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Las Naciones Unidas Estados Unidos. Tras un largo perodo de desavenencias y tensioy los Estados Unidos nes, el horrible atentado estableci una oportunidad de confluencia y concertacin. La Asamblea General y el Consejo de Seguridad otorgaron, en histricas resoluciones, un alto nivel de respaldo a Washington: probablemente el mayor otorgado nunca a cualquier nacin en la historia de la organizacin. Por su parte, el
gobierno del presidente Bush adopt una serie de medidas destinadas a "construir confianza" y a movilizar a la organizacin en
apoyo a la guerra contra el terrorismo. En ese marco, muchos
abrigaron la esperanza de un giro histrico. Se consider que, con
el atentado, una nueva conciencia de los riesgos de la globalizacin,
del carcter complejo y global de la amenaza y de la necesaria
complejidad de la respuesta, pero sobre todo, la actitud decidida
de las Naciones Unidas para enfrentarlo, podra dejar atrs, o al
menos moderar, el llamado "unilateralismo" de los Estados Unidos. Pero este perodo de confluencia ha tendido recientemente a
deteriorarse. A seis meses del atentado, ese termmetro de la opinin internacional que son los pasillos y las comisiones de la Asamblea General y los salones de las misiones permanentes, registran
nuevamente una gran perplejidad acerca del futuro de la relacin
y un alto grado de escepticismo acerca de lo que puede hacerse
para mantener un marco de cooperacin constructivo y recprocamente respetuoso entre las Naciones Unidas y el principal de
sus Estados miembros.
UN PASADO DE CONFLICTOS
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el sionismo con el racismo. En un marco de tensiones internacionales propias del conflicto con la Unin Sovitica, estas actitudes
alienaron gravemente a grupos importantes del pas y facilitaron
la tarea de un mundo conservador norteamericano que heredaba
una antigua tradicin de aislacionismo y defensa a ultranza de la
soberana.
Ms tarde, al desmoronarse el imperio sovitico, la idea de
Washington, pero tambin del Secretario General Boutros Ghali,
de utilizar a las Naciones Unidas para evitar la participacin de
fuerzas norteamericanas en situaciones peligrosas, o complementar acciones militares no resueltas, condujo a catstrofes como la
intervencin norteamericana en Somalia -de la cual se culp injustamente a las Naciones Unidas- o a la inactividad ante el genocidio en Rwanda -en que la accin del Consejo de Seguridad
fue vetada por Estados Unidos- y a una guerra en Yugoslavia, en
que la indecisin inicial europea y norteamericana debilit ms
an la imagen de la organizacin.
Desde entonces, la accin de la Asamblea General se ha debilitado particularmente. Tras un perodo inicial en que la Asamblea
tuvo al proceso de descolonizacin como su principal tarea y en
que los debates de la guerra fra le dieron un rol que a menudo
llev a opacar el del Consejo, la Asamblea General languidece
hoy da, recargada por una agenda abigarrada que la ha conducido
a extraviar su rol esencial. Es significativo que las grandes conferencias, tales como la del sida y la prxima sobre financiacin del
desarrollo, se realizan al margen de la agenda de la Asamblea General. Con temas de escaso inters para la comunidad internacional, esta agenda se examina en medio de la indiferencia no slo de
la opinin pblica, sino, lo que es peor, de los propios Estados
miembros, contribuyendo a difundir una idea de ineficacia e
irrelevancia del principal rgano de la organizacin.
En este marco, y especialmente a partir del fin de la guerra
fra, las crticas norteamericana's a las Naciones Unidas tendieron
a multiplicarse. El rechazo al multilateralismo se expres particularmente en las filas republicanas y muy especialmente en el
Congreso, donde la figura del senador Jesse Helms encarn las
posturas que desde entonces seran conocidas como unilateralistas.
En efecto, mientras que en los ltimos aos el Ejecutivo de Washington adopt la iniciativa de promover proyectos multilaterales,
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Las Naciones Unidas tales como el Tratado sobre el Derecho del Mar, el Tratado de
y los Estados Unidos. Proscripcin de los Ensayos Nucleares, el Tratado contra las Minas Antipersonales, la Corte Penal Internacional, el Protocolo de
Kyoto sobre el cambio climtico, el Tratado contra las Armas Qumicas, el Tratado contra las Armas Pequeas, entre otros, el Congreso norteamericano los rechaz o los posterg indefinidamente.
Al vencer George Bush en las ltimas elecciones y producirse
el rechazo a la Corte Penal Internacional, el protocolo de Kyoto y
el Tratado contra las Armas Pequeas, el pesimismo sobre la relacin entre las Naciones Unidas y Washington cundi en la organizacin. Su victoria confirm lo que el Economist defina como un
"unilateralismo paralelo": "la voluntad de acompaar en los acuerdos internacionales slo en la medida en que sirven a sus propsitos inmediatos, para luego sobrepasar sus lmites todas las veces
que no les son tiles". O, como afirmara an de manera ms categrica el escritor Michael Ignatieff: "Los Estados Unidos son
unilateralistas cuando quieren y multilateralistas cuando deben'".
El intento del Congreso norteamericano de legislar para el
resto del mundo e imponer sanciones incluso cuando sus aliados
no estaban dispuestos a seguirlas, como en aqullas contra Cuba
e Irn, fueron un ejemplo ms de esta actitud. Si a esto se agrega
que, a pesar de las demandas de la Asamblea General y del propio secretario Kofi Annan de que se incremente la ayuda actual
para el desarrollo, la ayuda exterior de los Estados Unidos pas
de 0.3% del PNB en los aos setenta, a 0.1 del PNB en la actualidad, o que mantuvieron durante varios aos una deuda con las
Naciones Unidas que super los mil millones de dlares, se entiende bien el pesimismo de la organizacin respecto de su relacin con la superpotencia. En una definicin como la que hace el
senador Jesse Helms, el rol de las Naciones Unidas se ve
drsticamente reducido: "las Naciones Unidas podrn ser un instrumento til para el rol global de los Estados Unidos, pero si
pretenden establecerse como la autoridad moral en el centro de
un nuevo orden internacional... entonces est pidiendo una confrontacin o bien, provocando la salida de los Estados Unidos de
la organizacin"2.
"Tests, Between Concert and Unilateralism", The National Interest, N 66, Winter 2001/02, pg. 8.
Helms, Jesse. "American Sovereignty and the UN", The National Interest, Winter 2000/01, pg.
34. Citado en Joseph S. Nye, ob.cit.
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Durante el perodo previo a la eleccin, alguien tan importante para la nueva administracin como Condoleezza Rice, haba
criticado a los demcratas por subordinar los intereses de los Estados Unidos a "los intereses de una comunidad internacional ilusoria", o por creer "que el apoyo de varios Estados; o an mejor,
de instituciones como las Naciones Unidas, es esencial al uso legtimo del poder". La nueva administracin republicana, en cambio, comprenda que "los acuerdos multilaterales y las instituciones no pueden ser un fin por s mismos"3.
LAS PREVIERAS REACCIONES
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Las Naciones Unidas Y pocas semanas despus, ante la Asamblea General, el mismo
y los Estados Unidos Powell hablaba de la necesidad de combatir el terrorismo dentro
de las fronteras de cada pas, a travs de programas de democratizacin, de prevencin de conflictos, de alivio de la pobreza, de
salud y educacin. Y se refera a la crisis en frica y a los
problemas de "humillacin" no resueltos, provocados por la no
creacin de un Estado Palestino, como elementos que contribuan
al cultivo del. terrorismo. ste era, sin duda, el discurso que las
Naciones Unidas queran escuchar.
En ese perodo, el Consejo de Seguridad y la Asamblea General aprobaron resoluciones que otorgaban el ms pleno apoyo a
los Estados Unidos y comprendan las ms drsticas medidas, incluida la autorizacin para el uso de la fuerza, para apoyar su
esfuerzo contra el atentado. Porque, si bien la resolucin 1368,
aprobada el 12 de septiembre, no se basaba en el Artculo 39, que
autoriza el uso de la fuerza para restablecer la paz y la seguridad
internacionales, ella abra la posibilidad de imponer "el derecho
de autodefensa ante un ataque armado", figura contemplada en el
Artculo 51 de la Carta. Es importante recalcar que estas decisiones no hallaron oposicin sino, al contrario, un cuadro de cooperacin muy extendida. Reflejando el espritu comn, el Secretario General, Kofi Annan, en su discurso ante la Asamblea General, declaraba que: "La comunidad internacional se define no slo
por lo que est a favor, pero tambin por aquello contra lo cual se
opone. Las Naciones Unidas deben tener el coraje para reconocer
que as como hay objetivos comunes, hay tambin enemigos comunes. Para derrotarlos, todas las naciones deben unir esfuerzos...
Las Naciones Unidas tienen un rol nico para avanzar en este
esfuerzo. Provee el foro necesario para construir una coalicin
universal y puede otorgar una legitimidad global para la respuesta
de largo plazo al terrorismo. Las convenciones de las Naciones
Unidas proveen desde ya un marco legal para muchos de Jos pasos que deben enfrentarse para erradicar el terrorismo -incluyendo la persecucin de los delincuentes y la supresin del lavado de
dinero-"5.
En su resolucin, el Consejo de Seguridad instaba a todos los
5 Annan, Kof A. "Fighting Terronsm on a Global Front", The New York Times, viernes 21 de
septiembre de 2001.
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EL NUEVO ENEMIGO
Es importante destacar que la resolucin y tambin las acciones derivadas de ella reflejan un concepto del enemigo terrorista
que subraya la nueva naturaleza globalizada de su accin; asumen la desagregacin de sus componentes; remarcan, en suma, el
carcter no estatal de la amenaza.
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Las Naciones Unidas Pentgono y del equipo construido en torno a la figura de su sey los Estados Unidos cretario, Donald Rumsfeld.
Como es sabido, sin embargo, est en la naturaleza del sistema de toma de decisiones de Washington que ninguna de estas
"victorias" es definitiva y que no obligan necesariamente a todos
los actores involucrados en la formulacin e implementacin de
polticas a un alineamiento riguroso.
En las semanas que siguieron al discurso, fueron muchos, incluido el propio George W. Bush, quienes emprendieron acciones
destinadas a reducir las asperezas creadas por la nueva orientacin. De este modo, los contactos con Irn se mantuvieron; abundaron las seales de moderacin en la relacin con Corea del Norte, y el gobierno de Washington pareci concentrarse slo en desarrollar consultas con los pases rabes acerca del conflicto con
Irak, anunciado ms que como una accin inmediata, como una
inevitable tarea en la agenda. Ahora ltimo, otras seales positivas de moderacin, como la resolucin adoptada respecto del Medio
Oriente, en la que los Estados Unidos concurren al llamamiento
en favor de un Estado Palestino, parecen indicar, como tantas otras
veces en el pasado, que el juego de los halcones y las palomas
forma parte consustancial de la poltica exterior de Washington.
Los vaivenes entre uno y otro extremo no tienen, sin embargo, su origen en la disputa de corrientes ideolgicas. El
unilateralismo tiene una raz ms profunda y sistmica, y sus crticos, muy especialmente en Naciones Unidas, parecen, a menudo, olvidar un hecho mayor e insoslayable: la superioridad de los
Estados Unidos en el mundo actual.
LA POTENCIA INCONTRARRESTABLE
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tnico era ms pequeo que los ejrcitos europeos en comparacin, e incluso la armada britnica era igual a las dos que la seguan. El imperio de Carlomagno fue slo occidental y el romano, si bien se extenda ms all, deba convivir con un imperio
Persa y con otro mayor en China... El presupuesto militar de los
Estados Unidos de 329 miles de millones de dlares equivale al
de los prximos nueve mayores presupuestos militares sumados.
El solo incremento solicitado al Congreso de los Estados Unidos
por el presidente Bush, de 48 miles de millones de dlares, equivale a dos veces el presupuesto militar anual de Italia..."
Pero Kennedy apunta a un factor an ms decisivo: el
financiamiento de este gigantesco esfuerzo militar, a diferencia de
los dems imperios, proviene de los recursos propios de la economa americana. Si en 1985 el presupuesto del Pentgono equivala
a un 6.5% del PGB de los Estados Unidos, y era visto como responsable de las dificultades de crecimiento de la economa norteamericana, en 1998 este presupuesto alcanzaba slo el 3.2% de la
misma. Ser nmero uno con un gran costo es una cosa; serlo de
manera barata, es otra cosa. Pero an ms: tras las dificultades de
los aos sesenta, setenta y ochenta, la economa norteamericana
ha recuperado e incrementado su distancia respecto de las dems.
Los Estados Unidos tienen aproximadamente un 31% del producto mundial, lo que equivale a la suma de Japn, Alemania, Gran
Bretaa y Francia.
Esto le permite desarrollar lo que Robert Nye ha definido
como "el poder blando" de los Estados Unidos, es decir, la capacidad de ser paradigmtico de la modernidad y generar por lo
tanto un modelo a ser imitado umversalmente. Hoy, un 45% del
trfico mundial del internet se desarrolla en ese pas; 75% de los
premios Nobel en ciencias, economa y medicina trabajan en los
Estados Unidos; un grupo de entre 12 y 15 universidades norteamericanas desarrollan, mediante presupuestos gigantes, una investigacin cientfica que deja en las sombras a todas las universidades europeas y japonesas. Considrese que en el ao 2000,
500 mil acadmicos extranjeros trabajaban en universidades de
los Estados Unidos. Si a eso se suma la influencia del cine, la
televisin y las comunicaciones en general, se tiene un panorama
completo de la superioridad que los Estados Unidos tienen hoy
en el mundo.
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