FACULDADE DE CINCIAS SOCIAIS E HUMANAS UNL

Polticas Pblicas e Governana

Professora Doutora Catherine Moury


O Exerccio do Poder nas Polticas Pblicas












Pedro Dias, 40354
Lisboa, Junho 2014

2


Introduo
O objectivo deste trabalho analisar os tipos e modos de poder que so exercidos em
poltica, e particularmente, nas polticas pblicas procurando, simultaneamente, aferir
sumariamente sobre as suas respectivas eficcias.
O impulso pela conquista e manuteno do poder, em qualquer meio social familiar,
nacional ou internacional, e nas suas diferentes modalidades uma das maiores motivaes
humanas e, em particular, dos agentes polticos. Estes constituem uma rede de tomada de
decises e aces em funo de determinados tipos de valores que tentam maximizar e
perpetuar, numa tendncia inexorvel para a preservao e aumento desse mesmo poder,
como j Hobbes o reconhecera
1
.
Na arena poltica as vrias manifestaes de poder formam um sistema, no sentido de que
se influenciam mutuamente. Deste modo, existem as mais diferentes formas de exercer o
poder, encontrando-se, paradoxalmente, entre elas o exerccio de no o exercer ou de no o
deixar exercer, como se ver adiante segundo os modelos estudados.
Uma das formas tpicas de favorecimento de condies para exercer o poder advm do
conhecimento. Outra a criao de normas e a estrutura burocrtica mas, de um modo
geral, a efectivao d-se atravs da tomada de decises que, tambm esta, pode ser de
diversos tipos: positivamente, por omisso ou criando obstculos.
Marx e Weber consideravam o poder como dominao, legitimada na forma de estruturas
organizacionais. Para a escola funcionalista, por outro lado, as estruturas organizacionais
no so consideradas como estruturas de dominao, mas mecanismos legtimos baseados
na busca da eficincia e na existncia de autoridade funcional
2
. J por seu turno, Foucault
considerou o poder como uma ligao imanente a todas as relaes sociais e a punio
como um modo de adestramento e conformao dos indivduos s instituies. Como tal,
estas concepes de poder merecem uma anlise mais detalhada.




1
Cf. HOBBES: Leviathan, Oxford University Press, Oxford, 2008; Passim
2
HAUGAARD et al: Power A Reader, Manchester University Press, Manchester, 2002, pp.6-9
3

1. A Filosofia de um poder imanente

Weber considerou que a violncia fsica o tipo de poder especfico e legtimo de que o
Estado se serve, de que tem monoplio num determinado territrio, pois ele a nica fonte
desse direito violncia. O Estado moderno, como qualquer associao poltica, s se
pode definir sociologicamente em relao a este tipo de poder do qual se apresenta como a
nica fonte legtima. Como todas as relaes polticas que o precederam, uma relao de
poder de homens sobre homens, assente no meio da presumida violncia legtima.
Internamente, prope a conhecida tripartio do poder que, em cada uma das suas formas,
exibe ou impe diferentes justificaes internas e fundamentos de legitimidade e suscita
nos sbditos uma concordncia baseada no temor e esperana. Assim, o socilogo
distingue: poder tradicional, a autoridade do costume consagrado pela sua validade
imemorial; o poder legal que radica no estatuto da validade das leis e da competncia de
normas racionalmente criadas e; por ltimo, o poder carismtico, a autoridade do carisma
pessoal e extraordinrio de determinada figura
3
.
J para Foucault, o poder no existe isoladamente, o que existe so relaes de poder. Para
o filsofo, o poder uma realidade dinmica que possibilita a manifestao da liberdade
com responsabilidade. A ideia tradicional de um poder esttico, emanando de determinado
lugar substituda pela viso do mesmo como um instrumento de dilogo entre os
indivduos de uma sociedade. Uma sociedade sem relaes de poder uma abstrao. A
prpria estrutura social , defende, atravessada por mltiplas relaes de poder, que so
imanentes ao respectivo corpo social. Assim, Foucault apresenta a ideia de microfsica do
poder, um novo conceito que consiste na anlise do poder como prtica social,
historicamente constituda, e as mltiplas formas de exerccio do mesmo na sociedade
4
.
Em Vigiar e Punir Foucault faz uma anlise histrico-filosfica sobre o poder em
determinados contextos histricos, centrando-se no sistema de punio desde a Idade
Mdia, visando-a como uma funo social complexa, na qual ele conota os mtodos
punitivos como tcnicas de poder.

3
WEBER: Trs Tipos de Poder, Trad. Artur Moro, Tribuna, Lisboa, 2005, pp.19-33
4
FOUCAULT: Microfsica do Poder, Trad. Roberto Machado, Graal, S. Paulo, 2009, pp.36-59

4

A punio e a vigilncia so, defende, mecanismos de poder utilizados para obrigar a que
os indivduos se sujeitem s normas estabelecidas pela sociedade.
O poder disciplinar fruto de transformaes da sociedade burguesa, do deslocamento do
poder soberano para o corpo social. A partir de ento, o poder exerce-se na forma de
micropoderes ou de uma micropoltica. Este executado sobre os corpos individuais por
meio de exerccios que tm como objetivo o adestramento e a docilizao dos corpos.
Assim, a partir do iluminismo, surgiu o poder disciplinar, o qual controlou a sociedade
burguesa nascente. Surgiram tambm as disciplinas que garantiram a articulao
harmoniosa da sociedade. Desse modo, a disciplina passou a controlar os indivduos
estabelecendo relaes de poder reguladas pelas normas
5
.
A disciplina executou a distribuio dos indivduos no espao. Para isso, utilizou-se de
tcnicas como, por exemplo, o encarceramento dos marginais. No entanto, o corpo s tem
utilidade se for produtivo e submisso. Essa sujeio obtida atravs de um saber e de um
controle que constituem o que Foucault chamou de uma tecnologia poltica do corpo, que
para ele, trata-se novamente de uma microfsica do poder
6
.

2. O exerccio do poder poltico

Mas, antes de mais, impe-se a pergunta sobre o que o exerccio do poder poltico. Lukes
considera que implica uma conotao duplamente infeliz, supondo-se que simultaneamente
individualista e intencional, acarretando a sugesto de que o exerccio do poder um
assunto de indivduos agindo conscientemente para afectar outros ou, simplesmente, de
uma forma de A levar B a fazer algo que de outro modo ele no faria. Uma atribuio do
exerccio do poder envolve, entre outras coisas, a dupla pretenso de que A age ou deixa de
agir num certo modo e de que B faz o que de outro modo no faria. No caso de um efectivo
exerccio do poder, A leva B a fazer o que de outro modo no faria; no caso de outro
exerccio do poder, A, juntamente com uma ou outra condio suficiente, leva B a fazer o
que de outro modo no faria. Donde, em geral, qualquer atribuio do exerccio do poder
implica sempre uma relevncia contrafactual para o efeito que B de outro modo teria feito

5
Cf. FOUCAULT: Surveiller et punir, Galimard, Paris, 1975, Passim
6
Cf. FOUCAULT: Microfsica do Poder, Trad. Roberto Machado, Graal, S. Paulo, 2009, Passim
5

coisa diferente
7
. Segundo Lukes, esta uma razo porque tantos cientistas polticos
insistem erradamente no conflito observvel. Onde no houver conflito observvel entre A
e B, ser necessrio dispor doutros fundamentos para afirmar a relevncia contrafactual. Ou
seja, ser necessrio dispor de outros elementos indirectos para afirmar que se A no agiu
de certo modo, ento B teria pensado e agido de modo diferente da maneira que pensa e
age
8
.
Parsons define a prtica do poder como a capacidade generalizada de assegurar o
desempenho de obrigaes por parte de unidades, num sistema de organizao colectiva,
quando as obrigaes so legitimadas com referncia ao seu impacto sobre metas colectivas
e onde, no caso de resistncia, h um pressuposto de imposio de sanes de qualquer que
seja a real fonte daquela imposio
9
.
Por contraponto, para Hannah Arendt o poder corresponde capacidade humana de no s
agir, porm, de agir em conjunto. O poder nunca propriamente de um indivduo; pertence
a um grupo e permanece em existncia apenas enquanto o grupo prossegue unido
10
. No
caso de Parsons, a ligao do poder e deciso de autoridade e metas colectivas serve para
reforar a sua teoria de integrao social, baseada no consenso avaliatrio, ao esconder de
vista o amplo alcance de problemas que preocupam os chamados tericos da coero. J
no caso de Arendt, o conceito de poder desempenha um papel persuasivo, na defesa da sua
concepo de coisa pblica, consentida pelo povo.
Na rea do poder poltico, neste estudo, opta-se por seguir os estudos de Lukes que, a partir
da anlise das diferentes concepes de poder, divide-o em duas categorias: assimtricas e
simtricas, que no so mutuamente exclusivas. As categorias assimtricas envolvem
conflitos e resistncias, reais ou potenciais, pois pressupe uma interpretao das relaes
sociais ou polticas como competitivas e inerentemente conflituais. J para as categorias
coletivas o poder uma realizao harmoniosa. Estas categorias apresentam,
respectivamente, uma viso negativa e outra positiva do poder sendo a assimetria mais
representativa das relaes de poder nas organizaes, o que pode ser observado pelo
desenho das estruturas organizacionais, bastante hierarquizados.

7
Cf. LUKES: Power: A Radical View, 2 Edit., Palgrave, London, 2005, pp.25-27
8
Ibidem, pp.54-58
9
PARSONS: The distribution of power in american society apud Lukes, Op.Cit
10
ARENDT: On Violence, apud Lukes, Op. Cit
6

Por outro turno, Lukes tambm as formas de poder j existentes em trs prespectivas
consoante a sua natureza funcional. De seguida, analisa-se cada uma destas vises, o que
nos permite obter uma taxionomia das diferentes formas de poder nas polticas
pblicas
11
.

3. A Viso unidimensional

Tipicamente conotada como a viso pluralista do poder e nela contam-se nomes como o de
Robert Dahl. Defende a tese de que o poder est, de facto, distribudo de modo pluralista. A
viso unidimensional oferece um ntido paradigma do estudo de comportamento do poder
de tomada de deciso pelos actores polticos, mas inevitavelmente coloca em observao o
preconceito do sistema poltico e cego aos modos pelos quais a sua agenda poltica
controlada. Na sua terminologia, mais do que falar de poder, importante contar com as
influncias. Em muitos casos, segundo Lukes, o problema est dela poderem advir
concluses no-pluralistas.
Os pluralistas encaram o seu foco no comportamento de tomada de decises, como
envolvendo conflito real, observvel e, como tal, a viso unidimensional foca-se na tomada
de decises em questes sobre as quais h um observvel conflito de interesses, vistos
como expressas nas preferncias polticas, reveladas pela participao na poltica. No
enfoque pluralista tenta-se estudar resultados especficos, a fim de determinar quem, com
efeito, prevalece na comunidade de tomada de deciso. As virtudes desta viso que,
atravs dela, os pluralistas podem estudar o comportamento real, acentuando diferenas
operacionais e apresentando evidncias. O foco do comportamento observvel de
identificao de poder, segundo esta prespectiva, est no estudo da tomada de deciso
atravs dos agentes que nela intervm.
Uma das conceptualizaes de poder de Dahl pode ser a observvel em um estudo em que o
autor procura responder questo atravs da observao emprica em New Heaven onde
procura relacionar decises com os participantes e alternativas que foram adoptadas
12
.
Atravs dela, Dahl mostra-nos a diversidade do poder de tomada de deciso, demonstrando

11
LUKES, Op. Cit,,pp.14-28
12
DAHL: Who Governs?, Yale University Press, N. York, 2005

7

que muitos indivduos exercem o poder em diversas reas e, consequentemente, nenhuma
elite isolada tem poder de se estender atravs de diversas reas. O processo de tomada de
deciso tenta responder s preferncias dos cidados j que os polticos eleitos e
funcionrios envolvidos antecipam os resultados de futuras eleies. Porm, a diversidade e
abertura que Dahl identifica podem ser equvocas se o poder for exercido dentro do sistema
para limitar o processo de tomada de deciso e a discusses aceitveis. Os indivduos e
elites podem agir separadamente, tornando as decises aceitveis, mas podem agir em
conjunto de modo a manter fora de discusso os temas no-desejveis, evitando com tal que
o poder se torne mais diverso do que aquilo que realmente
13
.
As aces da comunidade de New Heaven - que se toma neste estudo - foram classificadas
como sucessos ou derrotas individuais. Os participantes com a maior proporo de sucessos
foram considerados os mais influentes. Dahl pergunta-se sobre quem realmente governa,
numa sociedade marcada por profundas desigualdades que no acompanham a igualdade do
voto; como tal, avana com vrias hipteses. Numa perspectiva mais optimista, teoria
desenvolvida por analistas ingleses e americanos, surge a teoria de que os partidos polticos
tm um papel importantssimo na participao poltica dos cidados, pois fomentam na
altura das eleies o interesse em eleger algum, em cooperar com as campanhas, em
fazer ouvir a voz do eleito, ainda que depois de as urnas fecharem, esse interesse cesse.
Noutra prespectiva, desenvolvida por analistas americanos, podem ser os grupos de
interesse. Uma terceira teoria, desenvolvida por analistas europeus, o poder exercido por
grupos por detrs de uma fachada democrtica em que existem elites econmicas e sociais
que manietam os governos e a prpria Democracia. Por ltimo, uma quarta teoria, da
autoria de Tocqueville, alerta para o facto de que o prprio desenvolvimento ir matar
algumas estruturas sociais mais velhas e arcaicas. O grande problema surgir depois,
quando estas massas abandonadas e deixadas sua sorte sentirem a necessidade de
pertencer a alguma coisa. Tornam-se assim facilmente manipulveis por lderes
inteligentes que se consigam aperceber desse seu handicap e, com a maior das facilidades,
destruiro tudo o que surja no seu caminho por simples adorao a algum que lhes indicou
um caminho.

13
Cf. LUKES, Op. Cit, pp.16-19
8

H portanto mais do que uma resposta para a pergunta sobre quem exerccio do poder. Na
viso pluralista de Dahl so, acima de tudo, as massas e os seus lderes. E na
caracterizao da forma como os lderes tratam as massas que podemos compreender os
diferentes regimes governamentais e as suas prticas. assim que percebemos no s quem
governa, mas como se governa. E estas formas de governo podem abranger a aco
directa atravs de influncia ou intimidao ou, por outro lado, de formas mais pesadas
como a dominao.

4. Viso Bidimensional

Segundo Lukes, a viso bidimensional envolve uma crtica qualificada do foco de
comportamento da primeira viso e permite considerar os modos pelos quais se evitam as
decises referentes a discusses em potencial, a respeito das quais h um observvel
conflito de interesses subjectivo, vistos como corporificados em expressas preferncias de
poltica e queixas sub-polticas.
Esta viso avana algo ao revel-lo mas limita-se a estudar situaes onde a mobilizao
pode ser atribuda s decises individuais que tm o efeito de evitar que as queixas
correntemente observveis se transformem em discusses dentro do processo poltico. A
viso bidimensional aponta o caminho para examinar o preconceito e controle, mas
concebe-os demasiado estritamente, faltando uma prespectiva dentro da qual se examine
no s o poder da tomada ou no tomada de deciso, como tambm os vrios modos de
supresso de conflitos latentes numa sociedade
14
.
Ilustram-no Bachrachand e Baratz que usam o termo poder em dois sentidos inversos
15
. Por
um lado, de um modo geral, para referirem a todas as formas de controlo com xito. Por
outro lado, rotulam como poder um assegurar a obedincia atravs da ameaa de sanes
ou pelo facto de impedir que as decises j consideradas sejam tomadas. O ngulo
fundamental da crtica de Bachrachand e Baratz viso unidimensional dos pluralistas ,
como Lukes refere, anticomportamental. Ou seja, enfatiza indevidamente a importncia de

14
Cf. LUKES, Op, Cit, pp.20-24
15
BACHRACHAND, BARATZ, Two Faces of Power in Power A Reader, Manchester University Press, Manchester,
2002


9

iniciar, decidir e vetar e, como resultado, no leva em considerao o facto de o poder ser
exercido ao confinar o escopo da tomada de deciso e discusses relativamente
tranquilas.
Uma anlise do poder bidimensional envolve o exame tanto da tomada de deciso, como da
no-tomada que um meio pelo qual as exigncias de mudanas podem ser caladas antes
at de serem enunciadas ou mantidas encobertas ou eliminadas antes aparecerem na arena
da tomada de deciso ou destrudas na etapa de implementao da deciso no processo da
poltica.
Esta tese encontra-se presente em Two Faces of Power onde defendem que o poder tem
duas faces. A primeira a j considerada, segundo o qual o poder totalmente
corporificado e plenamente referido em decises concretas ou em atitude incindindo
directamente na sua elaborao. E, por outro lado, na extenso em que uma pessoa ou
grupo cria ou refora barreiras ao arejamento dos conflitos de poltica. A importncia do
trabalho de Bachrachand e Baratz que ele traz a ideia, crucialmente importante, da
mobilizao por preconceito sendo um conjunto de crenas, valores, rituais e processos
institucionais predominantes que operam sistemtica e consistentemente em benefcios de
certas pessoas ou grupos custa de outros. Aqueles que se beneficiam esto colocados
numa posio preferencial para defender e promover os seus interesses ocultos.
Consequentemente, Bachrachand e Baratz identificam duas faces do poder, no
identificadas pelos socilogos, e apenas uma considerada pelos cientistas polticos.
A primeira prende-se com o exerccio do poder em questes decisivas, apresentado por
Robert Dahl, sendo o lado reconhecido pelos pluralistas cientistas polticos. A segunda a
face restritiva do poder e refere ao no tomar decises. Neste tipo de poder, a influncia
usada para limitar o mbito da discusso ou para evitar conflitos. Essa "face restritiva do
poder" pode ser usada como base para a anlise e como um padro para distinguir entre
decises-chave e decises de rotina". A identificao dessa face restritiva um acto
fundamentalmente subjetivo relativamente a um indivduo ou grupo, envolvendo ou
mobilizando influncias, O comportamento desempenha um papel crtico na compreenso
do sentido restritivo. O exerccio do poder feito atravs do limitar do mbito de uma
discusso. Ou seja, o poder exercido quando A participa da tomada de decises que
afetam B, mas tambm exercido quando A empreende as suas energias para criar ou
10

reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que limitam o alcance do
processo para considerao poltica, por exemplo, viabilizando as questes que interessam
somente a A. Tal confere poder a quem manipula as questes a serem consideradas e no
aos que tomam as decises de facto.

5. Viso tridimensional

Defende que o conceito de poder quando A exerce poder sobre B, afectando B de um
modo contrrio aos interesses do prprio B. Envolve uma contundente crtica do foco de
comportamento das primeiras vises como demasiado individualistas e permite a
considerao de muitos modos pelos quais as decises potenciais so mantidas fora da
poltica, seja atravs da operao de foras sociais e prticas institucionais, ou mediante
decises individuais. Isto, mais alm, pode ocorrer na ausncia do conflito real, observvel,
que pode ter sido evitado com xito embora permanea aqui uma implcita referncia ao
conflito potencial. Este potencial, contudo pode nunca ser efectivado. O que se pode ter
aqui um conflito latente, consistindo numa contradio entre os interesses dos detentores
do poder e os verdadeiros interesses daqueles por eles excludos. Estes ltimos podem no
expressar ou at no estar conscientes dos seus interesses, mas a identificao daqueles
interesses sempre subjaz, em ltima instncia, s hipteses empiricamente defensveis e
refutveis. Esta viso oferece a prespectiva de uma sria explicao sociolgica, e no
apenas pessoal, de como os sistemas polticos evitam que as demandas se tornem
discusses pblicas, ou mesmo que se efectuem
16
.
D nfase crtica do foco comportamentalista e na tomada de deciso e controle sobre a
agenda poltica, discusses e discusses em potencial, conflito observvel (aberto ou
encoberto) e latente, interesses subjectivos e reais.
Steven Lukes, includo nesta viso tridimensional defende que o estudo do poder no se
pode restringir aos conflitos observveis, aos resultados de decises e excluso de questes
da agenda, defendendo haver um poder usado para a manuteno do status quo. Segundo o
autor, o poder pode ser o instrumento para viabilizar a efetivao mudana organizacional.

16
Cf. LUKES, Op.Cit.,pp.25-28
11

Mas, por outro lado, e observa-se como tem sido para a manuteno da situao, atravs do
fazer crer em determinada narrativa para que os outros acreditem
17
.
A competio e a colaborao coexistem numa organizao e na sua relao com outras
organizaes, dependendo dos interesses em agenda. As alianas surgem quando grupos de
indivduos ficam juntos, para cooperar com relao a assuntos especficos, eventos ou
decises ou, ento, propor valores especficos e ideologias. Estas coligaes que podem ser
internas ou externas, compreendem grupos formais ou informais com interesse ou
participao na organizao, cada uma com objetivos e preferncias diferentes
18
.

Concluses

Como visto, o poder um daqueles conceitos de fcil compreenso mas de definio
complexa. Talvez por isso, foi, ao longo dos tempos, objecto das definies mais diversas.
Por exemplo, Norbeto Bobbio distingue definies substancialistas, subjectivistas e
relacionais do poder, consoante o mesmo seja identificado com uma coisa que se usa para
adquirir outros bens, com a capacidade de um sujeito alcanar certos efeitos, ou com uma
relao entre dois sujeitos que implica a possibilidade de um deles obter do outro um
comportamento determinado
19
.
Como resultado da anlise das diversas formas de poder, a principal concluso que se pode
tirar de que o poder no unvoco. Com efeito, pode ser exercido de modos to diferentes
que vo da sua autoridade declarada, a formas restritivas que, com a sua capacidade de
evitar o conflito se podem demonstrar muito mais eficazes. No entanto, nenhuma delas se
esgota a si prpria e na complexa malha das inter-relaes dos diferentes agentes pode ser
exercido numa viso multidimensional. Neste ponto, sublinha-se a viso de Foucault ao
considerar em prespectiva o poder como malha imanente a todas as relaes sociais.
Por outro lado, tambm se pode considerar que as formas mais eficazes de poder so
aquelas onde este exercido indirectamente, atravs da dominao que, em si, acarretam
todas as instituies ou, a um nvel mais micro, nas formas de deciso que surgem

17
LUKES, Op. Cit. pp.38-42
18
Idem
19
BOBBIO, Passim
12

dissimuladas, muitas vezes como no-decises em que se inclui a prpria capacidade de
travar uma mudana que venha pr em causa o status quo.
A terceira face do poder apresentada por Steven Lukes pode ser considerada
especialmente pertinente, num mundo complexo em que vrias relaes se jogam
simultaneamente nos tabuleiros do poder, j que se trata de um modo dissimulado e que no
consiste no exercer de qualquer presso de modo directo, mas antes a levar os alvos a
aceitarem como postulado certo aquilo que se quer que acreditem. Esta forma parece ser
especialmente eficaz pela capacidade de anulao do prprio questionamento em torno da
ordem, que surge como um postulado manipulatrio sob o qual determinado indivduo
convence outro a fazer aquilo que ele quer, ou seja, a agir segundo o interesse alheio. Esta
parece, alis, ser uma das formas de poder mais utilizada nos dias que correm; servindo
como exemplo muitas das verdades tidas como inquestionveis sem que os indivduos se
questionem sobre a sua racionalidade e provenincia. Esta , sem dvida, uma forma de
poder poderosa

















13

BIBLIOGRAFIA


BACHRACHAND, BARATZ: Two Faces of Power, in Power A Reader, Manchester
University Press, Manchester, 2002, pp.28-37


DAHL, Robert: Who Governs?, Yale University Press, N. York, 2005


FOUCAULT, Michel: Microfsica do Poder, Trad. Roberto Machado, Edies Graal, S.
Paulo, 2009


FOUCAULT, Michel: Surveiller et punir, Galimard, Paris, 1975


HAUGAARD, Mark, et al: Power A Reader, Manchester University Press, Manchester,
2002


HOBBES, Thomas: Leviathan, Oxford University Press, Oxford, 2008


LUKES, Steven: Power: A Radical View, 2 Edit., Palgrave, London, 2005


WEBER, Max: Trs Tipos de Poder, Trad. Artur Moro, Tribuna, Lisboa, 2005