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PROCESSO LEGISLATIVO FEDERAL DA LEI COMPLEMENTAR

E DA LEI ORDINRIA NO BRASIL 1

EDUARDO CANTERGI

RESUMO

O presente trabalho examina o processo legislativo da lei


complementar e da lei ordinria no Brasil. Tem por objetivo traar um
panorama geral sobre a origem do Poder Legislativo e a atuao de seus
rgos no pas para ento aprofundar o estudo acerca da funo legislativa,
a qual se desenvolve atravs das diversas etapas do processo legislativo
federal. A elaborao da lei complementar e da lei ordinria possui trs
fases distintas. Inicialmente, ocorre a fase introdutria marcada pela
iniciativa de lei, ou seja, h a apresentao do projeto de lei. A segunda
fase a constitutiva, em que h a deliberao parlamentar acerca daquele
projeto de lei, que pode ser aprovado ou rejeitado. Sendo aprovado, h a
deliberao executiva, isto , o Presidente da Repblica dever sancionar
ou vetar o projeto de lei. A fase final a complementar, na qual a lei ser
promulgada e publicada. O estudo analisa tambm a existncia ou no de
relao hierrquica entre a lei complementar e a lei ordinria no
ordenamento jurdico ptrio.
Palavras-chave: Poder Legislativo processo legislativo lei
ordinria lei complementar.

INTRODUO

Desde o sculo XVII, com a origem do princpio da tripartio dos


poderes como forma de limitao do poder do Estado, a lei adquiriu extrema
importncia no Estado Democrtico de Direito, de tal modo que foi
designado um rgo especfico cuja funo tpica legislar, qual seja, o
Poder Legislativo.

Artigo elaborado a partir do Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial
obteno do grau de Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul, aprovado pela banca examinadora composta pela orientadora Prof
Amlia Baldoino Strmer, Prof. Carla Maria Petersen e Prof Cristiane Catariana Fagundes de
Oliveira, em 25 de junho de 2007.

A relevncia da lei no sistema jurdico ptrio encontra-se positivado


no artigo 5, inciso II, da Constituio Federal, que dispe que ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
Diante da importncia da lei, esta deve ser elaborada de acordo com uma
forma pr-estabelecida pela Carta Magna, a fim de adquirir validade e
produzir efeitos perante os cidados.
O processo legislativo de fundamental relevncia, pois o conjunto
de atos necessrios para a constituio da lei a serem observados pelos
rgos legislativos e o mecanismo pelo qual o Poder Legislativo atende sua
funo primordial de legislar.
O procedimento de elaborao da lei deve observar rigorosamente as
formalidades prescritas no texto constitucional, pois as conseqncias da lei
so de suma importncia, uma vez que limita a liberdade individual ou
assegura direitos aos indivduos. Caso haja o descumprimento de algum ato
do processo legislativo acarreta a inconstitucionalidade formal da lei.
Dentre as espcies normativas previstas no artigo 59, da Constituio
Federal, quais sejam, emendas constitucionais, leis complementares, leis
ordinrias, medidas provisrias, leis delegadas, decretos legislativos e
resolues, os procedimentos legislativos da lei ordinria e complementar
por serem os mais comuns e possurem diversas semelhanas, sero os
objetos de estudo do presente trabalho.
No primeiro captulo, busca-se trabalhar a origem do Poder Legislativo
no mundo contemporneo, assim como destacar seu funcionamento e
identificar seus rgos no Brasil, a fim de que o leitor compreenda conceitos
que sero utilizados no decorrer do trabalho.
O segundo captulo tem por finalidade analisar o conceito atual de
processo legislativo, bem como destacar sua classificao com o objetivo de
caracterizar o tema em estudo. Este captulo tambm examina a tcnica
legislativa, visando demonstrar o modo correto de redao das leis.
No terceiro captulo, examina-se detalhadamente as diversas fases
que compe o processo legislativo com o objetivo de enfatizar cada etapa
de elaborao da norma jurdica desde a propositura do projeto at a
publicao da lei.

No quarto captulo, estuda-se a lei ordinria e a lei complementar,


salientando as semelhanas e distines entre essas espcies normativas,
para ento examinar a existncia ou no de hierarquia entre ambas.

1 O Poder Legislativo

1.1 ORIGEM

Desde as sociedades primitivas, o fenmeno poder se faz presente.


Trata-se de fenmeno cultural que ocorre em qualquer grupo social, sendo
intrnseco ao Estado. 2
No entanto, o modo de exerccio do poder pelo Estado pode ocorrer
de maneiras distintas. Poder estar concentrado em uma nica pessoa ou
ser destacado entre vrios rgos. 3
Coube ao pensador francs Baro de Montesquieu, em sua obra o
Esprito das Leis (1748), consagrar a teoria da tripartio dos poderes,
mais conhecida no mundo como o princpio da separao dos poderes.
Asseverava Montesquieu que todo homem que possui o poder tende a
abusar do mesmo. O abuso iria at onde encontrasse limites. Assim,
visando evitar tal abuso, seria necessrio organizar a sociedade de tal modo
que o poder limitasse o prprio poder. 4
A doutrina da separao dos poderes tem por finalidade destacar trs
funes estatais, quais sejam, legislar, administrar e julgar, e atribu-las a
rgos

distintos, visando

que

cada um

exera

sua

atribuio

com

autonomia.
A concentrao das trs funes estatais na pessoa do monarca na
poca do Absolutismo verificou-se inconveniente aos cidados, pois
consistia em um bice segurana e liberdade individual. O soberano
poderia realizar o que achasse pertinente no momento sem submeter sua
deciso a nenhum outro rgo.
2

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros,
2005. p. 117.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 131.
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 138.

No obstante, foi a partir da obra de John Locke que surgiu a primeira


doutrina moderna da separao dos poderes. O pensador examinando o
Estado ingls, vislumbrou a existncia de trs funes estatais (legislativa,
executiva e federativa) exercidas por dois entes independentes. O Poder
Legislativo exercia a funo de editar leis, enquanto o monarca desenvolvia
as funes executiva e federativa. 5
A concepo clssica da separao dos poderes, porm, devida a
Montesquieu. O pensador francs analisando a Constituio da Inglaterra
verificou que em cada Estado eram identificadas trs categorias de poderes:
o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito
das gentes (poder executivo) e o poder executivo das coisas que dependem
do direito civil (poder judicirio). 6
Embora Montesquieu tenha assinalado as funes exercidas pelo
Estado, sua principal contribuio para o mundo contemporneo foi a
convico de que tais funes deveriam corresponder a rgos diversos e
autnomos entre si. 7
No

Brasil,

princpio

da

separao

dos

poderes

encontra-se

positivado no artigo 2, da Carta Magna: So Poderes da Unio,


independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio. O texto constitucional, inclusive, alude tal dogma como clusula
ptrea, no momento em que elenca a separao dos poderes como
contedo insuscetvel de ser objeto de emenda constitucional, de acordo
com o artigo 60, 4, III, da Constituio Federal. 8

1.2 FUNES

A teoria da tripartio dos poderes devida a Montesquieu estrutura o


poder

6
7
8

nas

principais

democracias

ocidentais.

Destaca-se

um

rgo

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 134.
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 138-39.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 343.
Ibidem, p. 346.

executivo, um rgo legislativo e um rgo judicirio para exercer o poder


do Estado. 9
Atualmente, a doutrina da separao dos poderes encontra-se
relativizada, no podendo ser interpretada com a rigidez de outrora. O
Direito Constitucional contemporneo prefere adotar, ento, um mecanismo
de controle recproco entre os poderes, denominado sistema de freios e
contrapesos. 10 Desta forma, distribui-se a cada poder uma funo tpica
preponderante, mas no exclusiva e, subsidiariamente, funes atpicas,
visando o controle dos demais poderes. 11
Ficando adstrito ao Poder Legislativo, verifica-se que esse rgo
possui duas funes tpicas em mesmo patamar de importncia, quais
sejam, legislar e fiscalizar.
Em relao funo de legislar, cabe ao Poder Legislativo elaborar
leis.

12

Ressalta-se, contudo, que o Poder Executivo possui participao

importante no procedimento de elaborao das leis, uma vez que compete


ao Presidente da Repblica sancionar ou vetar um projeto de lei, bem como
exercer privativamente a iniciativa legislativa de determinadas matrias.
Cumpre referir, todavia, que o Legislativo no detm exclusividade na
elaborao de normas abstratas e gerais. O Poder Executivo, por exemplo,
pode editar medidas provisrias (artigo 62, CF).
De outro lado, tambm se caracteriza como funo primordial do
Poder Legislativo a tarefa de fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial do Poder Executivo, conforme dispe o artigo 70,
da CF. 13
Destaca-se que o Poder Legislativo, subsidiariamente, possui as
tarefas de administrar e julgar, denominadas de funes atpicas.
Portanto, o sistema da tripartio de poderes adotado pela Carta
Magna, possibilita que cada poder exera uma atividade prevalente, mas
no exclusiva e, ao mesmo tempo, exera funes secundrias no
9

10
11

12
13

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 154.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 386.
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros,
2005. p. 120.
BASTOS, op. cit., p. 348-49.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 388.

preponderantes com o objetivo de controle mtuo da atuao de cada


rgo.

1.3 ORGANIZAO

O Poder Legislativo na esfera federal exercido pelo Congresso


Nacional, isto , cabe a este rgo deliberar sobre os projetos de lei de
competncia da Unio.
O Brasil adota o sistema bicameral federativo, de tal modo que a
funo legislativa no mbito federal exercida por duas cmaras distintas.
Desta forma, o Congresso Nacional divide-se em duas casas: a Cmara dos
Deputados (Cmara Baixa), compostas por representantes do povo e o
Senado Federal (Cmara Alta), composta por representantes dos Estados
da Federao e do Distrito Federal.

1.3.1 Cmara dos Deputados


A Cmara dos Deputados composta por representantes do povo 14,
os

quais

so

eleitos,

por

voto

secreto

direto,

pelo

sistema

de

representao proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no


Distrito Federal. 15
O nmero de deputados eleitos em cada Estado ser proporcional
sua populao 16, ou seja, cada unidade da Federao ter um determinado
nmero de representantes populares de acordo com a sua quantidade de
habitantes. Contudo, a prpria Constituio Federal trata de atenuar o
critrio da representao proporcional, uma vez que estabelece que
nenhuma unidade da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta
deputados. 17
Cumpre ressaltar que os requisitos para a elegibilidade para o cargo
de deputado federal de acordo com a Constituio Federal so: ser
14

15
16

17

Povo = conjunto de brasileiros nato e naturalizados (artigo 12, CF). MORAES, Alexandre de.
Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
Populao = povo + estrangeiros. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So
Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 391.

brasileiro nato ou naturalizado, maior de vinte e um e anos e estar em pleno


gozo dos direitos polticos. 18 Os deputados so eleitos para um mandato de
quatro anos, sendo permitida a reeleio.

1.3.2 Senado Federal

Os senadores so os representantes dos Estados e do Distrito


Federal no Congresso Nacional. So eleitos por voto direto e secreto,
segundo o princpio majoritrio em nico turno, ou seja, ser considerado
vencedor o candidato que obtiver o maior nmero de votos. 19
Cada unidade da Federao elege trs senadores, cada um com dois
suplentes. Assim sendo, o Senado Federal composto atualmente por
oitenta e um senadores. Os Estados e o Distrito Federal elegem o mesmo
nmero de representantes, pois o ordenamento jurdico ptrio adota o
princpio

da

igualdade

de

representao

dos

Estados

no

sistema

federativo. 20
O mandato dos senadores de oito anos. Contudo, o Senado renovase parcialmente de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois
teros (artigo 46, 2, CF).
Os requisitos de elegibilidade para o Senado Federal so: ser
brasileiro nato ou naturalizado, maior de trinta e cinco anos e estar em
pleno gozo dos direitos polticos.

2 PROCESSO LEGISLATIVO

2.1 CONCEITO

A expresso processo legislativo pode ser entendida sob dois


prismas.

Juridicamente,

conjunto

de

atos

necessrios

para

constituio das leis e atos normativos a serem observados pelos rgos


18

19
20

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros,
2005. p. 126.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 393.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 173.

legislativos e, sociologicamente, o mecanismo pelo qual o Poder


Legislativo atende sua funo primordial de legislar. 21
Alexandre de Moraes analisando o processo legislativo sob a tica
jurdica, define-o como o conjunto coordenado de disposies que
disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos rgos competentes na
produo das leis e atos normativos que derivam diretamente da prpria
constituio. 22 O autor salienta que o prprio texto constitucional estabelece
uma seqncia de atos a serem cumpridos com o objetivo de formar as
espcies normativas previstas no artigo 59, CF. 23
Jos Afonso da Silva elabora uma noo complexa, conjugando
aspectos objetivos e subjetivos desse processo. Assim, afirma que
processo legislativo o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votao,
sano) realizados pelos rgos legislativos e rgos cooperadores para o
fim de promulgar leis. 24
Cabe referir que o procedimento de elaborao da lei deve observar
rigorosamente as formalidades prescritas na Constituio Federal. Caso
haja o descumprimento de algum ato do processo legislativo ocasionar a
inconstitucionalidade formal da lei. 25

2.2 CLASSIFICAO

2.2.1 Classificao em Relao s Formas de Organizao Poltica

De acordo com a organizao poltica do Estado, possvel


vislumbrar quatro modalidades distintas de processo legislativo: autocrtico,
direto, representativo e semidireto. 26
O processo legislativo autocrtico sempre que competir ao prprio
governo o poder de elaborao das leis. 27 No h qualquer participao dos
rgos legislativos ou dos cidados.
21
22
23
24

25
26

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 544.
MORAES, loc. cit.
MORAES, loc. cit.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 42.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 544.
MORAES, loc. cit.

De outro lado, pode-se afirmar que o processo legislativo direto


quando a lei discutida, votada e promulgada pelo povo, ou seja, a lei no
editada por intermdio de representantes. 28
O processo legislativo representativo consubstancia-se na idia de
que o povo escolhe seus representantes, que entre outras atribuies, tero
a tarefa de elaborar leis. Caracteriza-se, portanto, pela existncia de um
rgo especfico com a funo de produzir espcies normativas.
Por fim, o processo legislativo semidireto o sistema mais complexo,
uma vez que a formao das leis depende de um acordo entre a vontade do
rgo legislativo representante dos cidados e a vontade do povo. 29 Desta
forma, os projetos de leis elaborados pelos representantes populares
somente adquirem validade e eficcia se ratificados pelos cidados, os
quais se manifestam por meio do exerccio do referendo. 30
Via de regra, o Brasil adota o sistema representativo. No entanto,
nosso ordenamento jurdico no veda a possibilidade de eventualmente uma
lei ser submetida a um referendo para ser editada ou para garantir sua
aplicabilidade. 31

2.2.2 Classificao em Relao Seqncia das Fases Procedimentais

2.2.2.1 Processo Legislativo Ordinrio


O processo legislativo ordinrio tem por finalidade a elaborao das
leis ordinrias. A lei ordinria o ato legislativo primrio tpico, uma vez que
edita normas gerais e abstratas, caracterizadas pela amplitude de seu
contedo. 32
O processo legislativo ordinrio compreende trs fases distintas.
Inicialmente, ocorre a fase introdutria marcada pela iniciativa de lei, ou
seja, h a apresentao do projeto de lei. A segunda fase a constitutiva,
27
28
29
30
31

32

Ibidem, p. 437.
MORAES, op. cit., p. 547.
MORAES, loc. cit.
SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968. p. 26.
CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2004. p.
239.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 547.

10

em que h a deliberao parlamentar acerca daquele projeto de lei, que


pode ser aprovado ou rejeitado. Sendo aprovado, h a deliberao
executiva, isto , o Presidente da Repblica dever sancionar ou vetar o
projeto de lei. A fase final a complementar, na qual a lei ser promulgada
e publicada.

2.2.2.2 Processo Legislativo Sumrio


O processo legislativo sumrio destina-se tambm a produo de leis
ordinrias.

muito

semelhante

ao

processo

legislativo

ordinrio,

diferenciando-se somente pela existncia de prazo para que o Congresso


Nacional aprecie determinada matria. 33
A Carta Magna, em princpio, no estabeleceu um prazo para o
Congresso Nacional exercer sua tarefa legislativa. 34 Contudo, o prprio texto
constitucional excepcionou esta regra nos pargrafos do artigo 64, fixando
um perodo determinado de tempo para o Poder Legislativo deliberar sobre
alguns projetos de leis. o processo legislativo sumrio, tambm
denominado de regime de urgncia constitucional.
A Constituio Federal estabelece dois requisitos para a adoo do
processo legislativo sumrio: o projeto de lei deve ser de iniciativa do
Presidente da Repblica (privativa ou concorrente) e sua solicitao ao
Congresso Nacional da urgncia de anlise daquele projeto. 35
Cada casa legislativa ter, separadamente, 45 dias para deliberar
sobre o projeto de lei, conforme preceitua o artigo 64, 2, CF. Ademais, o
artigo 64, 3, CF determina o prazo de 10 dias para a Cmara dos
Deputados apreciar as eventuais emendas apresentadas pelo Senado
Federal. 36
O objetivo do processo legislativo sumrio que a apreciao de
projetos de leis considerados urgentes no exceda o prazo de cem dias.
Caso as casas legislativas no observarem o prazo, a proposio ser

33
34
35
36

MORAES, loc. cit.


MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 558.
MORAES, loc. cit.
MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro Disfunes. Dissertao de
Mestrado. 2006.126f.Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre. p. 53.

11

includa de imediato na ordem do dia, sobrestando a anlise das demais


espcies

normativas,

salvo

aqueles

contedos

que

possuem

prazo

constitucional, como o caso da medida provisria, at a realizao da


votao. 37
Ressalta-se, todavia, que o descumprimento dos prazos no significa
a aceitao do projeto, uma vez que o sistema constitucional ptrio no
permite a aprovao tcita de uma lei. 38

2.2.2.3 Processos Legislativos Especiais


Os processos legislativos especiais tm por finalidade a elaborao
de emendas Constituio, leis complementares, leis delegadas, medidas
provisrias, decretos-legislativos, resolues e leis financeiras.

39

Cada uma

destas espcies normativas possui um trmite especial para sua apreciao


pelo Congresso Nacional.

2.3 TCNICA LEGISLATIVA

A tcnica legislativa, de acordo com Kildare Gonalves Carvalho,


consiste no modo correto de elaborar as leis, de forma a torn-las
exeqveis e eficazes. Envolve um conjunto de regras e normas tcnicas
que vo desde a necessidade de legislar at a publicao da lei. 40
Conforme determinao do artigo 59, pargrafo nico, CF, a Lei
Complementar 95/98 dispe sobre a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis. Esta norma jurdica estabelece as diretrizes a serem
observadas pelo legislador no momento da redao da lei.
O artigo 3, da Lei Complementar 95/98, estabelece que lei dever ser
estruturada em trs partes distintas: parte preliminar, parte normativa e
parte final.

37
38

39
40

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 558.
MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro Disfunes. Dissertao de
Mestrado. 2006.126f.Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre. p. 52.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 547.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 80.

12

2.3.1 Parte Preliminar

A parte preliminar da lei no envolve o texto normativo regulado, mas


tem por finalidade identificar o ato legislativo no espao e no tempo.
A parte inicial de uma norma jurdica composta por: epgrafe,
ementa, prembulo, enunciado do objeto e a indicao do mbito de
aplicao das disposies normativas.
A epgrafe tem por finalidade propiciar a identificao numrica
singular lei. formada pelo ttulo designativo da espcie normativa, pelo
nmero respectivo e pelo ano de promulgao.
A ementa ou rubrica ser grafada por meio de caracteres que a
realcem e explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da
lei (artigo 5, da Lei Complementar 95/98). A ementa deve abranger o tema
principal do ato legislativo ou identificar sua finalidade. 41
O prembulo indicar o rgo ou instituio competente para a prtica
do ato e sua base legal (artigo 6, da Lei Complementar 95/98). O
prembulo deve conter o nome da autoridade, seu cargo e a atribuio
constitucional em que se baseia para promulgar a lei. 42
O enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao das
disposies consistem em explicitar o contedo essencial da matria
regulamentada na lei. 43

2.3.2 Parte Normativa

A parte normativa, tambm denominada texto ou corpo da lei, contm


a matria objeto do processo legislativo, ou seja, abrange as disposies
legais que inovam a ordem jurdica. 44
A parte normativa da lei ser organizada em artigos, os quais podero
subdividir-se em pargrafos, incisos, alneas e itens.

41

42

43
44

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/ManualRedPR2aEd.doc>. Acesso


em: 04 mai. 2007.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 106.
Ibidem, p. 106-07.
Ibidem, p. 108.

13

O artigo a base da ordenao e organizao do texto legal,


contendo a diviso ou agrupamento dos assuntos regulamentados pela lei.
Em regra, cada artigo tratar de um nico assunto. Neste, ser
estabelecida a regra geral, enquanto as excees ou complementaes
necessrias sero redigidas em pargrafos. Ademais, quando o assunto
tratado exigir discriminaes ou enumeraes, o enunciado dever ser
redigido no caput do artigo e os elementos discriminados ou elencados
devero ser apresentados um a um em forma de incisos. 45
Cabe ressaltar que os artigos sero indicados pela abreviatura "Art.",
seguida de numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste (artigo
10, I, Lei Complementar 95/98). Os textos dos artigos sero iniciados por
letra maiscula e encerrados por ponto final, salvo quando seguidos por
incisos, hiptese em que sero encerrados por dois-pontos. 46
Os pargrafos so a imediata subdiviso do artigo, cuja funo
determinar as restries ou complementar as disposies deste. Salienta-se
que os pargrafos sero representados pelo sinal grfico "", seguido de
numerao ordinal at o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se,
quando existente apenas um, a expresso "pargrafo nico" por extenso.
Os incisos so utilizados como elementos discriminativos do artigo se
o contedo nele tratado no for suscetvel de ser regulada em pargrafo. Os
incisos, geralmente, so empregados para enumeraes. 47
As alneas so os desmembramentos dos incisos e dos pargrafos.
Em regra, so utilizadas para pequenas enumeraes. Os itens, por sua
vez, so desdobramentos das alneas.
Cabe alertar que os incisos sero representados por algarismos
romanos, as alneas por letras minsculas seguidas de parnteses e os
itens por algarismos arbicos (art. 10, IV, Lei Complementar 95/98).

De outro lado, nas leis mais complexas, os artigos podem se agrupar


de acordo com os assuntos regulamentados em seu texto. Destarte, o
45
46

47

Ibidem, p. 108-09.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/ManualRedPR2aEd.doc>. Acesso
em: 04 mai. 2007.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 114.

14

conjunto de artigos constitui uma seo; o conjunto de sees forma um


captulo; o conjunto de captulos constitui um ttulo; o conjunto de ttulos
forma um livro. As leis de grande extenso ainda comportam a diviso em
partes, uma geral e outra especial, como o caso do Cdigo Civil e do
Cdigo Penal, por exemplo. 48

2.3.3 Parte Final

A parte final do texto legislativo contempla as disposies pertinentes


s medidas necessrias implementao das normas de contedo
substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a clusula de
vigncia e a clusula de revogao, quando couber.
As disposies transitrias possuem carter temporrio e tendem a
desaparecer pelo decurso do tempo. Tem por finalidade regular o direito
intertemporal com o intuito de facilitar a transio de uma lei para outra ou
determinar o regime jurdico aplicvel s situaes jurdicas pendentes da
lei revogada. 49
A clusula de vigncia determina o momento de entrada em vigor da
lei. Geralmente, o legislador determina a entrada em vigor da lei na data de
sua publicao ou estipula um prazo determinado para o ato legislativo
comear a vigorar. Na hiptese de silncio do texto legal, a lei entrar em
vigncia no territrio nacional aps quarenta e cinco dias de sua publicao
e, nos pases estrangeiros, trs meses depois de publicada (artigo, 1 Lei
de Introduo do Cdigo Civil).
De acordo com artigo 9, Lei Complementar 95/98, a clusula de
revogao dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais
revogadas. No mais admissvel a clusula genrica revogam-se as
disposies em contrrio
O texto legal encerra-se com o lugar e a data da promulgao,
seguido do perodo de tempo que decorre de dois acontecimentos

48
49

Ibidem, p. 116.
Ibidem p. 120-21.

15

relevantes para a Histria do Brasil: Declarao da Independncia e


Proclamao da Repblica. 50
Por fim, a lei ser assinada pelo Presidente da Repblica e
referendada pelo Ministro de Estado vinculado ao assunto tratado na lei
(artigo

87,

pargrafo

nico,

CF).

finalidade

da

referenda

no

Presidencialismo atestar a autenticidade da firma do Chefe do Executivo. 51

3 PROCESSO LEGISLATIVO ORDINRIO

3.1 FASE INTRODUTRIA

A fase introdutria consubstancia-se na iniciativa de lei, ou seja,


consiste na apresentao de um projeto de lei ao Poder Legislativo, visando
sua deliberao e votao para futura transformao em norma jurdica.
Jos Afonso da Silva vislumbra um significado sociolgico nesse ato,
entendendo que a iniciativa legislativa desencadeia um processo de
modificao da ordem jurdica. 52
A iniciativa de lei a prerrogativa que se atribui a algum ou a algum
rgo para apresentar projetos de lei ao Congresso Nacional, podendo ser
realizada tanto pelos parlamentares como por outras pessoas legitimadas. 53
Conforme preceitua o artigo 61 CF, a iniciativa das leis ordinrias
cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral
da Repblica e aos cidados. Extrai-se, portanto, que no so apenas os
parlamentares que possuem a tarefa de propor a criao de regras jurdicas
novas, uma vez que a Constituio Federal faculta a outras pessoas e
rgos a possibilidade inaugurar o processo legislativo.

50

51
52

53

CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 125.
Ibidem, p. 125-26.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 135.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 548.

16

Em regra, a iniciativa legislativa geral ou ampla, pois so


legitimados a apresentarem projetos de leis concorrentemente qualquer
deputado federal ou senador, qualquer comisso das casas do Congresso
Nacional, o Presidente da Repblica e os cidados. 54
No entanto, a Carta Magna excepcionou esta regra ao reservar a
iniciativa de lei de determinadas matrias exclusivamente a um nico titular,
o qual possui interesse preponderante naquele assunto. 55 So legitimados
iniciativa privativa sobre assuntos de sua ateno, o Presidente da
Repblica, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o
Procurador-Geral da Repblica.
Conclui-se, assim, que os legitimados iniciativa concorrente podero
apresentar projetos de lei sobre qualquer assunto, exceto quelas matrias
reservadas pelo legislador constituinte a determinados rgos ou cargos. 56
A iniciativa de lei tambm possui como atribuio fundamental definir
qual ser a casa do Congresso Nacional que ir apreciar primeiramente o
contedo do projeto de lei (deliberao principal) e qual ir revisar o projeto
(deliberao revisional). 57 A iniciativa de cada parlamentar ser analisada
pela Casa que pertencem. Enquanto, os projetos de iniciativa do Presidente
da Repblica, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos
cidados, por fora dos artigos 61, 2 e 64, caput, CF, tero incio na
Cmara dos Deputados e sero revisados pelo Senado Federal. 58

3.1.1 Iniciativa de Lei do Poder Judicirio

Constituio

Federal

reservou

iniciativa

legislativa

de

determinadas matrias de interesse preponderante do Poder Judicirio ao


Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, bem como aos
Tribunais de Justia estaduais e do Distrito Federal.

54

55
56
57
58

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 3. ed. atual. So Paulo:


Saraiva, 1995. p. 203.
Ibidem, p. 204.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 548.
MORAES, loc. cit.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 190-91.

17

O artigo 96, II, CF determina os contedos de iniciativa exclusiva do


Poder Judicirio, estabelecendo que cumpre privativamente ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justia
propor os projetos de leis que versem sobre sua administrao interna ao
Poder Legislativo respectivo.
Ademais, a fixao dos subsdios dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal (STF) ser atribuda por meio de lei ordinria, de iniciativa do
Presidente do STF. 59

3.1.2 Iniciativa de Lei do Presidente da Repblica

O Presidente da Repblica possui iniciativa concorrente com os


membros ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou
Congresso Nacional e cidados para apresentar projetos de lei ao Poder
Legislativo.
Contudo, o legislador constituinte reservou determinadas matrias
para iniciativa de lei exclusiva ao Chefe do Poder Executivo, em razo de
tratar-se de assuntos de seu interesse preponderante.
Sendo assim, os contedos de iniciativa legislativa privativa do
Presidente da Repblica so aquelas previstas no 61, 1, Constituio
Federal. Compete tambm ao Poder Executivo a tarefa de elaborar a
proposta

oramentria

anual e

submeter

deliberao

parlamentar,

conforme dispem os artigos 84, XIII e 165, CF.


Cabe salientar que o vcio de iniciativa exclusiva do Presidente da
Repblica no pode ser suprido pela futura sano presidencial. Isso
significa que se um projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder
Executivo for apresentado por um deputado, aprovado pelo Congresso
Nacional e receber a sano presidencial, o vcio inicial no ser
convalidado e a lei, conseqentemente, ser inconstitucional. 60 Logo,
qualquer inconstitucionalidade insuscetvel de convalidao, estando
superada a Smula 5, do STF.

59
60

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 549.
MORAES, loc. cit.

18

3.1.3 Iniciativa de Lei do Ministrio Pblico

A Carta Magna de 1988 conferiu ao Ministrio Pblico, rgo


independente e autnomo, a prerrogativa de iniciar o processo legislativo,
podendo propor a criao e extino dos cargos da instituio e de seus
servios auxiliares (artigo 127, 2, CF). 61
Ademais, a Constituio Federal, em seu artigo 128, 5, faculta ao
Procurador-Geral da Repblica a iniciativa de lei complementar para dispor
sobre a organizao, atribuio e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio.

3.1.4 Iniciativa Popular de Lei

A iniciativa popular de lei inovao da Constituio Federal de 1988,


que a consagrou como forma de exerccio da soberania popular (artigo 14,
3, CF). Visa possibilitar a participao direta do cidado no processo de
formao das leis ordinrias e complementares. 62
A iniciativa popular de lei na esfera federal somente poder ser
exercida com a manifestao de no mnimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribudo em pelo menos cinco Estados, com no menos de trs
dcimos por cento dos eleitorados de cada um deles (artigo 61, 2, CF).

3.2 FASE CONSTITUTIVA

Nesta fase, haver a apreciao e votao do projeto de lei nas duas


Casas

legislativas,

podendo

ser

aprovado

ou

rejeitado

(deliberao

parlamentar). Caso seja aprovado pela Casa iniciadora e pela Casa


revisora, o projeto de lei ser submetido ao crivo do Presidente da
Repblica que se manifestar por meio da sano ou veto (deliberao
executiva). 63

3.2.1 Deliberao Parlamentar

61
62
63

MORAES, op. cit., p. 552.


MORAES, op. cit., p. 553.
MORAES, op. cit., p. 554-555.

19

A deliberao parlamentar acerca de um projeto de lei ordinria


contempla um procedimento complexo e repleto de formalidades, cujo
objetivo a elaborao de uma nova norma jurdica intacta de vcios. De
acordo com Jos Afonso da Silva, esta fase composta de cinco etapas: a)
introdutria; b) exame dos projetos nas comisses permanentes ou
comisso especial; c) discusso do projeto em plenrio; d) decisria; e)
revisria. O autor ressalta, contudo, que algumas dessas etapas podem ser
suprimidas conforme o contedo do projeto de lei. 64
A anlise parlamentar de um projeto de lei deflagra-se no instante que
exercido o poder de iniciativa legislativa por um dos entes legitimados, ou
seja, no momento que chega ao conhecimento da Cmara dos Deputados
ou do Senado Federal a existncia de um novo projeto de lei para ser
debatido. Assim, a apresentao de um projeto perante a respectiva Casa
o marco da primeira etapa da deliberao parlamentar (etapa introdutria).
Os projetos de leis de iniciativa dos deputados ou das Comisses da
Cmara devero ser apresentados aos demais parlamentares durante as
sesses ordinrias do Plenrio. Nos outros casos, o projeto dever ser
encaminhado Mesa da Cmara dos Deputados (artigo 101, II, RICD). 65 No
Senado, os projetos sero apresentados em Plenrio (artigo 235, III, RISF).
Cumpre salientar que todas as matrias quando submetidas
deliberao

do

Poder

Legislativo

so

denominadas

de

proposies,

conforme preceitua o artigo 100, RICD. 66


Os projetos de leis recebidos pela Mesa da Cmara ou do Senado
sero distribudos s comisses competentes por meio de despacho do
Presidente da Casa.
Uma vez distribuda a proposio, inicia-se a segunda etapa da
deliberao parlamentar, na qual o projeto de lei seguir s Comisses
permanentes. Primeiramente, a proposio submetida Comisso de
64

65

66

SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 276.
Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro Disfunes. Dissertao de
Mestrado. 2006.126f.Dissertao (Mestrado em Direito). Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre. p. 82.

20

Constituio, denominada de Comisso de Constituio, Justia e Redao


na Cmara dos Deputados, e de Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania no Senado Federal.
Cumpre ressaltar que existem duas formas de tramitao de um
projeto de lei: apreciao conclusiva, quando a proposio votada
diretamente nas comisses sem se submeter ao plenrio, salvo se houver
recurso de um dcimo dos membros da Casa legislativa (artigo 58, 2, I,
CF); e a apreciao em plenrio, quando a deciso sobre o projeto couber
ao plenrio da Casa aps o exame das comisses. 67
As alneas do artigo 24, II, RICD determinam as matrias sujeitas
obrigatoriamente apreciao em plenrio em face da relevncia do
contedo regulamentado. Desta forma, indispensvel o exame do Plenrio
nos projetos: de lei complementar; de cdigo; de iniciativa popular; de
Comisso; relativos a matria que no possa ser objeto de delegao,
consoante o 1 do art. 68 da Constituio Federal; oriundos do Senado, ou
por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer
das Casas; que tenham recebido pareceres divergentes; em regime de
urgncia.
Na hiptese de aprovao do projeto de lei pela Comisso de
Constituio, este ser encaminhado s Comisses Temticas da Cmara
ou do Senado para o exame do contedo e verificao do interesse pblico
em transformar a matria em norma jurdica.
O Presidente da Comisso temtica aps receber o projeto destacar
um relator, o qual ser designado para elaborar um parecer sobre a
proposio. Nos projetos sujeitos apreciao conclusiva, to logo
nomeado o relator, ser aberto um prazo de cinco sesses para a
apresentao de emendas, inclusive oriundas de parlamentares no
pertencentes comisso (art. 119, RICD). 68
Havendo ou no emendas, ser aberto o prazo para o relator elaborar
um parecer sobre a proposio. O relator dever analisar os aspectos

67

68

Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:


04 fev. 2007.
Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.

21

tcnico-jurdicos

da

proposio e elaborar sua

concluso. 69 Aps

elaborao do parecer sobre a proposio, o projeto ser includo na pauta


da comisso para discusso e votao.
Na data estipulada, a Comisso se reunir para deliberar sobre o
assunto. O parecer ser submetido discusso, podendo qualquer membro
da comisso fazer uso da palavra. Posteriormente discusso, proceder a
votao do parecer, no qual os membros da comisso podero aprov-lo ou
rejeit-lo, total ou parcialmente, com ou sem emendas ou com substitutivo.
Se aprovado integralmente, o parecer do relator ser designado como
parecer da comisso. No entanto, se rejeitado, ser destacado um relator
substituto para elaborar o parecer vencedor, o qual ser adotado como
parecer da comisso, se aprovado posteriormente. 70
Finda a votao, deve-se verificar se esta a ltima comisso a
examinar o projeto. Caso no seja a ltima, a proposio seguir
imediatamente

comisso

seguinte,

na

qual

passar

pelo

mesmo

procedimento acima descrito. Salienta-se que sempre que a matria


envolver aspecto financeiro, o projeto dever ser encaminhado Comisso
de Finanas e Tributao na Cmara dos Deputados (artigo 32, IX, RICD)
ou Comisso de Assuntos Econmicos no Senado Federal (artigo 99,
RISF) aps a anlise da ltima comisso temtica. 71
Quando o projeto de lei no tiver de ser encaminhado outra
comisso da Casa, o parecer da comisso que realizou o exame, aprovando
ou rejeitando a proposio, ser enviado Mesa e remetido publicao.
Aps o recebimento do projeto de lei pela Mesa, dever ser publicada
uma notificao no Dirio da Casa que analisou a proposio, comunicando
que o projeto, dentro de quarenta e oito horas, estar includo na Ordem do
Dia do Plenrio. 72
Cabe ressaltar, todavia, que os projetos de leis sujeitos apreciao
conclusiva nas comisses tambm sero remetido Mesa e publicados no
69

70

71

72

CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p.56-7.
Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 280-1.
SILVA, loc. cit.

22

respectivo Dirio. Porm, em seguida, ser aberto o prazo para interposio


do recurso previsto no artigo 58, 2, I, CF. Trata-se de recurso que pode
ser apresentado pelos parlamentares caso entendam que o projeto de lei
deva ser examinado pelo plenrio. 73 A Carta Magna exige como condio de
admissibilidade que o recurso seja apresentado por pelos menos um dcimo
dos parlamentares que compem a Casa. Em caso de provimento, o projeto
ser analisado pelo Plenrio.
Na hiptese de apreciao conclusiva, desprovido ou inexistindo
recurso, o assunto no ser submetido anlise em Plenrio. Desta forma,
o projeto aprovado na comisso ser encaminhado Comisso de
Constituio da Casa para elaborao da redao final e, em seguida, ser
remetido Casa legislativa revisora. Por outro lado, em caso de votao
desfavorvel ao projeto nas comisses, a proposio rejeitada ser
arquivada (artigo 58, 4, RICD).
O encaminhamento do projeto de lei ao Plenrio demarca o incio da
terceira etapa da deliberao parlamentar, qual seja, a discusso em
Plenrio. 74
Todo projeto de lei ordinria submetido ao Plenrio da Casa ser
sempre analisado em turno nico, o qual composto de discusso e
votao.
Aps receber o projeto das comisses, a Mesa dever public-lo no
respectivo Dirio e em avulsos a serem distribudos aos parlamentares. Em
seguida, o projeto figurar no interstcio da Casa, ou seja, aguardar por
pelo menos duas sesses (na Cmara) ou trs dias teis (no Senado) no rol
de matrias aptas incluso na Ordem do Dia. Findo este perodo, a
proposio estar presente na Ordem do Dia para o incio da discusso. 75
Durante o perodo que o projeto encontra-se na Ordem do Dia para
discusso, os parlamentares podero fazer uso da palavra, expondo seus
argumentos favorveis ou contrrios aprovao do projeto. 76

73

74

75
76

Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:


04 fev. 2007.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 283.
SILVA, loc. cit.
Ibidem, p. 284.

23

Finda a discusso, o projeto que no foi emendado estar apto a ser


votado. Havendo emendas, a proposio ser remetida s comisses para
apresentao de parecer para, ento, poder ser submetida votao em
Plenrio. A votao inaugura a etapa decisria da deliberao parlamentar.
O artigo 47, CF dispe: Salvo disposio constitucional em contrrio,
as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por
maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Sendo
assim, a aprovao de um projeto de lei ordinria depende do voto favorvel
da maioria simples dos membros da Casa desde que presente a maioria
absoluta dos respectivos parlamentares.
Por exemplo, a Cmara dos Deputados composta por 513
deputados. Portanto, exige-se a presena de, no mnimo, 257 deputados
para a instalao da sesso que votar a proposio. Tendo a maioria
absoluta

dos

presentes,

projeto

ser

aprovado

se

obtiver

maior

quantidade de votos favorveis do que contrrios. Assim, se presentes 257


deputados, o projeto de lei ordinria ser aprovado com 129 votos.
Jos Afonso da Silva ensina que existem trs processos de votao
adotados pelas Casas do Congresso Nacional: simblico, nominal e secreto.
A votao simblica a regra, e consiste em permanecer sentados os
parlamentares favorveis ao projeto e em levantarem-se os contrrios
aprovao. A votao nominal somente realizada se requerida por algum
parlamentar e aceita pela Casa. Consiste na chamada em voz alta de cada
parlamentar, devendo este responder sim ou no, de acordo com sua
posio pela aprovao ou rejeio do projeto. Por fim, a votao secreta
realiza-se mediante cdulas impressas depositadas em urna. 77 No Senado,
admite-se a votao secreta por meio eletrnico.
A votao encerra-se quando apurado o resultado, aprovando ou
rejeitando o projeto. Se aprovado, o projeto ser encaminhado Comisso
de Constituio da Casa Principal para elaborao da redao final e,
posteriormente, ser enviado Casa revisora. Na hiptese de rejeio, o
projeto ser arquivado e no poder ser apresentado novamente na mesma

77

SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 286-87.

24

sesso legislativa, salvo proposta da maioria absoluta dos membros de


qualquer das Casas legislativas (artigo 67, CF). 78
O princpio fundamental do bicameralismo no Brasil que um projeto
para ser aprovado deve ser apreciado por ambas as Casas do Congresso
Nacional. Destarte, o encaminhamento do projeto de lei Casa revisora o
marco de incio da ltima etapa da deliberao parlamentar, a saber, a
reviso da elaborao legislativa. 79
Na Casa revisora, o projeto novamente ser examinado pelas
comisses. Aps, ser encaminhado ao Plenrio, onde ocorrer a discusso
e a votao do projeto em turno nico (artigo 65, CF).
Se o projeto de lei for aprovado sem emendas pela Casa revisora,
considera-se aceito pelo Congresso Nacional, sendo encaminhado sano
do Presidente da Repblica (artigo 65, CF). Todavia, sendo rejeitado pela
Cmara revisora, o projeto ser arquivado (artigo 65, CF). 80
No obstante, a Casa revisora poder aprovar o projeto de lei com
algumas alteraes, isto , poder apresentar emendas proposio
original. Nessa hiptese, o projeto dever retornar Casa da deliberao
principal para a anlise exclusiva das emendas pelas comisses e, se for o
caso, pelo plenrio.
Caso as emendas forem acatadas, o projeto seguir com elas para o
crivo do Chefe do Executivo. Contudo, se as emendas forem rejeitadas pela
Casa principal, o projeto ser encaminhado sem elas para a sano. 81
Aps a aprovao do projeto pelo Congresso Nacional, este dever
ser formalizado em um documento denominado autgrafo, no qual constar
a cpia do texto da lei, bem como refletir todas as transformaes
ocorridas durante a deliberao parlamentar. 82

3.2.1.1 Emendas

78

79
80
81

82

SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 288.
Ibidem, p. 288-89.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 556.
CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2004. p.
244.
MORAES, op. cit., p. 557.

25

Emenda a proposio apresentada como acessria de outra,


conforme conceitua o artigo 118, RICD. Trata-se de proposio secundria
que visa alterar o contedo de uma proposio principal, que poder ser
proposta de emenda Constituio, projeto de lei ordinria, projeto de lei
complementar, projeto de decreto legislativo ou projeto de resoluo.
Existem

diversas

espcies

de

emendas.

doutrina

costuma

classific-las em substanciais, que so aquelas que visam alterar o


contedo da proposta original, e em formais (modificativas), que so
aquelas que tm por finalidade modificar aspecto formal do projeto. 83
Cabe ressaltar que a apresentao de emendas prerrogativa
reservada exclusivamente aos parlamentares.

3.2.2 Deliberao Executiva

Encerrada a deliberao parlamentar, o projeto de lei aprovado pelo


Poder Legislativo ser encaminhado ao crivo do Presidente da Repblica,
que poder sancion-lo ou vet-lo.

3.2.2.1 Sano

O artigo 66 CF dispe: A Casa na qual tenha sido concluda a


votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que,
aquiescendo, o sancionar. Desta forma, v-se que o projeto de lei
aprovado pelo Congresso Nacional dever passar pela anlise do Poder
Executivo antes de ser transformado em lei.
A

sano

presidencial

constitui-se

requisito

essencial

para

transformao do projeto em lei. Por meio da sano, h a conjugao de


vontades entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, cujo resultado ser
a formao da lei. 84

83

84

SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 190-91.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 195.

26

A sano, embora seja prerrogativa do Presidente da Repblica,


consubstancia-se em um ato legislativo, pois associa o Chefe do Executivo
ao aperfeioamento da lei.
Cabe notar, entretanto, que a lei pode surgir sem a sano quando o
Presidente da Repblica vetar o projeto e este for rejeitado pelo voto da
maioria absoluta dos deputados e senadores em escrutnio secreto,
conforme se desprende do artigo 66, 4 CF.
Existem dois modos de manifestao da sano: expresso e tcito. A
sano ser expressa sempre que o Presidente da Repblica formalizar sua
concordncia ao projeto no prazo de 15 dias teis (artigo 66, CF). De outro
lado, a sano ser tcita quando decorrer esse prazo sem o Presidente da
Repblica expressar sua aquiescncia ao projeto e tambm sem formalizar
seu veto (artigo 66, 3 CF). 85
A sano presidencial exprime conseqncias de suma importncia
para o direito. O principal efeito a transformao do projeto em lei, pois a
sano pressuposto para a perfeio do ato legislativo. 86

3.2.2.2 Veto

O veto a forma de manifestao de discordncia do Presidente da


Repblica com os termos de um projeto de lei submetido a sua apreciao
to logo aprovado pelo Congresso Nacional. 87
O veto poder ter dois fundamentos: inconstitucionalidade (veto
jurdico) ou inconvenincia (veto poltico). Por meio do veto jurdico, o
Presidente da Repblica recusa projetos de lei que atentem contra a
Constituio. Atua, assim, como defensor da ordem jurdica, exercendo um
controle de constitucionalidade preventivo cujo objetivo impedir a entrada
em vigor de uma norma eivada de vcios. O veto poltico possibilita ao Chefe

85
86

87

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 559.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 214-15.
MORAES, loc. cit.

27

do Executivo rejeitar projetos de lei cujo contedo contrrio ao interesse


pblico do Governo naquele momento. 88
O veto quanto ao seu alcance pode ser total ou parcial. O veto total
verifica-se quando o Presidente da Repblica recusa o projeto de lei em sua
totalidade. O veto parcial representa inovao do direito brasileiro e
possibilita ao Chefe do Executivo vetar parcialmente o projeto, subtraindo
artigo, inciso, pargrafo ou alnea do texto original (artigo 66, 2, CF).
Cabe referir, todavia, que o veto de palavras ou frases isoladas no
texto vedado pelo direito ptrio, pois se permitido tal mecanismo, o
Presidente da Repblica vetando algumas palavras poderia desnaturar todo
o projeto e, inclusive, fazer uso desse instrumento para legislar.
O veto deve ser manifestado expressamente no prazo de 15 dias teis
contados do recebimento do projeto, sob pena de o silncio importar na
sano (artigo 66, 1 e 3 CF). 89 Alm disso, dever comunicar as razes
do veto ao Presidente do Senado nas 48 horas subseqentes ao
esgotamento do prazo.
O veto supressivo, pois somente poder ser exercido para subtrair o
texto do projeto no todo ou em parte, mas no possvel utiliz-lo para
acrescer algo no projeto de lei. 90
No direito ptrio, o veto supervel ou relativo, pois no tem o
condo de encerrar o processo legislativo e impedir a formao de uma
nova norma jurdica. O objetivo do veto obstar a imediata converso do
projeto em lei, devendo o mesmo ser submetido a uma nova anlise no
Congresso Nacional. 91
O veto implica no reexame do projeto pelo Poder Legislativo. No
entanto, a reapreciao do projeto dever ser realizada em sesso conjunta
do Congresso Nacional em escrutnio secreto. O veto ser rejeitado se
obtiver voto favorvel da maioria absoluta dos deputados e dos senadores
contados separadamente (artigo 66, 4 CF). Essa anlise deve ser feita
em 30 dias a contar do recebimento, sob pena de incluso do veto na ordem
88

89
90
91

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 217.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 560.
MORAES, loc. cit.
MORAES, loc. cit.

28

do dia da sesso imediata, sobrestando as demais proposies at a


votao final (artigo 66, 6 CF). 92
Caso o Congresso Nacional decida manter o veto, o projeto de lei
considera-se rejeitado (artigo 67 CF). Porm, se o Poder Legislativo rejeitar
o veto, o projeto de lei considera-se aprovado, devendo ser remetido ao
Chefe do Executivo para a promulgao (artigo 66 5, CF). 93 V-se,
portanto, que a rejeio do veto dispensa o consentimento presidencial,
embora sua manifestao seja requisito fundamental para a transformao
do projeto em lei. 94

3.3 FASE COMPLEMENTAR

A fase

complementar encerra

o processo

legislativo

ordinrio,

atestando eficcia norma jurdica mediante a promulgao e a publicao.


Vale ressaltar que tanto a promulgao quanto a publicao incidem sobre a
prpria lei, pois com a sano ou com a rejeio do veto pelo Congresso
Nacional, o projeto de lei torna-se lei perfeita e acabada.

3.3.1 Promulgao

De acordo com Pontes de Miranda, a promulgao constitui mera


atestao da existncia da lei e proclamao da sua executoriedade. 95
Assim, este ato tem por finalidade certificar a existncia de uma nova lei no
ordenamento jurdico que est apta a produzir efeitos perante os cidados.
A promulgao declara que a ordem jurdica foi inovada por uma lei vlida,
executria e obrigatria. 96
A lei torna-se perfeita e acabada com a sano ou com a rejeio do
veto pelo Poder Legislativo; porm, s passar a gerar efeitos jurdicos a
partir da promulgao. Celso Ribeiro Bastos assevera: no se pode extrair
92

93

94
95

96

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 199-200.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 226.
FERREIRA FILHO, loc cit.
PONTES DE MIRANDA. Comentrios constituio de 1967: com a Emenda n 1, de 1969.
v. 3, 2. ed. rev. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970-1972. p. 182.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 368.

29

nenhum efeito jurdico de uma lei sancionada antes da promulgao: no


pode ser revogada, no pode ser declarada inconstitucional, enfim, a lei no
existe no mundo jurdico. 97
A promulgao da lei ordinria e da lei complementar, via de regra,
cabe ao Presidente da Repblica. Na hiptese de sano expressa, o Chefe
do Executivo ir promulgar a norma jurdica no mesmo documento em que
formalizar sua aquiescncia ao projeto (artigo 65 CF).
Quando a sano tcita ou o veto rejeitado pelos parlamentares, a
Constituio Federal fixa um prazo de quarenta e oito horas para o
Presidente da Repblica promulgar a lei. Caso no o faa, o Presidente do
Senado dever promulg-la e, se este no a fizer, caber ao VicePresidente do Senado faz-la (artigo 66, 7 CF).
A promulgao um ato solene e expresso, no existindo ato
promulgatrio tcito. Por isso, o silncio do Presidente da Repblica no
importa na promulgao, mas transfere a obrigao de promulgar a lei ao
Presidente do Senado e, se este no a fizer, caber ao Vice-Presidente do
Senado realiz-la. 98

3.3.2 Publicao

A publicao uma comunicao formal dirigida a todos avisando que


a ordem jurdica foi inovada pela promulgao de uma nova lei. Visa
informar a existncia e o contedo do ato normativo, bem como determinar
o dever de cumpri-lo. 99
A publicao condio de eficcia da lei e requisito indispensvel
para o ato normativo entrar em vigor. Tem por objetivo transmitir a
promulgao da lei aos seus destinatrios, fazendo com que todos
presumivelmente conheam a lei para que ningum se escuse de cumpri-la,
alegando desconhecimento. 100
97
98

99

100

Ibidem, p. 368.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 235.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 201.
SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 249.

30

A publicao no regida pela Constituio Federal, mas pela Lei de


Introduo do Cdigo Civil (LICC), Decreto-lei 4.657/1942. De acordo com
Manoel Gonalves Ferreira Filho, a publicao da lei competncia da
autoridade que promulg-la, geralmente o Presidente da Repblica. Essa
regra no est expressa no ordenamento jurdico, mas decorre do fato de a
publicao ser a comunicao da promulgao de uma norma jurdica. 101
Ressalta-se, outrossim, que o direito ptrio no fixou prazo para a
publicao da lei.
A publicao, que no Brasil realizada no Dirio Oficial da Unio,
tambm tem como atributo determinar a entrada em vigor da lei. No silncio
do texto legal, a lei entrar em vigncia no territrio nacional aps quarenta
e cinco dias de sua publicao e, nos pases estrangeiros, trs meses
depois de publicada (art. 1, LICC). Esse lapso temporal entre a data da
publicao e a vigncia da lei denominado de vacatio legis, cujo objetivo
oferecer maior prazo para o conhecimento da norma jurdica. Nada
impede, porm, que a prpria lei estabelea a data em que iniciar sua
vigncia, podendo, inclusive, ser fixada para o momento da publicao. 102
Cabe notar, todavia, que a Lei Complementar 95/1998, em seu art. 8,
estabelece que: A vigncia da lei ser indicada de forma expressa e de
modo a contemplar prazo razovel para que dela se tenha amplo
conhecimento, reservada a clusula entra em vigor na data de sua
publicao para as leis de pequena repercusso.

4 LEI ORDINRIA E LEI COMPLEMENTAR

4.1 LEI ORDINRIA

A lei possui fundamental relevncia no Estado Democrtico de Direito


em razo do princpio da legalidade, o qual encontra-se positivado no artigo

101
102

FERREIRA FILHO, op. cit., p. 201-02.


MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 562.

31

5, II, CF: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei. 103
A lei ordinria o ato legislativo tpico por excelncia. o ato
normativo primrio que tem por caracterstica editar normas gerais e
abstratas. 104 A generalidade corolrio do princpio da igualdade formal,
vedando distines de pessoas ou circunstncias individuais. A abstrao
decorre da generalidade, uma vez que a lei no abrange apenas uma
situao jurdica concreta. 105
A lei ordinria caracteriza-se pela generalidade de seu contedo,
podendo tratar de qualquer matria, salvo algumas excees previstas na
Constituio Federal. No poder regulamentar matria destinada lei
complementar, assim como no poder regular assuntos de competncia
exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49, CF) e privativa da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal (artigos 51 e 52 CF), pois so reservados
ao mbito dos decretos legislativos e das resolues. 106
De outro lado, o legislador constituinte reservou nos incisos do 1,
do artigo 68, CF, contedos que obrigatoriamente devem ser disciplinados
por lei ordinria, os quais so insuscetveis de delegao.

4.2 LEI COMPLEMENTAR

O artigo 59, II, CF estabelece a lei complementar como espcie


normativa sujeita a um processo legislativo especial e com matria prpria.
De

acordo

com

Alexandre

de

Moraes,

finalidade

da

lei

complementar regular os assuntos que o legislador constituinte entendeu


de fundamental importncia, visando conferir aplicabilidade e eficcia
norma

constitucional.

No

estando

regulamentao

no

texto

constitucional, a modificao de seu contedo torna-se mais fcil, pois no


est sujeito ao procedimento das emendas constitucionais, cujos requisitos
103
104

105

106

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 360.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 187.
CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 68.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. ampl. atual. So
Paulo: Saraiva, 2002, p. 338.

32

de aprovao so mais criteriosos. Porm, ao mesmo tempo, o contedo da


lei complementar no poder ser alterado por lei ordinria em razo da
diferena dos critrios de aprovao, impossibilitando, assim, a alterao
constante de seu contedo por processo legislativo ordinrio. 107
A diferena entre lei ordinria e lei complementar reside em dois
aspectos. O primeiro material, pois somente pode ser matria de lei
complementar aquela que a Constituio Federal expressamente especifica
como contedo desta espcie normativa. A Carta Magna estabelece ao
longo de seu texto um rol taxativo de assuntos que obrigatoriamente devem
ser regulamentados por lei complementar. 108 A lei ordinria, por sua vez,
possui um domnio de abrangncia residual, isto , tratar de todas as
matrias de competncia legislativa da Unio sempre que a Constituio
Federal no exigir que o assunto seja regulamentado por lei complementar,
decreto legislativo ou resoluo.
A segunda distino formal e refere-se ao momento de votao
durante a deliberao parlamentar. O quorum de aprovao da lei
complementar de maioria absoluta (artigo 69 CF), enquanto o quorum de
aprovao da lei ordinria de maioria simples (artigo 47 CF). A diferena
parece sutil, mas o efeito prtico decorrente desta determinao
relevante. Salienta-se que a votao por maioria simples fixa-se no nmero
de presentes, ou seja, o projeto de lei ser aprovado se obtiver a maioria
dos votos favorveis dos parlamentares presentes na sesso, sendo,
portanto, um nmero varivel. J a votao por maioria absoluta observa-se
o nmero total de integrantes da Casa Legislativa. O projeto de lei ser
aprovado se obtiver votos favorveis da metade mais um do total dos
parlamentares,

independente

do

nmero

de

congressistas

presentes

naquela sesso. 109


Cabe sublinhar que a matria reservada lei complementar no
poder ser disciplinada por lei ordinria, sob pena de inconstitucionalidade
da lei por violar preceito constitucional que determina a reserva de

107
108

109

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 569.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. ampl. atual. So
Paulo: Saraiva, 2002. p. 339.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p. 569.

33

competncia de algumas matrias ao mbito da lei complementar, uma vez


que esta depende de quorum qualificado para sua aprovao.

4.3 PROCESSO LEGISLATIVO COMPLEMENTAR

O processo legislativo especial de elaborao de leis complementares


muito semelhante ao processo de criao de leis ordinria, tendo como
distino essencial o quorum de votao dos respectivos projetos no
plenrio das Casas Legislativas.
O processo legislativo complementar, tal como o ordinrio, possui trs
fases distintas: introdutria, constitutiva e complementar.
A iniciativa da lei complementar compete a qualquer membro ou
Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados,
conforme preceitua o artigo 61, CF.
No

entanto,

legislador

constituinte

reservou

iniciativa

de

determinadas leis complementares a um titular especfico. Por exemplo,


faculdade

do

Procurador-Geral

da

Repblica

iniciativa

da

lei

complementar prevista no artigo 128, 5. O Supremo Tribunal Federal


possui a exclusividade de propor a iniciativa da lei complementar que institui
o Estatuto da Magistratura (artigo 93 CF), bem como o Tribunal Superior
Eleitoral tem a iniciativa exclusiva da lei complementar prevista no artigo
121 CF (artigo 96, II CF). Ademais, o Presidente da Repblica possui
competncia privativa para iniciativa das leis complementares previstas no
artigo 165, 9 e artigo 166 6, CF. 110
As

demais

leis

complementares

previstas

ao

longo

do

texto

constitucional so de iniciativa legislativa concorrente entre o Poder


Legislativo, o Presidente da Repblica e os cidados. 111
A discusso e a votao do projeto de lei complementar seguir os
termos da deliberao parlamentar do projeto de lei ordinria, uma vez que

110

111

SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 315-16.
Ibidem, p. 316.

34

a Carta Magna no determinou nenhum procedimento especial. Apenas


exigiu expressamente que as leis complementares sejam aprovadas por
maioria absoluta (artigo 69, CF).
Desta forma, a proposio dever ser analisada primeiramente pelas
comisses da Casa legislativa em que se realiza a deliberao principal.
Sendo aprovada seguir para a apreciao em plenrio, onde ocorrer a
discusso e a votao do projeto.
Caso aprovado pela Casa principal, o projeto ser encaminhado para
reviso. Se a Casa da deliberao revisional aprovar por maioria absoluta o
projeto de lei complementar, esta ser remetida sano presidencial. Caso
a Casa revisora rejeitar o projeto, este ser arquivado. Na casa revisional,
podem ser apresentadas emendas, o que far com que o projeto retorne
Casa principal para a apreciao destas. Sendo aprovadas por maioria
absoluta, a deliberao parlamentar est encerrada.
O projeto de lei complementar, uma vez aprovado pelo Congresso
Nacional dever ser remetido ao crivo do Presidente da Repblica, que
poder sancion-lo ou vet-lo. Destarte, o projeto de lei complementar
apenas se transformar em lei com a anuncia do Presidente da Repblica
ou com a rejeio de seu veto pelo Poder Legislativo. 112 Por fim, a lei
complementar dever ser promulgada e publicada.

4.4 HIERARQUIA

H uma antiga discusso doutrinria sobre a existncia ou no de


hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria, o que gera grandes
teses de renomados juristas brasileiros.
O doutrinador Manoel Gonalves Ferreira Filho manifesta-se pela
existncia de hierarquia entre essas espcies normativas. Afirma o autor: a
lei complementar um tertium genus interposto, na hierarquia dos atos
normativos, entre a lei ordinria (e os atos que tm a mesma fora que esta
lei delegada) e a Constituio (e suas emendas). 113

112
113

SILVA, loc. cit.


FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 211.

35

O constitucionalista entende que a lei ordinria, a medida provisria e


a

lei

delegada

esto

sujeitas

lei

complementar,

ou

seja,

sero

consideradas invlidas se a contrariar. Alm disso, salienta que a


designao do quorum de maioria absoluta revela a importncia atribuda
pelo constituinte formao da lei complementar. 114
Paulo Napoleo Nogueira da Silva corrobora a posio de Manoel
Gonalves Ferreira Filho, sustentando a existncia de hierarquia da lei
complementar sobre a lei ordinria. Entende o autor que a posio da lei
complementar no rol das espcies normativas do artigo 59, CF logo abaixo
da emenda constitucional representa a relevncia e a hierarquia que detm
sobre a lei ordinria, lei delegada e medida provisria, uma vez que estas
no podem alterar a matria regulamentada por lei complementar. 115
De outro lado, Michel Temer defensor ferrenho da inexistncia de
hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria. Inicialmente, o
constitucionalista busca definir o que hierarquia: hierarquia, para o
Direito, a circunstncia de uma norma encontrar sua nascente, sua fonte
geradora, seu ser, seu engate lgico, seu fundamento de validade, numa
norma superior. 116 Desta forma, o jurista argumenta que a lei ordinria no
possui seu fundamento de validade na lei complementar, mas pelo contrrio,
ambas

as

espcies

normativas

encontram

sua

fonte

geradora

na

Constituio Federal, o que demonstra, segundo o autor, que a lei


complementar e a lei ordinria esto escalonadas no mesmo patamar no
ordenamento jurdico logo abaixo das normas constitucionais.
Desta forma, o doutrinador conclui pela inexistncia de hierarquia
entre essas normas jurdicas, entendendo que h, na verdade, apenas
mbitos materiais distintos atribudos pelo legislador constituinte a cada
espcie normativa. 117
Em suma, os argumentos citados pela doutrina para aduzir a
existncia de hierarquia da lei complementar so: a) posio da lei
complementar no rol do artigo 59, CF abaixo das emendas constitucionais e
114
115

116

117

Ibidem, p. 212.
SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1996. p. 208.
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. So Paulo: Malheiros,
2005. p. 146-47.
Ibidem, p. 148.

36

acima das demais espcies normativas; b) o quorum qualificado de maioria


absoluta dos membros das duas Casas legislativas do Congresso Nacional
para a aprovao da lei complementar representaria sua superioridade
formal lei ordinria; c) lei complementar pode revogar lei ordinria, mas
esta no pode alterar o contedo daquela. 118
Jos Souto Maior Borges busca sustentar a ausncia de hierarquia
entre as leis, analisando e criticando os argumentos dos doutrinadores que
defendem o escalonamento entre as normas jurdicas.
Com relao posio topogrfica da lei complementar no rol do
artigo 59 CF, o autor rebate essa tese, referindo que se admitisse que a lei
complementar fosse superior lei ordinria, tambm significaria que a lei
delegada seria hierarquicamente inferior lei ordinria, o que no
verdico. 119
A

exigncia

de

quorum

qualificado

para

aprovao

da

lei

complementar, segundo o doutrinador, no representa sua superioridade


sobre a lei ordinria, uma vez que a previso de quorum de maioria absoluta
constitui um requisito formal de existncia da lei e no de eficcia, pois
incide na fase de elaborao legislativa. 120
Por fim, o autor assevera que no se pode sustentar a problemtica
da revogao das leis diante de campos legislativos distintos, como o
caso das leis complementares e ordinrias, as quais possuem domnios
materiais diversos. 121
Atualmente, no se tem um posicionamento doutrinrio dominante
acerca do tema. H duas correntes conflitantes, cada qual fundada em
convincentes argumentos.

A primeira aponta a existncia de hierarquia

entre a lei complementar e a lei ordinria, enquanto a segunda entende que


h apenas uma diviso material diversa entre as duas espcies normativas.

CONCLUSO

118

119

120
121

CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 613.
BORGES, Jos Souto Maior. Lei Complementar Tributria. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1975. p. 23-4.
Ibidem, p. 26-7
Ibidem, p. 25.

37

De

todas

as

espcies

normativas

previstas

no

artigo

59,

da

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, a lei ordinria e a lei


complementar so as mais freqentemente utilizadas, pois so os meios
mais comuns de inovar o ordenamento jurdico, ou seja, criar, modificar ou
extingir direitos e obrigaes individuais.
O processo legislativo o conjunto de atos pr-determinados pela
Constituio Federal, cujo objetivo a elaborao da norma jurdica de
acordo com os preceitos constitucionais, a fim de adquirir legitimidade e
tornar-se eficaz perante os cidados.
Discute-se na doutrina a existncia ou no de hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinria. Atualmente, no se tem um posicionamento
pacfico acerca do tema, mas h um acirrado debate entre duas correntes
antagnicas, cada qual ampara em consistentes argumentos de renomados
constitucionalistas brasileiros.
Embora as teses de ambos destaques doutrinrios sejam bem
fundamentadas e lgicas, conclui-se que inexiste hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinria. A posio topogrfica da lei complementar
no elenco do artigo 59, CF no representa relao hierrquica, pois tal rol
visa apenas indicar quais so as espcies normativas e no fazer uma
relao das normas jurdicas em razo da relevncia para o ordenamento
jurdico.
O quorum especial de maioria absoluta para a aprovao da lei
complementar representa apenas um critrio mais rigoroso para sua
aprovao em face da relevncia dos assuntos tratados por esta norma
jurdica. No significa, entretanto, que se encontra em patamar superior
lei ordinria.
Ademais, o fato de a lei ordinria no ser o meio hbil para revogar a
lei complementar no significa a existncia de hierarquia entre essas
espcies normativas. O contedo da lei complementar no poder ser
alterado por lei ordinria, pois os critrios de aprovao daquela so mais
rigorosos do que desta, mas este fato por si s no constitui relao
hierrquica.
Diante do exposto, conclui-se que no h hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinria. Existe, na verdade, um domnio material

38

distinto para cada espcie normativa, no qual no possvel lei ordinria


regulamentar contedo de lei complementar.

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