as "novas polticas de reconhecimento" e os impasses na judicializao da questo social Denise dos Santos Rodrigues * & Vnia Morales Sierra **
Resumo: A presso dos movimentos sociais pelo reconhecimento dos direitos de identidades sociais tem ampliado a concepo da justia social, que passou a inserir as demandas por respeito s diferenas, considerando simultaneamente as necessidades dos grupos sociais. Essas mudanas incidem sobre a elaborao e execuo das polticas pblicas, que passam a tomar os direitos humanos como principal referncia. Este artigo tem o objetivo de identificar os efeitos das polticas dos direitos humanos nas democracias contemporneas, considerando a possibilidade de realizao de uma nova forma de justia social, defendida por Nancy Fraser e Boaventura Santos, mas fortemente criticada por Marcel Gauchet. Palavras-chave: direitos humanos, justia social, judicializao, reconhecimento, polticas pblicas.
Democracy and social justice in the contemporary days: contributions and critics the politics of human rights Abstract: The pressure of the social movements for the recognition of the rights of social identities has been enlarging the conception of social justice, that has included the requests for public respect to the differences, considering the needs of the social groups simultaneously. Those changes have consequences upon the elaboration and execution of the public politics, that start taking on the human rights as main references. This article aims to identify the effects of the politics of the human rights in the contemporary democracies, considering the possibility of accomplishment in a new way of social justice, defended by Nancy Fraser and Boaventura Santos, but strongly criticized by Marcel Gauchet. Key words: human rights, social justice, judicialization, recognition, public policy.
* DENISE DOS SANTOS RODRIGUES Doutora em Cincias Sociais, UERJ, Mestre em Cincia Poltica pelo IUPERJ. ** VNIA MORALES SIERRA Professora da Faculdade de Servio Social, UERJ; Doutora e Mestre em Sociologia pelo IUPERJ
31 I - Introduo Os novos movimentos sociais, surgidos nas dcadas de 1960 e 1970, se organizaram em torno de questes cuja compreenso ultrapassava o campo econmico. Com o aumento do consumo da classe trabalhadora, o acesso aos direitos trabalhistas e a ampliao das polticas de bem-estar, os movimentos sociais prosseguiram na luta pela igualdade, mas voltaram-se tambm para questes que eram tradicionalmente reconhecidas como da esfera privada. A politizao dos problemas concernentes ao cotidiano dos relacionamentos sociais conferiu visibilidade s reivindicaes por direitos das mulheres, dos homossexuais, das crianas, dos idosos, dos negros, das pessoas com deficincia, enfim, dos segmentos considerados em desvantagem social, por conta de diversas formas de discriminao, que acabavam reforando o estigma e/ou a excluso social. Nesta perspectiva, os direitos humanos serviram como bandeira para organizao desses segmentos, conseguindo, por meio de significativa mobilizao social, transformar suas reivindicaes em direitos. Foram as crticas aos abusos do Poder do Estado e as formas de execuo das polticas de controle social que sustentaram o argumento da incluso das demandas por participao e reconhecimento das identidades de grupos sociais nos diplomas legais. O resultado tem sido o destaque do Poder Judicirio, que passou a exercer a funo de controle da legalidade, intervindo em questes de polticas pblicas que, em geral, ficavam circunscritas esfera do Poder Executivo. O problema que num contexto de internacionalizao da economia, em que se cobra do Estado a conteno dos gastos sociais, as dificuldades para implementao de polticas sociais se ampliam. Alm disso, o aumento do desemprego e a precarizao do trabalho acabam tornando mais frgil a proteo social. Nesse cenrio ampliam-se os ndices de violncia nos centros urbanos, que tornam visveis a excluso social, seja pela expanso da informalidade, seja pela restrio do acesso aos servios pblicos. A fim de inibir o perigo da dessocializao num mundo que perdeu a referncia da integrao social pelo trabalho (CASTEL, 2005), as leis vo se tornando mais rigorosas por gerar, pela ameaa da punio, a expectativa de reduo da violncia. De certa forma, as relaes sociais se tornaram tambm relaes jurdicas, pois o aumento da regulao entre as pessoas da mesma famlia, vizinhana, grupos profissionais e religiosos, fez com que toda forma de relao social fosse jurisdicizada. Em tais condies a proteo tem sido entendida como uma forma de coero e controle. Da, como enfrentar a questo social? Tratar o problema como caso de polcia tem sido uma estratgia, que apesar de antiga no deixou de ser adotada. No se pode afirmar que a interveno consiste numa mesma forma de represso, pois atualmente a perspectiva dos direitos humanos se liga idia de defesa da cidadania. Ou seja, a interveno da polcia se faz contra todos que ameaam a legalidade e, portanto, violam direitos. Sendo assim, a democracia torna mais amplo o Direito, fazendo-o chegar ao nvel das micro-relaes. Essa perspectiva no se efetua sem seus efeitos perversos. Ao investigar as questes como se houvesse sempre um culpado, as contradies no sistema democrtico se exacerbam, chegando a fazer recair a responsabilidade sobre aqueles que
32 poderiam tambm ter sido tomados como vtimas. Quer dizer, a questo da justia social est longe de ser resolvida e os sistemas democrticos contemporneos no apresentam respostas viveis para a sua soluo. A conquista dos novos movimentos sociais gerou o questionamento sobre se o nivelamento nas relaes de poder entre diferentes segmentos sociais; no Direito, seria suficiente para compensar os efeitos das desigualdades na estrutura de classes. Em outras palavras, suspeita- se que as questes culturais estariam sendo sobrepostas s questes das desigualdades entre as classes sociais. No mbito da teoria social, alguns autores reforam essa desconfiana, receosos que a luta pelos direitos humanos no se traduza em avanos e conquistas de fato, mas se efetue como ideologia que sustenta a poltica do Estado, apesar dos processos implementados de desregulamentao das relaes de trabalho e de privatizao dos servios de sade, educao e assistncia. A transio do Estado de Bem-Estar Social ao Estado Gerente no ocorreu sem um discurso legitimador. Para que a contra-reforma fosse aplicada, levando adiante as medidas antipopulares para a realizao do ajuste fiscal como a privatizao, a perda da estabilidade, o aumento dos anos de contribuio a previdncia, a mercantilizao dos servios foi difundida a idia que o problema do Estado residia na sua forma de gesto. Ao combinar a emergncia da sociedade civil com o consenso em torno dos direitos humanos, a administrao gerencial produz uma nova articulao entre o pblico e o privado, enfatizando a participao popular, mas reduzindo o seu vigor por indicar que a resoluo dos conflitos depende basicamente da capacidade da gesto pblica. Segundo Pisier (2004: 176), o humanismo, o pluralismo e o reformismo constituem os principais valores da concepo poltica de gerncia. No contexto do neoliberalismo, o termo gerncia permite acabar com a oposio entre liberalismo e socialismo ou comunismo, pois designa elementos doutrinrios de ambos. Neste sentido a afirmao dos direitos humanos, sob a capa da legitimidade democrtica e do pluralismo, justificam as condies de dominao de uma elite de dinheiro ou de uma aristocracia de competncia. II- Democracia, pluralismo e Direitos Humanos A relao entre democracia e direitos humanos tem sido tratada por diversos autores. Entre eles, Santos (1997) percebe o processo da expanso dos direitos como algo positivo, uma vez que resultado das lutas dos movimentos sociais. Todavia, este autor questiona a possibilidade da poltica dos direitos humanos preencher o vazio deixado pelo socialismo. De acordo com o seu pensamento, at o final dos anos 1960, as crises da regulao social estavam articuladas com a defesa da emancipao, diferente do que ocorre nos dias atuais, em que a crise do socialismo provocou o esmorecimento da crena nas transformaes sociais radicais. Alm disso, Santos (1997) tambm percebe uma outra questo na modernidade, ao destacar que os novos movimentos sociais, defensores dos direitos humanos, so basicamente culturais. Trata-se da interpretao dos problemas sociais como uma questo da cultura, o que requer a percepo da conflitividade social como resultado das experincias de injustia causadas por atitudes que expressam o desrespeito, ou que ferem a auto-estima do(s) sujeito
33 (s). Essas consideraes esto baseadas no pensamento de Honneth (2003), que afirma que at mesmo os conflitos de classe podem ser compreendidos como conflitos por reconhecimento. De acordo com este autor, a base das interaes entre os indivduos o conflito e a sua gramtica, a luta por reconhecimento. Fraser (2002) concorda com Honneth (2003) ao entender que o reconhecimento uma categoria central para a anlise das democracias contemporneas, mas o critica pelo receio que os conflitos provenientes das desigualdades na estrutura poltico- econmica venham a ser reduzidos a uma disputa cultural. Ao criticar as polticas de identidades, por constiturem um modelo poltico problemtico que valoriza a estrutura psquica em detrimento das instituies sociais e da interao social, Fraser (2010) prope tratar o reconhecimento como uma questo de status social, sustentando que esta perspectiva requer no uma identidade especfica de um grupo, mas a identificao de uma condio de subordinao social dos membros do grupo. Nestes termos, o no reconhecimento no significa a depreciao e deformao da identidade de grupo, mas trata-se da valorizao das condies institucionais que impedem a paridade de participao, ou seja, refere-se existncia de padres institucionalizados de valorao cultural, que impedem os atores de serem considerados capazes de participar como iguais, constituindo assim o grupo dos excludos, inferiores, os outros ou simplesmente invisveis. No modelo de status proposto por Fraser (2010), as reivindicaes por reconhecimento tm por objetivo a eliminao da condio de subordinao, para promover a igualdade de status entre os indivduos, identificados como membros integrais na interao social. Fraser (2007), diferentemente de Honneth 1 (2003), concebe o reconhecimento no como uma questo de tica, mas de justia, visto a importncia conferida em seu modelo s condies de igualdade de oportunidades. Ao repensar o conceito de justia social, Fraser (2002) defende uma articulao entre reconhecimento e redistribuio 2 , visto que nem toda forma de injustia pode ser superada pela distribuio econmica. Por sustentar em seu modelo a ciso entre o econmico, o cultural e o simblico, Fraser recebe crticas de Butler (2000), por esta considerar a no separao estvel entre essas esferas, alegando que elas no so constitudas de forma independente da economia poltica. Alm disso, Butler (2000) tambm classifica como anacrnica a argumentao da reduo dos novos movimentos sociais esfera cultural e no distributiva, e ainda caracteriza como ortodoxia a busca forjada da unidade pela esquerda que reclama das polticas culturais, tidas como fragmentadas, identitrias e particularistas. A resposta de Fraser (2000) a Butler (2000) se direciona a reafirmao da separao entre as esferas, advertindo para o fato de que os danos culturais no so reflexos imediatos da estrutura econmica. Considera que a distino normativa entre injustia de distribuio e
1 Para Honneth todos merecem ter estima pessoal. O no reconhecimento provoca danos a personalidade. 2 Segundo Fraser (2002), as lutas por reconhecimento so resultantes de um processo global de politizao da cultura, e trazem um novo entendimento de justia social, que abrange a questo da distribuio, abrangendo tambm as questes de representao, identidade e diferena. Doravante, a contestao poltica contra a subordinao inclui a diferena sexual, a raa, a etnicidade, a religio e a nacionalidade.
34 injustias de reconhecimento so igualmente importantes. Tambm entende que as lutas por reconhecimento no precisam ameaar o capitalismo para serem justas e afirma que as injustias do mal reconhecimento so to graves quanto as distributivas. Santos (2002) tambm segue por este caminho e defende a articulao entre reconhecimento da diferena, luta pela igualdade e pela redistribuio, conforme os princpios de justia e constelaes de direitos atentos diversidade dos atores e dos contextos relacionados insero na escala local, nacional e global (Santos, 2002: 44). Nessas condies que, para o autor, as lutas pelos direitos humanos podem servir formulao de polticas emancipatrias, entendendo por isso polticas cujo objetivo a garantia da coexistncia entre grupos culturais diferentes e a promoo do acesso aos direitos de cidadania. De fato, a ligao entre os direitos humanos e o Estado o fundamento do Estado Democrtico de Direito. Contudo, a aposta numa poltica de direitos humanos como via para emancipao social no consensual. Segundo Gauchet (2002) a poltica de direitos humanos representa, ao contrrio do que pensa Santos (2002), uma ameaa democracia. Em sua anlise, Gauchet (2002) afirma que, ao se tornarem uma poltica, os direitos humanos fazem com que a democracia se volte contra ela mesma. Sua advertncia se fundamenta na percepo que a interpretao da conflitividade social, tida como uma questo de direitos, exacerba o individualismo, provocando o aumento dos dispositivos de controle social, acentuando a heteronomia e no promovendo a autonomia. A questo paradoxal. A afirmao da autonomia individual sempre foi rigorosamente acompanhada do crescimento de uma heteronomia coletiva. A conquista e a ampliao dos direitos de cada um no cessou de alimentar a alienao de todos (GAUCHET, 2002:18). Diante disso, a cidadania, pensada a partir da idia de participao social autnoma no espao pblico, vai cedendo espao para a concepo de sujeito de direito, aquela identificada por Garapon (1996) como o cidado inseguro, desprotegido, vitimizado, que busca proteo do Poder Judicirio. A crtica de Gauchet (2002) no pra nessa advertncia. Ele considera tambm que as polticas executadas a partir dos direitos humanos passam a adquirir sentido judicirio, reforando ainda mais a identificao dos cidados como rus e vtimas. Diante deste formato, o exerccio do controle social passa a ser feito com base nos diversos dispositivos de controle adotados por rgos, que so encarregados de fazer o registro dos casos e apurao das denncias. Com isso, a tendncia que o investimento pblico se volte s polticas de reabilitao das vtimas e de combate a violao de direitos. O resultado a possibilidade que as polticas se orientem menos no sentido da distribuio do bem-estar social, tornando-se polticas de combate ao mal. Nessa cruzada das polticas dos direitos humanos so enquadradas as polticas de combate violncia contra a mulher, a criana, ao idoso etc. Enfim, as situaes identificadas como expresses da questo social passam a ser despolitizadas, sendo tratadas na perspectiva da conflitividade social. Esse entendimento enfraquece a mobilizao poltica por alternativas de transformao social. Neste sentido, Gauchet (2002) afirma que a
35 democracia no tem mais inimigos, sendo praticamente inatacvel do ponto de vista poltico. Segundo Gauchet (2008): Ainda h o que falar de mal da democracia, mas no h nada que a substitua. Este fenmeno se explica pela brutal penetrao do princpio de legitimidade democrtica: os direitos do indivduo, esses que ns chamamos correntemente os direitos humanos. Ns os conhecemos h muitos sculos, mas eles ganharam uma evidncia imperativa que eles jamais tiveram. Eles comandam de maneira indiscutvel... Isso no quer dizer que a democracia reina nos fatos, mas o nico regime aceitvel em princpio. O mpeto to forte que h srias conseqncias prticas: h de fato uma forma de democracia, mas que finalmente uma democracia mnima. O mximo possvel dos direitos individuais e o menor poder coletivo possvel. atravs desse canal que o modelo liberal da democracia comporta irresistivelmente os direitos humanos. como se o triunfo dos princpios pudesse compensar o recuo dos atributos efetivos da democracia. (GAUCHET, 2008:1) Assim como Gauchet (2008), Rosanvallon (2000) entende que a democracia representativa se impe em seu princpio no momento em que se encontra fragilizada em seu funcionamento (2000:9). Ao mesmo tempo em que h um consenso em torno do seu estabelecimento, sua forma poltica encontra-se desestabilizada. De fato, foi para a concepo de soberania que os direitos humanos voltaram sua crtica na defesa do indivduo contra o Estado. A conseqncia foi o afastamento da concepo republicana de democracia, aquela que toma a poltica como a expresso da vontade geral. A expresso da soberania popular foi enfraquecida devido ao processo de internacionalizao da economia, expanso do direito e multiplicao de canais de participao. Assim, ao mesmo tempo em que se tornaram mais estveis, as democracias passaram a se organizar para atender as necessidades da economia internacional, mesmo sendo ao custo do aumento do desemprego e da ameaa de dissociao social. III - Expanso dos direitos, judicializao da poltica e questo social: o desafio da justia social na globalizao Nas democracias contemporneas, a pretenso de limitao do poder do Estado, tornou os direitos humanos a referncia da crtica poltica, conseguindo colocar em xeque a regra majoritria. Esta tem sido uma questo lanada s esquerdas, que se dividem constituindo, por um lado, um movimento de luta contra o poder e as formas de dominao e, por outro, enfatizando as desigualdades sociais resultantes da estrutura de classes no capitalismo. Na defesa da democracia contra o capitalismo, Ellen Wood (2003, p.220) duvida da possibilidade das polticas de identidades ultrapassarem a afirmao dos princpios gerais e das boas intenes entendendo que o capitalismo submete todas as relaes sociais s suas necessidades. Nestas condies, a democracia, para se tornar compatvel com o capitalismo, precisou redefinir a cidadania. Para tal, afastou-se do modelo pensado pelos antigos atenienses, para adotar o modelo americano em que o povo no representa a comunidade ativa de cidados, o demos, mas uma coleo desagregada de cidados privados cujo aspecto pblico era representado por um Estado central distante. (WOOD,
36 2003: 189). Esta distncia expressa a desvalorizao da esfera poltica, deixando ntida a separao entre sociedade civil e Estado. Seguindo esta linha de raciocnio, Abensour (1998) recupera o tema da verdadeira democracia em Marx, enfatizando a necessidade do fortalecimento da poltica como espao de construo coletiva. Desse modo concebe a democracia no como mtodo, mas como certa instituio poltica do social. Seu crescimento est relacionado reabilitao da vida cvica, compreendida como participao dos cidados na coisa pblica, mas voltada contra o Estado. A possibilidade de ligao entre o particular e o universal tem como mediao a poltica, de forma que a cidadania no se resume a uma abstrao. A democracia ento ultrapassa o Estado, estendendo-se ao conjunto da esfera do social. Seguindo a inspirao francesa, Abensour (1998) entende que ali onde a democracia cresce at conhecer uma plena expanso, o Estado desaparece. A democracia como meio para emancipao humana encontra na comunidade cvica o espao privilegiado da poltica, como espao de liberdade e de criao. Nestes termos, a invaso dos direitos na poltica e na sociedade significa no o aprofundamento da democracia, mas uma ameaa pela tendncia a expanso dos mecanismos de controle social. Numa outra chave de interpretao, a liberdade na democracia significa a formao de associaes, nas quais a reunio de interesses privados transforma-se em fora poltica capaz de intervir na esfera pblica. A cidadania aqui pensada no sentido empregado por Tocqueville (1987), em que o direito de se reunir em associaes permite realizar a ligao entre interesse individual e interesse geral. A conteno dos riscos de imposio do interesse da maioria na esfera pblica se faz mediante a participao nas associaes, que trabalham no sentido de garantir um espao para liberdade de pequenos grupos contrrios a vontade da maioria. Alm das associaes tambm o Poder Judicirio pode limitar o poder da maioria. Nesta perspectiva, a traduo de interesses em direitos se efetua pela penetrao dos interesses no espao pblico, confundindo assim a esfera pblica com a privada. Alm disso, a possibilidade de reunir liberdade com direitos permite a ligao entre cidadania e subjetividade. Neste modelo, a expanso do direito expressa o movimento do processo democrtico. Em resumo, o debate contemporneo acerca da democracia envolve a considerao da relao entre justia, sociedade e poltica. No sentido dos modelos apresentados, a compreenso do acesso justia pode se realizar mediante a participao na comunidade poltica numa busca pela universalidade, ou, diferentemente, passa a comportar maior complexidade na relao entre sociedade civil e Estado. Nesta ltima, o espao para o exerccio da cidadania ocorre pela multiplicao das formas de representao poltica (conselhos, sindicatos, ONGs, etc.) que atuam no sentido da efetivao dos direitos, tornando fundamental o acesso ao Poder Judicirio, bem como sua participao ativa no processo poltico. Vale salientar que no h, neste breve artigo, o objetivo de avaliar se bom ou ruim o caminho escolhido pelas sociedades democrticas contemporneas. O fato que a judicializao expressa a adaptao do modelo poltico americano nos diversos Estados, tornando-se um fenmeno
37 universal, como foi observado por Tate e Vallinder (1995). Com efeito, a ampliao dos direitos conferiu destaque participao do Poder Judicirio de modo que o Direito, ao incorporar as demandas sociais, tornou o acesso justia um requisito fundamental do sistema jurdico moderno e igualitrio, que pretende garantir, e no apenas proclamar os direitos de todos (CAPPELLETTI e GARTH, 1988: 12). Nessa direo, entendemos que a anlise desse fenmeno nos Estados requer a combinao de um conjunto de fatores, como: a tradio jurdica e a atuao dos magistrados, o acesso das camadas populares ao Poder Judicirio, a forma como se d a relao entre os Poderes, a forma de aplicao do Direito, se em consonncia ou no com as necessidades sociais, a celeridade dos processos etc. De certo modo, a judicializao da poltica pode ser compreendida como resultado de um processo histrico que abrange: 1) o avano do individualismo, intensificado pela ameaa integrao social, devido ao crescimento do desemprego e ao declnio das polticas sociais; 2) a reao da sociedade aos abusos do poder do Estado, bem como a ameaa dos regimes totalitrios, 3) o processo de democratizao que se iniciou com a elaborao da legislao para regulao do trabalho e do Welfare State; 4) as reivindicaes das minorias em contraposio cultura dominante sendo, portanto, uma conquista dos movimentos sociais. (Garapon, 1999; Salas, 1998; Vianna, 1999). Pelo exposto, notria a contradio neste processo, que expressa o avano no campo da cultura, mas que, ao mesmo tempo, indica o retrocesso no social, pelo crescimento da desigualdade, da pobreza e da violncia. Nessa direo, questiona-se o alcance das intervenes polticas sobre esta realidade. No que tenhamos aqui o interesse de negar os avanos obtidos com as legislaes nacionais e internacionais que tm situado o Poder Judicirio no centro das sociedades democrticas, mas trata-se de levar em conta tambm suas limitaes, mesmo considerando seu funcionamento em suposta condio ideal. Em suma, reconhecemos que o acesso justia fundamental, mas entendemos que esta no pode ser a condio de garantia do direito do cidado. Nesses termos, a crtica poltica dos direitos humanos relevante na medida em que percebe tudo como problema de violao de direito e no como questo social. No entanto, a desigualdade social crescente tem levado para o interior do Poder Judicirio pessoas que no possuam sequer o direito de recorrer das decises do Poder Executivo. Sendo assim, a questo social, entendida como questo de direitos, no comporta a promessa da reduo da desigualdade social, mas serve como um recurso ao reconhecimento dos direitos, no apenas dos sujeitos discriminados para alm das classes sociais, como os homossexuais, os negros e as pessoas com deficincia, mas favorece tambm, pelo menos minimamente, queles a quem tanto o governo quanto a sociedade se recusam ao reconhecimento da cidadania: os pobres, os indigentes, os miserveis. Para estes, ser homossexual, criana, negro ou pessoa com deficincia torna a situao ainda pior. Nestes casos, o acesso ao Poder Judicirio em geral, quando ocorre, na sua forma mais dura que a da criminalizao. Nos pases perifricos a questo ainda mais grave. As contradies deste processo parecem maiores, pois se, de um lado, se normatiza tudo a fim de instituir o cidado enquanto sujeito de
38 direitos, por outro se retira a possibilidade de realizao da justia social pelo trabalho das instituies pblicas, que deveriam fazer valer os direitos de cidadania. Nestes termos, o esforo de trazer a norma jurdica situao concreta parece uma iluso, que levada a srio pode at gerar a ameaa de desorganizao da administrao pblica. Nestes pases, as polticas de reconhecimento e de redistribuio podem chegar a ser articuladas, todavia ser muito mais do que um desafio de gesto a questo da efetivao dos direitos de cidadania.
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