STF - Adi 800

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acrdo
Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 18
11/06/2014
PLENRIO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 800 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
: MIN. TEORI ZAVASCKI

: PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
: FERNANDO ANTONIO VARIANI
: GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
SUL
EMENTA: TRIBUTRIO E CONSTITUCIONAL. PEDGIO.

NATUREZA JURDICA DE PREO PBLICO. DECRETO 34.417/92, DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CONSTITUCIONALIDADE.
1. O pedgio cobrado pela efetiva utilizao de rodovias conservadas
pelo Poder Pblico, cuja cobrana est autorizada pelo inciso V, parte
final, do art. 150 da Constituio de 1988, no tem natureza jurdica de
taxa, mas sim de preo pblico, no estando a sua instituio,
consequentemente, sujeita ao princpio da legalidade estrita.
2. Ao direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia do
Ministro
RICARDO
LEWANDOWSKI
(Vice-Presidente),
na
conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigrficas, por
unanimidade, em julgar improcedente a ao direta, nos termos do voto
do relator. Votou o Presidente. Ausentes, justificadamente, o Ministro
Luiz Fux e, neste julgamento, os Ministros Joaquim Barbosa (Presidente) e
Gilmar Mendes.
Braslia, 11 de junho de 2014.
Ministro TEORI ZAVASCKI
Relator
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 6204041.

Relatrio
11/06/2014
PLENRIO

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
: MIN. TEORI ZAVASCKI

: PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
: FERNANDO ANTONIO VARIANI
: GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
SUL
RE LAT RI O
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): Trata-se de Ao

Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido Socialista Brasileiro
tendo por objeto o Decreto 34.417/92, do Estado do Rio Grande do Sul,
que autoriza a cobrana de pedgio na Rodovia Estadual RS/135. Eis o
texto dos dispositivos atacados:
Art. 1 - Fica o Departamento Autnomo de Estradas de
Rodagem do Estado do Rio Grande do Sul DAER/RS
autorizado a cobrar um preo, a ttulo de pedgio, aos
condutores de veculos automotores que utilizam a Rodovia
Estadual RS/135, trecho ENTRONCAMENTO RS/324 (P/PASSO
FUNDO) - ENTRONCAMENTO BR/153/RS (P/ERECHIM),
integrante do Programa do Pedgio, na forma do presente
Decreto.
Art. 2 - Cria-se a Unidade de Pedgio (UP), a ser aplicada
na rodovia definida no art. 1 que serve de referencial para os
preos, denominados "Pedgio", relativos aos diversos tipos de
veculos, definidos como categorias, tendo em conta os custos
necessrios conservao da obra e os melhoramentos
existentes ou a introduzir para comodidade e segurana dos
usurios.
Pargrafo nico - Fica fixado em Cr$ 2.000,00 (dois mil
cruzeiros) o valor da unidade de Pedgio.
Art. 3 - O Pedgio, calculado em Unidades de Pedgio,

Relatrio
ADI 800 / RS
ser estabelecido, periodicamente, em tabelas aprovadas pelo
Secretrio
dos
Transporte,
mediante
propostas
do
Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem - DAER/RS,
ouvido seu Conselho Executivo.
Pargrafo nico - O pagamento do pedgio ser feito em
moeda corrente nacional, no podendo ser realizado com
cheque bancrio.
Art. 4 - Fica aprovada a tabela anexa, contendo os
referenciais Unidade de Pedgio (UP) ora criada.
1- Os Preos decorrentes da aplicao da tabela anexa
so diferenciados segundo as seguintes categoria de veculos:
I - CATEGORIA 1: Veculos de passeio e utilitrios com 2
(dois) eixos;
II - CATEGORIA 2: Veculos comerciais com 2 (dois) eixos;
III - CATEGORIA 3: Veculos comerciais com 3 (trs) eixos;
IV - CATEGORIA 4: Veculos comerciais com 4 (quatro)
eixos:
V - CATEGORIA 5: Veculos comerciais com 5 (cinco)
eixos;
VI - CATEGORIA 6: Veculos comerciais com 6 (seis) eixos;
VII - CATEGORIA 7: Veculos de Passeio com reboque trs
eixos;
VIII - CATEGORIA 8: Veculos de passeio com reboque
quatro eixo;
2 - Todos os veculos de Passeio ou utilitrios so
admitidos como possuindo 2 (dois),3 (trs) ou 4 (quatro) eixos
de rodagem simples.
3 - Os veculos comerciais so aqueles que possuem,
pelo menos, 1 (um) eixo com rodagem dupla.
4 Ficam liberados do pagamento do pedgio,
unicamente, os seguintes veculos:
a) veculo ambulncia;
b) veculo bombeiro;
c)veculo policial;
d) motocicletas e ciclomotores.
5 - Caber ao DAER/RS examinar, aps a implantao
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Relatrio
ADI 800 / RS
do pedgio, a viabilidade, a titulo de excepcionalidade, de
outros tipos de liberao de seu pagamento.
Art. 5 - O pedgio de que trata o presente Decreto ser
cobrado na Praa de Pedgio - do tipo barreira - situada no Km
10+800 metros da rodovia mencionada no Art. 1 do presente
Decreto.
Art. 6 - O valor do pedgio constitui receita do
Departamento Autnomo de Estrada de Rodagem do Estado do
Rio Grande do Sul - DAER/RS e por este cobrado, destinandose a indenizar as despesas de manuteno, conservao e
restaurao da rodovia definida no art. 1 deste Decreto,
inclusive as melhorias e servios pr-usurio a serem
implantados na mesma.
1 - Os valores recolhidos sero, obrigatoriamente,
depositados em conta de receita do DAER/RS, especialmente
aberta para este fim.
2 - Cabe 6 (sexta) Unidade de Conservao do
DAER/RS, a responsabilidade de operao, arrecadao e
guarda do pedgio recolhido pela utilizao da rodovia
mencionada no art. 1 deste Decreto.
Art. 7 - Este Decreto entra em vigor na data de sua
publicao, produzindo seus efeitos a partir de 31.7.92.
Art. 8 - Revogam-se as disposies em contrrio.
Sustenta o requerente, em suma, que a cobrana de pedgio somente

pode ser instituda por lei (princpio da legalidade estrita), j que se trata
de taxa, que espcie de tributo, e no de preo pblico. Assim, alm de
ofender normas da Constituio do Estado (art. 82, V, limita o campo
normativo dos decretos expedidos pelo Governador do Estado
regulamentao de leis; e art. 52, II, que confere Assembleia Legislativa
a competncia para a instituio dos tributos estaduais), o Decreto
impugnado ofende o art. 150, V, da Constituio Federal de 1988, que
confere carter tributrio ao pedgio.
O pedido liminar foi indeferido por deciso do Plenrio em 26 de
novembro de 1992, com a seguinte ementa (fl. 31):
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Relatrio
ADI 800 / RS
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
DECRETO N 34.417, DE 24.7.92, DO GOVERNADOR DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, QUE INSTITUI E
AUTORIZA A COBRANA DE PEDGIO EM RODOVIA
ESTADUAL. ALEGADA AFRONTA AOS PRINCPIOS DA
LEGALIDADE E DA ANTERIORIDADE.
Tudo est a indicar, entretanto, que se configura, no caso,
mero preo pblico, no sujeito aos princpios invocados,
carecendo de plausibilidade, por isso, a tese da
inconstitucionalidade.
De outra parte, no h falar-se em periculum in mora, j
que, se risco de dano existe no pagar o pedgio, o mesmo
acontece, na frustrao de seu recebimento, com a diferena,
apenas, de que, na primeira hiptese, no ele de todo
irreparvel, como ocorre na segunda.
Cautelar indeferida.
O Governador do Estado do Rio Grande do Sul prestou informaes

(fls. 34/53), nas quais defende a natureza jurdica de preo pblico do
pedgio institudo pelo Decreto 34.417/92, especialmente em face da
existncia de vias alternativas e da destinao do valor arrecadado para a
conservao da prpria rodovia.
O parecer da Advocacia-Geral da Unio (fls. 112/119) pela
improcedncia do pedido, por entender que se trata de preo pblico, em
virtude das melhorias realizadas na rodovia com o produto da
arrecadao e da existncia de estrada alternativa.
O parecer da Procuradoria-Geral da Repblica (fls. 121/126)
igualmente pela improcedncia, com a mesma compreenso de que o
Decreto estadual 34.417/92 instituiu um pedgio com natureza de preo
pblico, por no se tratar de utilizao de servio pblico especfico e
divisvel e no derivar do exerccio do poder de polcia.
Por fim, o Governador do Estado do Rio Grande do Sul informa a
alterao do art. 6, 2, do Decreto 34.417/92, alm do acrscimo de um
3 ao dispositivo, e reitera o pedido de improcedncia (fls. 151/153).
o relatrio.
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
11/06/2014
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR):

1. No est prejudicado o objeto da presente ao, pois o Decreto
34.417/92, do Estado do Rio Grande do Sul, permanece em vigor e as trs
alteraes supervenientes no atingiram o cerne da matria controvertida,
a saber: (a) o Decreto 36.555/96 modificou o 2 do art. 6, para admitir a
gesto direta ou indireta, por meio de contrato administrativo, observada
a Lei federal 8.666/93; (b) o Decreto 41.503/2002 alterou o caput e inseriu
um 3 ao art. 6 do Decreto 34.417/92, para incluir a obrigao do
DAER/RS de manter, conservar e restaurar o acesso principal dos
Municpios rodovia RS 135, mediante avaliao tcnica; e (c) o Decreto
43.615/2005 incluiu a alnea e ao 4 do art. 4, com o fim de isentar de
pagamento do pedgio as mquinas agrcolas dos proprietrios de terras
marginais rodovia RS 135. A informao prestada pelo Governador do
Rio Grande do Sul, acerca da criao da Empresa Gacha de Rodovias
S.A. - EGR pela Lei estadual 14.033/12, para a gesto das rodovias
estaduais (fls. 176/182), igualmente no leva perda de objeto da ao,
tendo em vista que o Decreto estadual 34.417/92 continua em vigor e que
o Decreto estadual 50.039/2013 apenas transferiu para a EGR a
administrao e a explorao das rodovias at ento geridas pelo
DAER/RS.
2. A base constitucional autorizativa da cobrana de pedgio o art.
150, V, que assim dispe:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios:
()
V estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens,

ADI 800 / RS
por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais,
ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias
conservadas pelo Poder Pblico.
Essa norma reproduz, em linhas gerais, o que constava no art. 20 da

Constituio de 1967:
Art 20 - vedado Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios:
(...)
II - estabelecer limitaes ao trfego, no territrio nacional,
de pessoas ou mercadorias, por meio de tributos interestaduais
ou intermunicipais, exceto o pedgio para atender ao custo de
vias de transporte.
Disposio semelhante, alis, j constava do art. 27 da Constituio

de 1946:
Art 27 - vedado Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios estabelecer limitaes ao trfego de
qualquer natureza por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais, ressalvada a cobrana de taxas, inclusive
pedgio, destinada exclusivamente indenizao das despesas
de construo, conservao e melhoramento de estradas.
Contudo, a Emenda Constitucional 01/1969 no repetiu a parte final

dessa disposio, limitando-se a dispor:
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios:
(...)
II - estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou
mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais; e (...).
A falta de referncia cobrana de pedgio, no regime constitucional

2

ADI 800 / RS
precedente, de 1969, despertou a controvrsia a respeito da natureza
dessa exao - se tributria ou no tributria -, divergncia que persiste,
especialmente no mbito doutrinrio.
Os que sustentam sua natureza tributria, da subespcie taxa, o
fazem sob os seguintes fundamentos, essencialmente: (a) estar o pedgio
referido na Constituio quando tratou das limitaes ao poder de
tributar; (b) constituir pagamento de um servio especfico ou divisvel,
prestado ao contribuinte ou posto sua disposio; (c) no ser cabvel
remunerar servios pblicos por meio outro que no o de taxa (Roque
Antnio Carrazza. Curso de direito constitucional tributrio financeiro e
tributrio. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 115. Tambm: Geraldo
Ataliba; Aires Barreto. Pedgio federal. Revista de Direito Tributrio, So
Paulo, n. 46, p. 90-96, out./dez. 1988).
J os que sustentam tratar-se de preo pblico, com natureza
contratual, o fazem com base nas seguintes consideraes: (a) a incluso
no texto constitucional apenas esclarece que, apesar de no incidir tributo
sobre o trfego de pessoas ou bens, pode, excepcionalmente, ser cobrado
o pedgio, espcie jurdica diferenciada; (b) no existir compulsoriedade
na utilizao de rodovias; e (c) a cobrana se d em virtude da utilizao
efetiva do servio, no sendo devida com base no seu oferecimento
potencial (Ricardo Lobo Torres. Tratado de direito constitucional tributrio. 3.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 486. Igualmente: Sacha Calmon
Navarro Colho. Comentrios Constituio de 1988: sistema tributrio. 9.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 308-309).
3. A discusso doutrinria a respeito do tema foi, de alguma forma,
contaminada pela figura do denominado selo-pedgio, prevista na Lei
7.712/88, que a 2 Turma do Supremo Tribunal Federal, com toda a razo,
considerou tratar-se de taxa (RE 181475/RS, 2 Turma, rel. Min. Carlos
Velloso, j. 04/05/1999, DJ de 25/06/1999). Dito selo-pedgio foi institudo
pela Lei 7.712/88, que assim o disciplinou:
Art. 1 Esta Lei disciplina a cobrana de pedgio pela
utilizao de rodovias federais, pontes a obras de arte especiais
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ADI 800 / RS
que as integram.
Art. 2 Contribuinte do pedgio o usurio de rodovia
federal sob jurisdio do Departamento Nacional de Estradas
de Rodagem - DNER.
Art. 3 O montante calculado para ser arrecadado com o
pedgio no poder ultrapassar ao necessrio para conservar as
rodovias federais, tendo em vista o desgaste que os veculos
automotores, utilizados no trfego, nelas provocam, bem como
a adequao dessas rodovias s necessidades de segurana do
trnsito.
Pargrafo nico. Fica aprovada a tabela anexa de valores
do pedgio, para o exerccio de 1989, que ser anualmente
ajustada na lei de diretrizes oramentrias.
Art. 4 A forma de cobrana ser disciplinada em
regulamento da presente Lei, nos termos do inciso IV do art. 84
da Constituio.
Pargrafo nico. Os Postos vendedores de combustveis
podero ser utilizados como pontos de venda dos bilhetes de
pedgio.
Art. 5 Quando o veculo for encontrado trafegando em
rodovia federal sem o comprovante do pagamento do pedgio
ou fora do perodo de tolerncia de trs dias de sua validade, o
usurio sujeitar-se- ao recolhimento de seu valor, acrescido de
multa equivalente a 100% (cem por cento), calculada sobre o
valor atualizados.
1 O disposto neste artigo no ser aplicvel em trecho
de rodovia federal que se encontre sob jurisdio do Estado ou
do Municpio, ou em trecho situado no permetro urbano do
Municpio onde o veculo esteja licenciado.
2 (Vetado).
Art. 6 O produto da arrecadao somente poder ser
aplicado no custeio de despesas com a execuo dos servios de
que trata o art. 3 supra, previstos nos oramentos anuais ou em
crditos adicionais.
1 No exerccio de 1989 e at o montante disponvel, a
aplicao atender aos seguintes programas:
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ADI 800 / RS
- Conservao 22%
- Restaurao / Melhoramento 50%
- Adequao de capacidade 20%
- Operao do Sistema 8%
2 Em qualquer hiptese, vedada a aplicao dos
recursos provenientes do pedgio em despesas com pessoal.
Art. 7 A implantao, pelo Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem, do pedgio institudo nesta Lei,
implicar suspenso do atualmente exigido em praas ou
barreiras instaladas ao longo das rodovias federais.
Art. 8 Os recursos provenientes do pedgio sero
recolhidos atravs do Tesouro Nacional, como receita
oramentria da Unio, nos termos do Decreto-Lei n 1.755, de
31 de dezembro de 1979.
Art. 9 O Poder Executivo baixar as normas que se faam
necessrias execuo desta Lei.
Art. 10 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 11 Revogam-se as disposies em contrrio.
Tratava-se, portanto, de uma exao compulsria a todos os usurios

de rodovias federais, por meio de um pagamento renovvel mensalmente
(art. 3 do Decreto 97.532/89), independentemente da frequncia de uso
das rodovias. Era cobrada antecipadamente, como contrapartida a um
servio especfico ou divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua
disposio.
H, como se percebe, profundas diferenas entre o selo-pedgio,
previsto na Lei de 1988, e o pedgio, tal como hoje est disciplinado. Esse
ltimo somente cobrado se, quando e cada vez que houver efetivo uso
da rodovia, o que no ocorria com o selo-pedgio, que era exigido em
valor fixo, independentemente do nmero de vezes que o contribuinte
fazia uso das estradas durante o ms.
Essas profundas diferenas entre um e outro indicam, sem dvida,
que a deciso da 2 Turma do STF no RE 181475 (tratando de selopedgio) no pode servir de paradigma na definio da natureza
jurdica do pedgio.
5

ADI 800 / RS
Ressalta-se, ainda, que a Lei 8.075, que entrou em vigor no dia 17 de
agosto de 1990, revogou a Lei 7.712/88 e extinguiu a cobrana do selopedgio.
4. Considerando a atual configurao jurdica do pedgio, o Plenrio
desta Corte, ao julgar a medida cautelar desta ADI 800, decidiu, por
unanimidade, que o pedgio um preo pblico. Eis a ementa do
acrdo:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
DECRETO N. 34.417, DE 24.7.92, DO GOVERNADOR DO
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, QUE INSTITUI E
AUTORIZA A COBRANA DE PEDAGIO EM RODOVIA
ESTADUAL. ALEGADA AFRONTA AOS PRINCPIOS DA
LEGALIDADE E DA ANTERIORIDADE.
Tudo est a indicar, entretanto, que se configura, no caso,
mero preo pblico, no sujeito aos princpios invocados,
carecendo de plausibilidade, por isso, a tese da
inconstitucionalidade. De outra parte, no h falar-se em
periculum in mora, j que, se risco de dano existe no pagar o
pedgio, o mesmo acontece, na frustrao de seu recebimento,
com a diferena, apenas, de que, na primeira hiptese, no e ele
de todo irreparvel, como ocorre na segunda. Cautelar
indeferida (ADI 800 MC/RS, Pleno, rel. Min. Ilmar Galvo, j.
26/11/1992, DJ de 18/12/1992, p. 24375).
O Ministro Ilmar Galvo, em seu voto, entendeu que o pedgio

espcie de preo pblico por no ser cobrado compulsoriamente de quem
no utilizar a rodovia; ou seja, uma retribuio facultativa paga apenas
mediante o uso voluntrio do servio. Em suas palavras:
Por isso mesmo que de tributo no se trata, mas sim de
tarifa, no pode ser exigido, indiscriminadamente, pela
utilizao de todas as estradas, mas to somente em relao a
estradas que apresentam condies especiais de trfego (via
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ADI 800 / RS
expressa de alta velocidade e segurana) seja bloqueada e
oferea possibilidade de alternativa para o usurio (outra
estrada que o conduza livremente ao mesmo destino), embora
em condies menos vantajosas de trfego (ainda HELY
MEIRELLES, ob. cit. pg. 19), que aps observar estes
requisitos so hoje considerados indispensveis pela doutrina
rodoviria estrangeira e nacional, ().
()
No caso dos autos, resta saber se a rodovia estadual
RS/135, que liga Passo Fundo a Erechim, apresenta as
caractersticas de estrada especial, seja pelas condies de
trfego, seja em face de melhoramentos nela construdos em
benefcio do usurio, e, principalmente, se os seus usurios tm
alternativa para cobrir, com seus veculos, o mencionado trecho,
j que, se assim no for, estar-se- exigindo verdadeiro imposto
pela utilizao de via pblica especfica, o que no est ao
alcance dos Estados instituir.
A inicial no esclarece. Tampouco o decreto impugnado. A
Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande do Sul, todavia,
apressou-se em demonstrar que, no caso, existe via alternativa
para ser utilizada pelos usurios que no quiserem pagar o
preo estipulado para o pedgio, o que fez por meio de
memorial com oferta de mapa rodovirio da regio.
5. Na verdade, o enquadramento do pedgio como espcie tributria

(taxa) ou no (preo pblico) independe de sua localizao topolgica no
texto constitucional, mas sim do preenchimento ou no dos requisitos
previstos no art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional, que delimita o
conceito de tributo:
Art. 3 Tributo toda prestao pecuniria compulsria,
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no
constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
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ADI 800 / RS
E, a despeito dos debates na doutrina e na jurisprudncia,
irrelevante tambm, para a definio da natureza jurdica do pedgio, a
existncia ou no de via alternativa gratuita para o usurio trafegar. Essa
condio no est estabelecida na Constituio. certo que a cobrana de
pedgio pode importar, indiretamente, em forma de limitar o trfego de
pessoas. Todavia, essa mesma restrio, e em grau ainda mais severo, se
verifica quando, por insuficincia de recursos, o Estado no constri
rodovias ou no conserva adequadamente as que existem. Consciente
dessa realidade, a Constituio Federal autorizou a cobrana de pedgio
em rodovias conservadas pelo Poder Pblico, inobstante a limitao de
trfego que tal cobrana possa eventualmente acarretar.
Assim, a contrapartida de oferecimento de via alternativa gratuita
como condio para a cobrana de pedgio no uma exigncia
constitucional. Ela, ademais, no est sequer prevista em lei ordinria. A
Lei 8.987/95, que regulamenta a concesso e permisso de servios
pblicos, nunca imps tal exigncia. Pelo contrrio, nos termos do seu art.
9, 1 (alterado pela Lei 9.648/98), a tarifa no ser subordinada legislao
especfica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua
cobrana poder ser condicionada existncia de servio pblico alternativo e
gratuito para o usurio.
6. Segundo a jurisprudncia firmada nessa Corte, o elemento nuclear
para identificar e distinguir taxa e preo pblico o da compulsoriedade,
presente na primeira e ausente na segunda espcie, como faz certo, alis,
a Smula 545:
Preos de servios pblicos e taxas no se confundem,
porque estas, diferentemente daqueles, so compulsrias e tm
sua cobrana condicionada prvia autorizao oramentria,
em relao lei que as instituiu
Esse foi o critrio para determinar, por exemplo, que o fornecimento

de gua servio remunerado por preo pblico:
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ADI 800 / RS
Servio de fornecimento de gua. Adicional de tarifa.
Legitimidade.
Mostra-se coerente com a jurisprudncia do Supremo
Tribunal o despacho agravado, ao apontar que o ajuste de carga
de natureza sazonal, aplicvel aos fornecimentos de gua pela
CAESB, criado para fins de reduo de consumo, tem carter de
contraprestao de servio e no de tributo. Precedentes: ERE
54.491, RE 85.268, RE 77.77.162 e ADC 09. Agravo regimental
desprovido (RE 201630 AgR/DF, 1 Turma, Rel. Min. Ellen
Gracie, j. 11/06/2002, DJ de 02/08/2002, p. 79).
Entre os precedentes citados no acrdo, destaca-se o RE 54491,

ainda sob a gide da Constituio de 1946, em que se realizou no apenas
a dicotomia compulsoriedade/voluntariedade, mas tambm a
necessidade gerada pelo interesse coletivo e a natureza do servio
prestado:
Mandado de Segurana contra ato do Diretor do
Departamento de Saneamento do Estado de Pernambuco.
Conceitua uma questo federal a interpretao do que seja
imposto, taxa e preo pblico. Essa distino necessria para
se conhecer onde se situam as rendas industriais do Estado. A
exigncia do convvio coletivo impe ao Estado a organizao
de servios gerais. Os problemas relativos a esses servios
nascem de necessidades comuns e se o Estado tem deles a
iniciativa pela natureza das funes sociais que exerce. Nada
fazendo para ganhar dinheiro, o Estado colabora para a
manuteno e financiamento dos mesmos servios em benefcio
de todos. Desses servios, derivam as rendas industriais do
Estado. Desse modo, tudo quanto cair na rubrica das rendas
industriais do Estado preo pblico, escapando, portanto, as
exigncias do art. 141, 34 da Constituio. As contraprestaes
cobradas pelo Departamento Sanitrio do Estado pelos usurios
das redes de gua e de esgotos do Recife so preo pblico,
pois, nem toda contribuio por servios prestados taxa,
conforme est no art. 30 da Constituio que diz competir
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ADI 800 / RS
Unio, ao Distrito Federal, aos Estados e Municpios cobrar
contribuio de melhoria, taxas e quaisquer outras rendas que
possam provir do exerccio de suas atribuies e da utilizao
de seus bens e servios. A contraprestao pela utilizao da
rede de guas e esgotos corresponde utilizao de um bem e
servio instalado e operado pelo Estado. A renda dessas
contraprestaes no vem de taxa, mas de um pagamento que,
na tcnica, fiscal e administrativa, se denomina preo pblico.
Alm disso, a cobrana determinada pelo Departamento de
Saneamento do Estado estava autorizada pela Lei n 3 821, de
21.12.60 (RE 54491/PE, 2 Turma, Rel. Min. Hermes Lima, j.
15/10/1963, DJ de 05/03/1964, p. 111).
Em seu voto, o Ministro Hermes Lima faz consideraes que se

mostram ainda adequadas atual realidade normativa:
O critrio da obrigatoriedade para a taxa e da
voluntariedade para o servio pblico , desde o primeiro
exame, muito simplista. O que torna compulsria a aceitao e
pagamento do servio na ordem pblica so as exigncias do
interesse coletivo. ()
Assim, toda casa situada onde passa rede dgua,
obrigada a abastecer-se da rede. obrigada tambm a servir-se
da rede de esgoto. De onde vem essa obrigatoriedade? Da
soberania do Estado? No parece. Decorre, antes de tudo, das
exigncias do convvio coletivo. Este convvio impe regras de
organizao de servios gerais, a que o Estado no pode ficar
indiferente, mas o motivo delas no est na fora de uma
compulsoriedade poltica tpica do Poder Pblico. O Estado
a, pela capacidade representativa de que est investido e pela
superioridade de meios que controla, o agente dos interesses
gerais da sade, do bem-estar, do conforto. Exatamente por ser
tal agente, ele no poderia permanecer indiferente a tais
problemas. Os problemas so de todos, nasceram de
necessidades comumente sentidas, mas o Estado tem deles a
iniciativa pela natureza das funes sociais que lhe so
10

ADI 800 / RS
atribudas e reconhecidas pela sociedade de que o fiador.
Colocar Estado e cidados, no que concerne ao bem-estar
social, numa rgida posio de credor e devedor falsear os
pressupostos de convivncia, relacionando as duas partes
pblico e Estado como categorias separadas, que s se
encontram no terreno recproco do que receberam e pagaram.
Ora, a questo neste ponto gira em torno de uma caracterstica
muito especial. O Estado nada faz para ganhar dinheiro. No
comerciante. Ele organiza servios para a comodidade e o
conforto geral. Colabora para a manuteno e financiamento
dos mesmos, em benefcio de todos. Da, derivam as chamadas
rendas industriais do Estado. A meu ver, tudo quanto cair na
rubrica das rendas industriais do Estado preo pblico, ()
Ora, a contraprestao pela utilizao da rede de guas e
de esgotos corresponde utilizao de bem e servio instalados
e operados pelo Estado. A renda dessas contraprestaes no
vem de taxas, mas de um pagamento que, na tcnica fiscaladministrativa, se denomina preo pblico. A renda assim
obtida classificada como renda industrial. ().
O critrio distintivo da compulsoriedade/voluntariedade foi mantido

pelo STF, quando definiu a contraprestao paga pelo fornecimento de
energia eltrica como um preo pblico:
TRIBUTRIO. ENERGIA ELTRICA. ENCARGOS
CRIADOS PELA LEI 10.438/02. NATUREZA JURDICA
CORRESPONDENTE A PREO PBLICO OU TARIFA.
INAPLICABILIDADE DO REGIME TRIBUTRIO. AUSNCIA
DE COMPULSORIEDADE NA FRUIO DOS SERVIOS.
RECEITA ORIGINRIA E PRIVADA DESTINADA A
REMUNERAR CONCESSIONRIAS, PERMISSIONRIAS E
AUTORIZADAS
INTEGRANTES
DO
SISTEMA
INTERLIGADO NACIONAL. RE IMPROVIDO.
I - Os encargos de capacidade emergencial e de aquisio
de energia eltrica emergencial, institudos pela Lei 10.438/02,
no possuem natureza tributria.
11

ADI 800 / RS
II - Encargos destitudos de compulsoriedade, razo pela
qual correspondem a tarifas ou preos pblicos.
III - Verbas que constituem receita originria e privada,
destinada a remunerar concessionrias, permissionrias e
autorizadas pelos custos do servio, incluindo sua manuteno,
melhora e expanso, e medidas para prevenir momentos de
escassez.
IV - O art. 175, III, da CF autoriza a subordinao dos
referidos encargos poltica tarifria governamental.
V - Inocorrncia de afronta aos princpios da legalidade,
da no-afetao, da moralidade, da isonomia, da
proporcionalidade e da razoabilidade.
VI - Recurso extraordinrio conhecido, ao qual se nega
provimento (RE 576189/RS, Pleno, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, j. 22/04/2009, DJe de 26/06/2009).
O Ministro relator fundamentou seu voto na ausncia de

compulsoriedade do encargo:
Bem analisada a questo, constato que tais encargos
carecem do requisito compulsoriedade , elemento sem o qual
no h falar em tributo, embora estejam presentes, na
conformao deles, as demais notas que integram a definio
legal acima transcrita, (...).
7. Em suma, no atual estgio normativo constitucional, o pedgio

cobrado pela efetiva utilizao de rodovias no tem natureza tributria,
mas sim de preo pblico, no estando, consequentemente, sujeita ao
princpio da legalidade estrita.
8. Ante o exposto, julgo improcedente o pedido formulado nesta
ao direta de inconstitucionalidade. o voto.
12

Extrato de Ata - 11/06/2014
PLENRIO
EXTRATO DE ATA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 800
PROCED. : RIO GRANDE DO SUL
RELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
ADV.(A/S) : FERNANDO ANTONIO VARIANI
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
Deciso: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do
Relator, julgou improcedente a ao direta. Votou o Presidente.
Ausentes,
justificadamente,
o
Ministro
Luiz
Fux
e,
neste
julgamento, os Ministros Joaquim Barbosa (Presidente) e Gilmar
Mendes. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski
(Vice-Presidente). Plenrio, 11.06.2014.
Presidncia do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Ricardo Lewandowski, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Rosa
Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Procurador-Geral da Repblica, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de
Barros.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenrio
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 6244284

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 800 RIO GRANDE DO SUL

: MIN. TEORI ZAVASCKI

EMENTA: TRIBUTRIO E CONSTITUCIONAL. PEDGIO.

Supremo Tribunal Federal

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 800 RIO GRANDE DO SUL

: MIN. TEORI ZAVASCKI

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR): Trata-se de Ao

Supremo Tribunal Federal

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Sustenta o requerente, em suma, que a cobrana de pedgio somente

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O Governador do Estado do Rio Grande do Sul prestou informaes

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 800 RIO GRANDE DO SUL

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (RELATOR):

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Essa norma reproduz, em linhas gerais, o que constava no art. 20 da

Disposio semelhante, alis, j constava do art. 27 da Constituio

Contudo, a Emenda Constitucional 01/1969 no repetiu a parte final

A falta de referncia cobrana de pedgio, no regime constitucional

Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 8 de 18

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 9 de 18

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 10 de 18

Tratava-se, portanto, de uma exao compulsria a todos os usurios

Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 11 de 18

O Ministro Ilmar Galvo, em seu voto, entendeu que o pedgio

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 12 de 18

5. Na verdade, o enquadramento do pedgio como espcie tributria

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 13 de 18

Esse foi o critrio para determinar, por exemplo, que o fornecimento

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 14 de 18

Entre os precedentes citados no acrdo, destaca-se o RE 54491,

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 15 de 18

Em seu voto, o Ministro Hermes Lima faz consideraes que se

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O critrio distintivo da compulsoriedade/voluntariedade foi mantido

Supremo Tribunal Federal

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O Ministro relator fundamentou seu voto na ausncia de

7. Em suma, no atual estgio normativo constitucional, o pedgio

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