James G. March, Johan P.

Olsen
Nowy instytucjonalizm organizacyjne podstawy polityki*
W

wikszoci

wspczesnych

teorii

polityki

tradycyjne

instytucje

polityczne, np. ciao ustawodawcze, system prawny oraz pastwo, jak rwnie
tradycyjne

instytucje

ekonomiczne,

np.

przedsibiorstwo,

straciy

na

znaczeniu w stosunku do wczeniejszych teorii takich politologw, jak J.W.

Burgess lub W.W. Willoughby, takich ekonomistw, jak Thorstein Veblen bd
John R. Commons, oraz socjologw, takich jak Max Weber. Z behawioralnego
punktu widzenia, formalnie zorganizowane instytucje polityczne zaczy by
przedstawiane

jedynie

jako

fora,

na

ktrych

pojawia

si

zachowanie

polityczne, powodowane bardziej zasadniczymi czynnikami. Z normatywnego

punktu widzenia koncepcje wprowadzajce moralno do takich instytucji, jak
prawo lub biurokracja oraz kadce nacisk na obywatelstwo i wsplnot jako
podstawy tosamoci politycznej, ustpiy przed koncepcjami moralnego
indywidualizmu

podkrelaniem

roli

przetargu

midzy

sprzecznymi

interesami. (...)

Style wspczesnych teorii polityki

Wprawdzie pojcie instytucji nigdy nie zniko z teorii nauk politycznych,
jednak w ostatnich latach zostay one w duym stopniu wyparte przez
nieinstytucjonaln koncepcj ycia politycznego. Mniej wicej od 1950 roku
teorie polityki cechowaa wizja, ktra jest:
1) kontekstualna,

przedstawiajca

polityk

jako

nieodczn

cz

spoeczestwa i mniej skonna do odrniania systemu politycznego od

reszty ycia spoecznego;
2) redukcjonistyczna, postrzegajca zjawiska polityczne jako czne skutki
zachowania jednostek, mniej skonna przypisywa rezultaty polityki
strukturom organizacyjnym i reguom odpowiedniego zachowania;
3) utylitarystyczna, za rdo dziaa uznajca wiadome kierowanie si
*

Fragment ksiki J.G. Marcha i J.P. Olsena, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki,
prze. D. Sielski, Wydawnictwo naukowe Scholar, Warszawa 2005, s. 936

korzyci wasn, mniej skonna uznawa dziaanie za reakcj na

zobowizania i powinnoci;
4) instrumentalistyczna,

okrelajca

podejmowanie

decyzji

alokacj

zasobw jako kluczowe kwestie w yciu politycznym, mniej uwagi

powicajca

sposobom

organizacji

ycia

politycznego

wok

ksztatowania znaczenia przez symbole, rytuay i ceremonie; a take

5) funkcjonalistyczna, postrzegajca histori jako efektywny mechanizm
dochodzenia
mniejszym

do

jednoznacznie

stopniu

waciwych

uwzgldniajca

stanw

moliwo

rwnowagi,

niedostosowania

w
i

niejasnoci w rozwoju historycznym.

Polityka

podporzdkowana

czynnikom

egzogennym:

kontekstualizm
Dawniej politolodzy i filozofowie polityki na og traktowali instytucje
polityczne, w szczeglnoci pastwo, jako niezalene czynniki istotne dla
uporzdkowania i zrozumienia ycia zbiorowego. Podejcie wspczesnych
politologw, z niewieloma wyjtkami, jest odmienne. Pastwo utracio swoje
kluczowe

znaczenie

tej

dyscyplinie

nauki;

zmalao

zainteresowanie

kompleksowymi formami organizacji politycznej; zdarzenia polityczne okrela

si raczej jako zjawiska wtrne ni jako dziaania niezbdne do zrozumienia
spoeczestwa; polityka stanowi wyraz swojego kontekstu.
Najczciej przytaczanym czynnikiem kontekstualnym jest struktura
klasowa

spoeczestwa.

Rozwarstwienie

spoeczne

we

wspczesnym

spoeczestwie wraz ze zwizan z tym dystrybucj dobrobytu i dochodu

wywiera oczywicie znaczny wpyw na zdarzenia polityczne. Rnice klasowe
bardzo wyranie przekadaj si na rnice spoeczne w rnych czasach i w
wielu kulturach; rnice w organizacji oraz ideologii klasy spoecznej wydaj
si prowadzi do moliwych do przewidzenia rnic organizacji i instytucji
politycznych Inne analizy na tym samym poziomie agregacji przedstawiaj
struktur polityczn i proces polityczny jako funkcj rodowiska naturalnego,
geografii i klimatu; przynalenoci etnicznej, jzyka i kultury; warunkw i
rozwoju gospodarczego; bd demografii, techniki, ideologii lub religii. Zostay
zaprezentowane

przekonujce

argumenty,

ktrych

uznaje

si

ycie

polityczne za pochodn jednego lub wikszej liczby tych oglnych czynnikw

kontekstualnych, a znalezienie danych empirycznych potwierdzajcych te
argumenty nie sprawia trudnoci. Wprawdzie istnieje wiele wzgldnie
szczegowych teorii kontekstualnych, jednak z dzisiejszego punktu widzenia
gwne teoretyczne znaczenie tych koncepcji wynika mniej z konkretnych form
teorii, a bardziej z ich oglnego stanowiska, e przyczynowe powizania
midzy spoeczestwem a systemem politycznym przebiegaj raczej w
kierunku od spoeczestwa do systemu, nie za na odwrt. Zakada si, e
klasa, geografia, klimat, przynaleno etniczna, jzyk, kultura, warunki
gospodarcze, demografia, technika, ideologia oraz religia oddziauj na
polityk, lecz polityka nie wywiera na nie znaczcego wpywu.

Skutki w skali makro, zachowania w skali mikro: redukcjonizm

Dawniej teoria polityczna uznawaa, e instytucje polityczne okrelaj,
porzdkuj lub modyfikuj motywy jednostek, a take dziaaj samodzielnie z
punktu widzenia interesw instytucjonalnych. Natomiast zasadnicze elementy
wspczesnych prac teoretycznych w naukach politycznych zakadaj, e
zjawiska polityczne najlepiej mona wyjani jako czne skutki zachowania
zrozumiaego na poziomie jednostki lub grupy.
Takie teorie opieraj si na dwch przesankach. Pierwsza przesanka
jest nastpujca: system polityczny skada si z wielu (czsto bardzo wielu)
elementarnych aktorw lub zdarze. Zachowanie czowieka na poziomie
aktorw lub zdarze elementarnych moe by postrzegane jako wiadome,
celowe i elastyczne lub jako niewiadome, konwencjonalne i sztywne. W obu
przypadkach preferencje i wadza aktorw s egzogenne wzgldem ustroju
politycznego i zale od ich pozycji w systemie spoecznym i ekonomicznym.
Moment zajcia zdarze jest egzogenny, uzaleniony od zewntrznych
przepyww

problemw

rozwiza.

Druga

przesanka

jest

taka,

zachowanie zbiorowe najlepiej mona wyjani jako wynikajce z (by moe

skomplikowanego) przeplatania si zachowania zrozumiaego na niszym
poziomie agregacji. Odkrycie, lub wydedukowanie, skutkw dla zbiorowoci
moe by trudne, wrcz niemoliwe; jednak podstaw jest przewiadczenie, e
wyniki na poziomie zbiorowoci zale wycznie od zawioci wzajemnych

oddziaywa midzy indywidualnymi aktorami lub zdarzeniami, e koncepcje

sugerujce niezalene zachowanie na poziomie zagregowanym s z pewnoci
nieprzydatne, a prawdopodobnie zgubne.
W takiej perspektywie, na przykad, zachowanie organizacji jest skutkiem
powizanych wyborw dokonanych przez osoby indywidualne i podjednostki, z
ktrych kada dziaa zgodnie z oczekiwaniami i preferencjami wystpujcymi
na tych poziomach. Zachowanie rynku stanowi skutek poczonych ze sob
wyborw osb i firm, z ktrych kada dziaa stosownie do zbioru oczekiwa i
preferencji istniejcych na tych poziomach. Oczywicie, nie jest konieczne,
aby procesy w skali mikro wizay si z wyborem. Zagregowane zachowanie w
grupie mona okreli jako rezultat zazbiania si procesu uczenia si metod
prb i bdw zachodzcego na poziomie indywidualnym. Zagregowane
zachowanie brany mona zatem zdefiniowa jako skutek zazbiania si
standardowych procedur operacyjnych (standard operating procedures) i
zasad

rachunkowoci

przedsibiorstwa, a
przedsibiorstw.

stosowanych

take

wskanika

Ewentualnie

na

poziomie

indywidualnego

likwidacji i tempa wzrostu tych

zagregowane

zachowanie

procesie

decyzyjnym mona uwaa za czenie si niezalenych strumieni problemw,

rozwiza, decydentw oraz moliwoci wyboru.
Jak wynika jasno z ostatniego przykadu, perspektywa kadca nacisk na
skutki w skali makro dziaa w skali mikro nie musi automatycznie zakada,
e jednostki elementarne s indywidualnymi osobami. Warunkiem koniecznym
jest jedynie to, aby zachowanie bardziej kompleksowego systemu mona byo
rozoy

na

zachowania

elementarne

dajce

si

wyjani

na

mniej

kompleksowym poziomie. W praktyce jednak w wikszoci nauk spoecznych

uznaje si, e dziaania indywidualnych osb decyduj o przepywie zdarze w
wikszym systemie spoecznym. Sdzi si, e rezultaty na poziomie systemu
wynikaj z interakcji midzy jednostkami dziaajcymi spjnie z punktu
widzenia zasad indywidualnego zachowania, niezalenie od ich treci.
Przyjmujemy zaoenia dotyczce indywidualnych konsumentw, aby
zrozumie rynki, zaoenia dotyczce wyborcw, aby zrozumie polityk, a
zaoenia dotyczce biurokratw, aby zrozumie biurokracj.

Dziaanie jako podejmowanie przemylanych decyzji: utylitaryzm

Dawniej nauki polityczne podkrelay, e rodowiskiem zachowania

politycznego jest instytucjonalna struktura regu, norm, oczekiwa i tradycji
powanie ograniczajcych swobodn gr indywidualnej woli i kalkulacji.
Natomiast wspczesne nauki polityczne w wikszoci opisuj zdarzenia
polityczne

jako

politycznych,

skutek

lecz

przemylanych

take

we

decyzji.

wszystkich

Nie

pracach

tylko

naukach

teoretycznych

we

wspczesnych naukach spoecznych dominujc wizj zachowania czowieka

jest koncepcja wyboru. ycie okrela si jako rozwane podejmowanie decyzji.
Szczegy metafory wyboru rni si w zalenoci od ujcia tematu,
jednak najbardziej charakterystyczna posta zakada, e wybory wynikaj z
dwch przypuszcze na temat przyszoci. Pierwsze przypuszczenie dotyczy
niepewnych przyszych nastpstw moliwego obecnego dziaania. Teoretycy
podejmowania decyzji uznaj, e ludzkie ograniczenia mog zmniejsza
dokadno ocen, oceny mog by nieobiektywne, a informacje stanowice
podstaw ocen kosztowne; jednak zakada si, e informacje na temat
prawdopodobnych skutkw s istotne dla wyboru. Z tego zaoenia wynika
nacisk

na

rol

informacji

specjalistycznej

wiedzy

oraz

znaczenie

wiarygodnych i obiektywnych rde informacji. Chocia wiele eksperymentw

psychologicznych wskazuje na to, e przypuszczenia badanych osb s
nieobiektywne, nieatwe okazao si sformuowanie koncepcji alternatywnych
wobec

prostej

hipotezy,

przypuszczenia

dowiadczonych

osb

przewanie trafne. W rezultacie wikszo teorii wyboru okrela decyzje jako

na og rozwane. Polityczne warianty teorii wyboru zakadaj, e przewanie
wyborcy gosuj mdrze z punktu widzenia swoich korzyci, ustawodawcy
tworz rozsdne koalicje zgodnie ze swoimi interesami, a pastwa narodowe
dobrowolnie zawieraj sojusze, ktre na og wzmacniaj ich pozycj.
Drugie

przypuszczenie,

na

ktrym

opiera

si

intencjonalny,

antycypacyjny wybr, dotyczy niepewnych przyszych preferencji decydenta co

do moliwych przyszych wynikw. W kadej teorii racjonalnego wyboru
dziaanie zaley od wartoci istotnych dla decydenta. Skoro interesujce go
skutki maj pojawi si w przyszoci, konieczne jest przewidzenie nie tylko
przyszych zdarze, lecz take reakcji decydenta na te wyniki w momencie ich
wystpienia. Teorie wyboru w duej mierze nie uwzgldniaj zoonoci
drugiego

przypuszczenia.

standardowej

postaci

zakadaj

one,

preferencje s stabilne, a zatem na podstawie tych obecnych mona trafnie

przewidzie przysze preferencje; e preferencje s jednoznaczne i spjne,
tote przy ustalonym pierwszym przypuszczeniu wybr bdzie jasny; oraz e
preferencje

egzogenne,

tym

samym

wszelki

proces

generujcy

preferencje poprzedza wybr i jest od niego niezaleny. W jednej z najbardziej

zaawansowanych postaci teorii wyboru zaoenia dotyczce preferencji
przyjmuje si za aksjomaty, a preferencje poznaje si nie na podstawie relacji
decydentw, lecz w drodze okrelenia funkcji ujawnionych preferencji, ktra
spenia te aksjomaty i jest zgodna z wyborami dokonanymi przez decydenta.
Wprawdzie na temat empirycznego wystpowania spjnych ujawnionych
preferencji toczy si wiele dyskusji, jednak ta teoretyczna koncepcja stanowi
podstaw licznych analiz i bada empirycznych.

Prymat wynikw: instrumentalizm

Dawniej teorie instytucji politycznych przedstawiay podejmowanie
decyzji politycznych przede wszystkim jako proces rozwoju poczucia celu,
kierunku dziaania, tosamoci i przynalenoci. Polityka bya narzdziem
ksztacenia obywateli oraz umacniania wartoci kulturowych. Wprawdzie
istniej wyjtki, jednak wspczesna perspektywa w naukach politycznych
przewanie dawaa pierwszestwo wynikom i nie uwzgldniaa dziaa
symbolicznych, ewentualnie uznawaa symbole za cz manipulacji majcych
na celu kontrol nad wynikami, nie za na odwrt.
Wspczesne systemy polityczne s w rwnym stopniu nasycone
symbolami, rytuaami, ceremoniami i mitami co spoeczestwa bardziej znane
tradycji antropologicznej. Politycy deklaruj publiczne poparcie dla stanowisk,
ktrych nie broni prywatnie. Ustawodawcy gosuj za ustawami, ktrych
wykonanie jest im obojtne. Administratorzy zabiegaj o udzia spoeczestwa
w podejmowaniu decyzji, aby zapewni spoeczne poparcie dla polityki, w
ktr ju s zaangaowani. Prezydenci orduj za reorganizacj biurokracji
publicznej, ogaszaj plany przeprowadzenia reorganizacji, po czym je
regularnie porzucaj. Zbierane s informacje, okrela si moliwe kierunki
polityki, przeprowadzane s analizy kosztw i korzyci, jednak wydaje si, e
ich

celem

jest

raczej

przekonanie

obserwatorw

stosownoci

(appropriateness) podejmowanych dziaa ni wywieranie na nie wpywu.

We

wspczesnych

dyskusjach

powiconych

polityce

dziaania

symboliczne zwykle przedstawia si jako posunicia strategiczne dokonywane

przez wiadomych aktorw politycznych. Rytuay i ceremonie okrela si jako
dziaania pozorne majce upiksza rzeczywiste procesy polityczne lub jako
instrumenty suce do wykorzystywania naiwnych i sabych przez sprytnych i
wpywowych. Zatrudnianie ekspertw przydaje prawomocnoci danej polityce;
czenie

niepopularnych

przedsiwzi

popularnymi

symbolami

jest

uspokajajce. Kontrola nad symbolami stanowi podstaw wadzy, podobnie jak

kontrola nad innymi zasobami; uywanie symboli jest czci walki o wyniki
polityczne.

Efektywno historii: funkcjonalizm

Dawniej podejcie teorii politycznej do efektywnoci historii byo
ambiwalentne. Podobnie jak inni przedstawiciele nauk spoecznych, badacze
rozwoju politycznego skaniali si ku koncepcji postpu, czyli mniej lub
bardziej nieuchronnych historycznych zmian w kierunku jakiego bardziej
zaawansowanego poziomu. Zarazem historia polityczna czsto podkrelaa
wyjtkowe znaczenie danego szeregu zdarze lub wyborw, wpyw konkretnej
strategii lub przemowy w kampanii albo okrelonej taktyki w negocjacjach
midzynarodowych. Obecnie terminologia postpu w duej mierze zostaa
wyparta

przez

wspczesnych

terminologi
teoriach

nauk

przetrwania,
politycznych

jednak

uznaje

si,

przewanie
e

we

instytucje

zachowanie ewoluuj w jakiej formie efektywnego procesu historycznego.

Z tego punktu widzenia efektywny jest proces historyczny, ktry szybko
prowadzi

do

warunkw

wyjtkowego

rodowiskowych,

rozwizania
a

tym

uzalenionego

samym

jest

od

niezaleny

aktualnych
od

cieki

historycznej. Stan rwnowagi moe oznacza rozkad stabilny stochastycznie

lub punkt stay, lecz potrzebujemy rozwizania, ktre mona osign
stosunkowo
prowadzcymi
efektywnoci

szybko
do

ktre

niego

historycznej

jest

uwarunkowane

konkretnymi,

wydarzeniami

historycznymi.

Zaoenie

jest

nie

typowym,

cho

zwykle

nieformalnym

zaoeniem w wielu badaniach wspczesnych nauk politycznych. Na przykad,

ekonomiczne teorie rynkw oraz ekologiczne teorie konkurencji zajmuj si

waciwociami stanu rwnowagi, jeli taki istnieje. Wykorzystuje si je do
przewidywania rnic (np. dotyczcych rynkw, struktur organizacyjnych,
ludnoci, technologii), ktre wystpi, w stanie rwnowagi, w rnych
rodowiskach.

Nieprzypadkowo

najczstsz

zasad

teoriach

nauk

spoecznych jest zasada optymalizacji, a do najwaniejszych zada takich

teorii naley wykazanie, e proces ma tylko jedno optimum, ktre z pewnoci
zostanie osignite.
Podobnie niektre powojenne teorie partii politycznych uznaj orientacj
i organizacj partii za rozwizania w stanie rwnowagi dla problemw
przetrwania

konkurencyjnym

rodowisku

politycznym.

Zaoenie

historycznej efektywnoci sprawia, e takie teorie w duej mierze nie

uwzgldniaj behawioralnych realiw zakadanych procesw na poziomie
mikro. Na przykad, mona zaoy, e konkurencja eliminuje dziaania
niezgodne z logik przetrwania. Ilustruj to m.in. teorie rwnowagi rynkowej,
takie jak teorie wystpujce w niedawnych koncepcjach efektywnych rynkw
kapitaowych, teorie struktury organizacyjnej, np. wystpujce w ostatnich
koncepcjach organizacji przemysowej, oraz teorie partii politycznych w
koncepcjach ekonomii politycznej.

Odkrywanie porzdku w wiecie bez instytucji

W dalszej czci ksiki badamy rnice midzy stylami teorii polityki, w
ktrych uwaga koncentruje si na instytucjach, a stylami opisanymi powyej.
Zanim jednak przejdziemy do tego tematu, pokrtce przeanalizujemy dwa
przykady

teorii,

redukcjonistyczn:

ktre
teorie,

przedstawiaj
w

ktrych

polityk

jako

przedmiotem

kontekstualn

zainteresowania

i
s

konkurencyjne interakcje racjonalnych aktorw oraz teorie kadce nacisk na

tymczasowe

uporzdkowanie

(temporal

sorting)

problemw,

rozwiza,

decydentw i wyborw. Wprawdzie te dwa przykady rni si pod innymi

wzgldami, jednak pocztkowo oba s redukcjonistyczne i kontekstualne.
Inaczej mwic, oba zakadaj, e kluczowe cechy makrosystemu mona
wyjani jako skutek zbienoci bardzo wielu prostych zdarze na poziomie
mikro w egzogennie okrelonym kontekcie spoecznym. Teorie te w wielkim

stopniu wzbogacaj nasz wiedz o polityce i powinno si je traktowa jako

niezbdne korelaty perspektywy przedstawionej w obecnej ksice.

Polityka jako racjonalna konkurencja

Klasyczne teorie walki konkurencyjnej w sprawach ekonomicznych
zakadaj, e rynki (szczeglnie rynki pracy, kapitau i produktw) porednicz
midzy sprzecznymi potrzebami za pomoc cen. W odniesieniu do wszelkich
instytucji ekonomicznych uwaa si, e przedsibiorcy narzucaj swoje cele
innym uczestnikom w zamian za wzajemnie zadowalajce wynagrodzenie
wypacane pracownikom, rent wypacan wacicielom kapitau oraz jako
produktw oferowan konsumentom. Zakada si, e zachowanie rynku mona
wyjani jako skutek wyborw, dokonywanych przez indywidualnych aktorw,
ktre na poziomie zagregowanym cz si w zjawiska rynkowe.
Mona uzna, e w ramach tego procesu zawiera si szereg kontraktw,
na

podstawie

ktrych

uczestnicy

potwierdzaj

reguluj

wymian.

Podejmowanie decyzji nastpuje w dwch etapach. Na pierwszym etapie

kada jednostka negocjuje jak najlepsze warunki za to, e zgodzi si dziaa na
rzecz realizacji preferencji drugiej strony lub uzyska tak zgod od kogo
innego. Na drugim etapie jednostki wykonuj kontrakty. Oczywicie, w
bardziej wyrafinowanych wersjach kontrakty sporzdza si w taki sposb, aby
warunki

wynegocjowane

na

pierwszym

etapie

byy

automatyczne

egzekwowane na drugim. Najbardziej zaawansowan wersj kontraktowych

teorii racjonalnej walki konkurencyjnej stanowi n-osobowa teoria gier. Modele
te zakadaj, e wyniki zale od regu gry, m.in. od norm dotyczcych
zaufania, a reguy te niekiedy przedstawia si jako rezultat pewnego rodzaju
metagry; jednak zainteresowanie ograniczeniami zwykle ma drugorzdne
znaczenie wobec zainteresowania stanem rwnowagi, ktry wyniknie z
racjonalnych

negocjacji

dziaa

graczy,

cznie

ze

skutkami

gier

sekwencyjnych, a take w stosunku do projektu kontraktw majcych

regulowa porozumienia.
Polityczne ujcia walki konkurencyjnej, ktre nie znajduj si pod
znaczcym wpywem teorii gier i ekonomii, kad nacisk nie tyle na
projektowanie systemu kontraktw midzy pryncypaami a agentami bd

partnerami, ile na zrozumienie procesu politycznego, ktry umoliwia

podejmowanie decyzji bez potrzeby rozwizania konfliktu midzy stronami.
Zasadnicze koncepcje s nastpujce: jednostki przystpuj do procesu
politycznego z pewnymi preferencjami i zasobami, a kada jednostka
wykorzystuje wasne zasoby do osignicia wasnych korzyci mierzonych w
kategoriach

wasnych

preferencji.

Uywane

metafory

powszechnie

stosowane w literaturze powiconej polityce. Wystpuje metafora walki.

Spory rozstrzygane s za pomoc siy, tj. w odniesieniu do pewnej
mierzalnej cechy, na podstawie ktrej mona uszeregowa jednostki. Zbiorowe
decyzje s rednimi waonymi indywidualnych potrzeb, przy czym wagi
odzwierciedlaj dystrybucj wadzy wrd jednostek. Wystpuje metafora
wymiany. Spory rozstrzyga si w drodze oferowania lub wstrzymywania
zasobw oraz ustalania wzajemnie akceptowanej struktury cenowej. Rynki
umoliwiaj wymian midzysektorow (np. przekupstwo, szanta) oraz
skaniaj do poszukiwania zasobw o wysokiej wartoci wymiennej (np. branie
zakadnikw). Wystpuje metafora sojuszu. Spory rozstrzyga si przez
tworzenie zespow na podstawie porozumie dotyczcych wymiany oraz
podziau wygranych, a nastpnie udzia w walce na okrelonych zasadach Po
ustaleniu struktury koalicji wyniki s (najczciej) jasne, jednak struktura ta
jest problematyczna.
W

systemie

konkurencyjnym

informacja

jest

narzdziem

aktorw

strategicznych. Informacja moe by prawdziwa lub faszywa; zawsze suy

pewnemu celowi. Aktorzy mog podawa waciwe informacje o swoich
preferencjach lub o skutkach moliwych wariantw decyzji; zwykle tego nie
czyni, najwyej w ramach moliwej taktyki. W rezultacie informacja sama w
sobie jest gr. Z wyjtkiem sytuacji, w ktrej struktura gry nakazuje uczciwo
jako konieczn taktyk, wszystkie informacje su wasnym celom aktorw.
Sygnaom przypisuje si znaczenie na podstawie teorii intencji, ktre rwnie
naraone s na manipulacje strategiczne. Prowadzi to do skomplikowanego
szeregu manewrw obejmujcych zarwno dziaania przewidywane, jak i
faktyczne.
Sojusze powstaj i upadaj. Stanowi one istot wielu politycznych
koncepcji wyboru, jest jednak mao prawdopodobne, aby w rzeczywistym
wiecie sojusze byy tak proste jak w wiecie metafory. Sojusze polityczne
wi si z wymian w czasie w postaci obietnic i dorozumianych obietnic.

Warunki wymiany rzadko mog by cile okrelone. Przysze okolicznoci

wymagajce skoordynowanego dziaania s nieznane, podobnie jak przysze
odczucia jednostek towarzyszce tym okolicznociom. Czsto nie jest to wiat
sprecyzowanych

kontraktw,

nieformalnych,

lunych

porozumie

oczekiwa.
Zarwno
konkurencyjn

ekonomiczne,

jak

kad

na

nacisk

polityczne

problemy

spojrzenia

zwizane

na

walk

angaowaniem

kierujcych si wasn korzyci jednostek w charakterze agentw innych

kierujcych si wasn korzyci jednostek. S to problemy nieobce badaniom
ustawodawcw, prawnikw i biurokratw. Jeli przyjmiemy zaoenie, e
agenci dziaaj we wasnym interesie, wwczas spraw o zasadniczym
znaczeniu staje si zadbanie, aby wasny interes agenta by zbieny z wasnym
interesem pryncypaa. Temu zagadnieniu powicono obszerne omwienia
systemw bodcw i kontraktw zaprojektowanych w celu zapewnienia tej
zbienoci, rozwiny si rwnie teorie agencji. Jest jednak oczywiste, e
pryncypaom nie zawsze udaje si zagwarantowa rzetelno agentw.
Agentw mona przekupi lub kooptowa. Z tego wzgldu w polityce czsto
podkrela si znaczenie zaufania i lojalnoci, a zarazem panuje powszechne
przekonanie,

wystpuj

one

bardzo

rzadko.

Pokusy

wprowadzenia

jednostronnych zmian w kontraktach czsto s silne, a obietnice niepewnego

przyszego poparcia atwo mog sta si bezwartociowe w przypadku braku
jakiej sieci wzajemnych korzyci.
Takie komplikacje stwarzaj problemy zwizane z kontrol wykonania
decyzji. Decyzje rozwijaj si za porednictwem szeregu wspzalenych
dziaa. Gdyby wszystkie konflikty interesw byy rozstrzygane na podstawie
umowy o prac, wwczas rozwj ten pocigaby za sob jedynie problemy
informacyjne i koordynacyjne, jednak takie problemy s potgowane przez
komplikacje wynikajce z nierozwizanego konfliktu. Na przykad, jedna
komplikacja zwizana z kontrol polega na tym, e kady system kontroli
wymaga systemu sprawozdawczoci, a kady system sprawozdawczoci
umoliwia oszustwo. W rezultacie systemy kontrolne mona uwaa za
nieskoczon

gr

midzy

kontrolujcymi

kontrolowanymi,

ktrej

przewag maj stosunkowo najbardziej zaangaowani gracze, bezporednio i

osobicie zainteresowani wynikami.

Polityka jako tymczasowe uporzdkowanie

Koncepcje tymczasowego uporzdkowania stanowi prby zrozumienia
wzgldnie zagmatwanego obrazu zbiorowego podejmowania decyzji na
podstawie obserwacji empirycznych. Wydaje si, e wiele spraw dzieje si
jednoczenie: technologie ewoluuj, a poziom wiedzy o nich jest niski,
zmieniaj

si

sojusze,

preferencje

pogldy,

rozwizania,

moliwoci,

koncepcje, ludzie i wyniki s tak pomieszane, e interpretacja staje si

niepewna, a powizania niejasne. Zauwaono, e jednostki walcz o prawo do
udziau w podejmowaniu decyzji, a nastpnie niezbyt ochoczo z niego
korzystaj. Decydenci nie uwzgldniaj posiadanych informacji, daj ich
wicej, po czym ignoruj nowe informacje, gdy s one dostpne. Organizacje
oddzielaj procesy koncepcyjne i decyzyjne od procesw operacyjnych.
Dyrektorzy powicaj duo czasu na czynnoci, ktre wydaj si jedynie
potwierdza wano innych, jak rwnie ich samych. Mao znaczce
problemy wywouj kryzysy rzdowe i niespodziewane reakcje polityczne, a
nastpnie mijaj. Uczestnicy zajadle walcz o przyjcie pewnej polityki, lecz
kiedy to ju nastpi, ci sami walczcy w duym stopniu wydaj si podchodzi
obojtnie do jej realizacji lub zarzucenia.
Ze wzgldu na widoczne nieuporzdkowanie wielu kwestii w procesie
podejmowania

decyzji

niektre

osoby

twierdz,

wybr

zbiorowy

charakteryzuje bardzo niewiele prawidowoci i najlepiej mona go opisa jako

chaos. Poniewa dezorientacja moe wynika z nieadekwatnoci teoretycznych
koncepcji, za pomoc ktrych staramy si uporzdkowa obserwowane
zdarzenia, nie za z samych zjawisk, bardziej konserwatywne stanowisko
zakada, e sposoby zaprowadzania porzdku w chaosie nieco si rni od
przewidywanych na podstawie tradycyjnych teorii. W wikszoci teorii
dziaania przyjmujemy zaoenie, e uporzdkowanie elementw wynika z ich
powiza skutkowych. Odstpstwa od porzdku skutkowego uznawane s za
aberracj. S to zakcenia w systemie, ktry w innych okolicznociach czy
w cao sposoby, w jakie potrzeby prowadz do zwizanych z nimi dziaa, a z
tych wynikaj skutki powizane z zamiarami.
Gwna koncepcja modeli tymczasowego uporzdkowania, takich jak
model kosza na mieci (garbage can model), polega na zastpieniu porzdku

skutkowego porzdkiem tymczasowym. Na przykad, w modelach kosza na

mieci wystpuj problemy, rozwizania, decydenci i moliwoci wyboru
poczone wskutek jednoczesnej dostpnoci. Zakada si, e powizania
midzy nimi mona wyjani jako skutek napywu niezalenych, zmiennych w
czasie strumieni problemw, rozwiza i decydentw na aren wyboru. W
kulturze charakteryzujcej si wyran cyklicznoci miesiczn lub roczn,
bd czeniem w roczniki, nie powinnimy zbytnio dziwi si koncepcji, e
czas wywiera wpyw na proces decyzyjny. W wielu sytuacjach w dziaaniach
czowieka najatwiejsz do okrelenia waciwoci obiektw lub zdarze s
zwizane z nimi indeksy czasowe. Badacze podziau czasu przy podejmowaniu
decyzji zaobserwowali, e o uwadze powicanej problemom wydaje si
decydowa w rwnym stopniu moment wystpienia co ocena ich znaczenia.
W czystej postaci modele kosza na mieci zakadaj, e problemy,
rozwizania, decydenci i moliwoci wyboru s niezalenymi, egzogennymi
strumieniami przepywajcymi przez system. Problem dotyczy ludzi wewntrz
systemu i poza nim. Moe pojawi si w zwizku ze stylem ycia, rodzin,
frustracjami zawodowymi, karier, relacjami w grupie, dystrybucj statusu,
stanowisk

pienidzy,

ideologi

lub

aktualnymi

kryzysami

ludzkoci

interpretowanymi przez rodki masowego przekazu lub ssiadw. Wszystkie

powysze problemy wymagaj uwagi. Rozwizanie stanowi czyj produkt lub
pomys. Komputer nie jest jedynie rozwizaniem problemu zwizanego z
prowadzeniem listy pac, znalezionym w razie potrzeby. Jest to odpowied
aktywnie poszukujca pytania. Wbrew powiedzeniu, e nie mona znale
odpowiedzi przed waciwym sformuowaniem pytania, czsto nie wiadomo,
jakie jest pytanie w polityce publicznej, dopki nie zostanie znaleziona
odpowied.
Uczestnicy si zmieniaj. Skoro kade wejcie oznacza wyjcie w innym
miejscu, dystrybucja wej w rwnej mierze zaley od waciwoci wyboru,
od ktrego odchodzimy, co od cech nowego wyboru. Znaczne zmiany
aktywnoci wynikaj z tego, e uczestnicy maj wiele innych zaj (nie za z
cech badanej decyzji). Moliwoci wyboru (choice opportunities) oznaczaj
sytuacje, w ktrych instytucja powinna wykaza si zachowaniem, dajcym si
okreli jako decyzja. Moliwoci pojawiaj si regularnie, a sytuacje
wymagajce dokonania wyboru s na porzdku dziennym. Naley podpisywa
kontrakty, zatrudnia, awansowa lub zwalnia pracownikw, wydatkowa

fundusze i przydziela obowizki.

Wprawdzie strumienie te nie s zupenie niezalene od siebie, jednak
kady z nich mona uwaa za niezaleny i egzogenny wzgldem systemu.
Problemy, rozwizania, decydenci i moliwoci wyboru s powizane w sposb
okrelony przez czas ich pojawienia si i ustpienia oraz wszelkie strukturalne
ograniczenia dostpu problemw, rozwiza i decydentw do moliwoci
wyboru. Wobec braku ogranicze strukturalnych w procesie kosza na mieci
rozwizania powizane s z problemami, a decydenci z wyborami, przede
wszystkim ze wzgldu na ich jednoczesno. W rezultacie podejmowanie
decyzji staje si raczej okazj do praktykowania problemw i rozwiza ni do
ich czenia, bardziej do manifestowania procesu podejmowania decyzji ni do
jego

stosowania,

bardziej

do

prezentowania

moliwoci

ni

do

ich

wykorzystywania.
W literaturze przedmiotu najwicej uwagi powica si badaniu skutkw
rnych wskanikw tempa i prawidowoci przepyww w kadym strumieniu
oraz rnych procedur ustalania ich wzajemnych zwizkw. W modelu
odzwierciedlone s dwa warianty segmentacji. Pierwszy polega na naniesieniu
wyborw na decydentw to struktura decyzyjna. W drugim problemy
nanoszone s na wybory i powstaje struktura dostpu. W najczystszej sytuacji
wystpujcej w modelu kosza na mieci zakadamy, e kady problem i
kadego decydenta mona poczy z kadym wyborem. Analiza modeli kosza
na mieci ujawnia cztery gwne cechy tych procesw. Po pierwsze,
rozwizywanie problemw nie jest najczstszym stylem podejmowania decyzji.
Zwykle wybory s dokonywane jedynie wwczas, gdy nie wi si one z
adnymi problemami. Po drugie, zmiany obcienia wywieraj wpyw na
proces.

Kiedy

obcienie

wzrasta,

zmniejsza

si

prawdopodobiestwo

rozwizania problemw, decydenci s skonni do czstszego przenoszenia

uwagi na inne problemy, wydua si czas dokonywania wyborw, a take
maleje prawdopodobiestwo, e rozwi one problemy. Po trzecie, decydenci
i problemy wykazuj tendencj do wpywania na siebie nawzajem za
porednictwem wyborw. Po czwarte, czsto proces jest wyranie interakcyjny.
Wprawdzie niektre zjawiska zwizane z modelami kosza na mieci s stae i
wystpuj niemal we wszystkich przypadkach, np. efekt oglnego obcienia,
jednak inne zjawiska w znacznie wikszym stopniu zale od okrelonego
poczenia zaangaowanych struktur.

Zdarzenia wystpujce w decyzyjnym procesie kosza na mieci mona

zrozumie, a take w pewien sposb przewidzie lub nawet nimi pokierowa,
jednak ani procesy, ani wyniki nie wydaj si cile zwizane z jawnymi
zamiarami aktorw. W sytuacjach, gdy obcienie jest due, a struktura
stosunkowo nierozdrobniona, trudno odnale intencje w uzalenionych od
kontekstu strumieniach problemw, rozwiza, ludzi i moliwoci wyboru.
Czsto wrcz wyniki w wystarczajcym stopniu zale od elementw
egzogennie okrelonego czasu, aby rnice midzy zdarzeniami a tym, co si
nie zdarza, wydaway si zwodniczo istotne.

Porzdek kontekstualny w teoriach redukcjonistycznych

Modele

racjonalnej

konkurencji

oraz

modele

tymczasowego

uporzdkowania s zarazem modelami decydentw i rodowisk, w ktrych

dziaaj. Te dwa typy modeli opieraj si na zupenie odmiennych pogldach
na charakter podejmowania decyzji; oba jednak przedstawiaj ten proces w
kategoriach zoonego zbioru interakcji midzy elementarnymi zdarzeniami
lub aktorami. Na przykad, w modelach racjonalnej konkurencji wystpuje
bardzo wielu aktorw, a kady z nich przewiduje, w nieokrelonym horyzoncie
czasowym, dziaania i reakcje pozostaych. W modelach tymczasowego
uporzdkowania proces ten zaley od skomplikowanej mozaiki uwagi, ktra
sprawia, e z punktu widzenia rodkw osignicia celu konkretny ukad
powiza midzy problemami, rozwizaniami i wyborem wydaje si do
chaotyczny.
Podobnie w empirycznych spostrzeeniach na temat systemw politycznych
czsto kadzie si nacisk na zoono wspczesnych ustrojw. Okrelaj one
polityk jako raczej skomplikowany splot instytucji, jednostek i zdarze.
Istnieje wiele instytucji, przy czym niektre mieszcz si w strukturach
innych, a ich zwizki s rnorodne i czciowo si pokrywaj. Krajowe
systemy

polityczne

wsptworz

midzynarodowe

systemy

polityczne

skadaj si z licznych podsystemw, a niektre z nich sigaj poza granice

pastwowe. Podzia uwagi, na przykad wystpujcy w efektach mobilizacji i
programu, ma kluczowe znaczenie dla przepywu zdarze.
Badania procesw decyzyjnych w formalnych organizacjach ujawniaj

porwnywalny stopie zoonoci. Decydent nie ma automatycznego dostpu

do wariantw wyboru; naley je znale. Poszukiwanie moliwych wariantw
odbywa si w sytuacji, gdy problemy nie tylko wymagaj rozwiza, lecz take
rozwizania wymagaj problemw. Informacje o konsekwencjach wariantw
wyboru powstaj i s przekazywane przez sieci instytucjonalne, zatem
oczekiwania zale od struktury bd od powiza w ramach systemu, jak
rwnie od kumulacji tendencji i kontrtendencji. Przypuszczenia dotyczce
przyszych

preferencji

wysuwane

instytucjach

zajmujcych

si

okrelaniem i modyfikowaniem wartoci oraz znaczenia dziaa. Stopie

reagowania systemu na naciski otoczenia moe, przynajmniej w krtkim
okresie, zalee od wielkoci rezerwy (slack) w systemie oraz od sposobw
tworzenia danych sprawozdawczych i strategicznego manipulowania nimi. By
moe system nie zbliy si do rozwizania konfliktu, lecz jedynie bdzie
kolejno zajmowa si stawianymi mu zadaniami. Proces uczenia si moe by
nieobiektywny, a bdne zasady wnioskowania mog utrzymywa si przez
dugi czas.
Teorie zachowania zbiorowego najczciej upraszczaj potencjalny
gszcz zoonoci zbiorowej za pomoc jednej z dwch klasycznych metod.
Pierwsz jest agregacja statystyczna. W swojej zwykej postaci agregacja
zakada, e czynniki wpywajce na rezultaty mona podzieli na dwie grupy:
czynniki systematyczne oraz losowe. Na przykad, moglibymy przyj
zaoenie, e bdy w przewidywaniach maj rozkad normalny ze redni
rwn zeru. Moglibymy rwnie zaoy, e w populacji wyborcw wystpuje
wiele czynnikw wpywajcych na wybr w gosowaniu. Wpyw niektrych
czynnikw (np. dochodu) na gosowanie jest silny i spjny u wszystkich
jednostek. Wpyw innych czynnikw (np. konkretnych problemw polityki) jest
sabszy, mniej spjny lub mniej zrozumiay. Jeli zaoymy, e drug grup
czynnikw mona uzna za zakcenia, tzn. e s one niezalenymi zmiennymi
o

rozkadzie

losowym,

wwczas

wynikach

zagregowanych

czynniki

systematyczne bd wyrane. W ten sposb tradycyjne zaoenia agregacji

wprowadzaj porzdek statystyczny w wynikach.
Drugie

klasyczne

uproszczenie

stanowi

zaoenie

historycznej

efektywnoci. Wprawdzie argument ten zwykle kojarzy si z teoriami doboru

naturalnego i najlepiej formuuj go wspczesne teorie biologii populacji,
jednak podstawowa koncepcja efektywnoci historycznej wystpuje implicite

w wielu wspczesnych teoriach. Bez wzgldu na stopie zoonoci lub

widoczne nieprawidowoci w zachowaniu czowieka, przyjmuje si zaoenie,
e procesy historyczne prowadz do eliminacji zachowa, ktre nie stanowi
rozwiza odpowiedniego problemu wsplnej optymalizacji. Prognoza oparta
na rozwizaniu problemu optymalizacji prawidowo zatem okreli przysze
zachowanie,

niezalenie

od

tego,

czy

zaangaowani

aktorzy

wyranie

sformuuj lub rozwi ten problem. Oczywicie w wielu przypadkach

rozwizanie problemu optymalizacji samo w sobie budzi wiele wtpliwoci.
Wiele wspczesnych teorii kadzie wic nacisk na sposb, w jaki
rodowisko

zewntrzne

narzuca

porzdek

instytucjom

politycznym.

przypadku modeli racjonalnego aktora narzdziem wprowadzania porzdku

jest niewidzialna rka konkurencji. W przypadku modeli kosza na mieci
porzdek narzuca tymczasowa jednoczesno. W obu przypadkach procesy
prowadz do wynikw uwarunkowanych rodowiskowo. Z tej perspektywy, na
przykad, o wadzy w systemie politycznym decyduje posiadanie zasobw w
rodowisku, interesy okrela pozycja w wiecie zewntrznym, a spjno
instytucji zapewniaj wymogi istnienia. W zasadzie porzdek ma charakter
egzogenny wobec instytucji i nie zaley od cech instytucji ani od zachodzcych
w niej procesw.

Rola instytucji w polityce

Wikszoci obserwatorw, a take osb podzielajcych pogldy dwch
powyszych tradycji, polityka nie wydaje si ani czystym przypadkiem
racjonalnej konkurencji, ani tymczasowego uporzdkowania, podlegajcym
ograniczeniom rodowiskowym. Na rzeczywiste procesy wywieraj wpyw oba
podejcia,

lecz

rwnie

zauwaalnie

oddziauje

na

nie

instytucjonalna

struktura, w ktrej polityka jest prowadzona. wiadomo znaczenia instytucji

przejawia si w zainteresowaniu brakiem decyzji nondecisions oraz
efektami programu, a niektre ostatnie prace zarwno w ramach tradycji
racjonalnego aktora, jak i kosza na mieci, podkrelay potrzeb formalnego
wprowadzenia instytucji do takich teorii.
W dalszej czci niniejszej ksiki pragniemy przeanalizowa, jak
instytucje

polityki,

szczeglnie

instytucje

administracyjne,

zapewniaj

porzdek i wpywaj na zmiany w polityce. T instytucjonaln perspektyw

mona uwaa za uzupenienie takich teorii, jak teoria racjonalnej konkurencji
bd tymczasowego uporzdkowania, a my z przyjemnoci popieramy taki
pogld.

Jednak

zainteresowania

nasze

starania

interpretacj

wynikaj

instytucji

rwnie

politycznych

oglniejszego

jako

zasadniczych

elementw polityki oraz z chci zrozumienia, w jaki sposb wpywaj one na

stabilno i zmiany w yciu politycznym.
Badacze instytucji podkrelaj rol struktur politycznych w tworzeniu i
utrzymywaniu oaz niedoskonaej i tymczasowej organizacji w potencjalnie
powstajcych politycznych wiatach. Organizacja opiera si na przesance, e
nie wszystkim mona zaj si natychmiast, cho, w zasadzie, taka uwaga jest
niezbdna

do

wypracowania

kompleksowego

rozwizania.

Gwna

nieprawidowo organizacji polega wic na tym, e zwikszaj one swoje

moliwoci kosztem zmniejszania stopnia kompleksowoci. Pomija si lub nie
dopuszcza

niektrych

potencjalnych

uczestnikw,

problemw,

punktw

widzenia lub wartoci (Schattschneider 1960). Polityka jest oddzielona od

administracji, a rne czci administracji s odseparowane od siebie.
Koordynacja midzy kilkoma elementami problemu odbywa si niezalenie od
znajdowania rozwiza czciowych. Pewne kwestie przyjmuje si za dane
przy podejmowaniu decyzji dotyczcych innych spraw. Paradygmaty oraz
ideologie koncentruj uwag na niektrych zagadnieniach, odwracajc j od
innych. Instytucje okrelaj tosamo jednostkow, grupow oraz spoeczn,
sens przynalenoci do pewnej zbiorowoci. Takie typy tosamoci stwarzaj
bariery w handlu oznaczaj one co niepodlegajcego wymianie, a tym
samym upraszczaj wystpujce w tej dziedzinie problemy.
Wskutek

rnych form uproszcze

instytucje

polityczne

stanowi

zarazem zniewag dla naszego poczucia uniwersalnej racjonalnoci oraz

gwne narzdzie denia do niej. Oddzielenie poszczeglnych funkcji
uzasadnia nie tyle pogld, e aspekty te s niezalene, ile zaoenie, e
zajmowanie si nimi osobno powoduje mniej bdw ni (nieudane) prby
traktowania ich jako spraw wspzalenych. Uproszczenia maj nastpstwa
polityczne. Wewntrzne procesy instytucjonalne wywieraj wpyw na takie
kwestie, jak dystrybucja wadzy. W rezultacie skaniaj do teoretycznego
doskonalenia modeli rozwoju interesw i preferencji w kontekcie dziaa
instytucjonalnych, rozwoju reputacji i oczekiwa w zalenoci od wynikw

polityki, a take wywoywania niespodziewanych skutkw przez proces

kontrolowania organizacji sucych okrelonemu celowi oraz jego powiza z
systemem symboli ewoluujcym w ramach instytucji.
Z tego wzgldu, nie kwestionujc znaczenia ani spoecznego kontekstu
polityki, ani pobudek indywidualnych aktorw, analiza instytucjonalna zakada,
e instytucje polityczne odgrywaj bardziej niezalen rol. Nie tylko
spoeczestwo wpywa na pastwo, lecz take pastwo wywiera wpyw na
spoeczestwo. Demokracja polityczna uzaleniona jest zarwno od warunkw
ekonomicznych i spoecznych, jak i od projektu instytucji politycznych.
Agencje biurokratyczne, komisje ustawodawcze i sdy apelacyjne stanowi
forum cierania si rywalizujcych si spoecznych, jednak s one rwnie
zbiorami

standardowych

procedur

operacyjnych

oraz

struktur,

ktre

wyznaczaj wartoci, normy, interesy, tosamo i przekonania, a ponadto

wystpuj w ich obronie.
Argument, e instytucje mona uwaa za aktorw politycznych, oznacza
uznanie instytucjonalnej spjnoci oraz niezalenoci. Hipoteza o spjnoci
jest nieodzowna, jeli pragniemy traktowa instytucje jako decydentw. Z
takiego punktu widzenia istotne jest pytanie, czy zakadamy, e pastwo (lub
inna

instytucja

polityczna)

podejmuje

decyzje

na

podstawie

jakiego

zbiorowego interesu lub intencji (np. preferencji, zamiarw, celw), wariantw

wyboru oraz oczekiwa. Odpowied nie jest konieczna, chyba e j narzucimy.
Kwestia

pragmatycznego

teoretycznego

sensu

przypisywania

instytucji

interesw, oczekiwa oraz pozostaych atrybutw spjnej inteligencji nie budzi

ani mniej, ani wicej zastrzee ni, a priori, pytanie o sens przypisywania ich
jednostce. Pragmatyczna odpowied wydaje si nastpujca: stopie spjnoci
instytucji jest zmienny, lecz niekiedy wystarczajco wysoki, aby uzasadni
traktowanie dziaa zbiorowoci jako spjnych. W tradycyjnej teorii politycznej
znaczn

uwag

powicano

sposobom

wprowadzania

spjnoci

przez

konstytucje, akty prawne oraz inne stabilne reguy lub przez wsplne poczucie
moralnego

obowizku,

czsto

inspirowane

wzmacniane

dogmatem

religijnym.
Twierdzenie o niezalenoci instytucjonalnej jest niezbdne do ustalenia,
e instytucje polityczne nie s wycznie wyrazem si spoecznych. Obserwacje
empiryczne wydaj si wskazywa na to, e wewntrzne procesy instytucji
politycznych,

cho

mog

by

wywoywane

zdarzeniami

zewntrznymi,

wpywaj na bieg historii. Programy przyjmowane przez ciao ustawodawcze

jako zwyky polityczny kompromis nabieraj odrbnego znaczenia i mocy ze
wzgldu

na

powoanie

agencji

majcej

na

celu

ich

wykonywanie.

Wprowadzanie polityk publicznych bd rywalizacja midzy biurokratami lub

ustawodawcami mobilizuje i organizuje poczucie tosamoci i podziay
spoeczne, ktre w innych okolicznociach pozostaj nieaktywne. W ramach
systemu

politycznego

znawcy

polityki

rozwijaj

ksztatuj

wiedz

problemach polityki i moliwych rozwizaniach. (...)

Reguy i instytucjonalizacja dziaania

W klasycznych otwartych strukturach wolnej konkurencji politycznej i
tymczasowego uporzdkowania dziaanie jest potencjalnie chaotyczne. Nie
jest oczywiste, co si zdarzy ani kto i co zrobi, komu i kiedy. Zasady
racjonalnej kalkulacji skutkw bd cisej tymczasowoci s dokadnie
okrelone, jednak ich interakcyjne nastpstwa w zoonych rodowiskach
pozostaj wystarczajco niejasne, aby wyniki byy niepewne. W biecym
rozdziale analizujemy, w jaki sposb instytucjonalizacja dziaania za pomoc
regu zmniejsza t niejednoznaczno i wpywa na polityk.

Wszechobecno dziaa rutynowych

W

literaturze

powiconej

biurokracji

organizacji

powszechnie

wystpuje teza, e organizacje przestrzegaj regu, e zachowanie organizacji

czsto okrelaj standardowe procedury operacyjne. Mona j rwnie
odnie do instytucji polityki. Wiele zachowa obserwowanych w instytucjach
politycznych stanowi wyraz rutynowego sposobu wykonywania przez ludzi
swoich obowizkw. Proste bodce uruchamiaj zoone, zestandaryzowane
wzory dziaania bez szczegowej analizy, rozwizywania problemw ani
wykorzystywania dyskrecjonalnej wadzy.
Instytucje dysponuj szerokim wachlarzem procedur, a przy wyborze
midzy nimi kieruj si reguami. Reguy te mog by narzucone i
egzekwowane za pomoc bezporedniego przymusu oraz politycznej lub
organizacyjnej wadzy bd mog one stanowi cz kodeksu stosownego

zachowania przyswajanego oraz internalizowanego w procesie socjalizacji lub

przez ksztacenie.
Twierdzenie, e zachowaniem kieruj reguy, nie oznacza, e jest ono
trywialne lub nieracjonalne. Zachowanie ograniczone reguami jest, lub moe
by, starannie przemylane. Reguy mog stanowi wyraz subtelnych lekcji
wynikajcych

ze

przestrzegania

skumulowanego

stosownych

regu

dowiadczenia,
wymaga

proces

wysokiego

ustalania

poziomu

ludzkiej

inteligencji, dyskursu i roztropnoci. Inteligentne, rozwane zachowanie

polityczne,

podobnie jak zachowanie w innych sferach, mona opisa w

kategoriach zada, obowizkw, rl i regu.

Przez reguy rozumiemy rutynowe dziaania, procedury, konwencje,
role, strategie, formy organizacyjne oraz technologie, wok ktrych ksztatuje
si dziaalno polityczna. Pojciem tym obejmujemy rwnie przekonania,
paradygmaty, kodeksy, kultur i wiedz, ktre otaczaj, wspieraj, uzupeniaj
lub kwestionuj te role i rutynowe dziaania. W empirycznych naukach
spoecznych powszechnie obserwuje si, e takie kulturowe nakazy i normy
spoeczne ograniczaj lub narzucaj zachowanie. Czsto dziaanie opiera si w
wikszym stopniu na okreleniu normatywnie stosownego zachowania ni na
ocenie oczekiwanych korzyci z moliwych wyborw. Dziaania rutynowe s
niezalene od indywidualnych aktorw, ktrzy je wykonuj i mog przetrwa
znaczne fluktuacje jednostek.
Wspomniane dziaania rutynowe mog by reguami proceduralnymi
okrelajcymi

proces,

okolicznociach.
przeksztacania

ktrego

Czasami
nakadw

s
w

to

naley
reguy

przestrzega
decyzyjne

wyniki, a kiedy

pewnych

ustalajce

indziej zasady

sposb

ewaluacji

precyzujce kryteria oceny rezultatw. Reguy mog normowa podzia wadzy

i odpowiedzialnoci, przechowywanie akt, a take zbieranie i przetwarzanie
informacji. Mog one okrela, kto ma dostp do jakich instytucji lub forw i w
jakich warunkach, cznie z prawami opozycji politycznej. Mog te regulowa
stosowny

czas

wprowadzanie

wypowiedzi
okresw,

lub

dziaa

ktrych

przez

pewne

ustalanie

wystpienia

terminw
lub

czyny

lub
s

niedozwolone. Mog poza tym okrela sposb zmiany regu. Do pewnego

stopnia reguy s skodyfikowane, czsto jednak kodyfikacja jest niepena.
Powszechnie

wystpuj

sprzecznoci.

rezultacie

przestrzeganie

jakiejkolwiek konkretnej reguy nie ma charakteru automatycznego.

Rutynowe dziaania instytucjonalne s wykonywane nawet wwczas, gdy

nie jest

oczywiste, czy ley to w wsko pojtym interesie wasnym osoby

ponoszcej za nie odpowiedzialno. Nawet w takich skrajnych sytuacjach, jak

wojna lub w obozach koncentracyjnych wydaje si, e jednostki dziaaj na
podstawie regu stosownoci, a nie racjonalnej kalkulacji skutkw. Mona
uzna, e przestrzeganie regu jest umowne, stanowi wyraz milczcego
porozumienia, aby postpowa stosownie w zamian za stosowne traktowanie i
do pewnego stopnia taka umowa niewtpliwie istnieje. Jednak socjalizacja
do okrelonego zbioru regu i zgoda na ich stosowno zazwyczaj nie polega
na wiadomym przystpieniu do formalnej umowy. Reguy, m.in. w rnych
zawodach, s przyswajane jako katechizm oczekiwa. S one ksztatowane i
uszczegawiane na podstawie badania natury rzeczy, opinii na swj temat, a
take wizerunku instytucji i wasnego.
Podejmowano pewne prby zracjonalizowania regu normatywnych,
takich jak altruizm oraz wzajemno, bd okrelenia warunkw ich ewolucji.
Wprawdzie takie inicjatywy przyniosy istotne spostrzeenia, ale przewanie
ograniczaj si one do statyki porwnawczej poszczeglnych regu. Bardziej
oglna teoretyczna analiza porzdku normatywnego obejmowaaby zwizki
midzy normami, znaczenie ich niejednoznacznoci i niespjnoci, a take
przeksztacenia struktur normatywnych. Teoretyczna wiedza na temat takich
tradycyjnych norm, jak normy zwizane z zaufaniem i prawomocnoci wydaje
si szczeglnie istotna dla analizy politycznej.
Stwierdzenie, e zachowaniem kieruj reguy, jest wyrazem pogldu, e
dziaanie polega na dopasowaniu sytuacji do wymogw danej pozycji. Reguy
okrelaj zwizki midzy rolami w kategoriach powinnoci osoby odgrywajcej
pewn rol wobec osb odgrywajcych inne role. Stosowana jest raczej
terminologia zada i obowizkw ni antycypacyjnego, ukierunkowanego na
konsekwencje podejmowania decyzji. Aktorzy polityczni wi konkretne
dziaania

konkretnymi

sytuacjami

na

podstawie

regu

stosownoci.

Zachowanie stosowne dla danej osoby w danej sytuacji jest okrelone przez
instytucje polityczne i spoeczne, a przekazywane w procesie socjalizacji.
Poszukiwanie wymaga analizy charakterystycznych cech konkretnej sytuacji,
a wybr wie si z jej dopasowaniem do stosownego zachowania.
Kontrast midzy logik stosownoci (logic of appropriateness) zwizan
z obowizkowym dziaaniem a logik konsekwencji (logic of consequentiality)

zwizan z wyborem antycypacyjnym zosta okrelony jako podstawowe

rozrnienie w historii teorii sprawiedliwoci i racjonalnoci. Mona go
scharakteryzowa przez porwnanie standardowych sekwencji dziaania:

Dziaanie antycypacyjne:

Dziaanie obowizkowe:

(logika konsekwencji)

(logika stosownoci)

1. Jakie mam warianty wyboru?

1. Jakiego rodzaju jest to sytuacja?

2. Jakie s moje wartoci?

2. Kim jestem?

3. Jakie s konsekwencje moich

3. Na ile stosowne s dla mnie rne

wariantw wyboru dla

dziaania w tej sytuacji?

moich wartoci?
4. Naley wybra wariant, ktry

4. Naley postpi w sposb

pociga za sob najlepsze

najbardziej stosowny.

konsekwencje

Chocia wspczenie kadzie si nacisk na pierwsz sekwencj jako

uzasadnienie dziaania, wydaje si, e druga czciej opisuje dziaanie.
Ksigowy pyta: Co robi ksigowy w takiej sytuacji?. Dyrektor urzdu pyta:
Co robi dyrektor urzdu w takiej sytuacji?. Instytucje s tworzone wok
grup stosownych czynnoci, wok procedur majcych na celu utrzymanie ich
w

obliczu

zagroe

zwizanych

fluktuacj

jednostek

prywatnymi

interesami, a take wok procedur wprowadzania w nich zmian.

Wszechobecno dziaa rutynowych czsto sprawia, e instytucje
polityczne wydaj si biurokratyczne, skostniae, bezduszne lub gupie.
Uproszczenie bdce skutkiem regu bez wtpienia jest niedoskonae, a ta
niedoskonao czsto jest wyranie widoczna, szczeglnie po fakcie. Jednak
niektre

gwne

moliwoci

skutecznoci

zachowaniem

ograniczonym

wspczesnych

zastpowaniu

swobodnego

zasadami.

instytucji

wynikaj

postpowania

Dziaania

rutynowe

ich

jednostek
umoliwiaj

koordynacj wielu jednoczesnych czynnoci w sposb zapewniajcy ich

wzajemn

spjno.

Dziaania

rutynowe

pomagaj

unika

konfliktw;

zapewniaj one kody znaczenia uatwiajce interpretacj niejednoznacznych

wiatw; ograniczaj przetarg do zrozumiaych warunkw i umoliwiaj
egzekwowanie

porozumie;

pomagaj

zmniejsza

nieprzewidywalno

wynikajc z otwartych struktur i procesw kosza na mieci, regulujc dostp

uczestnikw, problemw i rozwiza do moliwoci wyboru. Dziaania
rutynowe s wyrazem zbiorowej oraz indywidualnej tosamoci, interesw,
wartoci i wiatopogldw, ograniczajc tym samym podzia uwagi, standardy
ewaluacji, priorytety, percepcje oraz zasoby.
Jednoczenie

fakt,

zachowaniem

najczciej

kieruj

dziaania

rutynowe, sam w sobie nie oznacza, i zachowanie najczciej rwnie jest

rutynowe. Liczba i rnorodno moliwych regu sprawia, e jednym z
gwnych czynnikw wpywajcych na zachowanie jest proces, w ktrym
aktorzy odwouj si do pewnych regu czciej ni do innych w okrelonej
sytuacji. Instytucje, tradycje i normy nie s monolityczne. Historia, ktra
tworzy i zmienia reguy, nie jest jedn spjn histori, lecz skada si z
rnorodnych

dowiadcze

zrnicowanych

miejscach

rozmaitych

sytuacjach. Co wicej, reguy oraz moliwo ich stosowania w konkretnych

sytuacjach czsto s niejednoznaczne. Jednostki utosamiaj si z wieloma
rolami.

Podzia

pracy

czasami

jest

zaburzony.

Sytuacje

mona

scharakteryzowa na rne sposoby, ktre odwouj si do odmiennych regu.

Reguy tworzone s w procesie, ktry niekiedy sprzyja niejednoznacznoci.
W rezultacie stwierdzenie, e zachowanie polega na przestrzeganiu
regu, stanowi zaledwie pierwszy krok do zrozumienia, w jaki sposb reguy
wpywaj na zachowanie. Proces ten obejmuje cay wachlarz dziaa i
interpretacji, za pomoc ktrych odwouje si do logiki stosownoci w obliczu
konfliktu

niejednoznacznoci.

Kryterium

stanowi

stosowno,

jednak

ustalenie, co jest stosowne w danej sytuacji, nie jest przedsiwziciem bahym.

Niekiedy reguy s przestrzegane, lecz o wyborze midzy reguami i ich
moliwymi interpretacjami decyduje logika konsekwencji. Moglibymy sobie
zatem wyobrazi, e aktorzy polityczni traktuj moliwe reguy i interpretacje
jako warianty w problemie racjonalnego wyboru. Niewtpliwie wystpuj
pewne elementy takiego rachunku, jednak nie jest to najczciej stosowana
procedura. Na przykad, potencjalny konflikt midzy reguami jest rozwizany
czciowo przez niepen uwag. W danym miejscu w okrelonym momencie

aktorzy odwouj si jedynie do uamka stosownych dziaa rutynowych.

Bardziej znane reguy maj wiksz szans e zostan wykorzystane, a tym
samym uwaga koncentruje si na reguach niedawno uywanych lub ostatnio
aktualizowanych.
Kiedy aktorzy odwouj si wicej ni do jednej potencjalnie stosownej
reguy, problem polega na przyjciu kryteriw podobiestwa, aby zastosowa
najbardziej stosown regu. W niektrych przypadkach mona dokona
wyboru na podstawie regu wyszego rzdu. Proces ten wydaje si osobliwy w
tradycji Realpolitik, dla ktrej typowy jest cynizm wobec ocen dotyczcych
stosownoci. Nie jest to proces powszechnie przyjty w kontekcie
politycznym, jednak ma on istotne znaczenie nawet w sytuacjach o najbardziej
politycznym charakterze. Na przykad, w trakcie kubaskiego kryzysu
rakietowego, gdy posugiwano si, gwnie jzykiem kalkulacji i konsekwencji,
sprawozdania dotyczce podejmowania decyzji kad nacisk na wzgldy
stosownoci oraz dopasowanie waciwego zachowania do konkretnej sytuacji.
Znalezienie reguy pasujcej do sytuacji jest przedsiwziciem bardziej
przypominajcym rozumowanie prawne ni ekonomiczne nawet gdy uznamy,
e wspczenie rozrnienie to jest mgliste. Levi opisuje proces rozumowania
prawnego w nastpujcy sposb:
Pierwszym etapem jest utworzenie pojcia prawnego, ktre jest budowane w
miar porwnywania spraw. Nastpuje to w okresie, gdy sd poszukuje
okrelenia. Moe by wyprbowanych kilka okrele; niewaciwe uycie lub
niezrozumienie samych sw moe mie znaczenie. Pojcie brzmi podobnie do
innego, zatem nastpuje przeskok do drugiego pojcia. W drugim etapie
pojcie jest mniej wicej ustalone, cho o klasyfikowaniu poszczeglnych
kwestii

jako

objtych

lub

nieobjtych

tym

pojciem

nadal

decyduje

rozumowanie na podstawie przykadw. Na trzecim etapie nastpuje upadek

pojcia, poniewa rozumowanie na podstawie przykadw doprowadzio do
wniosku, e sugestywny wpyw tego sowa jest ju niewskazany1.
Przy ustalaniu, co jest stosowne, reguy i sytuacje powizane s na bazie
kryteriw podobiestwa lub rnicy oraz na podstawie rozumowania przez
1

E.H. Levi, An Introduction to Legal Reasoning, University of Chicago Press, Chicago 1949,
s. 89.

analogi i metafor. W procesie tym w duej mierze poredniczy jzyk,

zdolno

uczestnikw

do

mwienia

jednej

sytuacji

kategoriach

podobiestw lub rnic w stosunku do innej; przypisanie sytuacji reguom

odbywa si jednoczenie z zachodzcymi zmianami tych ostatnich. Wprawdzie
kwestia konsekwencji dziaania bez wtpienia wywiera wpyw na ten proces,
jednak organizuj go rne zasady dziaania, logika stosownoci oraz
porwnanie

przypadkw

kategoriach

podobiestw

rnic.

Proces

zachowuje spjno dziaania gwnie przez stworzenie typologii podobiestw,

a nie przez wyprowadzenie dziaania ze stabilnych interesw lub potrzeb.