Revista CIDOB dafers internacionals, n. 97-98, (abril 2012), p.

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ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X

Procesos de integracin
de Amrica del Sur
y el papel de Brasil:
los casos del Mercosur y la
Unasur
Integration processes in South America
and the role of Brazil: the cases of Mercosur
and Unasur
Miriam Gomes Saraiva

Profesora e investigadora, Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Brasil).

Coordinadora del Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales
miriamsaraiva@uerj.br
RESUMEN
El artculo examina el estado actual de las visiones de los actores polticos en los procesos de integracin en
Amrica del Sur, que son la base para la evolucin de estos procesos; desde esta perspectiva, se analiza la
historia reciente del Mercosur y la Unasur. Como segundo objetivo, se discute el papel que Brasil ha desempeado en la evolucin de estas dos iniciativas en los ltimos aos. Para alcanzar estos objetivos, inicialmente
se presentan las opiniones de los actores polticos de la regin sobre la integracin regional, definidas a partir
de elementos comunes. A continuacin se presentan las principales caractersticas de la evolucin reciente del
Mercosur y la Unasur; y la tercera parte reflexiona sobre el papel que Brasil ha desempeado en este nuevo
escenario. Finalmente, la conclusin es una sntesis de las dos iniciativas y apunta las perspectivas abiertas
por el Gobierno de Dilma Rousseff en relacin con la poltica brasilea en la regin.
Palabras clave: Brasil, integracin regional, Amrica del Sur, Mercosur, Unasur, poltica exterior

ABSTRACT
The article examines the current state of the views of the political actors in integration processes in South
America, and which represent the basis for the evolution of these processes. Using this perspective, the
author analyses the recent history of Mercosur and Unasur. As a second objective, the article examines
the role Brazil has played in the evolution of these two initiatives in recent years. To achieve these objectives, the author begins by presenting the opinions of the regions political actors on regional integration,
defined by means of common elements. The author then goes on to present the main characteristics
of the recent evolution of Mercosur and Unasur. The third part analyze the role Brazil has played in this
new scenario. Finally, the conclusion summarises the two initiatives and highlights the likely prospects
for Dilma Rousseffs government in relation to Brazils policy in the region.
Keywords: Brazil, regional integration, South America, Mercosur, Unasur, external policy

Procesos de integracin de Amrica del Sur y el papel de Brasil

El escenario actual de los procesos de integracin en Amrica del Sur presenta un

nuevo formato. Desde el ao 2000 las iniciativas tradicionales orientadas a la liberalizacin
comercial, como el Mercado Comn del Sur (Mercosur) y Comunidad Andina (CAN),
han ido perdiendo centralidad en relacin con nuevas experiencias. Aquellas iniciativas
tampoco consiguieron consolidar una regionalizacin en trminos de incrementar la interdependencia entre los pases de la zona y no pudieron reformular el comercio intrarregional
lo suficiente como para romper la prioridad de los intercambios de la regin con pases
fuera del continente. El modelo de economa abierta, que proporcion las bases para estos
procesos, est siendo sustituido en varios pases de Amrica del Sur por polticas ms cercanas al desarrollismo. Este nuevo escenario, a su vez, est dando paso a nuevas experiencias
en el campo de la integracin/cooperacin regional de carcter prioritariamente cooperativo, que difieren de las categoras tradicionales de integracin basadas en la integracin
comercial1. La Unin de Naciones Suramericanas (Unasur) tiene un carcter estrictamente
intergubernamental y de institucionalidad baja, lo que garantiza la autonoma de los estados miembros en iniciativas extrarregionales. En trminos econmicos, por no tener los
compromisos inherentes a una experiencia de integracin econmica, puede acomodar
diferentes iniciativas subregionales como el Mercosur y la CAN.
En el escenario hemisfrico, desde el 11 de septiembre de 2001, el Gobierno de
George W. Bush abandon los esfuerzos para establecer una poltica panamericana para
Amrica Latina. A su vez, la sucesora Administracin de Obama an no ha logrado tener
una poltica especfica orientada para Amrica del Sur. Por su parte, los nuevos gobiernos
de carcter antiliberal electos en la regin han contribuido a profundizar la distancia
en relacin con los Estados Unidos, debilitando los lazos histricos que la unan con el
norte. Este nuevo equilibrio favoreci ajustes en el comportamiento brasileo, que asumi un perfil ms autnomo. La ausencia de una poltica exterior de la Administracin
Obama ampli los espacios de actuacin de la diplomacia brasilea en la construccin
del liderazgo del pas en Amrica del Sur. Esta trayectoria ha estado marcada, por un
lado, por una preferencia de la diplomacia brasilea por el segundo tipo de iniciativas de
cooperacin en marcha en la regin, con los patrones de soft power y, por el otro, por los
intentos de reforma de la agenda del Mercosur y de alejarse de los patrones tradicionales
de integracin comercial.
A efectos de este artculo, se pretende examinar aqu los casos del Mercosur y la
Unasur, que son diferentes entre s y con caractersticas propias, y analizar el compor-

1. Aqu se entiende la integracin como accin voluntaria de asumir compromisos y las reas de particin o transferencia de
soberana a partir de un tratado. La cooperacin es una accin conjunta voluntaria.

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tamiento brasileo en referencia a las dos iniciativas. El primer objetivo es identificar

el estado actual de las visiones de los actores polticos de los procesos de integracin en
la regin que proporcionan las bases para la evolucin de estos procesos y analizar la
trayectoria reciente del Mercosur y de la Unasur. Como segundo objetivo, el artculo
examina el papel que Brasil ha desempeado en la evolucin de dichos procesos en los
ltimos aos2.
Para alcanzar estos objetivos, se presentarn inicialmente las visiones de los actores
polticos de la regin en materia de integracin regional, definidas a partir de algunos
elementos comunes: las principales caractersticas de la evolucin reciente del Mercosur
y la Unasur; y el papel relevante que Brasil ejerce en este nuevo escenario. Finalmente,
a modo de conclusin se busca hacer una sntesis de estas dos iniciativas y apuntar las
perspectivas abiertas con el nuevo Gobierno de Dilma Rousseff con respecto al comportamiento brasileo en la regin.

Visiones de los actores sobre la

integracin suramericana3
Desde la dimensin poltica, las visiones sobre integracin en Amrica del Sur existente entre los actores de la regin son variadas. Aunque hay muchos matices, en general,
estas visiones se pueden agrupar de la siguiente manera:
La primera visin, que se estructur a principios de la dcada de los noventa, se basa
en el pensamiento liberal-ortodoxo en el campo de la economa y en la dimensin poltica4.
En trminos estrictamente econmicos, esta visin aboga por la apertura indiscriminada
de la economa, y sugiere el desarrollo de un menor nmero de sectores productivos,
pero que tengan mayores ventajas comparativas y puedan tener una mejor insercin de
la economa nacional en el mercado internacional. Se concede preferencia a las zonas de
libre comercio sobre las uniones aduaneras, ya que estas ltimas se identifican como un

2. Algunas de las ideas desarrolladas en este artculo se basan en el artculo de Saravia (2010a) que discuti los procesos
de integracin suramericana en trminos generales y sus perspectivas de anlisis.
3. Esta parte contiene fragmentos de los artculos de Briceo Ruiz (2010).
4. Malamud y Castro (2007) hacen un buen equilibrio de los puntos de vista sobre la integracin en la regin, y los clasifican
de liberales, realistas y progresistas. Chudnowsky y Lpez examinan las visiones desde un sesgo ortodoxo/heterodoxo.

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obstculo para las negociaciones con diferentes socios en el mbito internacional. Los
acuerdos comerciales son juzgados en funcin de sus creaciones y desvos de comercio, y en funcin de cunto el acuerdo favorece una mayor apertura de las economas
de sus estados. En trminos polticos, la visin liberal da preferencia a acercarse a los
Estados Unidos como el principal socio externo. Tambin parece ser relevante para este
grupo un apoyo estadounidense para asuntos de seguridad y defensa en la regin. Esta
visin es especialmente fuerte en Chile, que ha optado por una estrategia de proyeccin
individual en la economa internacional, y en Colombia. En Per y Argentina tambin
hubo importantes sectores que defendieron esta visin en los aos noventa.
Un segundo grupo ms amplio est orientado, en el mbito econmico, hacia
modelos heterodoxos, que prefieren las polticas estatales destinadas a promover el
desarrollo industrial con enfoques sectoriales. Este grupo abarca interpretaciones variadas en los mbitos econmico y poltico. Como elemento comn, sus formuladores
apoyan una integracin regional que va ms all del libre comercio, pero con matices
diferentes. En el marco de los bloques econmicos de carcter comercial existentes en
la regin, a diferencia de los liberales, los heterodoxos mostraron preferencias por una
unin aduanera, lo que dara a los pases miembros el acceso preferente a los mercados
del bloque correspondiente y fortalecera la posicin de estos pases en las negociaciones econmicas internacionales.
Entre los pases del Mercosur, donde hay una marcada diferencia entre las polticas
macroeconmicas de sus pases miembros y sus respectivos parques industriales, los
heterodoxos pragmticos en Argentina y Uruguay sugieren una mayor coordinacin
de polticas macroeconmicas en el interior del bloque junto con la introduccin de
una agenda de industrializacin que beneficie a todos. Esto significara una integracin
estratgica de los recursos para asegurar el desarrollo de los sectores productivos, as
como la incorporacin a la agenda del bloque de la cuestin distributiva y del acceso
a las oportunidades. Un paso importante sera el fin de las asimetras, vistas como las
diferencias en las polticas de incentivos para la industrializacin. Se trata de un enfoque pragmtico, que aboga por un modelo que produce beneficios econmicos para
el pas en cuestin y donde se defiende la institucionalizacin en determinadas reas y
en la medida en que aumente la eficiencia econmica del bloque a corto plazo. Por lo
tanto, estos pensadores tienen una mayor preocupacin por el fortalecimiento de los
procedimientos tcnicos y la integracin funcional.
Las percepciones brasileas tienen, a su vez, caractersticas especficas, propias del
tipo de insercin histrica de Brasil en la regin, as como de la proyeccin exterior que
ha experimentado desde mediados de los aos noventa. El xito del crecimiento econmico a partir del modelo de sustitucin de importaciones proporcion la consolidacin
de sectores desarrollistas fuertes y estables, y gener una estructura industrial compleja
y diversificada. En este contexto, la primera visin, que se sita entre los heterodoxos

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y los liberales, est a favor de una liberalizacin condicionada de la economa, que

administre una apertura comercial pero que no renuncie a la poltica de industrializacin adoptada tradicionalmente en el perodo desarrollista. Esta visin identifica
una integracin en Amrica del Sur como una etapa para reducir los impactos y el
propio ritmo de una apertura al exterior y para absorber las exportaciones brasileas
de productos manufacturados.
En cuanto al Mercosur, Brasil oscil en los ltimos aos entre la defensa del
regreso a una zona de libre comercio en los momentos ms crticos del bloque y la
aceptacin de una unin aduanera incompleta en los momentos ms favorables. Este
ltimo grupo tuvo ms influencia durante el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso, y con la eleccin de Lula da Silva su relevancia se vio reducida. En trminos
polticos-diplomticos, este grupo encontr su identidad principalmente en el marco
de los institucionalistas pragmticos de Itamaraty (Ministerio de Relaciones Exteriores
de Brasil), que se caracterizaron por dar mayor importancia al apoyo de Brasil a los
regmenes internacionales vigentes5. En cuanto a la institucionalidad del Mercosur,
esta visin se acerc a los pragmticos en Argentina: la institucionalizacin solo sera
bienvenida en la medida en que aumentara la capacidad del bloque para producir
beneficios en el mbito econmico.
Los brasileos desarrollistas, con un abordaje propiamente heterodoxo, buscan la
integracin econmica como un mecanismo para el acceso a los mercados extranjeros
y, sobre todo, la proyeccin de las empresas nacionales as como una va de proyeccin
brasilea y el fortalecimiento del pas en las negociaciones econmicas internacionales. Su
mayor identidad en el mbito diplomtico se produce con la corriente autonomista, que
aboga por una proyeccin ms autnoma y activa de Brasil en la poltica internacional
y que busca un papel de liderazgo brasileo asertivo en Amrica del Sur. Percibe la integracin de Amrica del Sur bajo el liderazgo brasileo como una prioridad y considera
que es importante, tanto la ampliacin del Mercosur como la inclusin de temas de
infraestructura en su agenda. La base del regionalismo abierto del Mercosur y su carcter
comercial son criticados por este grupo. El desarrollo es apuntado como matriz para un
proceso regional de integracin. El mayor nfasis se da a la posibilidad de implementar
proyectos brasileos de desarrollo de infraestructura y proyeccin industrial. Este grupo
ha tenido ms espacio con los gobiernos de Lula y de Dilma Rousseff.

5. Desde 1990 la diplomacia brasilea ha ido tomando forma en torno a dos corrientes, autonomistas e institucionalistas
pragmticas, que tienen diferentes visiones sobre la dinmica del orden internacional, intereses nacionales y la estrategia
para lograr los objetivos de autonoma y el crecimiento econmico del pas. Estas dos corrientes tuvieron vnculos con los
actores polticos del perodo. Sobre este tema, vase Saraiva (2010b).

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Entre los gobiernos antiliberales electos desde el ao 2000, se ha estructurado

una visin neodesarrolista, de carcter tambin heterodoxo, que busca establecer una
poltica industrial ms activa orientada a la estructuracin de un parque industrial
nacional. El modelo econmico nacionalista y neodesarrolista, paralelo a los pocos
avances regionales en el sentido de organizar polticas regionales neodesarrolistas para
hacer frente a las asimetras de la proyeccin brasilea en la regin, dio argumentos a
un grupo que se preocupa por la dimensin excesiva de la economa brasilea y que
defiende el establecimiento de mecanismos de defensa en el campo econmico en relacin con el vecino ms grande. Esta corriente prioriza un modelo de regionalizacin
ms cooperativo que evite compromisos econmicos a largo plazo vis a vis con los
pases vecinos; en los ltimos tiempos tiene presencia tanto en Argentina como en los
pases con menos recursos pero que tienen que rendir cuentas a las demandas internas
de los sectores sociales de los cuales reciben apoyo poltico.
La visin progresista se puede identificar tanto en Brasil como en otros pases de
la regin; se encuentra diseminada y se acerca a lo que se podra percibir como una
comunidad epistmica prointegracin; as mismo, est orientada principalmente a la
dimensin poltica. El proceso de integracin, en este caso, tiene una perspectiva a
largo plazo de carcter estratgico vis a vis con terceros estados, que entienden que el
proceso de integracin fortalecera la posicin de Amrica del Sur en el concierto de las
naciones. Esta visin propone un proceso de integracin cuya base sera una identidad
comn y en el cual el nfasis estara en la participacin de la sociedad civil y en el fortalecimiento de la parte institucional; esta institucionalizacin percibira un incentivo
para la integracin. Su origen est en acadmicos y liderazgos polticos vinculados a
los partidos progresistas con un historial de actuacin internacionalista.
Una visin diferente la bolivariana se ha desarrollado, durante la dcada, en
Venezuela, y se ha orientado a Amrica del Sur, Amrica Central y el Caribe. Sus
defensores muestran una preferencia por un tipo de confederacin latinoamericana,
con un contenido mayoritariamente poltico. A partir de 2004 asumen la percepcin
de la integracin como un instrumento antiliberal y antiestadounidense, junto con
la idea de profundizar el proceso revolucionario del Socialismo del siglo XXI en
su dimensin exterior. Esta perspectiva defiende la dimensin poltica con el fin de
crear un bloque que asegure a los pases suramericanos un mayor poder y autonoma
en los escenarios globales. En este caso, la dimensin econmica de la integracin est
subordinada a la dimensin poltica y es criticada por ser considerada una expresin
del neoliberalismo salvaje identificado como responsable por el aumento de la dependencia extrarregional. Para esta visin, la integracin puede alejarse de la dimensin
econmico-comercial y centrarse en los aspectos polticos, ideolgicos y militares,
articulando con proyectos de cooperacin tcnica. Estas ideas encontraron ecos en
Bolivia y Ecuador

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Caractersticas actuales de la Unasur y el

Mercosur
El Mercosur es una unin aduanera incompleta de carcter intergubernamental. Creada en 1991, la percepcin predominante entre los analistas de temas regionales es que las
expectativas estructuradas a partir de la firma del Tratado de Asuncin no se concretizaron.
Durante la primera dcada hubo una convivencia, en los cuadros del Gobierno, de una visin
de liberalizacin condicional de la economa marcada por la interseccin entre la heterodoxia
y el liberalismo (con los institucionalistas pragmticos) en Brasil con la coexistencia de los
pensadores liberales y heterodoxos pragmticos en Argentina. Esta convivencia marc la
evolucin del bloque, que avanz en las reas donde produca los mayores beneficios econmicos el comercio intrabloque y con bajo perfil institucional. La devaluacin del cambio
en 1999 interrumpi este proceso mediante la introduccin en las relaciones comerciales de
un factor de desequilibrio comercial entre los dos principales socios (la difcil ecuacin entre
cambio y exportaciones), que nunca ms ha encontrado un punto de equilibrio.
Desde la crisis argentina de 2001 y despus de las elecciones de Lula y Nstor Kirchner, el equilibrio poltico en los dos pases cambi. En ambos casos, la convivencia entre
los heterodoxos tanto pragmticos como progresistas fue establecida en detrimento de
los liberales, aunque con diferencias entre s. El Gobierno de Lula reflej la coexistencia de
las corrientes autonomista/prodesarrollista y progresista. Esta combinacin articul, por un
lado, la visin autonomista formulada en Itamaraty, que ve la integracin suramericana bajo
el liderazgo de Brasil como un objetivo y prioriza una expansin del Mercosur a travs de la
entrada de nuevos estados o la formacin de la Unasur. Su prioridad no es el comercio, sino
el desarrollo. La perspectiva inconclusa de la entrada de Venezuela en el Mercosur atendera a
este punto de vista. Este grupo busca mantener un equilibrio en el interior del Mercosur que
favorezca los proyectos brasileos de desarrollo de infraestructura y la proyeccin industrial.
Por otro lado, los progresistas defendieron la profundizacin de la integracin poltica y social
a travs de una reconfiguracin de la agenda del bloque, junto con el fortalecimiento de su
dimensin institucional.
En Argentina, Nstor Kirchner hizo una renovacin en el cuadro poltico y adopt una estrategia neodesarrollista heterodoxa para as establecer una poltica industrial
activa orientada a la recomposicin del parque industrial. Esta estrategia reemplaz la
expectativa por parte de los pensadores argentinos de la creacin de una coordinacin
de polticas macroeconmicas y cambiarias con Brasil, que vendra acompaada por un
aumento de eficiencia en el proceso de integracin de infraestructura. Pero el lmite de
esta expectativa, frente a la tradicin brasilea de autonoma, dio paso a preocupaciones
por la excesiva dimensin de la economa brasilea y al establecimiento de mecanismos
defensivos y de comercio administrado.

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Sin embargo, en ambos casos, los progresistas consiguieron influir en las dimensiones institucionales y sociales del Mercosur. La entrada en vigor del Protocolo de Olivos y
la formacin del Parlamento del Mercosur fueron los resultados de esta perspectiva. En la
dimensin social, el nivel de integracin alcanzado dentro del Mercosur, sobre todo entre
Brasil y Argentina, fue significativo. El Plan de Trabajo del Mercosur desde 2004 hasta
2006 dedic una particular atencin al Mercosur Social y al Mercosur institucional. La
cooperacin entre diferentes ministerios en sectores como educacin, cultura, energa y
agricultura ha crecido en los ltimos aos.
El proceso de admisin de Venezuela como miembro pleno del bloque atendi a
sectores polticos argentinos preocupados por el creciente peso del liderazgo brasileo;
a los autonomistas brasileos, que buscan la ampliacin del bloque; y a los progresistas,
que defienden la aproximacin a los gobiernos antiliberales de la regin. Sin embargo,
el proceso se detuvo en los lmites de la visin bolivariana que tenia expectativas de
reformular el carcter econmico del Mercosur.
En trminos econmicos, el rea de libre comercio y la tarifa externa comn fueron
perforadas y las inversiones en el bloque fueron dejando de ser atractivas para los agentes
econmicos brasileos. Por otro lado, al final del Gobierno de Lula se aprob un cdigo
aduanero que se implementar a largo plazo. Por ahora, la implementacin de una unin
aduanera incompleta contina, y el resto de pases de la regin estn asociados al bloque en
trminos comerciales. La dimensin institucional, a pesar de los avances, no tiene ningn
rasgo de supranacionalidad, pese a la creacin del Parlasur, y Brasil ha ido asumiendo progresivamente el papel de paymaster en el bloque a travs de la creacin e implementacin
del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM)6.
La Unasur tiene un perfil diferente de las otras iniciativas y se acerca ms a un
instrumento de gobernanza regional que a los patrones clsicos de integracin. En el
ao 2000, el presidente Cardoso7 organiz una primera reunin en Brasilia con los
gobernantes de la regin, con vistas a la formacin de una comunidad suramericana. En
esta reunin los principales temas tratados fueron la integracin econmica y de infraestructura, junto con la perspectiva de fortalecimiento de los regmenes democrticos, y
la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) se
estructur como un marco para las inversiones regionales en infraestructura.
A partir de la eleccin de Lula, la diplomacia brasilea centr los esfuerzos ms
directos en su institucionalizacin. La primera cumbre de los pases de la entonces deno-

6. Los recursos del FOCEM estn dirigidos a los proyectos de desarrollo. El 70% es aportado por Brasil, Argentina aporta
un 27% y el resto por los otros dos ms pequeos. Como beneficiarios, Paraguay sera el destino del 48% y Uruguay del
32%. Argentina y Brasil se dividen el restante.
7. N. del T.: Fernando Henrique Cardoso fue presidente de Brasil durante el perodo 1994-2002.

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minada Comunidad Suramericana de Naciones (CASA) en 2005 y en respuesta a las

preocupaciones expresadas por los nuevos gobiernos de la regin, estableci como agenda
el tratamiento de las asimetras entre sus miembros. En su agenda fueron incluidos temas
como el dilogo poltico; la integracin fsica; medio ambiente; integracin energtica,
mecanismos financieros suramericanos; la promocin de la cohesin social. Esto demuestra su perfil cooperativo que congrega iniciativas de cooperacin tcnica y financiera, as
como una actuacin importante en el campo poltico.
En 2008, la CASA evolucion hacia la Unasur tambin con un sesgo cooperativo
fuerte y un carcter intergubernamental y de baja institucionalidad en trminos prcticos. Pese a esto, cuenta formalmente con un diseo institucional complejo compuesto
por el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, Consejo de Delegados y una secretara general, as como con algunos consejos
sectoriales. En trminos econmicos, al no tener compromisos con una experiencia de
integracin regional especfica ni encajarse en ninguna de las clasificaciones de integracin econmica tradicionales basadas en el libre comercio, puede acomodar diferentes
iniciativas subregionales como el Mercosur, la CAN e incluso la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de nuestra Amrica (ALBA). En trminos estratgicos, se ha creado
recientemente en su interior el Consejo Suramericano de Defensa, por iniciativa del
Gobierno brasileo, con el objetivo de coordinar polticas de defensa en la regin, as
como la produccin de armamentos.
En los ltimos aos, la Unasur ha ido unificando los comportamientos de los pases
de la regin. Ha representado un papel importante en relacin con la crisis en el continente, sea de poltica domstica (como en el caso de Bolivia) o de relaciones fronterizas
(como en el caso de Venezuela y Colombia). El Consejo de Defensa Suramericana ha
contribuido a estrechar las relaciones entre los pases de la regin en el mbito militar, y
sita a Brasil en el centro de la agenda de seguridad regional8.
La Unasur es reconocida como un canal de dilogo con la regin por otros actores.
Ya existen dos dilogos interregionales estructurados en su marco Amrica del Sur-frica
y Amrica del Sur-pases rabes y, en el caso de la Unin Europea, ya hay un reconocimiento por parte de los formuladores europeos de la importancia de establecer un dilogo
UE-Unasur9. Se puede considerar, entonces, una novedad, con un perfil diferente de otras
iniciativas, que acomoda diferencias y que puede hacer una importante contribucin a
la consolidacin de una gobernanza regional.

8. Sobre este tema vase Hirst (2009).

9. Esta posibilidad ha sido discutida por acadmicos y examinada por diplomticos espaoles durante la Presidencia espaola
de la UE.

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Procesos de integracin de Amrica del Sur y el papel de Brasil

Brasil en relacin con los procesos de

integracin regional
En un escenario de incertidumbre que tiende hacia un nuevo ordenamiento, Brasil
ha desempeado un papel importante en la promocin de la integracin/gobernanza
regional. Burges (2005) seal que el regionalismo suramericano necesitara un lder
que ejerciera el papel de paymaster. La diplomacia brasilea ha asumido este papel y ha
orientado su comportamiento hacia la formacin de consensos entre visiones diferentes.
Sin embargo, prioriza de manera no explcita la construccin de una gobernanza regional
en detrimento de concepciones tradicionales de lo que se entiende por integracin.
Con la eleccin de Lula y el ascenso de la corriente autonomista disminuy la
conviccin en los regmenes internacionales establecidos, que fue sustituida por un comportamiento activo a fin de modificarlos en favor de los pases del Sur o en su propio
beneficio. La idea de atraer a otros pases del Sur, emergentes o con menos recursos,
sirvi de base para la accin internacional del pas. El liderazgo regional en Amrica del
Sur se convirti en un objetivo y, aun ms, en una voluntad poltica de la Presidencia,
que se apoy en la articulacin entre los autonomistas de Itamaraty y una comunidad
epistmica prointegracin con actores polticos progresistas vinculados al Partido de los
Trabajadores y los acadmicos favorables a la integracin regional.
En la poltica exterior del Gobierno de Lula un nuevo ordenamiento en Amrica del
Sur bajo el liderazgo de Brasil se convirti en una prioridad. El acercamiento a los pases
vecinos se percibi como un instrumento para la realizacin del potencial brasileo y la
formacin de un bloque capaz de ejercer una mayor influencia internacional. Con este
objetivo, la diplomacia brasilea dio un nuevo peso a la construccin de liderazgo en la
regin sobre la base de una conducta de soft power y el fortalecimiento del multilateralismo. Actualiz el principio de no intervencin hacia la no indiferencia, e incluy en
su programa la articulacin de un liderazgo regional con los procesos de cooperacin/
integracin regional y con incentivos al desarrollo brasileo10.
Para los pensadores autonomistas y desarrollistas, la aproximacin con pases de la
regin abrira perspectivas para la proyeccin de los productos industriales nacionales en
la medida en que estos ocuparan los espacios vacos resultantes de las limitaciones de las
industrias de estos pases. El desarrollo de la infraestructura regional sera un importante

10. La no indiferencia destacada por el canciller Celso Amorim (2005) representa una articulacin entre la no-intervencin
y relativo nivel de injerencia en cuestiones polticas de otros pases acercndose a estndares normativos ms generales
existentes en el actual orden internacional.

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espacio para la expansin de las empresas brasileas. La Estrategia Nacional de Defensa

(que propuso el Consejo de Defensa Suramericano) del Gobierno de Lula tena una
orientacin para el desarrollo de la industria nacional en el sector de armamentos.
La diplomacia de Lula introdujo en el abanico de las iniciativas externas brasileas
una estructura compleja de cooperacin con los pases de la regin y dio prioridad a
la cooperacin tcnica y financiera y al bilateralismo. Las inversiones en la regin y la
financiacin de obras de infraestructura crecieron y el BNDES (Banco Nacional de
Desarrollo Econmico y Social) comenz a proveer fondos para estas obras, desarrolladas por la IIRSA con vistas a desarrollar una infraestructura regional. La cooperacin
tcnica comenz a ser implementada en sectores como Educacin, Agricultura, Salud,
Ciencia y Tecnologa. Estas iniciativas contribuyeron al avance de la articulacin con
los pases vecinos en reas no-comerciales y reforzaron el proceso de regionalizacin del
continente.
El desempeo de Brasil en esta rea convivi, sin embargo, con tensiones. Estrategias econmicas neodesarrollistas y demandas sociales en el marco de los procesos de
reconfiguracin del rgimen poltico de los pases vecinos desafiaron la posicin brasilea
y reclamaron concesiones de Brasil en el campo econmico. La exigencia de que Brasil
cumpliera el papel financiero del paymaster era fuerte, al mismo tiempo que el liderazgo
brasileo era cuestionado en dimensiones extrarregionales11. El Gobierno brasileo, a
su vez, dio un paso importante en el mbito nacional con el fin de formar un frente
poltico en torno al proyecto del liderazgo brasileo en la regin, que se reflej en la
formacin de una coalicin a favor de que el pas asumiera algunos de los costos de la
integracin suramericana. El debate se hizo pblico y se gener una discusin respecto
al liderazgo y sus costos entre los miembros de las agencias gubernamentales. Pensadores
de la visin progresista han influido en este comportamiento al percibir la cooperacin
como un elemento positivo, fomentando la construccin de una identidad suramericana
y orientando hacia un mayor acercamiento a los pases cuyos gobiernos tambin son
identificados como progresistas.
Para implementar este proyecto, la consolidacin de la CASA tuvo un papel importante. Con la eleccin de Lula, la diplomacia brasilea centr sus esfuerzos en su institucionalizacin. El cambio para la Unasur fue el resultado de pleitos del Gobierno
venezolano articulados con la disposicin poltica del Gobierno de Lula y la organizacin se convirti en el principal canal de la accin multilateral. Es un mecanismo que

11. Malamud (2009) apunta a las reacciones contrarias de los pases de la regin materializadas en negativas en relacin con
candidaturas brasileas para los cargos electivos en organizaciones internacionales.

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hace hincapi en la dimensin poltica de la poltica brasilea para la regin y a travs

de la cual la diplomacia brasilea ha estado trabajando con vistas a construir un consenso entre los pases vecinos frente a situaciones difciles, y buscando siempre ocupar
un papel destacado.
El Mercosur, a su vez, afront, por un lado, dificultades en su dimensin comercial,
y dej de tener un papel importante en la estrategia brasilea global para pasar a ser visto
desde una perspectiva de Amrica del Sur. Por otro lado, experiment una redefinicin
de sus objetivos. El mantenimiento de los lazos de cooperacin con Argentina fue visto
como esencial y las dimensiones poltica y societaria pasaron a ocupar un lugar central
en las preocupaciones brasileas. Es decir, una dimensin que no se haba previsto en
el Tratado de Asuncin fue tomando forma en relacin con el modelo tradicional de la
integracin econmica. Este nuevo modelo se ha basado principalmente en una articulacin entre los autonomistas y comunidades epistmicas pro-Mercosur.

Conclusin
Es interesante destacar, en primer lugar, los rasgos de la evolucin del Mercosur y
de la Unasur. La Unasur ha tenido un desempeo de agregacin y ha contribuido a la
solucin de situaciones de crisis que, sin un marco institucional consolidado, podran
tener resultados perjudiciales para el continente. No representa un tipo de integracin
econmica, pero abre caminos para una unin poltico-estratgica importante entre los
pases y diferentes visiones de integracin. El Mercosur ha asumido un perfil distinto
de las predicciones iniciales que se basaban en expectativas de integracin comercial
seguida por la integracin econmica; ha asumido un formato diferente fundamentado
en percepciones polticas que se consolidaron en la regin en la dcada del 2000, incorporando otras dimensiones y prioridades. A su vez, el Gobierno brasileo, con el fin de
construir un liderazgo en la regin, ha dado un incentivo poltico importante para el
funcionamiento de la Unasur y trabaj en diferentes reas de cooperacin profundizando
el proceso de regionalizacin en el continente. Por lo tanto, aunque no tenga un perfil
tradicional de proceso de integracin, este movimiento de articulacin y cooperacin
entre los pases de la regin comenz a tener un paymaster.
En sus primeros meses, el Gobierno de Rousseff parece impulsar el mantenimiento
de las estrategias de poltica exterior del Gobierno anterior, incluyendo la consolidacin
del liderazgo regional. Los autonomistas han mantenido su predominio en Itamaraty
y la estrategia econmica desarrollista se ha profundizado. El aumento en el nmero

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de agencias gubernamentales que participan en las acciones de poltica exterior, como

en los casos de la cooperacin tcnica y de inversin, garantiza una mayor estabilidad
a la poltica. Pero su trayectoria ha comenzado a presentar inflexiones en relacin con
el proceso de formulacin de la poltica exterior y los ajustes en su aplicacin. Hay una
tendencia en Itamaraty a recuperar la centralidad, en detrimento del grupo aqu identificado como progresista. La diplomacia presidencial se est reduciendo, as como el
papel de la presidencia de equilibrar las diferentes visiones de la poltica exterior que se
produjo durante el Gobierno anterior.
En cuanto a Amrica del Sur, aunque no haya posiciones diferentes, ya es posible
identificar su prdida de importancia en el espectro de la nueva poltica exterior. En la
medida en que liderazgos polticos afines a los gobiernos antiliberales pierden la capacidad de influir en el comportamiento externo del pas, las acciones brasileas en la regin
pasan a asumir un carcter ms pragmtico y de perfil ms bajo. La idea de construccin
del liderazgo brasileo amplia sus expectativas para un escenario mayor, que incluye a
los pases suramericanos, pero tambin a los africanos.
El proceso de articulacin entre los pases suramericanos iniciado en el Gobierno
de Lula y los vnculos brasileos a travs de la cooperacin tcnica y financiera estn
establecidos y ramificados por diferentes esferas gubernamentales que dan un carcter a
largo plazo a las acciones brasileas en la regin. Aunque con menos vigor, los avances en
el campo de la integracin regional alcanzados durante el perodo de Lula estn teniendo
continuidad. No obstante, durante los primeros meses no hubo una crisis en la regin
que pusiese a prueba la actuacin de la diplomacia brasilea.
En relacin con el Mercosur, la posicin adoptada durante el Gobierno de Lula se ha
mantenido: no es una prioridad, pero su defensa es una poltica de Estado. Los avances
deben centrarse en reas no comerciales, y se buscarn espacios para la expansin industrial y el desarrollo de infraestructuras. Adems, es fundamental mantener estrechos lazos
de cooperacin con Argentina que eviten el resurgimiento de cualquier tipo de rivalidad
que puedan causar dao a la estrategia brasilea hacia el exterior.

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