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Roberto Russell

Mnica Hirst

Democracia y poltica exterior:


los casos de Argentina y Brasil

Roberto Russell
I.

El caso de Argentina

El proceso de transicin a la democracia en la Argentina sbita y


fundamentalmente desatado por la derrota de Malvinas e iniciado
formalmente en diciembre de 1983 con la inauguracin del gobierno de Alfonsn introdujo importantes rupturas en el plano de la
poltica exterior respecto de la autocracia militar implantada a partir de marzo de 1976. Por cierto, estas rupturas son una consecuencia directa del cambio de forma poltica. Sin embargo, a fin de evitar juicios apresurados y bastante comunes que tienden a conceder
atributos mgicos a la democracia para transformar realidades de
distinto tipo, es preciso considerar que toda poltica exterior se ve
condicionada por una serie de factores de carcter histrico y estructural que prescinden de la forma democrtica o autoritaria del
sistema poltico. Este hecho es fundamental para comprender la dimensin correspondiente a las continuidades en materia externa.
Por otra parte, en un contexto poltico interno caracterizado por
la recurrencia pendular de sistemas representativos y autoritarios,
la experiencia histrica argentina muestra que la vigencia de una
misma forma poltica durante perodos relativamente prolongados
no constituye garanta de continuidad. En este sentido, la Argentina
del denominado Proceso de Reorganizacin Nacional es un caso
ejemplar: durante esta etapa se ejecutaron polticas errticas y fragmentarias que fueron producto, en gran medida, de la coexistencia
de distintas diplomacias al interior del rgimen autoritario y del
desarrollo creciente de disputas Intramilitares y confrontaciones personales para ganar espacios de poder1.
Roberto Russell, "Argentina y la poltica exterior del rgimen autori[442]

Robert Russell y Montea Hirst / Democracia y poltica, exterior: los catos...

No obstante sus notorias inconsistencias, el gobierno militar articul su accionar internacional en torno a cuatro elementos principales: fuerte adscripcin ideolgica a los supuestos tericos emanados del modelo Este-Oeste; vinculacin de carcter fundamentalmente "mercantilista" con Amrica Latina, a la que se incorpor un
novedoso componente intervencionista destinado a impedir el avance de la subversin "marxista internacional" en la regin; posicin
de bajo perfil en los foros y organismos donde prevalecen los pases en desarrollo; y definido pragmatismo en materia econmica y
comercial.
Los tres primeros aspectos, de fuerte contenido ideolgico, fueron completamente desplazados con el advenimiento de la democracia. En su lugar, el proyecto de poltica exterior del gobierno de
Alfonsn se ha ordenado en torno a los siguientes criterio:: a) adscripcin cultural a Occidente y oposicin a los componentes meramente estratgicos del conflicto Este-Oeste; b) reformulacin de la
militancia en No Alineados a partir de la recuperacin de los principios fundacionales de ese movimiento y; c) apoyo a diversos esquemas de cooperacin e integracin selectiva con pases del mundo en desarrollo particularmente de Amrica Latina en el marco
de un proyecto autonomizante.
Es importante sealar que el esquema alternativo de aproximacin al mundo diseado por e! gobierno radical ha debido enfrentar importantes condicionamientos externos e internos. Entre los
primeros, cabe mencionar el desarrollo de una nueva fase de agudizacin del enfrentamiento interimperial, los intentos de recomposicin hegemnica norteamericana sobre sus aliados y zonas de influencia, un cuadro de situacin extremadamente crtico en los planos econmico-financiero y comercial, y las dificultades crecientes
por parte de los pases subdesarrollados para concertar operativamente sus intereses en el mbito de la llamada problemtica NorteSur. Esta situacin ha incidido en forma negativa sobre los mrgenes de accin externa del pas.
Del lado del haber, vale computar sin embargo, un hecho sumamente favorable: el ocaso con la excepcin de Chile de los denominados "nuevos autoritarismos latinoamericanos" surgidos en Amrica del Sur a partir del golpe militar de 1964 en Brasil, y la consiguiente reimplantacin de formas polticas representativas en el
rea que ha abierto interesantes perspectivas acaso sin precedentes en la historia de Amrica Latina para la concertacin de polticas externas.
En relacin con los condicionamientos de orden interno, es pretarip 1976-1983: una evaluacin preliminar", Estudios Internacionales, Ao xra,
N9 66, .abril-junio 1984.

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ciso reconocer que Argentina atraviesa una grave situacin econmica que constituye una amenaza potencial a la consolidacin-1 del
proceso democrtico. Especialmente, si se tiene en cuenta que la
democracia no ha sido un valor bsico para la sociedad argentina y
que, en consecuencia, el sistema poltico, en cuanto a su forma, se
defini histricamente como una variable dependiente del sistema
econmico y social2.
No obstante ello, el incuestionable fracaso del rgimen militar en
todos los terrenos y la situacin de violencia vivida en el pas, particularmente en los aos 70, han producido alguno- desplazamientos significativos en el plano de la cultura poltica que parecen operar positivamente en trminos del fortalecimiento democrtico. Entre ellos, la mayor disposicin por parte de los principales actores
polticos a aceptar un sistema de reglas de juego compartido, el desarrollo progresivo de un "estilo" de hacer poltica que enfatiza la
necesidad de atenuar los antagonismos sociales, y el deslizamiento
del debate poltico hacia mayores dosis de realismo que se expresa
en crecientes actitudes de rechazo y de desconfianza respecto de las
propuestas simplistas e ideplogizadas del pasado'.
Suieta a este juego dialctico de condicionamientos y posibilidades de orden domstico y externo, la poltica exterior tambin transita una dificultosa etapa de consolidacin de sn nropia base de
apoyo interno. Naturalmente, el logro de este objetivo requiere
trasvasar los lmites de un partido e incluir vastos sectores de la sociedad argentina dispuestos a apoyar un proyecto democrtico v autonmico. En la actual transicin, parece claro que la base de sustentacin natural para esa poltica se encuentra, fundamentalmente, en los partidos polticos as llamados "nacionales y populares" y
en importantes sectores del empresariado que fueron duramente
castigados por las polticas econmicas del Procedo. Es claro tambin, que el apoyo militar al proyecto de poltica exterior diseado
por el gobierno de Alfonsn se halla ai'm condicionado, entre otros
aspectos, a la previa definicin de una poltica militar y de defensa
que fije con precisin el rol de las Fuerzas Armadas en el contexto
democrtico, respondiendo, al mismo tiempo, a algunas de sus ms
importantes reivindicaciones corporativas. De hecho, la mayora del
estamento militar ha adoptado hasta el momento una posicin de
bajo perfil vis a vis la accin internacional del gobierno de Alfonsn cuando no de franca oposicin.
*Ver Roberto Russell y Teresa Carballa, "Democracia y autoritarismo: obstculos a la democratizacin", en: Francisco Orrego Vicua (comp.), Transido
a la democracia en Amrica Latina (Buenos Aires: GEL, 1985).
"Acerca de est tema ver ngel Flisfish, Norbert Lechner y Toms Moulian,
"Problemas de la democracia y poltica democrtica en Amrica Latina, en: Democracia y desarrollo en Amrica Latina, autores varios, (Buenos Aires: CSL,
1985), p. 61.

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Robert Kussell y Mnica Hirst j Democracia y poltica "exterior: los casos...

En' este trabajo intento mostrar que la continuidad del actual


proyecto de poltica exterior es una variable dependiente de la implantacin de la democracia. Asimismo, procuro explicar la profunda vinculacin existente entre este proyecto y los requerimientos
especficos de un proceso, an frgil, de afianzamiento institucional.
1. La ruptura con el mo'delo Este-Oeste
Hasta la derrota de Malvinas, el Proceso militar se adscribi, con
pocas fisuras, a los marcos interpretativos de la realidad internacional ofrecidos por el modelo Este-Oeste. Esta lectura, no fue el mero
resultado de la ceguera ideolgica o de la pobreza intelectual de la
mayora de los formldores de la poltica exterior argentina que
transit este ajetreado perodo. En realidad, la importacin a la
lettre del eje de coordenadas Este-Oeste 'result sumamente funcional particularmente a los actores de la diplomacia econmica
para legitimar la represin interna e imponer forzadamente un modelo 'econmico, poltico y social que procuraba la adecuacin profunda de la sociedad en su beneficio.
Debe reconocerse, sin embargo, que para un importante sector de
la diplomacia militar, caracterizado por un anacrnico espritu de
guerra fra, la visin simplista e ideologizada de este modelo resultaba ms fcil de acomodar a su rgida mentalidad que las perspectivas analticas centradas "en la creciente complejidad, "transnacionalizacin y fluidez del astenia internacional. Ciertamente, el "fin de
las zonas grises" del Galtieri pre-Mlvinas representa el momento
culminante de la adscripcin del gobierno militar al-model EsteOeste. Claro est qu el proyecto de alineamiento "estratgico propuesto por Galtieri fue ms "que un simple y aislado sueo d verano del entonces "majestuoso" general. En realidad, el nuevo diseo de polticas del equipo republicano, con sus crticas al double standard y a la pusilaminidad, incoherencia y debilidades del
gobierno de Crter, contribuy a distorsionar ai'm ms las cosmovisiones del Proceso e indujo, de manera bastante irresponsable, a
que sus actores principales en esa etapa sobrevaluaran la importancia estratgica del pas y sus mrgenes de accin internacional. As,
los militares argentinos, que haban quedado fuera del sistema de
cooptacin propuesto por el globalismo selectivo de Crter, creyeron encontrar en el esquema estratgico de la administracin Reagan un lugar de envidiable y largamente merecido privilegio.
Adems, la sintonizacin de una misma onda por parte de ambos
gobiernos en materia de derechos humanos, pareca ofrecer la posibilidad de terminar definitivamente con las "incomprensiones" del
perodo Crter. En efecto, los republicanos llegaron al gobierno
sosteniendo que la poltica de derechos humanos de la administracin demcrata hacia las autocracias militares de derecha de Am-

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rica Latina haba sido incorrecta y haba impedido captar el aspecto


medular de esta problemtica: que la mayor amenaza a esos derechos
es la propia naturaleza del sistema comunista que niega los derechos individuales y slo reconoce los derechos derivados de la pertenencia a una clase econmica. De esta lectura a la comprensin
y, ms an, a la tolerancia de ciertos excesos cometidos por las autocracias militares latinoamericanas haba un corto paso. En especial, cuando como en el caso de Argentina, el gobierno militar, a
travs de su presidente, declaraba a los cuatro vientos su disposicin
a desempear un rol activo e incondicional en la lucha sin fronteras contra el comunismo internacional y sus aliados internos y externos.
Obviamente, las fallas del modelo Este-Oeste quedaron de manifiesto durante la crisis de Malvinas. La readecuacin forzosa a otros
parmetros tericos y el amplio activismo en foros hasta entonces
prcticamente ignorados por la diplomacia del Proceso carecieron
de toda crebilidad interna e internacional. Los mismos actores con
otros libretos no pudieron ms que despertar sospechas, profunda
zando el ya enorme aislamiento internacional del pas.
En este marco, el desplazamiento efectivo del modelo Este-Oeste
como criterio ordenador de la poltica exterior se produjo con el retorno a la democracia. Enfrentado a una crtica situacin de vulnerabilidad externa y de fragilidad poltica interna, el gobierno de
Alfonsn llev a cabo una cuidadosa y progresiva tarea de resignificacin de la "occidentalidad" de Argentina y de su condicin de
pas no alineado y en desarrollo con el propsito de precisar los parmetros tericos a partir de los cuales se estructurara la nueva poltica exterior. El rumbo errtico de la accin externa del Proceso
requera la emisin de mensajes claros a la comunidad internacional
a fin de dar predictibilidad a la accin externa del gobierno y recuperar la credibilidad del pas. As, ms all de las aproximaciones
tradicionales del Partido Radical hacia el conflicto Este-Oeste, la
resignificacin del carcter occidental de Argentina respondi a imperiosos requerimientos de orden interno y externo articulados en
torno a un objetivo bsico: el afianzamiento de la estabilidad institucional.
En el plano interno, la recuperacin de la riqueza conceptual del
trmino Occidente y el nfasis colocado en los valores esenciales que
tipifican ese mundo procura dos objetivos principales. Primero, poner de manifiesto que es contradictorio en sus propios trminos,
ejecutar en nombre de ese mundo o en su supuesta defensa acciones
que modifiquen o conculquen esos valores o que posterguen sine
Lie su realizacin efectiva. La historia argentina contempornea
muestra que la mayor invocacin a Occidente guarda una relacin
directamente proporcional con el grado de autoritarismo del rgimen poltico.
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Segundo, evitar que distintos sectores domsticos de diferente


signo como sucediera en el pasado reciente utilicen y manipulen
en su propio beneficio los componentes estratgicos de la confrontacin interimperial, superponiendo falsamente el conflicto de carcter global entre las superpotencias con los conflictos internos. En
este sentido, el discurso oficial destac en reiteradas oportunidades
gue la crisis poltica argentina de los aos 70 fue, en buena medida, una expresin interna del conflicto estratgico mundial. A modo
de ejemplo vale citar recientes palabras del presidente Alfonsn
donde reitera el argumento de que la confrontacin Este-Oeste "potencia las debilidades de nuestro sistema poltico, interfiere en nuestras soluciones y absorbe parte de las energas nacionales... Los argentinos hemos vivido dramticamente estas experiencias y hemos
pagado muy alto costo por ellas"*.
En relacin con los requerimientos de orden externo, la identificacin de Argentina con Occidente desde el punto de vista cultural y no estratgico apunta a destacar tres aspectos importantes.
Primero, el reconocimiento de la existencia, fuera del marco de las
disputas interimperiales, de un conflicto de carcter ideolgico sobre distintas formas de organizacin poltica, econmica y social, en
el cual la mayora de la sociedad argentina defini su opcin por
los sistemas que aseguran el pluralismo poltico, la libertad econmica, la justicia social y el respeto de los derechos humano?. Segn
la opinin del canciller Caputo "es indispensable reconocernos como
parte del mundo occidental, porque sera una ingenuidad o una
torpeza inaceptable suponer que la Argentina vive suspendida fuera
del espacio y del tiempo... este es un pas con cultura de carcter
occidental. As como no aceptamos un rgimen militar que nos impida hablar, reconocernos, discutir y decidir sobre nuestras vidas,
tampoco aceptamos formas de vida imperantes en los pases socialistas en los cuales tambin se cortan esas libertades. En definitiva,
pertenecemos a Occidente"5.
Segundo, e ntimamente relacionado con el punto anterior, se
procura dar cuenta de la diferencia existente entre los intereses y
valores comunes del mundo occidental y los intereses y valores, especficos de la potencia dominante en e e mundo, es decir, Estados
Unidos. Operar sobre esta distincin resultaba esencial para poner
en marcha el proyecto gubernamental de "recomposicin madura"
de las relaciones argentino-norteamericanas que atravesaban uno de
sus puntos ms bajos de las ltimas dcadas, como consecuencia del
apoyo brindado por la administracin Reagan a Gran Bretaa durante el conflicto del Atlntico Sur. Adems, la poltica de "reencauzamiento" propuesta por la cancillera argentina centrada en
'La Razn, junio 6 de 1987.
"Mercado, septiembre 20 de 1984, pp. 24-5.
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la necesidad de lograr un punto equidistante entre el alineamiento


automtico y las posiciones aventureras o de ruptura presentaba
un mayor nmero de divergencias objetivas con el gobierno norteamericano que las que haban caracterizado a pesar de Malvinas
la ltima etapa del rgimen militar. En efecto, las visiones ideologizadas e ideocntricas de la administracin republicana estaban ms
prximas a las cosmovisiones del Proceso pre-Malvinas que a. las del
gobierno radical.
Dada esta situacin particularmente sensible, los formuladores de
la poltica exterior argentina consideraron necesario distinguir dos
niveles analticos en la relacin con Estados Unidos: un primer nivel de "consensos tericos" donde se ubica una conjuncin de ideales y valores comunes y compartidos que posibilita conforme a la
ptica oficial el establecimiento de una vinculacin profunda, slida y previsible, y un segundo nivel de "disensos prcticos", correspondiente al lucus de los puntos de divergencia sobre cuestiones
que, por su propia naturaleza, no afectaran las convergencias esenciales entre ambos gobiernos (vg. desarrollo nuclear argentino, deuda externa, crisis centroamericana, problemas comerciales, relaciones con el mundo socialista, etc.). Este segundo nivel encuadra, fundamentalmente, temas que pertenecen a la dinmica Norte-Sur, esto
es aquellas que involucran aspectos referidos a los espacios de autonoma en el marco de las relaciones intraimperiales.
Esta forma de aproximacin a los Estados Unidos, aunque permiti reencauzar la relacin bilateral sobre bases ms firmes y previsibles, tropez en el camino con importantes dificultades prcticas.
En efecto, las polticas del gobierno de Reagan tendientes a'recomponer el dominio hegemnico norteamericano sobre el conjunto del
bloque capitalista, aunadas a la sera crisis interna del pas, redujeron progresivamente, y en beneficio de las posiciones del Ejecutivo
estadounidense, el margen de accin de Argentina en el campo de
los "disensos prcticos".
Por otra parte, la "conexin europea" mostr, a poco andar, que
eran infundadas las expectativas iniciales del gobierno respecto de
la voluntad y capacidad de apoyo efectivo del otro pilar fundamental del Occidente desarrollado. Naturalmente, Europa Occidental
recibi con beneplctico el retorno de Argentina a la democracia
que permiti destrabar la situacin heredada del rgimen militar,
pero su posicin en materia econmica no difiri esencialmente de
la sustentada por la administracin norteamericana.
En este contexto, a partir de los ltimos meses de 1984, la Cancillera dej de lado algunos de los proyectos acuados al calor del
regreso a la democracia, tales como el pago slo de la deuda externa legtima o una posicin de alto perfil en la crisis centroamericana, adoptando el as llamado "giro realista" en la poltica exterior.
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Indudablemente, las posiciones asumidas frente a los organismos financieros internacionales y a la banca privada y la puesta en marcha del Plan Austral en junio de 1985 allanaron el camino de la
recomposicin de relaciones con los Estados Unidos, que haba encontrado en la dimensin econmica a diferencia de lo sucedido
durante el rgimen militar los mayores puntos de "disenso prctico" con el gobierno norteamericano.
En efecto, el rumbo seguido por el gobierno de Alfonsn en materia econmica y el encuadramiento progresivo de Argentina en la
denominada propuesta Baker, recibieron, naturalmente, numerosas
manifestaciones de apoyo verbal y concreto por parte de las ms altas autoridades del Ejecutivo norteamericano, de los organismos
multilaterales de crdito y de la banca. En este marco, el mantenimiento de ciertos puntos de "disenso prctico" en los temas de la
agenda poltica bilateral por ejemplo, la reiterada oposicin del
gobierno argentino a la poltica centroamericana de la administracin Reagan o el voto en la Comisin de Derechos Humanos de la
ONU en mayo de 1987 en contra de una propuesta norteamericana
que procuraba condenar la situacin de los derechos humanos en
Cuba no produjeron sobresaltos de mayor importancia, salvo en
algunos reducidos crculos internos que an perciben al alineamiento automtico como la estrategia externa ms adecuada y sensata
para el pas.
Asimismo, es necesario sealar que el cambio de poltica econmica realizado en Argentina a partir del lanzamiento del Plan Austral no fue una mera y simple aceptacin resignada de las posiciones norteamericanas, producto de las asimetras de poder. Antes
bien, el mismo respondi, en gran medida, a la necesidad interna de
frenar las altas tasas de inflacin y de avanzar en el camino de las
"reformas estructurales consideradas imprescindibles para el xito
del programa de modernizacin.
2. Democracia y No Alineamiento
El tercer aspecto vinculado con la recuperacin de la occidentalidad
cultural de Argentina, se vincula con la negativa de adscribirse .a
alianzas militares en el marco Este-Oeste, dado que-en su dimensin estratgica, este conflicto es percibido como una confrontacin
de carcter "realista" producto de la existencia de dos superpotencias con intereses globales.
Esta apreciacin, constituye el punto de partida necesario para
introducir la segunda ruptura importante en poltica exterior vinculada con la naturaleza y sentido de la pertenencia de Argentina al
Movimiento de No 'Alineados. Durante el rgimen militar la permanencia del pas en el Movimiento fue muy discutida internamente y, en general, considerada inconveniente para un pas "demasiado
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rico y demasiado blanco". Desde una posicin de bajo perfil los militares limitaron su participacin en NOAL a asegurar el apoyo de
los pases integrantes de esa organizacin a algunas de las reclamaciones tradicionales de Argentina, tales como la soberana sobre las
Malvinas, y a otras de carcter ms coyuntural, como la obligacin
de los Estados de realizar consultas previas para la utilizacin de recursos naturales compartidos en razn del conflicto existente con
Brasil en esa poca por el tema de las represas hidroelctricas.
Gomo qued dicho, la pretensin del Proceso de modificar cualitativamente su militancia en NOAL durante el transcurso- de la guerra del Atlntico Sur, fue extempornea e inviable. De hecho, esta
reformulacin se produjo con el retorno a la democracia. Desde
ese momento, el ncleo de la posicin de Argentina frente al NOAL
enfatiz la necesidad de rescatar los valores ms "puros.y fundamentales" del Movimiento, es decir el rechazo a la poltica de bloques,
el fomento de la distensin, la oposicin a la carrera armamentista
y la abstencin a integrar alianzas militares.
En este punto, es importante introduc.'r algunas consideraciones
a fin de evitar reduccionismos falsos o interesados o derivar de la
posicin de no alineamiento equidistante y al mismo tiempo occidental contradicciones tericas, supuestamente insuperables. En especial, en un momento en que la gravedad de la crisis argentina
muestra sin eufemismos, hasta dnde las realidades de poder ajustan
en la prctica las declaraciones de principios y las apelaciones morales.
Primero, es claro que el nico sentido posible de una posicin de
no alineamiento real y no;retrica es la decisin de aumentar la capacidad de decisin autnoma, especialmente en el mbito de las
relaciones entre las superpotencias y las naciones inscriptas en sus
reas de influencia. Para un pas como Argentina una postura de
este tipo conduce necesariamente al incremento progresivo del nivel
de sus "disensos prcticos" con Estados Unidos. Sin embargo, esta
ampliacin de puntos de divergencia hecho natural e inevitable
en la medida en que Argentina logre avanzar en fus objetivos de desarrollo nacional independiente no implica traicionar la occidentalidad del pas, como sostienen maliciosamente los partidarios del
alineamiento automtico, particularmente, cuando como en el caso
del gobierno de Alfonsfn se procura ampliar los espacios de negociacin internacional sobre la base de un proyecto moderado e incrementalista.
Segundo, y dada la condicin estructural de Argentina de pas
en. desarrollo, el No Alineamiento es una herramienta importante
para operar activamente sobre la dinmica de la confrontacin estratgica mundial tratando de contribuir a la distensin y al fortalecimiento de la paz, objetivos percibidos por el gobierno democr[450]

Robsrt Russell y Montea SLirst / Democracia y poltica exterior: los casos...

tico como condiciones necesarias de la autonoma latinoamericana.


Como seala Helio Jaguaribe "independientemente de nuestras preferencias culturales" y frente a la mecnica internacional de poder
"tenemos que comprender en forma lcida que nuestro margen de
autonoma depende de la medida en que persista un bsico equilibrio internacional entre las superpotencias y slo en tales condiciones se puede expandir"6.
Desde una perspectiva coincidente, el No Alineamiento de carcter "tico y no ideolgico" propugnado por el gobierna democrtico
apunta, tal como lo expresara el propio Alfonsn en su viaje a la
India en enero de 1985, a sustraer a Amrica Latina del conflicto
entre las dos superpotencias por el predominio mundial; evitar la
presencia de armas nucleares en la regin; e impedir que la OTAN
est preparada para intervenir en las naciones que se hallan fuera
de Europa (en obvia alusin al caso Malvinas)7.
En este marco, puede inscribirse por ejemplo el copatrocinio
dado por Argentina y varios otros pases de Amrica Latina y frica a la propuesta brasilea de creacin de una Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur, adoptada como resolucin de Naciones
Unidas a fines de octubre de 1986. La iniciativa, de signo opuesto
a la frustrada OTAS que an despierta nostalgias en crculos militares de ambos pases, particularmente de Argentina, tiende a la creacin de un sistema especfico de seguridad a partir del reconocimiento, de la identidad propia del Atlntico Sur y de la necesidad
de mantenerlo al margen de la tensin Este-Oeste.
De acuerdo con esta ptica, la situacin creada por el diferendo
Malvinas constituye una verdadera amenaza al inters comn de
Argentina y Brasil en evitar la proliferacin geogrfica de armas
nucleares en el rea y la consecuente intensificacin de la carrera
armamentista en materia nuclear. Resulta claro para ambos gobiernos que un eventual agravamiento de la crisis argentino-britnica
tiende a favorecer el desarrollo del conflicto Este-Oeste en la regin
dado que la Unin Sovitica no podra permanecer de brazos cruzados ante la creciente militarizacin del rea por parte de una potencia de la OTAN e intentara, en -consecuencia, contrarrestar este
proceso mediante la ejecucin de polticas equivalentes (vbg. el aumento de su capacidad militar en Angola, instalacin de bases en
ese pas, etc.). Asimismo, es preciso incluir en este anlisis los efectos de un agravamiento de la tensin en el rea sobre los intereses
comerciales de ambos pases. En el caso de Argentina las cifras son
"Helio Jaguaribe, "Los conflictos cardinales de nuestro tiempo y la posicin
de Brasil", Estudios Internacionales., Ao XVHI, N1? 71, julio-septiembre 1985, p.
344.
''Ver Roberto Russell, "De Nueva Delhi a Washington: Tres lecturas en torno a dos viajes", Amrica Latina/Internacional, vol. 2, N' 4, abril-junio 1985,
p. 75.
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elocuentes: de 92% de su comercio exterior, 75'% se desenvuelve


por la va martima que bordea la costa brasilea; 18% se dirige a
travs de la ruta del cabo de Buena Esperanza y 1% atraviesa el Estrecho de Magallanes8.
3. Las relaciones con el mundo en desarrollo y Amrica Latina
A partir del advenimiento de la democracia, el fortalecimiento y
ampliacin de las relaciones con los pases en desarrollo y la participacin activa en los problemas Norte-Sur han sido un elemento
clave de la estrategia autonomista del gobierno de Alfonsn, intro-duciendo una nueva ruptura con el proyecto del Proceso en materia
de poltica exterior. En efecto, la propia ideologa y el sistema de
intereses de la alianza gobernante durante el rgimen militar condujo a la adopcin de actitudes de bajo perfil en los foros donde
se discuten los problemas econmicos entre las naciones industrializadas y el mundo en desarrollo y a evitar toda clase de concertaciones con los pases del Sur que cuestionaron las estructuras de poder
internacional. Sin embargo, debe reconocerse que la propuesta de
la diplomacia econmica, que propugnaba la "salvacin individual"
del pas dentro del orden vigente en el marco de un proyecto de dependencia consentida, debi enfrentar, .muy a su pesar, serias difi-,
cultades en el plano de las relaciones polticas con los actores centrales derechos humanos mediante y luego Malvinas que obstaculizaron la realizacin de sus objetivos. Por otra parte, la colaboracin estrecha con la administracin Reagan en el campo polticoestratgico iniciada a partir de Galtieri, llev al rgimen militar a
conceptualizar todo proceso de "liberacin nacional" como expresiones locales de la confrontacin Este-Oe te y a minimizar la importancia de las potencialidades de la cooperacin Sur-Sur.
En cambio, desde la ptica del gobierno democrtico, el eje de
coordenadas Norte-Sur es el espacio natural y apropiado para la
bsqueda de convergencias entre determinados intereses polticos y
econmicos del pas y los de otras naciones semejantes del Tercer
Mundo y, en especial, de Amrica Latina. Adems, se percibe una
estrecha relacin entre la necesidad de reducir las asimetras e tructurales entre el Norte y el Sur y la democratizacin poltica y econmica interna.
Debe precisarse, sin embargo, que el reconocimiento de la condicin de Argentina de pas culturalmente occidental y estructuralmente del Tercer Mundo y de la necesidad de su incorporacin activa "a las corrientes progresistas y de mayor transformacin en los
campos econmico-social, cultural y tecnolgico"9 no se .materializ
Ver mbito Financiero, julio 17 de 1986.
'Declaraciones del presidente Alfonsn, Qlarn, marzo 20 de 1984.

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Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. . .

en la promocin de una poltica de universalismo indiscriminado y,


por ende, intrascendente. Desde un primer momento el "tercermundismo democrtico" seal la diversidad del mundo en desarrollo y
la coexistencia en su interior de prioridades e intereses distintos.
En consecuencia, a partir del rechazo a los alineamientos automticos que ignoran o relativizan las coincidencias objetivas que emergen de la propia condicin del subdesarrollo, el mismo se asent
en la necesidad de fortalecer alianzas selectivas con pases del denominado Sur para enfrentar problemas similares o defender intereses
comunes.
Es preciso aclarar que este reconocimiento de la heterogeneidad
del mundo en desarrollo y el apoyo a estrategias de carcter selectivo no implica aceptar la divisin del Sur en las categoras que suelen utilizarse en el Norte y que cuentan con numerosos adeptos en
Argentina, como qued de manifiesto durante los aos del Proceso.
Las mismas, de indudables implicaciones polticas, procuran debilitar la capacidad negociadora del Sur y, lo que es ms importante,
ignoran la universalidad del fenmeno del subdesarrollo. En oposicin a estas posiciones, la estrategia selectiva del gobierno democrtico rescat los elementos que aparecen como comunes para todos
ios pases del Sur: a) percepcin compartida acerca del fenmeno
de la desigualdad e inequidad del orden vibente; b) consenso sobre su "ilegitimidad" de origen; y c) propsito comn de aumentar a pesar del desacuerdo sobre el contenido sustantivo de las reformas que deberan realizarse su influencia en un orden estructurado que contemple ms adecuadamente sus intereses nacionales.
Finalmente, vale sealar que este diseo de polticas hacia el
Tercer Mundo encontr en la prctica numerosas dificultades, en
una etapa en la cual la transicin hacia la democracia ha coincidido
con el fortalecimiento de las posiciones conservadoras en el mundo
industrializado y con la prdida relativa de dinamismo de la dinmica Norte-Sur producto, en buena medida, de la creciente fragmentacin del mundo en desarrollo y de sus notorias dificultades
para organizar operativamente la defensa de sus intereses comunes.
En este contexto crtico, el tercermundismo selectivo propugnado
por el gobierno de Alfonsn se dirigi, natural y fundamentalmente,
hacia Amrica Latina. As, la regin, junto con Estados Unidos, se
constituy en el escenario privilegiado de la poltica exterior democrtica. El reacercamiento a Amrica Latina muestra por un lado,
una ruptura importante respecto de las polticas seguidas por el gobierno militar en el rea, y por otro, un rechazo expreso a las remanidas propuestas de salvacin individual mediante el desarrollo
de distintas formas de alineamiento.
Como qued dicho, luego del golpe de 1976, el Proceso regres a
las tradicionales posiciones de bajo perfil hacia la regin. Por cier[453]

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to, esta poltica guardaba una estrecha coherencia con las anquilosadas visiones geopolticas de importantes sectores militares y, de
manera ms importante, con el sistema de intereses de los principales actores de la diplomacia econmica, quienes poseen una desconfianza estructural hacia los mecanismos colectivos y concertados
en el mbito regional. Sin embargo, la vuelta al "integracionismo
mercantilista" se vio afectado por un nuevo componente: la. necesidad de mantener la seguridad individual y colectiva frente a la
"amenaza comunista internacional". As, la lucha contra el "enemigo comn" llev a importantes sectores de la diplomacia militar
a -ignorar las fronteras nacionales y los principios de no intervencin
y de libre determinacin. La salvacin de Occidente y la eliminacin de la "subversin marxista" fueron los argumentos utilizados,
esta vez en el plano externo, para justificar la intervencin argentina en los asuntos internos de otros pases latinoamericanos, tal el
caso de Bolivia, en julio de 1980 y poco despus, Amrica Central.
Con el advenimiento de la democracia, la poltica exterior hacia
la regin se orden en torno a los siguientes objetivos: impulsar la
integracin latinoamericana, revigorizar las instituciones regionales,
fortalecer la paz y desalentar todo tipo de carrera armamentista en
el rea, oponerse a toda doctrina que subordine los intereses de
Amrica Latina a los objetivos estratgicos del conflicto entre las
Euperpotencias, concertar polticas a fin de "regionazar los problemas y sus soluciones" y fortalecer las formas representativas en el
continente.
En relacin con este ltimo punto, el inters del gobierno de Alfonsn en el afianzamiento de la democracia persigue dos objetivos: lograr reaseguros externos al proceso de consolidacin democrtico interno y avanzar en el camino de la integracin regional. Segn la opinin del presidente Alfon~n, "somos respetuosos de la
situacin interna de cada uno de nuestros pases, pero no podemos
dejar de sealar nuestra profunda conviccin de que la integracin
trunfar, en definitiva, si se apoya en la democracia y en la participacin de los pueblos"10.
4. os actores
Hacia fines de 1983, las marchas y contramarchas del Proceso haban llevado al pas a un estado de virtual aislamiento poltico. Las
voces de Amrica Latina y de otras naciones en desarrollo a la causa Malvinas no alcanzaron para alterar, en forma significativa, esta
situacin. Por otra parte, la acelerada desintegracin del rgimen
militar luego de la derrota de Malvinas y las incertidumbres despertadas por el proceso de transicin produjeron una cautelosa actitud de "wait and see" por parte de la comunidad internacional.
*>lbid.
[454]

Robert Russell y Mnica Hirst j Democracia y poltica exterior: los casos. ..

En este marco, la diplomacia del gobierno de Alfonsn aprovech


las "ventajas comparativas" proporcionadas por la recuperacin democrtica para desarrollar una poltica de prestigio tendiente a
mostrar la nueva imagen "civilizada" del pas y la voluntad de las
nuevas autoridades de dar predictibilidad a su accin internacional
y, adems, lograr apoyo poltico y econmico externo para Ja consolidacin democrtica.
El centro de la escena de esta poltica de prestigio fue ocupado
por el propio presidente Alfonsn quien, especialmente durante sus
viajes al exterior, ha utilizado su imagen positiva y su capacidad de
liderazgo para explicar a variados y diversos interlocutores los objetivos principales de su gobierno en materia domstica e internacional. En esta actividad, ha sido secundado por un reduc'do crculo de altos funcionarios del Ejecutivo, particularmente por los ministros de Relaciones Exteriores y Culto y de Economa, Dante
Caputo y Juan Vital Sourrouille.
Al mismo tiempo, esta diplomacia de prestigio puede categorizarse como una diplomacia de iniciacin en el sentido de que sus
formuladores y ejecutores procuran, en esta raimera etapa de afianzamiento constitucional, restablecer o ampliar las vinculaciones internacionales de Argentina, tanto con actores estatales como no estatales, consideradas fundamentales para el logro de las metas polticas y econmicas de la nueva democracia.
Es importante destacar que con la reimplantacin democrtica el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto recuper su papel de
actor central en el proceso de elaboracin y ejecucin de la poltica
exterior, aunque esta tarea se ha concentrado bsicamente en la cpula de esta agencia estatal, integrada 'por funcionarios de origen
poltico. En este sentido, se produjo una modificacin profunda
respecto del rgimen nrlitar dado que durante su vigencia la Cancillera ocup un rol absolutamente marginal, limitndose, en la
mayora de los temas considerados claves, a la recepcin de "informacin" sobre hechos consumados o a la implementacin de polticas diseadas en otros mbitos del gobierno.
Asimismo, vale, destacar tambin el mayor activismo externo de
las agencias econmicas estatales, fundamentalmente, de los operadores del Ministerio de Economa, que ha modificado cualitativamente el rol tradicional de estos actores en materia internacional.
La crisis econmica interna y el problema de la deuda han requerido y, al-mismo tiempo, posibilitado una articulacin creciente
entre las dimensiones poltica y econmica de la poltica exterior.
En buena medida, el giro realista producido en la poltica exterior
a mediados de 1984 anticip y facilit la realizacin del segundo
"giro realista" del gobierno democrtico a partir de 1985 esta vez
[455]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

en el plano econmico con el cambio de autoridades y de orientacin de polticas en el rea econmica.


As, se aprecia una complementacin en la actividad externa: a
travs de su accin diplomtica los operadores de la Cancillera apoyan las gestiones de los funcionarios de Economa, procurando bsicamente la modificacin progresiva de los marcos dentro de los
cuales e desenvuelven las negociaciones econmicas internacionales
del pas.
Por otra parte, la imperiosa necesidad de superar la crisis y de
establecer las condiciones para el crecimiento econmico sostenido,
han generado nuevas modalidades de coordinacin entre el sector
pblico y privado. En este sentido, cabe mencionar la participacin
de sectores empresarios en diversas iniciativas externas. En el marco
de la diplomacia de prestigio e iniciacin, e invitadas oficialmente,
importantes delegaciones de empresarios han acompaado al presidente Alfonsn en varios viajes al exterior con el objeto no slo
de hacer negocios sino tambin de mostrar el firme compromiso de
este sector con el proceso de transicin democrtica11. Como resultado de los viajes presidenciales y de los acuerdos firmados con varios pases por ejemplo, Japn, Italia, Unin Sovitica y Brasil
se han formado comisiones bilaterales y en algunos casos consejos
de cooperacin, que trascienden el mbito pblico para incorporar
representantes de organizaciones emuresariales y productores con el
fin de delimitar reas prioritarias de cooperacin y hacer efectiva
su eiecucin. Esto ha dado lugar a viajes peridicos de funcionarios
de niveles intermedio, jornadas de intercambio y una serie de acuerdos bilaterales de alcance limitado.
Por cierto, esta tarea de coordinacin de esfuerzos entre actores
estatales y .grupos emnre-arios desarrollada por el gobierno democrtico es particularmente relevante dado que la contribucin del
sector privado para concretar los acuerdos econmicos alcanzados
hasta el momento es uno de los requisitos para la transformacin de
la diplomacia de iniciacin en .una diplomacia de resultados. Asimismo, es indudable que el xito de esta nueva modalidad de acc~'n externa depende de la estabilidad poltico-institucional del
pas y del establecimiento de pautas econmicas claras por parte
del Estado.
En otro orden de cosas, el retorno a la vida parlamentara no se
tradujo en la participacin significativa del Congreso en cuestiones
"En este sentido, es interesante citar a modo de ejemplo un prrafo del documento empresario emitido durante la visita del presidente Alfonsn a Japn,
donde re expresa lo siguiente: "Ante todo se actu con una muy buena coordinacin y articulacin con la misin oficial, presentando ante las instituciones pblicas y privadas, una imagen seria y coherente, que tradujo en hechos la idea
fuerza de la alianza entre democracia y produccin que se est tratando de consolidar en la Argentina", La Prensa, julio 17 de 1986.

[456]

Robert Kusell y Mnica Hirst / Democracia, y poltica exterior: los casos. ..

de poltica exterior. En ello, han incidido dos aspectos. Por un


lado, la recurrente interrupcin de los procesos polticos democrticos han impedido la praxis parlamentaria, y en consecuencia, el
afianzamiento de un poder legislativo ms eficiente y menos parroquial.
Por otro lado, se aprecia el tradicional y marginal impacto de las
cuestiones internacionales sobre los intereses polticos fundamentales
de los distintos actores polticos. Esta situacin se refleja claramente
en la falta de formacin y en el desinters en materia de relaciones
internacionales por parte de la inmensa mayora de los cuadros polticos partidarios. Sin embargo, el mayor impacto de las variables
externas sobre el proceso poltico interno y la creciente interaccin
entre ambos niveles parece marcar una tendencia hacia el aumento
relativo de la participacin parlamentaria e incluso al interior de
los partidos polticos en cuestiones de orden externo, tales los casos de la deuda externa, la crisis de Amrica Central, las cuestiones
vinculadas con el impacto del proteccionismo comercial de los pases industrializados sobre la economa argentina, la situacin de
Malvinas.
.En relacin con este ltimo tema, vale citar por ejemplo el viaje
realizado por los presidentes y vice de las Comisiones de Relaciones
Exteriores del Senado y la Cmara de Diputados a Inglaterra en
febrero de 1986. Esta visita, de carcter no oficial, procur ampliar
T os contactos con parlamentarios britnicos y con representantes de
part'dos. opositores y del propio partido conservador con el fin de
conocer y analizar las distintas posicione frente a la cuestin Malvinas.
Finalmente, es preciso considerar que a partir del inicio de la
democracia la capacidad de las Fuerzas Armadas de incidir y participar en poltica exterior, disminuy de manera sustantiva en comparacin con el lugar central que naturalmente ocuparan durante
el Proceso.
En efecto, en ese perodo la diplomacia militar monopoliz el
manejo de los temas considerados como de "alta poltica": el conflicto austral con Chile, la cuestin Malvinas, el tema de los recursos naturales compartidos con Brasil, las intervenciones en Solivia
y Amrica Central y los asuntos relacionados con las vinculaciones
polticas y estratgicas, con Estados Unidos. La "baja poltica" qued reservada a una diplomacia econmica con grandes poderes y,
por ende, prcticamente autnoma de las autoridades militares. Esta
conduccin bicfala se desarroll en un marco caracterizado por
profundas divergencias intramilitares. Adems, el hecho de que la
autocracia militar utilizada como fuente de inspiracin para su accin domstica e internacional la doctrina de la seguridad nacional
contribuy a erosionar an ms la unidad interna, disminuyendo
[457]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

en forma objetiva la capacidad del pas de reducir su vulnerabilidad frente al exterior. Por su parte, la diplomacia econmica con
sus polticas de apertura indiscriminada y de irresponsable endeudamiento externo aport una cuota nada despreciable al agravamiento de esta situacin.
Entre otros factores, la metodologa represiva, el fracaso de los
planes econmicos y la derrota de Malvinas colocaron a la institucin militar en el punto ms bajo de su prestigio en la historia del
pas, abriendo las compuertas del retorno a la democracia. Este pro-*
ceso fue acompaado de reclamos de justicia por parte de vastos
sectores de la sociedad civil frente a las violaciones a los derechos
humanos cometidas durante el gobierno militar, y de variadas expresiones que coincidan en la necesidad de reestructurar doctrinaria y operativamente a Jas Fuerzas Armadas, como condicin necesaria para la implantacin de una democracia estable en Argentina.
En gran medida, el triunfo de Alfonsn en las elecciones de octubre
de 1983 se debi a su capacidad de sintonizar su discurso poltico
con estas manifestaciones y sentimientos provenientes del grueso de
la sociedad civ'I. Sin embargo, a poco de transitar el camino democrtico, los hechos demostraran que la realizacin de estas medidas estaba muy le os de ser una tarea sencilla. Las ambigedades
gubernamentales para definir una poltica militar v de defensa y
el crecimiento progresivo de los planteamientos militares, constituveron una muestra clara como qued de manifiesto en Semana,
Santa de las dificultades existentes para resolver el "problema militar", cuya 'evolucin futura parece sugerir una mayor transigencia
del poder civil frente a los reclamos de las Fuerzas Armada-. En
este contexto, el gobierno ha puesto en marcha distintas polticas
que permiten inferir una tendencia hacia el reacomodamiento y ampliacin de la participacin de los militares en poltica exterior, en
cuestiones vinculadas con sus intereses especficos. En este sentido,
vale citar por ejemplo la participacin de la Fuerza Area en los
convenios firmados con Italia para la cooperacin de la industria
aeronutica, civil y militar entre ambos pases, las reuniones de militares argentinos y brasileos en el marco de los acuerdos de cooperacin entre Argentina y Brasil para discutir temas de inters ,
comn y revirar estrategias, o las consultas reservadas hechas en su
momento por la Cancillera a la cpula de las Fuerzas Armadas sobre las implicaciones tcnicas y de polica militar que podra tener
la integracin de una fuerza de paz para Amrica Central12.
13En su momento, el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area elevaron respectivos informes, en los que consideraron negativo para sus propios intereses participar en una iniciativa semejante, aunque existieron matices en la oposicin
de las tres fuerzas.

[458]

RoBert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. ..


5.

Estabilidad democrtica y poltica exterior

El actual proceso de transicin procura la reformulacin del contenido de la democracia en la Argentina y no su mera recuperacin
formal. Segn la opinin de Alfonsn "la construccin de la democracia no puede ser vista simplemente como un proceso de restauracin, sino de creacin de nuevas institildones y de ejercicio de
nuevas rutinas, nuevos hbitos y nuevos modos de convivencia entre las personas"13.
En la, primera etapa de la transicin, el alto nivel de violencia
que caracteriz a la dcada del 70, llev a que el concepto de democracia apareciera estrechamente vinculado con la salvaguardia de
las libertades individuales, el respeto a los derechos humanos y con
cuestiones re'acionadas con el fundamento mismo para el ejercicio
de la autoridad. As, la reivindicacin democrtica coloc estos elementos en la primera lnea de reclamos, los cuales parecen haber
sido finalmente internalizados por muchos sectores de la sociedad
argentina como componentes bs:cos del s:stema democrtico. Vale
apuntar la enorme importancia de esta evo^cin por su capacidad
de actuar como principio aglutinante de voluntades y de. ser, al
mismo tiempo, un punto de partida necesar'o para avanzar en la
definicin de la democracia argentina. Por su parte, la crisis econmica incorpor al debate, en forma progresiva y creciente, una
segunda lnea de reclamos referidos a cue-tiones vinculadas a la necesaria relacin entre la democracia poltica y determinadas transformaciones socio-econmicas.
En este marco, la poltica exterior de la transicin ha operado
como un instrumento esencial de fortalecimiento del sistema democrtico. Adems, la estabilidad democrtica y la continuidad del
proyecto externo fueron percibida- por el gobierno de Alfonsn como las dos caras de una misma moneda. En efecto, la estabilidad
del sistema poltico se convirti en un requisito para transformar la
"mala imagen" de Argentina en el mundo producto de poticas
errticas e impredictib^s y no de campaas de desprestigio en el
exterior, como pretendiera el Proceso y crear la-; condiciones para
revertir la crisis econmica y encarar la modernizacin del pas.
Por cierto, el rumbo seguido por la transicin democrtica y la
alta compatibilidad externa de la actual poltica exterior, a diferencia de lo ocurrido durante el rgimen militar, han fortalecido la
posicin internacional del pas y, en consecuencia, la influencia positiva de las variables externas sobre el proceso interno de consolidacin democrtica. En este <entido, es preciso sealar que la opcin estratgica d.e la administracin Reagan en favor de la democracia en Amrica Latina que seguramente ser mantenida por
KLa

Nacin, junio 21 de 1987.

[459]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

sus sucesores ha constituido un factor externo de gran significacin para el afianzamiento del orden constitucional, ya que desalienta lo> intentos de ruptura. Por otra parte, la clara y manifiesta
adscripcin del gobierno de Alfonsn a los valores esenciales del
mundo occidental y su valoracin positiva del sistema poltico norteamericano han contribuido a elevar el nivel de los consensos tericos con Estados Unidos y resultado, al mismo tiempo, sumamente
funcionales a la poltica latinoamericana del Ejecutivo estadounidense, particularmente, a sus intereses de seguridad en la regin.
Sin embargo, esta posicin del gobierno argentino, que procura
identificar aspectos comunes en la dimensin interna de ambos Estados, no excluye el rechazo a determinadas acciones de Estados
Unidos y de otras democracias desarrolladas en el plano externo.
As, en la Universidad de Yale el propio Alfonsn seal la existencia de "una escandalosa incongruencia entre los principios que muchas democracias del Norte consideran vlidos para regir su vida
interna y los que aplican para guiar su conducta internacional"14.
Este . prrafo no slo alude a Estados Unidos sino tambin a
Gran Bretaa. En relacin con este ltimo pas, parece cierto tambin que la consolidacin democrtica es una condicin necesaria
para avanzar en el camino de la recuperacin pacfica de las islas
del Atlntico Sur.
Los hechos ocurrdos en estos ltimos cuatro aos muestran que
el retorno a la democracia no modifica la naturaleza del conflicto
ni proporciona recetas mgicas para su solucn. Sin embargo, el
afianzamiento de la e'tabilidad poltico-democrtica y. por ende, de
la potica exterior es indispensable para garantizar a la comunidad
internacional la continuidad de una posicin de defensa de los derechos argentinos asentada sobre las vas diplomtica1!. Vale recordar que la invasin militar a las islas por parte del gobierno de
Galtieri en el .momento de mayor, alineamiento estratgico con
Estados Unidos termin abruptamente con la credibilidad militar
Y fractur, en sus mismos cimientos, un aspecto central del primer
diseo de polticas de la administracin Reagan hacia Amrica Latma: la recuperacin v fortalecimiento de las relaciones con los
"amigos" autoritarios. Indudab^mente. la confiabilidad de los. militares, al menos la de los argentinos, parece haberse perdido por un
largo tiempo. Adems, es preciso recordar tambin que el slogan
ms usado por Margaret Thatcher oara movilizar a la opinin pblica interna v mundial en favor de la recuperacin militar de las
Vps fue la defensa de la poblacin malvinense de las garras de la
dictadura militar argentina.
A"]', resulta claro que la estabilidad democrtica es un requisito
para dar predictibilidad a la accin externa argentina, para am"ia Nacin, noviembre 19 de 1986.

[460]

Rbert Russell y Mdnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. ..

pliar y profundizar las relaciones argentino-britnicas en distintos


niveles y, finalmente, tornar confiable la firme voluntad del pas
de contemplar adecuadamente los intereses de los actuales pobladores de Malvinas.
Finalmente, es importante enfatizar la relacin existente entre
la poltica latinoamericana de Argentina y la estabilidad democrtica. En efecto, desde la reimplantacin de la democracia el pas desarroll una clara poltica tendiente a la defen a de la paz en la
regin que se evidenci, entre otros aspectos, en la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile, con el apoyo a una solucin negociada a la crisis centroamericana y en la decisin de mod:ficar
hiptesis tradicionales de conflictos con los pases vecinos.
Adems, se reformul la posicin argentina frente a la integracin regional, superando el acotado mercantilismo del gobierno militar. Junto a otros pases latinoamericanos, la democracia argentina avanz en el desarrollo de nuevas formas incremntales de cooperacin y concertacin, procurando trascender el integracionismo
indiscriminado e inoperante de las ltimas dcadas. Indudablemente, el ejemplo ms claro de esta poltica de acercamiento selectivo a
la regin es el proceso de integracin iniciado con Brasil a partir
de julio de 1986 que encontr en la simultaneidad de los procesos
de transic'n en ambo-; pases la causa de su mayor impulso. De
esta maneraj se profund'z la.tendencia hacia el acercamiento bilateral inicia en 1979 con el acuerdo que puso fin a la vieja disputa sobre utilizacin de recursos naturales compartidos y que se
afianz, con una serie de paso> importantes, entre los que cabe mencionar, Jas gestiones diplomticas de Brasil en favor de los derechos
argentinos sobre Malvinas y la coordinacin de posiciones en foros
tales como la Asamblea General de Naciones Unidas, la UNGTAD y el
GATT. Del mismo modo, la crisis de la deuda, el proteccionismo comercial del mundo industrializado, la necesidad de preservar-a la
regin del conflicto Este-Oeste operaron como elementos aglutinantes, rescatando - (en especial, del lado argentino) la vieja idea de la
capacidad de "arrastre" en trminos de la autonoma individual
y colectiva del entendimiento previo y solidario de Argentina y
Brasil.
Desde la perspectiva argentina la integracin con Brasil procura
la consolidacin del proceso democrtico en ambos pases, la modificacin cualitativa de las relaciones poltico-estratgicas y comerciales bilaterales el fortalecimiento y ampliacin de condiciones tendientes a impulsar el proyecto de modernizacin del pas, la concertacin de posiciones y la defensa de intereses comunes-.de materia
externa, tanto de orden poltico como econmico;
Naturalmente, la voluntad integradonista del gobierno ha despertado suspicacias y resistencias por parte 'de algunos sectores in[461]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

ternos. En este sentido, es importante sealar que los mayores reparos a los acuerdos surgieron de la rbita econmica, de:plazando a
un segundo lugar las tradicionales cuestiones geopolticas.
En este contexto, los argumentos sustentados por algunos sectores empresarios destacaron tanto los problemas derivados de los distintos niveles y grados de desarrollo alcanzados por Argentina y
Brasil, como las dudas y temores existentes frente a las restricciones
financieras y fiscales con que opera la economa argentina y asimismo, las diferencias entre amboi pases en materia de financiamiento, regulaciones y costo del trabajo. Estos cuestionamientos, sin
duda legtimos en muchos casos, constituyen, en gran medida, la expresin de los intereses corporativos de una buena parte del empresariado argentino acostumbrado a operar bajo la sombra protectora del Estado o en el marco de distintos proyectos de promocin
sectorial o regional a travs de los cuales ha compensado tradicionalmente sus deficiencias operativas.
A pesar de estas crticas, la marcha de las negociaciones, que ha
ido acompaada por una creciente articulacin entre los sectores
empresarios y el gobierno, parece indicar un mayor y creciente apoyo del grueso del empresanado argentino a los acuerdos de integracin. Apoyo que, por otra parte, ha sido prcticamente unnime en
el caso de los partidos polticos. Finalmente, a pesar de los recelos
existentes en sectores importantes de las Fuerzas Armadas de ambos
pases, las exigencias estratgicas de la nueva relacin bilateral argentino-brasilea como as tambin las que surgen de las polticas
latinoamericanas de Argentina y Brasil parecen fortalecer el desarrollo de hiptesis de convergencia en detrimento de las seculares
hiptesis de conflicto que dieron lugar a las conocidas polticas de
"paz armada" en Amrica del Sur.
En suma, es indudable que la simultaneidad de la transicin a
la democracia en ambos pases ha posibilitado el inicio de un proceso de reformulacin profunda de las relaciones bilaterales en trminos cooperativos. Es claro tambin que la continuidad democrtica en Argentina y Brasil constituye un requisito para avanzar progresivamente en el camino trazado y superar en forma definitiva los
nacionalismos decimonnicos, las viejas rivalidades y las tentaciones
hegemnicas. En las circunstancias actuales, el mantenimiento de
este rumbo no sera una mera reivindicacin del postergado ideario
unionista sino ms bien el resultado de la existencia palpable de
problemas e intereses comunes que orientan las polticas de Argentina y Brasial hacia vas concertadas y conjuntas an inexploradas.

[462]

Mnica Hirst
II.

El caso de Brasil

La poltica exterior que marca actualmente la actuacin internacional de Brasil presenta como uno de sus rasgos principales la continuidad de un mismo proyecto implementado desde la primera mitad de los aos setenta. Durante los ltimos trece aoj este proyecto
sufri alteraciones en lo que respecta a sus nfasis, variando de
acuerdo con el pensamiento y la praxis de sus conductores y con las
fusiones provenientes de demandas internas y externas. Al mismo
tiempo la continuidad de esta poltica le otorg una cierta autonoma, imprimiendo un sentido permanente a su formulacin.
La aparente solidez que caracteriza la poltica exterior brasilea,
transmitiendo muchas veces la imagen de ser conducida por un "piloto automtico" puede, sin embargo, crear ciertas nociones equivocadas. Estos equvocos pueden ser an mayores cuando se contempla la cuestin de la articulacin entre el proyecto de relaciones extemas del pas y el orden poltico vigente internamente. El hecho
de que haya perdurado, sin mayores alteraciones, el mismo proyecto
de poltica exterior en los dos ltimos aos del gobierno democrtico que en los ltimos once aos del rgimen militar, representa un
dato significativo en este sentido. Lo importante de destacarse aqu
es la naturaleza poltica de este proyecto as como tambin su real
correlacin con un sistema democrtico. De hecho esta cuestin contiene una dimensin interna y otra externa, en la medida en que
la cuestin de la democracia aparece en los dos p7anos.
Nuestra hiptesis es la de que el actual proyecto de poltica externa de Brasil presupone, en mayor o menor escala, la existencia
de normas democrticas tanto a nivel domstico como en el escenario internacional. La inexistencia de una plenitud democrtica en
uno y otro caso, parcializan la implementacin de este proyecto.
Esta, no obstante, ha sido una constante desde su inauguracin, tanto en el campo interno como en el externo. Para una mejor comprensin de esta idea ser analizada la articulacin entre la poltica exterior brasilea y el sistema democrtico, en el plano domstico e internacional durante los ltimos trece aos. Pretendemos verificar la importancia para esta poltica exterior en este perodo de
los condicionamientos internos y externos vinculados a un proyecto
"democratizante".
1. Las premisas del proyecto

El actual proyecto de la poltica exterior de Brasil se inaugura en


1974, cuando fue lanzado un conjunto de nuevos principios orienta[463]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

dores de la accin Internacional del pas. Las bases polticas internas de sustentacin de ete proyecto estuvieron en importantes diva jes de la corporacin diplomtica y del estamento militar. En el
mbito de Itamaraty los principales responsables pertenecan a una
mLma generacin, que tena como mayor inspiracin el trabajo
prctico y terico del embajador Araujo Castro1. Vale resaltar que
tanto en el caso del ministro Azeredo da Silveira (1974-78) como en
el del ministro Saraiva Guerreiro (1979-84) la poltica exterior brasilea, a pe.ar de mantenerse fiel a una frmula bsica de principios, present trazos especficos en su formulacin e implementacin.
La poltica exterior brasilea iniciada en 1974 comprenda tres
lneas de accin fundamentales: 1) la redefinicin de las relaciones
con los Estados Unidos; 2) la bsqueda de una neutralidad ideolgica; 3) la aproximacin con el Tercer Mundo.
En el caso de las relaciones con los Estados Unidos, la Iniciativa
fundamental a ser destacada fue la ruptura del "alineamiento automtico". Se torn explcita a partir de entonces la disociacin entre
la permanencia de los militares en el gobierno y la adopcin de una
poltica exterior alineada a los Estados Unidos. La identificacin
ideolgica entre Brasilia y Washington, en funcin de la doctrina
anticomunista, perdi un sentido concreto torndose cada vez ms
un vnculo de naturaleza ideolgica. Al mismo tiempo hubo una
transformacin estructural de las relaciones econmicas Brasil-Estados Unidos, que Se caracteriz por un proceso de diversificacin en
los lazos de intercambio principalmente del lado brasileo. Adems
de tener sus ventas al mercado norteamericano progresivamente dominadas por productos manufacturados, Brasil a partir de mediados
de los aos 70, profundiz sustancialmente sus vnculos en el campo
comercial, financiero y de inversiones con las otras economas de
la OEGD.
Con respecto al tema de la neutralidad ideolgica es relevante resaltar el nuevo horizonte que se abri para la poltica exterior brasilea, posibilitando una transformacin indita en las relaciones
internacionales del pas. Por un lado el gobierno brasileo pas a
desarrollar vnculos con pases cuyos programas polticos eran anteriormente rechazados por razones ideolgicas, por el rgimen militar
del pas. Ejemplos importantes en este sentido fue el establecimiento de relaciones con China comunista y el reconocimiento de los
nuevos gobiernos de Angola, Mozambique, Cabo Verde y Guinea
Bissau. En el primer caso se trat de la revisin de una de las priijoo Augusto de Araujo Castro fue ministro de Estado interino en 1962 y
embajador de Brasil en Washington de 1970 a 1975, fecha en que falleci. Sus
principales, escritos fueron reunidos en el libro Araujo Castro (Brasilia: Ed. Universidad de Brasilia).
[ 4 6 4 ]

Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. ..

meras actitudes de "encierro" ideolgico del gobierno militar inaugurado en 1964, y en el segundo el abandono definitivo de la orientacin colonialista que haba predominado en la poltica exterior
brasilea en funcin de los histricos lazos con Portugal.
Finalmente, debe ser mencionado el esfuerzo de aproximacin al
Tercer Mundo, particularmente profundizado a partir de 1979
cuando Brasil pas a adoptar explcitamente una postura tercermun dista. Una clara demostracin en este sentido fue la activa participacin del pas en los intentos de articulacin de un dilogo NorteSur. Al mismo tiempo nuevas relaciones polticas y econmicas fueron buscadas con frica negra, el Oriente Medio y principalmente
Amrica Latina.
El desarrollo de la poltica externa brevemente descrito estuvo
subordinado a variables internas y externas. Desde el punto de vista domstico fue decisivo el compromiso del gobierno Geisel, inaugurado en 1974 con un proyecto de distensin poltica. La viabilidad del nuevo proyecto de poltica exterior dependa de reformulaciones de conceptos polticos estratgicos que inexorablemente implicaran una mayor flexibilidad ideolgica.del gobierno. Gracias al
apartamiento de los sectores militares ms "duros" en este perodo,
se logr un creciente apoyo interno para la entonces llamada "poltica exterior pragmtica".
AI mismo tiempo es importante tener en cuenta la intensidad de
la relacin entre la poltica exterior brasilea y el proceso de transicin democrtica2. Esta relacin fue mucho ms intensa en los
primeros aos de la distensin, cuando la poltica exterior se constituy en uno de los espacios de modernizacin y de proyeccin, de
un importante segmento militar, del empresariado financiero e industrial, y de la propia corporacin diplomtica. Vale subrayar
tambin el creciente consenso adquirido por esta poltica exterior
en el medio poltico ms progresista, tornndose blanco de crtica
de los sectores ms conservadores de la lite poltica brasilea. A
medida que se torn cada vez ms consensual entre los sectores ec >nmicos, polticos y militares, esta misma poltica fue- ganando creciente autonoma en relacin al proceso de transicin democrtica.
Por un lado, el tema de las relaciones externas no se haca presente
en la agenda de negociaciones polticas internas entre el Estado y
la sociedad. Para las agrupaciones partidarias de oposicin no haba mayores cuestionamientos en este terreno que mereciesen una
movilizacin de sus fuerzas. Por otro, se cre progresivamente una
dicotoma entre los "timings" de los avances de la poltica interna
y de la poltica exterior. La lentitud del proceso de transicin democrtica particularmente profundizado en 1983 con la derrota de
''Ver Mnica Hirst, "Transi$ao Democrtica e Poltica Externa: A experiencia brasileira", Dados, Ro de Janeiro, Vol. 27, N1? 3, 1984.

[465]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

la bandera de las elecciones directas para la presidencia llev a


una relativa desunin entre, los dos universos de la poltica del Estado.
En el plano internac.'onal la nueva poltica exterior brasilea
coincide con un perodo de mayor distensin. Lo que entonces fue
bautizado como un "nuevo orden internacional", abri espacio para
un conjunto de cambios que permitieron una nueva proyeccin internacional para algunos pases latinoamericanos, entre ellos Brasil.
El hecho de que los aos 70 te caractericen por un relativo "limbo"
del poder internacional de los Estados Unidos constituir un particular incentivo para las naciones de su rea de influencia con mayor capacidad de autonoma. Brasil ser un pas que har uso de
esta coyuntura econmica y polticamente. En trminos materiales,
debe ser computada la propia poltica econmica brasilea, que tena como uno de sus corolarios la redefinicin y diversificacin de
'os vnculos externos del pas en el campo financiero, comercial y
de inversiones. En el plano poltico a pesar de las divergencias iniciales a nivel bilateral, el gobierno brasileo se benefici de los
principios orientadores que el presidente americano Jimmy Crter
procur imprimir a la insercin internacional de los Estados Unidos. La experiencia de la Triltera!, la valorizacin de los espac'os
multilaterales y la preocupacin especfica por la cuest'n del desarme, favorecan el proyecto brasileo de mayor autonoma internacional.
A partir de este contexto, la poltica exterior brasilea pas a
defender una insercin propia que tuviese como fin bsico la ampliacin de los espacios de "negociacin internacional. A travs de
una act'vidad diplomtica frentica, el pas ampli notablemente su
capacidad de articulacin con lo- pases subdesarrollados y particularmente con la comunidad latinoamericana. La eficacia de esta
nueva performance, sin embargo, se vio enormemente perjudicada
hacia fines de los aos 70. El proyecto de Brasil de convertirse en
un "interlocutor vlido del proceso de legitimacin democrtica de
transformacin del sistema internacional" fue fuertemente sacudido
a partir de este perodo8.
El retraimiento del espacio internacional estuvo directamente
asociado a los cambios de orientacin de la poltica exterior norteamericana. Es interesante notar que a pesar de que Brasil tuviese
redefinidas sus relaciones con los Estados Unidos segua vulnerable
a las "sacudidas" que este pas era capaz de provocar sobre el sistema internacional. A partir del endurecimiento del gobierno Crter
en el plano externo, mediante la invasin sovitica a Afganistn a
fines de 1979, comenz a esbozarse un nuevo panorama sobre el sis3Ver Celso Lafer, "As Eleigoes de Novembro e a Poltica Exterior do Brasil",
Revista Brasilea de Estudos Polticos, UFMG, N<? 57, Julho, 1983.

[ 4 6 6 ]

Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. ..

tema internacional. Con la inauguracin de la administracin republicana en 1980 la tendencia al recrudecimiento del conflicto Este-Oeste fue an ms acelerado. La perspectiva bipolar del gobierno de Reagan se transform rpidamente en el eje central de las
negociaciones norteamericanas a nivel bilateral y multilateral. Su
corolario principal era la recuperacin del podero militar-estratgico de los Estados Unidos, tanto a travs de la expansin de su capacidad militar o de la ampliacin del compromiso de sus aliados.
Este proceso fue obviamente acompaado por un encogimiento drstico de los espacios de negociacin internacional, afectando directamente la atuacin internacional de pases como Brasil.
Simultneamente, ocurrieron un conjunto de alteraciones en lo
que respecta al sistema econmico internacional, en funcin de la
poltica monetaria y comercial de los Estados Unidos. El impacto
sobre la economa internacional de la poltica monetaria norteamericana implementada a partir de 1979, cre un movimiento asimtrico, en el cual cada nuevo paso de los Estados Unidos en direccin a la recuperacin de su economa corresponda a una inmersin ms profunda en recetas recesivas de un gran nmero de pases. La cada de las importaciones de estas economas afect directamente la estrategia de diversificacin del comercio exterior brasileo. Al mismo tiempo los saltos sucesivos de la tasa de intereses
internacionales estrangularon totalmente las relaciones del pas en
el campo financiero, que pasaron a concentrarse casi exclusivamente
en la negociacin de los compromisos ya acumulados. De 43,5 billones de dlares en 1978, la deuda externa brasilea alcanz 53 billones de dlares en 1980, 73 billones de dlares en 1982 .y ms de
100 billones de dlares en 1984.
Tambin en el terreno comercial aumentaron las restricciones
externas para Brasil. El esfuerzo de los Estados Unidos de recuperar su posicin hegemnica en el sistema econmico internacional
surti efectos inmediatos sobre el perfil de sus relaciones con todos
los pases del mundo capitalista, entre ellos Brasil, que a poco fue
transformndose en socio menor del dficit comercial norteamericano. En el espacio de dos aos se concentr en forma vertiginosa el
volumen de transacciones con el mercado norteamericano. Basta
afirmar que en 1980 las ventas brasileas para este mercado alcanzaban 3,5 billones de dlares, representando un dficit de 500 millones de dlares para Brasil. Ya en 1984 estas ventas pasaban los
13 billones de dlares, significando aproximadamente un supervit
de 5,8 billones de dlares para Brasil. En este mismo ao las ventas
efectuadas para los Estados Unidos pasaron a representar el 28% de
las exportaciones brasileas, lo que era bastante contraste con el
17% que haban representado en 1980 y 19814. En este mismo pe'Gazea Mercantil, San Pablo, 23 de abril de 1984.

[467]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

rodo fue considerable el endurecimiento de la poltica comercial


norteamericana en funcin, fundamentalmente, de las decisiones tomadas en el medio legislativo. Habiendo aumentado en los aos
1976-82 de 40% a 55% el porcentual de las exportaciones brasileas
sujetas a gravmenes proteccionistas, la tendencia pas a ser la de
una poltica comercial cada vez ms severa por parte de los Estados
Unidos.
En este cuadro, los exportadores brasileos fueron articulndose
gradualmente. para la defensa de sui intereses en el propio territorio norteamericano, tornndose una prctica comn la formacin de
"lobbyes" junto al Congreso y a la "International Trade Comission". La administracin Reagan, por su parte, se mostr cada vez
menos pasiva frente a la contienda comercial Brasil-Estados Unidos,
cobrando explcitamente el precio de la apertura del mercado de
su pas5. El blanco en este caso lo constituye la poltica de reserva
de mercados adoptada por Brasil para la informtica. Desde 1984,
las divergencias sistemticas sobre este tema viene ocupando un amplio espacio de la agenda econmica bilateral de los dos pases.
Otro punto tambin referido a la problemtica comercial de progresivo estrangulamiento externo en cuanto a la negociacin de lo?
intereses se refiere, es el sector servicios y su inclusin en la agenda
del GATT. A partir de la insistencia de que se iniciase una nueva
ronda de negociacin del GATT., Estados Unidos comenz a presionar por una reglamentacin internacional para el comercio de servicios. Desde 1982 Brasil viene manteniendo una posicin firmemente contraria a esta posibilidad, en funcin de su baja capacidad
competitiva con los pases capitalistas avanzados en el mercado internacional de servicio:-. Este tema fue abiertamente confrontado en
la reunin preparatoria de las negociaciones del GATT en 1986, cuando Brasil a travs de alianzas con otros pases del Tercer Mundo,
donde se destac la articulacin con la India6 consigui evitar la
inclusin automtica del tema en las prximas negociaciones del
GATT, debiendo antes merecer un estudio especial de un eguipo de
ministros y un tratamiento diferenciado del comercio de mercaderas.
La evolucin reciente del sistema internacional, tanto en el plano poltico como econmico, se torn bastante desfavorable para el
proyecto actual de la poltica exterior brasilea. En 1974 los condicionantes domsticos eran menos favorables a esta poltica, siendo
necesaria una distensin interna para su implementacin. Al misVer William Erle, "Trade and Dept: The Vital Linkage", Foreign Affairs,
New York vol. 62, N<? 5, 1984.
Ver Diana Tussie y Margarita Aicardi, "La Argentina y la Nueva Ronda del
GATT", Amrica Latina Internacional, Buenos Aires, FLACSO/PBA, vol. 3, N? 10,
octubre-diciembre 1986.
[ 4 6 8 ]

Robert Russell y Mnica Hirst j Democracia y poltica exterior: los1 casos ...

mo tiempo como fue visto, el contexto externo en este momento se


mostraba con suficiente flexibilidad para abrorber tal proyecto, ofrecindole un espacio propicio a su expansin. La poltica exterior
apareca como un rea de "vanguardia" del proceso de distensin
interna, tornndose viable gracias al avance de una apertura con fines democratizantes, y de bajo perfil de las restricciones polticas y
econmicas del sistema internacional tambin relacionadas a un
proyecto democratizante.
La reactivacin de las restricciones internacionales a partir de fines de los aos 70 afect el libre curso de la poltica externa brasilea, aunque, sin alterar su base de apoyo interna. La autonoma
relativa de que gozaba esta poltica, en funcin del consenso que
adquiri a nivel interno, le otorg una sobrevida excepcional al lado
de cualquier otra poltica del Estado ejercida durante el perodo
del gobierno militar. En este cuadro, la poltica externa tal como
se formulara desde 1974, llega inclume a la Nueva Repblica, para
ser continuada en el contexto de un Brasil democrtico.
2. El contexto de la redemocratizacin
En los dos ltimos aos la poltica exterior brasilea sigui en casi
todos sus aspectos la orientacin del perodo anterior. En trminos
comparativos respecto de otros pases latinoamericanos, el proceso
de redemocratizacin brasilea fue el que dio menor importancia al
tema de la poltica externa. Al contrario de lo que ocurri en Uruguay, Argentina y an en Per (que ya vena experimentando un
rgimen democrtico), donde se dedic especial atencin a la poltica exterior y a las necesidades de su transformacin, en Brasil se
anunci deide las vsperas de la Nueva Repblica que este era un
terreno que no sufrira mayores modificaciones.
Una de las primeras seales de "nuevos tiempos" para Itamarat
fue su incorporacin al juego de poder determinado por las disputas en torno de lod ministerios que integran el gobierno. La nominacin de Olavo Setbal por Tancredo Neves en marzo de 1985 y
de Roberto Abreu Sodr por Sarney en febrero de 1986, se insertaron en un conjunto de negociaciones realizadas con el medio poltico brasileo. La eleccin de un poltico y no de un profesional
como haba sucedido en los 11 aos anteriores tuvo efectos inmediatos sobre la poltica externa. Es importante tambin resaltar que
ambos ministros pertenecen a partidos de orientacin poltica de
centro-derecha, hiriendo los intereses de centro-izquierda (reunidos
principalmente en el Partido de Movimiento Democrtico Brasileo-PMDB) que apoya al actual gobierno. Al mismo tiempo debe ser
mencionado que el proyecto de poltica exterior brasileo no se vio
seriamente amenazado por estas nominaciones. A la solidez de Itamaraty como institucin profesional y la continuidad de una polti[ 4 6 9 ]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

ca exterior ejecutada a semejanza de un "piloto automtico" se sumaba tambin la presencia de dos "ngeles de la guarda" de la corporacin diplomtica en puestos estratgicos: el embajador Paulo
de Tarso en la Secretara General del Ministerio y el embajador Rubn Ricpero en la asesora especial de la presidencia7.
Tanto Olavo Setubal con la "diplomacia para resultados" como
Roberto Sodr con la "diplomacia con libertad" se mostraron poco
familiarizados con el proyecto en curso de la poltica exterior .brasilea. Fueron diversas las declaraciones de amboi que contradecan orientaciones ya consolidadas de las posiciones internacionales
del pas8. A partir de los resultados de la\s del 15 de noviembre de 1986, con la aplastante victoria del PMDB, volvieron las
presiones por la nominacin de un nuevo ministro de relaciones exteriores. Esta nominacin sin embargo, pas a estar totalmente pendiente de una reforma ministerial ms amplia. La indicacin de un
lder destacado del PMDB para Itamaraty podra cumplir un papel
importante en cuanto al fortalecimiento de determinadas lneas de
accin presentes en el ministerio. De hecho, lo que se nota a partir de la Nueva Repblica es una actuacin ms discreta de este
ministerio en la formulacin e implementacin de la poltica exterior brasilea. Si bien fue mantenida la orientacin fundamental
del perodo anterior, hubo un retraimiento en cuanto a la participacin explcita del Itamaraty en el proceso decisorio de la poltica
internacional del pas.
Existiran dos razones principales que explican el retraimiento
mencionado. Un primer motivo sera el hecho mismo de que los
ministros nombrados para la cartera de relaciones exteriores no poseen trayectorias pblicas directamente asociadas a las relaciones
exteriores de Brasil. Otra explicacin se liga a la di versificacin de
actores estatales y no estatales que pasaron a hacerse presentes en
este proceso decisorio a partir de la apertura democrtica. Como
es obvio, a mayor nmero de actores corresponde la ampliacin del
abanico de intereses a ser contemplados por la poltica exterior.
Vale afirmar que este fenmeno ha marcado fuertemente todos los
campos de la poltica del Estado, constituyndose en un fuerte de7E1 embajador Paulo de Tarso fue uno de los principales responsables del
montaje del Departamento de Promocin Comercial en Itamaraty y particip
activamente en el proceso de diversificacin de mercados y de relaciones diplomticas de Brasil. Anteriormente el embajador Rubn Ricpero fue -jefe del
Departamento de las Amricas durante el gobierno de Figueiredo con una actuacin importante en la redefinicin de las relaciones con los Estados Unidos
y en la aproximacin con Amrica Latina.
'Ejemplos en este sentido fueron las primeras declaraciones de Olavo Setubal
sobre la cuestin de servicios en el mbito del GATT admitiendo su inclusin en
la nueva Ronda de Negociaciones o las afirmaciones de Roberto Abreu Sodr
aceptando la posibilidad de revisin de la legislacin brasilea de informtica.

[ 4 7 0 ]

Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. ..

terminante de las impasses enfrentadas en el retorno a la democracia de Brasil.


En el campo de las relaciones externas deben ser destacados en
particular el d'namismo de algunos actores estatales. Con respecto
al Ministerio de Hacienda es importante resaltar su progresivo endurecimiento en las negociaciones econmicas externas. Desde la
sustitucin de Francisco Dornelles por Dilson Funaro en la conduccin de la poltica econmica, esta fue la tendencia del gob'erno
brasileo en el terreno financiero y comercial. A pesar de estar relacionada fundamentalmente a "problemas de caja", la moratoria
declarada por Brasil en febrero ltimo represent tambin la reafirmacin de la decisin de no recurrir a un prstamo "stand by"
del Fondo Monetario Internacional y a su consecuente mon:oreo
sobre la economa brasilea. En trminos intra-burocrticos la opcin por la moratoria fue el resultado de una decisiva actuacin del
Ministerio de Hacienda junto a la presidencia, contando con el
apoyo de otros organismos del estado. Vale recordar que durante el
ltimo gobierno del perodo militar cupo a Itamaraty asumir una
posicin ms contestataria respecto de Ia reglas de juego del sistema financiero internacional, al lado de un Ministerio de Hacienda
v de Planeamiento que actuaba en total sintona con este mismo
sistema. En el actual gobierno, sin embargo, prevalece una divisin
de tareas relativamente armonio'a, en la cual Itamaraty apoya a travs de la accin diplomtica a los ministerios econmico'.
Otro ministerio a ser destacado es el de Ciencia y Tecnologa
(MCT) creado recin en 1985. Se trata de un espacio privilegiado
para las posiciones gubernamentales ms radicalizadas en los temas
relacionados a "soberana" tecnolgica. A pesar de constituir una
pieza frgil en la estructura de poder que compone el Ejecutivo,
este ministerio cumple el papel de representar grupos tecnolgicos y
tecnocrticos internos, en la formulacin de la poltica cientfica y
tecnolgica del pas. Los temas de mayor importancia sobre la responsabilidad del MCT son: la poltica de informtica y la poltica
nuclear. No existe, sin embargo, ningn tipo de monopolio de este
ministerio sobre estas cuestiones en funcin de los mltiples intereses involucrados en sus polticas.
Desde el inicio del gobierno Sarney, por ejemplo, la poltica de
informtica pas a er manejada en forma compartida entre el MCT
e Itamaraty, el primero responsable de su conduccin interna a
travs de la secretara de Informtica y el segundo por los entendimientos diplomticos referidos al tema ... Esta doble responsabilidad, no obstante, no siempre correspondi a una perfecta armonizacin de las posiciones de ambas agencias burocrticas. A pesar de
haber asumido siempre una posicin firme frente a las presiones
norteamericanas, la tendencia de Itamaraty fue la de mantener un
[47 1]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

espacio de negociacin con los Estados Unidos. El MCT, a su vez,


influido por el segmento cientfico-burocrtico de la SEI y por la
orientacin nacionalista de su ministro, fue, desde su creacin, defensor de una posicin intransigente respecto de las demandas norteamericanas. Surgi tambin a partir de la Nueva Repblica, un
foco de oposicin a la poltica de informtica en el interior del propio estado. Se trata del ministerio de Comunicaciones que en funcin de las posiciones asumidas por su titular, se torn un fuerte
aliado de los Estados Unidos en la cuestin de informtica9.
La problemtica tecnolgica y su tratamiento como una cuestin
de soberana sufre la interferencia de otro sector del Estado fundamental en la definicin del relacionamiento externo brasileo; el
de los militare'. Siempre hubo en Brasil injerencia de los militares
en problemas tecnolgicos relacionados a la seguridad nacional del
pas. A partir de 1954, sin embargo, esta injerencia se constituy
en una prolongacin de la actuacin de los militares en la vida nacional brasilea como un todo. Desde el proceso de redemocratizacin en 1985 la presencia de los militares en las cuestiones referentes a tecnologa y seguridad ganaron un nuevo sentido.
El notable avance de la industria blica, sumado a la expansin
sistemtica del conocimiento tecnolgico en el rea de informtica y
de energa nuclear cre por s mismo un espacio permanente para
los militares en el campo de la poltica exterior brasilea, independiente de la vigencia de un rgimen militar. La actuacin de algunos grupos militares en la formulacin e implementacin de polticas que permitieron estos avances otorg una imagen de credibilidad y funcionalidad a esta presencia. Al mismo tiempo, se torn
cada vez ms perceptible la existencia de un proyecto de poder por
parte de estos sectores que extrapo1a la simple defensa del orden
interno. Junto a la visin de que deben actuar en la defensa de dicho orden, los militares brasileos vienen defendiendo la conquista
de un espacio autnomo de actuacin externa articulado a una proyeccin nacional, que pasa inevitablemente por la capacidad de disponer de instrumentos estratgicos fundamentales. Estos instrumentos se extienden desde un control ms efectivo de las fronteras del
pas, hasta la posesin de la tecnologa necesaria para la construccin de una bomba atmica10. Resulta clara la compatibilidad de
este proyecto con el diseo actual de la poltica exterior de Brasil,
habiendo inclusive un sentido complementario entre los dos. No
"Fueron innumerables las declaraciones del ministro Antonio Carlos Magalhaes contrarias a la poltica de reserva de mercado defendida por el MCT.
"Importantes indicadores recientes son el proyecto Galha Norte, que pretende reforzar las fronteras del norte del pas y los avances del Proyecto Paralelo
destinado a desarrollar la tecnologa nuclear brasilea.
[ 4 7 2 ]

Robert Russell y Mnic Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos ...

obstante, no es totalmente evidente an su complementariedad con


el proceso de democratizacin en marcha en el pas.
Finalmente, con referencia a la diversificacin de actores estatales en el proceso decisorio y en la implantacin de poltica exterior
de Brasil, es importante sealar la actuacin del presidente Jos
Sarney. De la misma forma que el primer mandatario asumi gradualmente mayor firmeza en la conduccin de la poltica interna
del _pas, tambin pas a expresar mayor determinacin en la defensa de los intere'-es de Brasil en el plano internacional. Desde la XL
Asamb'ea Anual de las Naciones Unidas de 1985, cuando pronunci
su discurso inaugural, Sarney asumi con particular contundencia
las premisas orientadoras de la polt'ca exterior brasilea. El sello
pre'idescial en determinadas posiciones del pas han llevado, a su
vez, a que algunos intereses nac'onales estuvieran progresivamente
asociados n un discurso nacionalista. Al mismo tiempo Sarney viene
procurando llevar al campo de las relaciones externas el mismo estilo que desarrolla internamente, de informalidad, sobriedad y visin del mundo literario valorizando su condicin de "presidente
poeta"11.
Con respecto a la participacin de actores no estatales en el terreno de la poltica externa durante los dos primeros aos de la
Nueva Repblica interesa destacar la "performance" del medio parlamentario brasileo. En trminos generales la poltica exterior
nunca fue un tema de mayor importancia para la clase poltica braci"lea, teniendo una presencia marginal en el debate legislativo. El
peso de las cuestiones socio-econmicas y* de la poltica interna en
IR v'da del pas llevaron a que el famoso slogan "La poltica externa no da votos" fuera particularmente correcto para el caso brasileo. Este hecho fue nas reforzado an. por el consenso interno
creado a partir de los aos setenta en cuanto a la formu1 acin e impiementacin de la polt:ca internacional de Brasil.
Enn-e los ejemplos ms ilustrativos del reducido inters domstico por temticas de poltica exterior podemos citar la derrota electoral que dos parlamentarios particularmente preocupados por este
rampo sufrieron en las elecciones legislativas de 1986. Se trata en
este caso de los ex diputados Marcos Santilli y Airton Fausto, quienes mantuvieron durante todo el perodo de sus mandatos una participacin considerable en cuestiones de poltica internacional, principalmente relacionados al tema palestino.
Al revisar el contenido de los discursos parlamentan"os desde
1Q85, que se remiten a cuestiones internacionales, se percibe una
concentracin en los siguientes temas: deuda externa, Amrica Central con nfasis en el problema del restablecimiento de relaciones
"Jos Sarney, "Brazil: A Presdent's Story", Foreign Affairs,
101-7.
[ 4 7 3 ]

Fall, 1986, pp.

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

diplomticas con Cuba, cuestin nuclear, integracin latinoamericana con nfasis en las relaciones Brasil-Argentina; informtica,
y frica del Sur. En realidad no existen grandes diferencias en
comparacin con la agenda parlamentaria de poltica exterior de
los dos ltimos gobiernos militares. La alteracin principal se da
en el nmero de discursos dedicados a las temticas mencionadas y
al esfuerzo de articular su debate al momento poltico del pas. En
este sentido, el apoyo anterormente hipotecado a Itamaraty pas a
ser compartido, y algunas veces hasta monopolizado por la actua-^
cin personal del prndente Sarney. En lo que se refiere al espectro partidario, la lnea ms crtica proviene de sectores del PMDB y
de los partidos de opos'cin, Partido Democrtico Trabalhista (PDT)
y Partido de los Trabalhadores (PT).
Concretamente, un grupo reducido de parlamentarios procura
desarropar un trabajo ms activo en el campo de la poltica exterior, ya sea presionando por algunas redefiniciones del Ejecutivo, o
buscando ampliar un espacio propio de actuacin en las relaciones
internacionales del pas12. El rea de inters privilegiada en este
ltimo caro es el de las relaciones con Amrica Latina, particular-;
mente visible con respecto a Cuba, Chile y Argentina en el ltimo
par de aos.
La decisin del gobierno brasileo de restablecer relaciones diplomticas con Cuba el 14 de junio de 1986, despus de 22 aos de
interrupcin dependi fundamentalmente de negociaciones en el
medio militar. S;n embargo, no debe rer descartada la presin eierc;da por el medio parlamentario desde principios de 1985. Esta
presin tambin se torn comente en relacin al gobierno Pinochet
V a la necesidad de que ?e promoviese un mayor distanciamiento
entre Brasil y Chile. Desde el inicio de su gobierno, Sarney procur mantener cierto apartamiento de Chile, habiendo suspendido en
los primeros meses de su gestin la venta de material blico para1
este pas. Esta actitud fue reforzada en mayo de 1986, en ocasin
de la visita de una delegacin de congresistas brasileos a Chile, invitados para una asamblea parlamentaria internacional con participantes latinoamericanos y europeo"18.
F'nalmente, se deben mencionar los intentos de aproximacin in~~^.T-*-?-*T-t-7ss^-5vy^T---\-~r vwsr^r; . , - , . . -
,-, ,^Actualmente se destacan como parlamentarios ms preocupados con la polfica exterior del Dais el senador Severo Gomes (PMDB); el senador Fernando
Henrique Cardoro /'PMDB'); el senador Ifamar Franco (PMDB); el diputado Toao
Hermn Netto frMDB); l diputado Fernando Gasparian (PMDB); y Roberto D'Avila (PDT).
13La actuacin de algunos parlamentarios brasileos durante la reunin de
confrontacin verbal con el rgimen chileno, cre dificultades diplomticas para
el gobierno de Sarney. Este hecho, no obstante, no impidi que la embajada de
Brasil en Santiago actuase en el sentido de proteger la integridad fsica de los
parlamentarios visitantes, rompiendo la vieja imagen de neutralidad y convivencia con el gobierno Pinochet que haba mantenido en otras pocas.

[ 4 7 4 ]

Rober Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos. ..

terparlamentaria Brasil-Argentina a partir de la iniciativa de mayor


acercamiento entre los gobiernos de ambos pases. Desde los primeros momentos de la implementacin de este proyecto hubo un
esfuerzo por parte de los congresistas brasileos y argentinos para
crear una agenda propia de entendimiento. De ambos lados fueron
tramitadas dentro de los respectivos Parlamentos propuestas de
creacin de una comisin parlamentaria binacional permanente, con
el fin ltimo de fortalecer recprocamente ambos procesos de redemocrtizacin. Los resultados concretos de este proyecto an son
bastante incipientes, teniendo en cuenta su baja prioridad al lado
de Jos' problemas atinentes a la propia estabilidad del orden democrtico en Argentina y en Brasil.
3. Algunos ejemfilos concretos
Como se puede percibir la poltica externa brasilea enfrenta actualmente un conjunto de condicionantes externos e internos que
inciden sobre su formulacin e implementacin. Estos condicionamientos se encuentran en el presente sobredeterminados, por un* lado por el contexto crecientemente cerrado y de reducida flexibilidad del escenario internacional, y por otro por los avances y retrocesos del proceso de transicin democrtica en Brasil. Al mismo
tiempo que el proceso interno de retorno a la democracia condiciona la mecnica decisoria de la poltica externa a nivel domstico,permite que se abran nuevos frentes de accin internacional para el
pas, A - continuacin sern-brevemente analizados tres-puntos de
la agenda de poltica externa brasilea cuya evolucin est condirion^da directa o indirectamente por el contexto democrtico, la poltica ;d'-informtica, las relaciones con la Argentina, y el debate sobre la poltica externa en el contexto de la Asamb1ea Constituyente.
1. La poltica de informtica brasilea constituye el tem ms
importante de la agenda de negociaciones comerciales Brasil-Estados
Unidos en los ltimo'; tres aos. Su carcter litigioso estuvo directamente relacionado a la tramitacin de un proyecto de ley en el
Congreso brasileo que estableci un plazo de 8 aos de reserva del
mercado en Brasil para la produccin nacional de informtica.
Transformado en ley a partir de 1984, esta determinacin se torn
el principal punto de divergencia entre la administracin Reagan y
el gobierno.brasileo.
La rpida politizacin del tema de informtica se debi en gran
parte al proceso de democratizacin que el pas experimentaba. El
perodo de discusin de la ley de Informtica en el Congreso coincidi con el de la disputa electoral Maluf/Tancredo, y con la propa valorizacin de las instituciones democrticas en el pas. Por
otro lado, la victoria de Tancredo Neves y la toma de posesin de
Jos Sarney representaron automticamente la intencin de dar con.

[475 ]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

timildad a esta poltica. En septiembre de 1985, la administracin


Reagan formaliz su decisin de combatir la poltica de informtica en Brasil a travs de una accin legal contra el pas, por sus
restricciones a la entrada de empresas norteamericanas en el sector.
El hecho de que esta decisin fue anunciada en la fecha conmemorativa de la independencia brasilea fue interpretada en el medio
poltico y gubernamental brasileo como una afrenta al pas. A
partir de entonces el tono nacionalista empleado en los discursos
parlamentarios brasileos sobre el tema de informtica se torn an
ms virulento. Tambin fueron polarizadas las divergencias en el
seno del propio estado a travs de un creciente choque entre el
Ministerio de Ciencia y Tecnologa y el Ministerio de Comunicaciones.
Del lado del gobierno norteamericano la iniciativa de la Casa
Blanca se insert en una estrategia ms amplia de neutralizar los
nimos proteccionistas del Capitolio. La investigacin sobre la poltica de informtica en Brasil integraba un paquete de litigios comerciales del pas, que inclua el tema del cuero y del tabaco con
Tapn, el de las frutas en conserva con la Comunidad Econmica
Europea, y el de los seguros con Corea del Sur.
rente a la repercusin de su decisin en Brasil, el gobierno norteamericano concedi un pequeo retroceso tcito. Junto a la investigacin unilateral se admiti la realizacin de una consulta formal bilateral, que se tradujo en un conjunto de reuniones entre las
autoridades de los dos pases a lo largo de 19861*. Las tres cuestiones principales debatidas en estos encuentros fueron: los daos comerciales causados a los Estados Unidos por la poltica de informtica brasilea; la posibilidad de formacin de "joint-ven tures" entre empresas norteamericanas y brasileas -del sector; el reglamento
jurdico a ser adoptado en Brasil para el rea de "software". Frente a las presiones de los Estados Unidos el gobierno brasileo pas
a manifestar posiciones ms flexibles con respecto a los dos ltimos
problemas15.
Ciertamente las negociaciones Brasil-Estados Unidos con. respecto al tema de informtica proseguirn por bastante tiempo. Son diversas las variables en juego, tornando difcil una solucin rpida
para ambos pases. Del lado brasileo es clara la disposicin de
"Durante 1986 fueron realizadas cuatro reuniones de consulta bilaterales entre miembros de us Trade Representative e Itamaraty; la primera fue en Caracas en el mes de enero, la segunda y tercera en Pars en los meses de julio
y agosto y la cuarta en Bruselas en el mes de diciembre.
15T?.n el caso del "software" una demostracin importante fue la decisin del
Lunselho Nacional de Informtica e Automacao (CONIN) de aprobar el derecho
de autor como normal; y de las "joint ventures", la autorizacin del gobierno
brasileo para la asociacin entre el grupo siderrgico "gaucho" Gerdan y la
empresa IBM.

[476]

Robert Russell y Xfantea Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos ...

mantener firmeza en cuanto a los lmites posibles de esta negociacin, tenindose como una cuestin cerrada la no alteracin de la
legislacin vigente. Esta decisin es endosada por el propio contexto democrtico interno y la consecuente movilizacin de diferentes
sectores de la sociedad en torno a la cuestin. Al mismo tiempo estn en jaque intereses de la poltica tecnolgica e industrial que
extrapolan el problema de la informtica. No debe ser omitido
tambin el hecho de que desde el inicio, sectores militares brasileos estuvieron directamente involucrados en la formulacin e implementacin de la poltica de informtica del pas. Todos estos
factores llevan a que el tema venga mereciendo un tratamiento especial, constituyendo para el gobierno una cuestin de soberan'a nacional.
La capacidad de resistencia de Brasil en e-te contencioso, sin embargo, no es ilimitada. En primer lugar deben ser recordados los
riesgos comerciales en juego. Los Estados Unidos representan un
socio comercial vital para la economa brasilea. Una repreralia comercial "para hacerse valer" traera consecuencias nefastas para la
balanza comercial y de pagos del pas. Ex'sten tambin las secuelas
que este contencioso puede causar en el campo de las inversiones.
Entre las razones apuntadas para la retraccin de las i.nvers:ones extre las razones apuntadas para la retraccin de las inversiones extranjeras en Brasil, en el perodo ms reciente, se encuentra la de
un creciente temor de que sea adoptada una legislacin ms r-'gida
para la reme a de capitales de empresas mult-nacionales. Este temor estara relacionado a la preocupacin de que el gobierno brasileo estuv:ese optando de forma generalizada por una poltica econmica crecientemente proteccionista y nacionalista.
De parte del gobern norteamericano el ejercicio de pres'ones
sobre la poltica de informtica en Brasil tiende tambin a una
complejizacin. Ms que de una mquietud comercial se trata de
una preocupacin poltica, de frenar la f-'ebre proteccionista del
Congreso a travs de med-'das especfica* y eficaces. Externamente
se coloca Ja cuestin de la polftica de poder, y de su aplicacin en
el mbito latinoamericaro. A pesar de no perFegu;r un proyecto
especial para Amrica Latina, la administracin Reagan se caracteriz, desde un primer momento, por una actitud firme e inflexible en cuanto a sus intereses en la regin. En este contexto, no
conviene a Jos Estados Unidos ver vaciado su poder de presin respecto de lo* pases latinoamericanos. Un conflicto abierto con Brasil siempre fue percibido como un rese;o noltico. que en el momento actual ms que nunca podra surtir un efecto ms disgregador Sobre la llamada comunidad interamericana.
2. El segundo tema a ser desarrollado se refiere a las relaciones
Brasil-Argentina. A partir del proceso de redemocratizacin de am[477]

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bos pases la importancia de esta vinculacin fue plenamente asumida a nivel diplomtico, poltico-militar, y econmico por los gobiernos de los dos lados. El nuevo esfuerzo de aproximacin gan especial impulso con el encuentro Alfonsn-Sarney en Foz de Iguaz a
fines ae noviembre de 1985, cuando se explcito una plena sintonas entre los dos gobiernos.
La asuncin de Jo^ Sarney a la presidencia de Brasil, luego de
la muerte de Tancredo Neves, fue acompaada por un perodo de
indefiniciones de la poltica interna y externa, maimente sucedida
por un conjunto de decisiones bastante precisas. En lugar de lanzar
un proyecto de carcter global, Sarney adopt una estrategia "paso
a paso" en el terreno de la poltica exterior. En este contexto el gobierno manifest su intencin de dar prioridad a las relaciones con
Amrica Latina, destacando la importancia de un entendimiento
ms estrecho con la Argentina. La coincidencia entre esta inclinacin y ei agudo momento de crisis en las relaciones comerciales argent.no-brasileas cre un espacio indito para una "intervencin"
poltica". Fue decidida entonces una voluminosa compra de trigo
argentino por Brasil, como un primer paso de distensin10. Al mismo tiempo fueron realizados recprocamente esfuerzos de aproximacin poltica y econmica con vistas a un nuevo patrn de entendimiento bilateral.
En este mismo contexto fue realizado en julio de 1986 un nuevo
encuentro presidencial acompaado esta vez de la firma de 12 protocolos bilaterales que abarcaban una amplia gama de asuntos17.
Durante la segunda mitad de 1986 autoridades argentinas y brasileas desarrollaron una febril actividad con el fin de otorgar un conlenldo ms preciso a estos documentos. Este empeo culmin en el
segundo encuentro presidencial del ao, en diciembre, cuando cinco
nuevos protocolos fueron formalizados18. Adems de los contactos
entre autoridades gubernamentales esta aproximacin viene propiciando un mayor entendimiento entre el sector empresarial y poltico de los dos pases.
Existen innumerables aspectos a ser mencionados es cuanto a la
viabilidad de medio y largo plazo del reciente esfuerzo de acerca10Fue realizado un acuerdo comercial quinquenal por el cual Argentina deber vender a Brasil anualmente 1.350.000 toneladas para alcanzar 2 millones de
toneladas en 1990.
"Los protocolos firmados contemplan los siguientes temas: poltica de abastecimiento comn de alimentos; estatuto para empresas binacionales; convenio
de provisin de trigo; intercambio compensado de bienes de capital; expansin
del comercio; cooperacin nuclear; cooperacin biotecnolgica; asuntos financieros; fondos de inversin; cooperacin aeronutica; estudios econmicos; cooperacin energtica.
18Los cinco protocolos suscritos en esta ocasin abarcan los sectores siderrgico, de comunicaciones, de cooperacin nuclear, de transportes martimos .y de
transportes terrestres.

[ 4 7 8 ]

Robert Kussell y Montea Hirst Democracia y poltica exterior: los casos...

miento Brasil-Argentina. El debate suscitado en los dos pases, con


mayor resonancia en la sociedad argentina que en la brasilea, evidencia un conjunto de intere-es involucrados en este proyecto. Sin
duda el sector ms movilizado es el mbito privado de los dos lados,
particularmente preocupado respecto de las condiciones de competitividad de las actividades que desarrollan frente a la nacin vecina,
En el caso argentino, no cabe duda que estas preocupaciones estn
aim ms presentes en funcin de la experiencia de fines de los aos
setenta de apertura econmica, responsable en gran parte por la
desindustrializacin del pas.
De acuerdo con los objetivos de este trabajo lo que ms interesa
destacar sin embargo, es el vnculo entre el proyecto de aproximacin Brasil-Argentina y el proceso de redemocratizacin en curso en
los dos pases. Existe actualmente por parte de ambos gobiernos la
visin de que esta aproximacin puede constituirse en un instrumento de fortalecimiento recproco de sus respectivos procesos de
transicin democrtica. Al mismo tiempo se pretende que esta reciprocidad se extienda al plano internacional, donde se entrelazan
intereses convergentes de las polticas exteriores de ambos gobiernos.
El tema del Atlntico Sur es un ejemplo importante en este sentido
en la medida en que existen intereses comunes en cuanto a su preservacin como zona de paz y su exclusin del plano de las disputas
Este-Oeste.
La idea de vincular al contexto democrtico la integracin Brasil-Argentina contiene tambin una visible inspiracin en la experiencia europea de fines de los aos 50, Utilizndose tanto esta experiencia como parmetro comparativo, como la propia historia de
las relaciones Brasil-Argentina, es innegable que existen mejores
condiciones para una integracin a partir de un contexto democrtico. Tanto en el caso europeo como en el de las relaciones argentino-brasileas la presencia de gobierno no-democrticos siempre
constituy un elemento de distanciamiento. An durante la aproximacin Videla-Figueiredo de fines de los aos 70 fueron claros los
lmites a una aproximacin ms profunda. Entre las razones de esta
limitacin est la propia doctrina militar que en los gobiernos nodemocrticos asumieron un peso determinante que resiste abandonar el principio de "vecino enemigo".
Actualmente la simetra entre los momentos polticos vividos por
ambas naciones crearon un espacio indito de dilogo, consultas y
debates bilaterales. Este cuadro extremadamente favorable, sin embargo, presenta tambin algunos obstculos de naturaleza econmica y poltica. En trminos econmicos el mayor problema en este
momento es el de la convergencia entre las polticas econmicas de
los dos gobiernos. Un desafo importante del proyecto de integracin Brasil-Argentina ser conseguir que su proyecto no sea afecta[ 4 7 9 ]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

do por las medidas de poltica econmica necesarias para develar


crisis internas. En el campo poltico dos cuestiones sobresalen. La
primera, ya mencionada brevemente, es el de la negociacin interna de ambos lados entre el gobierno y el sector militar. Este tema
obviamente trasciende la problemtica de las relaciones Brasil-Argentina, refirindose a aspectos ms globales de la transicin democrtica y al conjunto de temes que pertenecen a las negociaciones de
los actuales gobiernos civiles en Brasil y en Argentina con los tegmentos militares. De todas formas, vale registrar que existen todava
resistencias en algunos sectores- militares a un proyecto de plena integracin entre los dos pases que implique una colaboracin permanente en el campo militar-estratgico19. La segunda cuestin
tambin est relacionada a una dimensin macro-poltica del proceso de redemocratizacin de estos pases. Se trata de una diferencia
cualitativa entre los gobiernos de Jos Sarney y Ral Alfonsn, en
lo que respecta a la utilizacin de mecn.'cas democrticas. Es bastante contrastante la legitimidad interna actual de los dos mandatarios en funcin del propio proce o poltico que los condujo al poder. La ausencia de una base de sustentacin slida y permanente
en el caso del presidente Sarney le. ocasion una crisis de legitimidad de difcil solucin. No interesa en este momento profund zar la
diicusin respecto de la crisis poltica brasilea pero s percibir las
posibles consecuenc'as para el proyecto de integracin en anlisis.
Sobresale aqu el hecho de que este proyecto constituye en gran medida una iniciativa gubernamental con apoyo explcito de los presidentes de los dos pases. Dependiendo del contexto poltico interno en Brasil y en Argentina el apoyo personal de ambos mandatarios puede representar tanto un elemento que fortalezca como uno
que debilite la aproximacin promovida de lado a lado.
3. El tercer tema a ser contemplado ser el debate en torno "de
la poltica exterior en el contexto de la Asamblea Constituyente. La
elaboracin de una nueva carta constitucional viene suscitando en
Brasil un conjunto de discusiones que abarcan los ms diferentes
aspectos de la organizacin social, econmica y poltica del pas.
En todas estas discusiones existe como teln de fondo la cuestin de
la relacin ejecuthto-legislativo y la delimitacin de poderes entre
los dos en cada tem especfico. Al mismo tiempo, es importante tener en cuenta el contexto histrico de la Asamblea Constituyente
convocada despus de 22 aos de rgimen autoritario, en el cual
siempre prevaleci la concentracin de poderes en manos del ejecutivo. Entre las polticas de estado que enfrentan esta discusin est
la poltica exterior.
MEn el caso brasileo la mayor resistencia se percibe en sectores del ejrcito,
en tanto que en Argentina esta actitud se encuentra principalmente en la marina.

[-4-80.]-

Robert Russell y Montea Hirst Democracia y poltica exterior: los casos . . .

Colisionan en este caso dos posiciones claras, una que proviene


del medio parlamentario, y otra del gobierno, ms precisamente del
M.nisterio de Relaciones Exteriores. Del lado de la clase poltica se
resalta la idea de que el proceso de redemocratizacin, que tiene en
la elaboracin de una nueva Constitucin su expresin fundamental, implica necesariamente la ampliacin de las prerrogativas atribuidas al Congreso Nacional. En el caso de la poltica exterior esta
demanda se traduce en la plena participacin del legislativo en la
proposicin, aprobacin y suspensin (incluyendo posibles aiteracioiies o ampliaciones) de todos los acuerdos y tratados bilaterales y
multilaterales suscritos por el gobierno en lo exterior. Uno de los
objetivos es evitar que a travs de los mecanismos de "ajustes complementarios" o de "aplicacin provisoria'" estos entendimientos
termales sean alterados o entren en vigor sin la aprobacin parlamentaria. En un discurso que critica la utilizacin de este tipo de
subterfugios, citando como ejemplo alteraciones realizadas en el tratado con Paraguay sobre Itaip y uri pacto celebrado con los Estados Unidos disciplinando el comercio bilateral de textiles de algo
don, el senador itamar Franco (PMDB) analiz este punto en el Congreso20. El senador afirm entonces: " . . . creemos que la prxima
Constitucin debe explicitar de forma clara, inequvoca y hasta redundantes si esto fuera necesario, la verdadera extensin de los poderes del Congreso en materia de actos internacionales y, correlativamente, trazar los lmites de la accin ejecutiva. La ampliacin de
los poderes legislativos en la matena obedece a una lnea evolutiva
histrica tendiente a transferir al rgano representativo de la opinin pblica la capacidad decisoria final en un asunto de tamaa
magnitud". Expresamente fueron reivindicadas las siguientes atribuciones para la casa legislativa: 1) previa autorizacin para denuncia
de tratados, as como el reconocimiento de su competencia de iniciativas en tal asunto; 2) aprobacin de texto de reserva j/o introduccin de modificaciones, induciendo por esta va al Poder Ejecutivo a renegociar la materia; 3) que se torne viable la iniciativa parlamentaria tendiente a provocar la adhesin por parte del Ejecutivo
a un texto internacional vigente; 4) fijacin de plazo para la ratificacin del texto aprobado en el mbito legislativo21.
Adems de los temas jurdicos especficos mencionados y la bsqueda de una participacin ms activa del Congreso en las decisiones de poltica exterior, algunos parlamentarios reivindican la participacin del poder legislativo en los grandes temas de las relaciones internacionales de Brasil, como la cuestin nuclear y la deuda
externa. Se argumenta, por ejemplo, que un acuerdo "stand by"
^Diario do Cangreno Nacional, Congreso Nacional, 18 y 25 de octubre de
1985.

[481]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

firmado con el Fondo Monetario Internacional debera ser aprobado por el Parlamento. El tratamiento de estas cuestiones por el
Ejecutivo como son de soberana nacional justifica plenamente esta
reivindicacin, por defenderse la presencia del legislativo en los
procesos decisorios que involucran Ja soberana del pas.
Estas demandas, a su vez, tropiezan con una realidad que adems de ser levantada por el ejecutivo es reconocida en el propio medio poltico. . El desinters que existe entre diputados y senadores
con respecto, a la poltica exterior constituye una dificultad ^concreta
en este caso. El propio senador Fernando Henrique Cr'doso reconoce esta deficiencia y sugiere una mayor movilizacin -de su clase
en torno a esta problemtica. En un discurso - proferido sobre el
tema, Grdoso expres: "... libres de las peleas verbales de las cancilleras y de las responsabilidades ejecutivas, directamente ligadas
a la administracin de las relaciones exteriores, los partidos polticos, ms particularmente, y los Parlamentos, de forma general, podran canalizar parte de sus energas respectivas en -direccin a temas ligados a la poltica exterior y a las relaciones internacionales.
Esta "conquista" de .la poltica exterior por los partidos y legislativos no depende necesariamente de nuevos d'spostivos institucionales de participacin, .aun cuando no se pueda excluirlos, sino sobre
todo de la voluntad manifiesta de parte sustancial de sus- miembros
respectivos; el "despertar" para la poltica exterior significa el reconocimiento por la sociedad civil de que las relaciones internacionales dejaran de ser una cuestin secundaria en el Brasil actual"22.
Desde el punto de vista del ejecutivo, y particularmente de Itamaraty la cuestin de una nueva delimitacin de poderes en el rea
de la poltica exterior suscit un conjunto de problemas relacionatos a su insercin en eL contexto de una transicin democrtica. Se
debe retornar aqu a uno de los puntos de. arrollados inicialmente
en este trabajo en cuanto a la relativa autonoma de la cual dispuso
el Ministerio de Relaciones Exteriora en los dos ltimos gobiernos
militares en Brasil. Esta autonoma estuvo refrendada por cuatro
elementos fundamentales: la autonoma de que gozaba el propio
ejecutivo como un todo; la autonoma d*e Itamaraty dentro del propio aparato de estado gracias a la convergencia de determinados
proyectos y a apoyos cruciales en el circuito de poder; el carcter
altamente profesional de la actuacin de este ministerio; y el consenso existente en el medio poltico en cuanto a los principios orientadores de la poltica exterior del pas. En el cuadro de una Asamblea Constituyente y de la redefinicin del funcionamiento de la
vida poltica nacional se torna casi inevitable que se cuestione esta
autonoma. Se asiste en este momento, por lo tanto, a la negocia^Diario do Congresso Nacional, Congresso Nacional, 18 de septiembre de
1986, '

[-4 8 2 ]-

Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos...

cin del "ajuste" posible entre esta autonoma y el establecimiento


de un nuevo equilibrio entre los poderes legislativo y el ejecutivo
en la conduccin de la poltica exterior.
De hecho, el Itamaraty enfrenta actualmente dos frentes de negociacin. Al mismo tiempo que los parlamentarios presionan por
la ampliacin de su presencia en la poltica internacional del pas,
se hacen sentir restricciones por parte del medio militar en cuanto
a la implementacin de determinadas decisiones. La profundizacin
de algunas directrices del proyecto de poltica exterior en curso desde mediados de los aos setenta, choca con principios considerados
vitales para algunos sectores del estamento militar. Un ejemplo ya
mencionado en este estudio es el de las relaciones con Argentina y
la posibilidad de una sociedad estable en el campo de la industria
militar y de la tecnologa nuclear. El tema de la desmilitarizacin
del Atlntico Sur y su propuesta concreta como una iniciativa de la
diplomacia brasilea tambin constituye un tem sensible de las negociaciones entre Itamaraty y el sector militar. Desde la perspectiva
de la poltica. externa de Brasil ambas ideas a la bsqueda de una
mayor coherencia entre la pretensin de que el pas pueda desempear un papel reconocido en la promocin de la distensin del
sistema internacional y su actuacin concrea. Tambin est la
cuestin del fortalecimiento de las fronteras al norte del pas reivindicada : por las autoridades militares brasileas. La preocupacin
por la creciente tensin provocada en esta regin debida a la actuacin de fuerzas guerrilleras extranjeras, del trfico de drogas, de las
disputas por la explotacin de minerales, y de la violencia agraria
se. ha transformado en un tema cada vez ms presente en la agenda
militar. El tema presenta, al mismo tiempo, un contenido diplomtico importante en la medida que para los gobiernos de Venezuela,
Colombia o Per una mayor presencia militar brasilea junto a sus
fronteras representa un hecho geopoltico relevante. De acuerdo
con Itamaraty es importante preservar los buenos trminos de las
relaciones con estos pases para no echar a perder el esfuerzo de
aproximacin y de discusin de prejuicios emprendido a partir de
los aos 70.
Eue ilustrativa la conferencia realizada por el secretario general
del Ministerio de Relaciones Exteriores en la Escuela Superior de
Guerra en septiembre de 1985. En esta ocasin el embajador Paulo
Tarso Flecha de Lima procur reforzar la importancia del contexto
democrtico brasileo para las negociaciones externas del pas. Resalt la adversidad del sistema internacional tanto en el campo poltico como en el econmico. Al concluir su exposicin el Secretario General enfatizaba: "En el campo especficamente poltico, la
inspiracin democrtica nos impone varios desafos, que nacen de
las desintonas entre el momento nacional, en que naturalmente se
[483]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

crean ms esperanzas y es mayor el vigor de las reivindicaciones, y


el momento internacional en que se multiplican los conflictos, y en
que las estructuras autoritarias prevalecen"23. Se trata aqu de reforzar junto al medio militar la importancia de la democracia como
un instrumento que fortalezca la posicin internacional del pas.
El momento por el cual Brasil viene atravesando tiene claros
efectos sobre la poltica exterior del pas. Internamente la profunda crisis econmica, sumada a la creciente inestabilidad poltica del
acta! gobierno Sarney crean un cuadro de indefiniciones e incertezas. Externamente aumenta la crisis de credibilidad del gobierno en
sus negociaciones con el sistema econmico internacional. Frente a
una situacin interna tan adversa ser difcil la utilizacin de la
poltica exterior como un elemento de prestigio, en los moldes pensados en los primeros meses de la Nueva Repblica. Por otro lado,
la tendencia principal ser Ja de que la poltica exterior constituye
un rea de baja prioridad. Un indicador interesante en este sentido son las discusiones en Brasil sobre reforma ministerial. En un
primer momento la jefatura de Itamaray fue un cargo altamente
disputado por el PMDB y el PFL, tornndose a partir del agravamiento de la crisis interna (enero-febrero de 1987) un tema cada vez menos destacado en los embates poltico-partidarios.
La menor importancia de la poltica exterior en el actual escenario poltico brasileo sin embargo, no deber comprometer la continuidad del proyecto de relaciones internacionales en marcha desde los aos 70. Iniciativas especficas como la integracin con Argentina podrn ver su ritmo disminuido, y una actuacin internacional de menor perfil podr predominar durante un perodo. En
este cuadro, la coyuntura de crisis en Brasil tender a transformar
la poltica exterior en un amparo diplomtico al servicio de las solicitudes ms inmediatas del Estado.

flecha de Lima, Paulo Tarso, "Condicionantes da Acao Externa do Brasil",


en III encontr governo-sociedade: O Brasil na Virada do Scula, Brasilia, Presidencia da Repblica Gabinete Civil, p. 62.
[-484]

III.

Algunos puntos comparativos

A pesar de la actual sintona entre las experiencias de redemocraiizacn argentina y brasilea existen importantes diferencias en cuanto al contenido de los procesos polticos recientemente experimentados por los dos pases. En gran medida, estas diferencias se relacionan con la naturaleza de los gobiernos militares que estuvieron
en el poder hasta 1983 en Argentina y hasta 1985 en Brasil. De la
misma forma, se torna fundamental contrastar las crisis polticas
producidas en uno y otro pas que imposibilitaron la continuidad
de ambos regmenes dictatoriales.
De acuerdo con los objetivos de esta conclusin comparativa no
pretendemos analizar las diferencias internas, polticas y econmicas, de la transicin democrtica en los dos pases. Nos limitaremos
al tema de la poltica exterior, y a su caracterizacin comparativa
en el proyecto argentino y brasileo de retorno a la democracia.
A continuacin se enumeran los temas que nos parecen de mayor
relevancia en ste sentido.
1. La asimetra d-e movimientos frente al sistema internacional
La alta ideologizacin de la diplomacia militar y el contenido del
proyecto econmico propugnado por la diplomacia econmica en
Argentina, favorecan, objetivamente, un mayor acercamiento con
Estados Unidos y el mantenimiento de posiciones de bajo perfil hacia Amrica Latina y el mundo en desarrollo. Sin embargo, la metodologa empleada por el Proceso durante la "guerra sucia" produjo fuertes enfrentamientos con la administracin Crter que frustraron, en importante medida, las posibilidades de un efectivo alineamiento poltico con la primera potencia de Occidente. Asimismo,
esta situacin tambin incidi, en forma negativa, sobre las relaciones polticas con los pases de Europa Occidental.
Por otra parte, el particular nacionalismo de algunos sectores
militares como qued de manifiesto durante la intervencin en
Bolivia y ms adelante en el intento de recuperar Malvinas por la
va armada contribuy a deteriorar an ms las vinculaciones polticas del rgimen militar con el mundo capitalista industrializado.
Al mismo tiempo, la adscripcin del Proceso a los marcos interpretativos del modelo Este-Oeste y el mantenimiento de perspectivas
geopolticas anacrnicas hacia los pases vecinos, llevaron al progresivo alienamiento de Argentina del Tercer Mundo y de Amrica Latina en particular.
En el caso de Brasil, al contrario, hubo en el ltimo decenio
una notable dinamizacin de la insercin internacional del pas.
[485]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

Tanto en trminos polticos como econmicos se observa un continuo movimiento de diversificacin de relaciones con .las naciones
industrializadas, el mundo socialista y el Tercer Mundo. En este
cuadro, existi una significativa diferencia con respecto al contenido de las polticas exteriores argentina y brasilea en los perodos
militares recientes, asistindose en el primer caso a un progresivo
aislamiento, y en el segundo a una creciente insercin en el sistema
internacional. Estos movimientos asimtricos se fundamentaron en
tres dicotomas bsicas estre los dos pase.: 1) alineamiento "hetero
doxo" a los Estados Unidos versus no alineamiento a los Estados
Unidos; 3) distanciamiento del Tercer Mundo versus aproximacin
al Tercer Mundo.
2. Poltica exterior vs. poltica interna
A. partir del inicio de la transicin en Argentina se aprecia un proceso de creciente articulacin de las dimensiones interna e internacional de la poltica democrtica. En efecto, el prestigio adquirido
por el regreso a la democracia se utiliz como un elemento clave
para la "reinsercin" del pas en el mundo y para el restablecimiento de su credibil.'dad. Al mismo tiempo, la poltica exterior se constituy en un instrumento fundamental del afianzamiento democrtico interno. El estrepitoso fracaso del gobierno militar, que situal pas en un estado de virtual aislamiento y de notoria erosin de
su confiabilidad, requiri de la nueva poltica exterior el ejercicio
de un rol sumamente activo destinado a asegurar el apoyo externo
a la reimplantacin de la democracia y contribuir a la recuperacin
de la confiabilidad del pas.
Por otra parte, el hecho de que la propia transicin se acelerara
como consecuencia de una guerra externa, aunado a la incidencia
creciente de las variables econmicas externas sobre el proceso domstico, han otorgado a la poltica exterior un papel de enorme
gravitacin, acaso indito en la historia contempornea de Argentina. En este marco, la estabilidad poltico-institucional aparece ms
que nunca como una condicin necesaria de la continuidad y predictibilidad de la accin externa.
Para el proceso de redemocratizacin brasileo la temtica exter7
na tuvo un peso bastante menor que en el caso argentino. En primer lugar, .vale mencionar que e~te hecho es contrastante con el propio origen del .rgimen militar inaugurado en Brasil en 1964, cuando las cuestiones externas estuvieron fuertemente articuladas a los
procesos polticos internos. En segundo lugar, la creciente disociacin entre la dimensin interna y externa de la poltica brasilea se
vincula con la redefinicin de las relaciones con Estados Unidos. A
partir del fin de una relacin de alineamiento automtico, aument
sustancialmente el margen de autonoma del pas en cuanto a la in[486]"

Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos ...

fluencia de los determinantes externos sobre su vida poltica interna. Finalmente, en una comparacin con Argentina debe ser destacada la diferencia respecto al proceso de desgaste del gobierno militar en Brasil. Este desgaste estuvo exclusivamente relacionado con
factores internos polticos y econmicos, responsables de una crisis
de legitimidad y de gobernabilidad.
Esta misma diferencia se reproducir en el proceso de implantacin de un nuevo orden poltico democrtico. Una vez ms el tema
externo ocup un espacio marginal en el perfil poltico brasileo.
De hecho, la poltica exterior constituy uno de los dos nicos campos de polticas de Estado a ser preservado por el programa de la
Nueva Repblica inaugurada en 1985. Tampoco se busc, como en
Argentina, una legitimacin y una valorizacin externa y partir del
retorno del pas a la vida democrtica. Es importante, entre tanto,
destacar que esta diferencia no slo se relaciona con el menor peso
del tema externo en el proceso de transicin sino tambin con la
disimilitud entre la naturaleza "democrtica" de los sistemas polticos de los dos pases. La mecnica electoral adoptada en uno y
otro caso para la eleccin de sus mandatarios, como tambin los
compromisos asumidos respecto de la cuestin de los derechos humanos, evidencia una diferencia cualitativa entre los procesos de redemocratizacin argentino y brasileo. En el caso de Brasil este hecho limita, an hoy, las posibilidades de utilizar plenamente la nueva condicin democrtica interna como instrumento de prestigio externo.
3. Riptura vs. continuidad
Naturalmente, el ciclo pendular de gobiernos militares y democrticos iniciado en Argentina desde el ao 30 impacto la accin externa del pas que reflej en el plano internacional, con sus frecuentes cambios de signo e inconsistencias, la propia crisis domstica.
Esta situacin tuvo su ms intensa expresin en los ltimos quince
aos, particularmente durante la etapa del Proceso. Por otra parte,
las rupturas producidas en el plano de la poltica exterior no fueron una consecuencia automtica del cambio de una forma poltica
autoritaria por una ms o menos democrtica o viceversa. Profundas modificaciones se produjeron tambin en el interior de una misma forma poltica como consecuencia, fundamentalmente, de conflictos intrapartidarios o intramilitares. As, el pas transit del tercermundismo de Cmpora a la neutralidad pragmtica de la ltima etapa del gobierno militar, atravesando por los vaivenes del gobierno peronista el alineamiento heterodoxo de Videla, la fragmentacin de la diplomacia militar durante el gobierno de Viola, la
adscripcin del primer Galtieri al globalismo estratgico de la administracin Reagan y el tercermundismo patolgico del mismo ge[ 4 8 7 ]

-ESTUDIOS

INTERNACIONALES

neral, a partir de la decisin norteamericana de apoyar a Gran Bretaa durante el transcurso de la guerra de Malvinas.
La historia reciente no muy grata por cierto explica la preocupacin inicial del gobierno democrtico por precisar sus criterios
ordenadores y establecer parmetros claros frente a la comunidad
internacional en materia externa.
Al contrario de Argentina, uno de los principales rasgos de la
poltica exterior brasilea desde mediados de los aos 70 ha sido u
continuidad. Esta caracterstica se mantuvo durante los dos ltimos
gobiernos militares (Geisel y Figueiredo), y se reiter desde los primeros momentos de la Primera Rep_blica. De hecho, en trminos
comparativos con otros pases de Amrica Latina y no slo con
Argentina el proceso de redemocratizacin brasileo fue el que
menos importancia otorg al campo de la poltica exterior. Se mantuvieron los mismos principios orientadores adoptados desde 1974,
intentando dar mayor nfasis a determinados objetivos, tal el caso
de las relaciones con Argentina.
4. Poltica vs. economa
En el caso de Argentina, la poltica exterior del gobierno democrtico se articul, en buena medida, a partir de concepciones idealistas de las relaciones internacionales. Ya desde la campaa electoral,
el presidente Alfonsn rechaz, de manera explcita, la'diplomacia
maniquea del Proceso basada en perspectivas de poltica del poder
y propuso, en su reemplazo, la recuperacin de la tradicin "tica
y principista" de su partido.
En los hechos, el idealismo del gobierno radical deriv en una
mayor politizacin de la poltica exterior y en su autonoma relativa de la dimensin econmica. As, en algunas cuestiones, el gobierno ampli el rea tradicional de accin externa del pas con el
objeto de incidir sobre aspectos que por sus peculiares caractersticas, quedaron tradic'onalmente limitados a los actores internacionales involucrados en ellos de manera directa, tal el caso de los problemas vinculados con la distensin. Frente a esta cuestin, Argentina ha desarrollado un novedoso activismo a travs de su accin en
No Alineados y, particularmente, a partir de la conformacin del
as llamado Grupo de los Seis. Asimismo, la mayor politizacin de
la poltica exterior ha mantenido en un alto nivel algunas divergencias prcticas con Estados Unidos, por ejemplo en relacin con
la crisis centroamericana o en el caso del mentado tema de la situacin de los derechos humanos en Cuba.
El giro realista de la poltica exterior realizado a mediados de
1984, no impact de manera decisiva sobre la dimensin puramente
poltica de la accin externa del pas, ni implic la subordinacin
[ 4 8 8 ]

Robert Russell y Mnica Hirst / Democracia y poltica exterior: los casos ...

de los principios polticos a las necesidades y limitaciones impuestas


por la cr.'sis econmica, aunque, en lneas generales,-se observa un
mayor grado de pragmatismo y la utilizacin de un discurso de tono
ms moderado que en los primeros meses de gobierno.
Junto al mantenimiento de un mismo proyecto de poltica exterior, del peso restringido de esta poltica a nivel interno y de las
limitaciones a la valorizacin externa del sistema poltico interno,
se suma la baja politizacin de la actual poltica internacional de
Brasil. Como contrapunto, se torna cada vez ms amplio el espacio
de las banderas econmicas de la poltica exterior brasilea. En
trminos" comparativos, por lo tanto, e~ta poltica no presenta en
este momento el mismo nivel de politizacin que la poltica exterior argentina. Brasil no rompi relaciones diplomticas con frica
del Sur, Brasil se mantiene como observador en el Movimiento de
o Alineados, Brasil adopta una posicin de bajo perfil poltico
frente a la crisis centroamericana. Estas son slo algunas diferencias
con respecto a la actual poltica exterior argentina, que en todo
caso, no impiden un amplio campo de convergencias polticas y econmicas entre los dos pase".
5. Activismo poltico vs. crisis econmica
En relacin directa con el punto anterior, el gobierno argent-'no ha
tratado de demostrar la falsedad de la supuesta relacin mecnica
y unilateral entre crisis econmica y alineamiento externo, entre bonanza y activi-mo. Antes bien, el desarrollo de una poltica exterior activa y dvers'ficada, es percibido como un aspecto clave para
la propia viabilidad del proyecto democrtico interno y la superacin de la grave situacin econmica. As, frente a las clsicas propuestas de quienes sostienen que el alineamiento es 3a nica estratsria viable para un contexto de crisis, la poltica exterior del gobierno de Alfonsn ha privilegiado la bsqueda de .soluciones concertadas fundamentalmente en el plano regional con el obieto
de potencializar el poder nacional y posibilitar la.modificacin
progresiva de los marcos dentro de los cuales se inscriben las negocionei internacionales del pas, en especial las referidas a cuestione? financieras y comerciales.
Con respecto a Brasil, el menor activismo poltico puede atribuirse, en parte, a los problemas econmicos externos. Este menor activismo, a su vez, est tambin relacionado a otros dos factores: uno
de orden coyuntural y otro de orden estructural. En el primer caso,
se debe destacar tanto la crisis poltica interna que perdura en los
ltimos dos aos en el pas, como la inexperiencia en temas internacionales de los ministros de relaciones exteriores a cargo de Itamaraty desde el inicio de la Nueva Repblica. El segundo factor
es el propio principio orientador de la poltica exterior pragmtica
[489]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

adoptada a partir de mediados de los aos setenta, que tiene como


prioridad defender los intereses de largo plazo de un desarrollo
econmico autnomo para Brasil. Como ya fue mencionado, este
pragmatismo, implic sistemticamente en una dosis reducida de
idealismo y activismo en la formulacin y conduccin de la poltica
exterior de este pas.
6. Actores y agencias
j

Desde la instalacin del gobierno democrtico, la poltica exterior


argentina ha sido diseada, fundamentalmente, por el propio presidente, su canciller y un estrecho crculo de autoridades del Ejecuti
vo. La recuperacin relativa del rol de la Cancillera en el manejo
de las poltica exterior del pas en relacin con el acotado papel
que desempeara durante el gobierno militar, no se ha traducido,
sin embargo, en la participacin activa de sus funcionarios principales en la elaboracin de la misma. En este sentido, su rol sigue
siendo marginal, hecho que evidencia la debilidad de esta burocracia, incapaz an de evadirse del impacto que sobre ella ejercieran
las marchas y contramarchas del pas en los ltimos aos.
As, la correlacin de fuerzas, dentro del Ejecutivo para la implementacin de la poltica exterior no es la misma en el caso brasileo que en el argentino. En Brasil las prncipales fuerzas que integran el Ejecutivo son: un presidente y un canciller dbiles y una
burocracia fuerte, cohesionada y profesionalizada, lo que constituye
la principal garanta de continuidad de la poltica exterior.
Respecto al mbito nter-burocrtico es interesante subrayar que
en Brasil existe actualmente una mayor diversificacin de" funciones
y atribuciones entre los diferentes ministerios en la conduccin de
los asunto! internacionales del pas que permite, probablemente, un
proceso decisorio menos centralizado del que parece existir en Argentina. Otro contraste fundamental se refiere a la participacin
del sector militar. Como fue analizado anteriormente, este es un
sector que mantiene an una importante presencia en las decisiones de poltica interna y exterior de Brasil. Finalmente, cabe sealar que la relacin de confianza y la articulacin entre el sector empresario y las distintas agencias gubernamentales ha sido tradicionalmente mucho ms precaria en Argentina que en Brasil.

[490]

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