Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen

Rapport MDW-werkgroep
Intensief Ruimtegebruik
Bedrijventerreinen
“Verzameld werk ”
02ME16
Maart 2002
Aan
de voorzitter en de leden van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n)
ME/MDW 1.
02022280
Onderwerp
Kabinetsstandpunt MDW Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen
Hierbij zenden wij u namens het kabinet het rapport ‘Verzameld werk’, dat in het kader
van Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) door de werkgroep
Intensief Ruimtegebruik op Bedrijventerreinen (IRB) is opgesteld.
De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. In de komende decennia is

extra ruimte nodig voor onder meer wonen, werken, recreëren en voor infrastructuur.
Omdat we deze extra ruimtebehoefte willen honoreren, maar de totale gevraagde ruimte
het aanbod in de toekomst gaat overstijgen, moeten er strategieën worden ontwikkeld om
toch aan deze vraag te kunnen voldoen. De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening kiest in dat
kader onder meer voor intensiveren als strategie, waaronder intensiever ruimtegebruik
van bedrijventerreinen.
Naar aanleiding hiervan heeft het kabinet besloten om de volgende vragen te laten
beantwoorden door de MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen
(IRB): Welke weten regelgeving belemmert het intensief ruimtegebruik op
bedrijventerreinen? Zijn er daarnaast prikkels mogelijk die intensief ruimtegebruik op
bedrijventerreinen kunnen bevorderen?
Naast weten regelgeving onderzocht de werkgroep daarom ook andere factoren die van
invloed zijn op intensief ruimtegebruik. De werkgroep heeft oplossingsrichtingen en
concrete aanbevelingen geformuleerd voor de door haar geconstateerde belemmeringen.
Het kabinet onderschrijft de analyse en de aanbevelingen van de werkgroep (zie pagina 5

tot en met 7 van het rapport). Met de werkgroep is het kabinet van mening, dat intensief
ruimtegebruik geen op zichzelf staand en geïsoleerd streven is, maar een onderdeel van
zorgvuldig ruimtegebruik. Ook realiseert het kabinet zich dat dit betekent dat er
Bezoekadres Doorkiesnummer Telefax
Bezuidenhoutseweg 30 (070) 379 6521 (070) 379 6092
Hoofdkantoor Telefoon (070) 379 89 11 X-400 adres S=EZPOST/C=NL/A=400NET/P=MIN EZ

Bezuidenhoutseweg 30 Telefax (070) 347 40 81 Internetadres ezpost@minez.nl
Postbus 20101 Email ezpost@minez.nl
2500 EC 's-Gravenhage Website www.minez.nl Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden
randvoorwaarden zijn die de mogelijkheden van intensivering beperken. De criteria voor
ruimtelijke kwaliteit uit de Vijfde Nota geven dit al aan. Toegespitst op
bedrijventerreinen gaat het met name om randvoorwaarden uit oogpunt van veiligheid,
economie en ruimtelijke kwaliteit.
Dit neemt niet weg dat die noodzakelijke zorgvuldigheid wel degelijk moet, en volgens
het kabinet ook kan resulteren in een geringer ruimtebeslag per economische eenheid dan
nu gebruikelijk is. Het kabinet heeft dit ook vastgelegd in de PKB III nationaal ruimtelijk
beleid (Vijfde Nota). In het kader van de uitvoering van de Vijfde Nota zal het Rijk
nadere afspraken maken met de andere overheden over de te behalen ruimtewinst.
Door de ministeries van VROM en EZ wordt een herkenbaar nationaal aanspreekpunt

voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen opgericht. Dit moet aansluiten bij
andere initiatieven op het gebied van zorgvuldig ruimtegebruik. Dit aanspreekpunt wordt
belast met de ontwikkeling en uitvoering van een strategie voor zorgvuldig
ruimtegebruik. Belangrijkste onderdelen van deze strategie zijn:
• Kennisontwikkeling, onder andere door het verkrijgen van overzichten en de
ontwikkeling van concrete oplossingen voor zorgvuldig ruimtegebruik.
• Communicatie over deze oplossingsrichtingen en de operationele
beschikbaarheid hiervan op lokaal niveau. Ook betreft het actief kennis
verspreiden onder gemeenten en bedrijven.
• Advisering-op-maat aan gemeenten en bedrijven over de toepassing daarvan,
onder andere door het inzetten van “vliegende brigades”. Daarnaast vervult
het aanspreekpunt de functie van vraagbaak.
• Onderzoek naar de mogelijkheden en het effect van financiële prikkels. Dit
heeft betrekking op inmiddels gereserveerde budgetten en bestaande
regelingen die herstructurering en aanleg van nieuwe bedrijventerreinen
faciliteren. Indien mogelijk en effectief zal het inbouwen van deze prikkels
worden overwogen.
Het kabinet onderschrijft de stelling van de werkgroep dat de sleutel tot succes in dit
streven ligt bij ondernemers en gemeenten en is het ook eens met de voorgestelde primair
stimulerende benaderingswijze voor het beleid, vooral gericht op bovengemeentelijke
samenwerking en op het vermeerderen en verspreiden van kennis. Deze strategie zal zich
voor wat betreft de korte termijn richten op de ‘voorlopers’ op het gebied van zorgvuldig
ruimtegebruik onder bedrijven, gemeenten en provincies, en bevordert de uitvoering van
de tot hen gerichte aanbevelingen in het rapport.
Onoverkomelijke of grote belemmeringen in weten regelgeving zijn niet geconstateerd

door de werkgroep of worden in lopende trajecten reeds aangepakt. Wel levert het rapport
aandachtspunten op die de kwaliteit van weten regelgeving kunnen verbeteren, met
name bij de ontwikkeling van nieuwe instrumenten gericht op de ontwikkeling en
2
herstructurering van bedrijventerreinen en bij de vergunningverlening aan bedrijven. Het
aanspreekpunt start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden
gewezen op de effecten van (cumulatieve) bepalingen in bestemmingsplannen op de
mogelijkheid van zorgvuldig ruimtegebruik. In dit voorlichtingstraject besteed het
aanspreekpunt aandacht aan de vraag welke belangen gediend door zorgvuldig
ruimtegebruik belemmerende bepalingen, en of deze belangen niet ook op andere wijze
behartigd kunnen worden.
Het kabinet is het eens met de aanbeveling van de werkgroep om het ruimtebeslag op
bedrijventerreinen en de ontwikkeling ervan periodiek te meten. Mede naar aanleiding
daarvan kan dan de eventuele noodzaak worden vastgesteld van nadere
beleidsaanpassingen, waarbij ook verdergaande, eventueel meer dwingende,
beleidsmaatregelen aan de orde kunnen komen.
Het kabinet zal de Kamer op korte termijn een implementatieplan toesturen. Hierin wordt
aangegeven hoe de aanbevelingen worden uitgevoerd en hoe hierbij gebruik kan worden
gemaakt van lopende trajecten.
De Minister van Volkshuisvesting, De Minister van Economische Zaken,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
J.P. Pronk A. Jorritsma-Lebbink
3
Inhoudsopgave
Samenvatting en aanbevelingen 4
Aanleiding en leeswijzer 8
DEEL I Ruimtegebruik: De factoren en actoren 9
Hoofdstuk 1. Algemene beschouwing 9

1.1. Inleiding 9
1.2. Ruimte 9
1.3. Intensief of zorgvuldig? 10
1.4. Sense of urgency: het begrip schaarse ruimte geanalyseerd 10
1.5. Externe veiligheid 12
1.6. Bestaande en nieuwe terreinen 13
1.7. Economische ontwikkelingen 13
Hoofdstuk 2. Betrokkenen, hun rol en te ondernemen acties 15

2.1. Inleiding 15
2.2. Ondernemers 15
2.3. Gemeenten 16
2.4. Provincies 17
2.5. Het Rijk 17
2.6. Samenvattend: kenmerken van een aanpak voor zorgvuldig ruimtegebruik 19
DEEL II Bovengemeentelijke aanpak, kennis en weten regelgeving 20
Hoofdstuk 3. Bovengemeentelijke aanpak 20

3.1. Inleiding 20
3.2. Oplossingsrichtingen 21
3.3. Lopende trajecten 21
3.4. Conclusies en aanbevelingen 22
Hoofdstuk 4. Kennis 24
4.1. Inleiding 24
4.2. Oplossingsrichtingen 25
4.3. Lopende trajecten 26
4.4. Conclusies en aanbevelingen 26
Hoofdstuk 5. Wet- en regelgeving 28

5.1. Inleiding 28
2
5.2. Algemene conclusies van de werkgroep 28
5.3. Belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen 31
5.4. Geluidszoneringen 35
5.5. Grondeigendom 41
5.6. Het begrip “inrichting” in de Wet milieubeheer 43
5.7. Verwijdering afvalstoffen 46
5.8. Externe veiligheid 48
Hoofdstuk 6. Overige aspecten: fysiek en financiën 51

6.1. Fysieke aspecten 51
6.2. Financiële aspecten 53
Bijlagen
Bijlage I Startnotitie Intensief Ruimtegebruik bedrijfsterreinen 56
Bijlage II Samenstelling van de werkgroep 59
Bijlage III Verslag van de hoorzitting 60
3
Samenvatting en aanbevelingen
De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. In de komende decennia is

extra ruimte nodig voor onder meer wonen, werken, recreëren en voor infrastructuur.
Omdat we deze extra ruimtebehoefte willen honoreren, maar de totale gevraagde ruimte
het aanbod in de toekomst gaat overstijgen, moeten er strategieën worden ontwikkeld om
toch aan deze vraag te kunnen voldoen. De Vijfde Nota kiest in dat kader onder meer
voor intensiveren als strategie, waaronder intensiever ruimtegebruik van
bedrijventerreinen.
Naar aanleiding hiervan heeft het kabinet besloten om de volgende vragen te laten
beantwoorden door de MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen
(IRB): Welke weten regelgeving belemmert het intensief ruimtegebruik op
bedrijventerreinen? Zijn er daarnaast prikkels mogelijk die intensief ruimtegebruik op
bedrijventerreinen kunnen bevorderen?
Naast weten regelgeving onderzocht de werkgroep daarom ook andere factoren die van
invloed zijn op intensief ruimtegebruik. De werkgroep heeft oplossingsrichtingen en
concrete aanbevelingen geformuleerd voor de door haar geconstateerde belemmeringen
De werkgroep heeft vastgesteld dat, wil intensief ruimtegebruik echt van de grond komen,
de meest betrokken doelgroepen (gemeenten en ondernemers) meer gemotiveerd,
gestimuleerd en gefaciliteerd moeten worden teneinde de beleidsstrategie te doen
slagen.
Omdat bij de doelgroepen de “sense of urgency” vaak ontbreekt, is het naar het oordeel
van de werkgroep verstandig dat Rijks- ( en provinciaal) beleid zich nu primair richt op
voorlopende gemeenten en ondernemers en op de middellange termijn op overige
gemeenten, ondernemers en hun belangenorganisaties. Dit kunnen voorlopers zijn uit
ambitie of uit noodzaak (ruimtetekort) geboren.
Ook stelt de werkgroep vast dat intensivering van het ruimtegebruik als op zichzelf
staand doel zelden of nooit voorkomt. Veelal is het één van de doelstellingen van een
breder bedrijventerreinenbeleid, naast bijvoorbeeld een voldoende en gevarieerd aanbod
door nieuwe uitleg en herstructurering, ruimtelijke kwaliteit, maar ook bijvoorbeeld het
voldoen aan eisen uit hoofde van externe veiligheid. Voor de te hanteren terminologie
betekent dit dat beter gesproken kan worden over “zorgvuldig ruimtegebruik”. Hiermee
komt tot uitdrukking dat bij het streven naar intensivering de zeven kwaliteitscriteria uit de
Vijfde Nota in acht moeten worden genomen. Vertaald naar bedrijventerreinen betekent
dit ook dat intensivering niet bedoeld is om het functioneren van bedrijven in Nederland
onmogelijk te maken of dat hierdoor de diversiteit van de economische structuur
verzwakt. Voor het in te zetten instrumentarium heeft bovenstaande conclusie tot gevolg
dat bij nieuwe instrumenten en herziening van bestaande instrumenten, voor bijvoorbeeld
herstructurering van bedrijventerreinen, de mogelijkheden voor het inbouwen van prikkels
4
voor intensiever ruimtegebruik moeten worden nagegaan en indien dit kan, worden
ingebouwd en toegepast.
Knelpunten waar de werkgroep op is gestoten en die een oplossing behoeven zijn:
• schaal van de gemeente als gebied en als organisatie,
• onvoldoende kennis bij ondernemers, gemeenten.
Aan het eerste knelpunt kan naar het oordeel van de werkgroep worden tegemoet
gekomen door bovengemeentelijke samenwerking met kracht te bevorderen aansluitend
op het reeds ter zake ingezette beleid en passend binnen de bestaande bestuurlijke
verhoudingen. Omdat, zo heeft de werkgroep vastgesteld, veel bestaande kennis
onzichtbaar en ontoegankelijk is voor gemeenten en ondernemers, stelt ze voor om
bestaande kennis (Habiforum, Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV)) te
vertalen naar praktische op de werkvloer toe te passen kennis. Deze kennisbrug verlangt
intensieve communicatie naar en dialoog met de beide doelgroepen en hun
belangenorganisaties, zowel landelijk als op lokaal niveau.
Wet- en regelgeving op Rijksniveau is naar het oordeel van de werkgroep geen grote
belemmering voor intensief ruimtegebruik. Dit neemt echter niet weg dat desondanks nog
vereenvoudigingen mogelijk zijn, maar deze worden al aangepakt in lopende trajecten.
Op lokaal niveau kunnen belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen worden
geschrapt. Ook kan zorgvuldig ruimtegebruik gestimuleerd worden door bevorderende
bepalingen op te nemen in het bestemmingsplan.
Aanbevelingen
Naar aanleiding van de analyse van de huidige situatie en de daarin geconstateerde
knelpunten, doet de werkgroep de volgende aanbevelingen ter bevordering van het
toepassen van intensief ruimtegebruik:
Gemeenten
• Werk samen met de gemeenten in de regio. Stem onderling vraag en aanbod af,
maak afspraken over nieuwe bedrijventerreinen, herstructurering en regionale
verevening. Dit stimuleert de regionale en gemeentelijke economie, levert
maatschappelijke en financiële voordelen op en biedt kansen voor intensief
ruimtegebruik.
• Ga na wat de bindende elementen tussen bedrijven zijn op een terrein. Die vormen
het aangrijpingspunt voor gezamenlijke acties voor zorgvuldig ruimtegebruik.
Integreer verschillende doelstellingen m.b.t. ruimtegebruik en focus op totale kwaliteit
van bedrijventerreinen. Niet alleen intensivering, maar bijvoorbeeld ook gezamenlijke
aanpak van afvalverwijdering, beveiliging, omgaan met energie leveren voordelen
voor bedrijven en gemeenten.
5
• Stel grondbeleid en stedenbouwkundige plannen vast, waarin beeldkwaliteit,
bebouwingsdichtheid, bestemming en gebruik vaste elementen zijn. Betrek bij die
planontwikkeling, naast burgers, het (georganiseerde) bedrijfsleven,
projectontwikkelaars en ontwerpers.
Provincies
• Beoordeel (ontwerp-) bestemmingsplannen en stedenbouwkundige plannen op
zorgvuldig ruimtegebruik.
• Bevorder bovengemeentelijke afstemming. Treedt daarbij op als onafhankelijke

regisseur of draag bij via kennis en – indien aan de orde – subsidies. Indien
gemeenten niet zelf regionaal gaan samenwerken dient de provincie de regie hiervan
naar zich toe te trekken.
Rijk
• Geef op herkenbare wijze vorm aan de vereiste structurele rijksverantwoordelijkheid
voor onderhavig onderwerp door het instellen van één aanspreekpunt.
• Belast het aanspreekpunt met de ontwikkeling en uitvoering van een strategie voor
zorgvuldig ruimtegebruik. Er is behoefte aan een brug tussen kennis en praktijk.
• Belangrijkste onderdelen van die strategie dienen kennisontwikkeling, communicatie

daarover en de toepassing ervan te zijn. Ten aanzien van de doelgroep adviseert de
werkgroep op korte termijn in te zetten op voorlopers onder gemeenten en bedrijven.
Op langere termijn ook de rest van Nederland. Richt de strategie op zowel nieuwe als
op bestaande terreinen. Voor die laatste komen de verouderde terreinen in
aanmerking, waar herstructurering is voorzien.
• Ga na of en welke financiële ondersteuning aan bedrijven voor vergaande

intensiveringsmaatregelen effectief en mogelijk kan zijn. Indien effectief en mogelijk,
bouw bij herziening van bestaand en de ontwikkeling van nieuw instrumentarium voor
bedrijventerreinen de mogelijkheden in voor prikkels tot zorgvuldig ruimtegebruik.
• Monitoren is gewenst. Start daarom nu met een nulmeting en herhaal die meting
iedere vijf jaar. Kijk daarbij naar ontwikkelingen in het aanbod van en in de vraag
naar bedrijventerreinen.
• Start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden gewezen op

de effecten van bepalingen in bestemmingsplannen op de mogelijkheid van
zorgvuldig ruimtegebruik en de beschikbaarheid van ruimte in de toekomst. Hierbij
moet in ieder geval aandacht worden besteed aan enerzijds het voorkomen van
6
bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik belemmeren en anderzijds het stimuleren
van bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen.
• Besteed daarbij aandacht aan de vraag welke belangen gediend worden door
zorgvuldig ruimtegebruik belemmerende bepalingen, en of deze belangen niet ook op
andere wijze behartigd kunnen worden.
• Onderzoek op welke wijze bestemmingsplannen zodanig kunnen worden opgesteld

dat voor provincies de effecten op of de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik
duidelijk worden.
• Als meerdere bedrijven gebruik maken van eenzelfde voorziening, kunnen problemen
ontstaan bij de vergunningverlening door verschil van mening over de vraag of er
sprake is van één of meerdere inrichtingen. Sluit, voor de oplossing hiervan, aan bij
oplossingsrichtingen die naar aanleiding van de discussienota “Met recht
verantwoordelijk!” worden uitgewerkt voor een collectieve aanpak op duurzame
bedrijventerreinen. Onderzoek daarbij met name of de noodzaak en de mogelijkheid
bestaat om in de Wet milieubeheer het begrip inrichting meer geschikt te maken voor
gezamenlijke vergunningaanvraag door meerdere bedrijven.
7
Aanleiding en leeswijzer
Aanleiding
In het kader van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (Vijfde Nota) zijn door de ministeries
ruimteclaims ingediend voor de komende jaren. Er is ruimte nodig voor wonen, voor
werken, voor recreëren, voor infrastructuur, etc. Omdat we al deze functies willen
behouden, maar de totale gevraagde ruimte het aanbod in de toekomst gaat overstijgen,
moeten er strategieën worden ontwikkeld om toch aan de vraag te kunnen voldoen. De
Vijfde Nota kiest in dat kader onder andere voor intensiveren als strategie. Dit rapport
richt zich op het intensiveren van het gebruik van ruimte voor de functie werken, op een
specifiek deel daarvan, namelijk het ruimtegebruik op bedrijventerreinen.
Mede naar aanleiding van het in de Vijfde Nota aangekondigde beleid dat beoogt tot
intensiever ruimtegebruik van bedrijventerreinen te komen, is door het kabinet besloten
de volgende vragen te onderzoeken. Welke weten regelgeving belemmert het intensief
ruimtegebruik op bedrijventerreinen? Zijn er prikkels mogelijk die intensief ruimtegebruik
op bedrijventerreinen kunnen bevorderen?
De MDW-werkgroep Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen (IRB) is belast met het
beantwoorden van deze vragen. Om uitspraken te kunnen doen over belemmeringen en
prikkels voor intensief ruimtegebruik, is er naast weten regelgeving gekeken naar
andere factoren die van invloed kunnen zijn op intensief ruimtegebruik. Ook formuleert de
werkgroep oplossingsrichtingen voor de door haar geconstateerde belemmeringen. Het
voorliggende rapport vormt de neerslag van de antwoorden op deze vragen.
Belangrijke randvoorwaarde, gesteld bij aanvang van het project, is dat er niet wordt
getornd aan veiligheid en gezondheid.
Leeswijzer
Dit rapport bestaat uit twee delen. In het eerste deel wordt eerst in Hoofdstuk 1 aan de
hand van enkele algemene beschouwingen het thema ruimtegebruik besproken. Daarna
worden in Hoofdstuk 2 de hoofdlijnen van de problematiek en de oplossingen
weergegeven. Per betrokkene (zoals ondernemer en gemeenten) wordt geanalyseerd
welke rol hij volgens de werkgroep zou moeten vervullen bij intensief ruimtegebruik.
In het tweede deel volgt de uitwerking. Elk hoofdstuk zoemt in op concrete problemen en
bijbehorende oplossingsrichtingen. Hoofdstuk 3 beschrijft de belemmeringen en
oplossingen die samenhangen met bovengemeentelijke samenwerking, hoofdstuk 4 gaat
in op kennis. In hoofdstuk 5 volgt de beschrijving van de betrokken weten regelgeving.
De belemmeringen die uit de inventarisatie naar voren kwamen, zijn te scharen onder
deze drie thema’s. De vooronderstelling dat weten regelgeving een zware belemmering
vormt voor intensief ruimtegebruik houdt volgens de werkgroep geen stand, voor zover
het regelgeving op Rijksniveau betreft. Hoofdstuk 6 ten slotte behandelt de overige
punten, die wel belangrijk zijn maar niet het kernprobleem vormen bij intensivering van
het ruimtegebruik. De werkgroep meent echter dat deze wel genoemd moeten worden.
8
Deel I Ruimtegebruik: De factoren en actoren
Hoofdstuk 1. Algemene beschouwing
1.1 Inleiding
Het streven naar intensiveren staat niet op zichzelf, maar moet bezien worden in
samenhang met andere wensen op het gebied van ruimtegebruik. Hoe past het bij
andere maatschappelijke wensen ten aanzien van ruimtegebruik, wie heeft er een
probleem als er niets gebeurt en onder welke voorwaarden moet en kan men overgaan
tot intensiveren? Voor de beantwoording van deze en andere vragen volgt hier een
algemene beschouwing over het begrip ruimtegebruik. Er wordt achtereenvolgens
ingegaan op ruimte en ruimtegebruik, voorwaarden voor intensief ruimtegebruik, (het
ontbreken van) de sense of urgency bij dit onderwerp en de toegenomen
maatschappelijke aandacht voor externe veiligheid. Daarmee wordt het begrip in een
breder (maatschappelijk) kader geplaatst. Voorts komt een aantal onderwerpen ter
sprake die meer specifiek aan onderhavig onderwerp zijn gerelateerd. Het gaat dan over
de relatie tussen bestaande en nieuwe bedrijventerreinen en over mogelijkheden voor
intensivering (nu en in de toekomst).
1.2 Ruimte
In het Rijksbeleid wordt een duurzame samenleving nagestreefd. Die duurzaamheid kent
drie componenten: een economische, een sociale en een ecologische. Voor deze laatste
component zijn energie, biodiversiteit en ruimte sleutelvoorwaarden. Ook voor de
economische component is ruimte belangrijk.
De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. De beschikbare oppervlakte
in Nederland is in de toekomst onvoldoende om alle ruimtevragende functies te
accommoderen. Daarom moeten er strategieën worden ontwikkeld om zoveel mogelijk
aan de vraag vanuit de verschillende genoemde functies te kunnen voldoen. Het Rijk
kiest in dat kader onder andere voor intensivering van ruimtegebruik als strategie.
De ruimtebehoefte is in de Vijfde Nota voor drie scenario’s doorgerekend. Voor de functie
”werken” is tot 2030 de behoefte aan bedrijventerreinen in het zogenoemde “hoge
1
scenario” berekend op 41.000 ha. De Vijfde Nota heeft de ambitie om de ruimtebehoefte
te alloceren, maar kondigt daarbij wel aan dat een aantal “interventiestrategieën” nodig is,
waaronder intensivering van het huidig ruimtegebruik.
De werkgroep trekt hieruit de conclusie dat intensivering van het ruimtegebruik een
belangrijk thema is. Het is belangrijk dat de aandacht die het onderwerp nu heeft, wordt
vastgehouden.
1
Vijfde Nota, deel 3, p. 112, tabel 11
9
1.3 Intensief of zorgvuldig?
Onder intensief ruimtegebruik voor bedrijventerreinen wordt in de startnotitie verstaan:
de optimalisatie van het brutovloeroppervlak in vergelijking met het grondoppervlak,
toegepast op bedrijventerreinen.
Dit is echter niet de enige waarde die een rol speelt bij de waardering van
bedrijventerreinen; naast de wens tot een minimaal ruimtebeslag spelen immers ook
andere wensen een rol die daar soms haaks op staan.
Zo valt te denken aan de spanning tussen het streven naar geconcentreerde bebouwing
en de noodzaak van veiligheidszones rondom gevaarlijke bedrijfsprocessen. Verder moet
een oplossing die leidt tot een minimaal ruimtebeslag, ook economisch plausibel zijn.
De werkgroep heeft de blik daarom gericht op wat zij noemt zorgvuldig ruimtegebruik.
Daaronder wordt verstaan: ruimtegebruik waarbij de gebruikte oppervlakte per
economische eenheid is geminimaliseerd, met inachtneming van de randvoorwaarden ter
zake van veiligheid, economie en ruimtelijke kwaliteit.
Veiligheid heeft daarbij betrekking op de bedrijven en werknemers zélf maar ook voor de
omwonenden en het milieu.
Bij economie gaat het erom dat het economisch functioneren van bedrijven niet wordt
belemmerd en dat de economische structuur divers dient te blijven.
Met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit valt te wijzen op de zeven kwaliteitscriteria die
daarbij in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zijn benoemd, te weten:
1. ruimtelijke diversiteit,
2. economische en maatschappelijke functionaliteit;
3. culturele diversiteit ;
4. sociale rechtvaardigheid;
5. duurzaamheid;
6. aantrekkelijkheid en
7. menselijke maat.
1.4 Sense of urgency: het probleem ‘schaarse ruimte’ geanalyseerd

De eerder beschreven claims op ruimte zullen pas op termijn schaarste aan ruimte doen
ontstaan in alle sectoren. Deze schaarste kan op den duur verdere ontwikkelingen op
onder meer economisch gebied frustreren. Op dit moment is dit probleem echter nog
onvoldoende zichtbaar (afgezien van in enkele sterk verstedelijkte gebieden, zoals in de
Randstad en Brabant). Omdat het een probleem is dat op korte termijn nauwelijks
gevoeld wordt door de ruimtevragende functies, ontbreekt bij betrokken partijen een
gevoel van urgentie. Hierdoor ontbreken prikkels en draagvlak voor intensief
ruimtegebruik bij zowel de uitgifte (gemeente) als in het gebruik van de ruimte
(ondernemer).
Een tweede reden (in het verlengde van het voorgaande) waarom de sense of urgency
bij veel ondernemers en gemeenten nog niet erg groot is, is de tegenstelling tussen het
10
individuele belang van ondernemers en gemeenten op korte termijn enerzijds, en het
algemene belang op lange termijn anderzijds.
Op korte termijn speelt voor individuele bedrijven dat de baten van intensief
ruimtegebruik weinig bekend zijn. Voor hen is grond een belangrijke, zij het vaak geen
doorslaggevende kostenfactor. Intensiveren heeft het imago dat het geld kost en moeite,
etc terwijl de voordelen beperkt lijken. Het belang van intensief ruimtegebruik op lange
termijn is dat meer bedrijven zich in de toekomst in Nederland kunnen blijven vestigen.
Dit belang speelt in de afweging van een individuele ondernemer logischerwijs geen rol.
Maar ook op korte termijn zijn er voor de huidige ondernemers wel voordelen te behalen,
die in hoofdstuk 3 zijn uitgewerkt.
Voor gemeenten is het belang van gronduitgifte gekoppeld aan werkgelegenheid, zowel
op korte als op lange termijn. Gemeenten willen bedrijven binnenhalen en op korte
termijn kan dat, omdat in veel gemeenten nog de ruimte bestaat voor nieuwe
bedrijventerreinen of woningbouwlocaties. Dit levert direct uitgeefbare kavels op en
daarmee werkgelegenheid. Dit is sneller dan via intensiveringstrajecten op bestaande
bedrijventerreinen ruimte te winnen. Deze processen verlopen moeizamer, zijn kostbaar
en leveren wel uitgeefbaar terrein op, maar veel later.
Uiteraard geldt ook op lange termijn de noodzaak tot economische groei. Gemeenten
willen niet dat hun toekomstige economische ontwikkeling bedreigd wordt door gebrek
aan ruimte. Dat gegeven zou het gevoel van urgentie moeten vergroten en daarmee de
bereidheid tot herstructurering en intensivering. Gemeenten hebben echter niet altijd een
sterke onderhandelingspositie richting bedrijven. Het stellen van voorwaarden wat betreft
het ruimtegebruik, of het laten wachten van een bedrijf, geeft het risico dat het bedrijf zich
in een buurgemeente vestigt die deze eisen niet stelt. De zwakke onderhandelingspositie
komt dus voort uit het feit dat voor bedrijven een gemeentegrens geen natuurlijke grens
is en dat gemeenten een vaak niet erg op elkaar afgestemd beleid hebben. Als een
ondernemer zich wil vestigen, zoekt hij een locatie in een regio op grond van een
veelheid aan bedrijfseconomische en andere factoren, zoals personeelsaanbod,
bereikbaarheid, klantenkring, prijs en kwaliteit bedrijfslocatie, woon- en leefklimaat, etc.
De regio is het schaalniveau waaraan de ondernemer veelal gebonden is, en is vrijwel
altijd gemeentegrensoverstijgend. Voor gemeenten is het dus gunstig om zich te
verenigen in economisch samenhangende gebieden waarbinnen bedrijven zoeken. Die
samenwerking moet zich richten op zowel herstructurering als nieuwe terreinen, want aan
beide blijft behoefte bestaan. Bijkomend voordeel is dat gezamenlijk optrekkende
gemeenten meer bedrijven kunnen huisvesten dan de gemeenten apart en dat
gezamenlijk een antwoord wordt gegeven op de vestigingsvraag van te verplaatsen
bedrijven. In hoofdstuk 4 wordt hier dieper op ingegaan.
11
Samengevat trekt de werkgroep over de beperkte sense of urgency de volgende
conclusies.
• In de eerste plaats is het belangrijk dat betrokkenen de mogelijkheden en voordelen
van intensief ruimtegebruik kennen, ook op korte termijn. Hier is gerichtere en
actievere kennisverspreiding voor nodig. Het onnodig extensief ruimtegebruik moet
worden voorkomen.
• Hoewel het probleem van ruimteschaarste zich met name op de langere termijn zal
voordoen, is het van belang om nu al te werken aan zorgvuldig ruimtegebruik. De
verwachte toekomstige schaarste kan hierdoor worden verminderd of uitgesteld. Ook
zijn op dit moment nog maatregelen mogelijk die in de toekomst niet of tegen veel
hogere kosten mogelijk zijn.
• Voor het beter inspelen op de ruimtebehoefte van bedrijven en het tegelijkertijd
maximaal benutten van mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik is
samenwerking op bovengemeentelijke schaal nodig.
• Voorts meent de werkgroep dat het slechts beperkte bewustzijn van deze
problematiek bij de verschillende betrokkenen om een strategie van de overheid
vraagt om dit bewustzijn wel te creëren.
1.5 Externe veiligheid

Naast de ruimtevraag voor de functies wonen, werken, recreëren en infrastructuur, is er
een vijfde factor die naar verwachting in de toekomst extra ruimte gaat vragen: veiligheid.
Mede als gevolg van de vuurwerkramp in Enschede is de vraag rond externe veiligheid
actueel geworden. In het Nationaal Milieubeleidplan 4 (NMP 4) wordt hiervoor aandacht
gevraagd en worden voorstellen gedaan voor een nieuwe normering. Hieruit
voortkomend zijn er belangrijke ontwikkelingen op het terrein van regelgeving. Zo is er
een concept Besluit kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (een
algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet milieubeheer), waarmee het
2
beleid inzake externe veiligheid wordt gecodificeerd . De verplichting om de daarin
gestelde grenswaarden in acht te nemen leidt ertoe dat er een bepaalde afstand dient te
zijn tussen de bron en objecten in de omgeving van die bron (zoals scholen, woningen,
kantoren en bedrijven). Dit heeft implicaties voor de ruimtelijke ordening: de
grenswaarden leggen in bepaalde gevallen beperkingen op aan nieuwe ruimtelijke
ontwikkelingen. Hiermee doet ook het externe veiligheidsbeleid een beroep op de
beschikbare ruimte in Nederland. Uiteraard heeft de werkgroep hier aandacht voor
gehad. Het is immers een pregnante factor voor intensief ruimtegebruik van
bedrijventerreinen. Gelet op de politieke en maatschappelijke discussie heeft de
werkgroep ervan afgezien om ten aanzien van regelgeving inzake externe veiligheid
nieuwe voorstellen te doen die een oplossing kunnen bieden voor belemmeringen bij
intensief ruimtegebruik. De werkgroep beschouwt de uit hoofde van externe veiligheid
2
Er wordt nog gewerkt aan een vergelijkbaar besluit inzake het transport van gevaarlijke stoffen.
12
voortkomende ruimteclaims als een gegeven. Wel moeten bij nieuw te ontwikkelen
regelgeving de gevolgen voor het ruimtebeslag worden meegewogen. Bundeling van
risicodragende activiteiten kan vaak ruimtewinst opleveren. Door bedrijven met
risicodragende activiteiten in elkaars risicoschaduw te plaatsen, blijft de totale
veiligheidszone op nationale schaal bezien beperkter.
1.6 Bestaande en nieuwe bedrijventerreinen

Zorgvuldig ruimtegebruik kan toegepast worden op bestaande en op nieuwe
bedrijventerreinen. Op nieuwe terreinen is het het meest eenvoudig. Er is nog geen
sprake van eigendomsverhoudingen, van veroudering, van bestaande gebouwen. De
invloedsmogelijkheden zijn daardoor vele malen groter dan bij bestaande terreinen, waar
deze factoren wel aanwezig zijn. Daar kan echter ruimtewinst behaald worden via
herstructurering. Hierbij gaat het niet alleen om mogelijke ruimtewinst uit het intensiveren
van de bestaande bebouwing. Door herstructurering kan veroudering gestopt worden en
kan de functie van het terrein als bedrijventerrein behouden blijven. De daar gevestigde
bedrijven verhuizen niet, waardoor extra claims op nieuwe ruimte voor bedrijventerreinen
verminderd wordt. Weliswaar is herstructurering een tijdrovend en ingewikkeld proces,
het is zeker de moeite waard. De herstructureringsopgave voor de komende jaren is
volgens de meest recente gegevens 10.000 HA. Dit is éénzesde van de totale netto
oppervlakte aan bedrijventerreinen in Nederland3 . Tussen bestaande en nieuwe
bedrijventerreinen bestaan in meerdere opzichten relaties. Intensivering is er enerzijds op
gericht ruimteclaims te accommoderen (naast het boeken van kwaliteitswinst) en
daarmee de behoefte aan nieuwe uitleglocaties te verminderen. Anderzijds is nieuwe
ruimte nodig om tot intensivering over te kunnen gaan. Deze nieuwe ruimte is nodig als
schuifruimte, maar ook om bedrijven die op een bestaand, te intensiveren, terrein geen
plaats kunnen krijgen ruimte te bieden. Bovendien blijven nieuwe terreinen nodig om aan
de ruimtevraag te kunnen voldoen. Kortom, bestaand en nieuw gaan bij intensivering
hand in hand.
Een ander aspect van de relatie tussen nieuw en bestaand is die van concurrentie.
Nieuwe terreinen vullen zich grotendeels met bestaande bedrijven en slechts voor een
4
klein deel met nieuwe bedrijven . Op de bestaande terreinen komen er nauwelijks nieuwe
bedrijven voor terug, waardoor zij kwetsbaar worden. Kwetsbaar voor veroudering maar
ook, binnen de steden, kwetsbaar voor een andere markt: de woningmarkt. Daardoor
dreigt de economische vitaliteit van (binnen)steden te verminderen. De werkgroep meent
dat zorgvuldig ruimtegebruik zowel op bestaande als op nieuwe terreinen gewenst is.
1.7 Economische ontwikkelingen

De verdienstelijking van onze economie en ontwikkelingen in de industrie hebben onder
andere tot gevolg dat steeds meer bedrijvigheid plaatsvindt in kantoorachtige gebouwen
3
Arcadis (1996)
4
Hoorzitting dd 19 februari 2002
13
en in schone bedrijfsruimten. Het op beperktere oppervlakten schakelen of stapelen van
bedrijfsactiviteiten wordt hierdoor eenvoudiger. Dit is een kans voor zorgvuldig
ruimtegebruik.
Anderzijds zijn er voorbeelden van zeer extensieve terreinen, zoals distributieterreinen.
Niet altijd is dit onlogisch omdat voor de activiteiten daar (manoeuvreer-) ruimte voor
vrachtwagens nodig kan zijn. Niet iedere bedrijfsactiviteit leent zich dus voor (dezelfde)
intensiveringmaatregelen.
De werkgroep meent dat bij maatregelen voor bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik
rekening moet worden gehouden met typen terreinen en bedrijfsactiviteiten. Het moet
volgens de werkgroep mogelijk zijn om ruimte-extensieve en ruimte-intensieve bedrijven
in vele gevallen te combineren met behoud van de mogelijkheden voor elk van de
categorieën (bijvoorbeeld kantoren boven een distributiecentrum). Kennis over deze wijze
van samengaan moet worden verworven. Maar ook moeten gelijksoortige bedrijven zich
bij elkaar kunnen vestigen. De maatregelen moeten hier op worden afgestemd en
mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik gemonitord.
14
Hoofdstuk 2: Betrokkenen, hun rol en te ondernemen acties
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de hoofdlijnen voor een aanpak van zorgvuldig ruimtegebruik
geschetst en wordt een ‘rolverdeling’ voor betrokkenen gedestilleerd. Bij het streven naar
zorgvuldig ruimtegebruik zijn behalve het Rijk vele andere partijen betrokken. Bedrijven
en gemeenten zijn de sleutel tot het succes van zorgvuldig ruimtegebruik. Daar ligt het
primaire actieniveau en zij moeten het uitgangspunt van het denken vormen. Zorgvuldig
ruimtegebruik moet bottom-up tot stand komen. Maar ook provincies en het Rijk hebben
een rol, respectievelijk als regisseur en als facilitator in kennisopbouw en -verspreiding.
2.2 Ondernemers
Wat is het aantrekkelijke van zorgvuldig ruimtegebruik op een bedrijventerrein voor
ondernemers? Behalve het in het vorige hoofdstuk geïdentificeerde algemene belang
voor ondernemend Nederland op lange termijn (paragraaf 1.4, sense of urgency), is er
ook op korte termijn een lokkend perspectief voor ondernemers. Hierbij heeft de
werkgroep het zogenoemde ‘laag-sores-model’ voor ogen. In dit model worden duurzame
bedrijventerreinen ontwikkeld, waar alles wat niet tot de “core business” van de
onderneming behoort, wordt overgelaten aan een of meer andere partijen zoals
bijvoorbeeld een vereniging van ondernemers, een projectontwikkelaar, een
exploitatiemaatschappij, een gemeente en/of een grondeigenaar. Dit beeld kan rekenen
op draagvlak bij ondernemers en voorziet ook in een behoefte, omdat een dergelijke
situatie, ook door de markt, als waardevast wordt beschouwd. Dit blijkt uit
praktijkvoorbeelden in Eindhoven en Den Bosch, waar ondernemers enthousiast zijn en
meedenken en –doen aan het vormgeven en ontwikkelen van een dergelijk terrein.5 Het
aangrijpingspunt is het vinden van bindende elementen tussen bedrijven. Het kan hierbij
onder meer gaan om gezamenlijk parkeren, beveiliging, groenbeheer, afvalbeheer,
goederenontvangst, kantine of een vergadercentrum. Gevolg is dat veroudering niet of
veel later optreedt en de verhuisbehoefte afneemt.
Bij intensivering is de kans op het succesvol uitbesteden van diensten groter, omdat er
naar verwachting meer ondernemers gehuisvest kunnen worden op eenzelfde
oppervlakte. Daarnaast biedt intensiveren, als er voldoende mensen werkzaam zijn op
het terrein, kansen voor andere dienstverlening, ten behoeve van personeel.
Voorbeelden zijn crèches, openbaar vervoer, restaurants etc. Dergelijke voorzieningen
versterken de positie van de bedrijven op de arbeidsmarkt.
Zoals gezegd, de ondernemer bezet een sleutelpositie voor zorgvuldig ruimtegebruik. De
werkgroep constateert op basis van de inventarisatie dat ‘de ondernemer’ wat betreft
5
Op het bedrijventerrein bij de luchthaven Eindhoven geeft men geen kavels uit, slechts de
bebouwde ruimte is van de ondernemers. De gemeente beheert de openbare ruimte.
In Den Bosch worden plannen gemaakt voor de ontwikkeling van een groot terrein, in een
samenwerkingsverband met ontwikkelaars, locale bedrijven en een ontwerpbureau. De bebouwing
wordt aan de ondernemers verkocht, ook zij krijgen geen kavel.
15
kennis nog beter toegerust kan worden. Bewustwording door ondernemers van de
mogelijkheden is een belangrijke eerste stap. Kennis over dat het kan en hoe het kan
ontbreekt. Kennisverspreiding is een belangrijke overheidstaak als het gaat om
stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik. Ondernemersorganisaties en
brancheverenigingen kunnen hierbij actief betrokken worden.
Het is heel waarschijnlijk dat niet alle ondernemers en gemeenten direct geïnteresseerd
zijn in het geschetste concept. De werkgroep adviseert de eerstkomende tijd in te zetten
op de ‘voorlopers’ onder de ondernemers en gemeenten. Als deze groepen de voordelen
zien en willen intensiveren, dan ontstaan voorbeelden die zeker de navolging zullen
vergemakkelijken. Ook hier is monitoring van gerealiseerde projecten aan de orde. We
hebben ten slotte te maken met een bestaande situatie, waarbij veel bedrijventerreinen
nog ‘te nieuw’ zijn om aan te pakken. Bij herstructurering en bij nieuwe terreinen liggen
de eerste kansen, zowel voor ondernemers als voor de gemeenten.
Naast kennisvergroting is van belang dat ondernemers actief betrokken zijn bij de
ontwikkeling van de bedrijventerreinen. De sleutel is het vinden van het bindende
element tussen bedrijven op een terrein. Samenwerking tussen bedrijven, gemeenten,
ontwerpers en ontwikkelaars is het middel om, via een gezamenlijke visie op de vereisten
van het terrein, tot een functioneel ontwerp te komen.
2.3 Gemeenten
Gemeenten staan, samen met bedrijven, centraal bij grondbeleid: gemeenten
ontwikkelen de grond en geven het uit. Zij bepalen, onder andere via het
bestemmingsplan, welk type bedrijf zich waar kan vestigen.
De rol die gemeenten volgens de werkgroep dienen te vervullen bij de ontwikkeling van
zorgvuldige locaties, is een veelzijdige:
• Ze formuleren beleid gericht op locatiespecifieke omstandigheden;
• Ze stellen “een grondbeleid” vast (bestemming, gebruik, prijs, enz.);
• Zij streven naar bovengemeentelijke samenwerking. De samenwerkende gemeenten
formuleren regiobeleid ten aanzien van bedrijventerreinen (bijvoorbeeld via een
regionale ontwikkelingsmaatschappij).
• Daarnaast stellen gemeenten stedenbouwkundige plannen vast, waarin
beeldkwaliteit, bebouwingsdichtheid, bestemming en gebruik vaste onderwerpen zijn.
• Tot slot stimuleert een gemeente zorgvuldig ruimtegebruik bij ondernemers door
samenwerking met ondernemers, overleg met het lokale (georganiseerde)
bedrijfsleven, kennisoverdracht en het verlenen van bijstand en hulp.
Om deze rol te kunnen vervullen is ook bij gemeenten meer kennis over de
mogelijkheden gewenst. Bij kleinere gemeenten speelt een rol dat zij met hun
beschikbare menskracht gewoonweg niet in staat zijn om alle kennis te verkrijgen en toe
te passen. Dit pleit voor bovengemeentelijke samenwerking. Om kennis over zorgvuldig
ruimtegebruik te concentreren, vraag en aanbod op elkaar af te stemmen en verevening
van baten en lasten mogelijk te maken is bovengemeentelijke samenwerking op het
gebied van grondbeleid noodzakelijk. Omdat dit ook de onderhandelingspositie van
16
gezamenlijke gemeenten krachtiger maakt, beveelt de werkgroep sterk aan hier op in te
zetten.
2.4 Provincies
Omdat provincies relatief onafhankelijk zijn, een bredere focus hebben, maar toch kennis
van de regio hebben, zijn zij de aangewezen partij om hierbij als facilitator en regisseur
op te treden. Voor een provincie is het minder van belang in welke gemeente een bedrijf
zich precies vestigt. Het gaat erom dat ondernemers die vestigingsruimte vinden die ze
nodig hebben. De werkgroep ziet voor de provincie bij zorgvuldig ruimtegebruik een rol
weggelegd die op wat grotere afstand staat dan de gemeente. De provincie formuleert
beleid, aanvullend op het Rijksbeleid. Ontwerpbestemmingsplannen van gemeenten
worden daaraan getoetst, bijvoorbeeld op intensief ruimtegebruik. Op het gebied van het
proces bevordert de provincie bovengemeentelijke samenwerking, faciliteert regio’s,
samenwerkende gemeenten en individuele gemeenten, kortom neemt de provincie de
regierol op zich. Tot slot heeft ook de provincie een rol waar het gaat om
kennisoverdracht en subsidies aan gemeenten en bedrijfsleven.
Deze rol voor provincies is niet vanzelfsprekend, zij moeten zich deze eigen kunnen
maken. Ook hierin speelt kennis een sleutelrol.
2.5 Het Rijk

Ten slotte verdient de rol van het Rijk als een van de partijen aandacht. Zoals blijkt uit
verschillende lopende trajecten binnen de Rijksoverheid, is zorgvuldig ruimtegebruik een
belangrijk thema. Hoe kan het Rijk bijdragen aan zorgvuldig ruimtegebruik? Het Rijk
formuleert haar beleid onder andere in de ‘grote nota’s: NMP 4, Vijfde Nota, Nationaal
Verkeer- en Vervoersplan (NVVP), etc. In deze nota’s wordt voor andere overheden het
kader geschetst waarbinnen zij eigen aanvullend beleid op het gebied van ruimtelijke
ordening kunnen formuleren. Daarnaast vervult het Rijk een rol bij het genereren van
kennis en het stimuleren van provincies, gemeenten en bedrijfsleven door:
kennisontwikkeling, overleg met het georganiseerde bedrijfsleven en decentrale
overheden, kennisoverdracht, passende wetgeving en uitvoeringsbesluiten, financiële
prikkels en via afspraken in de regioconvenanten.
Bij het genereren van kennis gaat het naast kennisverspreiding om kennisopbouw.
Hieraan gebeurt nu al het veel (Habiforum, Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing
(IPSV), maar de aanpak is kennelijk, zo heeft de werkgroep vastgesteld, onzichtbaar voor
de doelgroepen. De werkgroep beveelt daarom aan op Rijksniveau één aanspreekpunt te
installeren, als brug tussen de kennisinstituten en de praktijk.
17
Wet- en regelgeving
Er is door de werkgroep een onderzoek uitgezet naar de belemmeringen voor intensief
ruimtegebruik op het punt van weten regelgeving6. Uitkomst is dat er door de
regelgeving op Rijksniveau weinig onoverkomelijke belemmeringen voor intensief
ruimtegebruik worden opgeworpen (zie voor gedetailleerde beschrijving hoofdstuk 5).
Voor het wegnemen van juridische belemmeringen gaat het met name om bepalingen in
het bestemmingsplan, bijvoorbeeld ten aanzien van maximale bouwhoogten. Er zijn
andere belemmeringen, die echter al worden aangepakt in lopende trajecten. De
werkgroep onderschrijft die lopende trajecten. Ervan uitgaande dat die trajecten
voortgaan zoals verwacht, is de conclusie getrokken dat er ten aanzien van die
belemmeringen in beginsel geen verdere actie benodigd is.
Dit impliceert echter niet dat er geen sprake is van problemen als gevolg van weten
regelgeving op Rijksniveau. Deze liggen echter op het vlak van de cumulatieve werking
hiervan: de veelheid van regels, afkomstig uit verschillende rechtsgebieden, maken het
moeilijk in het geval van concrete projecten hier mee om te gaan. Deze complexiteit
wordt versterkt door de aanwezigheid van regelgeving van decentrale overheden en de
eisen die beleidsmatig door de verschillende overheden worden gesteld. Of zorgvuldig
ruimtegebruik tot stand wordt gebracht zal in sterke mate afhangen van de kwaliteit en
innovativiteit van inhoudelijke ontwerpen, de wijze waarop projecten worden gemanaged
en de manier waarop daarbij met weten regelgeving wordt en kan worden omgegaan.
Daarom moeten oplossingen gezocht worden in het vergroten van de juridische
deskundigheid ten aanzien van betrokken regelgeving, het met elkaar in verband
brengen van de expertise op de verschillende rechtsgebieden en het beschikbaar stellen
van deze expertise voor partijen in concrete projecten.
Evaluatiemomenten
Allerlei ontwikkelingen in de samenleving kunnen hun invloed uitoefenen op de vraag
naar en het aanbod van (typen van) bedrijventerreinen. Die ontwikkelingen zijn niet
allemaal te voorzien en daarnaast kan het effect anders zijn dan verwacht. Om na te
gaan of het hier voorgestelde pad effectief is, stelt de werkgroep voor dat het Rijk een
evaluatiemoment inlast. Over vijf jaar dienen betrokkenen onder aanvoering van het Rijk
gezamenlijk de stand op te maken. Deze vragen moeten dan beantwoord worden: hoe
krijgt bovengemeentelijke samenwerking gestalte, is er sprake van kennisopbouw en hoe
vindt de kennisverspreiding plaats? Neemt de sense of urgency toe? Ook dient dit
moment aangegrepen te worden om na te gaan of de problematiek zich ontwikkelt zoals
nu voorzien. Omdat zorgvuldig ruimtegebruik een zaak voor korte en lange termijn is,
raadt de werkgroep aan deze evaluatiemomenten periodiek terug te laten keren. Om de
stand op te kunnen maken, is een nulmeting noodzakelijk. Deze taak moet worden
opgedragen aan het aanspreekpunt op Rijksniveau.
6
TU Delft i.s.m. Tauw BV: ‘juridische knelpunten voor intensief ruimtegebruik bij
bedrijventerreinen’, Delft/Deventer, 25 januari 2002.
18
2.6 Samenvattend: kenmerken van een aanpak voor zorgvuldig ruimtegebruik
De werkgroep stelt vast dat, wil intensief of zorgvuldig ruimtegebruik van de grond
kunnen komen, de meest betrokken doelgroepen (gemeenten en ondernemers) meer
gemotiveerd, gestimuleerd en gefaciliteerd beloond moeten worden. Omdat bij de
doelgroepen de ‘sense of urgency’ vaak ontbreekt, is het naar het oordeel van de
werkgroep verstandig dat Rijks- (en provinciaal) beleid zich op de korte termijn richt op
voorlopende gemeenten en ondernemers en op de middellange termijn op overige
gemeenten, ondernemers en hun belangenorganisaties.
De werkgroep stelt vast dat intensivering van het ruimtegebruik als op zichzelf staand
doel zelden of nooit voorkomt. Veelal is het één van de doelstellingen van een breder
bedrijventerreinenbeleid, naast bijvoorbeeld een voldoende en gevarieerd aanbod door
nieuwe uitleg en herstructurering, ruimtelijke kwaliteit maar ook bijvoorbeeld het voldoen
aan eisen uit hoofde van externe veiligheid. Voor de te hanteren terminologie betekent dit
dat beter gesproken kan worden over “zorgvuldig ruimtegebruik”. Voor bedrijventerreinen
betekent dit dat intensivering niet bedoeld is om het functioneren van bedrijven in
Nederland onmogelijk te maken of dat hierdoor de diversiteit van de economische
structuur verzwakt. Voor het in te zetten instrumentarium heeft bovenstaande conclusie
tot gevolg dat bij ontwikkeling van nieuwe instrumenten en herziening van bestaande
instrumenten voor bijvoorbeeld herstructurering van bedrijventerreinen bezien moet
worden of prikkels voor intensiever ruimtegebruik kunnen worden ingebouwd. Wanneer
deze mogelijkheden bestaan moeten deze worden toegepast.
Knelpunten waar de werkgroep op is gestoten en die een oplossing behoeven zijn:
• schaal van de gemeente als gebied en als organisatie;
• onvoldoende kennis, met name bij ondernemers en gemeenten.
Aan het eerste knelpunt kan naar het oordeel van de werkgroep tegemoet worden
gekomen door bovengemeentelijke samenwerking met kracht te bevorderen, aansluitend
op het reeds ter zake ingezet beleid en passend binnen de bestaande bestuurlijke
verhoudingen. De werkgroep heeft vastgesteld dat veel bestaande kennis onzichtbaar en
ontoegankelijk is voor gemeenten en ondernemers. Daarom stelt zij voor om deze kennis
te vertalen naar praktische, op de werkvloer toe te passen, kennis. Deze kennisbrug
verlangt intensieve communicatie naar en dialoog met de doelgroepen en hun
belangenorganisaties, zowel landelijk als op lokaal niveau.
Wet- en regelgeving op Rijksniveau vormt naar het oordeel van de werkgroep geen grote
belemmering voor intensief ruimtegebruik. Dat neemt niet weg dat desondanks
vereenvoudigingen zijn te bereiken en ook stimulerende verbredingen ten aanzien van
intensief ruimtegebruik aangebracht kunnen worden. Op lokaal niveau kunnen
belemmeringen weggenomen worden door bepalingen te schrappen uit
bestemmingsplannen. Ook kan zorgvuldig ruimtegebruik hierin gestimuleerd worden door
hierover bepalingen op te nemen.
19
Deel II Bovengemeentelijke aanpak, kennis en weten regelgeving
Hoofdstuk 3. Bovengemeentelijke aanpak
3.1 Inleiding
Bedrijven verplaatsen zich veelal over kleine afstand. Door bestaande klantenrelaties en
ook personeel zoeken veel bedrijven nieuwe vestigingsplaatsen binnen de eigen regio.
De bedrijventerreinen in de regio vormen voor deze bedrijven in feite één markt. Deze in
de Vijfde Nota geconstateerde trend naar schaalvergroting is overigens ook
waarneembaar in bijvoorbeeld de woningmarkt.
Tegelijkertijd constateert de Vijfde Nota dat op bestuurlijk niveau het nog onvoldoende
lukt om dit hogere ruimtelijke schaalniveau als eenheid te laten functioneren7. Het risico
hiervan is dat in verstedelijkte gebieden onvoldoende kan worden ingespeeld op de vraag
naar ruimtelijke kwaliteit en een gevarieerd aanbod aan vestigingsmilieus.
Aanvullend hierop meent de werkgroep dat door onvoldoende bovengemeentelijke
samenwerking de noodzakelijke regionale fasering in nieuwe uitleg slechter functioneert,
en het aanbod aan schuifruimte voor bij herstructurering uit te plaatsen bedrijven kleiner
is. Ook de onderhandelingspositie van gemeenten naar bedrijven toe om
stedenbouwkundige concepten (met bijvoorbeeld zorgvuldig ruimtegebruik als
kwaliteitskenmerk) vol te houden is beperkt. Immers, andere gemeenten in de regio zijn
concurrenten door hun potentiële aanbod van grond aan deze bedrijven. Voorts telt dat
gemeenten geconfronteerd kunnen worden met extra kosten door het streven naar
zorgvuldig ruimtegebruik. Als bovenregionale samenwerking ontbreekt bestaan minder
mogelijkheden voor financiële verevening in vergelijking met de situatie waarin deze
samenwerking wel aanwezig is. Ook gaat ontbrekende samenwerking ten koste van de
financiële slagkracht van gemeenten voor bijvoorbeeld strategische grondaankopen voor
nieuwe bedrijventerreinen8.
Uit het bovenstaande blijkt overigens ook dat zorgvuldig ruimtegebruik slechts één
(overigens niet onbelangrijke) van vele doeleinden is in een door regio’s te voeren
integraal bedrijventerreinenbeleid. Zorgvuldig ruimtegebruik maakt echter onlosmakelijk
onderdeel uit van dit geheel en kan ook slechts samen met deze andere doelen worden
bereikt. De individuele gemeente die om deze redenen méér zou kunnen realiseren bij
bovengemeentelijke samenwerking ervaart de andere regiogemeenten bij het ontbreken
hiervan als een bedreiging
Samengevat wordt zorgvuldig ruimtegebruik bij onvoldoende bovengemeentelijke
samenwerking langs drie lijnen beperkt:
• planmatige voordelen van grotere geografische schaal ontbreken, zoals
bijvoorbeeld het makkelijker kunnen voorzien in schuifruimte voor uit te plaatsen
bedrijven en mogelijk verminderde behoefte aan direct uitgeefbaar terrein,
7
Vijfde Nota deel 1, Hoofdstuk 3.5.2, p. 112
8
Hoorzitting dd 19 februari 2002
20
• organisatorische voordelen van een grotere schaal zoals onderlinge
doorverwijzing naar geschikte vestigingsplaatsen als ondernemers specifieke
vestigingswensen hebben en verminderde onderlinge concurrentie tussen
regiogemeenten zijn afwezig,
• ook financiële voordelen, zoals het kunnen opzetten van een regionale
grondbank voor grondaankopen en regionale verevening ontbreken.
3.2 Oplossingsrichtingen
Een voor de hand liggende oplossingsrichting is hier het bevorderen van
bovengemeentelijke afstemming. De Vijfde Nota kiest daarom voor het voeren van een
regionaal locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen op het schaalniveau van
grootstedelijke gebieden als post-kaderwet en stedelijke netwerken9. De werkgroep
meent dat op deze wijze de uitgangspositie van individuele gemeenten die zich inzetten
voor zorgvuldig ruimtegebruik veel gunstiger is. Hierdoor kan eenvoudiger worden
voorzien in de noodzakelijke planmatige, organisatorische en financiële voorwaarden om
eventuele extra maatregelen te nemen.
3.3 Lopende trajecten

In de Vijfde Nota wordt regionale samenwerking sterk bevorderd. Zo is het verplicht om
bij het bepalen van de rode contouren op het schaalniveau van stedelijke netwerken
vraag en aanbod van ruimte (niet alleen voor bedrijventerreinen) te beschouwen. Ook de
voorwaarde dat benutting van bestaand bebouwd gebied vóór nieuwe uitbreidingen gaan
is hierbij wellicht relevant.
Daarnaast heeft het Rijk een aantal nationale en (op voordracht van provincies) regionale
stedelijke netwerken aangewezen10, waarbinnen een samenhangend geheel van
afspraken over de ontwikkeling op lange termijn moet worden gemaakt (inclusief een
onderlinge rolverdeling). Ook de provincie wordt betrokken bij deze afspraken. Tenslotte
wijst de werkgroep op voornoemde PKB-tekst in deel 3 over het locatiebeleid.
In het Uitvoeringsprogramma van de Vijfde Nota krijgt regionale samenwerking ook
nadrukkelijk een plaats. In de Nationale Ruimtelijke programma’s worden de nationale
stedelijke netwerken gestimuleerd met proces- en projectondersteuning en in de
Stimuleringsprogramma’s worden Rijksinstrumenten ingezet voor regionale stedelijke
netwerken11. Het regionale schaalniveau wordt ook gehanteerd voor
stimuleringsmaatregelen die vallen onder Ontwikkelingsplanologie.
De afgelopen maanden bezocht Staatssecretaris Remkes de Vinex-convenantspartners.
In deze verstedelijkingsgesprekken werden nieuwe afspraken gemaakt in het kader van
de Vijfde Nota over onder andere werklocaties. Inmiddels zijn ter wederzijdse bezegeling
van deze afspraken voor diverse convenantspartners al intentiedocumenten
9
Vijfde Nota, deel 3, PKB D.7, p.28
10
Vijfde Nota, deel 3, PKB C.2c, p. 14; D.4 en D.5, p. 27
11
Uitvoeringsprogramma Vijfde Nota, p. 14, 60
21
ondertekend. Voor werklocaties gaat het onder andere om het gezamenlijk vaststellen
dat intensief ruimtegebruik uitgangspunt is voor ondertekenaars en dat bij de
regioconvenanten (begin 2003) per regio specifieke intensiveringpercentages worden
afgesproken.
Op 8 november 2001 stuurde de Minister van VROM een voortgangsbrief grondbeleid

aan de Tweede Kamer12. Hierin wordt onder andere in herinnering gebracht dat
binnenplanse verevening van grondkosten tussen goed en slecht renderende
bestemmingen wettelijk geregeld zal worden.
De brief beschrijft ook de voortgang in 13 uitwerkingstrajecten, waaronder de introductie
van een brede exploitatieheffing, particulier opdrachtgeverschap, verbetering van de
concurrentie op de grondmarkt, het opstellen van convenanten over
grondprijsberekeningsmethodieken, verbetering van transparantie van gemeentelijk
grondbeleid, verbreding van de reikwijdte van de Wet voorkeursrecht gemeenten,
stroomlijning van onteigeningsprocedures, bovenlokaal grondbeleid en open
ruimteheffing.
De Staatssecretaris van Economische Zaken presenteert voorjaar 2002 de

Beleidsagenda Bedrijventerreinen waarin het ruimtelijk beleid voor bedrijventerreinen
wordt geschetst. De beleidsagenda beschrijft het beleid voor ruimtelijke kwaliteit,
duurzaamheid, de noodzaak van voldoende bedrijvenlocaties en de
herstructureringsopgave voor verouderde bedrijventerreinen. Ook de onderlinge
samenhang komt in deze beleidsagenda aan de orde en de noodzaak voor zorgvuldig
ruimtegebruik.
3.4 Conclusies en aanbevelingen

Uit het bovenstaande blijkt dat al op veel plaatsen gewerkt wordt aan verbetering van
planmatige, organisatorische en financiële voorwaarden om te komen tot verbeterde
bovengemeentelijke aanpak. Niet genoeg kan worden benadrukt dat regionale
samenwerking een must is en niet vrijblijvend mag blijven. Integrale
bedrijventerreinenplanning en –uitvoering is voor veel regio’s vanzelfsprekend maar voor
veel regio’s kennelijk ook niet. Voor het bevorderen van de integrale planning moet het
Rijk zeer serieus inzetten op de voorgestelde regionale structuurvisies.
De werkgroep doet een aantal aanvullende aanbevelingen die haar inziens van belang
zijn in verband met het zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen:
• Het bovengemeentelijk uitvoeren van een regionale bedrijventerreinenstrategie
zou veel meer gemeengoed moeten zijn. Het Rijk moet door het aanbieden van
kennis en middelen aan gemeenten deze bovengemeentelijke samenwerking
stimuleren. Het breed verspreiden van succesvolle voorbeelden van regionale
ontwikkelingsmaatschappijen, zoals de Regionale Ontwikkelings Maatschappij –
12
Kamerstukken II 2001/02, 27581, nr. 14
22
Drechtsteden, hoort daarbij. Ook de door het Rijk voorgenomen experimenten
met bedrijventerreinenbeleid en –uitvoering in stedelijke netwerken, zoals
genoemd in bovenvermelde Beleidsagenda en het Uitvoeringsprogramma voor
de Vijfde Nota worden door de werkgroep ondersteund. Bij voorkeur legt het Rijk
hierbij het accent bij de uitvoering van het regionale bedrijventerreinenbeleid. Het
in bovengemeentelijke context vaststellen van grondprijzen, afstemmen van
vraag en aanbod, regionale verevening en dergelijke zouden een belangrijke
plaats moeten krijgen.
• Zoals in hoofdstuk 2 gemeld moeten provincies meer dan voorheen de regie van
regionale samenwerking naar zich toe trekken als deze om welke reden dan ook
niet van de grond komt. Ook zouden provincies moeten bevorderen dat voor
bedrijventerreinen stedenbouwkundige visies voor het hele terrein zijn
opgesteld13 en dat locale intensiveringmogelijkheden worden benut. Impliciet
hebben provincies deze taak ook toegedeeld gekregen in de Vijfde Nota. Een
aantal provincies heeft deze taak opgepakt.
13
Tijdens de hoorzitting van 19 februari 2002 werd hier veel belang aan gehecht.
23
Hoofdstuk 4. Kennis
4.1 Inleiding
Zoals op andere plaatsen in dit rapport wordt aangegeven, heeft de werkgroep de indruk
dat in de praktijk geen harde belemmeringen bestaan voor zorgvuldig ruimtegebruik. Zo
blijkt uit onderzoek dat weten regelgeving op Rijksniveau geen grote belemmeringen
opleveren. Het onderwerp intensief of zorgvuldig ruimtegebruik heeft echter wel het
imago van “lastig”, “duur”, “onmogelijk” enzovoort. Dit imago heerst zowel binnen de
overheid als bij het bedrijfsleven. Mede daardoor delft het onderwerp veelal het onderspit
als er andere belangen in het geding zijn, zoals economische belangen. Soms is het ook
terecht dat zorgvuldig ruimtegebruik voor andere belangen wijkt, wanneer bijvoorbeeld de
externe veiligheid in het geding komt. Het is dan zeker verdedigbaar, zelfs zorgvuldig, om
geen grote dichtheden na te streven op betreffende locaties.
Echter, in veel situaties kan zorgvuldiger met de beschikbare ruimte worden
omgesprongen als de juiste informatie op het juiste moment bij de juiste personen
voorhanden zou zijn. Het betreft twee aspecten: de informatie zelf als ook de
beschikbaarheid van deze informatie voor overheden (met name gemeenten) en
bedrijfsleven.
De werkgroep heeft bij haar onderzoek vele voorbeelden gehoord van vermeende
knelpunten voor zorgvuldig ruimtegebruik die in de praktijk echter oplosbaar blijken te
zijn. Ook zijn strategieën gehoord via welke bedrijfsleven en gemeenten het onderwerp
zorgvuldig ruimtegebruik veel positiever kunnen oppakken dan nu veelal gebeurt. De
toon waarmee het onderwerp besproken wordt blijkt doorgaans onnodig negatief, gelet
op het feit dat met de juiste informatie de juiste aanpak kan worden gekozen.
Enkele voorbeelden zijn:

• Op dit moment leggen veel gemeenten in bestemmingsplannen voor de hele
gemeente maximale bouwhoogtes vast14. Op bepaalde locaties kan dit
noodzakelijk zijn, maar in veel gevallen levert het een onnodige belemmering op
om tot hoge bebouwing over te gaan. Bedrijven kunnen daardoor gedwongen
worden om extensief te bouwen.
• Bij de aanleg van infrastructuur kan beter geanticipeerd worden op toekomstige
“inbreidingen” op bedrijventerreinen (die extra verkeersstromen zullen genereren)
dan nu het geval is.
• Een door deskundigen genoemde kansrijke aanpak15 is het werken met een
gecombineerde inzet van een globaal bestemmingsplan, een goed master- of
stedenbouwkundig plan en verplichte deelname aan
bedrijventerreinmanagement.
14
Deze constatering was één van de aanleidingen voor het instellen van de werkgroep.
15
Hoorzitting 19 februari 2002.
24
• Bij de gronduitgifte kan een gemeente bedrijven verplichten om het vastgoed aan
de zijkant van het kavel te bouwen. De anders ongebruikte ruimte rondom
gebouwen komt daardoor beschikbaar voor bebouwing.
• Een kansrijke strategie voor gemeenten om zorgvuldig ruimtegebruik op positieve
wijze bij ondernemers ter sprake te brengen is om het onderwerp als één van
vele te presenteren, naast veiligheid, verbetering infrastructuur op
bedrijventerrein zelf enz. Dan kan ook beter de samenhang worden aangegeven
van zorgvuldig ruimtegebruik met andere voor ondernemers aansprekende
onderwerpen.
• Een door ruimtetekort voorgenomen verhuizing van een bedrijf is voor
gemeenten een uitgelezen aanleiding om de mogelijkheden voor de ondernemer
op het eigen kavel te bespreken16.
• Voor gemeenten zou zorgvuldig ruimtegebruik een veel natuurlijker na te streven
doel moeten zijn. Zorgvuldig ruimtegebruik genereert doorgaans een groter
draagvlak voor voorzieningen die een aantrekkelijker verblijf mogelijk maken voor
aldaar werkzaam personeel. Denk hierbij aan horeca, crèches, enz. Tegen de
achtergrond van de krappe arbeidsmarkt maakt dit vestiging van bedrijven op
deze locaties aantrekkelijker, waar gemeenten op hun beurt ook van profiteren
door de daaruit resulterende werkgelegenheid.
• Ondernemers zijn niet altijd op de hoogte van mogelijkheden voor zorgvuldig
ruimtegebruik17. De (bouw-)technische mogelijkheden en ook de opbrengst en
kosten van optionele maatregelen blijken vaak onbekend. Dit is niet geheel
verwonderlijk, immers het betreft geen kernactiviteit van de ondernemer en de
grondprijs sec is niet van doorslaggevende aard voor de kostprijs van het
geproduceerde product. Omdat andere kostenposten dat wèl zijn, zijn deze vaak
wel al gerationaliseerd. Indien gewezen op de mogelijkheden van zorgvuldig
ruimtegebruik op eigen kavels of door deelname aan gezamenlijke projecten op
het bedrijventerrein is de ondernemer echter “niet onwelwillend”. Ook hier is juiste
informatie op het juiste moment zeer belangrijk. Bijvoorbeeld bij de bouw van het
bedrijfspand zou idealiter al rekening moeten worden gehouden met eventuele
toekomstige aanbouw van extra verdiepingen. Anders kunnen deze later slechts
tegen veel hogere kosten door noodzakelijke aanpassingen aan de fundering
worden aangebracht.
4.2 Oplossingsrichtingen
Relevante oplossingsrichtingen in dit kader zijn: het ontwikkelen van kennis en effectieve
verspreiding hiervan naar de doelgroepen ondernemers en gemeenten. Dit laatste door
16
Ook genoemd tijdens hoorzitting 19 februari 2002.
17
Deze constatering was aanleiding voor het gezamenlijk door Habiforum en de Ministeries van
EZ en VROM uitgevoerde onderzoek “Zorgvuldig Ruimtegebruik en de Ondernemer-I”, BCI,
2002.
25
een gerichte en samenhangende communicatiestrategie door het Rijk waar lopende
kennistrajecten onderdeel van uitmaken.
4.3 Lopende trajecten

Een van de op dit moment “lopende” kennistrajecten is Habiforum. Binnen deze
organisatie bundelen experts op het onderwerp zorgvuldig ruimtegebruik hun kennis.
Habiforum beperkt zich overigens niet tot bedrijventerreinen. De aandacht strekt zich uit
tot de hele gebouwde omgeving.
Enkele particuliere kennistrajecten die in dit verband moeten worden genoemd zijn
afkomstig van de consultantbureaus DHV en BCI. Zij werken aan een netwerk van
deskundigen en contactpersonen die begaan zijn met zorgvuldig ruimtegebruik.
Ook in het IPSV is aandacht voor het onderwerp. Wel moet op deze plaats de tijdens de
hoorzitting van deskundigen geuite “klacht” worden genoemd dat onderhavig onderwerp
naar hun oordeel onherkenbaar ondersneeuwt tussen de vele andere onderwerpen die in
IPSV aan de orde komen18.
Daarnaast is het onderzoek “Zorgvuldig Ruimtegebruik en de Ondernemer-II”19 in dit
kader relevant. In dit onderzoek, in opdracht van verschillende gemeenten en provincies,
wordt een methode ontwikkeld via welke concrete intensiveringmogelijkheden worden
opgespoord bij een bedrijf. Deze methode (met de naam: Z-scan) moet concrete
adviezen gaan opleveren voor concrete situaties.
Een ander initiatief dat de werkgroep toejuicht en de komende maanden actueel wordt, is
een op te stellen convenant grondprijsbeleid voor bedrijventerreinen en intensief
ruimtegebruik (als follow-up van het convenant grondprijsbeleid voor seriematige
woningbouwproductie).
Zeker zo relevant is de uitwerking van het in het Uitvoeringsprogramma van de Vijfde
Nota opgenomen onderdeel Ontwikkelingsplanologie. In dit stimuleringsprogramma is
nadrukkelijk ruimte gemaakt voor onder andere intensivering van bestaand bebouwd
gebied, experimenten voor verevening tussen gemeenten onderling en overheden en
20
particuliere partijen .
4.4 Conclusies en aanbevelingen

De afgelopen jaren is veel onderzoek verricht naar intensiveringmogelijkheden. De
belangstelling hiervoor groeit. Desondanks heeft de werkgroep nog niet het vertrouwen
dat dit voldoende is. Ook vermoedt de werkgroep dat veel informatie over concrete lokale
oplossingen versnipperd aanwezig is bij ondernemers, kenniscentra,
consultancybureaus, ontwikkelaars en overheden.
De werkgroep doet daarom de volgende aanbevelingen:
18
Hoorzitting 19 februari 2002.
19
Hierbij wordt gebruik gemaakt van de resultaten van voornoemd onderzoek “Zorgvuldig
Ruimtegebruik en de Ondernemer –I”
20
Uitvoeringsprogramma Vijfde Nota, p.59
26
• Het verkrijgen van een overzicht van concrete oplossingen en ontwikkeling van
oplossingen is een eerste advies. Dit is met name van belang om er voor te
zorgen dat alle informatie toegankelijk is op het moment van de concrete
besluitvorming.
• Dit overzicht moet voor betrokkenen bij dit onderwerp op lokaal niveau
operationeel beschikbaar komen. Dat wil dus zeggen dat de informatie
doelgroepgericht moet worden aangeboden, vanuit het perspectief van diegenen
die er iets mee gaan doen (projectleiders herstructurering binnen gemeenten,
ondernemers, stedenbouwkundigen enz).
• Ook moet het Rijk een uitgekiende communicatiestrategie opstellen over
intensiveringmogelijkheden. Hierbij mag niet over één nacht ijs worden gegaan
en als nodig blijkt om een communicatieprogramma langduriger vol te houden
dan moet daarvoor ruimte worden gemaakt. Lagere schaalniveaus kunnen in hun
contacten met gemeenten en ondernemers inhaken op dit programma.
Gemeenten en ondernemers kunnen enthousiast gemaakt worden om bij te
dragen aan deze communicatiestrategie.
Enkele inhoudelijke suggesties voor zo’n strategie zijn het plaatsen van
zorgvuldig ruimtegebruik in een breder kader waar ook andere gezamenlijke
belangen van ondernemers aan de orde komen en het benadrukken dat
zorgvuldig ruimtegebruik kansen schept. Denk hierbij aan parkeren, gezamenlijke
beveiliging op bedrijventerreinen, het alloceren van “stille” bedrijven naast veel
geluid producerende bedrijven enz. Een gezamenlijk door gemeente en
ondernemers op te stellen beeldkwaliteitplan kan dienen als gedeeld
referentiepunt voor ondernemers en gemeenten.
Naast het op “passieve” wijze beschikbaar stellen van deze informatie door
middel van studies, website en dergelijke moet bij het ontwikkelen van een
communicatiestrategie aandacht geschonken worden aan het op lokaal niveau
beschikbaar stellen door het Rijk van zogenoemde “vliegende brigades” als brug
tussen bestaande kennis en de praktijk. Deze brigades bestaan uit deskundigen
die ondernemers en gemeenten bijstaan in het realiseren van zorgvuldig
ruimtegebruik als dat nodig en gewenst wordt.
• Het Rijk moet gevolg geven aan de eerder genoemde noodzaak van het op
herkenbare wijze structureel vormgeven van zijn verantwoordelijkheid voor
onderhavig onderwerp.
27
Hoofdstuk 5. Wet- en regelgeving
5.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de weten regelgeving die specifiek van belang is bij
zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Van belang is daarbij dat de werkgroep
zich niet heeft gebogen over álle weten regelgeving die aan de orde is bij
bouwprojecten op bedrijventerreinen. Dit is namelijk een dermate grote verscheidenheid
en hoeveelheid aan regels dat behandeling daarvan in het kader van dit rapport niet
mogelijk is. Daarbij komt dat veel van de betreffende weten regelgeving een rol speelt
bij praktisch ieder (al dan niet grootschalig) bouwproject. De werkgroep heeft zich
daarom met name beperkt tot de weten regelgeving die specifiek aan de orde komt
wanneer het gaat om zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen.
In paragraaf 5.2. worden allereerst de algemene conclusies van de werkgroep

weergegeven. In de paragrafen 5.3. tot en met 5.8. wordt ingegaan op de bevindingen
van de werkgroep bij enkele specifieke onderwerpen. Na de bespreking van de
verschillende onderwerpen worden telkens de conclusies en aanbevelingen van de
werkgroep geformuleerd. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan de
orde:
- belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen
- zoneringen
- grondeigendom
- begrip “inrichting”, onder andere in relatie tot verwijdering van afvalstoffen
- relevante ontwikkelingen op het terrein van externe veiligheid en inrichtingen.
5.2. Algemene conclusies van de werkgroep

De werkgroep komt ten aanzien van de weten regelgeving die specifiek van belang is bij
zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen tot de hieronder genoemde algemene
conclusies. Deze conclusies zijn getrokken op basis van de externe onderzoeken die de
21
werkgroep op dit punt heeft laten verrichten .
A. De noodzaak en mogelijkheid tot aanpassing van regelgeving op Rijksniveau is

beperkt
• Wet- en regelgeving op Rijksniveau vormt slechts in zeer beperkte mate een serieuze
belemmering voor de totstandkoming van intensief ruimtegebruik bij nieuwe en
bestaande bedrijventerreinen. In de praktijk blijkt aan de meeste belemmeringen wat
te doen door de aanpassing van het project of door het voeren van overleg tussen
21
Het gaat hierbij allereerst om het onderzoek van de Technische Universiteit Delft, Faculteit
Techniek, Bestuur en Management en Tauw BV Deventer, “Juridische knelpunten voor intensief
ruimtegebruik bij bedrijventerreinen”, Delft/Deventer: 25 januari 2002. Voorts is gebruik gemaakt
van het onderzoek van Buck Consultants International, “Zorgvuldig ruimtegebruik op
bedrijfslocaties”, Den Haag: januari 2002.
28
betrokken partijen. Vaak wordt weten regelgeving op Rijksniveau als lastig ervaren;
zelden worden zaken juridisch gezien echt onmogelijk gemaakt.
• Daarnaast moet worden geconstateerd dat veel problemen niet voorvloeien uit de
regelgeving zelf, maar ontstaan door beleid, pseudo-wetgeving of lokale uitvoering
van wetgeving.
• Daarbij komt dat ten aanzien van veel als belemmerend ervaren regelgeving, zoals
de Wet op de geluidhinder, regelgeving met betrekking tot de bodemsanering, de
Wet voorkeursrecht gemeenten en planologische procedures in het recente verleden
reeds aanpassingen zijn gerealiseerd of in voorbereiding zijn. Ook het Stad- en
Milieubeleid is een voorbeeld van pogingen die reeds ondernomen zijn om de
belemmerende werking van landelijke regels te verminderen. Daarmee zijn reeds
belangrijke knelpunten weggenomen.
• Van groot gewicht is voorts dat de regels bij intensief ruimtegebruik aan de orde zijn
niet straffeloos terzijde kunnen worden geschoven, omdat deze zijn opgesteld ter
bescherming van cruciale belangen, zoals op het gebied van het milieu, de veiligheid
en de arbeidsomstandigheden.
• Of intensief ruimtegebruik tot stand wordt gebracht zal in sterke mate afhangen van
de kwaliteit en het innovatieve gehalte van inhoudelijke ontwerpen, de wijze waarop
projecten worden gemanaged, de betrokkenheid van locale actoren en de manier
waarop daarbij met weten regelgeving wordt omgegaan. Daarom zouden
oplossingen gezocht moeten worden in het vergroten van de juridische
deskundigheid ten aanzien van betrokken regelgeving, het in verband met elkaar
brengen van expertise op de verschillende rechtsgebieden en het beschikbaar
maken van deze expertise voor partijen in concrete projecten.
B. Ten aanzien van een aantal knelpunten zou de mogelijkheid van aanpassing van
regelgeving bekeken moeten worden.
De analyse van knelpunten heeft ten aanzien van een aantal onderwerpen naar voren
gebracht de aanpassing van bestaande weten regelgeving de totstandkoming van
intensief ruimtegebruik zou kunnen bevorderen.
C. De cumulatie van regelgeving is een probleem

Een belangrijk aspect van de juridische problematiek die aan de orde is bij intensief
ruimtegebruik van bedrijventerreinen ligt niet op het niveau van specifieke weten
regelgeving, maar ligt aan de complexiteit die ontstaat door de veelheid van regelgeving
waar bij de realisatie van concrete projecten tegelijkertijd rekening mee moet worden
gehouden. Het gaat hierbij om het cumulatieve effect van op zichzelf noodzakelijke en
gerechtvaardigde en moeilijk weg te denken weten regelgeving. Een extra
complicerende factor is dat de relevante regelgeving zich niet beperkt tot een bepaald
rechtsgebied, maar als het ware een dwarsdoorsnede vormen van al die rechtsgebieden
welke gerelateerd kunnen worden aan ruimtelijke inrichtingsvraagstukken, waarbij naast
het bestuursrecht ook het privaatrecht een prominente rol vervult. Daar komt bovendien
29
nog eens bij dat de relevante regelgeving zich niet beperkt tot wetgeving in formele zin,
maar zich tevens uitstrekt over het domein van decentrale overheden en beleidsnotities.
Dit betekent dat het niet eenvoudig zal zijn in alle gevallen de juridische implicaties
steeds scherp voor ogen te hebben.
Dit cumulatieve effect is vaak moeilijk via deregulering op te lossen. Intensivering van
grondgebruik en combinatie van functies maakt het realiseren van deze projecten binnen
vigerende regelgeving ingewikkeld, maar daar is ook reden voor. De cumulatie van
functies en daaruit mogelijk voortvloeiende onverwachte effecten rechtvaardigen dat er
een meer dan gemiddelde inspanning verricht wordt om de verschillende betrokken
belangen te waarborgen. Pas als er indicaties zijn dat weten regelgeving zaken echt
onmogelijk maken of er sterke argumenten zijn om de regelgeving beter te regelen
zonder hiermee aan de betrokken belangen geweld aan te doen, is er reden om te
zoeken naar aanpassing van die weten regelgeving. De werkgroep heeft daarvoor wat
betreft regelgeving op Rijksniveau geen aanwijzingen gevonden. De oplossing van deze
problematiek zal dan ook in een andere richting gezocht moeten worden dan in die van
vereenvoudiging van nationale weten regelgeving.
Kanttekeningen
De werkgroep plaatst ten slotte nog de volgende kanttekeningen bij het onderzoek naar
de vraag in hoeverre weten regelgeving een belemmering kan vormen voor zorgvuldig
ruimtegebruik op bedrijventerreinen.
• Niet alle regels worden middels formele weten regelgeving gesteld. Uit de verrichte
studies bleek dat naast weten regelgeving knelpunten kunnen voortkomen uit beleid
of pseudo-wetgeving. In het kader van het onderzoek kunnen er volgens de
onderzoekers geen uitspraken gedaan kunnen worden over de aard en ernst van de
belemmeringen voor intensief ruimtegebruik bij bedrijventerreinen voortvloeiend uit
het beleid van de Rijksoverheid.
• De Rijksoverheid is niet de enige die regels stelt. Er zijn ook andere overheden bij de
nadere invulling en uitvoering van die regels betrokken. Uit het onderzoek komt naar
voren dat de knellendheid van regelgeving vaak voortvloeit uit de wijze waarop lokale
overheden daarmee omgaan. Gedacht kan worden aan de regels die in een
bestemmingsplan ten aanzien van de bestemming of de hoogte van de bebouwing
worden gesteld, of aan de parkeernormen die een gemeente in een bouwverordening
vastlegt.
Van juridische instrumenten vastgelegd in weten regelgeving van de Rijksoverheid
kan dus een belemmerende werking uitgaan zonder dat dat inherent is aan het type
instrument. Niet de nationale weten regelgeving is dan knellend, maar de wijze
waarop deze door andere bestuursorganen wordt ingezet. Het ligt dan ook niet voor
de hand de weten regelgeving aan te passen, maar oplossingen eerder te zoeken in
de beïnvloeding van de toepassing van de uitvoeringspraktijk.
30
• Juridische knelpunten kunnen ook afkomstig zijn van Europese richtlijnen. Met name
de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn kunnen in dat verband worden genoemd. Indien
met deze richtlijnen in de projectontwikkeling geen rekening wordt gehouden kan dat
in een laat stadium tot ingrijpende aanpassing van de plannen nopen met
aanzienlijke financiële consequenties. De oplossingrichting voor deze knelpunten zal
vooral gezocht moeten worden in het vroegtijdig in de planvorming rekening houden
met deze regelgeving.
5.3 Belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen

5.3.1 Schets van het knelpunt
In bestemmingsplannen komen regelmatig bepalingen voor die voor zorgvuldig
ruimtegebruik een knelpunt kunnen opleveren22. Zo worden voor bedrijventerreinen vaak
maximale bouwhoogten en maximale bebouwingspercentages voorgeschreven.
Dergelijke bepalingen belemmeren het bouwen in de hoogte of bijvoorbeeld in de diepte.
In het bestemmingsplan kunnen verder normen zijn opgenomen voor parkeren,
bijvoorbeeld dat geparkeerd moet worden op het eigen kavel. Ook een dergelijke
bepaling kan een belemmering vormen voor zorgvuldig ruimtegebruik, omdat het in de
weg staat van een gezamenlijke parkeervoorziening23. Tevens bevatten
bestemmingsplannen vaak beperkingen ten aanzien van het type bedrijven dat zich op
een terrein mag vestigen. Zo zijn er in bestemmingsplannen soms lijsten van inrichtingen
opgenomen die al dan niet op een bedrijventerrein gevestigd mogen worden. Hierbij moet
echter bedacht worden dat er ook goede redenen kunnen zijn om op bepaalde terreinen
bepaalde typen bedrijven niet toe te laten.
5.3.2 Oplossingsrichtingen
Voorkomen van onnodige belemmeringen in nieuwe bestemmingsplannen
De werkgroep is van mening dat voorkomen moet worden dat in nieuwe
bestemmingsplannen voorschriften worden opgenomen die onnodige belemmeringen
opleveren voor zorgvuldig ruimtegebruik. Telkens zal moeten worden bezien of de
betreffende voorschriften daadwerkelijk noodzakelijk zijn. Bij voorkeur zouden dergelijke
bepalingen alleen moeten worden opgenomen indien daar aan het algemeen belang te
ontlenen redenen voor zijn. Om dit te bereiken is allereerst vereist dat gemeenten zich
voldoende rekenschap geven van de gevolgen die dergelijke voorschriften kunnen
hebben voor intensief ruimtegebruik. Er moet daarover voldoende kennis aan gemeenten
worden aangereikt. Hierdoor kan het belang van zorgvuldig ruimtegebruik een zwaardere
rol gaan spelen dan thans het geval is bij de totstandkoming van bestemmingsplannen.
22
Buck Consultants International, p. 8.
23
Een gezamenlijke parkeervoorziening kan een vorm van zorgvuldig ruimtegebruik zijn,
bijvoorbeeld wanneer bedrijven verschillende werktijden kennen, en een gezamenlijk
parkeerterrein, dat normaal gesproken ’s avonds, ’s nachts of in het weekeinde leeg staat, op die
momenten wel gebruikt wordt.
31
Daarnaast is op dit punt de rol van de provincies van belang. Op grond van de huidige
Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) zijn provincies belast met de goedkeuring van
bestemmingsplannen (art. 28 WRO). Daarbij wordt niet alleen bekeken of
bestemmingsplannen binnen het provinciaal beleid passen, maar ook of de plannen
juridisch deugdelijk zijn. In het kader van deze goedkeuring hebben provincies de
mogelijkheid ontwerp-bestemmingsplannen te toetsen op belemmeringen voor en
intensivering van zorgvuldig ruimtegebruik.
Op dit moment wordt gewerkt aan de fundamentele herziening van de WRO. Een
voorontwerp voor een nieuwe Wro is in september 2001 gepubliceerd. In het
wetsvoorstel voor een nieuwe Wro verandert de rol van provincies bij de totstandkoming
van bestemmingsplannen24. Zij zijn niet langer belast met de goedkeuring. Provincies en
Rijk krijgen ontwerp-bestemmingsplannen wel toegezonden en hebben vervolgens de
mogelijkheid om gedurende zes weken hun zienswijze in te brengen. In dat kader voeren
provincies geen juridische toets van het bestemmingsplan uit. De provinciale toets
beperkt zich tot die delen van het ontwerp-bestemmingsplan die het provinciale belang
raken. Provincies hebben dus wel de mogelijkheid ontwerp-bestemmingsplannen te
toetsen aan het provinciale ruimtelijk ordeningsbeleid (structuurvisies, art. 2.2 Wro).
Provincies hebben de mogelijkheid om op dat moment ontwerp-bestemmingsplannen te
toetsen op belemmeringen voor en intensivering van zorgvuldig ruimtegebruik. Er moet
dan wel sprake zijn van een bovengemeentelijk ruimtelijk ordeningsbelang. Dit belang
zou kunnen worden ontleend aan structuurvisies of aan de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening. Voor zorgvuldig ruimtegebruik op bedrijventerreinen bestaan daarvoor
gronden. Intensivering van ruimtegebruik wordt in de Vijfde Nota immers genoemd als
één van de interventiestrategieën voor het alloceren van ruimtebehoefte.
Het wetsvoorstel voor een nieuwe Wro biedt provincies en Rijk verschillende juridische
instrumenten om corrigerend op te treden indien gemeentelijke bestemmingsplannen
belemmeringen bevatten voor intensief en zorgvuldig ruimtegebruik. Het gaat hierbij om
de instructie-AmvB en -beschikking (op Rijksniveau; artt. 4.1.3. en 4.1.4. Wro) en de
instructieverordening en -beschikking (op provinciaal niveau; artt. 4.1.1 en 4.1.2 Wro). In
dat geval hebben gemeenten (maximaal) een jaar de tijd om het bestemmingsplan aan te
passen. Een andere optie is dat de provincie of het Rijk zelf een aanpassing van het
bestemmingsplan doorvoert (artt. 4.2.1 en 4.2.2 Wro). Bij de toepassing van deze
instrumenten is echter wel vereist dat het gaat om een bovengemeentelijk respectievelijk
bovenregionaal belang. Ten aanzien van de instructiebevoegdheid wordt nog opgemerkt
dat deze tevens is bedoeld om waar gewenst pro-actief richting te kunnen geven aan
bestemmingsplannen.
24
Zie hierover p. 80 e.v. van de Memorie van Toelichting op het voorontwerp nieuwe Wro,
kamerstukken II, 2001/02, 27 029, nr. 5.
32
Het is van belang dat voor provincies de mogelijkheid bestaat om te herleiden wat de
gevolgen voor het ruimtegebruik zullen zijn van bestemmingsplannen. Gemeenten
moeten daartoe de bestemmingsplannen zodanig opstellen dat de effecten op of de
mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden. Dit kan bijvoorbeeld door
te werken met kengetallen.
Overigens vindt bij de voorbereiding van een bestemmingsplan veelvuldig overleg plaats
tussen gemeenten en provincies. In dat kader bestaat al de mogelijkheid voor provincies
om hun opvattingen in te brengen. Bij de nieuwe instrumenten van het wetsvoorstel op
grond van de Wro moet nog de kanttekening worden geplaatst dat daarmee nog ervaring
moet worden opgedaan in de praktijk. Op dit moment is het nog moeilijk in te schatten
wat hun effectiviteit zal zijn.
Noodzaak van oplossingen op korte termijn

Er lijkt noodzaak te bestaan om dit knelpunt op korte termijn aan te pakken.
Bestemmingsplannen moeten op grond van de huidige WRO eens in de tien jaar worden
herzien25. Daardoor bestaat de kans dat bestemmingsplannen die op korte termijn
worden herzien, maar waarbij nog geen rekening wordt gehouden met de insteek die de
werkgroep voorstaat, voor de aankomende tien jaar vastliggen, en dat pas bij de
herziening daarna rekening wordt gehouden met maatregelen die zorgvuldig
ruimtegebruik bevorderen.
Oplossen van belemmeringen in bestaande bestemmingsplannen

Voor wat betreft bestaande bestemmingsplannen, waarin bepalingen voorkomen die
zorgvuldig ruimtegebruik kunnen belemmeren, is de werkgroep van oordeel dat
gemeenten open moeten staan voor aanpassing van het bestemmingsplan ten behoeve
van bedrijven die aan zorgvuldig ruimtegebruik willen doen. Op dit punt is met name
voorlichting aan gemeenten en het creëren van bewustzijn bij gemeenten noodzakelijk.
Gelet op de procedure zal een gemeente vaak niet de voorkeur geven aan het
aanpassen van een bestemmingsplan ten behoeve van zorgvuldig ruimtegebruik door
één of enkele bedrijven. Door gemeenten te wijzen op het maatschappelijk belang van
zorgvuldig omgaan met ruimte bestaat de mogelijkheid dat dit punt mee gaat wegen bij
de beslissing om tot wijziging van het bestemmingsplan over te gaan.
5.3.3 Stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik via bestemmingsplannen

Via bestemmingsplannen kan zorgvuldig ruimtegebruik niet alleen worden belemmerd,
maar ook juist worden gestimuleerd. Daarbij kan gedacht worden aan flexibelere
bepalingen in bestemmingsplannen ten aanzien van bijvoorbeeld maximale
bouwhoogten, of aan minimale bebouwingspercentages. Gemeenten zouden moeten
worden gestimuleerd om bij het ontwikkelen van nieuwe bestemmingsplannen aan
25
Artikel 33 WRO.
33
dergelijke voorschriften aandacht te besteden. Op dit punt is het met name van belang
dat er voldoende kennis bij gemeenten aanwezig is. Verder kan ook hier een rol zijn
weggelegd voor provincies. In dat geval wordt bezien of een bestemmingsplan voldoende
stimulerende voorschriften bevat.
5.3.4 Lopende trajecten

Zoals reeds is aangegeven wordt op dit moment gewerkt aan een nieuwe Wro.
Daarnaast is van belang dat ook in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt ingegaan
op bepalingen in bestemmingsplannen die intensief ruimtegebruik kunnen stimuleren. In
de Vijfde Nota wordt aangegeven dat intensief ruimtegebruik uitgangspunt is. Ten
opzichte van de huidige situatie wordt over het geheel genomen op hetzelfde
grondoppervlak een groter vloeroppervlak gerealiseerd. Waar hoogbouw qua maat en
schaal past in de omgeving, verdient het volgens de Nota aanbeveling in
bestemmingsplannen minimum bouwhoogten op te nemen26.
5.3.5 Conclusies en aanbevelingen

De werkgroep komt tot de conclusie dat voorschriften in bestemmingsplannen een
belemmering kunnen opwerpen voor zorgvuldig ruimtegebruik. Provincies en Rijk hebben
zowel op grond van de huidige WRO als de voorgepubliceerde Wro mogelijkheden om
corrigerend op te treden ten aanzien van bestemmingsplannen die belemmeringen
bevatten voor intensief ruimtegebruik.
De werkgroep is van mening dat in de toekomst zoveel mogelijk moet worden voorkomen
dat in bestemmingsplannen bepalingen worden opgenomen die zorgvuldig ruimtegebruik
onnodig belemmeren. Hierbij zijn twee sporen met name van belang: het gemeentelijke
spoor en het provinciale spoor.
Gemeentelijk spoor
Gemeenten moeten zich rekenschap geven van het feit dat sommige bepalingen
zorgvuldig ruimtegebruik kunnen belemmeren, en wat voor gevolgen dat kan hebben
voor beschikbare ruimte in de toekomst. Dergelijke bepalingen beogen meestal bepaalde
belangen te behartigen. Aan het opnemen van dergelijke bepalingen in
bestemmingsplannen gaat een belangenafweging vooraf. Bij deze afweging moet naar
de mening van de werkgroep ook het belang van zorgvuldig ruimtegebruik betrokken
worden. Dit kan allereerst door bij de ontwikkeling van bestemmingsplannen stil te staan
bij de vraag wat de effecten zijn voor het ruimtegebruik en de mogelijkheden van
zorgvuldig ruimtegebruik. Bij bepalingen die belemmerend kunnen worden voor
zorgvuldig ruimtegebruik moeten volgens de werkgroep telkens de volgende vragen
gesteld worden:
1. welke belangen worden beoogd te beschermen;
26
Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, PKB deel III, p. 28.
34
2. kunnen dezelfde belangen niet ook op andere wijze beschermd worden, waardoor er
minder of geen belemmeringen ontstaan voor zorgvuldig ruimtegebruik.
Op dit punt is met name een voorlichtingstraject van belang.
Provinciaal spoor
Provincies spelen een belangrijke rol bij de totstandkoming van bestemmingsplannen.
Van deze rol moet volgens de werkgroep gebruik worden gemaakt om corrigerend of pro-
actief stimulerend op te treden ten aanzien van bestemmingsplannen die belemmeringen
bevatten voor intensief ruimtegebruik. Op grond van zowel huidige als toekomstige
wetgeving hebben zij daartoe instrumenten. Voor de uitvoering van deze taak is het van
belang dat gemeenten hun bestemmingsplannen zodanig opstellen dat voor provincies
de effecten op of de mogelijkheden van zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden.
Volgens de werkgroep is nader onderzoek nodig om te bezien op welke wijze dat vorm
zou moeten krijgen.
Via bepalingen in bestemmingsplannen kan zorgvuldig ruimtegebruik ook juist worden

gestimuleerd. De werkgroep is van mening dat gemeenten zouden moeten worden
gestimuleerd om bij het ontwikkelen van nieuwe bestemmingsplannen aan dergelijke
voorschriften aandacht te besteden. Ook hierbij is een controlerende rol voor provincies
weggelegd.
Gelet op het bovenstaande komt de werkgroep tot de volgende aanbevelingen:

• Start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden gewezen op
de effecten van bepalingen in bestemmingsplannen op de mogelijkheid van
zorgvuldig ruimtegebruik en de beschikbaarheid van ruimte in de toekomst. Hierbij
moet in ieder geval aandacht worden besteed aan enerzijds het voorkomen van
bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik belemmeren en anderzijds het stimuleren
van bepalingen die zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen.
• Voorts moet daarbij aandacht worden besteed aan de vraag welke belangen gediend
worden door zorgvuldig ruimtegebruik belemmerende bepalingen, en of deze
belangen niet ook op andere wijze behartigd kunnen worden.
• Onderzoek op welke wijze bestemmingsplannen zodanig kunnen worden opgesteld
dat voor burgers, bedrijven en provincies de effecten op of de mogelijkheden van
zorgvuldig ruimtegebruik duidelijk worden.
5.4 Geluidszoneringen
5.4.1 De bestaande weten regelgeving
Uit de onderzoeken die de werkgroep heeft laten verrichten is naar voren gekomen dat
de huidige regelgeving inzake geluidszoneringen in bepaalde gevallen een belemmering
voor intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen kan opleveren. De werkgroep heeft
echter de indruk dat in de praktijk de belemmeringen meevallen. Daar waar er
belemmeringen worden gevoeld, zijn die bewust geschapen en hebben die een
35
achtergrond welke ligt in de bescherming van milieubelangen. Bovendien bestaan er al
vele mogelijkheden (en worden die in de praktijk al regelmatig toegepast) om flexibel om
te gaan met geluidszoneringen en om belemmeringen als gevolg van geluidszoneringen
tot een minimum te beperken. Hieronder geeft de werkgroep allereerst een beeld van de
huidige weten regelgeving. Daarna wordt een indruk gegeven van de bestaande
mogelijkheden.
De relevante weten regelgeving

Ten aanzien van de geluidhinder voor de omgeving ten gevolge van bedrijfsactiviteiten
zijn onder meer van belang de Wet geluidhinder (Wgh) en de Wet milieubeheer (Wm), en
de daarop gebaseerde regelgeving. Op grond van de Wgh moeten ten aanzien van
bepaalde industrieterreinen geluidscontouren voor de omgeving worden vastgesteld.
Voor de taakopdracht van de werkgroep is met name hoofdstuk V (Zones rond
industrieterreinen) van deze wet interessant. Bepalend voor dat hoofdstuk is dat het gaat
om industrieterreinen waar zich op grond van het bestemmingsplan inrichtingen kunnen
vestigen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken. Onderscheid wordt
daarbij gemaakt tussen nieuwe (afdeling 1) en bestaande situaties (afdeling 2). Het
vaststellen van een geluidszone vindt plaats in het kader van een
bestemmingsplanprocedure.
Daarnaast zijn van belang de afzonderlijke Wm-vergunningen en algemene maatregelen

van bestuur (AMvB) die zijn gebaseerd op art. 8.40 Wm (de zogenaamde 8.40-
AMvB’s)27. In deze vergunningen en AMvB’s worden namelijk voorwaarden gesteld aan
het door inrichtingen te produceren geluid28.
De Wet milieubeheer
Zowel bij Wm-vergunningen als bij de art. 8.40-AMvB’s is het aspect geluid een vast
terugkerend onderdeel. In verschillende art. 8.40-AMvB’s is een aparte paragraaf ten
aanzien van dit onderwerp opgenomen. Daarin wordt onder meer bepaald welke
geluidswaarden maximaal zijn toegelaten.
Wanneer geen 8.40-AMvB van toepassing is geldt de hoofdregel van art. 8.1, eerste lid,
Wm. Op grond van deze bepaling is het verboden om zonder Wm-vergunning een
inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen, of in werking
te hebben. Bevoegd tot het verlenen van de vergunning zijn als hoofdregel burgemeester
en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen.
In bepaalde gevallen zijn echter Gedeputeerde Staten of is de Minister van VROM
27
8.40-AmvB’s zijn besluiten die met betrekking tot daartoe aangewezen inrichtingen regels
bevatten die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor inrichtingen die onder een 8.40-
AmvB vallen geldt geen afzonderlijke vergunningplicht op grond van de Wm (zie art. 8.1, tweede
lid, Wm).
28
Zie over het begrip “inrichting” paragraaf 5.6.
36
bevoegd. Bij de vaststelling van het voor het gemeentelijk gebied te hanteren beleid kan
het bevoegd gezag de “Handreiking industrielawaai en vergunningverlening” 29 als
uitgangspunt nemen. Deze handreiking biedt gemeenten de mogelijkheid om voor
industrielawaai een eigen beleid te formuleren. De daarin op te nemen grenswaarden
voor geluid kunnen dan afhankelijk worden gesteld van de omgeving waarin de inrichting
zich bevindt. Overigens wordt, voor zover bekend, door slechts enkele gemeenten
gebruik gemaakt van de mogelijkheden op dit punt. De verwachting is dat in de toekomst
dit aantal ook niet sterk zal toenemen, gelet op de ontwikkelingen in het kader van de
Modernisering van het Instrumentarium Geluidsbeleid (MIG)30.
De Wet geluidhinder
Door het vaststellen van een geluidszone, wordt een zone rond een bepaald
industrieterrein gerealiseerd waarbuiten de geluidsbelasting de waarde van 50 dB(A) niet
te boven mag gaan. Dit heeft tot gevolg dat buiten de zone de geluidsbelasting vanwege
het bedrijventerrein niet hoger mag zijn dan 50 dB(A). Binnen de zone van 50 dB(A) is
woningbouw en de realisatie van andere geluidsgevoelige bestemmingen niet zonder
meer mogelijk met dien verstande dat het college van Gedeputeerde Staten via een
hogere waardenprocedure voor nieuwe woningen binnen de zone een hogere waarde
mag vaststellen tot 55 dB(A).
Bij de milieuvergunningverlening ten behoeve van bedrijven op een gezoneerd
bedrijventerrein moet de ligging van de zonegrens in acht worden genomen. In de praktijk
geeft deze regeling over geluidszonering aanleiding tot veel hogere waardenprocedures
hetgeen tijd en moeite kost. Dit kan er in de praktijk toe leiden dat in bepaalde gevallen
een nieuwe activiteit of een verandering van een bestaande activiteit in het geheel niet
mogelijk is vanwege een te beperkte geluidruimte. Dit kan een belemmering opleveren
voor intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen, maar is inherent aan de wettelijk
gekozen grenzen in het belang van de bescherming van het milieu.
Het vaststellen van een geluidszone voor bedrijventerreinen brengt de consequentie met
zich dat bedrijven zich niet zonder meer op een dergelijk industrieterrein kunnen vestigen
dan wel uitbreiden. Steeds dient beoordeeld te worden welke consequenties een
dergelijke handeling heeft voor de totale geluidszone.
Ruime milieuvergunningen
Aan bedrijven werden in het verleden door gemeenten vaak milieuvergunningen verstrekt
die meer toelaten (bijvoorbeeld meer geluidproductie toelaten) dan voor de bedrijven op
dat moment noodzakelijk is. Dit heeft als voordeel dat deze bedrijven op later moment
hun activiteiten kunnen uitbreiden, zonder dat zij uit de jas van de vergunning groeien.
29
De van de Minister van VROM afkomstige handreiking van 21 oktober 1998 (MBG 98065226)
is onder meer gericht aan de gemeentebesturen betreffende industrielawaai en
vergunningverlening.
30
Zie over MIG ook hierna, paragraaf 5.4.3.
37
Nadeel is echter dat in de periode waarin geen uitbreiding van activiteiten plaatsvinden in
de betreffende zone desondanks minder mogelijkheden bestaan voor nieuwe bedrijven
om zich daar te vestigen. Zeker als er al helemaal geen uitbreiding van activiteiten zal
plaatsvinden kan dit tot onzorgvuldig ruimtegebruik leiden. De werkgroep heeft echter
niet de indruk dat het verstrekken van dergelijke “ruime milieuvergunningen” in de praktijk
nog vaak voorkomt.
5.4.2 Mogelijkheden om met geluidszoneringen om te gaan

Zoals eerder al is aangegeven bestaan al vele mogelijkheden om flexibel om te gaan met
geluidszoneringen en om belemmeringen als gevolg van geluidszoneringen tot een
minimum te beperken. Deze mogelijkheden worden in de praktijk al regelmatig toegepast.
De belangrijkste komen hierna op hoofdlijnen aan de orde.
Sturing via de gronduitgifte bij nieuwe bedrijventerreinen

Bij nieuw te ontwikkelen industrieterreinen kan reeds bij de ruimtelijke planning en de
gronduitgifte door gemeenten gestuurd worden met het oog op de vestiging van
inrichtingen die in belangrijke mate bijdragen tot geluidhinder voor de omgeving. In de
praktijk worden bedrijven bij de gronduitgifte al gewezen op de mogelijkheid om voor de
activiteiten die zij op het terrein willen verrichten een milieuvergunning te verkrijgen.
Daarbij speelt ook een rol de vraag in welke mate een bedrijf geluidhinder veroorzaakt.
Ruime zonegrens
Bij het vaststellen van een geluidszone in het kader van de Wgh kan door gemeenten
met toekomstige ontwikkelingen rekening worden gehouden door een ruime zonegrens in
acht te nemen. De hier bedoelde strategie wordt in de praktijk volop toegepast 31.
Overdrachtsmaatregelen
De hoeveelheid geluid die wordt geproduceerd door een bedrijf is niet hetzelfde als de
hoeveelheid geluid die neerslaat op bijvoorbeeld in de buurt van dat bedrijf gevestigde
woningen. Door de afstand tussen bron en ontvanger wordt het geluid verzwakt. Door de
aanleg van overdrachtsmaatregelen32 zoals een geluidswal kan nog een extra
verzwakking van het geluid worden verkregen. Bestaande industrieterreinen zijn echter
vaak al ingebed in een ruimtelijke omgeving inclusief geluidsgevoelige objecten
(bijvoorbeeld woningbouw in de nabijheid) waardoor het aanleggen van
overdrachtsmaatregelen zeer aanzienlijke investeringen met zich mee brengt. Als fysieke
voorziening is bijvoorbeeld ook denkbaar dat stille bedrijven langs de rand van het
industrieterrein worden gevestigd en zo als het ware een geluidbuffer gaan vormen
tussen (veel) geluidproducerende bedrijven en woningen. Door dergelijke aanpassingen
31
Bijvoorbeeld door de gemeente Zwolle bij de ontwikkeling van het nieuwe industrieterrein
Hessenpoort.
32
Overdrachtsmaatregelen: vorm van tussenbouw om overdracht van geluid tegen te gaan.
38
kan een bepaald terrein intensiever worden benut, zonder dat er hoeft worden afgedaan
aan de belangen die de Wm en Wgh beogen te beschermen.
Bronmaatregelen
Om dit te stimuleren zou er gedacht kunnen worden aan het verlenen van financiële
steun aan bedrijven die bereid zijn om meer (geluids)emissie beperkende maatregelen te
treffen dan redelijkerwijs verlangd kan worden (bijvoorbeeld extra geluidsisolatie). Bij het
verlenen van financiële steun moet uiteraard worden acht geslagen op de grenzen die
Europese regelgeving stelt aan steunmaatregelen voor bedrijven.

Los van de in paragraaf 5.4.2. genoemde mogelijkheden om op dit moment al om te gaan
met geluidszoneringen, lopen er op dit moment een aantal trajecten die in dit kader van
belang zijn. Hieronder komen deze trajecten kort aan de orde.
MIG
Het geluidsbeleid in Nederland zal de komende jaren in het kader van de Modernisering
van het Instrumentarium Geluidsbeleid (MIG) ingrijpend veranderen33. Kern van de
verandering is dat meer mogelijkheden worden geschapen voor differentiatie, maatwerk
en een betere inpassing van het geluidsbeleid in het leefomgevingsbeleid, met name op
lokaal en regionaal niveau. Kort gezegd komt het er dan op neer dat overheden aan de
hand van hun eigen visies en ambities hun geluidsbeleid kunnen vormgeven. Ter
uitvoering van de voorstellen zal de Wm worden aangepast en de Wgh voor het grootste
deel worden ingetrokken. De verwachting is dat de wettelijke veranderingen over een
paar jaar van kracht zullen worden.
Stad & Milieu

In dit kader is voorts van belang het project Stad & Milieu en de Experimentenwet Stad
en Milieu. Doel van het project Stad & Milieu is de integrale aanpak van probleemlocaties
in stedelijk gebied te stimuleren en een kwaliteitsimpuls te geven. Hiermee ondersteunt
dit project de uitvoering van het verstedelijkingsbeleid en helpt het belangrijke milieu- en
ruimtelijke ordeningsdoelen te realiseren. De Stad & Milieubenadering biedt een andere
werkwijze om een optimale leefkwaliteit en zuinig ruimtegebruik tot stand te brengen
onder primaire verantwoordelijkheid van het lokale bestuur. De Experimentenwet Stad en
Milieu maakt het afwijken van belemmerende milieunormen onder voorwaarden mogelijk.
Verwacht mag worden dat aan de hand van de resultaten van deze experimenten, en de
evaluatie daarvan, een verantwoorde besluitvorming mogelijk is ter zake van een
structurele afwijking van milieuwet- en regelgeving.
33
MIG is een uitwerking van het MDW-rapport “Het geluid geordend” van augustus 1996,
Kamerstukken II, 24 036, nr. 26.
39
Discussienota “Met recht verantwoordelijk!”
De discussienota “Met recht verantwoordelijk”34 gaat over de toekomst van de
milieuwetgeving. De nota beschrijft elementen van een visie op de toekomst van de
milieuwetgeving, waarover een brede discussie wenselijk wordt geacht. Voor zover hier
van belang houden de hoofdlijnen van de visie in de nota in dat de toekomstige
milieuwetgeving:
• een zodanige geïntegreerde systematiek kent, dat de Wm als procedureel en
inhoudelijk kader fungeert;
• goede mogelijkheden biedt om tot een versterkte samenhang te komen van het
milieubeleid en andere beleidsterreinen, die de kwaliteit van de leefomgeving
betreffen.
Zo wordt voorgesteld om de milieuwetgeving te bundelen in de Wm. Hierdoor kan de

wetgeving worden vereenvoudigd en een samenhangende aanpak van milieuproblemen
worden bevorderd. Met betrekking tot vergunningverlening aan bedrijven wordt in de
discussienota een aantal voorstellen gedaan die relevant zijn voor het onderhavige
onderwerp:
• Er zou op korte termijn een wetswijziging voorbereid moeten worden om een aantal
belemmeringen voor het werken met een “vergunning op hoofdzaken” weg te nemen.
Deze mogelijkheid voor een vergunning die meer ruimte biedt aan de eigen
verantwoordelijkheid moet worden geboden aan bedrijven die voldoen aan een
aantal nader te bepalen criteria.
• Onderzocht zou kunnen worden of het mogelijk is in de Wm een basis te creëren
voor bedrijven die gezamenlijk een vergunningaanvraag willen indienen (bijvoorbeeld
op een “duurzaam bedrijventerrein”). Bij het onderzoeken van de mogelijkheden van
een gezamenlijke vergunningaanvraag vraagt de handhaving van een dergelijke
voorziening bijzondere aandacht.
• Een andere relevante ontwikkeling bij het zoeken naar een betere aansluiting op
verantwoordelijk milieugedrag door bedrijven is de mogelijke inzet van marktgerichte
instrumenten zoals verhandelbare emissies of verhandelbare rechten. Over de
mogelijkheid van verhandelbare emissierechten is al langere tijd discussie gaande35.
Volgens de discussienota zal de Wm op korte termijn moeten voorzien in een
regeling voor het verhandelen van emissies of rechten.
In de eind maart 2002 aan de Tweede Kamer toegezonden voortgangsrapportage van de

discussienota “Met recht verantwoordelijk!” wordt door de Minister van VROM
34
Kamerstukken II, 27 664, nr. 2.
35
Zie o.a. de brief van de Minister van VROM van juni 1999 over verhandelbare emissies als
instrument in het milieubeleid (Kamerstukken II, 1998/99, 26 578, nr. 1). Voor het onderwerp
verhandelbare emissierechten is voorts nog van belang het rapport van de MDW-werkgroep
Verhandelbare rechten, kamerstukken II, 1999/00, 24 036, nr. 149.
40
aangegeven op welke wijze deze voorstellen worden uitgewerkt. Zie hierover ook
paragraaf 5.6.3.
5.4.4 Conclusies
De werkgroep komt tot de conclusie dat geluidszoneringen in de praktijk belemmeringen
kunnen opleveren voor intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Deze
belemmeringen zijn echter bewust geschapen en hebben een achtergrond welke ligt in
de bescherming van milieubelangen. Bovendien bestaan er al vele mogelijkheden (en
worden die in de praktijk al regelmatig toegepast) om flexibel om te gaan met
geluidszoneringen en om belemmeringen als gevolg van geluidszoneringen tot een
minimum te beperken. Tenslotte is van belang dat er op dit punt al de nodige initiatieven
lopen waardoor de betreffende weten regelgeving kan worden vereenvoudigd en een
samenhangende aanpak van milieuproblemen kan worden bevorderd.
5.5 Grondeigendom
Voor het realiseren van nieuwe bedrijventerreinen en het uitbreiden van bestaande
bedrijventerreinen is grond nodig. Wanneer deze gronden niet in eigendom zijn van de
gemeente of de betrokken bedrijven, zou dit een belemmering kunnen betekenen voor de
realisering of herstructurering van het bedrijventerrein. Voor de hand liggend is dat de
gemeente en/of de betrokken bedrijven in overleg met de grondeigenaren trachten de
benodigde gronden in eigendom of in gebruik te verwerven. Wanneer grondeigenaren
niet meewerken kan getracht worden de gronden via een onteigeningsprocedure te
verwerven. In zoverre speelt er geen bijzonder probleem, omdat dit een situatie is die
zich bij elke ontwikkeling van nieuwe (bedrijven)terreinen kan voordoen.
Bij intensief ruimtegebruik van bedrijventerreinen kan zich echter op het punt van het
verwerven van gronden een knelpunt voordoen wanneer het gaat om het gebruik van de
36
ondergrond van kavels die de eigendom van een derde zijn . Hierbij kan onder meer
gedacht worden aan ondergrondse voorzieningen voor infrastructuur (zoals een
transportleiding), een ondergrondse parkeergarage of een kelder die zich uitstrekt tot
onder de grond van een ander. Dergelijke voorzieningen kunnen leiden tot zorgvuldig
ruimtegebruik, bijvoorbeeld wanneer de ondergrondse parkeergarage van bedrijf A zich
uitstrekt onder bedrijf B, dat geen behoefte heeft aan het gebruik van de ondergrond.
Voor de aanleg van een dergelijke voorziening is het vaak niet noodzakelijk (of zelfs
wenselijk) dat degene die de ondergrond van een ander wil gebruiken de eigendom
verwerft van de bovengrond.
Het Burgerlijk Wetboek (BW) biedt in dat geval partijen mogelijkheden om afspraken te
maken over het gebruik van de grond. Partijen kunnen namelijk besluiten om een
36
TU, p. 49 e.v.
41
opstalrecht te vestigen. Het recht van opstal is een zakelijk recht om in, op of boven een
onroerende zaak van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te
hebben of te verkrijgen (art. 5:101 BW). Een opstalrecht doorbreekt dus de gebruikelijke
regel dat de grond de daarop of daaronder geplaatste bouwwerken natrekt, waardoor
normaal gesproken de eigenaar van de grond ook de eigenaar van het bouwwerk
wordt 37. Voor het vestigen van een opstalrecht is echter de medewerking van de
grondeigenaar vereist.
Wanneer een grondeigenaar niet mee wil werken aan de vestiging van een opstalrecht,
biedt wellicht nog de Belemmeringenwet privaatrecht (Bp) de mogelijkheid om
desondanks een bouwwerk in diens grond aan te leggen. De Bp biedt de mogelijkheid
om een gedoogplicht af te dwingen. De grondeigenaar moet dan de aanwezigheid van
het bouwwerk gedogen. Het is echter de vraag of de Bp ten behoeve van zorgvuldig
ruimtegebruik kan worden toegepast. Voor de toepassing van deze wet is namelijk
vereist dat het gaat om de aanleg van een openbaar werk. Hierbij moet met name
worden gedacht aan het plaatsen van elektriciteitsmasten in weilanden, en de aanleg van
buisleidingen ten behoeve van gasvoorziening. Het is maar de vraag of bij de aanleg van
een specifiek ondergronds werk op een bedrijventerrein, zoals hierboven beschreven,
voldaan wordt aan dit vereiste van openbaar werk. Veelal zal er namelijk met name een
privaat belang mee gediend worden. Een ander probleem van toepassing van de Bp is
dat deze wet niet de mogelijkheid regelt van een nadere bepaling van de rechten en
plichten van partijen. Het omvat uitsluitend een gedoogplicht voor de grondeigenaar. Ten
slotte heeft de vestiging van een gedoogplicht niet automatisch tot gevolg dat iemand een
bouwwerk in eigendom heeft in de grond van een ander. De gedoogplicht doorbreekt niet
de voornoemde regel van de natrekking. Voor degene die het ondergrondse werk wil
aanleggen zal het, gelet op hypothecaire leningen op en aansprakelijkheden voor het
opstal, vaak echter van belang zijn dat hij eigenaar is van het werk dat zich in de grond
van een ander bevindt. De Bp biedt derhalve onvoldoende zekerheden voor de bouwer of
38
exploitant van een ondergronds bouwwerk .
Gelet op de beperkte mogelijkheden om op dit moment grondeigenaren te dwingen mee
te werken aan de aanleg van ondergrondse bouwwerken ten behoeve van zorgvuldig
ruimtegebruik is de werkgroep van mening dat hiertoe alsnog in een wettelijke regeling
moet worden voorzien. In het kader van het MDW-project Herziening onteigeningswet en
het MDW-project Buisleidingenconcessies is voorgesteld om een wettelijke voorziening te
creëren die voorziet in de mogelijkheid tot het afdwingen van een beperkt recht als
bedoeld in art. 5:101 BW voor de aanleg van gebouwen of werken in, op of boven een
37
Zie art. 5:3 BW: Voor zover bij wet niet anders is bepaald, is de eigenaar van een zaak eigenaar
van al haar bestanddelen.
38
Zie hierover het rapport van de MDW-werkgroep Herziening onteigeningswet, “Het geëigend
onteigeningsrecht”, Kamerstukken II, 2000/01 24 036 nr. 174; en TU, p. 31 e.v..
42
onroerende zaak (een afdwingbaar opstalrecht). Een dergelijke voorziening kan een
belangrijke bijdrage leveren aan zorgvuldig (meervoudig) ruimtegebruik van
bedrijventerreinen.
Gemeenten kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen, waarvoor het nodig kan zijn
gebruik te maken van de ondergrond, door grond van bedrijventerreinen niet in eigendom
uit te geven. In plaats daarvan kunnen zij opstalrechten vestigen ten behoeve van
bedrijven. Mocht het voor een aldaar gevestigd bedrijf op een later moment voor de
uitbreiding van activiteiten nodig zijn om gebruik te maken van de grond onder een ander
bedrijf, kan de gemeente daaraan meewerken door ook daartoe een opstalrecht te
vestigen. Problemen met grondeigendomsverhoudingen van het bedrijf op de
bovengrond worden daarmee voorkomen. Hier staat echter tegenover dat gemeenten wel
aandacht zullen moeten hebben voor beheersmatige aangelegenheden. De grond blijft
immers hun eigendom en dus mede hun verantwoordelijkheid. Door middel van
voorlichting kunnen gemeenten worden gewezen op deze mogelijkheden.

Zoals hierboven al is aangegeven is reeds in het kader van het MDW-project Herziening
onteigeningswet en het MDW-project Buisleidingenconcessies geadviseerd om te komen
tot een afdwingbaar opstalrecht.

De huidige regeling biedt niet in alle gevallen voldoende mogelijkheden tot het van
grondeigenaren afdwingen van het gebruik van de ondergrond. Ook kan het in sommige
gevallen voorkomen dat de verwerving van de volledige eigendom van bepaalde
gronden, voor het uitsluitende gebruik van de ondergrond, niet eens wenselijk is. De
werkgroep stelt voor op dit punt aansluiting te zoeken bij de aanbevelingen die zijn
gedaan in het kader van het MDW-project Herziening onteigeningswet en het MDW-
project Buisleidingenconcessies.
5.6 Het begrip “inrichting” in de Wet milieubeheer

In de Wm staat onder meer het begrip “inrichting” centraal. Hieronder wordt blijkens
artikel 1.1, eerste lid van deze wet verstaan elke door de mens bedrijfsmatig of in een
omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere
begrenzing pleegt te worden verricht. Op grond van het derde lid van dit artikel kunnen bij
algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen worden aangewezen, die
nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Het vierde lid bepaalt dat elders
in de Wm, en de daarop berustende bepalingen, onder “inrichting” wordt verstaan een
inrichting, behorende tot een categorie die op grond van de in het derde lid genoemde
algemene maatregel van bestuur is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting
beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die
43
onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars
onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
Bij zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen levert de betekenis van het

inrichtingenbegrip niet een specifiek knelpunt op. De uitleg van het begrip “inrichting”
speelt net zo goed een rol bij bedrijfsactiviteiten waarbij zorgvuldig ruimtegebruik niet aan
de orde is. Bij zorgvuldig ruimtegebruik komt echter wel dikwijls de vraag naar voren of bij
het gezamenlijk gebruik van een gemeenschappelijke voorziening (zoals een
bedrijfsverzamelgebouw of een opslagplaats van afvalstoffen) sprake is van één of
meerdere inrichtingen in de zin van de Wm39. Deze vraag vloeit met name voort uit art.
1.1. vierde lid, tweede volzin, waarin wordt bepaald dat als één inrichting worden
beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installatie die onderling
technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke
nabijheid zijn gelegen.
Het bevoegde gezag40 moet bij de vergunningverlening beslissen over de vraag of er bij
het gebruik van gezamenlijke voorzieningen in het kader van zorgvuldig ruimtegebruik
van bedrijventerreinen, zoals een bedrijfsverzamelgebouw, sprake is van één of
meerdere inrichtingen in de zin van de Wm. Het antwoord op deze vraag is van cruciaal
belang voor tal van onderwerpen, zoals hoeveel milieuvergunningen zijn vereist dan wel
of in bepaalde gevallen kan worden volstaan met een melding. Deze kwestie geeft
volgens de onderzoekers van de TU c.s. in de praktijk dikwijls aanleiding voor
interpretatieproblemen, omdat in de Wm niet eenduidig is omschreven wanneer wel of
geen sprake is van één of meerdere inrichtingen in de zin van de wet41. Zo kan het
volgens hen vrij gemakkelijk gebeuren dat verschil van inzicht bestaat tussen de
bevoegde overheidsinstantie en een bedrijf of overheidsinstanties onderling, hetgeen
weer kan leiden tot administratiefrechtelijke procedures.
Weliswaar heeft het vraagstuk over het inrichtingenbegrip en de daarmee

samenhangende vraag of er sprake is van één of meerdere inrichtingen invloed op de
uitvoeringspraktijk bij vergunningverlening, maar deze problematiek is niet specifiek voor
intensief ruimtegebruik, en speelt daarbuiten net zo goed een rol. Wel zal het
inrichtingenbegrip bij intensiveringsdoeleinden in het algemeen sneller aanleiding geven
tot vragen dan onder normale omstandigheden, omdat intensivering dikwijls gepaard gaat
39
TU, p. 63 e.v.
40
Burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in
hoofdzaak is gelegen, zijn doorgaans het bevoegde gezag voor de vergunningverlening in
het kader van de Wet milieubeheer (artikel 8.2 Wm). Op deze hoofdregel bestaan een
aantal uitzonderingen (artikel 8.2, tweede tot en met vierde lid Wm). Alsdan zijn
gedeputeerde staten meestal het bevoegde gezag.
41
TU, p. 64 en 65.
44
met een vorm van gezamenlijke uitvoering van activiteiten. Omdat de definitie van het
begrip “inrichting” in dat geval kan leiden tot discussies, kan het vertraging van projecten
in de hand werken. Alhoewel het huidige begrip “inrichting” zorgvuldig ruimtegebruik van
bedrijventerreinen niet in de weg staat, kan het in de praktijk (bij de vergunningverlening)
derhalve een belemmering opleveren.
5.6.2 Oplossingsrichtingen en lopende trajecten

De onderzoekers van de TU c.s. geven in hun ten behoeve van dit MDW-rapport
opgestelde onderzoeksrapportage in overweging om in aanvulling op het gestelde in
artikel 1.1 vierde lid, tweede volzin, van de Wm, meer duidelijkheid te verschaffen over
situaties waarin wel en niet sprake is van technische, organisatorische of functionele
bindingen zoals bedoeld in dat voorschrift. Zij sluiten niet uit dat hiertoe wetswijziging
noodzakelijk is. De werkgroep beveelt in aansluiting op de onderzoekers aan om op dit
punt te onderzoeken of de noodzaak en de mogelijkheid bestaat om in de Wm meer
duidelijkheid te verschaffen over het begrip “inrichting”.
Uit de beschrijving van het knelpunt blijkt dat in de praktijk bij gezamenlijke voorzieningen
een knelpunt kan ontstaan als gevolg van de vraag of, en zo ja wie, gehouden zijn een
vergunning aan te vragen op grond van de Wm. Een oplossing kan in dat geval wellicht
worden gevonden in één gezamenlijke vergunningaanvraag door alle betrokken
bedrijven.
Ook in de discussienota “Met recht verantwoordelijk!” wordt de wenselijkheid om het

instrumentarium van de Wm meer in te richten op een gezamenlijke aanpak op
bedrijventerreinen onderkend. Zo wordt daar voorgesteld om de wettelijke mogelijkheden
te onderzoeken om in de Wm een basis te creëren voor het geval bedrijven gezamenlijk
een vergunningaanvraag willen indienen (zie hierover ook paragraaf 5.4.3.). In de
rapportage inzake de discussienota die eind maart 2002 naar de Tweede Kamer wordt
gezonden, wordt opnieuw het belang onderstreept van het wettelijke faciliteren van
vormen van samenwerking op bedrijventerreinen. De rapportage meldt hierover dat wordt
uitgezocht of terzake een experimenteervoorziening wenselijk is, waarbij mag worden
afgeweken van nader aan te geven wettelijke bepalingen, of dat een expliciete regeling
van het onderwerp wenselijk is. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door aanpassing van het
begrip “inrichting” in de Wm. De rapportage geeft verder nog aan dat een van de lastige
vraagstukken bij dit onderwerp betreft de wenselijkheid om publiekrechtelijke
verplichtingen toe te kunnen delen aan een privaatrechtelijke (beheers)organisatie.
Met dat laatste wordt onder meer gedoeld op het expliciet regelen
van vormen als parkmanagement, waarbij publiekrechtelijke verplichtingen van de
individuele bedrijven worden toegedeeld aan een voor het hele bedrijventerrein werkende
organisatie.
45
De werkgroep constateert dat bij intensivering van ruimtegebruik, waarbij meerdere
bedrijven op het bedrijventerrein gebruik maken van eenzelfde voorziening, gelet op het
begrip “inrichting” in de Wm bij de vergunningverlening op grond van deze wet problemen
kunnen ontstaan bij de uitleg van de vraag of er sprake is van één of meerdere
inrichtingen. De werkgroep beveelt aan om bij de oplossing van dit knelpunt aan te
sluiten bij de oplossingsrichtingen die ingevolge de rapportage inzake de discussienota
“Met recht verantwoordelijk!” zullen worden uitgewerkt voor een collectieve aanpak op
duurzame bedrijventerreinen. Meer in het bijzonder beveelt de werkgroep aan om daarbij
ook te onderzoeken of de noodzaak en de mogelijkheid bestaat om in de Wm het begrip
inrichting meer geschikt te maken voor gezamenlijke vergunningaanvraag door meerdere
bedrijven.
5.7 Verwijdering afvalstoffen

Bij zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen komt het regelmatig voor dat
bedrijven gezamenlijke voorzieningen treffen ten behoeve van afvalstoffen. Hierbij
kunnen zich echter problemen voordoen bij de uitvoering van de weten regelgeving op
het gebied van de verwijdering van afvalstoffen. Zo doet zich de vraag voor of in een
dergelijk geval de wettelijke verplichtingen van bijvoorbeeld het melden en registreren op
grond van de Wm van toepassing zijn42.
Hoofdstuk 10 Wm is geheel gewijd aan afvalstoffen43. In titel 4 van dat hoofdstuk wordt
onder meer op de verwijdering van bedrijfsafvalstoffen ingegaan en in titel 5 op de
verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. Het is van belang onderscheid te maken tussen
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. Onder “bedrijfsafvalstoffen” worden op
grond van artikel 1.1, eerste lid, Wm verstaan: afvalstoffen, niet zijnde huishoudelijke
afvalstoffen, autowrakken of gevaarlijke afvalstoffen. Gevaarlijke afvalstoffen worden
gedefinieerd als de bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen
afvalstoffen, met inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende verdragen en
van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ten aanzien van de afgifte van stoffen bepalen artikel 10.19, eerste lid, Wm en artikel
10.30, eerste lid, Wm dat het verboden is zich door afgifte aan een ander te ontdoen van
bedrijfsafvalstoffen respectievelijk gevaarlijke afvalstoffen. Het verbod geldt blijkens
artikel 10.19, tweede lid, en artikel 10.30, tweede lid, Wm niet indien afgifte van deze
stoffen geschiedt aan de in die leden genoemde personen, zoals houders van een
inzamelvergunning en/of een verwerkervergunning.
42
TU, p. 65 e.v.
43
Dit hoofdstuk is gewijzigd bij wet van 21 juni 2001, Stb. 346. Dit hoofdstuk zal naar
verwachting op 1 mei 2002 in werking treden. De wijzigingen werpen echter geen ander licht op
hetgeen hier naar voren is gebracht.
46
Een knelpunt bij de gezamenlijke opslag (en verwerking) van afvalstoffen op een
bedrijventerrein, alvorens een en ander wordt afgevoerd naar een eindverwerker, kan
ontstaan indien de gezamenlijke voorziening geen deel uitmaakt van de inrichting waar
de afvalstoffen zijn ontstaan. In een dergelijk geval is namelijk sprake van het zich
ontdoen van een afvalstof aan een ander waarvoor in de wet strikte voorwaarden zijn
opgenomen die in dat geval moeten worden nagekomen op het gebied van melding,
registratie enzovoort. Daarbij doet het er niet toe of de opslagvoorziening tot dezelfde
natuurlijke of rechtspersoon behoort als degene die zich ontdoet van de afvalstoffen.
In het zesde lid van artikel 1.1 Wm wordt bepaald dat in deze wet en de daarop
berustende bepalingen het vanuit een inrichting waar bedrijfsafvalstoffen, gevaarlijke
afvalstoffen ontstaan of aanwezig zijn, ter verwijdering brengen van die afvalstoffen naar
een elders gelegen inrichting die aan dezelfde natuurlijke of rechtspersoon behoort,
gelijkgesteld wordt met het zich ontdoen van die afvalstoffen door afgifte aan een ander.
Op grond van deze bepaling gelden de hierboven genoemde verbodsbepalingen voor de
afgifte van afvalstoffen dus ook tussen twee inrichtingen die behoren tot dezelfde
natuurlijke of rechtspersoon44.
Uit het voorgaande blijkt dat de wijze waarop het begrip “inrichting” in de Wm wordt
geïnterpreteerd invloed heeft op de wijze hoe met de verwijdering van afvalstoffen moet
worden omgegaan. Naast regels omtrent het zich ontdoen van afval, dienen daarbij ook
de voorschriften uit de Wm-vergunning ten aanzien van afval, de verschillende
stortbesluiten (bijvoorbeeld het Besluit stortverbod afvalstoffen) en de in de provinciale
milieuverordening in het kader van een doelmatige verwijdering opgenomen voorschriften
(zie bijvoorbeeld de artikelen 10.26 en 10.36 Wm) in acht te worden genomen.
Ook bij dit knelpunt speelt derhalve de uitleg van het begrip “inrichting” een belangrijke
rol. Degene die gebruik maakt van een gemeenschappelijke faciliteit voor de inzameling
dan wel verwerking van afvalstoffen dient te beoordelen of er wel of geen sprake is van
het zich ontdoen van afvalstoffen door afgifte aan een ander waarop de wettelijke regels
in de Wm van toepassing zijn, zoals meldings- en registratieverplichtingen. Deze
beoordeling hangt nauw samen met de vraag wanneer wel of geen sprake is van één of
meerdere inrichtingen in de zin van de wet, hetgeen kan leiden interpretatieproblemen
(zie hierover ook paragraaf 5.6.). Dergelijke interpretatieproblemen kunnen een
belemmering opleveren voor het zorgvuldig ruimtegebruik van bedrijventerreinen.
De onderzoekers van de TU c.s. constateren in hun rapportage dat in de praktijk bij de
toepassing van de regels omtrent de verwijdering van afvalstoffen weliswaar de
44
Kamerstukken II, 1988/89, 21 246, nr. 3, p. 60.
47
bovengenoemde problemen voorkomen, maar dat deze niet van dien aard dat ze de
intensivering van ruimtegebruik van bedrijventerrein ernstig belemmeren. Door in het
kader van het in paragraaf 5.6. behandelde knelpunt aandacht te besteden aan het
begrip “inrichting” kunnen de hierboven problemen mogelijk worden aangepakt. Voor wat
betreft de oplossingsrichtingen wordt dan ook verwezen naar paragraaf 5.6.2.

Verwezen zij naar paragraaf 5.6.3.

De werkgroep constateert dat bij het treffen van gezamenlijke voorzieningen ten behoeve
van de verwijdering van afvalstoffen zich problemen kunnen voordoen bij de uitvoering
van de weten regelgeving op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen. In dit
verband komt de vraag naar voren of in een dergelijk geval de wettelijke verplichtingen
op het gebied van onder meer het melden en registreren op grond van de Wm van
toepassing zijn. Voor wat betreft de aanbevelingen zij verwezen naar paragraaf 5.6.4.
5.8 Externe veiligheid

In deze paragraaf geeft de werkgroep een overzicht van relevante ontwikkelingen op het
terrein van externe veiligheid en inrichtingen. Daarbij komt met name de vraag aan de
orde in hoeverre deze ontwikkelingen van belang zijn voor het intensief ruimtegebruik van
bedrijventerreinen.
Ontwerp-AMvB risicovolle inrichtingen

Risico’s ten aanzien van externe veiligheid kunnen worden veroorzaakt door bedrijven
die werken met gevaarlijke stoffen en door transport van gevaarlijke stoffen. Momenteel
wordt wetgeving over externe veiligheid voorbereid. Voor een groot deel betreft het
voortzetting van bestaand beleid. De wetgeving stelt grenzen aan de aanvaardbaarheid
van risico’s waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld. Eén AMvB betreft
de risico’s van risicovolle inrichtingen (kwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen); de
voorbereiding van deze AMvB is al vergevorderd ( voorpublicatie in de Staatscourant en
toegezonden aan de Staten-Generaal). In deze AMvB worden grenswaarden gesteld
voor het plaatsgebonden risico die bij de verlening van milieuvergunningen aan een
risicovolle inrichting en bij de vaststelling van bepaalde ruimtelijke-ordeningsbesluiten in
acht genomen moeten worden. Belangrijk nieuw element van deze AMvB is dat de
genoemde grenswaarden wettelijk worden verankerd en dat deze ook doorwerken op het
gebied van de ruimtelijke ordening. Voor het transport van gevaarlijke stoffen zal een
aparte AMvB volgen.
Bedrijventerreinen krijgen in de AMvB bijzondere aandacht. Hier speelt enerzijds de wens

bedrijventerreinen optimaal te laten functioneren. Anderzijds speelt de wens mensen ook
op bedrijventerreinen zoveel mogelijk te vrijwaren van risico’s ten aanzien van externe
48
veiligheid. Dit heeft tot de volgende regeling geleid. In de AMvB is een specifieke
omschrijving opgenomen van een bedrijventerrein. Er is verschil in het omgaan met
risico’s binnen de ”bedrijventerreinen” in de zin van de AMvB en andere terreinen.
”Bedrijventerreinen”
Op “bedrijventerreinen” in de zin van de AMvB is vestiging van bepaalde risicovolle
activiteiten mogelijk, maar worden bepaalde andere activiteiten uitgesloten zoals horeca,
onderwijs, financiële instellingen, zakelijke dienstverlening e.d. Overigens kunnen dit type
activiteiten wel gevestigd worden als sprake is van een functionele binding met
gevestigde inrichtingen. Binnen dit “bedrijventerrein” is de AMvB niet van toepassing. Dit
heeft onder andere als gevolg dat binnen het terrein geen veiligheidszones hoeven te
worden opgenomen. Het karakter van deze terreinen zal naar verwachting sterk worden
bepaald door industrie.
Menging van activiteiten

Menging van diverse activiteiten, waaronder risicovolle activiteiten, is op andere
bedrijventerreinen (niet in de zin van de AMvB) wel mogelijk. Echter, dan is de AMvB van
toepassing. Er zal ook binnen het terrein aan de grenswaarden voor het plaatsgebonden
risico moeten worden voldaan en aan de verantwoordingsplicht voor groepsrisico. Op
een dergelijk terrein is vestiging van horeca, zakelijke dienstverlening, financiële
instellingen, onderwijs enz. ook zonder functionele relatie in beginsel mogelijk. Deze
terreinen zullen vermoedelijk een gemengd karakter met onder andere
kantoorvestigingen hebben.
Buiten het “bedrijventerrein” in de zin van de AMvB en de andere bedrijventerreinen is de

AMvB gelijkelijk van toepassing.
Conclusies
Uit het voorgaande volgt dat de consequenties voor het intensief ruimtegebruik
afhankelijk zijn van de planologische keuze van de gemeente:
a) bij keuze voor een “bedrijventerrein” zoals omschreven in de AMvB zijn er minder
beperkingen in die zin dat op het terrein niet aan de grenswaarden voor het
plaatsgebonden risico en de verantwoordingsplicht voor het groepsrisico hoeft te
worden voldaan. Uit de definiëring van het begrip “bedrijventerrein” vloeit echter
wel een beperking voort ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden van
ondernemingen en instellingen;
b) bij keuze voor een meer gemengd bedrijventerrein (geen “bedrijventerrein” in de
zin van de AMvB) bestaan minder beperkingen ten aanzien van te vestigen
activiteiten, maar meer ruimtelijke beperkingen als gevolg van toepassing van het
van toepassing zijn van de AMvB.
49
Vanuit het oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik is het van belang dat een gemeente in
een vroeg stadium van de voorbereiding van ruimtelijke plannen de planologische keuze
maakt welk karakter een nieuw bedrijventerrein zal hebben.
50
Hoofdstuk 6. Overige aspecten: fysiek en financiën
In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op voor zorgvuldig ruimtegebruik relevante

weten regelgeving, bovengemeentelijke aanpak en kennisspreiding.
Naast deze onderwerpen heeft de werkgroep geconstateerd dat er knelpunten voor
zorgvuldig ruimtegebruik zijn die niet in de voornoemde categorieën passen, en die pas
in latere fase aan de orde komen. De werkgroep meent dat ook aan deze onderwerpen
aandacht besteed moet worden. In dit hoofdstuk komen daarom aan de orde fysieke en
financiële aspecten in verband met zorgvuldig ruimtegebruik.
6.1 Fysieke aspecten

6.1.1 Inleiding
Bij bestaande bedrijventerreinen kunnen zowel op terrein- als op kavel- en gebouwniveau
fysieke belemmeringen optreden. Op gebouwen kavelniveau gaat het om
belemmeringen voor individuele bedrijven. Vaak is de constructie van een gebouw niet
berekend op een extra boven- of ondergrondse verdieping. En soms is (een bepaalde
vorm van) intensief ruimtegebruik voor een bedrijf simpelweg niet mogelijk omdat de
bedrijfsactiviteiten dat niet toelaten (bijvoorbeeld een transportbedrijf dat parkeer- en
manoeuvreerruimte nodig heeft voor vrachtwagens).
Op het niveau van het bedrijventerrein spelen bedrijfsoverstijgende aspecten een rol.
Hierbij gaat het om ontoereikende ontsluitende infrastructuur. Bij een intensivering van
het gebruik kan een toename in vervoersstromen van goederen, personen en diensten
verwacht worden. Bestaande (ICT)infrastructuur en capaciteit van het openbaar vervoer
schieten mogelijk tekort om deze op te vangen. Dit kan leiden tot files op het wegennet,
een overbelasting van de openbaar vervoer-voorzieningen en/of parkeerproblemen, op
het bedrijventerrein of in de omgeving ervan. Bij nieuwe bedrijventerreinen kan daarmee
rekening worden gehouden, door capaciteit te reserveren voor toekomstige uitbreidingen.
Bij bestaande bedrijventerreinen is die ruimte er vaak niet meer. Dit lijkt vooral te spelen
bij bestaande locaties in de steden, waar ruimte voor uitbreiding beperkt is.
Ten slotte een opmerking over het beheer van bedrijventerreinen. Dit is eerder een
aandachtspunt dan een knelpunt, maar wel van belang. Intensivering gaat gekoppeld met
intenser gebruik, ook van gezamenlijke ruimte op terreinen. Dit betreft functies als de
groenvoorziening, de infrastructuur op het terrein, schoonmaak, etc. Ter voorkoming van
vervroegde slijtage door dit intensere gebruik en om eerdere veroudering tegen te gaan
is meer onderhoud nodig dan op een minder intensief gebruikt terrein.
6.1.2 Oplossingen
Haalbare oplossingen voor fysieke belemmeringen bij bestaande bebouwing op
bedrijventerreinen liggen niet voor het oprapen. Bij nieuwbouw kan rekening worden
gehouden met toekomstige uitbreidingen, bij bestaande bebouwing kan slechts iets
opgelost worden door zeer rigoureus te werk te gaan, zoals bijvoorbeeld bedrijven
uitkopen. Dit acht de werkgroep geen realistische richting, als dit uitsluitend uit hoofde
51
van intensief ruimtegebruik plaats zou vinden. Anderzijds bestaat voor de komende jaren
een aanzienlijke herstructureringsopgave45 waardoor veel mogelijkheden kunnen
ontstaan om bij deze herstructurering zorgvuldiger ruimtegebruik te bewerkstelligen.
Voor ontsluitende infrastructuur kan gedacht worden aan beter benutten van de
bestaande infrastructuur. Een vereniging voor parkmanagement kan een vervoersplan
maken, waarin gezamenlijk vervoer geregeld wordt. Ook kan zo’n vereniging actie
ondernemen om werktijden te spreiden, en algemeen onderhoud te waarborgen. Voor
individuele bedrijven is het te tijdrovend en een te complex proces om dit soort zaken te
regelen. Via de vereniging kan free riders gedrag worden voorkomen.

De volgende lopende trajecten zijn relevant:
• In het NVVP46wordt aandacht besteed aan transportefficiëntie. De Rijksoverheid
heeft hiervoor samen met het bedrijfsleven een programma opgezet waarin
mogelijkheden voor besparingen in aantallen kilometers en in brandstofverbruik
worden onderzocht. Op de lange termijn valt te denken aan integratie met
vervoersmanagement tot een algemeen mobiliteitszorgsysteem voor bedrijven. Dit
omvat alle in- en uitgaande vervoersstromen voor goederen en personeel. Voor
goederendistributie in stedelijk gebied kan de kennis van het Platform Stedelijke
Distributie worden gebruikt.
• Mobiliteitstoets. Het Ministerie van V&W werkt, samen met de Ministeries van VROM
en van EZ en andere betrokken overheden, in het kader van het herziene
Locatiebeleid aan een mobiliteitstoets. Hiermee worden gemeenten in staat gesteld
om na te gaan hoeveel en wat voor mobiliteit de vestiging van een bepaald bedrijf of
voorziening op een bepaalde plek tot gevolg heeft.
• Het Ministerie van EZ adopteerde in het kader van de in 2000 vastgestelde
Architectuurnota het project Architectuur en Bedrijventerreinen. In dit project wordt
samengewerkt met het Ministerie van VROM en andere partijen. Daarnaast werken
deze ministeries in het kader van het nieuwe locatiebeleid aan het verbeteren van
kwaliteit in bredere zin van bedrijventerreinen.
• Tot slot is van belang dat het Ministerie van EZ in maart 2002 een handleiding
parkmanagement voor bedrijven, ontwikkelaars, gemeenten, en overige betrokkenen
en belangstellenden heeft uitgebracht.

Het voorgaande toont dat al in veel trajecten aandacht wordt besteed aan bedoelde
“fysieke aspecten”. Voor één onderwerp, parkmanagement, beveelt de werkgroep in
aanvulling daarop aan om dit expliciet te betrekken bij de in hoofdstuk 4 genoemde op te
stellen communicatiestrategie.
45
Hoofdstuk 2 noemde de door Arcadis geschatte opgave van 10.000 ha.
46
NVVP, 3.3.3. ‘Mobiliteitsmanagement door bedrijven’ p. 53-54
52
6.2 Financiële aspecten
6.2.1 Inleiding
In hoofdstuk 4 is het imago van zorgvuldig ruimtegebruik besproken. Daar werd ingegaan
op de perceptie bij veel betrokkenen dat zorgvuldig ruimtegebruik duur en ingewikkeld is.
Zonder afbreuk te doen aan die analyse moet wel vastgesteld worden dat zorgvuldig
ruimtegebruik in veel gevallen geld kost. Niet alleen vanwege de extra kosten door
aanpassingen aan bestaande gebouwen, ook voor nieuw te bouwen constructies geldt
dat intensief bouwen duurder kan zijn dan ‘gewoon’ bouwen. Daar komt bij dat om
bestaande bouw te kunnen aanpassen het soms noodzakelijk is bedrijfsprocessen
tijdelijk stil te leggen of te verplaatsen. Dat kan erg duur zijn en in die situaties
onaantrekkelijk voor bedrijven.
Die kosten spelen overigens niet alleen voor bedrijven. Ook gemeenten hebben hiermee
te maken, bijvoorbeeld bij een nieuw aan te leggen bedrijventerrein of bij de beslissing
om tot herstructurering over te gaan. Deze extra kosten worden soms niet of
onvoldoende gecompenseerd door extra opbrengsten van gronduitgifte. Eén van de
oorzaken van dit mogelijk lagere financiële resultaat is de concurrentiepositie van
gemeenten ten opzichte van andere gemeenten in de regio. Gemeenten willen zoals
gezegd bedrijven graag binnen hun grenzen huisvesten, vanwege hun doelstellingen op
economisch en werkgelegenheidsgebied. Investeren in zorgvuldig ruimtegebruik kan
betekenen dat de grond duurder wordt voor bedrijven. Dit brengt het risico met zich mee
dat een gemeente er geen bedrijven voor kan vinden die bereid zijn ervoor betalen omdat
het bij de buren goedkoper is. Ondernemers kijken naar huisvestinglasten en vergelijken
onder meer op prijs.
Tegenover de meerkosten staan de mogelijkheden voor meeropbrengsten. Er hoeft door
bedrijven minder grond aangekocht of gehuurd te worden en (nog) niet gebruikte ruimtes
kunnen verhuurd worden. Gemeenten genereren door het verkopen van een hogere
kwaliteit bedrijventerrein meer inkomsten.
Een mogelijkheid voor het ondervangen van de extra kosten voor bedrijven is hen een
vergoeding te geven voor gederfde inkomsten. Dit is een oplossing die de werkgroep
voor nader onderzoek aanbeveelt. Daar waar een bedrijf verder gaat dan normaal
gesproken mag worden verwacht bij zorgvuldig ruimtegebruik mag daar een vergoeding
tegenover staan. In het onderzoek moet ook aan de orde komen of, in lijn met de
gedachte in dit rapport, een subsidie aan een bedrijventerrein kan worden toegekend in
plaats van aan een individueel bedrijf.
Hiernaast kan gedacht worden aan gemeentelijke fiscale constructies om zorgvuldig
ruimtegebruik aantrekkelijker te maken. Er is in dit traject geen integraal beeld ontstaan
over fiscale mogelijkheden. Daarom is hier in een vervolgtraject nader onderzoek nodig.
Financiële risico’s die gemeenten lopen zijn mogelijk deels te ondervangen door
bovengemeentelijke samenwerking. Een integrale benadering van de te verdelen ruimte
53
haalt de angel uit de onderlinge concurrentie waardoor gemeenten afspraken kunnen
maken over welke bedrijventerreinen waar gepland kunnen worden en in de uitgifte kan
nadrukkelijk worden vastgehouden aan het vooraf voorgenomen zorgvuldig
ruimtegebruik. Veel bedrijven zijn bereid voor duurdere grond te betalen omdat dit vaak
gepaard gaat met hogere kwaliteit47. Er zijn ook altijd bedrijven die daartoe niet bereid
zijn en ook daar moet ruimte voor zijn. Met een bovengemeentelijke planning en
bijbehorende financiële afspraken worden de investeringskosten en opbrengsten
gespreid. Hiermee wordt het risico beperkt.
Een tweede instrument waarop gemeenten een beroep kunnen doen is
grondprijsdifferentiatie. Dit voorkomt concurrentie tussen ‘zorgvuldige’ en ‘gewone’ grond.
Hierbij krijgt de zorgvuldige grond een aantrekkelijker prijs, danwel krijgt gewone grond
een minder aantrekkelijke prijs per vierkante meter. Een bijzondere vorm hiervan is het
staffelen van grondprijzen: hoe hoger of zorgvuldiger men bouwt des te lager wordt de
grondprijs.
Een verdergaande variant is die van kruisfinanciering, waarbij een gemeente allebei
toepast: de extra opbrengsten uit de gewone grond komen dan bijvoorbeeld ten goede
aan de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Ook hierbij verdient
bovengemeentelijke aanpak aanbeveling.
Als gemeenten bereid zijn ook financieel samen te werken, kan er veel onderlinge
concurrentie voorkomen worden en kunnen alle bedrijven geplaatst worden. Ook kunnen
gemeenten dan bijvoorbeeld gecompenseerd worden wanneer zij een minder gewenst
bedrijventerrein (nimby-terrein) een plek weten te geven.

Momenteel kunnen gemeenten voor intensivering van bestaande bedrijventerreinen een
beroep doen op in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV)
verstrekte middelen. Daarnaast kunnen zij meedingen naar een bijdrage uit het IPSV (in
geval van innovatieve oplossingen) of, via de provincies, de Tenderregeling
Investeringsprogramma’s Provincies (TIPP). De ISV-middelen zijn sowieso beschikbaar.
Het ISV kent ook als prestatieveld “zorgvuldig ruimtegebruik” waarmee het Rijk expliciet
aangeeft dat deze middelen hiertoe kunnen worden aangewend. Ook de aanvraag van
het Ministerie van EZ, ondersteund door VROM, om via ICES-middelen herstructurering
van bedrijventerreinen te bevorderen moet worden genoemd. Aanhakend aan
herstructurering kan intensivering van het grondgebruik worden bevorderd. Ten slotte is
van belang dat binnen ministeries al wordt nagedacht over vormgeving van een vervolg
op de eerste ISV-periode.
47
Hoorzitting dd. 19 februari 2002 .
54
De werkgroep meent dat
• moet worden nagegaan of financiële ondersteuning aan bedrijven voor vergaande
intensiveringmaatregelen effectief kan zijn;
• als voornoemd onderzoek een bevestigend antwoord oplevert, bezien moet worden
of dit in de vorm van een aparte subsidie moet geschieden of dat bijvoorbeeld fiscale
maatregelen meer geëigend zijn; als het inrichten van een nieuw subsidie-instrument
voor herstructurering van bedrijventerreinen of herziening van bestaande subsidies
aan de orde is, moet worden bezien of prikkels ingebouwd kunnen worden die
zorgvuldig ruimtegebruik bevorderen. Indien deze mogelijkheden bestaan, moeten zij
worden toegepast.
55
Bijlage I: Startnotitie Intensief Ruimtegebruik bedrijfsterreinen
1. Inleiding
In de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt aangegeven dat, gelet op de vraag naar
extra ruimte voor ‘werken’, beleid zal worden ontwikkeld dat leidt tot intensiever gebruik
van bedrijfslocaties. Een lijn hierbij is te onderzoeken of er weten regelgeving is die het
intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen belemmert, en of er positieve prikkels
mogelijk zijn, bijvoorbeeld in de sfeer van de pijsstelling en bevordering van de
transparantie, die intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen kunnen bevorderen.
Daartoe wordt dit MDW traject gestart. Tevens dienen oplossingen te worden
aangedragen voor relevante knelpunten die uit deze inventarisatie resulteren.
2. Probleemstelling
In de nota ‘Ruimte maken, ruimte delen’, Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, wordt
aangegeven dat het benodigde extra oppervlak voor ‘werken’ tot 2030 32 à 54 duizend
hectare bedraagt. Deze ruimtevraag heeft betrekking op kantoren, bedrijven- en
haventerreinen en overige werklocaties. De verkenning is gebaseerd op de huidige
vestigingsvoorkeuren van bedrijven. In de komende jaren zullen in bepaalde regio’s
tekorten ontstaan. Er zijn vooral tekorten te verwachten tussen 2010 en 2020.
In de Vijfde Nota wordt een aantal oplossingsrichtingen aangegeven. Er kan

nadrukkelijker worden ingezet op combinaties met ‘wonen’. Zo biedt centrumvorming in
stedelijke gebieden met het oog op voldoende draagvlak voor openbaar vervoer en
hoogstedelijke kwaliteit goede mogelijkheden voor combinaties van werken met wonen,
infrastructuur, cultuur, recreatie en sport. Een andere, voor deze startnotitie relevante, lijn
is dat bestaande bedrijfsterreinen efficiënter zouden kunnen worden benut. Dat wordt ook
door diverse maatschappelijke organisaties gesteld. Daarom wordt in de Vijfde Nota
aangegeven dat een beleid zal worden ontwikkeld dat leidt tot intensiever gebruik van
bedrijfslocaties.
Een lijn in dit beleid is de observatie dat het intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen
onder andere wordt belemmerd door weten regelgeving, en dat er, meer in algemene
zin gesproken, mogelijk onvoldoende positieve stimulansen zijn, bijvoorbeeld in de sfeer
van de prijsstelling en de kennisoverdracht en de transparantie. Intensief ruimtegebruik
kan worden gedefinieerd als optimalisatie van het bruto vloeroppervlak in vergelijking met
het grondoppervlak, toegepast op bedrijfsterreinen. Het kan gaan om belemmerende
regels, onduidelijkheden in regels, overlappingen van regels, het ontbreken van regels et
cetera. Oplossing van de belemmeringen kunnen derhalve worden gezocht in het
wegnemen van regels, het stroomlijnen van regels, het verduidelijken van regels, het
toevoegen van regels, kennisoverdracht en eventueel het wegnemen van het
kostennadeel van intensief ruimtegebruik. Er zal niet worden getornd aan veiligheid en
gezondheid.
56
De gedachte dat het intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen onder andere door wet-
en regelgeving wordt belemmerd, is mede gebaseerd op ervaringen van ondernemers en
regionale overheden. Deze lopen, zo blijkt, bij projecten, gericht op een intensiever
ruimtegebruik van bedrijfsterreinen, tegen allerlei problemen in deze sfeer aan.
Een voorlopige inventarisatie, gebaseerd op een quick scan en op projectgerichte

informatie, levert op dat het onder meer kan gaan om weten regelgeving in de sfeer van
de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet Milieubeheer, de Arbo- wetgeving, de
Woningwet (bouwbesluit), de Wet geluidhinder, het besluit luchtkwaliteit en de
beleidsnormen luchtkwaliteit). Meer concrete belemmeringen zijn: problemen bij het
aanvragen van een geïntegreerde milieuvergunning, het aanlopen tegen de maximale
bebouwingspercentages zoals die in het bestemmingsplan zijn opgenomen,
onduidelijkheden over voorschriften in het kader van brandveiligheid, onduidelijkheden in
de arbo regelgeving voor ondergrondse locaties en problemen met betrekking tot
tegenstrijdige bepalingen in het bestemmingsplan, onvoldoende kennis bij ondernemers
over intensief ruimtegebruik en meerkosten bij intensivering van ruimtegebruik. Ook kan
worden gedacht aan de Natuurbeschermingswet (incl. Habitat- en Vogelrichtlijnen).
Er wordt een MDW project in twee fases gestart. De eerste fase is gericht op een zo
breed èn precies mogelijke inventarisatie van weten regelgeving en kosten- en
opbrengstfactoren die intensief ruimtegebruik van bedrijfsterreinen belemmert. Bij deze
inventarisatie kan gebruik worden gemaakt van reeds beschikbaar materiaal, alsmede
van extern onderzoek. In de tweede fase dient de MDW werkgroep - op basis van deze
inventarisatie - de relevante knelpunten te bepalen en tevens te onderzoeken voor welke
knelpunten in MDW verband oplossingen moeten worden ontwikkeld. Hierbij vallen dus
de knelpunten waarvoor reeds beleid in gang is gezet of wordt ontwikkeld, af. Vervolgens
dient de MDW werkgroep zo concreet mogelijke oplossingen voor de geselecteerde
knelpunten te ontwikkelen.
3. Taakopdracht
De taakopdracht van de MDW werkgroep luidt:
• Fase 1: inventariseer de weten regelgeving en kosten- en opbrengstfactoren en
elementen in de sfeer van de transparantie die het intensief ruimtegebruik van
bedrijfsterreinen belemmeren, zo breed en precies mogelijk. Wat betreft weten
regelgeving: beantwoord daarbij ook de vraag of de weten regelgeving zelf danwel
de toepassing daarvan de belemmerende factor vormt.
• Fase 2: bepaal voor welke knelpunten reeds beleid in gang is gezet of is ontwikkeld
en voor welke knelpunten oplossingen moeten worden ontwikkeld. Vervolgens dient
de werkgroep voor de aldus geselecteerde knelpunten zo concreet mogelijke
oplossingen te ontwikkelen.
57
4. Operationele aspecten
• De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van EZ, Justitie, VROM, SZW, V+W
(agendalid) en BZK (agendalid), onder leiding van een onafhankelijke voorzitter.
• Het secretariaat bestaat uit medewerkers van EZ, VROM en Justitie.
• De werkgroep kan zich laten bijstaan door vertegenwoordigers vanuit het
bedrijfsleven en de grote steden en door externe deskundigen en kan extern
onderzoek uitzetten.
• De werkzaamheden zullen in juni 2001 beginnen. Gestreefd wordt naar afronding
uiterlijk 1 maart 2002.
58
Bijlage II: Samenstelling van de werkgroep
Voorzitter
drs J. Cleij Oud-directeur van de Milieudienst Amsterdam
Secretariaat
drs R.F.C.A. Teeuwen Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer
drs Q.M. van der Lee Ministerie van Economische Zaken
mr D.J. Hesemans Ministerie van Justitie
Leden
drs C. Kortleve Ministerie van Economische Zaken
ir R. Hartman Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer
mr L.J. Vester Ministerie van Justitie
ing. H. Tamboer Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Agendaleden
mr H.G. Heegstra Ministerie van Verkeer en Waterstaat
drs P. Haighton Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
O. Nollen Vereniging van Nederlandse Gemeenten
59
Bijlage III: Verslag van de hoorzitting
Verslag van de hoorzitting inzake Intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen,

gehouden op 19 februari 2002 ten kantore van het Ministerie van Economische Zaken.
Aanwezig zijn:
R. Teeuwen (VROM), C. Kortleve (EZ), J. Cleij (voorzitter), mw R. v.d. Lee (EZ), P. den
Boer (VGS), D. Hesemans (Justitie), T. van der Pas (VROM), N. van Wonderen
(Gemeente Amsterdam), H. Olden (Gemeente Tilburg), J. van Dinteren (Buck
Consultants International), mw. O. Nollen (VNG), W. Hamel (Ontwikkelingsbedrijf
Rotterdam), B. van der Gijp (Neprom), G. Hendriks (Habiforum), L. Vester (Justitie), mw.
M. Burggraaf (VROM); R. Hartman (VROM)
1. Opening
De voorzitter opent de bijeenkomst en heet de aanwezigen van harte welkom.
Hij geeft vervolgens de achtergronden weer van de werkzaamheden van de werkgroep
MDW. De werkgroep heeft tot doel het inventariseren van knelpunten en prikkels voor
intensief ruimtegebruik op bedrijventerreinen en het doen van aanbevelingen voor
oplossing van knelpunten en gebruiken van positieve stimulansen.
Het doel van deze hoorzitting is een reflectie te verkrijgen van de aanwezigen op de
eerste uitkomsten neergelegd in een notitie Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen.
2. Eerste discussieronde
De voorzitter nodigt de aanwezigen uit om in een algemene ronde hun visie te geven op
de notitie. Na de pauze zullen in een tweede ronde knelpunten en eventuele oplossingen
worden besproken.
De volgende opmerkingen worden ten aanzien van de notitie gemaakt.
Men stelt dat tot op heden vrij sterk vanuit de Overheid naar dit onderwerp is gekeken.
Hierdoor zou de doelgroep uit het oog kunnen worden verloren. Rekening houden met de
doelgroep (ondernemer, consument, bewoner, winkelier) vindt men een belangrijke
randvoorwaarde.
Andere randvoorwaarden die in de discussie zouden moeten worden meegenomen zijn
kwaliteit, economie, het functioneren van bedrijven en een stedenbouwkundig ontwerp
dan wel visie.
Verder wordt gewezen op het feit dat bestemmingsplannen voor 10 jaar zijn vastgelegd,
maar gebaseerd zijn op oude inzichten. Dit vormt een belemmering voor intensivering.
Met betrekking tot de definitie van een bedrijventerrein in de aan de aanwezigen
toegezonden notitie (hierna: de notitie), vraagt men zich af waarom hieronder niet is
begrepen een terrein dat in overwegende mate bestemd is voor detailhandel of horeca.
Voorts wordt gesteld dat de werkgroep op een aantal punten een grotere ambitie zou
moeten uitspreken met name waar het gaat om het doen van voorstellen die een
oplossing zouden kunnen bieden voor belemmeringen bij intensief ruimtegebruik ten
60
aanzien van bestaande regelgeving bijvoorbeeld inzake externe veiligheid. De in de
notitie genoemde plannen worden niet verduidelijkt.
Verder vindt met de toonzetting op een aantal punten moedeloos. Bij het aandragen van
oplossingen en oplossingsrichtingen zou een stevigere formulering wenselijk zijn. Met
name de kansen zouden sterker kunnen worden aangezet.
Consequenties van maatregelen zoals open ruimte heffing en grondprijsdifferentiatie
worden in de notitie niet belicht.
In de notitie zou meer onderscheid moeten gemaakt tussen bestaande en nieuwe
bedrijventerreinen. Bij intensiveren zal men meer moeten herstructureren hetgeen tot
hogere kosten leidt. Er is een interactie tussen het economisch en ruimtelijk belang. Men
richt zich meer op de ontwikkeling van nieuwe terreinen, omdat daarmee meer winst kan
worden behaald.
Tevens wordt het onderscheid in bedrijvigheid gemist. Bij kantorenterreinen is
intensivering gemakkelijker en er wordt op dit soort terreinen hieraan al veel gedaan.
Ook wordt opgemerkt dat de bovengemeentelijke aanpak als oplossing in de notitie wat
uit de lucht komt vallen. Wellicht is hieraan een analyse vooraf gegaan, maar daar wordt
niet naar verwezen.
Vervolgens wordt inhoudelijk op de problematiek ingegaan.

Men constateert dat er geen natuurlijke probleemhouder is.
Verder constateert men dat er sprake is van een paradox. De schaarste vertaalt zich niet
in de grondprijs en het maatschappelijk gedrag.
De werkgelegenheid groeit nauwelijks en toch constateert het CPB een grote behoefte
aan bedrijventerreinen in de komende 10 jaar. Naar de mening van de aanwezigen is
veeleer de veranderende economie de oorzaak; deze leidt tot een ander type
bedrijvigheid hetgeen van invloed is op de inrichting van een bedrijventerrein. Door
nieuwe functies ontstaat de vraag naar nieuwe bedrijventerreinen; bestaande
bedrijventerreinen verliezen hun functie. Primair zou derhalve ruimte gewonnen kunnen
worden op bestaande bedrijventerreinen door herstructurering en intensivering.
Veel ondernemingen hebben geen baat bij herstructurering en intensivering omdat de
kosten hoog zijn. Verhuizen naar een nieuw terrein geeft in veel gevallen een hoger
rendement.
Daarbij zijn ondernemers zich vaak niet bewust van de (technische) mogelijkheden.
Ook worden bestaande bedrijventerreinen qua bebouwing niet goed benut. Dit is in de
notitie onderbelicht.
Afstemming op regionaal niveau zou kunnen bijdragen aan een oplossing. Het verdichten
is regiogebonden en tevens sterk afhankelijk van de infrastructuur. Bestaande
bedrijventerreinen bestaan vaak uit veel (extensieve) kavels met verschillende
grondeigenaren hetgeen een belemmering is voor herstructurering. Om de verschillende
grondeigenaren zover te krijgen dat zij intensiveren, moeten er meer baten zijn dan
kosten. Soms willen grondeigenaren gewoon niet meewerken.
61
Verdichten op duurdere grond is gemakkelijker doordat hogere huurprijzen kunnen
worden gevraagd. Men moet creatief zijn in het vinden van oplossingen. Zo zou het
uitloven van premies voor bijvoorbeeld het stapelen van functies een stimuleringsprikkel
voor verdichting kunnen zijn.
Verder wordt gediscussieerd over het instellen van een nationaal herstructureringsfonds
en een nationale of regionale grondbank. De Overheid moet grip zien te krijgen op de
grond, zodat grotere kavels kunnen worden uitgegeven en gebiedsontwikkeling mogelijk
wordt gemaakt. Met ontwikkelaars kunnen afspraken worden gemaakt over de verdeling
en inrichting van het terrein. De duurzaamheid kan worden bevorderd door het treffen
van collectieve voorzieningen en het beter regelen van beheer. Een goed
stedenbouwkundig plan voor herontwikkeling van bedrijventerreinen met een
toekomstvisie voor het hele gebied zal meer bedrijfsoppervlakte genereren.
Een regionale aanpak vergt een goede afstemming met de diverse bestemmingsplannen;
de afstemming mag niet te vrijblijvend zijn. Hieraan wordt toegevoegd dat men moet
beschikken over de juiste planologische instrumenten om het beleid te verwezenlijken
indien niet kan worden afgedwongen.
Inmiddels is het verlenen van concessies aan commerciële partijen (ontwikkelaars) een
waarneembare trend. Voorbeelden hiervan zijn Avantis IJsseloord II in Arnhem en
Schiphol Rijk. In Ede en Veenendaal wordt een aantal grote kavels uitgegeven om het
schakelen van gebouwen mogelijk te maken.
Door samenwerking ontstaan meer mogelijkheden voor segmentering. Verevening in de
regio is een voorwaarde voor samenwerking. Concurrentie tussen Gemeenten is 1 van
de knelpunten.
Ten slotte wordt opgemerkt dat herstructurering niet automatisch leidt tot intensivering.
Met traditionele herstructurering is op bestaande terreinen niet veel winst te behalen. Er
moeten derhalve speciale functies worden ingebracht.
Verder ziet men oplossingen in het koppelen van herstructurering van bestaande
terreinen met het ontwikkelen van nieuwe terreinen.
Men zou zich tevens meer kunnen richten op bestaande ondernemingen die willen
verhuizen. Bij het zoeken naar een locatie zou men creatief moeten zijn en integraal naar
mogelijkheden kijken (geen onderscheid maken tussen oude en nieuwe terreinen).
Wellicht zijn er oplossingen die het mogelijk maken dat de ondernemer in de eigen
omgeving gehuisvest blijft. Soms stapt men eerder uit het bestaande gebouw dan nodig
is. Hier is een rol weggelegd voor bedrijven contactpersonen.
3. Tweede discussieronde
In de eerste discussieronde zijn reeds een aantal knelpunten en oplossingsrichtingen
besproken. In de tweede ronde wordt hierop nogmaals nader ingegaan.
62
De stelling van de werkgroep is dat de kosten van grond, gebouw en de hoogte van de
investering marginaal doorwerken in de huurprijs hetgeen de vraag oproept of de
financiën wel een factor van betekenis zijn.
Men is desondanks van mening dat het marktmechanisme van belang is.
Co financiering van Provincie en Overheid blijft nodig. Gemeenten zijn niet draagkrachtig
genoeg om de kosten voor herstructurering zelf te dragen.
De suggestie wordt gedaan om gelden ten behoeve van de Ecologische Hoofdstructuur
aan te wenden voor herstructurering.
Verder constateert men dat een regisseur ontbreekt.

Gezien de omvang van de doelgroep is een goede communicatie van groot belang.
Het instrumentarium mag scherper worden aangezet indien mogelijk. Als grootste zorg
wordt uitgesproken dat op dit moment bedrijventerreinen worden gebouwd op basis van
bestemmingsplannen die volgens oude inzichten zijn opgesteld. Noodzakelijk is een vrije
marge waarbinnen intensivering en herstructurering kan worden toegepast (speelruimte
binnen het bestemmingsplan). Tevens is het van belang om een goed stedebouwkundig
plan te hebben. De verplichting om een bestemmingsplan te hebben zou gelijk moeten
lopen met de verplichting een stedenbouwkundig plan te hebben.
Gepleit wordt voor meer stedenbouwkundige aandacht ten aanzien van
bedrijventerreinen; het schuiven met ruimte en voorzieningen levert vaak al een heel
ander terrein op.
Geadviseerd wordt regionale afstemming steviger te formuleren (wat zouden regionale
structuurvisies kunnen bijdragen aan het maken van harde afspraken) en het stimuleren
van regionale ontwikkelingsbedrijven.
Er meer mogelijkheden moeten zijn om concepten te ontwerpen met schakelen en
stapelen van functies.
Het instellen van een bedrijventerrein managementorganisatie zou een randvoorwaarde
kunnen zijn.
Verder wordt een 2-sporen strategie voorgesteld:
1) horizontaal de ondernemer dwingen
2) verticaal de ondernemer stimuleren (door bijvoorbeeld de grondprijs te verlagen,
naarmate men de hoogte in bouwt).
Er zijn veel belemmeringen:

§ Bij plaatselijke wethouders speelt de angst voor verlies van werkgelegenheid een rol
§ Financiën
§ Beschikbaarheid van kennis (deze is wel aanwezig, maar versnipperd KEUR, COB,
HABIFORUM, IPSV. Met de kennis van het Stir (opgegaan in IPSV) wordt niets
gedaan.
63
§ Eigendom speelt een rol. Ondernemers investeren in een eigen pand in de
verwachting dat deze in waarde toeneemt. Realiteit is dat bijvoorbeeld huren meer
(financiële) flexibiliteit geeft.
§ Milieunormen zijn vaak knellend
Gemeenten moeten zich realiseren dat het ontwikkelen van bedrijventerreinen geen
instrument moet zijn van economisch beleid. Realiteit is echter dat de
werkgelegenheidsdoelstelling zeer bepalend is voor het beleid dat wordt gevolgd. Dit
aspect is moeilijk op te lossen, ook met bovengemeentelijke aanpak.
Parkmanagement kan meer druk uitoefenen, maar alleen als zij ook uitgiftebevoegdheid
heeft.
Er wordt nogmaals gewezen op het belang van grondbezit. Daar waar het mogelijk is om
grond te verwerven moet de Overheid dit doen.
Over de zinvolheid om Provincies de bestemmingsplannen te laten toetsen op intensief
ruimtegebruik wordt ten zeerste getwijfeld. Criteria zijn moeilijk te omschrijven zonder
daarbij te vervallen in een kwantitatieve opgave. Belangrijker is om bereikbaarheid en
kwaliteit als criteria te hanteren.
Inventariseren van de toekomstige behoefte aan bedrijventerreinen zou wel een taak van
de Provincie kunnen zijn (aantal ha., op welke plaatsen en met welke kwaliteit). De cijfers
van het BLM zijn te globaal en gaan uit van de uitbreidingsbehoefte en vervangvraag uit
het verleden. Tevens zou de Provincie een taak kunnen vervullen als procesbegeleider
om te bezien of de samenwerkende gemeenten hun taken goed oppakken. In die zin zou
ook worden kunnen gekeken naar de bestemmingsplannen.
De voorzitter besluit de vergadering om 17.16 uur met een dankwoord aan de

aanwezigen voor hun constructieve bijdrage aan deze hoorzitting.
64

Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Rapport MDW-werkgroep

de voorzitter en de leden van de

Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n)

Kabinetsstandpunt MDW Intensief Ruimtegebruik Bedrijventerreinen

De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. In de komende decennia is

Het kabinet onderschrijft de analyse en de aanbevelingen van de werkgroep (zie pagina 5

Bezoekadres Doorkiesnummer Telefax

Bezuidenhoutseweg 30 (070) 379 6521 (070) 379 6092

Hoofdkantoor Telefoon (070) 379 89 11 X-400 adres S=EZPOST/C=NL/A=400NET/P=MIN EZ

Door de ministeries van VROM en EZ wordt een herkenbaar nationaal aanspreekpunt

Onoverkomelijke of grote belemmeringen in wet- en regelgeving zijn niet geconstateerd

De Minister van Volkshuisvesting, De Minister van Economische Zaken,

J.P. Pronk A. Jorritsma-Lebbink

DEEL I Ruimtegebruik: De factoren en actoren 9

Hoofdstuk 1. Algemene beschouwing 9

Hoofdstuk 2. Betrokkenen, hun rol en te ondernemen acties 15

DEEL II Bovengemeentelijke aanpak, kennis en wet- en regelgeving 20

Hoofdstuk 3. Bovengemeentelijke aanpak 20

Hoofdstuk 5. Wet- en regelgeving 28

Hoofdstuk 6. Overige aspecten: fysiek en financiën 51

De in Nederland beschikbare ruimte wordt steeds schaarser. In de komende decennia is

• Bevorder bovengemeentelijke afstemming. Treedt daarbij op als onafhankelijke

• Belangrijkste onderdelen van die strategie dienen kennisontwikkeling, communicatie

• Ga na of en welke financiële ondersteuning aan bedrijven voor vergaande

• Start een voorlichtingstraject waarin gemeenten en provincies worden gewezen op

• Onderzoek op welke wijze bestemmingsplannen zodanig kunnen worden opgesteld

Hoofdstuk 1. Algemene beschouwing

1.4 Sense of urgency: het probleem ‘schaarse ruimte’ geanalyseerd

1.5 Externe veiligheid

1.6 Bestaande en nieuwe bedrijventerreinen

1.7 Economische ontwikkelingen

2.5 Het Rijk

Hoofdstuk 3. Bovengemeentelijke aanpak

3.3 Lopende trajecten

Op 8 november 2001 stuurde de Minister van VROM een voortgangsbrief grondbeleid

De Staatssecretaris van Economische Zaken presenteert voorjaar 2002 de

3.4 Conclusies en aanbevelingen

Enkele voorbeelden zijn:

4.3 Lopende trajecten

4.4 Conclusies en aanbevelingen

In paragraaf 5.2. worden allereerst de algemene conclusies van de werkgroep

5.2. Algemene conclusies van de werkgroep

A. De noodzaak en mogelijkheid tot aanpassing van regelgeving op Rijksniveau is

C. De cumulatie van regelgeving is een probleem

5.3 Belemmerende bepalingen in bestemmingsplannen

Noodzaak van oplossingen op korte termijn

Oplossen van belemmeringen in bestaande bestemmingsplannen

5.3.3 Stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik via bestemmingsplannen

5.3.4 Lopende trajecten

5.3.5 Conclusies en aanbevelingen

Via bepalingen in bestemmingsplannen kan zorgvuldig ruimtegebruik ook juist worden

Gelet op het bovenstaande komt de werkgroep tot de volgende aanbevelingen:

De relevante wet- en regelgeving

Daarnaast zijn van belang de afzonderlijke Wm-vergunningen en algemene maatregelen

5.4.2 Mogelijkheden om met geluidszoneringen om te gaan

Sturing via de gronduitgifte bij nieuwe bedrijventerreinen

5.4.3 Lopende trajecten

Stad & Milieu

Zo wordt voorgesteld om de milieuwetgeving te bundelen in de Wm. Hierdoor kan de

In de eind maart 2002 aan de Tweede Kamer toegezonden voortgangsrapportage van de

5.5.3 Lopende trajecten

5.5.4 Conclusies en aanbevelingen

5.6 Het begrip “inrichting” in de Wet milieubeheer