MANDADO DE INJUNO

1- CONCEITO E CABIMENTO

O controle jurisdicional da Administrao Pblica no est apenas na ao do
Administrador, mas tambm em sua omisso normativa. Segundo o ministro Celso Antnio
Bandeira de Mello (2010), h formas diferentes de se afrontar o texto constitucional, seja por
ao ou por omisso. Viola-se de maneira positiva a Constituio mediante ao, fazendo-se
aquilo que a Constituio probe, mas viola-se negativamente a Constituio, portanto por
inrcia, por omisso, deixando-se de fazer aquilo que a Constituio determina e impe.
(MELLO, 2010, pg. 345).
Desta forma, a Constituio Federal, em seu art. 5, LXXI, prev o Mandado de
Injuno como o remdio adequado para proteger o exerccio dos direito e liberdades
constitucionais, assim como as prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania, quando ameaados pela falta de uma norma regulamentadora. Ressalta-se que,
inexistindo lei especfica que regulamente o Mandado de Injuno, deve-se analisar o texto
constitucional. Veja-se:

Art. 5, LXXI - conceder-se- mandado de injuno
sempre que a falta de norma regulamentadora torne
invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania.


O Mandado de Injuno se caracteriza por ser ao, uma vez que existem partes, causa
de pedir e o pedido. Segundo Jos do Santo Carvalho Filho (2009), trata-se de um meio
especfico de controle da Administrao Pblica, sendo seu procedimento contencioso, uma
vez que seu procedimento contm controvrsia em forma de lide, e especial, tendo em vista
que obedece a um rito prprio. Na mesma linha, a professora Maria Sylvia di Pietro (2011), s
cabvel o mandado quando a omisso tornar invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais, o que abrange os consagrados no Ttulo II (direitos individuais, coletivos e
sociais) ou em outros captulos da Constituio, como o referente aos direitos dos servidores
pblicos, seguridade social, educao, cultura, ao meio ambiente, aos ndios.
Assim, para o administrativista Jos dos Santos Carvalho Filho (2005), mandado de
injuno a ao, de fundamento constitucional, pela qual, mesmo diante da ausncia da
norma regulamentadora, se viabiliza o exerccio de direitos e liberdades constitucionais.
Desta maneira, o autor discrimina dois pressupostos para o cabimento do Mandado de
Injuno: (i) ausncia de norma regulamentadora e (ii) a inviabilidade de exercer o direito
contemplado na Constituio. Por sua vez, o autor afirma que o texto constitucional no
muito claro em relao aos bens jurdicos tutelados, uma vez que se fala em direitos,
liberdades e prerrogativas. Assim, conclui que os bens jurdicos tutelados so aqueles de
embasamento constitucional, o que inclui a nacionalidade, a soberania e a cidadania e todas as
suas decorrncias.
Por fim, na mesma linha dos demais, o constitucionalista Kildare Gonalves de
Carvalho (2009), a ausncia de norma regulamentadora de direitos consagrados na
Constituio, pela inrcia do legislador, levou insero, no texto constitucional de 1988, do
mandado de injuno. Desta forma, segundo o autor, o mandado de injuno cabvel
quando se visam possibilitar o exerccio de direitos e liberdades constitucionais e de
prerrogativas inerentes nacionalidade, a soberania e a cidadania, que foram inviabilizados
pela ausncia de norma regulamentadora do dispositivo constitucional.
2- LEGITIMAO PASSIVA E ATIVA
Segundo Kildare (2009), os legitimados ativos para o mandado de injuno so as
pessoas fsicas ou jurdicas, que estejam impossibilitadas de exercer um direito constitucional,
por falta de norma regulamentadora. J os legitimados passivos, a prpria pessoa estatal, a
quem poder ser imputado o dever jurdico de editar o provimento normativo (lei,
regulamentos, atos administrativos, normativos, entre outros).
Maria Sylvia di Pietro (2011) expe no mesmo sentido. Para ela, o polo passivo do
Mandado de Injuno ser qualquer das autoridades, rgos e pessoas jurdicas que compem
os trs Poderes do Estado, inclusive da administrao indireta, que teriam poder-dever de
regulamentar.
Interessante apontar que, no julgamento do Mandado de Injuno n. 305 DF, o
Ministro Marco Aurlio, como relator, determinou a incluso, no polo passivo, tanto
Congresso Nacional quanto dos bancos aos quais se imputava cobrana de juros, no caso do
art. 192, 3, da Constituio, j que estes ltimos, embora pessoas jurdicas de direito
privado, que iam suportam os efeitos da deciso.
Entretanto, a jurisprudncia dominante, do Supremo Tribunal Federal no sentido de
que somente pessoas estatais podem figurar no polo passivo da relao processual instaurada
com a impetrao do mandado de injuno, eis que apenas a ela imputvel o dever jurdico
de emanao de provimentos normativos. (AGRMI n. 335-DF. Rel. Min. Celso de Mello).
Em relao legitimidade para a propositura, o STF tem decidido que s tem
legitimidade para a impetrao o titular de um direito institudo e definido em norma da
Constituio cujo exerccio esteja obstado por omisso legislativa (STF, Pleno, MI 373-4-DF,
DJU 5.11.91).

3- COMPETNCIA PARA JULGAMENTO.
O art. 102, I, q, da Constituio, dispe que a competncia do Supremo Tribunal
Federal julgar o mandado de injuno, quando a elaborao da norma regulamentadora for
atribuio do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da
Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou do prprio Supremo Tribunal Federal.
J o art. 105, dispe que o mandado de injuno ser julgado pelo Superior Tribunal
de Justia, quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio de rgo, entidade
ou autoridade federal, da administrao direta ou indireta, excetuados os casos de
competncia do Supremo Tribunal Federal e dos rgos da Justia Militar, da Justia
Eleitoral, da Justia do Trabalho e da Justia Federal.
Alm disso, o art. 121, 4, da Constituio diz competir ao Tribunal Superior
Eleitoral julgar, em grau de recurso, as decises dos Tribunais Regionais Eleitorais que
denegarem mandado de injuno.
Por sua vez, como esclarece Kildare (2009), os estados membros podero estabelecer,
em suas Constituies, hiptese de competncias para os Tribunais julgarem mandado de
injuno contra omisso dos poderes estaduais e municipais.
4- NATUREZA DA DECISO PROFERIDA
Alguns juristas entendem que o alcance do mandado de injuno anlogo ao da
insconstitucionalidade por omisso. Nesta linha argumenta Manoel Gonalves Ferreira Filho
que sua concesso leva ao judicirio a dar cincia ao Poder competente da falta de norma
sem a qual invivel o exerccio do direito fundamental
1
. Assim, no importaria no
estabelecimento pelo prprio judicirio da norma regulamentadora necessria consolidao
do direito, pois significaria uma afronta ao principio da separao dos poderes.
Por outro lado, Jos Afonso da Silva (ano) entende que o contedo da deciso
proferida deve consistir na outorga direta do direito reclamado. Por isso, compete ao juiz
definir, as condies satisfativas deste direito, e determin-la imperativamente.

1
FILHO, Manoel Gonalves Ferreira. Curso de Direito Constitucional, p. 277.
O STF, no julgamento do Mandado de Injuno n 168, julgado em 1990, tendo como
relator o Ministro Seplveda Pertence, decidiu.
MANDADO DE INJUNO. NATUREZA. O MANDADO DE INJUNO NEM AUTORIZA O
JUDICIARIO A SUPRIR A OMISSAO LEGISLATIVA OU REGULAMENTAR, EDITANDO O
ATO NORMATIVO OMITIDO, NEM, MENOS AINDA, LHE PERMITE ORDENAR, DE
IMEDIATO, ATO CONCRETO DE SATISFAO DO DIREITO RECLAMADO: MAS, NO
PEDIDO, POSTO QUE DE ATENDIMENTO IMPOSSIVEL, PARA QUE O TRIBUNAL O FAA,
SE CONTEM O PEDIDO DE ATENDIMENTO POSSIVEL PARA A DECLARAO DE
INCONSTITUCIONALIDADE DA OMISSAO NORMATIVA, COM CIENCIA AO RGO
COMPETENTE PARA QUE A SUPRA. CRDITOS JUDICIAIS CONTRA A FAZENDA
PBLICA: PAGAMENTO PARCELADO (ADCT, ART. 33): FACULDADE DO PODER
EXECUTIVO. O ART. 33 DO ADCT DE 1988 NO OUTORGOU DIREITO AO CREDOR DA
FAZENDA PBLICA AO PAGAMENTO PARCELADO NELE PREVISTO, AO CONTRARIO,
COMO FACULDADE DO PODER EXECUTIVO COMPETENTE, EXTINTA COM O
TRANSCURSO DO PRAZO DECADENCIAL DE 180 DIAS SEM DECISO A RESPEITO; A
OMISSAO DELA, POR CONSEGUINTE, NO DA MARGEM A MANDADO DE INJUNO.
ADCT

(168 RS , Relator: SEPLVEDA PERTENCE, Data de Julgamento: 20/03/1990, TRIBUNAL
PLENO, Data de Publicao: DJ 20-04-1990 PP-03047 EMENT VOL-01577-01 PP-00027).

Assim decidindo, parece que o STF adotou a tese anloga a Manoel Gonalves
Ferreira Filho, uma vez que o mandado de injuno deveria ter efeitos parecidos ao da
insconstitucionalidade por omisso, o que parece sem aplicao prtica o instituto
constitucional.
Entretanto, um novo posicionamento do STF surgiu com o julgamento do Mandado de
Injuno n 232 RJ, julgado em 1992, no qual afirma que, da mora do Poder Legislativo,
fixou o prazo para o Congresso adotar as providencias necessrias, tendo a obrigao de fazer,
sob pena de se considerar satisfeito os direitos dos impetrantes. Veja-se:
MANDADO DE INJUNO. - LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE PARA IMPETRAR
MANDADO DE INJUNO POR FALTA DE REGULAMENTAO DO DISPOSTO NO PAR.7.
DO ARTIGO 195 DA CONSTITUIO FEDERAL. - OCORRENCIA, NO CASO, EM FACE DO
DISPOSTO NO ARTIGO 59 DO ADCT, DE MORA, POR PARTE DO CONGRESSO, NA
REGULAMENTAO DAQUELE PRECEITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE
INJUNO CONHECIDO, EM PARTE, E, NESSA PARTE, DEFERIDO PARA DECLARAR-SE O
ESTADO DE MORA EM QUE SE ENCONTRA O CONGRESSO NACIONAL, A FIM DE QUE,
NO PRAZO DE SEIS MESES, ADOTE ELE AS PROVIDENCIAS LEGISLATIVAS QUE SE
IMPOEM PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE LEGISLAR DECORRENTE DO
ARTIGO 195, PAR.7., DA CONSTITUIO, SOB PENA DE, VENCIDO ESSE PRAZO SEM QUE
ESSA OBRIGAO SE CUMPRA, PASSAR O REQUERENTE A GOZAR DA IMUNIDADE
REQUERIDA.195CONSTITUIO FEDERAL.

(232 RJ , Relator: MOREIRA ALVES, Data de Julgamento: 01/08/1991, TRIBUNAL PLENO, Data
de Publicao: DJ 27-03-1992 PP-03800 EMENT VOL-01655-01 PP-00018 RTJ VOL-00137-03 PP-
00965).


J no julgamento do Mandado de Injuno n 283-5, no qual tinha como relator o
Ministro Seplveda Pertences, considerou-se a mora legislativa na edio da lei necessria ao
gozo do direito a reparao econmica contra a Unio, outorgado pelo art. 8., .3., ADCT.
Assim, estabeleceu-se prazo para a extino da mora e, caso permanea a lacuna, estaria
facultado ao titular do direito obstado obter, em juzo, contra a Unio, sentena liquida de
indenizao por perdas e danos.
V-se outra evoluo no entendimento do Supremo Tribunal Federal, que no Mandado
de Injuno-880, relator o Ministro Eros Grau, julgado no ano de 2009, diz-se que:

Na ocasio, o Tribunal, analisando questo de ordem, entendeu ser
possvel aos relatores o exame monocrtico dos mandados de injuno cujo
objeto seja a ausncia da lei complementar referida no artigo 40, 4, da
Constituio do Brasil'.
Julgo parcialmente procedente o pedido deste mandado de injuno, para,
reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito aposentadoria
especial dos servidores pblicos, remover o obstculo criado por essa
omisso e, supletivamente, tornar vivel o exerccio, pelos substitudos neste
mandado de injuno, do direito consagrado no artigo 40, 4, da
Constituio do Brasil, nos termos do artigo 57 da Lei n. 8.213/91.

Ora, visvel a mudana do posicionamento do Supremo Tribunal Federal de uma
posio abstrata e mandamental, para outra mais concretista. Assim, pela posio concretista,
segundo Alexandre de Morais (2001), o judicirio declara a existncia de uma mora
legislativa ou administrativa, para implementar o exerccio do direito reclamado, at que se
sobrevenha regulamentao do poder competente.
o que vem ocorrendo nas decises do STF. Vejam-se as palavras de Eros Grau no
Mandado de Injuno n 880: no mandado de injuno o Poder Judicirio no define norma
de deciso, mas enuncia a norma regulamentadora que faltava para, no caso, tornar vivel o
exerccio do direito da impetrante, servidora pblica, aposentadoria especial.

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 22 Edio.Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009.

-DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 Edio. So Paulo: Atlas,
2011.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27 Edio, revista e
atualizada at a Emenda Constitucional 64, de 04/02/2010. So Paulo: Editora Malheiros,
2010.

-CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito Constitucional. Teoria do Estado e da
Constituio. Direito Constitucional Positivo. 15 Ed., revista, atualizada e ampliada. Belo
Horizonte: Del Rey, 2009.

-MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 10 edio. So Paulo: Atlas, 2001

- http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp