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UNIVERSUM N 27 Vol.

1 2012 Universidad de Talca


13
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin
administrativa entre las dos administraciones de Ibez
(1927-1958)
1
Karina Arias Yurisch (*)
RESUMEN
Como consecuencia del estado de crisis general que enfrent el pas post Primera Guerra
Mundial, se inici un periodo de transformacin del Estado en cuanto a su rol, estructuras
y funciones, proceso que fue liderado por Carlos Ibez del Campo, quien personic las
demandas de los sectores medios que exigan ms participacin del Estado. Estos intentos
de reforma estatal, que tuvieron como respuesta administrativa automtica el crecimiento
de la administracin pblica y la proliferacin de la burocracia, comprendieron una
aspiracin modernizadora va creacin de instituciones con autonoma y de controles
institucionales. Sin embargo, estas iniciativas no se enmarcaron en un proyecto integral
de modernizacin administrativa, sino ms bien lo que hubo fue un conjunto de
decisiones desarticuladas carentes de una visualizacin de nes y medios a largo plazo,
que terminaron por obstruir la cristalizacin de un Estado moderno. Hablamos aqu de
un intento modernizador frustrado, derivado de la incapacidad del pas de modernizar la
estructura encargada de la implementacin de polticas. Al no existir una adecuacin de
la maquinaria administrativa, al Estado le quedaron pocas posibilidades de materializar
sus nuevas funciones, como qued en evidencia en la dcada de 1950.
Palabras clave:
Modernizacin - administracin pblica - autonoma - Estado.
1
Este artculo es un producto del proyecto 0361164AY de la Direccin de Investigaciones Cientcas y Tecnolgicas
(DICYT) de la Universidad de Santiago de Chile, La Modernizacin del Estado entre los dos gobiernos de Ibez:
Concepto, Estructura y Funciones; 1924-1958.
(*) Licenciada en Administracin Pblica. Magster en Gestin Cultural, Universidad de Chile. Acadmica del Departamento
de Gestin y Polticas Pblicas, Facultad de Administracin y Economa, Universidad de Santiago de Chile.
Artculo recibido el 9 de marzo de 2012. Aceptado por el Comit Editorial el 14 de mayo de 2012.
Correo electrnico: karina.arias@usach.cl
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
Karina Arias Yurisch
Pp. 13 a 27
14
ABSTRACT
In the aftermath of the First World War, from 1925 onwards, the Chilean state was
subject of important changes in its structures and functions. Coronel Carlos Ibez
del Campo, who governs the nation between 1926 and 1931 directly or indirectly,
led that process. Ibez embodied the demands and ideas of the middle sectors,
which aspired to more participation in the affairs of the state. The attempts of reform
resulted in a growth of the size of the public sector and the creation of autonomous
of public agencies. Nevertheless, these changes were not part of an integral project of
administrative modernization, but rather isolated initiatives, which lacked in mid and
long term goals. This is understood a case of an unsuccessful modernization attempt,
as it turn out evident in the 1950s.
Keywords:
Modernization - public administration - autonomy - State.
I. Expansin de la accin estatal y crecimiento de la maquinaria administrativa
A partir de la segunda mitad de la dcada de 1920, Chile al igual que otros pases
de Amrica Latina enfrentaron una crisis profunda, que afect sus estructuras
econmicas, sociales y polticas. Con ello se abri un perodo que, desde el punto
de vista de la idea de Estado, experiment cambios trascendentales, en cuanto al
concepto, sus funciones y estructuras.
La actuacin simultnea de distintos factores econmicos, polticos y sociales, de
origen internacional y nacional, que acontecieron partir del trmino de la Primera
Guerra Mundial, impulsaron un quiebre en el relato liberal que vena desarrollndose
en el pas
2
. El colapso del orden internacional, con sus consecuencias en la economa
nacional
3
y en el erario pblico; los movimientos migratorios y la concentracin
urbana en las ciudades que desembocaron en el detrimento de las condiciones
de vida; y la agitacin socio-laboral que maniestamente se materializaba en el
incremento de movimientos huelgusticos
4
, determinaron el agotamiento y eventual
colapso del proyecto oligrquico liberal
5
, presionando a los gobiernos a realizar un
reordenamiento y a intervenir en la solucin de las demandas laborales, productivas,
habitacionales, entre otras.
Irrumpieron en la escena poltica los sectores medios, con una propuesta que en
2
Bill, A., South America and the World Economy from Independence to 1930, London, The Macmillan Press Ltd,
1983, Captulos III. Victor Bulmer-Thomas, The Economic History of Latin America Since Independence, Cambridge,
Cambridge University Press, 1994, captulos VI, VII, VIII y IX.; para el caso de Chile, sigue siendo importante el libro de
Paul T. Ellsworth, Chile. An Economy in Transition, New York, Macmillan, 1945, en particular captulos I y II.
3
Palma, J., Chile 1914-1935: de economa exportadora a sustitutiva de importaciones, en Coleccin de Estudios Cieplan, N
12, 1984, pp. 66 - 67. Carlos Hurtado, De Balmaceda a Pinochet, Santiago, Logos, 1988, captulo II.
4
Loveman, B., Chile The legacy of Hispanic Capitalism. Third edition. New York. Oxford University Press 2001, p. 204.
5
Carmagnani, M., Estado y sociedad en Amrica Latina 1850-1930, Barcelona, Crtica, 1984, Parte 3.
Karina Arias Yurisch
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lo esencial planteaba una intervencin del Estado en dimensiones ms all de las
tradicionales polticas de accin. A partir de 1924, con los militares entronizados en el
poder, se inici un amplio proceso de transformacin estatal. La trada que se congur
consider: a) el reordenamiento poltico y administrativo, b) la intervencin social en
lo laboral, la salud, la educacin y el rgimen previsional, entre otros y, c) la regulacin
e intervencin del proceso econmico, todo lo cual tuvo como corolario al Estado
desde donde se centraron las principales decisiones de resolucin de necesidades.
Figura central en ese proceso fue Carlos Ibez del Campo, quien lider la primera
fase (1925-1931) y lo consolid en su segundo gobierno (1952-1958), cerrando una
etapa que sent las bases de lo que sera el Estado y su aparato administrativo hasta
mediados de la dcada de 1970.
En este proceso de reforma, el Estado fue, a la vez, protagonista en su direccin y
ejecucin, como tambin sujeto de diversas transformaciones. Desde ah, el proceso
adquiri un carcter integral al consultar la reforma en prcticamente todos los
mbitos de la vida nacional, a partir de una concepcin general de pas, aunque ella
no tuviese un sustento emprico e intelectual consolidado y consensuado.
La transformacin del rol estatal y de sus funciones exiga la expansin y
transformacin de la maquinaria administrativa existente. Si previo a 1925, bajo
una visin tradicional del Estado marcado por su sello liberal y de funcionalidad
eminentemente poltica, la administracin pblica era relativamente sencilla, a contar
de 1925 se requera un ajuste administrativo que acompaara la incorporacin de una
visin moderna de Estado ligada la intervencin en los aspectos econmicos y sociales.
En 1926, el entonces Ministro de Guerra, Carlos Ibez, sealaba los rumbos de un
Estado moderno deben orientarse de preferencia y urgentemente hacia la solucin de
los problemas econmicos () el viejo criterio poltico debe sustituido por un nuevo
concepto de gobierno que resuelva y ejecute
6
, y para lo cual consideraba necesario
que se reorganice nuestra administracin pblica, modernizndola y reducindola
en benecio de su ecacia
7
.
El ajuste administrativo a los cambios en la lgica estatal decant en el crecimiento
en tamao de la estructura gubernamental para intentar de esta manera enfrentar la
complejidad. Lo anterior signic la creacin de nuevas instituciones que absorberan
parte de las intervenciones en el campo econmico y social; en la reorganizacin
de instituciones vigentes; y en un marcado incremento del personal. ste ltimo
elemento se convertira en lo que, pocos aos ms tarde, algunos calicaron como
la problemtica del burocratismo y la empleomana, llegando a caracterizarse al
aparato administrativo chileno con denominaciones como burocracia elefantisica
o la Repblica de funcionarios
8
. En trminos concretos, el nmero los funcionarios
6
Donoso, C., Notas sobre el origen, acatamiento y desgaste del rgimen presidencial 1925-1973. En Historia N 13, Instituto de
Historia, Pontica Universidad Catlica de Chile, Santiago 1976, pp. 314 y 316.
7
La Nacin, Santiago, 21 de octubre de 1926.
8
El Mercurio, Santiago, 20 julio de 1931, p. 3; El Diario ilustrado, Santiago, 28 de junio de 1933, p. 3, c.2-3; La Nacin,
Santiago, 3 de julio de 1933, p. 3, c. 3-5; El Mercurio, Santiago, 25 de enero de 1933, p. 3, c. 5-6; El Mercurio, Santiago, 3 de
julio de 1937, p. 3, c. 5-6; Diario Ilustrado, Santiago, 23 de junio de 1950, p.3, c.4; Diario Ilustrado, Santiago 24 de junio de
1950, p. 3, c.1; El Mercurio, Santiago 1 de agosto de 1945, p. 5, c.1.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
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pblicos ligados solamente a la administracin central, se increment un 158% entre
1925 y 1959.
Grco N1: Tasas de Crecimiento Acumulativas Anuales del Personal en la
Administracin Central, Poblacin y Poblacin Urbana. 1930-1960
Fuente: Datos extrados de Germn Urza Valenzuela, El Diagnstico de la Burocracia
Chilena, 1971, p. 75 y Carlos Hurtado Ruiz-Tagle; Concentracin de la poblacin y desarrollo
econmico. El caso de Chile. Santiago, Universidad de Chile, 1966, p. 14.
Entre 1940 y 1950 se registra la mayor tasa de crecimiento acumulativa anual de personal
centralizado, lo cual nos provee de informacin sobre la expansin burocrtica en las
administracin radicales (1938-1952). En una intervencin parlamentaria de 1940, el
diputado Ricardo Boizard puntualizaba que, a ese ao, Chile era uno de los pases
que tena uno de los ms altos porcentajes de habitantes ocupados en las labores
administrativas del Estado
9
. En el mismo tenor y aos ms tarde, Jorge Ahumada a
1957 sealaba que la realizacin de las nuevas tareas del gobierno exigi la expansin
de la maquinaria administrativa existente. Con el tiempo pas a ser el patrn con ms
empleados, el consumidor de mayor demanda, el ms grande generador de ingresos
y el mayor de todos los inversionistas del pas
10
.
Al respecto de esta problemtica, aparecieron en los debates parlamentarios y la
prensa de la poca, lineamientos de sus posibles causas, las cuales comprendieron
la ausencia de mecanismos de seleccin de personal, las errneas orientaciones
educativas y sociales y la falta de planicacin del crecimiento, que se manifestaron
en, al menos, tres grandes problemas.
Ausencia de mecanismos de seleccin
Ya a 1893 Armando Quezada evidenciaba la necesidad de contar con mecanismos de
seleccin del personal en la administracin del Estado y, por tanto, denunciaba la falta
de idoneidad tcnica derivada de la intervencin desusada de la poltica partidaria
en la contratacin de los funcionarios. En su trabajo seala que los puestos pblicos
no son ni el botn de un partido ni el regalo de un poderoso, ni el patrimonio de una
9
En Urza, G. y Garca, A. M., Diagnstico de la Burocracia Chilena, Publicaciones del Instituto de Ciencias Polticas
y Administrativas, Departamento de Ciencias Polticas, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales Universidad de Chile.
Editorial Jurdica de Chile, 1971, p. 58.
10
Ahumada, J., En vez de la Miseria, Segunda Edicin, Editorial del Pacco S.A. Santiago de Chile, 1958, p. 36.
Karina Arias Yurisch
17
casta, son propiedad de toda la nacin que se reparte entre los ms dignos. Se deben
exigir condiciones de tcnica y especial preparacin
11
.
En efecto, el Estatuto Administrativo, norma que regulara los procesos de seleccin,
promocin y desvinculacin, no logr dictarse sino hasta 1945, por lo que antes de
esta fecha, los procesos de provisin respondan en gran parte a la discrecionalidad,
lo que deriv muchas de las veces en mecanismos clientelares observados desde el
periodo parlamentario y potenciados a partir de 1938.
No obstante, el Estatuto Administrativo no implic una real solucin a esta
problemtica. Dicha norma fue el resultado de numerosas transacciones entre
el gobierno, parlamentarios y funcionarios, careciendo de una visin tcnica
administrativa. La discusin parlamentaria asociada al proyecto,
12
se concentr en
la poltica de benecios de los funcionarios pblicos, su encasillamiento en la escala
nica y el origen del nanciamiento del incremento de sueldos. Al respecto, en
1945 el diputado Jorge Alessandri sealaba, el encasillamiento de los funcionarios
de la Administracin Pblica es un proyecto mal estudiado () un proyecto en el
cual no se ha tomado ninguna norma ningn principio interno administrativo para
confeccionarlo
13
.
Incentivos perversos para ingresar a la administracin pblica
Tempranamente, la creciente clase media comprendi que por su falta de bienes
materiales y simblicos, su principal va de ascenso social era la educacin y el empleo
formal protegido, por tanto, existi una fuerte presin de estos grupos para ingresar
a la administracin pblica.
Hacia el nal del perodo que analiza este estudio, el diputado Renn Fuentealba
sealaba que la orientacin de la educacin y el dbil espritu de emprendimiento
de la juventud determinaban que gran parte de nuestra juventud, la cual debe
desplazarse lgica y naturalmente hacia actividades privadas, termina por ingresar a la
administracin pblica
14
. Urza Valenzuela en su libro Diagnstico de la burocracia
chilena enfatiza en las vinculaciones polticas de la familia que determinaban que la
juventud se educa para ser empleados pblicos () desde el liceo y de modo silencioso,
heredado y transmitido de generacin en generacin, se ha inculcado la conviccin de
que los puestos ociales del Estado si no dan riqueza, otorgan al menos una seguridad
impagable que permite formar hogar, y una situacin social cuando no expectable por
lo menos segura y permanente
15
.
11
Quezada, Armando. La reorganizacin administrativa en Chile, Memoria de prueba de licenciado en Ciencias Jurdicas,
Anales de la Universidad de Chile, abril, 1893.
12
Diputado Jorge Alessandri. Cmara de Diputados, Sesin Ordinaria (CD. SO), 32 de 19/7/1945.
13
Diputado Jorge Alessandri. CD. SO. 19 de 3/7/1945, p. 633.
14
Diputado Renn Fuentealba.CD. SO.13 de 6/6/1956, p. 541.
15
Urza, G., Op. cit., p. 60.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
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Falta de planicacin del crecimiento
La falta de planicacin y estudios que dieran cuenta de las necesidades reales de
personal fue caracterizada como uno de los defectos ms profundos de la actuacin
del Estado que termin anulando sus resultados.
A pesar de la voluntad maniesta por llevar a cabo un programa depurador y
restaurador de la maquinaria administrativa como aparece recurrentemente en las
discusiones parlamentarias del perodo
16
, no hubo un plan a largo plazo de crecimiento
y desarrollo administrativo que acompaara a las manifestaciones de reforma del
Estado. Sin ajustarse a un plan general, el crecimiento respondi a criterios diversos y
an contradictorios, generando disparidades numricas y de capacidad entre ocinas
pblicas. A 1940, el diputado Joaqun Mardones sealaba
la experiencia diaria demuestra la inconveniencia de que las necesidades de
organizacin y economa de las diversas reparticiones de la administracin pblica,
deban solucionarse sin ajustarse a un plan general y armnico y de acuerdo muchas
veces a criterios diversos y an contradictorios () la situacin de gravedad signica la
disparidad establecida entre una y otra ocina, el crecimiento exagerado de algunas y el
[mal] funcionamiento de otras por falta de personal
17
.
Los tres problemas anteriores formaron parte relevante en el diagnstico del
crecimiento inorgnico de la administracin pblica, problemtica que imponiendo
una elevada presin scal al erario pblico. Esta situacin debilit la posicin del
Estado para hacer frente presupuestariamente a las necesidades que demandaron las
polticas de recuperacin postcrisis y el proyecto de reforma del Estado. Situacin que
adquiri mayor complejidad con los efectos inacionarios de las polticas de fomento,
con los que convivi la economa chilena del perodo.
Esta problemtica fue enfrentada por medio de la promulgacin de leyes cuyos
objetivos fueron la reduccin del tamao de la burocracia, reorganizacin y despidos o
rebajas salariales. El mecanismo para llevar a cabo estas acciones fue la autorizacin de
facultades extraordinarias al Presidente para determinar plantas y reorganizaciones.
En el periodo se dictaron 10 leyes de reorganizacin, de las cuales una (ley 8.837
de 1947) no se utiliz. Dos leyes autorizaban la conformacin de una comisin para
estudiar las plantas, y otras dos estuvieron referidas a la organizacin de un estatuto
administrativo.
El conjunto de legislacin promulgada en el periodo para la reorganizacin
administrativa tuvo nfasis en la economa scal y, por ende, en la reduccin
de los gastos pblicos
18
, y no propiamente la racionalizacin de la maquinaria de
16
Diputado Jorge Alessandri. (CD. SO), 32 de 19/7/1945. Diputado Ismael Edwards Matte. (CD. SO) de 6/6/1927.
17
Diputado Mardones. Cmara de Diputados. Sesin Ordinaria (CD. SO) de 25/07/1940.
18
Preocupacin que vuelve a manifestarse en la legislatura de 1931 donde se sealaba la situacin scal impone la
adopcin inmediata de economas considerables en los gastos pblicos () ser indispensable suprimir servicios, refundir
otros y disminuir sueldos. Cmara de Diputados, Sesin Ordinaria 34 de 3/8/1931 (p. 1169). Y veinte aos ms tarde en la
legislatura de 1950, el Diputado Bolaos volva con el tema al sealar hay que terminar con la burocracia desenfrenada;
la profesin hay que limitarla y restringirla a las verdaderas necesidades y posibilidades del pas, de lo contrario no hay
presupuesto que resista. Sesin Ordinaria 25 de 25/7/1950, p. 1141.
Karina Arias Yurisch
19
administracin. En el caso de las promulgadas en la primera administracin de
Ibez, las Leyes 4.075 de 1926 y 4.113 de 1927
19
, buscaron rebajar las remuneraciones,
eliminar graticaciones y suprimir cargos; las leyes 4.156 de 1927, 5.005 de 1931 y 4.795
de 1930 ampliaron las facultades del Presidente para reorganizar sueldos y plantas.
La aplicacin de las reducciones de personal y salarios a nivel de la administracin central,
unida a la creciente presin inacionaria que fue afectando duramente al pas, ayudaron
a la intensicacin de las prerrogativas de los grupos de presin dentro de la estructura
pblica. Las demandas asociadas a las condiciones precarias de algunos funcionarios
vigentes y de los desvinculados presionaron a los gobiernos a congurar diversas polticas
de salarios, benecios, indemnizacin y jubilacin, situacin que se va intensicando hasta
reventar en 1955 con el paro del gremio de funcionarios pblicos
20
. Las concesiones aparte
de estas demandas vendran a recargar nuevamente al erario scal.
Pese a los anhelos, de parte de algunos actores, de una reduccin de la burocracia,
esta problemtica pareca impracticable. En 1952 se design una comisin que deba
estudiar la reorganizacin de los servicios administrativos con el objetivo general
de reducir en una quinta parte el nmero de empleados pblicos. Se sostena que
los funcionarios, incluidas las Fuerzas Armadas (FF.AA.), totalizaban la cantidad de
126.000, que sumados a los funcionarios semiscales y municipales elevaban la cifra
a una cantidad superior a 200.000. De esta cifra, 72.000 funcionarios pertenecan a las
FF.AA., Carabineros, Poder Judicial, Universidad de Chile, Congreso y Contralora;
por lo tanto, aquellos eran funcionarios inamovibles en sus empleos. La reorganizacin
administrativa quedaba limitada o reducida tan slo al 28% de toda la administracin
pblica. Restaban profesores, funcionarios de registro civil y de Investigaciones que,
atendida la escasez de personal eran imprescindibles. En palabras de Urza la rebaja
del nmero de funcionarios era casi impracticable
21
.
II. Lineamientos de reforma administrativa en Ibez
Paralelamente al debate sobre el crecimiento inorgnico del personal burocrtico, existi
una aspiracin de modernizacin ligada a la estructura administrativa, racional y
planicada, para dar cabida al discurso expansionista de la actividad estatal. Esta aspiracin
la ubicamos en el pensamiento y en las intervenciones de Ibez. Mario Gngora en su
Ensayo histrico sobre la nocin del Estado en Chile en los siglos XIX y XX arma que
en el gobierno de Ibez hubo un nfasis en la administracin a tal punto que se careci de
una poltica interior
22
; sin embargo, Adolfo Ibez Santa Mara replic dicha idea al armar
que hubo poltica interior en el gobierno Ibez, porque hubo administracin
23
.
19
Presidente Carlos Ibez, CD. SO. 34 de 1/8/1927. En vista de las facultades extraordinarias concedidas en la ley
nmero 4.113, promulgada el 25 de enero ltimo, el gobierno ha reorganizado muchos servicios pblicos, produciendo
economas que se estiman en 29.000,000 de pesos en los sueldos del personal de la administracin, y en 12.000.000 de pesos
en las jubilaciones y pensiones que gravan el erario, p. 19.
20
CD. SO., 58 14/9/1931; SO., 6, 25/6/1934; SO., 25, 11/7/1944; SO 32 19/7/1945; SO. 19 3/7/1945; SO., 47 1/9/1947;
SO., 26 13/7/1954.
21
Urza, G., Op. cit., p. 74.
22
En Corporacin de Fomento de la Produccin. Cincuenta aos de realizaciones, Santiago, Universidad de Santiago
de Chile, 1989, p. 35.
23
Ibez Santa Mara, A., Los ingenieros, el Estado y la poltica en Chile. Del Ministerio de Fomento a la Corporacin de
Fomento. 1927-1939, en Historia, N 18, Instituto de Historia, Ponticia Universidad Catlica de Chile, 1983, p. 49.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
20
Si bien parte de la literatura
24
que estudi la gura de Ibez enfatiza la falta de
coherencia ideolgica, creemos que Ibez congura un discurso coherente respecto
de la dimensin tcnica y administrativa de la reforma del Estado, y ah radica su
novedad. De acuerdo a Ibez Santa Mara, el Coronel entendi la actividad poltica
vinculada a la Administracin Pblica, renovada y desligada de los debates y
combinaciones parlamentarias y as mismo entendi la administracin pblica
ligada al concurso de tcnicos que utilicen mtodos administrativos para la ejecucin
de la poltica
25
.
Ibez interviene decididamente la estructura vigente va reorganizaciones
administrativas y fusiones de servicios. El siguiente grco muestra el nmero de
legislacin dictada a efectos de reorganizacin administrativa, del cual se destaca los
periodos de administracin de Carlos Ibez del Campo.
Grco N2: Evolucin de la legislacin que reorganiza estructura estatal y
evolucin del nmero de instituciones creadas o fusionadas. 1925-1958
Fuente: Boletines de leyes 1927-1959.
Carlos Ibez extiende el espectro de la estructura organizacional fuera del sector
tradicionalmente centralizado a travs de una plataforma paraestatal
26
. Estas
transformaciones constituiran la primera gran reforma a la estructura estatal despus
de la reorganizacin de 1887.
El sector paraestatal estuvo conformado por la administracin institucionalmente
descentralizada. La idea de institucionalmente la diferencia de la descentralizacin
poltico-territorial que corresponda principalmente a las nunca constituidas
asambleas provinciales y las municipalidades
27
.
Lo que distinguira a la administracin institucionalmente descentralizada era la idea
de autonoma, que se entenda como la constitucin del patrimonio y la denicin
24
Aylwin, M., et al., Chile en el siglo XX, Santiago Editorial Emisin, 1985; Patricio Dooner, La segunda administracin de
Ibez. Un ments a la creencia sobre la tradicin democrtica chilena, en Estudios Sociales, N43, Santiago, Corporacin
de la Promocin Universitaria, 1985.
25
Ibez Santa Mara, A., Op. cit., p. 53.
26
Salazar, G., El movimiento terico sobre desarrollo y dependencia en Chile, 1950-1970 en Nueva Historia, N 4, 1982,
parte I.
27
Adems de la Corporacin de Tierras de Aysn, la Junta de Adelanto de Arica, la Corporacin de Magallanes y los
Consejos Regionales de Turismo.
Karina Arias Yurisch
21
de la personalidad jurdica. En este sentido y de acuerdo con la realidad jurdico-
administrativa del periodo, la administracin pblica nacional se divida en:
administracin central o scal y administracin institucionalmente descentralizada.
En el caso de la administracin central o scal, los bienes o recursos pertenecen al
Estado, careciendo de un patrimonio propio y actan bajo la personalidad jurdica del
Fisco. Al contrario, la administracin institucionalmente descentralizada, el Estado
suele atribuir un patrimonio independiente del scal y dotar de una personalidad
jurdica distinta. Ella administra por su cuenta el patrimonio que le pertenece y cuya
autonoma, aunque en todo caso relativa y no absoluta, le permite actuar con mayor
libertad que los servicios pblicos centralizados.
La vinculacin con el ejecutivo se concret en el nombramiento de los jefes superiores,
que eran las ms de las veces de la conanza del Presidente de la Repblica, en la
designacin de los consejeros de los rganos de administracin y en la aprobacin de
determinados actos por decreto supremo, como aprobacin del presupuesto, jacin
de plantas y de remuneraciones.
Grco N3: Evolucin del nmero de instituciones de administracin autnoma
que se crean en el periodo de 1927 a 1958
Fuente: Datos extrados de Urza, Op. cit., p. 75.
Por qu optar por la autonoma? Segn Schneider y Heredia
28
cuando las reformas
tienden a caminar hacia la descentralizacin de la direccin del personal y a las soluciones
del tipo empresarial es porque el diagnstico administrativo de un Estado es la ineciencia
y la inexibilidad. Con el objetivo de aumentar la eciencia y la exibilidad, las medidas
administrativas que se adoptan son la administracin por resultados, pagos basados en
desempeo, reduccin de trmites y competencia de agencias.
Podemos encontrar a lo menos tres objetivos que justican la institucionalizacin de
la autonoma en el periodo de 1925-1958: eciencia, separacin de lo poltico y lo
administrativo y consolidacin tecnocrtica.
28
Schneider, Ben Ross and Heredia Blanca [eds.], Reinventing leviathan: the politics of administrative reform in
developing countries, North-South Center Press, University of Miami, Miami, 2003, pp. 7 - 13.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
22
En primer lugar, Urza sealaba en 1971 que la autonoma se adopt con tal de
descongestionar al aparato estatal y exibilizar la gestin. En sus palabras, por
razones de carcter tcnico se cree indispensable la descentralizacin o autonoma de
un servicio con el n de dotarlo de garantas ms ecaces para obtener su cometido,
sin las trabas del aparato administrativo tradicional o scal
29
.
Un segundo elemento se encuentra en la aspiracin de Ibez de desvincular la
operacin poltica en la implementacin de las funciones asumidas por el Estado.
A 1956 Ibez sealaba a Luis Correa Prieto trat de llevar a los altos cargos de la
administracin a hombres jvenes, independientes y en su mayora poco conocidos
en el ambiente poltico y en los ncleos sociales santiaguinos. Haba que renovar
hbitos, lo que no se puede hacer con personas comprometidas con el ambiente
30
.
Con la premisa de instaurar un proceso de renovacin, Ibez imprime un discurso
que enfatiza la disminucin de las orientaciones polticas en la conduccin de los
asuntos gubernamentales dndoles a esos organismos un espritu esencialmente
administrativo
31
. Al respecto el diputado Ismael Edwards Matte sealaba:
estn surgiendo hombres que no tienen una ideologa en partido alguno no en
tendencia social determinada, () dentro de la normalidad poltica, y mediante el juego
normal de los partidos, habra sido imposible que hombres de estas condiciones por
preparados que fueran, pero desvinculados en absoluto de las tendencias partidistas
habran llegado a un tan alto puesto
32
.
Finalmente, la emergencia de una tecnocracia de carcter mesocrtico que propici
el desarrollo de organismos de contenido tcnico, manejados por profesionales
especialistas y autnomos a las uctuaciones polticas. La matriz intelectual de
ingenieros que ingresa a la administracin del Estado con Ibez en 1927 presion
por una accin estatal de fomento e intervencin organizada con autonoma. Tal es
el caso del grupo de ingenieros que ingres en 1927 al Ministerio de Hacienda, los
cuales, segn Luis Ortega, tendran una participacin crucial en la formulacin del
proyecto y en la instalacin y puesta en marcha de la Corporacin de Fomento de la
Produccin
33
. En noviembre de 1932 en los Anales del Instituto de Ingenieros de
Chile, Fernando Aguirre armaba que la intervencin del Estado, con el carcter
de mediador, delegando en organismos autnomos la aplicacin de las reglas para
fomentar la produccin privada y mejorar el comercio de exportacin, es lo ms
conveniente
34
. El desarrollo de trabajos como lo fueron Poltica Elctrica Chilena
o El Concepto de Industria Nacional y la Proteccin del Estado alimentaron una
conciencia de intervencin estatal al nivel de fomento va instituciones autnomas
que estableciesen una independencia respecto de las inuencias polticas o gremiales.
29
Urza, G., Op. cit., p. 202.
30
Correa Prieto, L., El Presidente Ibez, la poltica y los polticos. Apuntes para la historia. Editorial del Pacco,
Santiago, 1962. p. 151.
31
Mensaje con el que el Presidente de la Repblica da cuenta al Congreso Nacional del Estado Administrativo y Poltico
de la Nacin, 21 mayo de 1928, Imprenta Nacional, p. 1.
32
Diputado Ismael Edwards Matte. CD. SO., de 3/8/1927.
33
En Corporacin de Fomento de la Produccin. Cincuenta aos de realizaciones, Santiago, Universidad de Santiago
de Chile, 1989, p. 35.
34
Citado de Anales del Instituto de Ingenieros de Chile, noviembre 1932, en Ibez Santa Mara, Op. cit., p. 81.
Karina Arias Yurisch
23
Estas ideas se difundieron internamente cuando Ibez hizo que muchos de los
ingenieros que haban ingresado a la administracin pblica, accedieran a los
directorios de numerosas instituciones. Retratando tal situacin el presidente del
Instituto de Ingenieros de Chile enumeraba algunos de los servicios que eran dirigidos
por ingenieros, entre ellos el Contralor de la Repblica; el Director de la Ocina de
Presupuesto; el Superintendente de Seguros; el Superintendente de Aduanas; el
Director de la Ocina de Aprovisionamiento del Estado.
Patricio Silva seala que estos tecncratas no slo fueron los principales
implementadores de las polticas, sino que adems, entregaron estabilidad poltica-
administrativa principalmente en el perodo de 1931-1938. Ejerciendo una inuencia
poltica en los altos crculos de gobierno, debido a su posesin de habilidades
especializadas y expertise, lograron demarcar las polticas econmicas, las nanzas y
la administracin del Estado
35
.
En un intento de simplicacin se distingue seis grandes categoras
36
de instituciones
con administracin autnoma:
x Instituciones con estatuto propio que emana de la ley, como la Universidad de
Chile y la Universidad Tcnica del Estado.
x Instituciones semiscales constituidas por las cajas de previsin, que conguran
su patrimonio con el aporte del Estado y los particulares imponentes.
x Empresas donde el Estado jug un rol de empresario particular.
x Empresas mixtas que son sociedades con capitales privados y pblicos
37
.
x Las instituciones de scalizacin, regulacin y coordinacin de la actividad
privada, como las Superintendencias.
x Las instituciones que se dirigen a ordenar el funcionamiento de la
administracin pblica, la Contralora General de la Repblica y la Direccin
de Aprovisionamiento del Estado.
Instituciones con control sobre el funcionamiento administrativo
En el primer periodo de Ibez se conguran dos instituciones que materializan
intentos por centralizar la gestin de los recursos pblicos. Ellas son la Contralora
General de la Repblica y la Direccin de Aprovisionamiento del Estado.
La Contralora General de la Repblica deba scalizar la percepcin e inversin de
los fondos pblicos, y de los actos administrativos. Su creacin fue apoyada por la
misin Kemmerer para terminar con la anarqua y la lentitud en los procedimientos de
diversos servicios pblicos. Ibez en su discurso de 1954 sealaba que el organismo
contralor:
35
Silva, P., Los Tecncratas y la poltica en Chile: Pasado y Presente, Rev. Cienc. Polt. Santiago [online], 2006, vol. 26, n.
2, pp. 175 - 190.
36
Las primeras cuatro son denidas por Urza, Op. cit., pp. 205 - 207.
37
Si bien se categorizan dentro de la administracin descentralizada el autor seala que no son propiamente servicios
pblicos, su incorporacin reside en la importancia que tienen para el desarrollo econmico chileno. Ejemplo de ellas
son el Banco Central, la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales y la Sociedad Constructora de
Establecimientos Hospitalarios.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
24
quiso modernizar (los servicios pblicos), hacerlos ms ecientes, agrupndolos
en una sola reparticin del Estado y al mismo tiempo, le concedi las atribuciones
necesarias para hacerlos ms tiles y diligentes () la scalizacin publicada a travs de
sus folletos e informes da la certidumbre de que todos los servicios de la administracin
pblica se desenvuelven en condiciones de regularidad y correccin
38
.
La Direccin de Aprovisionamiento del Estado se cre con la idea de suprimir
numerosos y pequeas ocinas que hacan las adquisiciones para los servicios de la
Repblica. Previo a su existencia, las adquisiciones se hacan por grandes cantidades,
ordinariamente en licitacin pblica, con prescindencia absoluta de intermediarios. En
1930 Ibez sealaba que se caracteriza este servicio por su organizacin comercial
lo que permite dar elasticidad a sus operaciones y obtener ventajas apreciables en
cuanto a calidad y precio de los artculos adquiridos () ponindose trmino al
desorden y despilfarro de los dineros scales
39
.
Estas dos instituciones junto al Estatuto Administrativo se transformaran en la gran
innovacin del perodo en materias de modernizacin administrativa correspondientes
a procesos de organizacin interna de la maquinaria administrativa y de gestin de
los recursos pblicos.
III. Disfuncionalidades de las instituciones autnomas
Los mayores problemas ligados con el funcionamiento de las instituciones autnomas
fueron la continuidad del clientelismo y la corrupcin ligada a la prdida de
accountability .
Los sistemas jurdicos aplicables a estos servicios, en cuanto al rgimen de personal,
generalmente con carcter de empleados particulares o empleados de libre
designacin o de la conanza exclusiva del Presidente de la Repblica, permitieron
que en la designacin de altos ejecutivos y aun en los niveles medios, predominara el
criterio poltico
40
, en su eleccin y no los principios de una administracin cientca
41
.
El mismo Ibez se encontr en su segundo perodo con instituciones autnomas
con adeptos al rgimen anterior. Desconociendo los principios que deca defender
sealaba:
() debemos exigir que todos los funcionarios sean partidarios del gobierno, debiendo
eliminarse no slo a los enemigos, sino que tambin a los indiferentes, necesito que
todos los puestos pblicos y municipales o de cualquier servicio subvencionado por el
Estado estn ocupados por personas afectas
42
.
38
Mensaje con el que el Presidente de la Repblica, Carlos Ibez del Campo da cuenta al Congreso Nacional del Estado
Administrativo y Poltico de la Nacin, 21 mayo de 1930, Imprenta Nacional, p. 1, Discurso 71.
39
Ibdem. p. 6.
40
Un ejemplo de aquello, se registr en un incremento anual del 28% de los funcionarios en la Caja de Seguro Obrero para
el ao 1943.
41
Urza, G., Op. cit., p. 214.
42
Ibdem, p. 52.
Karina Arias Yurisch
25
Algunas instituciones gozaron de tal autonoma que sus actuaciones estaban al
margen de la scalizacin de la Contralora. La Ley 10.343 de 1952 determin que
dichas instituciones se administraran conforme a disposiciones de sus leyes orgnicas
y reglamentos y no les seran aplicables los preceptos limitativos contenidos en las
leyes de carcter general que afectaban a las instituciones semiscales, como eran
las leyes N 7.200 de 1942, 8.918 de 1948 y 8.937 de 1947. Esta situacin deriv en
una prdida de accountability. En intervencin parlamentaria de 1943 el diputado
Jorge Urza expone un listado de descargos formulados en el perodo. De los
nueve descargos que enumera 5 corresponden a cargos formulados en contra de
funcionarios pertenecientes a instituciones semiscales, entre ellas la Siderrgica de
Valdivia, Consejo de Comercio Exterior, Caja de Colonizacin y de Seguro Obrero
43
. En 1944,
el diputado Simn Olavarra denunciaba irregularidades en la Caja de Crdito Minero,
la Sociedad Nacional de Minera, la Caja de Empleados Pblicos y Periodistas y en la Caja de
Carabineros
44
.
La misma ley que liber de ciertos controles a algunas instituciones sealaba que
las remuneraciones de los vicepresidentes ejecutivos, scales, gerentes, subgerentes,
jefes de departamento, agentes, profesionales y tcnicos de las instituciones referidas,
seran jadas anualmente por los respectivos consejos directivos y que en la misma
forma se jara la remuneracin del resto del personal. Estas diferenciaciones entre
entidades autnomas y entre scales y semiscales, trajo consigo la intensicacin
de problemas polticos y econmicos. En la Sesin Ordinaria 11 del 25 de junio de
1940, el diputado Joaqun Mardones seal que la presin que ejercen los propios
interesados ha inuido considerablemente para crear situaciones de privilegio
son irritantes diferencias producidas en la situacin econmica de unos y otros
personales
45
.
Los privilegios que gozaban algunas instituciones generaron resentimientos gremiales
debido a las polticas discriminatorias de remuneraciones entre la administracin
estatal que derivaron en presiones por la nivelacin de salarios, cuya expresin se
materializ en la paralizacin de funcionarios pblicos de 1955. En aquel ao, el
diputado Jos Luis Valds Larran asever que:
el pas se encuentra en una situacin grave, difcil y peligrosa (...) se pretende
paralizar la vida del pas. Ocasionar trastornos y provocar caos. Se ha querido dar, como
razn nica, el grave problema que afecta a determinados sectores de la Administracin
Pblica () se pretende imponer, bajo, amenaza y violencia, todo un sistema de
remuneraciones
46
.
El estudio de las remuneraciones que realiz Germn Urza Valenzuela sobre el
perodo seala que mientras en unos servicios la remuneracin real per cpita aument
sostenidamente y en otros disminuy
47
. Sin encontrar un criterio que vincule pago
43
Diputado Jorge Urza, (CD. SO), 35 de 20/07/1943.
44
Diputado Simn Olavarra, (CD. SO), 16 del 27/6/1944.
45
Diputado Joaqun Mardones, (CD. SO), 11 de 25/06/1940.
46
Diputado Jos Luis Valds Larran, (CD. SO) 20 de 5/7/1955, p. 829.
47
Urza, G. y Garca, A. M., Op. cit., pp. 129 - 155.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)
26
por desempeo, el estudio muestra que aun cuando los funcionarios de un servicio
cumplan funciones similares a las de otro, sus remuneraciones eran muy diferentes.
Consideraciones nales
Para Mauricio Olavarra, el xito de una reforma administrativa depende de la
convergencia de tres factores: actores con poder de reforma, el contexto favorable o
coyuntura y un grupo de tcnicos e ideas con capacidades para dar la base necesaria
48
.
Carlos Ibez del Campo se constituy como el actor con poder de reforma, quien
model un discurso favorable a la modernizacin del aparato estatal sobre la base
de la separacin de las interferencias polticas de las esferas de administracin y que
intent implementar, a travs de legislacin, la reorganizacin del Estado, la creacin
de instituciones de orden administrativo y una plataforma paraestatal, en un periodo
que se caracteriz por crisis econmicas, sociales y polticas que pudieron servir de base
para el posicionamiento del tema en la agenda pblica y en la poltica. Sin embargo,
la reforma careci de un sustento emprico e intelectual consolidado y consensuado
respecto de las nuevas realidades polticas y sociales que se desarrollaban en el pas.
La idea de la autonoma administrativa de las instituciones no logr congurarse
desde una perspectiva racional y armnica bajo un plan maestro. Si bien las iniciativas
de autonoma aparecen ligadas al maniesto inters de Ibez de separar lo poltico de
lo administrativo, como principio moderno de administracin y profesionalizacin, la
falta de una racionalidad tcnica y de una visin orgnica del Estado administrativo
se materializ en un diseo inorgnico entre entidades autnomas y scales.
La estructura estatal se complejiz en demasa al establecer un conjunto de instituciones
con distintas denominaciones, regmenes jurdicos y de personal, con lo cual decant
en la duplicacin de funciones, contradicciones por la superposicin de controles
entre instituciones, rivalidades entre funcionarios pblicos y espacios de corrupcin.
La ausencia de una propuesta tcnica que incorporara una visin administrativa
sustentada en estudios administrativos, determin en gran parte el fracaso del
proyecto. Al no existir una base intelectual ad hoc, la reforma del Estado se trabaj
desde las ideas de polticas, diseo y formulacin, pero no desde su implementacin.
De hecho, la Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas de la Universidad de
Chile no se cre hasta 1954. A partir de este momento, las soluciones administrativas
del Estado, fueron desde las propuestas tcnicas sobre gestin como la capacitacin
de los funcionarios comenz a adquirir forma. Por ejemplo, en 1959 se puso en
marcha la especialidad en Administracin Aduanera y se desarrollaron cursos para
el perfeccionamiento del personal de Registro Civil e Identicacin.
Al no existir un plan de modernizacin en el periodo continuaron los problemas ligados
a administraciones anteriores a 1920. El nepotismo y clientelismo permanecieron
ligados a las estructuras autnomas y a las centralizadas. Existieron intentos de
48
Olavarra, Mauricio. Editor Principal. Cmo se formulan las polticas pblicas en Chile. Tomo 1: La modernizacin
de la gestin pblica, Santiago, Chile, Editorial Universitaria, 2010, Primera parte.
Karina Arias Yurisch
27
constituir un servicio civil basado en exmenes de ingreso a la administracin pblica,
promocin por mrito y regularizacin de mtodos. Pero, para entonces, Ibez ya
estaba fuera de la escena poltica nacional y la dispersin institucional haca de esta
tarea de homogenizacin un imposible.
En conclusin, las reformas del aparato administrativo fueron incompletas y
entramparon la actuacin del Estado. La organizacin y funcionamiento del aparato
administrativo determin en gran parte la inecacia de la accin gubernamental, en
parte por la falta de voluntad de reforma, como tambin por la incapacidad material
de transformarse a s mismo. No slo basta crear la institucionalidad pblica para
resolver las necesidades que apremian en una sociedad, ya lo sealaba Ahumada al
ao 1957 cuando escribi:
Al crecer la maquinaria administrativa debi haber cambiado de naturaleza, tal como
lo hace todo organismo que madura. El crecimiento no es slo cuestin de dimensiones;
lo es tambin de composicin, de modo que si no ocurre esta ultima adaptacin, el
mecanismo no funciona bien
49
.
Es plausible plantear que durante el perodo se est en presencia de un intento
modernizador administrativo frustrado que tendra una especial responsabilidad no
slo en agotamiento del modelo interventor del Estado, sino en el estancamiento del
proceso de desarrollo. Evidencia de aquello es que en la dcada de 1950 el modelo de
reforma del Estado ideado a partir de la dcada de 1920 comenz a manifestar claros
signos de agotamiento (desaceleracin de la tasa de crecimiento, agotamiento de la
primera fase de industrializacin, incremento sustancial de la inacin), mientras la
agitacin y la conictividad social se increment hasta llegar a un nivel singularmente
alto hacia 1956-1957.
49
Ahumada, J., Op. cit., p. 36.
Ideas, intentos y fracasos en el proceso modernizacin administrativa entre las dos administraciones de Ibez (1927-1958)

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