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1\
I'
I!
I
i
Reforma Urbana:
por um novo modelo de
planejamento e gesto
das cidades
1\
. I
i
I
I.
I
I ~1
I .
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I i
SRIE
DISSE
AES
E MONOGRAFIAS
~ I
I
I
I
I
I
I
I
I
I !
Ii
I1
I~
I
i
OBSERVATRIO
DE
pOLnCAS URBANAS
E GESTO MUMICIPAL
IPPUR
a UFRJ
FASE
1mFASE
Copidesque
Grfico e Editorao
Eletrnica
QUARK DESIGN
o QUE
O OBSERVATRIO
Ilustrao
o Observatrio
"P4ij."iljr'Oi'OJ
Sumrio
Agradecimentos
Introduo
9
11.......
:' ......................
II
Captulo I
Reforma social e a cidade:
origens e trajetria do planejamento
I . I O nascimento da
.
urbano..........................
I9
cincia urbana:
2I
25
27
ao modelo tecnocrtico
1.5 A agenda reformista nos marcos da Nova Repblica
3I
36
Captulo 2
A agenda da reforma urbana no Brasil:
o novo modelo de planejamento e gesto das cidades
4I
43
46
Rio de Janeiro
2.4 Reforma urbana e gesto democrtica
2.5 Reforma urbana e planejamento da cidade
47
49
52
Captulo 3
Reforma urbana e o municpio:
o caso da Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro
3. I O contexto scio-econmico-poltico
da reforma institucional
:
3.2 Os direitos individuais, coletivos e sociais
59
62
68
82
92
98
Captulo 4
Os condicionantes institucionais e polticos para a
implantao do novo modelo de planejamento da cidade ",'" 103
4, I O planejamento na organizao administrativa
das prefeituras""""",
""""''''''''
""'''''',,'',,''
Agradecimentos
.."", 72
'" """""""""'"''
105
109
I 12
I I6
Consideraes Finais
A reforma urbana em tempos de crise e reestruturao:
que reforma, que sujeitos e que caminhos? Desafios
para a gesto democrtica da cidade '"'''''''''''''''',,''''''',,'''',,''' 121
5, I Reforma urbana no contexto do novo modelo
de desenvolvimento
""""""''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''
124
128
130
INTRODUO
".
I3
14
Reforma Urbana:
Orlando
1
controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano. A ampliao da autonomia poltica e financeira, aliada maior visibilidade das
atribuies dos governos municipais, consolidou a percepo da poltica
urbana como arena local de disputa em torno de um projeto de planejamento e gesto das cidades, orientado pelos ideais reformistas.
Corno conseqncia, nos fruns acadmicos e polticos ocorreu
a revalorizao do debate sobre os modelos e princpios de planejamento
urbano que vigoraram no Pasnos ltimos anos. Diferentes setores da
sociedade vm procurando constnuir um novo modelo de planejamento
urbano e de gesto das cidades que supere os impasses gerados pela
experincia tecnicista do perodo anterior, expressa de maneira exemplar
na atuao do SERFHAU - Servio Federal de Habitao e Urbanismo.
O recente processo de elaborao dos planos diretores municipais,
obrigatrio por fora do disposto na Constituio (Artigo 182), tornouse o palco privilegiado de confronto de diferentes propostas e concepes
sobre a gesto urbana. Para o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, tratava-se de incorporar aos planos diretores princpios tais como a
gesto democrtica da cidade, o fortalecimento da regulao pblica do
solo urbano e uma inverso de prioridades inspirada nos ideais de justia
social.
Faz tempo, porm, que a agenda da reforma urbana e a da
reforma social integraram-se. Essaidentitificao est na origem do planejamento urbano enquanto cincia da CIdade e novo modelo de gesto
da sociedade. Na experincia brasileira, a questo urbana inerente
reforma social, pelo menos, que centra-se na instaurao de um Estado
de Bem-Estar Social no Brasil. A nova concepo de planejamento e
gesto da cidade sofre, ainda, fortes influncias das idias e anlises que
caracterizam a vertente terica identificada como a sociologia urbana
marxista francesa.
A vitria de coalizes polticas populares nas eleies municipais
de 1988 e 1992, em diversas cidades importantes, ampliou as possibilidades de implementao de programas reformistas, no mbito do poder
local. Nos municpios analisados, pudemos constatar que houve uma
absoro generalizada da agenda da reforma urbana no novo arcabouo
institucional-jurdico, se bem que de maneira diferenciada, variando fortemente conforme o perfil poltico-ideolgico das administraes, no
1
}
'f
I
15
I7
I8
Reforma
de planejamento
CAPTULO I
I. I
O fenmeno urbano, prprio das sociedades modernas, no se confunde com a existncia das cidades. Estasso to antigas, historicamente, que podem ser relacionadas existncia dos primitivos aglomerados
humanos. Porm, a partir da revoluo industrial, a cidade e o urbano
assumiram caractersticas culturais, sociais e econmicas distintas. A cidade sofreu uma progressiva mudana de; natureza, no s por fora
dos impulsos aglomerativos, mas tambm. por sua forma de organizao. Como afirma Pechman,
a irrupo do tema do urbano na cidade s pode ser compreendida se vista numa perspectiva que desconsidera qualquer
continuidade no que diz respeito histria da cidade. Ou, dito
de outra forma, a histria da cidade no a histria do urbano.
Epistemologicamente, o urbano deve ser visto como ruptura,
momento novo, onde os discursos sobre a 'cidade' sero uma
tentativa de formar um novo objeto (Pechman: 1991,126).
21
22
Reforma
23
.24
Reforma
Urbana:
.:
I: d
~I
No domnio da poltica urbana, o urbanismo no significasomente um novo pensamento sobre a cidade, mas tambm a reformulao
dos prprios mtodos de anlise e de interveno utilizados, que passaram, ento, a se pretender cientficos .. Para os tericos e profissionais
ligados rea, torna-se indispensvel o conhecimento objetivo e exaustivo dos problemas urbanos. O diagnstico das cidades, apontando a
ineficcia da gesto municipal, impe a necessidade de novas tcnicas
de atuao, que requerem uma reforma' institucional e administrativa.
do Draibe,
aedificao, no Ocidente, dos Estados de Bem-Estar Social respondeu basicamente s simultneas demandas por maiores igualdade e segurana nas economias de mercado. Estas demandas
por igualdade e segurana social foram atendidas atravs de
diversas concepes de justia e de tensos e contraditrios
modos-de convivncia entre ideais de igualdade de resultados
e igualdade de oportunidades (I 990,3)2. ,
li
igualitrio
adequada
de qualquer condicionanteprvio
tem o signi-
a desigualdade: enfatizando
1990,4)
diferenas
de renda e de condies
de trabalho"
25
26
de Bem-Estar Sacia/.
discutindo
esta proposio,
que
quando os direitos sociais adquirem o status legal e prtico de
direitos de propriedade, quando so inviolveis, e quando so
assegurados com base na cidadania em vez de terem base no
desempenho, implicam uma 'desmercadorizao' dostatusdos
indivduos vis--viso mercado ( 1991 , I I ).
No
tambm
entanto,
envolve
com a posio
sa forma,
ele identifica
estratificao
social: o
status
de cidadania
prope
social
Welfre State,
Des-
necessrio
diferentes
de
Esping-Andersen
Welfre State.
ou planos
o legado
atender
a nova estrutura
marcado
direitos
(1991,
Itlia; e, no terceiro,
Constatando
tualizar
de previdncia
do "universalismo
108-109).
no primeiro
a ustria,
para
social-democrata,
o autor,
como
dos
exemplos
uma definio
nos trabalhos
o
e a
mais abrangente
e universal,
de concei-
de Draibe
portanto
do
de reforma
em novos termos,
que
mais
do Estado na sociedade
imposio
de obrigaes
evidente
a identidade
europeus
dos direitos
sociedade
concernentes
desenvolvimento
se colocar
formistas
objetivo:
num mesmo
ponto
social do
social, atravs
de desemprego;
de habitao popular
de interveno
de reforma
da proteo
pblicas de seguros
sociais, seja na
de programas
(2) o
e (3) a universali-
e regulador
assumido pelo
na
civil.
entre o projeto
e a proposta
em si
regulao
Torna-se
expressa
da criao de instituies
os pases escandinavos.
encontramos
conservador;
social"; o
e desmercadorizao
Segundo
no segundo,
que predomi-
de classe 'ps-industrial": e o
agrupavam-se
e a Austrlia;
lIberal, "em
do corporativismo
pelos princpios
sociais"
desses modelos,
Canad
modestos
histrico
.A emergncia
fundada na integrao
como
social e pol-
1.3 Planejamento
como
preocupao
intervenes
central
sobre as gran-
a questo
da higiene
28
caractersticas autoritrias e tecnocrticas que o marcaram, que o sistema ir se desenvolver e de alguma forma se consolidar. O significado
desse sistema de proteo social construdo no Brasil a partir do Estado
Novo controverso, na literatura histrica' brasileira.
Wanderley Guilherme dos Santos (1979) vai caracterizar a expanso da cidadania resultante cfessapoltica social atravs do conceito
de CIdadaniaregulada, definida pela idia d relao entre a cidadania e
o corporativismo, isto , pelo controle autoritrio dos direitos sociais
exercido pelo Estado. Dessa forma, as razes do conceito de cidadania
no esto referenciadas
30
de planejamento
1979.
3I
32
34
c!e
1983,97-98).
A anlise das movimentos sociais e de sua relao com o Estado
tambm passou por mudanas significativas (Scherer-Warren, 1989). O
modo como os diferentes movimentos sociais elaboram cul:uralmente
suas necessidades e como organizam suas lutas pela obten5ao de bens
e servios que satisfaam suas necessidades de reproduao depende,
pOIS,
1988,44).
Se, por um lado, os movimentos 'sociais ampliam sua capacidade de ao e mobilizao, o Estado tambm se moderniza, alargando
seu espao e incorporando novas formas de interao. Com efeito,
=:
Reforma Urbana:
institucional
para os movimentos
excludente
ganhou
da interveno
importncia
estatal. No debate
da lgica segregadora
e espoliadora
como
rea de estudo
da urbanizao.
politizado
e participativo,
a racionalidade
urbano,
por outro
lado, a
mento
setores
do evidente
Visando
tcnicos
e acadmicos,
Federal comeasse
a abandonar
de planejamento,
iniciando,
planejamento participativo
de
a implantao
disseminaram-se
da Nova
Formalmente,
nejamento,
do Governo
o Governo
ao mesmo
agenda de reformas
tempo
sociais no
abandonou
o que,
e
de planejamento
partici-
ruptura
o antigo modelo
de pla-
Tancredo
uma
da coalizo
ritrio
foi "efetivamente
de centro-direita
e de centro-esquerda"
majoritariamente
Partido do Movimento
agenda
renda
eram
Democrtico
o restabelecimento
e a reduo
da pobreza
do padro de proteo
(Meio:
Brasileiro. Os objetivos
da democracia,
absoluta,
a realizao
de
de uma reforma
populao
mentalmente
como Azevedo
em experincias
e Prates mostram
de planejamento
no que denominamos
em nveis extremamente
conjuntura!,
que viabilizou
de 'participao
se centraram
instrumental'
1993.
"funda-
e mesmo assim
Para uma anli-
no Brasil. No
.
a transio
na morte
da Assemblia
de
do presidente
Constituinte,
(Meio:
Repblica
em fracasso" (1993,144).
"redundaram
O colapso do projeto
o fim da proposta
reformista
na sociedade
a partir da Constituio
esquerda
(cuja expresso
sadas globalmente,
brasileira,
partidria
so principalmente
o PT - Partido
Trabalhista,
o PSB -
contudo,
Brasileira) recolocam
pela Nova
contornos
es-
Estado de Bem-Estar
do
gerais dessa
a redistribuio
dos Trabalhadores
que compem
implementada
controlada
Neves e na convocao
duziu a formao
truturais
A agenda reformista
com a instrtuiao
no s~ pelo princ-
mas, sobretudo,
nas propostas
(1985),
Pas".
~~s
da
(Azevedo
Repblica
alterao
ban-
da reforma.
'
as tentativas
ento,
que, juntamente
entanto,
I 99 I , 17).
Com
pativo.
de planeja-
de reestruturao
globalizantes
e integradas
a tentativa
1994,3),
permitiriam"
gente, identificamos,
"enquanto
da discusso em torno
que encerram,
que supostamente
1990).
de prticas participativas,
pio democrtico
planejamento
a descentralizao
no marco
e Cardoso,
de direito,
de prticas participativas.
A descentralizao
deira precisamente
poltico-administrativa
Voltou-se,
o estado
e a instituio
urbana,
restabelecendo
administrativa
e de interveno.
o planejamento
da lgica
sobre a questo
37
em direo
a um modelo
que,' ~naliinstitucional,
38
redistributivo,
universalista
e igualitrio de organizao
para a (re)estruturao
da proteo
social
Estado de Bem-
do
Estar.
que institucionalizem
governo
construda
gerais:
da regulao
universa/ismo,
com o objetivo
de estender
da populao,
e ampliar os direi-
bem como
de qualidade
o de criar
de patamares
de novos
progressivo
sobre a p:opriedad~,
de vida e de atendimento
- o
instrumentos
dos benef-
mente
visando a redistribuir
concentrada,
erradicar
a misria e reduzir
ampliar a responsabilidade
-a
democratizao do Estado
com o objetivo
iderio
de incorporar
a participao
planejamento
tir o controle
pblico
A proposta
processo
descentra/izao da gesto,
e a
da reforma
de elaborao
reformista
es estaduais,
e vai se firmando
Federal de
durante
a partir do
1988 compe
a elaborao
das constitui-
Ela con-
brasileira.
da Constituio
no
ou seja, garan-
solida o conjunto
da sociedade
1994), absorvendo
j descritas.
a contribuio
As proposies
urbana so resumidamente
e as crti-
que sintetizam
descritas
a pro-
por Ribeiro
(1993,54):
a) a instituio
da gesto democrtica
de de ampliar
eficincia
b) reformas
o espao da cidadania
e aumentar
a eficcia/
da poltica urbana;
nas relaes
governo-cidadania:
poltica
urbana;
intergovernamentais
a primeira,
e a segunda,
com
e nas relaes
a municipalizao
pela adoo
da
de mecanismos
~om os
com a
Imposto
especiai urbano
o fun;lonamento
pnnoptos
~o
da funao
e da justa distribuio
dos
coletiva:
de consumo
situaao de
:xtrem,a
ur~an~ ; isto e,
as diferenas entre as classes e camadas sociais nao sao decorrentes apenas da distribuio
economia;
osucapiao
imobiliria,
que favorea
desigualdade
a pobreza,
pblica na regulao da
no
da urbanizao;
d) inverso de prioridades
(sol.? criado,.
que garantam
de terras condizente
social da propriedade
urbanos
redistnbutivismo,
bem como
mercado
custos e benefcios
CIOSSOCIaiS;
introduo
direta da populao
da cidade;
c) fortalecimento
tria pode
a participao
de trabalho,
mas tambm,
Importante.
da regu-
39
CAPTULO 2
Urba-
torno da reformulaq
do Sis-
Ur'
43
44
Consideramos reforma urbana como "o conjunto de processos sociais e institucionais que, expressando ideais de justia social no
espao urbano, adquiriu visibilidade pblica no pas, a partir dos momentos que antecederam a instalao da Assemblia Nacional Constituinte" (Torres Ribeiro: 1990, 13). O surgimento desse movimento est
estreitamente ligado elaborao da emenda popular ao projeto constitucional e, posteriormente, realizao de fruns nacionais debatendo as questes emergentes da poltica urbana no Pas.
sistema de cidades
em virtude da conhecida assimetria existente entre a distribu~~o
espacialdas atividades mais dinmicase modemas e a distribuio
da populao urbana, mostra-se heterogneo (...) dentro das
cidades acentuou-se a segregao espacia e generalizou-se a
existncia de periferias urbanas.
E conclui ainda que a sociedade urbana brasileira
resultante do processo de crescimento, urbanizao e mudana dos ltimos trinta anos, apresenta-se estruturalmente cc::mo
uma sociedade complexa, espacial, ocupaclonal e SOCialmente
diversificada, unificada mas heterognea, segmentada e, sobretudo, profundamente desigual..:
Ii
I
eixo do discurso.
I
t
Orlando
46
Reforma Urbana:
47
.
Como sintetizam Guimares e Abicalil, o projeto de emenda
tinha como propostas principais
submeter a proprie~ade privada do solo urbano ao cumprimento de .u~a funao social da cidade; assegurar, no caso de
desapropna?es, Justo pagamento de indenizao em moeda,
para casa propna, e em ttulos da dvida pblica, para imveis
com outra finall~ade; punir, via imposto progressivo, parcelamento compulson~ e at desapropriao, os proprietrios de
solos O~IOSOS;cnaao do usucapio especial urbano (3 anos) e
usucapiao coletivo: monoplio do Estado nos transportes coletiVOSe a limitao do custo do transporte para os trabalhadores
a um percentu_al fixo do salrio mnimo; o poder de legislar por
parte do Cldadao.- Iniciativa popular de projeto de lei; o controle
por parte da sociedade civil e entidades populares de projetos
a serem Implantados no municpio (Guimares e Abicalil:
1990,46).
.
o resultado do processo de negociaes e embates, no entanto, no foi favorvel. No captulo Da Poltica Urbana foram aprovadas
apenas algumas das propostas da emenda popular, em dois artigos.
No seu Artigo 182, a Constituio Federal determina que "a
poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico
municipal. conforme diretrizes g~rais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento dasfunes sociaisda cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes". No pargrafo primeiro, declara que o
Plano Diretor passa a ser obrigatrio para as cidades com mais de 20
mil habitantes, sendo o "instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e da expanso urbana".
O Artigos 182 traz, sinteticamente, as seguintes definies:
_ o municpio responsvel pela poltica urbana;
_ a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar dos seus habitantes;
_ o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e define a funo social da propriedade, tornando-se obrigatrio para as cidades com mais
de 20 mil habitantes;
_ cria os instrumentos tributrios - o imposto progressivo - e
jurdicos - a edificao e o parcelamento compulsrio e a
desapropriao -, que devem ser aplicados no caso de propriedades no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas, de forma
sucessiva.
O Artigo
48
deputados constituintes. Seguindo o rastro da mobilizao popular ocorrida nacionalmente, a sociedade civil no estado do Rio de Janeiro se
manteve articulada em torno do Frum Pr-Participao na Constituinte, que reunia o movimento popular, assessoriase organizaes profissionais. No seu interior, instalou-se o Frum Estadual Pela Reforma
Urbana, responsvel pela elaborao da proposta popular Da Poltica
Urbana, subscrita por 2 mil assinaturas, e pela presso sobre a Assemblia Constituinte Estadual para aprovao das suas propostas.
Do ponto de vista da mobilizao popular, o processo constituinte estadual foi, contudo, bem menos participativo do que o federal. Na
opinio de Guimares e Abicalil "esta relativa desmobilizao provavelmente reflete as perdas sofridas no processo de votao da Constituio Federal" (Guimares e Abicalil, 1990).
No mbito da Assemblia Legislativa, foi criado o Bloco Parlarnentar Socialista Independente, formado pelos partidos de esquerda
P~ PSB, PC do B (Partido Comunista do Brasil) e setores do PD~ com
o objetivo de enfrentar o bloco parlamentar conservador (PFL, PMDB,
PL- Partido Liberal -, e PTB - Partido Trabalhista Brasileiro), majoritrio
no estado do Rio de Janeiro.
No entanto, apesar da frgil mobilizao da sociedade civil, o
texto constitucional incorporou a maioria das propostas contidas na
emenda popular. Sem a presso esperada por parte do setor imobilirio, a redao final sofreu poucas modificaes. Entre as principais alteraes, apontadas por Guimares e Abicalil, esto:
a supressodo procedimento sumarssimonas aes de usucapio especial(Art. 192 da emenda); eliminao do pargrafo
2 do Artigo 185 da emenda, que reconhecia 'o Estado de
Necessidade'; eliminao do pargrafo 197 da emenda, que
admitia rea de at 60m2 por lote para habitaespopulares;
retirada a expresso'deliberativo' do pargrafo4 do Artigo 186
da emenda, que se referia ao carter dos Conselhos Municipais
para a participaopopular na elaborao,aprovao e implementao do Plano Diretor; foi acrescido ao Artigo 186 da
emenda um pargrafo(pargrafo6) que obriga o PlanoDiretor
a regulamentar as edificaessobre dutos, canais,vales etc.;
foi exigidotambm que hajaparticipaopopular nadesafetao
OrlandoAlvesdosSantosJnior 49
50
1993.25).
Na opinio de Pilatti, analisando os limites e avanos da Constituio de 1988,
.
o grande avano em termos de consagrao formal, sem dvida,
diz respeito ao ttulo dedicado aos direitos fundamentais. Aqui
tivemos no apenas a restaurao das liberdades pblicas, completamente desrespeitadas e distorcidas durante o perodo da
ditadura militar, mas muito especialmente a previso de novos
instrumentos de luta pelo exerccio efetivo dessas liberdades e
direitos (Pilatti: 1993,18).
52
d) democratizao do oramento municipal, instituindo processos de oramento participativos que incorporassem as entidades da sociedade civil definio e ao controle dos gastos
pblicos;
'1'
da cidade
A elaborao dos Planos pelos municpios ocorreu, nesse contexto, como ato formal, no expressando uma vontade poltica. A centralizao do poder poltico e econmico pelo Governo Federal obrigava
as prefeituras a elaborar seus Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) buscando liberar recursos, devido a sua debilidade institucional, expressa na incapacidade financeira e na ausncia de quadros
tcnicos para a administrao dos servios de sua competncia.
O esforo para capacitar as prefeituras para a prtica do planejamento urbano no obteve os resultados desejados. O SERFHAU
nunca superou seu papel de rgo financiador da elaborao
de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (POLI) para as
prefeituras. As demandas identificadas nos Planos retratavam
um vasto elenco de reivindicaes dirigidas aos demais nveis
governamentais, dado o estado combalido dos munidpios.
Entretanto, os Planos no funcibnavam como indutores para a
definio de programas das agncias federais, nem mesmo para
aquelas subordinadas ao prprio Ministrio do Interior (ao qual
o SERFHAU estava vinculado) e diretamente envolvidas em
investimentos urbanos (Santos e Baratta: 1991, 27).
S3
54
56
Urbano,
de reforma
urbana
no deve ser um projeto de cidadevirtual do futuro, a ser executado ano a ano at chegara um produto final - a cidadedesejada, mas um conjunto de princpios e regrasde orientao da
ao da infinidade de agentesque produzem e se apropriam
do espao urbano (Prefeitura de So Paulo, 1990).
A participao de todos os agentes que produzem e disputam
o espao urbano , portanto, parte fundamental do processo de elabo-
CAPTULO 3
do
Orlando
10 Inclumos no nosso estudo o Municpio de Petrpolis que, por razes administrativas e polticas, no mais integra a RMRj. Por outro lado, devido
recente eman-
(1990),
( 1990)
Itagua, Maric e Mangaratiba. Os trs primeiros porque ainda no os tinham elaborado at a presente data, e o quarto porque, possuindo uma populao inferior
a 20 mil habitantes, no est obrigado a elabor-lo.
do o projeto apresentado
Vereadores.
I I Inclumos o municpio de Angra dos Reis por ser o nico dirigido pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) no Estado. Tendo o PT se constitudo numa das principais
for-
as polticas de sustentao da proposta da Reforma Urbana a nvel nacional, consideramos til a comparao da Lei Orgnica e do Plano Diretor desse municpio
com os demais, integrantes da RMRj.
12 Na sistematizao das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores
Questo urbana, desigual. dades sociais e polticas pblicas: avaliao do programa da reforma urbana no Brssi:
da pesquisa RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz (Coord.).
Rio de janeiro:
IPPUR/UFRj,
6I
T----~--~--~64
I
Orlando Alves dos Santos Jnior
Municpio
Populao
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
D uque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
5.336.179
1.286.337
747.891
664.643
425.038
416.123
255.211
191.359
Nilpolis
Itagua
Angra dos Reis
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Densidade
demogrfica
(hab/ha)
Famlias
indigentes
4.556,94
1.683,69
3.280,22
1.503,72
12.501,12
3.200,95
236,31
197.275
79.699
38.802
39.693
23.674
15.574
12.411
266,52
306,60
7.173,59
216,08
104,05
137,29
184,73
61,80
14.623
13.870
7.369
161.274
157.819
113.010
85.220
46.542
36.391
17.922
7.562
3.215
3.759
2.357
1.439
Partido
Administ.
em 1988
Partido
Administ.
em 1992
Tem
Plano
Diretor
FAMERJ
PDT
PMDB
SIM
MAB
UNIBAlRROS
MUB
ABM
FANIT
FAMP
COMAMEA
FAMI
no tem
FRAMI
COMAM
FAMMA
no tem
no tem
PDT
PDT
PFL
PDC
PDT
PSB
PMDB
PMDB'
PFL
PFL
~
PT
PDT
PDT
PDT
PFL
PMDB
PDT
PDT
PTB
PSB
PDT/PT
PDT
PT
PDT
SIM
SIM
N.io
PMDB
PDT
PDT/PT
PMDB
SIM
Federao
de
moradores
Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Angra dos Reis
Maric
Paracambi
Mangaratiba
SIM
SIM
SIM
SIM*
N.io
SIM
N.io
SIM"
N.io
NL
Fontes:
I. Dados sobre as federaes de associaes de moradores:
2. Dados sobre os partidos polticos na administrao
FAMERJ.
municipal: T.R.E.
3. Federaes de moradores:
Fontes:
I . Dados populacionais:
de Nova Iguau.
Com uma forte tradio de organizao popular, a RMRJ tambm marcada pela atuao dos movimentos populares urbanos, atravs das associaes de moradores e outras dezenas de entidades
comunitrias e organizaes no-governamentais
(ONGs). A maioria
dos municpios tem federao de associaes de moradores (Quadro
3), com exceo de Nilpolis, Paracambi e Mangaratiba, demonstrando, pelo menos potencialmente,
capacidade de mobilizao em torno
da defesa das propostas populares.
de So Joo de Meriti.
de Niteri.
de Petrpolis.
de Itabora.
- Conselho
de Itagua.
e Amigos de Mag.
de Maric.
6S
66
o quadro
de planejamento
67
!'
~
!
~
ij
ij
~.
1
l[,
~
I.
U
Teve
participao
popular
Forma
de
participao
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
SIM
SIM
SIM
Frum popular
Frum popular
Consultas
,
-
S.J. de Meriti
Niteri
SIM
SIM
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
SIM
SIM
Municpio
ltagua
Angra dos Reis
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Assessoria
Prefeitura
NO
HW Arquit.
ToIedo Ass.
-
Frum popular
Reunies
descenrConsultas
Consultas
NO
NO
SIM
UFF~BAM
IBAM
NO
ENGESUR
Frumpopular
UFRJ
SIM
-
Consultas
Coopera Ativa
A Constituio Estadual outro elemento importante no conjunto de condicionantes da reforma do arcabouo institucional-jurdico
dos municpios da RMRJ. Entretanto, ante~ de analis-Ia, parece-nos
importante descrever como os temas que examinaremos nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores foram tratados na Lei Maior do Estado.
I 3 Tal proposta contou com a assessoria da FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional,
1991).
~
~
~
I.
!
~
~
~
I
f
68
Reforma Urbana:
de planejamento
No mbito dos direitos individuais, coletivos e sociais, a Constituio Estadual basicamente repete asgarantias asseguradas na Constituio Federal. Quanto aos direitos da mulher, eles so tratados na seo
relativa sade e tm seu contedo basicamente vinculado assistncia
sade feminina. A Constituio Estadual tambm no inova nos instrumentos de gesto democrtica, reproduzindo apenas os aprovados na
Carta Federal: o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei.
r.
--
ituio Estadual
SIM
Direitos
!
da mulher
SIM
"
II Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SIM
SIM
SIM
SIM
So Gonalo
SIM
NO
Duque de Caxias
SIM
SIM
S. J. de Meriti
SIM
NO
Niteri
SIM
SIM
Petrpolis
SIM
SIM
Mag
SIM
SIM
ltabora
SIM
SIM
Nilpolis
SIM
NO
SIM
ltagua
SIM
Maric
SIM
SIM
Paracambi
SIM
SIM
Mangaratiba
SIM
SIM
SIM
SIM
Fonte: Constituio do Estado do Rio de Janeiro e Leis Orgnicas dos municpios da RMRJ
69
70
Reforma
de planejamento
ou no, como tambm no caso de violncia sexual ... " (Art. 291). Ou
seja, na sua maior parte, os direitos assegurados dizem respeito sade.
Das quinze Leis Orgnicas municipais estudadas, todas instituem
captulos ou sees definindo direitos individuais, coletivos e/ou sociais.
Apesar da maioria delas no conter captulos ou sees especialmente
dedicados aos direitos da mulher, doze municpios criaram artigos tratando especificamente do tema; na maioria dos casos, vinculados seo
da sade e com contedo voltado para a assistncia. Verifica-se, portanto,
neste caso, a influncia exercida pela Constituio Estadual.
A Lei Orgnica de Nova Iguau uma exceo. Trata em profundidade dos direitos da mulher, atravs da obrigatoriedade da incluso
no currculo do ensino mdio de matria sobre as lutas das mulheres,
resgatando sua histria na sociedade (Art. 210); garante creches e
pr-escolas em reas definidas pelo Conselho de Educao (Art. 21 I);
adota medidas de controle nas intervenes cirrgicas cesarianas e na
induo ao parto natural (Art. 216); alm de incorporar os direitos
consagrados pela Constituio Estadual.
Uma novidade em relao aos direitos sociais foi a introduo
dos direitos urbanos. Na Constituio Estadual, os direitos urbanos esto
expressos na definio da funo social da cidade, no Artigo 226 do
captulo Da Poltica Urbana:
A poltica urbana a serformulada pelos municpios e onde couber;
pelo Estado, atender ao pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade com vista garantia e melhoria de qualidade
de vida de seus habitantes. As funes sociais da cidade so
compreendidas como o direito de todo cidado de acesso a
moradia, transporte pblico, saneamento bsico, energia eltrica, gs canalizado, abastecimento, iluminao pblica, sade,
educao, cultura, creche, lazer, gua potvel, coleta de lixo,
drenagem das vias de circulao, conteno de encostas,
segurana e preservao do patrimnio ambiental e cultural (Art.
226).
Na Constituio Federal j aparecia o conceito de funo social
da cidade como objetivo da poltica de desenvolvimento
urbano executada pelo Poder Pblico Municipal. No entanto, contrariamente proposta do Movimento
Nacional Pela Reforma Urbana, a Constituio
Estadual
SIM
Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
ltabora
Nilpolis
ltagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
SIM
SIM
SIM
NO
NO
SIM
SIM
SIM
NO
NO
SIM
SI t1
SIM
SIM
SIM
Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro e Leis Orgnicas dos municpios da RMRj
71
72
, OrlandoAJvesdosSantosJnior 73
regulamentao.
3.3 Mecanismos
II Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
,
Plebiscito
Referendo
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
~
SIM
SIM
~
SIM
SIM
Iniciativa
Popular de Lei
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
~
~
~
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
Fonte:Constituio
do Estadodo RiodeJaneiroe LeisOrgnicas
dosmunicpios
daRMRJ
.
Essasinovaes so importantes tendo em vista que, como j
vimos anteriormente, ,a Constituio Federal e a Constituio Estadual
aprovaram como :xlgencla, para apresentao de proposta popular de
lei, umelevado numero de assinaturas de eleitores, quase inviabilizando a utilizao desse instrumento. Em certos casos, o nmero de assinat.u~asrequerido superior quantidade de votos necessria para
eleio de um vereador Cmara municipal.
I,
I
li
II
j~
74
de planejamento
Nesse sentido, a inovao do Municpio do Rio de janeiro, principalmente, representa um avano significativo em relao ao dispositivo aprovado na Constituio. Em primeiro lugar, porque diminui o
nmero de assinaturas requeridas, viabilizando a utilizao do mecanismo da iniciativapopular de ler, em segundo lugar, porque permite s
entidades representativas da sociedade civil apresent-Ias, a partir da
sua prpria organizao e representatividade.
Alm dos instrumentos de gesto democrtica institudos pela
Constituio Federal e Estadual (o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular de leI), algumas Leis Orgnicas aprovaram inovaes que possibilitam a ampliao da participao popular no exerccio das funes
pblicas. Analisaremos quatro mecanismos dotados dessa caracterstica. So eles: a audincia pblica, o sistema de democratizao de infor-
14 A
audincia pblica
impacto
ambiental
no patrimnio
representativa
75
Tribuna
Popular
Controle
Oramentrio
NO
, NO
NO
NO
NO
SIM
NO
SIM
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
ltagua
Maric
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
NO
NO
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
S foram consideradas as cinco Leis Orgnicas que definem as regras para realizao das
audincias pblicas.
Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro e Leis Orgnicas dos municpios da RMRj
76
cidados e as instituies pblicas, de forma a possibilitar que estas considerem os interesses e concepes poltico-sociais daqueles no processo
decisrio" (jacobi: 1990, 135).
No mbito deste trabalho, foram considerados todos os conselhos municipais, independente da sua natureza - restrita ou ampla --.:,
principalmente, por serem poucas:s Leis Orgnicas e os Planos Diretores
que trazem definies a esse respeito.
Analisamos, ainda, os conselhos municipais que democratizam a
gesto de polticas setoriais especficas (educao, sade, direitos
humanos, meio ambiente, criana e adolescente, entre outros), em
separado daqueles relacionados gesto da vida urbana, ou seja, que
requerem um "conceito de planejamento bem mais fiexvel do ql!e
aquele estabelecido pelo modelo racional compreensivo" (Gondim:
1991,84), orientador do exerccio da atividade de planejamento em
boa parte dos municpios do Brasil. Essaconcepo de conselhos municipais se inscreve na compreenso da gesto poltica da cidade a partir
da construo de um "pacto territorial" (Ribeiro e Cardoso, 1990A)
que "consiga garantir a transparncia administrativa, equacionar as
demandas e possibilitarformas de participao em projetos inovadores"
(jacobi: 1990,139).
Nesse sentido, constatamos que as Leis Orgnicas incorporaram majoritariamente conselhos municipais ligados a polticas setoriais, alguns deles normatizados por lei federal, como o caso dos
conselhos de sade e os da criana e do adolescente (Quadro 9).
No entanto, somente cinco L.Os. (Rio de Janeiro, Itabora, Angra
dos Reis, Maric e Petrpolis) criam conselhos municipais de gesto
urbana (ou com nomes similares, como' desenvolvimento urbano
ou poltica urbana). Deve-se notar, entretanto, que os Planos Diretores aprovados ampliaram o nmero de municpios (oito) que instituem esse instrumento (Quadro 10).
As entrevistas realizadas nos municpios possibilitaram constatar
quais conselhos foram efetivamente regulamentados e quais esto ern
funcionamento. Neste estudo, tomamos por base somente os conselhos
de alguma forma vinculados sreas de planejamento - urbanismo, meio
ambiente, habitao e transportes.
78
Reforma Urbana:
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
x
x
x
x
x
Educao
2 Sade
3 OJltura
x
x
x
x
x
x
x x
x x
x x
x x
x x
x x
x
x x
x x
x x
x x
x
x
x x
x
x
x
x x
x x
x x
x
x x
8 9 10 II
x x
x
x x
x
x
x
x 'x
x
x x x
x
x
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
12 13 14 15
x
x
x
x
x
,Ambiente
5 Dfeitcs
Humancs
6 Oiana/
Melescente
8 Daspato/
Lazer
9 ceresa
Ci::nsum.
CONS.
NO
. SIM
CONS.
NO
NO
NO
SIM
SIM
SIM
NO
NO
CONS.
SIM
CONS.
SIM
CONS.
SIM
DELlB.
o Conselho
SIM
NO
NO
SIM
(3) A composio
(3)
o funcionamento
do Conselho.
por representantes.
x
x
13 /\gro
Fsiccs
II Mulher
14 Oamento
I 2 Transpates
15 Timsmo
Niteri
10
de
sindical. um do setor
Rio de janeiro.INova
Iguau - Conselho Municipal de Poltica Urbana.
So Gonalo - Conselho Municipal de Urbanismo.
Itabora - Conselho Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo.
Petrpolis - Conselho
um dos cons-
I O Detkieates
(2)
NO
(I)
NO
x x
7 Agrcda
SIM
SIM
do Conselho. que tem a participao da FAMERj. FAFERj, SARj. IAB. SENGE. ASES.
FIRjAN. AMPEC. ADEMI. SINDUSCON
e Clube de Engenharia.
4 Meio
SIM
NO
Composi
Carter
NO
Mangaratiba
Angra dos Reis
(I)
Nos P.D.
SIM
Itagua
Maric
Paracambi
Nas L.Os.
Urbano.
79
, I
,I
!
Dos conselhosaprovados nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores, esto regulamentados 66,7 % daqueles ligados rea de planejamento em seis municpios (Niteri, So Gonalo, Itabora, Petrpolis,
Maric e Angra dos Reis). Somente em trs (Nova Iguau, Nilpolis e.
Paracambi), os conselhos, apesar de anteriormente institudos, no foram regulamentados
(Quadros 10 e I I). Verificamos, portanto, uma
alta taxa de efetividade na regulamentao dos conselhos municipais.
No entanto, em apenas quatro municpios (Niteri, Petrpolis, Maric
e Angra dos Reis), esses rgos esto, efetivamente, funcionando.
Quadro I I Conselhos Municipais de Poltica Urbana regulamentados e em
funcionamento I 5
i' :
Municpio
Regulamentados Carter
Dos quatro conselhos em atividade, o nico realmente deliberativo o de Angra dos Reis, municpio administrado pelo PT. O caso
de Maric deve ser destacado: os membros do Conselho de Urbanis- .
mo do Municpio so indicados pelo prefeito e aprovados pela Cmara
de Vereadores. O Conselho, portanto, no garante a participao das
entidades representativas da cidade,mas de cidados da sociedade civil
escolhidos pelas autoridades.
Em trs outros municpios (Duque de Caxias, Mag e ItaguaQ,;
observamos a criao de conselhos que no estavam previstos ante-.
riormente nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores. No entanto, s
encontramos
funcionando
o Conselho MUDicipal de Bem-Estar de
Duque de Caxias.
Composio Funciondl
Nova Iguau
Nenhum
So Gonalo
Meio Ambiente
Duque de Caxias
Nenhum
S. J. de Meriti
Nenhum
Niteri
Urb. e Meio
Ambiente
Petrpolis
Urb. e Meio
Ambiente
Mag
Nenhum
Itabora
B. EstarSocial*
Meio Amb. e
Urb.
Nilpolis
Nenhum
Itagua
Nenhum
Maric
Urbanismo
Paracambi
Nenhum
Mangaratiba
Nenhum
Angra dos Reis
Urb. e Meio
Ambiente
Consult.
Sem inf.
Consult.
Paritria
Consult.
Paritria
SIM
Deliber.
Paritria
NO
Consult.
Sem inf.
NO
Deliber.
**
SIM
Deliber.
Paritria
SIM
NO
SIM
82
somente a Lei Orgnica de Itabora associa a descentralizao administrativa participao popular, atravs da instituio dos conselhos
comunitrios distritais. Em todos os casos, as unidades descentralizadas
exercem funes relacionadas ao planejamento, proposio e fiscalizao
de obras e servios concernentes rea territorial sob sua jurisdio. A
anlise indica,' portanto, que muito provavelmente a descentralizao
instituda representa mais uma desconcentrao administrativa do que,
de fato, a democratizao da gesto local.
83
Na Constituio Federal, poucos instrumentos aprovados contemplaram esse objetivo: (I) o parcelamento ou edificao compulsrios: (2) o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; (3) desapropriao com pagamento em ttulos
da dvida pblica com resgate de at 10 anos e (4) o usucapio urbano
para aquele que mantiver a posse por .cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio, de rea urbana de at 250 metros quadrados utilizando-a
para sua moradia (Art. 182 e 183).
j na Constituio Estadual do Rio de janeiro, as propostas de
Quadro
12 DescentralizaoadministrativainstitudapelasLeis Orgnicas
Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
Institui Descent.
Tipo
SIM
RegioAdministrativa
NO
NO
SIM
Subprefeitura
NO
NO
NO
NO
SIM
Adm. Distritais
NO
Municpio
NO
SIM
RegioAdministrativa
NO
NO
NO
3.4 Mecanismos
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
SIM
SIM
SIM
SIM
NO
SIM
SIM
84
I! I
85
I
os proprietrios de imvel urbano no-edificado, subutilizado e que
no esteja atendendo funo social. Todos os municpios aprovaram
esse instrumento, acerca do qual apenas os Planos Diretores de Angra
dos Reis e de Nilpolis deixam de trazer definies. O parcelamento
ou edificao compulsrios visa a exigir do proprietrio a utilizao dos
lotes urbanos segundo os fundamentos da funo social da propriedade.
A aplicao de ambos os instrumentos requisito para a desapropriao
para fins de reforma urbana; a indenizao do imvel paga com ttulos
da dvida pblica, com prazo de resgate de at dez anos, assegurados
seu valor monetrio real e os juros legais. Aprovados na Constituio
Federal, essesinstrumentos foram incorporados em quase todas asCartas
municipais - apenas a Constituio de Mag no cita o parcelamento e
a edificao compulsrios (Quadros 14 e 15).
Quadro 14 Instrumentos tributrios e financeiros aprovados
Constituio
Estadual
Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
IPTU
Contrib.
Melhoria
Fundos Des.
Urbano
Tarifas
Difer.
SIM
SIM
SIM
SIM
i.o.
P.D.
i.o.
P.D.
t.o.
P.D.
i.o.
P.D.
SIM
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM*
SIM
SIM
SIM
SIM*
SIM
SIM
SIM
SIM*
SIM
SIM
SIM*
Duque de Caxias SIM*
s. J, de Meriti
SIM*
SIM
SIM*
SIM
NO
SIM*
SIM*
NO
SIM
NO
SIM*
NO
NO
NO
SIM*
NO
SIM
So Gonalo
SIM*
SIM
NO
NO'
SIM
SIM
SIM
NO
NO
SIM
SIM*
NO
SIM
NO
SIM
NO
NO
NO.
NO
NO
SIM*
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO
NO
SIM
SIM*
NO
NO
NO
NO
Itagua
Maric
SIM*
NO
SIM*
NO
SIM*
SIM
NO
Mangaratiba
Angra dos Reis
SIM*
SIM*
SIM*
SIM
SIM*
NO
Paracambi
SIM*:
SIM'
NO
SIM*
NO
Niteri
Petrpolis
SIM*
SIM*
Mag
Itabora
SIM*
SIM
Nilpolis
SIM
SIM
SIM
-
NO
NO
SIM
NO
-
NO
. I
,I
86
'5
Quadro
previstos
os servios
Cadastro
Terras
Pblicas
Constituio
Estadual
SIM
L.O.
Municpio
Pare.
Concesso
Edifi.
Real de
Compuls.
Uso
SIM
SIM
Desaprop.
SIM
P.D.
L.O.
P.D.
L.O.
P.D.
L.O.
oferecidos
novos tributos
tm por objetivo
a justia no processo
maioria
novidade
Joo de Meriti,
Mag,
o adota:
ltabora
P.D.
Os
sociais e promover
No entanto,
(Rio de janeiro,
de Caxias, So
e Itagu~') no o aprovaram,
financiar programas
de produo
dos municpios
o tributo
Petrpolis,
foi
Mag,
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
Nova Iguau
SIM*
NO
SIM*
NO
SIM*
SIM
SIM*
NO
So Gonalo
SIM*
NO
SIM*
NO
SIM*
SIM
SIM*
NO
SIM*
SIM
SIM
Duque de Caxias NO
S, j, de Meriti
NO
NO
NO
SIM
SIM*
NO
SIM*
NO
Niteri
NO
NO
SIM*
SIM
SIM*
SIM
SIM*
NO
Petrpolis
SIM
SIM
NO
SIM*
NO
SIM
SIM
SIM*
Mag
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO
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SIM*
Itabora
NO
SIM*
SIM*
SIM*
Nilpolis
NO
SIM
SIM*
NO
SIM*
NO
SIM
NO
Itagua
SIM*
SIM*
SIM*
SIM*
Maric
SIM
SIM*
SIM*
SIM
Paracambi
SIM*
NO
SIM*
SIM
SIM*
SIM
SIM*
NO
Mangaratiba
NO
SIM*
SIM*
SIM*
NO
SIM
SIM*
NO
SIM*
NO.
SIM*
NO
Quadro '6
Municpio
sua aplicao,
Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro, Leis Orgnicas e Planos Diretores
dos municpios da RMRj
A
contribuio de me/hona
de melhorias
municpios
Itabora,
prefeitura
tradicional
na legis-
no aprovaram
esse instrumento:
Petrpolis,
Mag,
Itagua e Maric.
No que concerne
instituio
formado
um instrumento
aos instrumentos
do Fundo Municipal
pelos recursos
tributrios
de Desenvolvimento
oriundos
da aplicao
e financeiros,
Urbano
(FMDU)-
jurdicos
propostos,
urbana (Quadros
15, 16
se-
sob o ponto
17).
Constituio
Estadual
,.
de vista da reforma
Rio de janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. j, de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
ltagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
Transfern.
direito de
construir
Banco de
terras
Operaes
interligadas
SIM
SIM
SIM
L.O.
P.D.
L.O.
P.D.
L.O.
P.D.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
SIM
NO
SIM
NO
NO
NO
-
NO
-
NO
NO
NO
NO
NO
NO
-
NO
-
SIM
87
NO
SIM
NO
NO
-
NO
SIM
NO
sua aplicao,
Fonte: Constituio do Estadodo Rio de Janeiro, Leis Orgnicas e Planos Diretores
dos municpios da RMRJ
:
Constituio
Estadual
portempo
Direito de
Preempo
Direito de
Superfcie
Relatrio de
Impacto
Urbanstico
SIM
SIM
SIM
Municpio
L.O.
P.D.
L.O.
P.D.
L.O.
P.D.
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM
-
NO
-
SIM
-
NO
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o cadastro
dotar os municpios de informaes necessrias para o exerccio da atividade de planejamento e desenvolvimento de poltica de assentamento
de famlias de baixa renda. Nove municpios aprovaram o cadastro de .
terras pblicas (Rio de janeiro, Nova Iguau, So Gonalo, Petrpolis,
Nilpolis, Itagua, Maric, Paracambi e Angra dos Reis), mas apenas Angra
dos Reis instituiu o banco de terras.
determinado.
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Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
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Fonte:LeisOrgnicase PlanosDiretoresdosmunicpiosdaRMRJ
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Reforma Urbana:
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Respcns.
Municipal
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3 Meca nsmcs/
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Respcns.
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2 /'1eca nsrrxs/
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Fundo
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97
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11
I
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Orlando Alves dos Santos Jnior
98
de planejamento
99
.
A instituio do Fundo Municipal de Conservao Ambiental,
destinado a programas e projetos de preservao e conservao do
meio ambiente, foi aprovada em apenas cinco municpios. Os conselhos
mum~ipais
meio ambiente, em onze (Rio de janeiro, Nova Iguau,
Nlterol, Petrpolis. Itabora, Paracambi, Itagua, Mag, Maric, Mangaratiba e Angra dos Reis).
.Inovaes importantes: o plebiscito obrigatrio em Duque
de Caxias, no caso da construo de centrais nucleares ou de usinas
industriais para construo ou beneficiamento de urnio ou de qualquer
outro minrio nuclear; em So Gonalo e Itagua, convocado pelo
l.egislativo ou por iniciativa de 5% dos eleitores para a deciso de licena
de Instalao e operao de atividade efetiva ou potencialmente causadora de alteraes significativas no meio ambiente; a audincia pblica,
com o mesmo fim, foi instituda em Angra dos Reis e So Gonalo.
1994,
op. dt.
I, ,
!'
"
de planejamento
de favelas e construo de habitaes populares, na Constituio Estadual, nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores.
buscou assessoria de instituies que parecem ter construdo procedimentos prprios na elaborao dos planos;
No entanto, apesar da incorporao do iderio da reforma urbana constatada na anlise, possvel identificar alguns limites do processo de elaborao das diversas Leis Orgnicas e Planos Diretores":
f) constatamos, ainda, uma maior definio em torno das polticas de controle do uso e ocupao do solo, habitao e meio
ambiente, do que nas polticas de transporte e saneamento
bsico - onde se verificam pucos avanos e inovaes. Percebe-se tambm que esse quadro se repete na anlise das
definies institudas na Constituio Estadual. No caso dos
transportes, provvel que o lobbydas. empresas tenha bloqueado as possibilidades de mudana do sistema. No caso
do saneamento, os avanos se do apenas na medida em
que este articula-se poltica de moradia.
c) foram raras as Leis Orgnicas que acrescentaram novas diretrizes para a ordenao territorial e para a elaborao do
Plano Diretor em relao quelas j definidas pela Constituio Federal e Estadual;
d) no foi constatada nenhuma relao entre o tamanho do
municpio e/ou qualquer outra caracterstica fsico-social do
mesmo e sua Lei Orgnica, reforando a tese das fontes comuns na sua elaborao. Alm disso, a anlise indica que os
legisladores municipais demonstraram pouco conhecimento
do seu municpio e dos limites e potencialidades do poder
local;
e) em relao aos Planos Diretores, essa influncia parece ter
sido bem menor, seja pela ausncia dos modelos, seja porque, como observado, a maioria dos executivos municipais
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CAPTULO 4
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Os condicionantes institucionais
e polticos para a implantao do
novo modelo de planejamento da
cidade
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I
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105
4.1 O planejamento
prefeituras
na organizao
administrativa
~:
f,
das
Em todos os municpios, existe algum rgo responsvel pelo planejamento urbano. Com exceo de Nova Iguau,.onde essa funo foi
atribuda Empresa Municipal de Urbanismo, vinculada ao gabinete do
prefeito, em todos os demais municpios exercida por unidades administrativas que possuem nvel hierrquico de secretaria de governo. Em
fi
importante
explicar, brevemente,
os procedimentos
metodolgicos
adotados.
I,
I,
o funcionamento
I:
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.1
internos que
complexidade
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organizacional da Prefeitura.
Em todos os municpios, atribuio dos rgos de planejamento elaborar normas urbansticas e realizar projetos de desenho urbano. Outras atribuies variam de acordo com a secretaria municipal
responsvel pelo planejamento:
borai):
- projetos de saneamento/microdrenagem (So Gonalo, ltagua,
Maric, Nova Iguau, So Joo de Meriti, Duque de Caxias,
Nilpolis, Mangaratiba, Mag e ltabora):
- projetos de praas e jardins (Niteri, So Gonalo, Maric,
Nova Iguau, Paracambi, Nilpolis, Mangaratiba, Mag e
ltaborai):
- projetos de habitao popular (Itagua, Maric, Nova Iguau,
Paracambi, So Joo de Meriti e Nilpolis):
- projetos de loteamento popular (Itagua, Nova Iguau, Paracambi, So Joo de Meriti, Nilpolis, Itabora e Petrpolis):
- regularizao fundiria (Niteri, So Gonalo, ltagua; Nova
Iguau, Paracambi, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag e
ltabora):
- fiscalizao das normas urbansticas (So Gonalo, Itagua, Maric, Duque de Caxias, Nilpolis, Mangaratiba e ltaboral):
- execuo de obras municipais (Maric, Nova Iguau, Nilpolis, Mangaratiba, Mag, Itabora e Mangaratiba):
bora):
- coordenao da elaborao do oramento municipal (SoJoo
de Meriti, Angra dos Reis e Mangaratiba).
Quando uma dessas atividades no exercida pelo rgo de
planejamento, de responsabilidade de outra secretaria (obras, meio
ambiente, transportes, governo etc.). Essequadro evidencia que as atribuies ligadas atividade de planejamento esto distribudas entre
diversas secretarias, o que certamente corresponde diviso de poder
no interior de cada administrao. No h dvidas de que tal formato
organizacional toma extremamente difcil o exerccio da funo de planejamento urbano, pois dificulta a coordenao e controle das diferentes
aes de interveno municipal.
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108 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades
quadro":
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Funcionrios
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So Joo de Meriti
Angra dos Reis
Duque de Caxias
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Mangaratiba
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8
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20
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6
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10
(9
(3
(2
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(4
(I
(4
(3
(3
(2
(2
(3
(3
do gabinete do prefeito.
no campo do oramento pblico (Sanches, 1993). Ribeiro e Simon classificam como prticas oramentrias tradicionais aquelas "cujo objetivo
ltimo permitir o controle financeiro" e, como prticas modernas, as
que "visam, acima de tudo, responder a realidades polticas, desenvolver
programas funcionais e avaliar a efetividade e a eficincia da prestao
de servios pblicos" (1993,29).
No entanto, os procedimentos
do processo de elaborao e
aprovao do oramento municipal so praticamente os mesmos, po-
Concebido como instrumento de poltica, as prticas oramentrias se constituem em um processo denominado ciclo orsmenteno,
definido por Orin Cope como "uma srie de passos, que se repetem
em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos sucessivos
so preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas" (Apud Sanches: 1993,55). Dessa forma, o processo oramentrio assume "um carter multidimensional,
onde se procura
combinar planejamento e anlise com o custo-de programas" (Ribeiro e
Simon: 1993,29).
a reali-
decide a destinao
das verbas;
e) o prefeito aprova o projeto oramentrio e, nos casos de
conflitos por verbas, decide as prioridades e os cortes no
oramento.
O nico municpio que rompe com esse procedimento
centra-
lizado de elaborao do oramento Angra do Reis, onde uma proposta preliminar, elaborada pela secretaria de planejamento local,
discutida em assemblias distritais. Aps a consolidao das sugestes
surgidas nessas assemblias, o documento oramentrio submetido a
um conselho municipal de representantes comunitrios e s depois
enviado para a Cmara de Vereadores.
Identificamos ainda, no levantamento realizado, que as prticas
oramentrias nos municpios da RMRJ permanecem, de uma forma
geral, baseadas em tcnicas e metodologias tradicionais. Isso, apesar da
Constituio de I 988 ter introduzido uma srie de mudanas significativas
de planejamento
4.3
Avaliao das condicionantes polticas para incorporao do modelo de planejamento e gesto do MNRU
No plano formal a proposta da reforma urbana foi amplamente incorporada ao novo arcabouo institucional-jurdico dos municpios. No
entanto, constatamos diversos graus de avanos e limites entre as Leis
Orgnicas e os Planos Diretores. Para explicar essadiferenciao, discutiremos algumas hipteses:
a) a participao diferenciada da sociedade civil, com as caractersticas especficas de cada movimento e sua respectiva fora
poltica, definiu graus diferenciados de avanos e conquistas.
Essa hiptese parece pouco provvel se analisarmos o
conjunto dos municpios, dado que, pelo que se tem notcia,
houve pouca participao da sociedade civil organizada no
processo de elaborao das Leis Orgnicas e dos Planos
Diretores. No entanto, em certos municpios, houve efetivamente algum tipo de mobilizao e participao. Esse parece
ser o caso do Rio de Janeiro, onde o Frum Estadual pela
1993; e Azevedo,
participativo
1994.
em munic-
Dos cinco municpios onde os conselhos ligados poltica urbana efetivamente esto funcionando, trs so administrados atualmente
pelo PDT (Niteri, Petrpolis e Maric), um pelo PT (Angra dos Reis) e
um pelo PFL (Duque de Caxias).
Dos seis maiores municpios que j aprovaram seus Planos
Diretores, apenas SoJoo de Meriti deixou de criar um conselho municipal de poltica urbana, expressando, tambm nesse tema, seu carter
conservador. Levando-se em considerao que dos dez Planos Diretores
estudados, apenas dois no aprovam conselhos de poltica urbana (So
Joo de Meriti e Mag), podemos constatar a existncia de um importante
,
. Nas p~lticas de meio ambiente e saneamento bsico, o quadro
e m~ls homogeneo, tendendo a apresentarurn alto ndice de aprovao
dos I~~~mentos institudos na Constituio Estaduale poucas inovaes.
Munl~lplos co~o o R;o de Jane!ro, Niteri, Nova Iguau, Petrpolis,
Manca, Ita?oral, Itagual, Mangaratlba e Angra dos Reisaprovaram a maior
parte dos Instrumentos analisados, demonstrando que as diferenasde
perfil nas administraes municipais no s refletiram nas divergn~ias
de tratamento da questo ambiental nas leis Orgnicas e nos Planos
Diretores. Parece, portanto, que a temtic ambiental obteve um certo
consenso entre as foras sociais que se expressaram na reforma
.
ento e gesto das cidades
1 16 Reforma Urbana: por um novo mode 1o d e P1anejam
=: institucionais:
Ao mesmo tempo em que nossa pesqui.sarev:lou a incorporao generalizada pelos municpios dos princpIOS e Instrumento~ que compem o iderio de reforma urbana, possibilita a Identlflcaao de alguns
condicionantes decorrentes dos arranjos instituClonals que dificultam sua
implementao e gesto.
A inexistncia de sistema de informao municipal impossibilita
vidade, terem sido incorporados em parcela significativa s Leis Orgnicas e aos Planos Diretores, isso no implica necessariamente em dizer
que tais instrumentos sejam efetivamente utilizados. A maioria dos instrumentos depende de regulamentao, com srios riscos de no serem implementados, dependendo da correlao de foras nas Cmaras
de vereadores e do perfil poltico dos Executivos municipais.
Frente a essa anlise, parece-nos importante refletir sobre duas
ordens de questes. A primeira diz respeito ao carter das polticas de
regulao que foram aprovadas pelos Legislativosmunicipais. Analisandoas em conjunto, verificamos que a maioria das polticas urbanas aprovadas
regulam bens pblicos de segundo nvel, definidos por Azevedo (1994',10)
pelo fato de sua existncia no significar "o usufruto de um beneficio
imediato, mas, via de regra, apenas a possibilidade de vantagem futura".
Eles se diferem dos bens pblicos de primero nvel, que trazem vantagens
imediatas, como escolas, equipamentos comunitrios, infraestrutura,
posto de sade, rede de gua e esgoto etc. As polticas que tratam dos
bens pblicos precisam ser regulamentadas e implementadas, necessitando, portanto, de vontade poltica e de condies institucionais, que,
como verificamos, esbarram em um conjunto de obstculos no caso
dos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Isso explicaria
em parte a no-resistncia dos estamentos polticos incorporao das
propostas reformistas legislao municipal, j que sua implementao
poderia ser dificultada posteriormente. Alm do mais, como esse conjunto de polticas coloca para a populao a possibilidade de vantagens
somente numa perspectiva futura, isso "dificulta, mesmo entre o grupo
dos potencialmente beneficiados, uma maior mobilizao em defesa
deste tipo de poltica" (Azevedo: 1994, 10).
Uma segunda questo liga-se s condies de governabilidade
nessas circunstncias. As carncias urbanas e as demandas da sociedade
encontram, de certa forma, respostas no conjunto de direitos, diretrizes,
instrumentos e programas aprovados pelas Leis Orgnicas e pelos Planos
Diretores municipais. No entanto, verificamos a incapacidade institucional
das prefeituras em executar as polticas aprovadas, isto , uma dificul?ade
em ser governo. Parece-nos que a caracterizao, do Estado Brasil~lro
feita por Wanderlei Guilherme dos Santos (1993) e bastante apr?pnada
para descrever a situao dos municpios da RMRJ. Para ele, existe um
I I9
!
F
I,
CONSIDERAES FINAIS
: I..
~'""'?'~"--~~--<..--
de planejamento
do novo modelo
de
1992,13);
b) a mudana na lgica e na organizao das atividades econnucas propulsoras, hoje, completamente diferentes daquelas dos anos 60 (Storper, 1994). Assim, o principal objetivo
d? gerenClamento, que antes era fundamentalmente a redu~o de custos de produo, passaa ser a busca da diferenciaao dos ~rodutos e da readaptao constante de sua
configuraao, visando a antecipar-se , concorrncia;
c) a muda~a do papel da cincia e da tecnologia no modo de
pr~duao capitalista, ambas converte'ndo-se em foras produtivas e a~entes ~a acumulao do capital. As mudanas e
as,recentes mvenoes relaCionadas bjotecnologia, microeletrnica e ~utomao, alterando e crando novas formas de
orgaruzao da produo e da comercializao, compem o
que se convenoonou chamar de
125
e) a
terceirizao
do trabalho,
nizao, caractersticas
do fordismo
as etapas da produo
em grande
- conc~ntraao
es sociais devem
.de tod~s
Agora, a produao
e da disperso
se organiza
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o desemprego
tornou-se
do capitalismo,
opera
estrutural
balho e de consumo,
clssica, nao
sociedade
no mercado
(Chau:
abertura
tringe o controle
do conjunto
do mercado
nacionais.
transnacionais
plo decisrio
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desenvolvimento
Estado
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na forma
reduzido
centros
A emergncia
uma mudana
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econmicos,
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central
regulador
d~
Guerra,
ganhando
destaque,
de Bem-Estar
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efeito,
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Ideolo~lco
1992),
que n:arcou
dos regimes
g
agora
no pro blema central em torno
surpreenderam
emergncia
o fim da Guerra
expanso do fundamentalismo
conservadores
em diversos
internacional.
do quadro
no
os diagnsticos,
pas-
escala do programa
da
de reformas
a queda do Muro
do regime
segundo
dos partidos
social-democrata,
a discusso ideolgica
seus interesses
que enquadra
e o deslocamento
dos centros
das as reformas
de esquerda,
nacionais. Para
poltico-ideolgico
nacionalmente.
e o enxugamento
da
da n<2-integrao de parcela
de referncia
no qual as solues
a integrao
da prpria
devem
ser al-
internacional
do Esta-
ao seu gigantismo
que so da competncia
o livre mercado,
e a ineficincia
em domnios
do Estado.
quanto
do cr~scimento
de produo;
o papel provedor
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quadro
em
sobre a
de discusso e
e pesquisa
do, campo
de investiga~
o do discurso neoliberal,
da sociedade
os
neoliberal
tanto
O desenrolar
que
de Berlim,
socialista na Unio
o crescimento
desqualificada
do em cumprir
ao antigo
e a sua interveno
para~
da so~iedade
Sovitica
SOCialistas -,
se. constrtui
mudana
e elaborados
dos ~stados
de um novo
meio ambiente
em relao
sociedade.
na defesa da natureza.
centrais
legti-
de repre-
quadro
esse
cientfica.
assistimos
da concepo
que Ja se desenhava
A segunda relacionada
interveno,
natureza.
ve
a~~mpanhada
de uma referncia
projetos
o
intelectual-poltica,
significa a falncia
em
Nesse contexto,
do ps-Segunda
dessa
parses
econmico
keynesiana
E e;ldente
para os
sociais perversas.
mercado
como
momento
se apresenta
conseqncias
por
e ~ransfendo
1992).
que res-
diz respeito
sando-se
por fora
para o extenor,
ruptura
os problemas
1994,8);
de tra-
mais importantes,
duas rupturas
A primeira
qual so formulados
na forma conte:nporn~a
de sua forma
que produz
paradigma.
de todas as esferas da
produo;
f)
ser reformulados,
se integrar
polti nova
'
nto e gesto das cidades
128 Reforma Urbana: por um novo modelo d e p IaneJame
Orfando AJves dos Santos Jnior 129
'I
I
I
I
I
I
I'
I
'.
modernizao da vida urbana, com base nos princpios da universalizao, da democracia e da justia social. Universalizao que garanta o
1994). A base da argumentao a incapacidade dos setores segregados da vida econmica e poltica de exercer sua cidadania ativa, e de se
transportes
e de controle
ambienta!.
Guilherme
Discordamos desta leitura corrente e identificamos uma tendncia dos movimentos a se adequarem nova institucionalidade democrtica. O que estaria sendo chamado por diversos autores de crise '
dos movimentos sociais, na verdade, deveria ser repensada enquanto
crise de estratgia (Baierle, 1994). Esses mesmos movimentos se constituram em meio a conjunturas marcadas pelo autoritarismo; conseqentemente,
percebiam
no Estado um inimigo de classe a ser
combatido. A organizao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, as diversas experincias locais de participao em fruns e conselhos municipais de gesto de polticas especficas, bem como a
proliferao de ONGs em reas de gerao de conflitos sociais demonstram que a atuao dos movimentos no mbito institucional constitui
um terreno de significados contraditrios, de disputa poltica, e justamente esse processo que contribui para alargar o conceito de cidadania
e de espao pblico.
No entanto, preciso reconhecer
ajudar aos mltiplos sujeitos coletivos da sociedade que encarnem o seu projeto a se constiturem em atores e foras polticas, o que significa dizer que ele 'no pode abrir mo da lgica
da gesto participativa, ou seja, do conflito (Ribeiro: 1994,3 I).
133
, .
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