LA GESTIN PUBLICA: DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN1

Les Metcalfe2

La gestin pblica en los aos noventa

Durante los aos ochenta la gestin pblica se convirti en un sector en crecimiento (Kapil y Kekkonen, 1990). En la actualidad se observa en todo el mundo
una tendencia a mejorar la administracin pblica utilizando conceptos, herramientas y tcnicas de gestin surgidas en muchos casos para resolver problemas
del sector privado. De cualquier manera, para que la gestin pblica prospere
como sector en crecimiento no podemos limitarnos simplemente a extrapolar el
planteamiento que sirvi de base a sus xitos iniciales, pues estn apareciendo
problemas nuevos y diferentes para los cuales no tenemos respuestas prefabricadas. Resulta ya preocupante que, por norma general, las soluciones a los problemas de gestin sean ms previsibles que los problemas mismos que sta intenta
resolver. La privatizacin, la subcontratacin, la formacin de agencias, la creacin
de mercados internos y el uso de toda una gama de tcnicas de gestin especficas
son casi un reflejo condicionado ante los problemas de la escasa eficacia de la
maquinaria estatal. Es imprescindible y urgente poner en marcha un proceso de
revisin, si no queremos que la reforma se reduzca a un proceso autolimitador de
utilizacin de soluciones convencionales de gestin de empresas. Antes de investigar otras posibles soluciones, debemos comprobar que las preguntas claves estn
formuladas correctamente. Es preciso revisar el programa de reforma para tener

Reproducido con autorizacin del autor.

Les Metcalfe es profesor de gestin pblica y director de investigacin en el Instituto Europeo de Administracin Pblica (1EAP) de Maastricht (Holanda). Licenciado en gobierno y economa de la Universidad de Manchester,
posteriormente recibi el Master en administracin pblica de la London School of Economics y el doctorado
de la London Business School. Aparte de impartir clases y realizar investigaciones en el rea del comportamiento
organizacional y de las relaciones gobierno-industria en la London Business School, fue fellow del Instituto Internacional de Gestin en Berln y profesor en la Escuela de Funcin Pblica de Londres. Antes de trabajar en IEAP,
trabaj como funcionario en la Unidad de Eficiencia del Primer Ministro Britnico. Sus reas principales de
investigacin y publicacin son la reforma de la gestin pblica y los problemas de gobernabilidad que surgen en
el contexto de la integracin europea. Actualmente investiga la gestin de la reforma Next Steps en Gran Bretaa
y la evolucin del papel de la Comisin Europea en el desarrollo de la Unin Europea. Ha participado en
conferencias, talleres y publicaciones sobre la gestin pblica en Amrica Latina, especialmente con la organizacin hermana del IEAP en Montevideo.
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CAPITULO 2

CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

en cuenta los rasgos distintivos de la gestin pblica, pues su transformacin no

consiste simplemente en una bsqueda apoltica de eficiencia tcnica dentro de
un marco institucional dado. En los aos noventa, la gestin pblica tendr que
elaborar nuevos conceptos y modelos de gobierno que modifiquen los procesos
de formulacin de polticas, renueven los criterios utilizados para juzgar la eficacia
de las polticas y transformen los patrones y procesos de responsabilidad pblica,
adems de desplegar tcnicas de gestin ms conocidas.
El mensaje central de este artculo es que estamos a punto de agotar la
aplicacin provechosa de las prcticas de la administracin de empresas en el
sector estatal, y sin embargo slo hemos conseguido araar la superficie de lo que
es propiamente la gestin pblica. Esta no podr atender las necesidades del Estado si contina siendo poco ms que una recopilacin de mtodos manidos de la
administracin de empresas. El verdadero desafo es muy distinto. La gestin pblica debe reconocerse como el principal mbito de innovaciones creativas en la
teora y prctica de la gestin. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen
problemas de gestin mucho ms difciles de los que pueda tratar de superar
cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestin pblica ha sido hasta
ahora la imitacin de la administracin de empresas, el desafo que se presenta en
los aos noventa es emprender el camino de la innovacin desarrollando nuevos
mtodos de gestin que respondan a las necesidades propias del Estado.
Gestionar el cambio, gestionar las redes
Los desafos que se presentan a la gestin pblica brotan de dos caractersticas
mutuamente relacionadas del Estado en nuestros das: el ritmo y tipo de cambio
que deben afrontar los poderes pblicos y el hecho de que el Estado acta a travs
de redes de organizaciones interdependientes ms que mediante organizaciones
autnomas que se limitan a buscar sus propios objetivos. El contraste entre las
preocupaciones tradicionales de la administracin pblica y la modernizacin de
la gestin pblica radica ante todo en un desplazamiento de las prioridades: ms
que la estabilidad, interesa el cambio; ms que mantener en calma el buque del
Estado, se trata de conseguir que las flotillas de organizaciones estn equipadas
para poder seguir un rumbo comn a travs de aguas agitadas y, algunas veces,
todava sin explorar. Los gerentes pblicos deben no slo administrar eficazmente
la labor de sus organizaciones; deben tambin participar en un proceso ms estratgico y poltico de gestin de las transformaciones estructurales en gran escala
ocurridas en las redes de organizaciones a travs de las cuales se elaboran y aplican las polticas pblicas. Las preferencias personales determinarn si esto se considera como una politizacin de la gestin o una gestin de la poltica. La gestin
pblica y la poltica estn indisolublemente interrelacionadas en el proceso de
gestin del cambio en el plano interinstitucional. Dror (1990) acu el trmino

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METCALFE

para destacar la importancia que reviste para el Estado el

desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos especializados necesarios para

conseguir un sistema de gobierno a la altura de su difcil y agotadora labor de
encauzar los cambios estratgicos. El objetivo es examinar qu significa ese reformismo en el Estado de nuestros das, cuando los problemas fundamentales de
gestin pblica son de alcance interinstitucional, mientras que muchas de las soluciones clsicas de la administracin de empresas estn concebidas para una sola
organizacin.
La base que dio lugar inicialmente a la modernizacin de la administracin
en los aos ochenta no ha quedado desfasada. Sin embargo, aunque conserva
todava parte de su valor, es insuficiente para dar respuesta a las grandes cuestiones de la actualidad. Los valores bsicos en torno a los cuales gir la reforma
durante los aos noventa se resumen en lo que ha venido a conocerse como "las
tres E" economa, eficiencia, eficacia, entendidas stas como la erradicacin del
despilfarro, la racionalizacin de los servicios y la especificacin de objetivos que
orienten los recursos directamente hacia la resolucin de los problemas. Desde
ese punto de vista, la imitacin de los mtodos empresariales parece la respuesta
ms racional. En los aos noventa, debido al ritmo del cambio y a la complejidad
de las tareas que debe afrontar el Estado, la "triple E" no constituye ya una base
suficiente para la reforma. Supone ms bien un grado de estabilidad constitucional
e institucional que no se puede dar por descontado. En el turbulento contexto de
Europa oriental y la antigua Unin Sovitica, ello es obvio. De forma menos dramtica pero no menos importante, los problemas del cambio institucional en gran
escala ocupan tambin un lugar destacado en la Comunidad Europea y en Canad, donde el federalismo constituye un tema debatido por razones muy distintas.
Pero incluso all donde no se cuestiona el marco bsico del Estado, el sistema de
gobierno presenta difciles desafos. En relacin con las polticas adoptadas en
muchos frentes economa, medio ambiente, educacin, salud, bienestar social,
transporte, planificacin urbana los problemas estn desbordando las capacidades de las organizaciones encargadas de resolverlos. El tema de fondo comn en
estas situaciones diferentes es la necesidad de nuevas capacidades para orientar el
cambio estructural y gestionar las reformas en el plano interinstitucional. Pero el
"reformismo" en este nivel es un bien escaso. Precisamente en un momento en
que es de vital importancia que las organizaciones aunen sus esfuerzos, las crisis
echan por tierra la confianza mutua en que est basada una accin coordinada.
Paradjicamente, como se observar ms adelante, la dinmica de la administracin de empresas puede contribuir a deteriorar las cosas ms que a mejorarlas, reforzando actitudes aislacionistas y debilitando los incentivos a la coordinacin. Ello no justifica que haya que tirar por la borda esta realidad incipiente.
Demuestra ms bien los inconvenientes tericos que ha sido posible encubrir
hasta ahora pero que se estn convirtiendo en un obstculo demasiado fuerte

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reformismo (reformcraft)

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

para la reforma. La gestin pblica, despus de haber tomado en prstamo numerosos elementos de la administracin de empresas, carece de un fundamento
terico adecuado. No tiene lgica propia. Para salvar esta laguna es preciso volver
a las races y plantearse una serie de cuestiones conceptuales y tericas que, por
varias razones, no se han abordado adecuadamente. Entre ellas figuran algunos de
los supuestos de la eleccin social en que est basada claramente la promocin de
soluciones provenientes de la administracin de empresas. Curiosamente, su dependencia de las soluciones orientadas al mercado ha desviado la atencin de los
reformadores de la gestin de los problemas de gobierno que la teora de la eleccin social se haba propuesto resolver inicialmente.
Pblico y privado: locus o focusl
Un problema fundamental en el debate sobre la cuestin pblica es el significado
de la distincin pblico-privado. En general, se considera que lo que se debe hacer
es especificar, por razones de eficiencia, dnde debe colocarse el lmite entre uno
y otro sector. Si bien esto tiene apariencia de objetividad, tales distinciones no son
simple producto de la observacin emprica y el anlisis tcnico. Son medios socialmente elaborados de organizar la experiencia y, en este caso, de orientar las
polticas (Malkin y Wildvasky 1991) que sirven para percibir el mundo e interpretar la experiencia, los cuales ejercen una influencia poderosa pero sutil en la forma
en que lo vemos y tratamos de configurarlo. La razn por la que se hace tanto
hincapi en ello es que la imitacin de las prcticas de la administracin pblica
est basada en una forma concreta de establecer la distincin pblico-privado que,
vista ms de cerca, presenta graves deficiencias.
Estas deficiencias han sido pasadas por alto, no sin cierta justificacin, por los
reformistas en su afn por aplicar soluciones prefabricadas. Si el sector privado
tiene soluciones para los problemas del sector pblico, por qu no imitarlas? El
Estado ofrece un objetivo tan enorme para la reforma de la gestin que bastara
casi con organizar ataques en forma aleatoria para conseguir resultados positivos.
En la gestin operacional y aplicacin de polticas existe un amplio margen para
proceder en forma fragmentaria y pocas razones para retrasar la intervencin. No
obstante, los atractivos polticos de los xitos iniciales ocultan el hecho de que
existe un riesgo real de poner en peligro los objetivos de la reforma en el largo
plazo. El progreso continuado depende de algo ms que una mera sucesin de
intervenciones sobre la marcha. Como mnimo, la gestin pblica requiere un
marco que oriente y consolide los diferentes aportes. A pesar de ello, esta condicin mnima se ha olvidado de forma constante, aunque quizs no deliberada,
debido a la tendencia general de confundir y mezclar distintas maneras de establecer la distincin pblico-privado que forman parte de un debate ms amplio en la
tradicin de la administracin pblica. Henry (1975) distingua entre dos puntos

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de partida locus y focus para la reforma y la investigacin sobre la administracin pblica: uno institucional, otro analtico.
"Locus es el 'dnde institucional' del tema o materia en cuestin. Un locus
recurrente de la administracin pblica es la burocracia estatal, pero no siempre ha ocurrido as y en muchos casos este locus tradicional se ha difuminado.
Focus es el 'que especializado de ese tema. Un focus de la administracin
pblica ha sido el estudio de denos 'principios de administracin', pero tambin
en este caso los foci de la disciplina se han modificado conforme se han transformado los paradigmas de la administracin pblica" (Henry, 1975:318).
La distincin entre locus y focus es til para analizar las diferentes maneras
de conceptualizar las respuestas de la gestin a los problemas de poltica pblica.
Para mayor claridad se utilizarn los trminos gestin del sector pblico y gestin
pblica respectivamente para diferenciar entre ambos enfoques. El primer concepto hace referencia al Estado en el sentido estructural de agrupacin de instituciones; el segundo, a la actividad de gobierno en el sentido funcional del proceso
de dirigir y orientar las polticas. Los reformadores y las investigaciones sobre el
tema han provocado cierta confusin, pues han supuesto que el primer tipo de
enfoque incorpora de forma sistemtica el segundo. En particular, los reformadores
suponen dogmticamente que los problemas de gestin del sector pblico son lo
bastante semejantes a los de las empresas como para aplicar los principios de
gestin del sector privado. Los investigadores adoptan con frecuencia una actitud
ms escptica y en apariencia ms abierta, dando por supuesto que los estudios
empricos descubrirn los rasgos tericamente distintivos de la gestin del sector
pblico, si los hubiere. En la prctica, las investigaciones con un punto de partida
locus no llegan a resultados definitivos. Los esfuerzos por identificar semejanzas y
diferencias empricas entre la gestin en los sectores pblico y privado no llevan a
ninguna parte. Las respuestas no estn ah, esperando que alguien las encuentre.
Todo supuesto de que existen dos sectores distintos y homogneos se viene abajo
rpidamente. La frontera entre los sectores pblico y privado supuesta por el
enfoque basado en el locus es borrosa y ambigua. Segn el criterio adoptado
titularidad, condicin jurdica, uso de fondos pblicos y bsqueda del lucro se
obtienen diferentes delimitaciones superpuestas entre los mbitos pblico y privado. La introduccin del sector del voluntariado ni empresarial ni estatal
contribuye a aumentar la confusin. Para armonizar esas divergencias, muchas
veces la fuerte dicotoma inicial entre gestin del sector pblico y del privado
queda reducida a un espectro o continuo con distintos grados en la escala que va
desde lo pblico hasta lo privado. Para Bozeman (1987), "todas las organizaciones
son pblicas". La realizacin de comparaciones se complica todava ms debido a
que muchas organizaciones no encajan perfectamente ni en uno ni en otro "sec-

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

tor". Hay una proliferacin desordenada de casos marginales, tipos intermedios y

organizaciones hbridas "semiprivadas" o "paraestatales". Para mayor confusin,
existen pruebas convincentes de que la diversidad organizativa del "sector" pblico es tan grande o mayor que la del "sector" privado.
Dada la falta de coherencia en la gestin del sector pblico, no es de extraar que impere el eclecticismo. En una recensin de las publicaciones sobre el
tema, Gunn (1987) identific seis actitudes que resumi de la siguiente manera:
La administracin pblica es singular.
La administracin pblica y la administracin de empresas presentan
semejanzas importantes.
La administracin pblica es el paradigma integrativo.
Existe convergencia entre administracin pblica y empresa.
El concepto de administracin es genrico.
La administracin pblica es una forma menos eficiente de administracin de empresas.
La defensa de las varias interpretaciones sobre las semejanzas o diferencias
entre la administracin pblica y privada ha creado un ambiente de tertulia de
debate. Se repiten incansablemente argumentos y contra argumentos en una especie de combate ritual, sin que exista una base para determinar la importancia de
la semejanzas y diferencias. Los protagonistas no ven ninguna necesidad de adaptarse al punto de vista del contrario. Un sntoma de este desorden es que Perry y
Kraemer (1983) eligieran para su compendio el ttulo de "Gestin pblica: perspectivas privadas y pblicas".
"Quienes mantienen que a gestin pblica y la gestin privada son semejantes y
quienes rearguyen diciendo que son diferentes se plantean este tema con perspectivas o
sesgos muy diferentes" (Perry y Kraemer, 1983:55).
Algunos pueden ver en ello una prueba de sano pluralismo acadmico. En
mi opinin, no es ms que un enredo innecesariamente complicado. El progreso
se ve bloqueado porque los conceptos bsicos permanecen ambiguos. Se utilizan
los mismos trminos en formas diversas y contradictorias, lo que no permite contar con una base para un progreso terico acumulativo. Ello hace que el Estado
resulte peligrosamente vulnerable a las novedades ideolgicas y a las modas de la
gestin de empresas, lo que representara un flaco servicio para la sociedad. En
resumen, la idea de que existe un sector pblico con unas organizaciones pblicas
que tienen un conjunto claramente identifcable de problemas de gestin es puesta en tela de juicio precisamente por quienes tratan de utilizarla. El enfoque lois
de la distincin pblico-privado no funciona. El mundo no est dividido por una
clara lnea de falla institucional que separe al sector pblico del privado. Afortunadamente, el punto de partida alternativo es decir, tratar la distincin pblico-

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privado como un focus analtico ms que como un hecho institucional ofrece

posibilidades mucho ms prometedoras. La mayor parte del resto de este documento est destinada a esbozar el conjunto de problemas y procesos de la gestin
pblica que ofrecen este focus terico. Parte del anlisis es ya conocido, en el
sentido de que arranca de los problemas de la accin colectiva o la eleccin social
que tanta influencia han tenido en la direccin de la reforma administrativa. La
parte ms nueva es la relacionada con las soluciones de gestin derivadas de las
que han llegado a integrar la sabidura convencional.

La gestin: aceptacin de responsabilidad

por el comportamiento de un sistema
Conviene plantearse una cuestin previa antes de tratar de definir las diferencias
entre la gestin pblica y la privada. Debemos considerar qu es lo que tienen en
comn y, a su vez, cmo las caractersticas comunes de la gestin la distinguen de
otras imgenes del proceso de polticas pblicas. Se trata simplemente de la aplicacin de los principios bsicos de la comparacin (Sartori, 1970; 1991). Si bien son
posibles varias definiciones, para empezar la gestin debe entenderse como la
asuncin de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y
Richards, 1987). La responsabilidad es un atributo fundamental de la gestin.
Conseguir hacer las cosas por medio de otros por citar otra definicin de la
gestin significa que una persona o grupo debe estar investido del derecho y el
deber de conseguir que los esfuerzos del grupo estn coordinados.
Esta definicin distingue entre un concepto gerencial del proceso de polticas
pblicas y la imagen incremental y racional que se ha impuesto en el debate
terico y prctico sobre el sistema de gobierno. En ninguno de los dos casos se
reconoce la importancia central de la responsabilidad. Por un lado, en la imagen
incremental del proceso de polticas nadie es efectivamente responsable del comportamiento general de los sistemas regulados por la interaccin de intereses diferentes. Los grupos y organizaciones buscan sus propios objetivos en una ecologa
institucional. Se administran las partes; no el todo. El comportamiento del sistema
es una consecuencia fortuita de las interacciones de las partes. Los mercados y
muchos sistemas polticos se basan en el incrementalismo desarticulado que sirve
de base a la ciencia del "salir del paso" de Lindblom (1959) para coordinar sus
actividades. Por otro lado, las imgenes racionalistas del proceso normativo estn
basadas ms en el control que en la responsabilidad. El proceso racional de toma
de decisiones se levanta sobre un modelo unitario de gobierno, con normas de
eficacia en lo ms alto, mientras que las subunidades actuaran meramente como
organismos encargados de aplicar las polticas determinadas desde arriba. Las soluciones racionalistas normalmente suponen la viabilidad del control jerrquico
como prerrequisito para cargar con la responsabilidad. Aunque muchas veces

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

gestin y control se utilizan como sinnimos, existe una diferencia clave entre
ellos: administrar no es controlar (Landau y Stout, 1979). En su sentido estricto, el
control supone la capacidad de determinar los resultados; el control es posible si
hay objetivos claramente definidos, bien ordenados y estables, y si las tcnicas
necesarias para conseguirlos estn debidamente comprobadas y son fiables. La
previsibilidad es condicin previa del control. Su doncella es la rutina. Precisamente cuando se necesitan respuestas no rutinarias es cuando el control resulta impotente y entran en el juego las caractersticas de la gestin: ingenio, creatividad,
riesgo y resolucin de conflictos.
La gestin es una categora intermedia. Supone la aceptacin de la responsabilidad de dirigir un sistema cuando no es posible el control, y cuando los procesos
ecolgicos espontneos producen resultados poco satisfactorios. Es un proceso de
adaptacin que avanza por experimentacin, aprendizaje e innovacin en un entorno cambiante. No es la promulgacin de un programa preconcebido ni la aplicacin de normas. La gestin es un concepto que puede aplicarse en el gobierno
con mayor amplitud que el control, precisamente porque las polticas requieren
una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones. Por eso mismo es difcil, ya que requiere una accin comn en presencia de intereses organizados diferentes y quizs opuestos.
Estas comprobaciones permiten ofrecer una primera aproximacin del carcter distintivo de la gestin pblica. Si la gestin en general consiste en saber
hacer algo por intermedio de otras personas, la gestin pblica consiste en saber
hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las polticas pblicas normalmente suponen el esfuerzo conjunto de muchas organizaciones. La gestin pblica suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la
responsabilidad de dirigir una red interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes
es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica. En la siguiente
seccin se considera la manera en que debe formularse la distincin pblicoprivado para iluminar los problemas de la gestin en un contexto interinstitucional
en que no se puede dar por supuesto la existencia de un consenso sobre las metas
y de una autoridad unitaria.

Distincin pblico-privado: macrogestin y microgestin

El desafo que se presenta a la gestin pblica es salvar el abismo creado por la
aparicin de tareas interinstitucionales y problemas de poltica pblica en que el
control central resulta imposible. Al mismo tiempo, sin embargo, unos procesos de
ajuste totalmente descentralizados entre las organizaciones resultan demasiado lentos y a posteriori para conseguir un rendimiento satisfactorio. La demostracin ms
clara de la problemtica de la gestin pblica es la lgica de la accin colectiva o la

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eleccin social, cuyo anlisis ms conocido es probablemente el realizado por Olson

(1965). El focus terico de este problema es bastante conocido, pero no puede
decirse lo mismo de la forma que debe adoptar una solucin eficaz. En definitiva, el
problema est en que en determinadas situaciones, los intereses privados prevalecen sobre los intereses pblicos y unas acciones que son racionales desde el punto
de vista individual producen resultados irracionales desde el punto de vista colectivo. Los individuos que actan movidos por criterios racionales y el propio inters
prefieren no cooperar, en primer lugar porque no esperan que otros con motivos
semejantes cooperen, y en segundo lugar porque si a pesar de todo otros demuestran una actitud de mayor cooperacin, siempre habr "aprovechados" (free-rders)
que no cooperarn, a pesar de lo cual saldrn beneficiados. La conclusin pesimista
de la lgica de la accin colectiva es la falta de accin colectiva. Todos salen peor
parados que si hubieran cooperado. Sin embargo, dadas las circunstancias, cada uno
hace lo que le parece mejor para favorecer sus propios intereses privados. Los intereses de cada cual no coinciden con los intereses de todos.
El problema de la accin colectiva encuentra su raz en la naturaleza de los
bienes pblicos. Con frecuencia, estos se cosifican errneamente como bienes y
servicios producidos por el Estado. A la vez, esta cosificacin es consecuencia y
causa de un enfoque lois y, por lo tanto, supone la validez de la distincin tradicional entre el sector pblico y el privado que se haba descartado anteriormente.
Como observaron Malkin y Wildavsky (1991:357-358), "si los bienes pblicos
deben ser suministrados por el Estado, la respuesta a la pregunta 'qu es el bien
pblico?' sera la misma que si nos preguntramos 'qu debe hacer el Estado?'.
Cuando clasificar es decidir, las definiciones tienen fuertes repercusiones en la
poltica pblica". Teniendo estas limitaciones en cuenta, se necesita un claro focus
terico. Al menos en este documento, la caracterstica distintiva de los bienes
pblicos no es quin los produce. Lo que los distingue son los problemas especialmente difciles de producirlos y las terribles consecuencias de no producirlos.
Dos caractersticas distinguen a los bienes pblicos de los bienes privados: el
carcter conjunto del suministro y la imposibilidad de impedir que otros se beneficien de ellos una vez producidos (Mueller, 1979). La accin conjunta es necesaria para producir bienes pblicos. Los individuos no pueden suministrarlos por su
propia cuenta. No obstante, una vez producidos, nadie puede impedir que los
aprovechados se beneficien. Prescindiendo de todo contenido sustantivo, este es
el ncleo del problema de la accin de gobierno: el delicado equilibrio entre
intereses pblicos compartidos e intereses privados individuales.

Bienes pblicos e intereses privados

Una vez planteado este problema, los tericos de la eleccin social demuestran
poco inters real en encontrarle soluciones constructivas. En la mayora de los

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

casos eluden los problemas que presentan. Despus de insistir en que la bsqueda
individualista de los intereses privados no rene los requisitos necesarios para la
produccin de bienes pblicos, apelan a la insolubilidad de los problemas de la
eleccin social para justificar sus propias preferencias de reducir el mbito del
sector pblico, haciendo retroceder las fronteras del Estado y ampliando la esfera
en que las fuerzas del mercado competitivo y los incentivos comerciales actan
con independencia de la regulacin estatal. Asimismo, tratan de exonerar al gobierno de la responsabilidad de hacer frente a esos problemas transfirindolos del
sector pblico al sector privado. Pero con ello lo que hacen tambin es pasar de su
focus terico original, que es claro, a un lois que no es claro y puede resultar
engaoso. Las conocidas propuestas de reforma basadas en el eslogan "hay que
tener confianza en el mercado", como son la privatizacin, la subcontratacin, la
desregulacin y la imitacin de las prcticas industriales en el sector pblico tienen
una concepcin demasiado estrecha para aportar soluciones a los urgentes e importantes problemas de la accin colectiva como son la proteccin del medio
ambiente, la reconstruccin econmica, el desarrollo regional o la reforma de
importantes servicios del Estado benefactor como la educacin o la salud.
No obstante, el dejar de lado estos problemas tan difciles no hace que desaparezcan. La popularidad de este tipo de soluciones propias de la gestin de empresas es resultado mucho ms de prejuicios ideolgicos que de un racionamiento
lgico. La conclusin de que el remedio a las deficiencias de la accin colectiva
debe buscarse en una mayor competencia est en contradiccin con el hecho de
que las patologas de la eleccin social son resultado, antes que nada, de una
competencia desenfrenada. Suponer simplemente que una situacin compleja en
la que se muestran distintos motivos se puede transformar en un juego sencillo de
suma cero en el que el comportamiento puramente competitivo arroje beneficios
sociales, es tan poco convincente como suponer ingenuamente que la cooperacin ser resultado espontneo de las redes interinstitucionales cuando hay fuertes presiones competitivas y rgidas limitaciones polticas.
Lo que hay que aclarar es que los problemas de la accin colectiva se pueden abordar de tal manera que contribuyan a impulsar intereses comunes fundamentales. Una respuesta afirmativa a esta pregunta obligara a formular la distincin pblico-privado de una nueva forma. La manera ms provechosa de hacerlo
es estableciendo una clara distincin analtica entre macrogestin y microgestin,
en vez de referirse a una borrosa distincin institucional entre sectores mal definidos. En tal caso, la gestin pblica en el plano de la macrogestin se ocupa del
comportamiento de todo un sistema, y la gestin privada en el plano de la
microgestin se centrara en el comportamiento de las partes. La analoga con la
distincin macro-micro en economa es obvia pero incompleta. Cualesquiera sean
sus limitaciones, la gestin macroeconmica es bsicamente un proceso de estabilizacin. La gestin pblica en cuanto macroproceso se ocupa ante todo del cam-

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bio y en particular del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganizacin radical cuando resulta ms precario el equilibrio entre los intereses pblicos y privados y ms se necesita un proceso de macrogestin para encauzar la
transicin hacia un nuevo marco institucional.
Para mayor claridad, conviene asociar la macrogestin con la direccin de las
redes interinstitucionales y la microgestin con la de cada una de esas organizaciones. Cuanto ms interdependientes sean las funciones de las organizaciones, mayor
ser la probabilidad de que se planteen problemas de accin colectiva irresolubles
para la microgestin. Cuando eso ocurre, se necesita un proceso de macrogestin
para garantizar la coordinacin. Ello no significa que la macrogestin deba suplantar a la microgestin. En buena medida, las organizaciones individuales pueden
mantener su autonoma para relacionarse con otras organizaciones dentro del
marco institucional existente. El focus distintivo de la gestin pblica es conseguir
la cooperacin entre organizaciones en aquellos casos en que se ponen en tela de
juicio el marco bsico de la poltica pblica y la cooperacin interinstitucional.
Estas circunstancias deben definirse con mayor precisin.
Los agudos problemas que supone la cooperacin en circunstancias adversas
han sido objeto de examen en varios anlisis sociolgicos que equivalen conceptualmente a la lgica de la accin colectiva. En ellos se subrayan diferentes
facetas del problema que, indirectamente, ofrecen algunas pautas para su solucin. La tragedia de los bienes comunes (Hardin, 1968) est directamente relacionada con la sobreexplotacin del entorno fsico y biolgico. La congestin del
entorno social en las ciudades y sistemas de transporte a travs de una ecologa
desadaptada de micromotivos (Schelling, 1978) y los lmites sociales al crecimiento (Hirsch, 1977) se centran en los problemas que se producen cuando hay
macroproblemas pero no hay macrocompetencias para intentar resolverlos. Las
conocidas dificultades que se encuentran para conseguir la confianza en un contexto de incertidumbre y mutua dependencia, como el juego del dilema de los
prisioneros y el anlisis de Mintz (1951) sobre la psicologa social de los pnicos y
las crisis, revelan de qu manera la suspicacia sobre las intenciones de los otros
(estn o no bien fundadas) desencadena un crculo vicioso de "el ltimo paga" y
conflicto destructivo. Finalmente, y ms directamente en relacin con la gestin
pblica, existe el problema de los entornos institucionales turbulentos (Emery y
Trist, 1965; Metcalfe, 1974). En contextos de fuerte interdependencia, el comportamiento y la eficacia de cualquier organizacin estn supeditados en gran medida
a la manera en que se combinan sus actividades con las de las otras. Las estrategias
insolidarias perturban el marco de las expectativas mutuas y echan por tierra las
normas bsicas institucionales de las que depende la pervivencia de la cooperacin. Cuanto ms complejo es el entramado causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegracin y
conflictos destructivos.

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

Estas variaciones sobre el tema de las acciones racionalmente individuales

que se combinan para producir resultados colectivamente irracionales manifiestan importantes relaciones de continuidad que confirman la distincin macromicro. En primer lugar, dejan en claro que los bienes pblicos no son meramente bienes privados producidos por medios estatales: son cualitativamente
diferentes y adems pertenecen a un tipo lgico superior (Bateson, 1972;
Watzlawick, Weakland y Fisch, 1974) al de los bienes privados. En segundo lugar, ms en concreto, los bienes pblicos ofrecen el contexto ms amplio del
sistema de gobierno dentro del cual se producen los bienes privados. Son complementos necesarios ms que alternativas rivales. La distincin es semejante a
la relacin entre las normas de un juego y las estrategias de cada uno de los
jugadores que lo practican. En tercer lugar, el cambio de las reglas del juego
representa un cambio que es de orden diferente al de la mutua adaptacin de
las distintas organizaciones entre s en la marcha normal de sus asuntos. Se trata
de un cambio estructural ms que incremental, y en vez de contribuir al mantenimiento de una pauta existente de relaciones interinstitucionales, precipita un
proceso de redefinicin de las funciones y reformulacin de las relaciones entre
las organizaciones participantes.
Cambio incremental y estructural
La perspectiva interinstitucional fija la orientacin terica de la innovacin de la
gestin pblica en los problemas del cambio estructural que el enfoque de la
eleccin social trata de eludir reduciendo los problemas estructurales a problemas incremntales. Estos rdenes de cambio diferentes deben comprenderse
con claridad, ya que si no se consigue distinguirlos en la prctica y manejarlos
adecuadamente, las consecuencias pueden ser sumamente graves. El cambio
incremental se adapta al modelo de proceso de poltica pblica basado en el
principio de "salir del paso". Supone y mantiene la macroestabilidad. El cambio
estructural es el cambio de un sistema ms que el cambio dentro de l. Supone la
modificacin de las reglas del juego que enmarcan la interaccin entre las organizaciones, define las funciones, responsabilidades y relaciones institucionales y
regulan la competencia y los conflictos interinstitucionales. En las relaciones Estado-empresas, la macrogestin supone el diseo y operacin de lo que normalmente se conoce con el nombre de regmenes regulatorios. El hecho de que no
se hubiera conseguido construir ni ordenar eficazmente estos regmenes explica
en parte, por ejemplo, la catstrofe del sistema de ahorro y crdito de los Estados Unidos y los efectos de la "enfermedad de las vacas locas" en el sector
crnico de Gran Bretaa. En cada caso, los efectos acumulativos de la explotacin comercial de un dbil marco institucional precipitaron una crisis enormemente costosa e incontrolable.

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Slo en el plano ms general es posible hacerse una idea cabal de los problemas estructurales y regular la transicin hacia un nuevo marco institucional. Pero,
quin debe responsabilizarse del comportamiento de todo el sistema? Es tentador,
pero equivocado, considerar que la solucin se encuentra en una u otra forma de
direccin central. En los sistemas pluralistas, el cambio estructural no puede someterse a control central. Asignar a la gestin pblica la labor de hacer frente a los
problemas macroinstitucionales no significa el regreso a una autoridad decisoria
sinptica y organizadora. Como las organizaciones no pueden resolver por su cuenta estos problemas actuando de forma independiente y no es posible imponer soluciones de manera eficaz mediante intervenciones externas, es preciso encontrar la
forma de compartir la responsabilidad de las gestin del cambio estructural. Un proceso eficaz de gestin pblica debe incorporar una capacidad de toma de decisiones
conjunta y de actuacin especficamente dirigida a orientar el cambio estructural en
el plano ms elevado. Los tericos de la eleccin social se resistirn a aceptar esta
conclusin, que implica sin duda un mayor ejercicio del gobierno, aunque no necesariamente una mayor presencia estatal. Pero es artificial y arbitrario excluir la posibilidad de que los participantes en el sistema puedan hacer esfuerzos de colaboracin para resolver los problemas estructurales remodelando el macroentorno en
que se toman las microdecisiones (Buckley, Burns y Meeker, 1974).
La gestin pblica en cuanto macroproceso
La diferencia entre imitacin e innovacin en la gestin pblica est ya clara. La
imitacin de la reforma de la gestin en el Estado consiste en adoptar y adaptar
ideas de gestin utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las
capacidades microinstitucionales. Cada una de las organizaciones individuales se
encontrara entonces en mejores condiciones para acometer el cambio incremental.
La labor innovativa de la gestin pblica en cuanto macroproceso consiste en
desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy especficas para abordar
el cambio estructural en el plano interinstitucional. Las capacidades de macrogestin
necesarias para orientar la reorganizacin en gran escala y las grandes reformas no
tienen equivalente en las empresas. En cuanto macroproceso, la gestin pblica
requiere un proceso de gestin interinstitucional en el que las distintas organizaciones e intereses implicados en un sistema de poltica pblica compartan la responsabilidad de orientar el cambio estructural al mismo tiempo que conservan su
autonoma en la gestin del cambio incremental. Lo que hace falta para emprender con eficacia el cambio estructural es un proceso participativo en el que las
diferentes organizaciones se integren en un proceso conjunto de resolucin de
problemas y de decisin colectiva para remodelar las reglas del juego y redefinir
sus funciones y responsabilidades respectivas en torno a una definicin previamente convenida del inters pblico.

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

La gestin pblica en el plano ms elevado no es resultado natural de las

relaciones que surgen entre las organizaciones interesadas en proteger sus propias
prerrogativas y promover sus intereses especficos. No surge de forma espontnea. Para ordenar el cambio estructural se requiere una dinmica interinstitucional
que represente lo contrario de la que se deriva de la poltica de la gestin del
cambio incremental. En vez de pasar del nivel inferior al ms elevado, comienza
por este ltimo. En vez de agregar intereses privados predefinidos y buscar compromisos distributivos dentro de los parmetros estructurales establecidos, la gestin pblica comienza diagnosticando y formulando problemas sistmieos en el
plano ms elevado y diseando soluciones integradoras basadas en intereses comunes y metas colectivas. Una vez establecido un marco en el plano ms general,
cada una de las organizaciones podr centrarse de nuevo en la bsqueda del
inters privado dentro de una nueva estructura de gobierno.
Como ocurre con todos los problemas relacionados con los bienes pblicos,
la dificultad est en que el inters pblico en la resolucin de los problemas estructurales concierne a todos pero no es responsabilidad de nadie. Parte de la tarea de
la gestin pblica consiste en establecer instituciones y procesos que otorguen
prioridad a la formulacin de los problemas estructurales y en gestionar el cambio
estructural. Las soluciones no pueden imponerse desde el exterior. Los intentos
de hacerlo corren peligro de activar una dinmica desintegradora, que es precisamente lo que intentan evitar. La cooperacin, compromiso y entrega voluntarias,
esenciales para resolver los problemas estructurales, deben surgir desde dentro. Se
necesitan soluciones de macrogestin que, paradjicamente, sean a la vez
participativas y jerrquicas. Estas requieren una amplia participacin activa en el
diagnstico de problemas y el diseo de soluciones por parte de quienes intervendrn en la aplicacin. Su participacin debe replantearse en forma de resolucin
conjunta de problemas ms que de excepciones perentorias. Psicolgica y polticamente, ello supone un arriesgado desplazamiento desde las posturas defensivas
"conservar los derechos adquiridos" de la negociacin distributiva hacia actitudes reformistas ms innovadoras de negociacin integradora.
Un ejemplo importante de este proceso es el programa 1992, cuyo verdadero objetivo es completar el mercado interno de la CE, aunque por razones polticas se haya presentado ms bien como un proceso de desregulacin y eliminacin
de pequeos obstculos al funcionamiento de los mercados libres. Pero el mercado interno no puede funcionar en el vaco poltico. La integracin positiva requiere acciones colectivas de los Estados Miembros para reestructurar el entorno econmico de la CE. La Comisin Europea tiene la funcin fundamental de facilitar
la formulacin de los intereses comunes e integrar los esfuerzos de las distintas
administraciones de los Estados Miembros en cuanto participantes en un proceso
de gestin del mximo nivel. Pero sta es una funcin que no puede desempear
por s sola. Para que contribuya eficazmente a ordenar el cambio estructural debe

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crear un contexto en que se identifiquen con espritu de colaboracin las cuestiones de gran alcance y se conciba y establezca una nueva base de integracin.
Eficacia: de la optimizacin individual al aprendizaje pluralista
El examen de la gestin pblica en cuanto proceso de gran alcance suscita importantes interrogantes generales sobre la eficacia de las polticas y la contribucin de
la reforma al mejoramiento de los resultados. La gestin pblica en cuanto tema
inspirador de la reforma crea fuertes expectativas de mayor rendimiento. La motivacin primaria de la reforma administrativa es precisamente conseguir mejores
resultados. Estos pueden adoptar diferentes formas: mejor servicio, mejor relacin
costo-calidad, costos ms bajos, etc. No obstante, en la prctica los intentos de
reforma que se atreven a emprender el camino de una reorganizacin estructural
en gran escala muchas veces no llegan a producir los resultados deseados. Los
reformadores suelen centrar su atencin en la bsqueda de mejoras localizadas
que prometen beneficios inmediatos. Los ministerios se compartimentan y surgen
organismos con misiones claramente definidas y supuesta autonoma. La reforma
recurre sobre todo a soluciones de macrogestin, impuestas por el modelo convencional de gestin por objetivos. El supuesto subyacente de este enfoque "pesetero" es que una mejor gestin supone la orientacin de los recursos a la solucin
de problemas especficos. Este intento, aunque parezca fruto del sentido comn,
es excesivamente restrictivo. No llega a constituir un modelo de eficacia para la
gestin pblica en el plano ms general.
Los reformadores se han resistido a profundizar ms en los problemas que
rodean al significado y cuantifcacin de la eficacia. Ello se debe a las complejidades tericas de una gestin con mltiples objetivos encontrados y prioridades
cambiantes y mal definidas. Pero para respaldar el concepto de la gestin pblica
en cuanto macroproceso es indispensable contar con un concepto de eficacia que
implique algo ms que el logro de objetivos previamente determinados. La concentracin de los recursos en los problemas supone la validez de un modelo de
gestin basado en una racionalidad individual que equipara la eficacia con la
optimizacin posible de los recursos disponibles. Pero la gestin pblica acta en
un contexto pluralista en que no se puede dar por descontada la existencia de un
consenso sobre las metas comunes en el que la autoridad se encuentra dispersa,
en el que el conflicto es legtimo y en el que, no obstante, los diferentes grupos de
presin son interdependientes y tienen intereses comunes, por muy oscuramente
que se vislumbren. El modelo racional no ofrece soluciones claras cuando los
objetivos son inciertos y las limitaciones se modifican, como ocurre en las fases de
cambio estructural. Por estar basado en "la lgica de la racionalidad individual,
presupone la existencia de una mente unitaria que es capaz de ordenar sus preferencias, de formular objetivos no contradictorios y de evaluar los medios alterna-

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

tivos y el comportamiento efectivo en funcin de su sistema integrado de objetivos" (Sharpf, 1978:346). Estas condiciones responden mejor a un modelo de
control jerrquico que a las realidades interinstitucionales de la accin de gobierno.
Incluso en el sector empresarial, el modelo racional est dejando paso a un
ideal o norma de excelencia. Las presiones sufridas por las empresas en los aos
setenta y ochenta obligaron a revisar las ideas sobre el significado de la eficacia en
la gestin. Los contrastes sealados por Ouchi (1981) entre las prcticas de gestin
japonesas y americanas resultan instructivos porque las cualidades que l critica en
la gestin americana son muy semejantes a las que se estn introduciendo en los
organismos gubernamentales. La flexibilidad y la capacidad de innovacin adquirieron una importancia mucho mayor que la que haban tenido en un entorno
ms estable. Las ideas sobre la eficacia de la gestin estn en continua evolucin
(Goodman y Pennings, 1977; Cameron y Whetten, 1983) y las crticas del modelo
racional se estn desplazando desde hace algn tiempo hacia un concepto ms
general e integrador de la eficacia. Los criterios de eficacia no son una realidad
dada. March (1974; 1978) observ que los valores y preferencias se forman muchas veces en el curso de la formulacin y ejecucin de las polticas, ms que
como resultado de la optimizacin de criterios derivados de una funcin objetiva
predeterminada. Vickers (1973) seal que, en los complacientes sistemas de las
autoridades, las metas son subsidiarias de las normas y valores. El modelo ortodoxo de racionalidad no tiene en cuenta hasta qu punto la gestin supone una
formulacin de problemas adems de la resolucin de los mismos, a medida que
los dirigentes acometen la creativa tarea poltica de desarrollar nuevas concepciones y generar nuevos valores a partir de los cuales se puedan deducir los objetivos
futuros (Dror, 1988). La funcin de gestin pblica de la supervisin bancaria est
basada en la evaluacin de la gestin privada de los bancos comerciales con respecto a las normas prudenciales y los valores definidos dentro de un marco muy
general (Metcalfe, 1982). El desastre del Bank of Credit and Commerce
International. (BCCI) ilustra las consecuencias que se pueden producir cuando
no se llega a establecer un marco regulatorio internacional para las actividades
bancarias.
Landau (1973) critic el concepto convencional de gestin segn el cual la
eficacia ptima se consigue erradicando la superposicin y duplicacin institucional
en la ejecucin de las polticas. En contra de muchas crticas habituales de la
burocracia pblica, la superposicin y duplicacin no siempre representan un esfuerzo baldo. Pueden aumentar la fiabilidad estableciendo una cierta garanta
frente a los riesgos de error humano y fracaso institucional. El contexto interinstitucional de la gestin pblica multiplica las fuentes de error y pone de manifiesto
la necesidad de intensificar las mutuas relaciones entre las instituciones. La solidez
de una red interinstitucional la determina precisamente el eslabn ms dbil, pero
en muchas ocasiones hay un vaco de gestin de la interdependencia. Una serie de

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catstrofes, acompaados de prdidas humanas, ocurridas en Gran Bretaa y en

sus alrededores el hundimiento de un buque de pasajeros, un choque de trenes,
la explosin de una torre petrolera en el Mar del Norte, un incendio en un estadio
de ftbol y la invasin de otro con consecuencias trgicas han tenido una caracterstica comn: la inexistencia o el deterioro de la coordinacin entre varias autoridades, como consecuencia de lo cual nadie se hizo una idea de conjunto hasta
que fue demasiado tarde. Todos se interesaban por la seguridad, en cuanto bien
pblico, pero nadie se responsabilizaba de ella. La inestabilidad del sistema financiero internacional es otro motivo de preocupacin. Finalmente, la ampliacin
de la Unin Europea presenta peligros semejantes si no se consolidan las
instituciones.
Estas crticas concretas del modelo de gestin orientado a la bsqueda de
objetivos han ido acompaadas de desafos de mayor envergadura. Weick (1977)
formul lo que podra considerarse simplemente como afirmaciones gratuitas: las
organizaciones eficaces son parlanchnas, torpes, supersticiosas, hipcritas, monstruosas, tentaculares, distradas y gruonas. No obstante, tienen un soporte terico
claro basado en la bsqueda de la adaptabilidad, flexibilidad y capacidad de recuperacin para hacer frente a situaciones imprevistas, como seal Pondy (1977).
Weick (1977) trat de acabar con los modelos convencionales que hacen hincapi
en la especializacin y eficiencia ptima en la realizacin de una tarea concreta en
una situacin determinada, modelos que han inspirado acontecimientos recientes
como la formacin de organismos en el Reino Unido y otras novedades semejantes ocurridas en la CE, Espaa y otros pases. Por el contrario, l insiste en la
necesidad de una capacidad de aprendizaje generalizado para hacer frente a un
conjunto cambiante de problemas en un entorno en transformacin. En el corto
plazo, esto puede parecer menos eficiente pero a larga es ms eficaz.
Nystrom y Starbuck (1983) justificaron la necesidad de una concepcin de
la eficacia institucional basada ms en la evolucin que en la optimizacin:
"Los luidos emitidos sobre la eficaa de las organizaones generalmente subestiman la importana de la informan, el descubrimiento y el aprendizaje. Un nivel
de eficaa inferior al mximo posible es, a pesar de todo, deseable si comprende
informacin sobre unos criterios o unos mtodos ms idneos. Por el contrario, una
eficacia superfialmente ptima es de hecho desaconsejable si impide el aprendizaje. Los gestores de organizaones prsperas muchas veces provocan crisis en ellas
cuando se convencen de que han conseguido ya una eficaa ptima o de que
saben cmo alcanzarla" (Nystrom y Starbuck, 1983:153).
Estas contribuciones marcan un nuevo programa. Exigen una teora de la
eficacia en la gestin pblica en cuanto proceso pluralista de aprendizaje
interinstitucional. Si bien son pocas las personas que pondran en duda la conve-

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

niencia del aprendizaje institucional como complemento til de la gestin pblica,

lo que aqu se quiere destacar es que las capacidades de aprendizaje institucional
e interinstitucional son fundamentales para la eficacia de la gestin pblica.
Estas realidades no son tan vagas y efmeras como podra parecer. Un concepto general riguroso y bien definido del aprendizaje aparece en la exposicin de
Ashby (1960) sobre el proceso evolutivo de los sistemas ultraestables. Algunas
veces la ultraestabilidad se malinterpreta como sinnimo de rigidez extrema. Ocurre exactamente al revs: denota una capacidad potenciada de flexibilidad, en el
sentido examinado al hablar anteriormente del cambio incremental y estructural.
El rasgo distintivo de un sistema ultraestable es su doble capacidad de ajuste gradual, paso por paso, en un entorno dado, respaldado por una capacidad de reserva de mayor autorreorganizacin, en consonancia con la discontinuidad ambiental. Un sistema de aprendizaje eficaz hace gala de esta capacidad de autodiseo
para responder a los grandes cambios ocurridos en los objetivos de poltica o en
las circunstancias ambientales.
Procesos de aprendizaje en la gestin pblica
En el entorno poltico de la gestin pblica, los procesos de aprendizaje presentan
especiales dificultades de creacin y mantenimiento. El aprendizaje individual es
un proceso psicolgico. El aprendizaje institucional es adems un proceso poltico
(Metcalfe, 1981). Una tarea fundamental de la gestin pblica es desarrollar, en el
plano ms elevado, las capacidades de aprendizaje institucional para ordenar el
entorno en que se produce la gestin privada. Por otro lado, los procesos polticos
convencionales bloquean con frecuencia el aprendizaje, ya que la ideologa se
impone sobre la realidad o los intereses particulares se resisten a la evaluacin y
cambio de las polticas. Las dificultades prcticas que se encuentran para incrementar las capacidades de aprendizaje en el plano interinstitucional son enormes.
Pero, al menos en teora, la ultraestabilidad ofrece un modelo que puede orientar
el desarrollo de las capacidades de aprendizaje institucional al nivel macro. La
gestin del cambio estructural debe contar con organizaciones de apoyo que
mancomunen sus capacidades de adaptacin y acten de consuno como sistema
multiestable (Metcalfe, 1974), demostrando lo que Dror (1984) ha denominado
una mente central y lo que Deutsch (1966) llam red de aprendizaje.
En este plano, las reformas de la gestin pblica deben considerarse ms
bien como una forma de gestin por diseo que de gestin dirigida. Debe ocuparse de disear sistemas adaptables ms que de producir planes concretos para
reformas especficas. En un mundo en que el cambio es rpido y discontinuo, la
reforma no es un nico acontecimiento aislado, sino una responsabilidad permanente de aprendizaje pblico. Es difcil decirlo mejor que en la frmula clsica de
Schon(1971):

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"Para que el Estado aprenda a resolver los nuevos problemas pblicos, debe
tambin aprender crear sistemas para ello y a desecharlas estructuras y mecanismos surgidos en tomo a los antiguos problemas. Lo que se necesita no es
simplemente hacer frente a un conjunto concreto de nuevos problemas, ni siquiera desechar los vestigios institucionales de una forma particular de actividad gubernamental que resulta especialmente engorrosa en el momento presente. Lo
que hace falta es disear y dar vida al proceso institucional a travs del cual los
nuevos problemas se pueden confrontar deforma continuada y se pueden rechazar ininterrumpidamente las estructuras caducas" (Schon, 1971).
Mientras que el diseo de las distintas organizaciones como sistemas
adaptativos de aprendizaje puede inspirarse en un volumen creciente de estudios
sobre teora de la organizacin, no ocurre lo mismo con el diseo de redes
interinstitucionales que tanta importancia tiene en la gestin pblica. El programa
de la investigacin futura debe centrarse en los problemas de diseo de redes
interinstitucionales que dispongan de capacidades de nivel general (macro) para
aprender y administrar el cambio estructural as como de capacidades de nivel
inferior (micro) para prestar servicios con eficiencia. En los sistemas democrticos
de gobierno ello incluye el establecimiento de un marco de rendicin de cuentas.
La gestin privada acta en el contexto del marco establecido con ese fin, cualquiera que sea, y aprovecha todas sus oportunidades y escapatorias. La gestin
pblica debera crear incentivos y sistemas de rendicin de cuentas que armonicen los intereses privados con los objetivos pblicos. En el pasado, la rendicin de
cuentas ante la opinin pblica se ha asociado casi exclusivamente con la funcin
negativa de impedir los abusos de poder. En una sociedad democrtica, ste es sin
duda uno de los baluartes fundamentales del constitucionalismo. No obstante,
adems de prevenir los abusos de poder, los procesos de rendicin de cuentas
bien concebidos pueden desempear la funcin positiva de promover el uso eficaz del poder, creando incentivos para un comportamiento eficaz (Metcalfe, 1989).
Ello ampla notablemente el mbito de la gestin pblica ms all de los estrechos
lmites de la aplicacin de mtodos empresariales en el sector gubernamental,
pero responde a problemas estratgicos del sistema de gobierno en el punto de
interseccin de la poltica y la administracin en que se adoptan las decisiones
estratgicas sobre las formas de organizacin y rendicin de cuentas y se deciden
las cuestiones generales sobre el diseo de los regmenes regulatorios.
Conclusiones
Si es cierto que la necesidad agudiza el ingenio, la reforma de la gestin pblica ir
acompaada del desarrollo de teoras nuevas y originales de gestin en el futuro
prximo. Los problemas con que tropieza el Estado son tales que ste se conver-

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CAPITULO 2. DE LA IMITACIN A LA INNOVACIN

tira en el vivero de la innovacin en el terreno de la gestin. Pero para poder pasar

de la imitacin a la innovacin, la gestin pblica necesita nuevos cimientos tericos. En este artculo se ha propuesto un enfoque terico sobre los problemas
distintivos de la gestin pblica en el plano ms elevado. La funcin de la gestin
pblica es hacer frente a los problemas estructurales en ese plano superior, a
diferencia de la gestin privada que se ocupa de gestionar el cambio incremental
en un nivel ms inferior. La labor crucial de la gestin pblica es reconocer la
aparicin de estos problemas y emprender acciones de alcance general para ponerles remedio y evitar la turbulencia que se producira en caso contrario. Algunas
de las consecuencias ms importantes que se deducen de este anlisis estn relacionadas con el significado de la eficacia y los requisitos para conseguirla. El modelo convencional de eficacia, basado en la bsqueda de objetivos, debe ser sustituido por modelos basados en una lgica de aprendizaje que tenga en cuenta el
concepto pluralista de la gestin pblica y acepte el desafo integrador de conseguir una cooperacin interinstitucional en un entorno de cambio estructural.
Este concepto de gestin pblica supone una expansin muy significativa de
la funcin de la gestin en el gobierno ms all de la esfera en la que se pueden
aplicar, ms o menos directamente, los actuales mtodos de administracin de
empresas. Propone adems la ampliacin de la gestin a sectores de formulacin
de polticas estratgicas y de reforma en gran escala. La creacin de capacidades
de macrogestin, necesarias para orientar el cambio estructural, requerirn importantes inversiones en recursos humanos y desarrollo institucional; inversiones en
escala mucho mayor que la adoptada hasta ahora por el Estado. Pero el precio es
pequeo si se compara con los costos en que se incurrira si no se resuelven los
problemas estructurales o con los beneficios derivados de su superacin. En cualquier caso, siempre que el Estado deba hacer frente al desafo de gestionar el
cambio estructural, la nica opcin viable es el desarrollo de las capacidades de
macrogestin.

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