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Braslia/DF
2007
Braslia/DF
2007
ii
___________________________________________
Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon, UnB
Orientador
___________________________________________
Profa. Dra. Marisa von Blow, UnB
Examinadora interna
___________________________________________
Profa. Dra. Sueli Corra de Faria, UCB
Examinadora externa
iii
iv
vi
RESUMO
No mbito do tema poltica nacional do meio ambiente, esta dissertao de mestrado estuda a
dinmica do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 19922006. Intenta-se compreender a lgica de atuao dos principais atores governamentais e nogovernamentais do subsistema e as mudanas graduais que vm ocorrendo nessa rea de
polticas pblicas. O principal marco analtico da pesquisa o Modelo de Coalizes de
Advocacia (MCA), desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith, modelo que enfatiza o papel
das idias e dos valores no processo de formulao e mudana das polticas pblicas. Para
obteno de dados para a pesquisa, selecionou-se grande nmero de notas taquigrficas de
audincias pblicas realizadas no Congresso Nacional, bem como outros documentos
referentes ao processo legislativo, sobre os seguintes assuntos: (i) unidades de conservao;
(ii) acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado; (iii) proteo da
Mata Atlntica; (iv) controle do desmatamento; e (v) gesto das florestas pblicas, incluindo
as concesses florestais iniciativa privada. Como recomendado pelos autores do MCA, foi
desenvolvido um cdigo de anlise documental que reflete as diferentes crenas polticas dos
atores que atuam no subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas. Os
resultados da aplicao do cdigo de anlise documental, juntamente com outras anlises
realizadas sobre os processos legislativos que estiveram em pauta no Legislativo no perodo
em foco, apontaram para a existncia de quatro coalizes de advocacia atuando no
subsistema, de forma coerente com as previses do MCA. A pesquisa mostrou que o
aprendizado orientado a polticas pblicas tem implicaes relevantes para mudana nas
polticas pblicas e, tambm, que os conflitos relacionados s diferenas nos sistemas de
crenas polticas dos atores explicam problemas importantes nos processos decisrios.
Palavras-chave: polticas pblicas; poltica ambiental; meio ambiente; proteo das florestas;
conservao da biodiversidade; coalizes de advocacia; coalizes de defesa; Modelo de
Coalizes de Advocacia.
vii
ABSTRACT
Within the scope of studying the national environmental policy, this dissertation of master
studies analyses the dynamic of the subsystem of the biodiversity and forest policy in the
period 1992-2006. The intention is to comprehend the logic of action of the main
governmental and non-governmental actors that form this policy subsystem and also the
gradual changes that have been occurring in this field of public policy. The main analytical
basis of the research is the Advocacy Coalition Framework (ACF) developed by Sabatier and
Jenkins-Smith, theoretical framework that emphasizes the role of ideas and values in the
process of formulation and change of public policies. In order to obtain data for the research,
a large amount of transcripts of public hearings carried out in the National Congress were
selected, as well as other public documents related to the legislative process, regarding the
following issues: (i) conservation areas; (ii) access to the genetic resources and associated
traditional knowledge; (iii) protection of the Atlantic Forest; (iv) deforestation control; and
(v) management of public forests, including the forest concessions to the private initiative. As
recommended by the authors of the ACF, a coding frame was developed, reflecting the
different policy beliefs of the actors that act in the subsystem. The results of the application of
the coding frame, jointly with other analyses about the legislative processes that were on the
agenda in the focused period, have indicated the existence of four advocacy coalitions acting
in this policy subsystem, coherently with the ACF forecasts. The research has showed that the
policy oriented learning has relevant implications for policy change and, also, that the
conflicts related to the differences in the belief systems explain some important problems in
the decisional processes.
viii
LISTA DE FIGURAS
Pgina
Figura 01
35
Figura 02
42
Figura 03
51
LISTA DE GRFICOS
212
213
parte 01
Grfico 03 Policy core: perfil esquemtico das crenas das coalizes
214
parte 02
LISTA DE QUADROS
48
58
69
78
98
99
101
278
284
332
ix
LISTA DE TABELAS
Pgina
Tabela 01
20
Tabela 02
21
Tabela 03
79
Tabela 04
140
Tabela 05
144
Tabela 06
158
Tabela 07
176
Tabela 08
180
Tabela 09
216
Tabela 10
219
Tabela 11
Tabela 12
285
294
Tabela 13
296
Tabela 14
298
Tabela 15
300
Tabela 16
Tabela 17
Tabela 18
303
311
316
Tabela 19
Tabela 20
Tabela 21
321
327
329
xi
LISTA DE SIGLAS
xii
xiii
xiv
SUMRIO
Pgina
1 INTRODUO
1.1 APRESENTAO
18
19
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 CONSIDERAES INICIAIS
26
26
34
40
42
46
49
55
59
62
70
74
78
xv
81
4 METODOLOGIA
4.1 DEFINIO DO PROBLEMA
85
85
86
89
92
94
96
102
103
104
4.3.9 Limitaes
106
108
110
119
124
126
129
132
6 A APLICAO DO MODELO
6.1 OS ATORES
6.1.1 Consideraes iniciais
138
xvi
139
140
144
146
148
6.2 AS CRENAS
6.2.1 Consideraes iniciais
150
151
158
177
180
186
194
197
199
201
201
204
215
227
7 AS COALIZES
230
233
234
237
xvii
9 ALIADOS E OPONENTES
245
10 CONCLUSES
251
REFERNCIAS
265
GLOSSRIO
275
APNDICES E ANEXOS
277
18
1 INTRODUO
1.1 APRESENTAO
19
A poltica nacional do meio ambiente vem-se deparando com srios problemas em sua
formulao e implementao. Entre o extenso conjunto de indicadores que poderiam ser
utilizados para comprovar as dificuldades enfrentadas na atuao governamental em relao
tanto conservao da biodiversidade e proteo das florestas, quanto chamada agenda
marrom1, os dados amplamente divulgados relativos ao desflorestamento ocorrido na
Amaznia nos ltimos anos, reunidos na Tabela 01, podem ser tomados como uma espcie de
smbolo.
1
Em nvel internacional, a poltica ambiental tem sido dividida em duas grandes agendas: a verde, focada na
preservao dos recursos naturais e na conservao da biodiversidade, e a marrom, focada no controle da
poluio e outras formas de degradao ambiental.
20
rea desmatada
(km2)
1994
14.896
1995
29.059
1996
18.161
1997
13.277
1998
17.383
1999
17.259
Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (2007).
Ano
rea desmatada
(km2)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
18.226
18.165
21.205
25.151
27.429
18.793
Mesmo com uma legislao considerada rigorosa de proteo aos recursos florestais, a
implementao de programas de controle por diferentes estruturas governamentais e o
crescimento da influncia do movimento ambientalista, o desmatamento continua a apresentar
taxas elevadas. No ano de 2004, que apresentou o segundo maior ndice desde que o Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) comeou a trabalhar com essa medio, o total
desmatado na Amaznia Legal foi equivalente, em rea, a 18% do Estado do Acre.
O relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o trfico
ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e da flora brasileiras (CPITRAFI) afirma que,
de uma produo anual de madeira em tora na Amaznia de cerca de 30 milhes de metros
cbicos, somente 10% proviria de planos de manejo florestal. Apenas metade desse
percentual seria referente a planos efetivamente regulares do ponto de vista das exigncias
legais (CMARA DOS DEPUTADOS, 2003a, p. 113). A atividade de explorao madeireira
no Brasil sempre foi e continua a ser marcada pela ilegalidade e por padres insustentveis do
ponto de vista ambiental.
Esses dados sobre a questo florestal constituem apenas uma nfima amostra da
realidade ambiental brasileira e dos problemas enfrentados pela poltica nacional do meio
ambiente. Pesquisa realizada entre 1.144 delegados da segunda Conferncia Nacional do
Meio Ambiente, realizada entre 10 e 13 de dezembro de 2005, aponta uma viso importante,
dos prprios atores envolvidos com a poltica para o setor, sobre os nossos principais
problemas ambientais, sintetizada na Tabela 02.
21
Desmatamento
Recursos hdricos/gua
Falta de informao sobre meio ambiente/educao ambiental
Falta de poltica pblica/gesto/planejamento
Desrespeito/falta de aplicao de leis
M utilizao dos recursos naturais
Saneamento bsico/infra-estrutura
Resduos slidos/lixo
Pobreza/desigualdade social
Poluio em geral
Crescimento populacional desordenado/urbanizao
Modelo de desenvolvimento econmico no sustentvel
Outros problemas (com percentual inferior a 2%)
Fonte: Brasil. Ministrio do Meio Ambiente (2006).
28,2
12,7
11,2
7,9
5,6
5,4
4,1
3,9
3,0
2,5
2,5
2,4
10,6
A articulao das aes governamentais em meio ambiente ocorre hoje com base na
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente2, que instituiu o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama), integrado por rgos e entidades federais, estaduais e municipais.
Mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, na prtica, o Sisnama ainda no se
encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. So exemplos de
problemas existentes: centralizao injustificada de atribuies no Ministrio do Meio
Ambiente e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
MMA/Ibama (SCARDUA; BURSTYN, 2003, p. 303-304); sobreposio e conflito nas
atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); indefinio do papel dos rgos
locais (municipais) 3 e conflito entre estes e os rgos seccionais; indefinio dos limites do
poder normativo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama); e falta de dilogo com
sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua.
As dificuldades enfrentadas pelos rgos ambientais para o controle do desmatamento
e, de forma geral, para cumprir o conjunto de tarefas que lhes so apresentadas, esto
historicamente associadas a um quadro de carncias generalizadas em termos de recursos
humanos e materiais. Entende-se, contudo, que as explicaes para os problemas que marcam
a poltica nacional do meio ambiente no se limitam a essas carncias.
22
4
5
23
mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos
diferentes sujeitos (DAGNINO, 2002, p. 282).
A anlise do comportamento e da forma de articulao desse conjunto de atores parece
caminho necessrio para a correta compreenso das respostas apresentadas em termos de
qualquer poltica pblica. No obstante a importncia desse tipo de anlise, o estudo da
poltica nacional do meio ambiente como produto da dinmica de atuao dos atores no
subsistema ou nos subsistemas de polticas pblicas relativos sua formulao , ainda, uma
abordagem muito pouco explorada.
Interessa-nos nesta pesquisa verificar o papel das crenas polticas na formao da
agenda e no processo de mudana e estabilidade na poltica ambiental brasileira e, tambm, se
algumas das disfunes dessa rea de polticas pblicas constituem em parte relevante
produto da dinmica de atuao dos atores no subsistema ou nos subsistemas de polticas
pblicas relativos sua formulao. Pretende-se focar, em especial, o significado dos
diferentes conjuntos de idias e valores nessa dinmica.
Pelo menos no processo especfico da Lei do Snuc, conforme j detectado por
Mercadante (2001, p. 190-231) e Santilli (2005, p. 103-135, 2007, p. 137-142), idias e
valores associados ao movimento ambientalista, sintetizados na luta preservacionismo versus
socioambientalismo, parecem ter assumido papel de destaque nos conflitos entre os diferentes
atores, e explicar a demora para aprovao desse importante diploma legal e as dificuldades
para mudanas na poltica pblica. Saliente-se que os conflitos internos ao subsistema da
poltica nacional do meio ambiente no foram ainda objeto de estudos sistemticos nesse
sentido, com exceo de algumas anlises sobre unidades de conservao.
Como enquadramento terico bsico, opta-se pela utilizao do Modelo de Coalizes
de Advocacia (MCA) desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993, 1999)6. O MCA,
perspectiva voltada ao estudo dos subsistemas de polticas pblicas principalmente no que se
refere ao processo de mudana e estabilidade, pressupe que idias e valores socializam os
indivduos em torno de padres de comportamento. Aplica-se o modelo formulao da
poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 1992-2006.
Deve-se chamar a ateno para uma das marcas do MCA, o aprendizado poltico ou,
na traduo literal do termo utilizado pelos autores do modelo, o aprendizado orientado a
6
A primeira concepo do MCA por Sabatier e Jenkins-Smith remonta a 1987/1988. O modelo foi revisto pelos
autores, com base em estudos de caso, em Policy Change and Learning: an Advocacy Coa1ition Approach
(1993) e aperfeioado em The Advocacy Coalition Framework: an Assessment (1999). No incio de 2007,
Sabatier, em co-autoria com Weible, publicou um texto de avaliao do modelo que contempla algumas
inovaes pontuais.
24
25
26
2 REFERENCIAL TERICO
H uma extensa variedade de perspectivas analticas que podem ser utilizadas para o
estudo das polticas pblicas. John (1998, p. 15-16) organiza essas vertentes nas seguintes
categorias: (i) as abordagens que enfatizam a relevncia das instituies formais e informais
na estruturao de decises e resultados nas polticas pblicas; (ii) as abordagens de grupos e
redes, que focam o papel das interaes entre atores nos processos relativos s polticas
pblicas; (iii) as abordagens que destacam os fatores socioeconmicos como determinantes
das decises dos atores e dos resultados das polticas pblicas; (iv) a teoria da escolha
racional; e (v) as abordagens que enfatizam que idias sobre solues para os problemas
circulam e ganham influncia, com vida prpria, nos processos relativos s polticas pblicas.
O autor explica que h algumas perspectivas analticas que, ao tratar de elementos
diferenciados do processo de formulao das polticas pblicas, como agentes, idias,
instituies e processos externos, tendem a ser mais integradoras e, por isso mesmo, a refletir
melhor uma realidade que complexa e mutvel. Cita como exemplos o modelo dos multiple-
27
28
29
interrompidos ocasionalmente por rompantes de inovao, que marcam a maior parte das
polticas pblicas. As foras que criam estabilidade durante alguns perodos so as mesmas
que se combinam durante perodos crticos para forar mudanas dramticas e duradouras
durante outros perodos (BAUMGARTNER; JONES, 1993, apud JOHN, 1998, p. 177).
Baumgartner entende que so importantes nessa perspectiva: (i) uma metodologia de
estudo das polticas pblicas que trabalha com longos perodos de tempo; (ii) o foco em como
polticas pblicas complexas inevitavelmente desenvolvem atalhos heursticos policy
images; (iii) a percepo dos locais onde ocorrem as polticas como potencialmente
variveis, o que implica que, para estud-las, no se podem analisar apenas as atividades de
uma dada organizao, como uma agncia governamental; (iv) a constatao de que os efeitos
de feedback positivo que levam s alteraes de porte freqentemente so provenientes de
rpidas interaes entre policy images cambiantes e alterao de canais de ao poltica
(BAUMGARTNER, [200-], p. 3).
Muitas policy images concorrentes sobreviveriam simultaneamente, esperando o
momento certo para se expandir. Diante de dadas condies favorveis, as agendas em
polticas pblicas podem mudar muito rapidamente, contrariando o consenso de idias
estabelecidas.
John destaca que o modelo do equilbrio interrompido conecta elementos importantes
do processo decisrio, como instituies, interesses, idias, redes de atores e fatores
socioeconmicos. Todavia, alerta para o fato de que as anlises quantitativas trabalhadas no
modelo sugerem associaes, mas no necessariamente relaes causais entre as agendas da
opinio pblica, a mdia, os fruns polticos e os produtos das polticas pblicas (JOHN,
1998, p. 181).
Para Jones e Baumgartner, os subsistemas de polticas pblicas so freqentemente
baseados em modelos incompletos sobre a questo poltica com que lidam. Muitos aspectos
relevantes so desconsiderados pelo paradigma dominante (2005, p. 9). Souza afirma que, se a
noo do equilbrio interrompido vem da biologia, o entendimento de que os seres humanos
tm capacidade limitada para processamento de informao vem dos trabalhos de Herbert
Simon e da computao. No modelo, os subsistemas de polticas pblicas permitem ao
sistema poltico-decisrio processar as questes de forma paralela, fazendo mudanas a partir
da experincia de implementao e de avaliao. Somente em perodos de instabilidade ocorre
uma mudana serial mais profunda (SOUZA, 2006, p. 33).
30
31
32
contam com uma diversidade de atores, cada um dos quais tm suas prprias metas; e
Pela Teoria da Dependncia de Recursos, as decises so tomadas dentro das organizaes e relacionam-se
com as condies ambientais enfrentadas por elas. As organizaes necessitam interagir com outras que
controlam recursos de produo, mercado ou conhecimento. A capacidade organizacional para obter recursos e o
relacionamento inter-organizacional constituem atividades fundamentais (ROSSETO; ROSSETO, 2005).
10
Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 154-155) utilizam a diferenciao entre frameworks, teorias e modelos
feita por Ostrom (2005, p. 27), classificando o MCA no como um modelo propriamente dito, que impe
assunes precisas sobre um conjunto limitado de parmetros e variveis, mas sim como um framework em
processo de desenvolvimento para se tornar uma teoria. Sob inspirao de Frana (2002), toma-se a liberdade de
usar a expresso modelo numa acepo mais genrica.
11
Souza (2006, p. 12) adota a expresso coalizes de defesa para se referir s advocacy coalitions.
33
formulao de polticas pblicas, muitas vezes ignoradas por outras perspectivas analticas
(2006, p. 31). Faria afirma que o enquadramento das advocacy coalitions est interessado em
explicar os padres de mudana nas polticas pblicas em um mundo cada vez mais
interdependente e marcado pela incerteza (2003, p. 6). John classifica o modelo como uma
abordagem integradora que, enfatizando o papel das idias e dos valores, procura construir
uma viso geral sobre o funcionamento do subsistema de polticas pblicas, com ateno
especial para a mudana e a estabilidade (1998, p. 155 e 169).
A escolha do MCA pela autora derivou, sobretudo, da nfase dada no modelo ao papel
das idias e dos valores consubstanciados nas crenas polticas, a qual parece especialmente
adequada para o estudo da poltica ambiental. Note-se que, nos subsistemas de polticas
pblicas que tm como objeto a questo ambiental, h atuao de destaque dos purposive
groups, na defesa dos princpios do ambientalismo e do paradigma do desenvolvimento
sustentvel. Em contraponto, estruturando a dinmica do subsistema, em regra encontram-se
grupos mais identificados com interesses materiais, com postura muitas vezes reativa aos
postulados da proteo do meio ambiente. Entre os prprios ambientalistas, parece haver certa
diferenciao de sistemas de idias e valores.
Deve-se perceber que as crenas polticas dos diferentes atores estruturam sistema
heurstico que reduz a demanda cognitiva. O processamento de informao pelos atores
marcado por uma filtragem com base em conceitos preestabelecidos. As crenas, portanto, na
forma trabalhada pelo MCA, podem ser consideradas como elementos da racionalidade
limitada.
Influenciou a escolha da autora, tambm, a possibilidade de se analisarem,
simultaneamente, o processo de formao da agenda, os padres de estabilidade e mudana no
ramo de polticas pblicas em foco, e as relaes entre os atores do subsistema. Deve ser dito
que se considera que, em uma acepo abrangente, a anlise dos subsistemas de polticas
pblicas a partir das coalizes de advocacia pode ser entendida como uma variante do estudo
das redes de polticas pblicas.
Na seqncia, apresentam-se os principais elementos que conformam esse
enquadramento terico.
34
35
Parmetros
relativamente
estveis do
sistema
1. Atributos
bsicos da rea
do problema
2. Distribuio
bsica de
recursos naturais
3. Valores
socioculturais
fundamentais e
estrutura social
4. Estrutura
constitucional
bsica (regras)
Eventos
externos
1. Mudanas nas
condies
socioeconmicas
2. Mudanas na
opinio pblica
3. Mudanas nas
coalizes
governamentais
4. Decises
polticas e
impactos de
Grau de
consenso
necessrio
para mudana
substancial
na poltica
pblica
SUBSISTEMA DE
POLTICAS PBLICAS
COALIZO A
crenas polticas
recursos
Estratgia A1
Instrumentos de
reconduo
Limitaes e
recursos dos
atores do
subsistema
Policy brokers
agentes
negociadores
Decises de
autoridades
governamentais
COALIZO B
crenas polticas
recursos
Estratgia B1
Instrumentos de
reconduo
Policy outputs
outros
subsistemas
36
externos no subsistema mediada pelo grau de consenso necessrio para mudana poltica,
bem como pelas limitaes e recursos dos atores do subsistema.
No mbito interno do subsistema de poltica pblica, afirma-se que os atores em geral
agregar-se-o em at quatro coalizes de advocacia, compostas de agentes governamentais e
no-governamentais reunidos a partir de dois critrios bsicos, quais sejam, o
compartilhamento de um conjunto de crenas normativas e causais, e o engajamento em um
nvel no trivial de atividades coordenadas ao longo do tempo. Cada coalizo detm
determinado conjunto de recursos e opta por estratgias especficas, influenciadas pelo
sistema de crenas, para atingir seus objetivos polticos.
Em um mundo politicamente complexo com disperso de poder, indivduos com
racionalidade limitada, com base em crenas fundamentais, buscam informao em grande
variedade de fontes especializadas, identificam aliados para estruturar uma coalizo
vencedora e se coordenam com outros atores para atingir objetivos comuns (WEIBLE;
SABATIER, 2005, p. 193). John explica que o MCA pressupe que idias e valores
socializam os indivduos em torno de padres de comportamento (1998, p. 170). Mediadores,
ou policy brokers, podem atuar no sentido de se chegar a acordos razoveis que reduzam a
intensidade de conflito entre as coalizes.
Os atores precisam de idias para compreender quais so seus interesses e como
atingi-los. Assume-se que fatores como interesses pessoais e organizacionais esto
normalmente refletidos no sistema de crenas dos atores sobre as polticas pblicas. As
crenas compreendem um conjunto de prioridades valorativas, bem como percepes
referentes a relaes causais importantes, seriedade dos problemas, eficcia de variadas
relaes institucionais etc.
Note-se que o modelo do indivduo adotado pelo MCA, e das coalizes como atores
coletivos, difere bastante das abordagens da escolha racional. Apesar de o modelo assumir
que os atores agem com base em uma racionalidade instrumental eles procuram usar
informao e outros recursos para atingir seus objetivos , calca-se muito mais em pesquisas
sobre psicologia social do que sobre economia (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 130). Entende-se que os objetivos so estruturados de forma complexa e que o
processamento de informao afetado por vieses cognitivos e limitaes.
Assim, o subsistema composto por coalizes de advocacia que se distinguem por
suas idias e valores, ou melhor, por um sistema prprio de crenas sobre o mundo e a poltica
pblica em questo, bem como por disporem de recursos determinados (recursos financeiros,
37
38
problema est sendo tratado, bem como a partir da emergncia de uma nova questo ou de
uma nova conceituao de uma situao (1999, p. 136).
Avalia-se que a maioria dos subsistemas de polticas pblicas incluir atores dos
diferentes nveis de governo, entre outros fatores porque muitos programas federais dependem
em sua implementao dos estados e governos locais, os quais, por sua vez, necessitam de
repasses do governo central (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 215). Em outras
palavras, os diferentes nveis de governo operam quase sempre de forma interdependente.
Um subsistema pode estar inserido em outro mais amplo. Nos EUA, por exemplo,
Sabatier e Jenkins-Smith consideram que um subsistema maduro de controle da poluio por
veculos automotores insere-se no mbito de um subsistema mais amplo de poluio do ar h
mais de trs dcadas (1999, p. 137). Alm disso, dois subsistemas podem sobrepor-se
parcialmente, com determinados atores participando de ambos.
Carter explica que a posio de Sabatier sobre mudanas nas polticas pblicas v o
processo poltico como um todo como fonte de mudana poltica, em uma abordagem que
enfatiza que as idias, informao e anlise influenciam as mudanas em todas as fases do
ciclo de polticas pblicas, no apenas no agenda setting (2001, p. 182). Souza salienta que os
autores do MCA discordam da viso trazida por abordagens como a do ciclo linear de
polticas pblicas e do garbage can, por sua escassa capacidade explicativa sobre por que
mudanas ocorrem (2006, p. 31).
Frana (2002, p. 98) sintetiza que, no MCA:
[...] a mudana poltica ao longo do tempo funo de trs conjuntos de processos:
(i) interao de coalizes de advocacia competindo entre si num subsistema; (ii)
efeitos de mudanas externas e dos parmetros relativamente estveis nas
limitaes; e (iii) recursos dos diferentes atores desse subsistema.
39
40
agncia; mudar preferncias polticas pela via eleitoral; e influenciar a opinio pblica e, por
decorrncia, os soberanos. A eficcia da maior parte dos instrumentos diretamente
proporcional a seus custos que, entre outros fatores, variam de acordo com a receptividade de
quem a coalizo est tentando influenciar (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 227).
ncleo poltico13 (policy core) posies mais importantes sobre a poltica pblica,
concernentes s estratgias bsicas para se atingirem os valores do deep core no
mbito do subsistema;
13
As expresses ncleo duro, ncleo poltico e aspectos instrumentais esto no trabalho de Frana
(2002, p. 124-125).
41
A maior parte das preferncias concretas em termos da poltica pblica em questo vai
estar inserida no nvel dos aspectos instrumentais. Sabatier e Jenkins-Smith explicam que as
preferncias polticas que se inserem no ncleo poltico (policy core) so aquelas que
abrangem todo o subsistema, so altamente salientes e so objeto de conflito relevante por
algum tempo (1999, p. 134). Essas preferncias de destaque so crenas que projetam como o
subsistema de polticas pblicas deveria ser, provem um guia para o comportamento
estratgico das coalizes, unem aliados e dividem oponentes (SABATIER; WEIBLE, 2007,
p. 195).
Deve ser compreendido que as crenas do ncleo poltico (policy core) servem como o
primeiro filtro perceptual para os atores de um subsistema de polticas pblicas determinarem
aliados, oponentes e fontes potenciais de coordenao, informao e conselho (WEIBLE;
SABATIER, 2005, p. 183). Mudanas nesse nvel so difceis, uma vez que as crenas que
integram o ncleo poltico (policy core) constituem o principal elo interno de ligao das
coalizes.
Por fim, so exemplos de crenas do nvel dos aspectos instrumentais: preferncias
polticas de menor destaque; crenas de menor amplitude referentes seriedade de aspectos
especficos do problema em locais especficos ou importncia relativa de fatores causais em
diferentes momentos e locais; decises sobre alocao de recursos oramentrios;
interpretao de normas; informaes sobre o desempenho de programas ou instituies
especficas etc. Mudanas nesse nvel so relativamente fceis. no nvel dos aspectos
instrumentais que est a maior parte do policymaking administrativo e mesmo legislativo
(BONAFONT, p. 104).
Para Sabatier e Jenkins-Smith, um dos pontos fortes do MCA que ele prov um
critrio claro para distinguir mudanas de maior e de menor porte (1999, p. 147). Alteraes
no ncleo poltico (policy core) so de porte maior, menos freqentes e normalmente
causadas por fatores exgenos ao subsistema, como questes macroeconmicas ou mudanas
governamentais. Alteraes nos aspectos instrumentais so de porte menor e mais associadas
a fatores cognitivos, ou seja, relacionadas concretizao do aprendizado orientado a
polticas pblicas. A mesma mudana pode ser pequena para um subsistema amplo, mas de
maior significncia para um subsistema de menor porte nele inserido. Como o MCA
pressupe que as mudanas ocorrero em geral em aspectos instrumentais, Lindquist afirma
que o modelo enxerga um conservadorismo inerente ao policymaking (2001, p. 12).
42
Por fim, cabe mencionar que o sistema de crenas adotado no MCA parece aproximarse do projeto poltico na viso gramsciana que designa, conforme explicao de Dagnino,
[...] o conjunto de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser
a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos (2002, p. 282).
Pode-se afirmar que cada coalizo tem um projeto poltico especfico, pelo menos no que se
refere poltica pblica em questo.
A Figura 02 traz uma representao esquemtica da estrutura do sistema de crenas
das coalizes.
grau crescente de
permeabilidade a
mudanas
axiomas fundamentais
deep
core
policy core
decises
secondary aspects
instrumentais
43
Dessa forma, o MCA rejeita a viso de que os atores so primariamente motivados por
interesses prprios de curto prazo e de que o policymaking dominado por coalizes de
convenincia de composio altamente varivel ao longo do tempo. Postula que a
conformao de aliados e oponentes no subsistema tende estabilidade, por um perodo de
uma dcada ou mais. Pressupe que est essencialmente no ncleo poltico (policy core) o
consenso necessrio para a existncia da coalizo. Discorda que crenas especficas sejam, na
prtica, mais relevantes do que crenas abstratas. Os aspectos instrumentais so entendidos
como o componente mais negocivel no mbito do subsistema.
As hipteses originais sobre mudanas polticas so as seguintes (SABATIER, 1993,
p. 34):
Hiptese 04 (Hiptese de Mudana Poltica 01): Os atributos fundamentais de um
programa governamental no sero significativamente revisados enquanto a coalizo
que instituiu o programa permanecer no poder.
Hiptese 05 (Hiptese de Mudana Poltica 02): Os atributos fundamentais de um
programa de ao governamental no sero alterados na ausncia de perturbaes
significativas externas ao subsistema, isto , mudanas nas condies
socioeconmicas, coalizes governamentais ou decises polticas de outros
ecossistemas.
Assim, para o MCA, [...] uma poltica tende a permanecer por tanto tempo quanto
permanecer no poder a coalizo que a criou, tida como dominante (FRANA, 2002, p. 101).
Apesar de as coalizes minoritrias poderem tentar melhorar sua posio relativa no
subsistema, em regra apenas podero assumir o poder a partir da ocorrncia de eventos
externos significativos. Cabe lembrar que, mesmo sem esses eventos, alteraes relevantes
podem ocorrer no nvel dos aspectos instrumentais.
Em relao ao aprendizado entre coalizes, colocaram-se inicialmente as seguintes
hipteses (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 50-54):
44
45
todo aprendizado poltico, em princpio, pode ser relevante no mbito do subsistema e gerar
algum nvel de mudana.
Diante disso, foram acrescentadas duas hipteses relativas s coalizes e uma referente
ao aprendizado orientado a polticas pblicas, a saber:
Hiptese 10 (Hiptese de Coalizo 05): Elites de grupos de interesses ideolgicos
(purposive groups) so mais limitadas em sua expresso de crenas e posies sobre
polticas do que elites de grupos de interesses materiais (JENKINS-SMITH; ST.
CLAIR, 1993, p. 152).
Hiptese 11 (Hiptese de Coalizo 04): No mbito de uma coalizo, as agncias
administrativas geralmente advogaro posies mais moderadas do que seus aliados
em grupos de interesse (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 213).
Hiptese 12: (Hiptese de Aprendizado 05): Mesmo quando a acumulao de
informao tcnica no altera a viso da coalizo oposta, ela poder ter importantes
impactos na poltica ao menos no curto prazo pela alterao das vises dos
policy brokers ou outros importantes agentes governamentais (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1993, p. 219).
Numa segunda fase, a partir de uma srie de aplicaes empricas do modelo, Sabatier
e Jenkins-Smith apresentaram alguns ajustes e complementaes em relao s hipteses do
MCA. Em relao s formulaes anteriormente apresentadas, esto presentes na redao
atualizada das hipteses apenas aperfeioamentos pontuais: na Hiptese de Coalizo 01,
insero da referncia aos subsistemas maduros, para explicitar a diferenciao dos
subsistemas nascentes; na Hiptese de Mudana 02, ajuste de redao, para deixar claro que
perturbaes externas constituem causa que necessria, porm no suficiente, para
alteraes nos atributos fundamentais de um programa governamental; e, por fim, acrscimo
46
Cumpre dizer que essas hipteses, e a perspectiva analtica do MCA de uma forma
ampla, vm sendo aplicadas com xito em reas diversas como poltica ambiental, educao,
defesa nacional, energia, regulao das telecomunicaes, infra-estrutura e outras (FARIA,
2003, p. 7).
O conjunto completo das hipteses do MCA est consolidado no Quadro 10, inserido
no Anexo A. Deve-se destacar que a refutao dessas hipteses no integra o escopo desta
pesquisa. Elas sero utilizadas, basicamente, para a compreenso da conformao e da
dinmica do subsistema de polticas pblicas em estudo. Quando os dados coletados
permitirem, sero registrados indcios que apontam para sua confirmao ou no.
47
o MCA no seria uma abordagem to integradora quanto seus autores pretendem, uma
vez que no incorpora todos os aspectos de mudana e variao polticas,
negligenciando instituies e escolhas individuais;
que, por examinar a interao entre mudanas externas e idias, o modelo quase capaz de
encontrar critrios fortes para explicar a mudana poltica. Entende que, se Sabatier e
pesquisadores associados reforassem os vetores institucionais e inclussem um modelo de
ao humana, o MCA seria uma explicao completa de mudana e estabilidade polticas
(JOHN, 1998, p. 171).
Bonafont (2004, p. 123) enfatiza que o MCA deixa em segundo plano as instituies e
os aspectos organizacionais da poltica. Para ela, essa seria uma das diferenas mais
importantes entre esse enquadramento analtico e as abordagens de estudo das redes de
polticas pblicas.
De Leon (1994, p. 177) lana crticas em outra vertente. Como Sabatier e JenkinsSmith abordam aprendizado poltico e mudana durante perodos de uma dcada ou mais, o
MCA pode no ser totalmente aplicvel para explicar o gerenciamento de crises. Apresenta
dvidas, ainda, sobre a possibilidade de diferenciao entre as crenas do policy core e os
aspectos instrumentais previamente s mudanas ocorrerem, ou seja, sobre a capacidade do
modelo antecipar mudanas polticas.
No obstante destacar a importncia do trabalho de Sabatier e seus seguidores,
Lindquist (2001, p. 13) salienta que crenas e valores concorrentes no contam a histria toda,
sendo igualmente relevantes capacidades e interesses dos atores nas redes de polticas
pblicas. Para ele, o MCA deve ser utilizado em combinao com outras abordagens.
Em relao a alguns dos estudos mais antigos aplicando o MCA, encontram-se
questionamentos que apontam esforos gigantescos de coleta de dados que teriam sido
despendidos para mapear a estrutura das coalizes ao longo do tempo por meio de pesquisas
48
quantitativas, e que acabaram comprovando hipteses que poderiam ter sido lanadas a partir
do senso comum. John (1998, p. 171) faz comentrio nesse sentido a respeito do trabalho
pioneiro de Sabatier e Brasher na Bacia do Lago Tahoe, o qual utilizou uma rigorosa
metodologia de pesquisa quantitativa e concluiu pela emergncia de duas coalizes: uma
coalizo ambientalista e uma desenvolvimentista. O problema que essas crticas talvez
digam respeito mais a certas metodologias quantitativas de pesquisa do que ao prprio MCA.
Deve ser mencionado que mesmo Sabatier e Jenkins-Smith admitem a necessidade de
alguns ajustes no MCA, como maior ateno ao papel das instituies (1999, p. 153).
Ademais, reconhecem que o modelo, de certa forma, negligencia questes como os conflitos
distributivos internos entre os membros de cada coalizo ou a tendncia de cada indivduo ou
organizao para o free riding, mas suspeitam que tais problemas ocorram mais nos grupos de
interesses materiais do que nos ideolgicos (1999, p. 138). De uma maneira geral, propem o
desafio de revisar o MCA em face de determinados problemas de ao coletiva,
especialmente os associados coordenao interna coalizo, diante da heterogeneidade
institucional de seus membros.
Em relao a esse ltimo aspecto, os autores do MCA citam paper de Fenger e Klok
apresentado na Universidade de Twente, Holanda (1998, apud SABATIER; JENKINSSMITH, 1999, p. 141), que analisa a relao entre crenas e interdependncia organizacional
e prev quatro diferentes posies para os atores, reunidas no Quadro 01 de forma a facilitar
sua visualizao.
Crenas
Congruncia
Divergncia
Interdependncia organizacional
Simbiose
Mesma coalizo
Competio
Mesma coalizo
(conflitos distributivos)
Diferentes coalizes
(moderao)
Diferentes coalizes
49
simbitica, eles provavelmente no sero atores fortes, atuaro com moderao, tentando
despolitizar suas interdependncias.
Tambm na linha de complementao, encontra-se interessante trabalho de Weible
(2005) que procura estudar o poder explicativo de dois fatores antecedentes para as relaes
nas redes de polticas pblicas: as crenas compartilhadas, consoante o MCA, e a influncia
percebida. Ele testa empiricamente duas hipteses. Associada ao MCA, a primeira prev que
stakeholders tendem a interagir mais com atores que tm crenas fundamentais congruentes
do que com atores que tm crenas fundamentais divergentes. Associada Teoria da
Dependncia de Recursos, a segunda prev que stakeholders tendem a interagir mais com
atores que so percebidos como influentes independentemente de suas crenas do que com
atores que so percebidos como no influentes.
Para o MCA, h um overlap entre as redes de coordenao e de aliados. Os resultados
da pesquisa de Weible confirmam que os atores tm relaes de coordenao e busca de
informaes e conselhos predominantemente com atores de crenas similares. Todavia, em
subsistemas complexos de polticas pblicas, com afiliaes organizacionais influentes que
controlam recursos, mostra-se que os atores, em certo grau, tm de manter relaes de
coordenao, e obter informaes e conselhos, com atores influentes de crenas divergentes.
Nas relaes entre stakeholders com crenas divergentes, evidencia-se mais desconfiana e
suspeio do que nas relaes entre o mesmo sistema de crenas. Enquanto a maioria das
relaes no mbito de uma coalizo de cooperao, entre coalizes divergentes de
competio. Mesmo com esses resultados caminhando na direo de reforo do MCA,
conclui-se que a influncia percebida tambm um fator explicativo relevante na explicao
de relaes de coordenao (WEIBLE, 2005, p. 472).
Cabe registrar que Lindquist tambm aponta para a relevncia das relaes de
cooperao entre coalizes concorrentes, em resposta a eventos crticos ou em antecipao de
mudanas de maior porte (2001, p. 16).
50
adicionais, sendo dezenove da Europa, catorze dos EUA e os demais de diversos outros
pases.
Para fazer frente ao desafio do crescente escopo de aplicao do MCA, inclusive em
pases com regimes corporativos ou mesmo com regimes tendentes ao autoritarismo, Sabatier
e Weible propem ajustes no modelo que, sem dvida, so relevantes, mas no chegam a
alterar sua substncia (2007, p. 199-207):
a abertura do sistema poltico, a qual, por sua vez, funo do nmero de fruns a que
as propostas de mudana precisam ser submetidas e da acessibilidade de cada frum.
Em regra, quanto mais elevado o grau de consenso necessrio para mudana
51
Parmetros
relativamente
estveis do
sistema
1. Atributos
bsicos da rea
do problema
2. Distribuio
bsica de
recursos naturais
3. Valores
socioculturais
fundamentais e
estrutura social
4. Estrutura
constitucional
bsica (regras)
Eventos externos
1. Mudanas nas
condies
socioeconmicas
2. Mudanas na
opinio pblica
3. Mudanas nas
coalizes
governamentais
4. Decises
polticas e
impactos de
Estruturas de
oportunidade
das coalizes
(longo prazo)
1. Grau de
consenso
necessrio
para
mudana
substancial
2. Abertura
do sistema
poltico
SUBSISTEMA DE
POLTICAS PBLICAS
COALIZO A
crenas polticas
recursos
Estratgia
Instrumentos de
reconduo
Policy brokers
agentes
negociadores
Decises de
autoridades
governamentais
COALIZO B
crenas polticas
recursos
Estratgia
Instrumentos de
reconduo
outros
subsistemas
Policy outputs
52
Sabatier e Weible, inspirados por alguns trabalhos que aplicaram o MCA, apresentam
uma tipologia dos recursos relevantes detidos pelas coalizes. Desde a formulao inicial do
MCA, as coalizes so apontadas como conjunto de atores que compartilham crenas
polticas e detm determinados recursos. Nas anlises calcadas no modelo, todavia, os
recursos tm sido elementos muito pouco estudados.
Os tipos de recursos relevantes identificados por Sabatier e Weible (2007, p. 201-203)
so os seguintes:
opinio pblica;
informao;
recursos financeiros;
tropas mobilizveis; e
53
54
a situao deve ser tal, que as diferentes partes vejam a continuidade o status quo
como inaceitvel, ou seja, um beco sem sada;
a regra de deciso por consenso deve ser adotada, para evitar problemas na
implementao dos acordos firmados;
os recursos financeiros para implementao dos acordos devem vir das diferentes
coalizes;
as negociaes devem durar tempo suficiente para que se chegue a acordo e contar
com continuidade na participao dos negociadores;
parte substancial dos conflitos em negociao deve estar associada a questes com
base emprica, uma vez que questes de cunho essencialmente normativo, em regra,
no so suscetveis a acordos;
deve ser construda confiana mtua entre os negociadores, o que pode levar tempo
considervel; e
55
Conforme j referido, grande parte das aplicaes iniciais do MCA apresenta relao
com poltica ambiental. Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 126) citam 34 exemplos prticos
de aplicao do MCA no perodo entre 1987 e 1998, dos quais 23 envolvem poltica
ambiental ou energtica. H estudos amplos, relativos a determinadas polticas nacionais
poltica energtica dos EUA, poltica florestal nos EUA, poltica ambiental na Polnia etc. ,
e estudos especficos para questes locais poltica ambiental no Lago Tahoe, poltica de
56
57
privadas; e a gesto florestal com base em princpios cientficos (1993, p. 1). A posio de
Pinchot era bastante distinta daqueles que, como John Muir do Sierra Club14, estavam
preocupados com a constituio de parques nacionais. O novio movimento ambientalista j
era bipartido entre conservacionistas e preservacionistas, diviso que deixa marcas
importantes para o futuro do debate ambiental no apenas nos EUA15 (FRANCO, 2000, p. 7780).
McLain explica que as mudanas no Servio Florestal norte-americano comeam a
ocorrer a partir dos anos 60 do sculo passado, com a presso da populao para que fossem
adotadas outras finalidades para as reas florestadas, alm da potencial produo madeireira,
como a recreao e a proteo da vida silvestre. A partir de 1976, com a aprovao do
National Forest Management Act, passou-se a exigir o cumprimento dessas demandas sociais.
H progressivamente uma significativa mudana na viso sobre as florestas, que
passam a ser vistas como sistemas de suporte da vida e apenas secundariamente como
reservatrios de commodities. Aplicando o MCA poltica florestal nos EUA no perodo
1986-1993, McLain procurou identificar as coalizes de advocacia existentes e seus core
beliefs. Delimitaram-se duas coalizes: Tree Farm e Mother Earth, com as crenas
identificadas no Quadro 02. Cabe dizer que as coalizes encontradas por McLain esto
bastante prximas das coalizes encontradas por Elliot e Schlaepfer na poltica florestal da
Sucia (2001, p. 650).
Assumindo que o MCA em princpio plenamente aplicvel ao estudo da poltica
ambiental, cabem alguns comentrios sobre a delimitao do subsistema a ser estudado. De
uma forma geral, a lgica interna do MCA impe o delineamento preciso dos limites do
subsistema. Perceba-se que algumas das hipteses do modelo dependem da distino entre o
ncleo poltico (policy core) e os aspectos instrumentais do sistema de crenas, e que os
limites do subsistema interferem com essa distino. Sabatier e Jenkins-Smith enfatizam que,
nos domnios de polticas pblicas que tm abrangncia intergovernamental, claramente o
caso da poltica ambiental, as questes referentes delimitao dos subsistemas assumem
particular importncia (1999, p. 137).
14
Sierra Club uma grande organizao ambientalista norte-americana fundada em 1892 por John Muir.
Na viso tradicional, o conservacionismo associado a uma abordagem para a gesto da terra que enfatiza a
conservao eficiente dos recursos naturais, de forma a que eles possam ser mais tarde empregados para o
benefcio da sociedade, enquanto o preservacionismo uma abordagem baseada em uma atitude de reverncia
perante a natureza, especialmente a vida selvagem, que advoga a proteo do recurso natural contra qualquer
forma de utilizao (CARTER, 2001, glossrio). Hoje, a conservao da natureza entendida como um conceito
mais amplo, que inclui a preservao (Lei n 9.985, de 2000, art. 2, inciso II).
15
58
Crenas
Escopo da ao governamental
59
entre os diferentes nveis de governo, os quais, na estrutura proposta por Sabatier e JenkinsSmith, costumam integrar o ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas das coalizes
(1999, p. 133).
Ainda em relao delimitao do subsistema, deve ser dito que, muito embora haja
informaes a respeito de casos que se equiparariam a uma pesquisa ampla aplicando o MCA
nossa poltica nacional do meio ambiente, como o estudo de Jenkins-Smith (1988/90) sobre
a poltica energtica dos EUA e o estudo de Andersson (SABATIER; JENKINS SMITH,
1999, p. 126) sobre a poltica ambiental na Polnia (1998), ou o estudo de Ladi (2005) sobre a
poltica ambiental na Grcia (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 218), outras linhas de trabalho
merecem ser tambm consideradas.
H questes de polticas pblicas presentes na poltica nacional do meio ambiente que,
provavelmente, podem e devem ser abordadas como fundamentando subsistemas especficos,
que comporiam o subsistema mais amplo de poltica ambiental. Se forem analisados com
cuidado os requisitos de um subsistema maduro de polticas pblicas propostos por Sabatier e
Jenkins-Smith, bastante provvel que se chegue concluso de que domnios mais restritos
que integram a poltica nacional do meio ambiente a conservao da biodiversidade e a
proteo das florestas, o controle da poluio, o gerenciamento dos recursos hdricos etc.
podem e provavelmente devem ser estudados de forma especfica para fins de aplicao do
MCA. Um conjunto de anlises de diferentes subsistemas especficos inseridos no subsistema
mais amplo de poltica ambiental apresenta uma riqueza de informaes que seria invivel a
partir de uma abordagem unificada.
60
61
16
H vrios jornalistas que, j h alguns anos, tm atuado com dedicao questo ambiental em nvel nacional:
Washington Novaes, Marcos S Correa, Andr Trigueiro e outros. As matrias produzidas por eles, as quais
assumem a defesa explcita de valores caros ao movimento ambientalista, costumam ser lidas por grande parte
dos agentes tcnicos e polticos que atuam na rea. H tambm, desde 1998, uma rede de discusso tcnica
estruturada nesse campo: a Rede Brasileira de Jornalistas Ambientais.
17
Um exemplo de membro do Ministrio Pblico com marcada atuao nessa linha h vrios anos Antnio
Herman de Vasconcellos e Benjamin, que foi nomeado Ministro do Superior Tribunal de Justia em 2006. Sua
indicao para o STJ foi bastante festejada pelo movimento ambientalista.
62
de leis e outras normas provavelmente representam uma parte relevante da atuao das
diferentes coalizes, no obstante envolverem grau considervel de dificuldade.
Para o estudo dos aspectos levantados na parte introdutria desta dissertao, que
inserem como ponto relevante a anlise das idias e valores que fundamentam a atuao dos
principais atores do subsistema na poltica nacional de biodiversidade e florestas, faz-se
necessrio rever os principais tipos de posturas existentes em relao questo ambiental.
Para tanto, pode-se ter na tipologia proposta por Dryzek (1997) um apoio valioso.
Como esse autor trabalha a partir da tica dos diferentes discursos, apresenta uma importante
reunio de informaes sobre as posies das diversas vertentes do movimento ambientalista,
dos partidos polticos que se dedicam ao tema, dos agentes pblicos e, tambm, do
empresariado. Entenda-se o discurso, nesse caso, como um modo compartilhado de apreender
o mundo, que repousa em pressupostos e pr-julgamentos que orientam a posio de seus
subscritores nas anlises, concordncias e discordncias em relao s questes que lhes so
apresentadas (DRYZEK, 1997, p. 8).
Dryzek, um dos principais cientistas polticos contemporneos, tem dedicado especial
ateno ao impacto das inovaes no processo deliberativo em polticas pblicas relacionadas
crescente participao da sociedade civil. Considera-se que sua leitura dos discursos do
ambientalismo moderno, que apresenta relao direta com a dimenso deliberativa das
polticas pblicas, reflete a grande experincia do autor com trabalhos sobre teoria
democrtica e poltica ambiental e, assim, pode facilitar a compreenso e assegurar maior
consistncia a algumas das anlises apresentadas com base no MCA. A adoo de
contribuies de Dryzek juntamente com o MCA, deve-se enfatizar, uma inovao trazida
pela pesquisa apresentada nesta dissertao.
Cumpre perceber, de incio, que a classificao de discursos ambientalistas elaborada
por Dryzek, como todo esforo classificatrio, inclui necessariamente simplificaes. Cabe
notar, ademais, que a tipologia proposta pelo autor refere-se aos discursos que marcaram o
cenrio mundial a partir dos anos 60 do sculo passado, na onda do chamado moderno
ambientalismo.
63
64
Prometeu roubou o fogo divino de Zeus para d-lo aos homens, que assim puderam evoluir e distinguir-se dos
outros animais. Prometeu tem uma confiana absoluta na capacidade dos homens de resolverem os problemas a
eles apresentados. Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Prometeu. Acesso em: 27 abr. 2007.
65
66
67
atores. Est caracterizada uma viso antropocntrica, com a natureza subordinando-se aos
desejos e clculos humanos. Prosperidade econmica e proteo ambiental parecem caminhar
de mos dadas, configurando-se tambm aqui uma retrica de confiana. Ao contrrio do
discurso do desenvolvimento sustentvel, todavia, a modernizao ecolgica faz silncio
sobre justia social e desenvolvimento dos pases do Terceiro Mundo.
So citados exemplos de ferramentas da modernizao ecolgica, como a concepo
de planos nacionais integrando critrios ambientais em todos os setores governamentais, a
adoo do princpio da precauo19 como guia para as aes em polticas pblicas, o controle
integrado das diferentes formas de poluio e a maximizao de oportunidades para
tecnologias ambientalmente corretas e de controle da poluio. Essas ferramentas podem
variar bastante. O que os pases que trilham o caminho da modernizao ecolgica teriam em
comum, na viso de Dryzek, seria a relao consensual entre atores-chaves (1997, p. 141).
Pases como Alemanha, Japo, Holanda, Noruega e Sucia, em maior ou menor grau,
poderiam ser entendidos como sistemas corporativos.
Na ltima parte da obra em anlise, aborda-se uma srie de posturas que integrariam o
discurso do radicalismo verde (DRYZEK, 1997, p. 153-193). H duas correntes principais,
que abarcariam uma variedade de ideologias, movimentos, grupos e pensadores: o
romantismo verde, que rejeita princpios bsicos do iluminismo relacionados manipulao
da natureza e dos prprios homens, e o racionalismo verde, que abraa o iluminismo e a
modernidade.
Os romnticos verdes esto voltados ao desenvolvimento no de polticas ou
instituies, mas sim de formas diferentes de subjetividade e de sensibilidade ecolgica. O
caminho para a mudana estaria nos indivduos. A variedade mais conhecida entre os
romnticos seria a deep ecology, denominao que teria surgido como contraposio
shallow ecology que pretende reformar apenas algumas das prticas da sociedade industrial.
Os seus dois princpios bsicos so: igualdade biocntrica, pela qual se entende que nenhuma
espcie tem mais valor do que outra; e identificao com um ser orgnico superior que est
alm dos indivduos. So citadas outras variedades dos romnticos verdes, como o
ecofeminismo cultural, a ecoteologia e o eco-comunalismo.
19
Pelo princpio da precauo, inserido no item 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica
absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a
degradao ambiental (CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1992).
68
No discurso dos romnticos verdes, tem-se o pressuposto dos limites globais, assim
como no survivalism, mas no h lugar para prescries autoritrias. Trabalha-se com a
natureza interna dos indivduos. Em geral, no se tem interesse nas estruturas sociais ou
instituies da sociedade industrial, ou mesmo em suas alternativas. Os romnticos verdes
tm pouco a dizer sobre governos, mercados ou polticas pblicas. Acreditam que so idias e
no foras materiais os motores da histria. Todas as pessoas podem ser agentes de mudana.
Mais do que isso, a natureza est viva com significado e propsito, o que se aplica aos
indivduos, a espcies, a ecossistemas e talvez ao planeta como um todo.
Por seu turno, o racionalismo verde, segundo Dryzek, pode ser compreendido como
uma radicalizao seletiva e ecologicamente guiada dos valores modernos do iluminismo.
Questiona-se a razo instrumental a servio da arrogncia antropocntrica e o crescimento
econmico descontrolado, e se acata a viso iluminista que questiona a hierarquia e defende a
igualdade, os direitos humanos bsicos e o livre dilogo.
Como integrantes do racionalismo verde, so citados: os partidos verdes europeus; a
ecologia social, uma espcie de eco-anarquismo que nega a hierarquia na natureza e na
sociedade, mas coloca o homem com papel especial por ter atingido autoconscincia, e se
volta a questes como as injustias na sociedade humana; o movimento da justia ambiental,
que se preocupa com o grau que os riscos gerados pela sociedade industrial, como
contaminao por resduos txicos, poluio do ar e da gua etc., recaem mais fortemente nos
pobres e nas minorias tnicas; o ecofeminismo social, o eco-marxismo; e outros.
No discurso dos racionalistas verdes, tambm h o pressuposto dos limites globais. A
natureza reconhecida na forma de ecossistemas complexos cujo bem-estar requer mudanas
nas aes humanas. Mas a mudana necessria no um retorno romntico natureza.
Acredita-se que as estruturas sociais, econmicas e polticas tm importante influncia na
soluo dos problemas ambientais, que no pode ser reduzida sensibilidade dos indivduos
que as integram. Os racionalistas verdes condenam a hierarquia, porque assumem uma relao
de eqidade entre os indivduos, pelo menos em termos da capacidade de engajamento no
debate sobre os fins coletivos. As relaes competitivas no campo econmico devem ser
contrabalanadas por estruturas polticas igualitrias. No lugar do simplismo da igualdade
biocntrica dos romnticos, aponta-se para uma estrutura de relacionamento mais complexa.
Acredita-se na atuao de uma variedade de atores, individuais e coletivos, incluindo pessoas,
movimentos, partidos e Estados.
69
Discurso
Survivalism
Discurso de Prometeu
Racionalismo administrativo
(discurso do tipo problem solving)
Pragmatismo democrtico
(discurso do tipo problem solving)
Racionalismo econmico
(discurso do tipo problem solving)
Desenvolvimento sustentvel
Principais caractersticas
Enfoque global.
Estoques de recursos naturais e capacidade de suporte
dos ecossistemas considerados finitos.
Papel central para as elites tcnicas e governamentais.
Enfoque global.
Suprimento dos recursos naturais considerado infinito.
Questes ambientais vistas como solucionveis por
meio da cincia e tecnologia.
Posio neutra em relao a ecossistemas naturais,
estoques finitos de recursos etc.
Estado como principal agente na soluo dos
problemas ambientais.
Instrumental: burocracias de gesto dos recursos
naturais; instrumentos regulatrios; avaliao de
impacto ambiental etc.
Concepes diferenciadas sobre os ecossistemas
naturais, no mbito de um debate democrtico.
Instrumental: consultas pblicas; resoluo alternativa
de conflitos; legislao sobre direito informao; etc.
Mundo compreendido a partir dos agentes econmicos,
consumidores ou produtores.
Posio ambgua em relao ao governo.
Foco nos instrumentos econmicos de poltica
ambiental.
Enfoque global, mas com ateno para questes
regionais e locais.
Respeito natureza, mas em viso ainda
antropocntrica.
Crena na conciliao entre crescimento econmico,
proteo ambiental e justia distributiva.
70
(concluso)
Discurso
Modernizao ecolgica
Romantismo verde
(discurso do radicalismo verde)
Racionalismo verde
(discurso do radicalismo verde)
Principais caractersticas
Degradao ambiental vista como problema estrutural.
Instrumental: planos nacionais integrando critrios
ambientais em todos os setores governamentais; adoo
do princpio da precauo; etc.
Foco na sensibilizao ecolgica dos indivduos.
Crena na igualdade biocntrica.
Pouca ateno com governos, mercados ou polticas
pblicas.
Questionamento da arrogncia antropocntrica e do
crescimento econmico descontrolado.
Defesa da igualdade, dos direitos humanos bsicos e do
livre dilogo.
Estruturas sociais, econmicas e polticas com forte
influncia na soluo dos problemas ambientais.
71
reas industrial, energtica, agrcola etc., sem a devida ateno questo ambiental
(CARTER, 2001, p. 167). No de se estranhar que pases que conseguiram integrar critrios
ambientais em todos os setores governamentais sejam apontados como referncias do discurso
da modernizao ecolgica.
Outra caracterstica na esfera institucional a preponderncia da atuao
governamental por meio de intervenes regulatrias sobre as atividades que potencialmente
degradam o meio ambiente. A regulao administrativa , sem dvida, o principal instrumento
de polticas pblicas no campo da poltica ambiental. Mais do que isso, em praticamente todos
os pases, a efetividade das intervenes regulatrias sistematicamente limitada pela tenso
entre crescimento econmico e proteo ambiental (CARTER, 2001, p. 168). A preocupao
com essa caracterstica est refletida, por exemplo, no paradigma do desenvolvimento
sustentvel, quando se defende que crescimento econmico e proteo ambiental podem
caminhar juntos, e tambm na crtica aos instrumentos caracterizados como de comando e
controle por parte dos racionalistas econmicos.
Cabe dizer que, alm da regulao, h a possibilidade de o Estado atuar em poltica
ambiental pelo incentivo a aes voluntrias, mediante a sensibilizao to defendida pelos
romnticos verdes e acordos voluntrios que so bem aceitos, por exemplo, pelos adeptos do
pragmatismo democrtico, bem como pelos chamados instrumentos econmicos de poltica
ambiental. H uma extensa lista de instrumentos econmicos j em aplicao em diferentes
pases. Com impacto direto, podem-se citar as taxas ecolgicas 20, as cotas transferveis, os
subsdios produo menos poluente e os sistemas de restituio de depsitos. Com impacto
indireto, podem-se citar os impostos e subsdios a equipamentos, processos, insumos e
produtos21.
A postura tradicional em poltica ambiental tem sido um tratamento setorial, como as
outras reas de polticas pblicas, marcando-se por aes reativas, pontuais e tticas
(CARTER, 2001, p. 169). Poucos pases possuiriam polticas mais abrangentes, antecipatrias
e estratgicas em relao questo ambiental. A perspectiva tradicional combatida com
vigor pelo paradigma do desenvolvimento sustentvel. A Agenda 21, o mais complexo dos
20
Entenda-se a expresso taxas utilizada aqui no no sentido adotado pelo direito tributrio, que define as
cobranas compulsrias impostas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio
(art. 145, inciso II, da Constituio Federal), mas como abrangendo todos os tributos e preos pblicos que, de
alguma forma, levem em considerao a proteo ambiental.
21
H uma excelente base de dados sobre a aplicao dos instrumentos econmicos de poltica ambiental
disponvel em: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/index.htm. Acesso em: 10 jan. 2007.
72
73
74
Para o estudo dos aspectos levantados na parte introdutria desta dissertao, faz-se
importante esboar um quadro sinttico de como a proteo das florestas e a conservao da
biodiversidade tm sido tratadas como objeto de polticas pblicas em nosso pas.
Franco ensina que, j em 1925, buscava-se institucionalizar a proteo das florestas no
Brasil, por meio da criao do Servio Florestal Federal, que se manteve inoperante, diante
at mesmo da inexistncia de legislao sobre o tema (2000, p. 89). Drummond explica que
esse rgo [...] no tinha oramento, autoridade poltica e nem sequer terras pblicas para
manejar, isso tudo num dos pases mais florestados do mundo (1998, p. 134).
O pensamento sobre conservao da natureza no pas poca teria sido bastante
influenciado pelas idias do nacionalista Alberto Torres, que acreditava na obrigao de a
civilizao manter reservas destinadas s futuras geraes e proteger os recursos naturais
contra a explorao imprevidente. O nacionalismo presente em uma gerao pioneira de
conservacionistas ter-lhes-ia garantido penetrao entre movimentos cvicos ento atuantes e
influncia sobre o governo (FRANCO, 2000, p. 93).
A Constituio Federal de 193422 previa a competncia privativa da Unio para
legislar sobre florestas (art. 5, inciso XIX, alnea j) e a competncia concorrente da Unio e
dos estados para proteger as belezas naturais (art. 10, inciso III). A competncia para legislar
sobre florestas no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar sobre o mesmo
tema (art. 5, 3). Datam do mesmo ano o primeiro Cdigo Florestal e o elogiado Cdigo de
guas. Tambm em 1934 foi convocada a primeira Conferncia Brasileira sobre Proteo da
Natureza.
A Constituio de 1937 manteve a competncia privativa da Unio para legislar sobre
florestas (art. 16, inciso XIV). Previa que, independentemente de autorizao, os estados
poderiam legislar para suprir as deficincias da lei federal ou atender s peculiaridades locais,
desde que no dispensassem ou diminussem as exigncias da lei federal, ou, em no havendo
lei federal, at que esta regulasse o tema (art. 18, alnea a).
75
Na vigncia dessa Carta Poltica, foram criados os primeiro parques nacionais, Itatiaia
em 1937, Iguau e Serra dos rgos em 1939. Franco destaca que as preocupaes com a
questo ambiental eram ento bastante centradas nos parques nacionais e outros tipos de reas
protegidas (2000, p. 94).
A Constituio de 1946 reafirmou a competncia da Unio para legislar sobre
florestas, j no se fazendo presente o carter privativo dessa competncia (art. 5, inciso XV,
alnea l, combinado com art. 6). Na Constituio de 1967, retomou-se a competncia
exclusiva da Unio para legislar sobre o tema (art. 8, inciso XV, alnea h).
Em 1965, cabe dizer, j havia sido editada a principal lei que at hoje regula a
proteo das florestas, o novo Cdigo Florestal23. Em 1967, criou-se o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF), como rgo autrquico vinculado ao Ministrio da
Agricultura, com a finalidade de formular a poltica florestal, orientar, coordenar e executar
ou fazer executar a implantao das medidas visando utilizao racional proteo e
conservao dos recursos renovveis24. Uma vez que o texto do novo Cdigo Florestal
contm uma srie de dispositivos que centralizam atribuies administrativas na Unio, o
IBDF passou a responder por praticamente todo o controle da questo florestal no pas, bem
como pela administrao das reas protegidas de domnio da Unio.
Drummond (1998, p. 138) faz comentrio relevante sobre esse ponto:
Embora as polticas preservacionistas dos pases mais avanados na matria se
ajustem com as polticas conservacionistas (de manejo racional), geralmente a
legislao e as responsabilidades so distintas. Nos EUA, por exemplo, parques e
reservas ficam sob responsabilidade do Ministrio do Interior, e florestas produtivas
sob o Ministrio da Agricultura. No entanto, no Novo Cdigo Florestal de 1965,
preservao e conservao foram de novo tratadas na mesma lei e atribudas ao
mesmo rgo no caso, o IBDF, que seria criado em 1967.
25
, vinculada ao
Ministrio do Interior. Apesar de a Sema, em tese, ser voltada mais ao controle da poluio e
da degradao ambiental, ela detinha uma srie de competncias em duplicidade com o IBDF,
como a assessoria tendo em vista o uso racional dos recursos naturais e a cooperao com os
rgos especializados na preservao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino,
bem como na manuteno de estoques de material gentico etc.
22
Os
textos
integrais
de
todas
as
Constituies
brasileiras
http://www.presidencia.gov.br/legislacao. Acesso em: 10 mai. 2007.
23
Lei n 4.771, de 1965.
24
Decreto-Lei n 289, de 1967.
25
Decreto n 73.030, de 1973.
esto
disponveis
em:
76
Havia alguma competio entre os tcnicos da Sema e do IBDF, a qual por vezes
gerava acordos de certa forma estranhos, como o de que, no que toca s reas protegidas, a
Sema cuidaria das estaes ecolgicas e o IBDF dos parques nacionais (NOGUEIRA NETO,
1992, apud FRANCO, 2000, p. 106).
Drummond explica que essa diviso de trabalho teria fundamentado a edio de uma
lei especfica para regular apenas as unidades de conservao a cargo da Sema, as estaes
ecolgicas e as reas de proteo ambiental26 (1998, p. 141). As reas protegidas a cargo do
IBDF, os parques nacionais e as florestas nacionais, eram reguladas pelo Cdigo Florestal.
A Sema conseguiu poucos avanos na questo do controle da poluio, provavelmente
porque o pas atravessava uma fase desenvolvimentista incompatvel com restries relativas
s atividades industriais (FRANCO, 2000, p. 105). Exemplo tpico dessa fase a previso
legal de que competia exclusivamente ao Poder Executivo federal determinar, em razo de
problemas ambientais, a suspenso do funcionamento de estabelecimento industrial cuja
atividade fosse considerada de alto interesse do desenvolvimento e da segurana nacional27.
Uma tentativa importante no sentido da descentralizao e coordenao das atividades
dos rgos ambientais veio com a instituio do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama) pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente28. A Sema assumiu o papel de
rgo central do novo sistema criado.
Acompanhando a estruturao em nvel mundial do moderno ambientalismo, entre
1970 e 1980, acentuou-se a participao da sociedade civil nos debates sobre a questo
ambiental no pas (FRANCO, 2000, p. 107). A criao do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), pela mesma lei que instituiu o Sisnama, parece poder ser entendida
como uma resposta a demandas por decises pelo menos em parte compartilhadas com a
sociedade civil.
Na segunda metade da dcada de 80 do sculo passado, o ambientalismo j se
configurava no Brasil como um movimento multisetorial e complexo, constitudo por pelo
menos cinco setores: (i) as associaes e os grupos comunitrios ambientalistas; (ii) as
agncias estatais de meio ambiente; (iii) o socioambientalismo constitudo por organizaes e
movimentos sociais que incorporam a proteo ambiental como uma dimenso relevante de
sua atuao; (iv) os grupos e instituies cientficas que realizam pesquisas sobre a
problemtica ambiental; e (v) um reduzido setor de gerentes e do empresariado que comea a
26
77
29
30
78
Ano
Evento ou deciso
1925
1934
1937
1939
1946
1965
1967
1973
1981
1988
1989
79
Uso Sustentvel
Floresta Nacional
Reserva Extrativista
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
Reserva de Fauna
rea de Proteo Ambiental
rea de Relevante Interesse Ecolgico
Total Parcial
Total Geral
Nmero
rea (km2)
03
09
01
04
17
33.816
40.743
166
4.167
78.892
Nmero
rea (km2)
12
21
01
--01
--35
52
41.287
50.500
644
--20.612
--113.043
191.934
Deve ser dito que, nos ltimos anos, tm sido editadas normas federais importantes
regulando alguns dos aspectos que integram a poltica nacional de biodiversidade e florestas.
Os principais diplomas legais so os seguintes: a Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (Snuc)
31
80
81
36
quando o MMA criou a Comisso Tcnica Tripartite Nacional, composta por representantes
do prprio ministrio, da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
(Abema) e da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma), com
o objetivo de propor medidas para consolidar o Sisnama (GREENPEACE, 2006, p. 3).
Franco explica que, no obstante a relevncia da ampliao de organizaes nogovernamentais protecionistas-conservacionistas a partir da dcada de 70 do sculo passado, a
maior politilizao da questo ambiental no pas est relacionada ao surgimento das
organizaes no-governamentais de cunho socioambiental (2000, p. 107).
Considera-se que a compreenso dos valores e idias do socioambientalismo
fundamental para entender a dinmica dos debates em torno da poltica nacional de
biodiversidade e florestas nas ltimas duas dcadas no Brasil. Cabe perceber que a prpria
Ministra do Meio Ambiente e, em menor grau, o atual secretrio-executivo do MMA, Joo
Paulo
Ribeiro
Capobianco,
tm
um
histrico
de
vida
ligado
ao
movimento
socioambientalista37.
Lima alerta que o socioambientalismo um conceito ainda em processo de
formulao, a partir de prticas e demandas polticas atualmente em curso, que estariam
relacionadas defesa de um conjunto complexo de direitos, a maior parte deles presente
36
Projeto de Lei Complementar n 388, de 2007, de autoria do Poder Executivo, que tramita apensado ao Projeto
de Lei Complementar n 12, de 2003, de autoria do Dep. Sarney Filho, atual coordenador da Frente Parlamentar
Ambientalista.
37
Alm da Ministra Marina Silva, podem ser colocados como destaques do movimento socioambientalista:
Chico Mendes, Mary Allegretti, Carlos Frederico Mars de Souza Filho, Mrcio Santilli e outros. No
acompanhamento das principais discusses no Congresso Nacional, o socioambientalismo vem sendo defendido,
sobretudo, a partir do trabalho da organizao no-governamental Instituto Socioambiental (ISA).
82
83
Lima sugere uma explicao bem ao gosto de Dryzek, que adota as ferramentas
retricas como um dos parmetros para a construo de sua tipologia de discursos do
ambientalismo moderno:
Uma metfora da sntese socioambiental poderia ser uma imagem onde as
dimenses social (nela includas a cultura, a economia e a poltica) e ambiental
interagem como o foco dos dois olhos de um indivduo, de olhares de vrios
indivduos, dirigindo-se ao horizonte em busca de uma paisagem, em um tempo e
lugar onde os humanos entre si e com os ambientes convivam em dinmico e sadio
equilbrio e em permanente busca por justia e paz, admirando a interagindo com as
diferenas, num cenrio de emancipao, de superao. [...] Longe de messianismo
ingnuo, trata-se de encontrar concretude, positividade, efetividade e realidade s
normas constitucionais que estruturam os direitos que compem a sntese
socioambiental (2004, p. 14-15).
84
A prpria Ministra Marina Silva tem um projeto de lei de sua autoria, apresentado na
condio de Senadora, pretendendo regular o acesso aos recursos genticos e a proteo aos
conhecimentos tradicionais associados, que tramita a passos extremamente lentos no
Legislativo desde 1995. J em seu perodo frente do MMA, apesar de o Poder Executivo
prometer o envio de proposio legislativa em substituio referida medida provisria h
alguns anos, a promessa no se concretiza.
At agora, [...] so tmidas e pouco precisas as iniciativas visando reconhecer e
proteger os direitos de comunidades tradicionais associados biodiversidade, e na
regulamentao de mecanismos de compensao para as comunidades tradicionais
(SANTILLI, 2002, p. 93). Cabe registrar que essa morosidade tambm est presente no
desenvolvimento das normas que regulamentam a CDB em nvel internacional (ARAJO,
2007, p. 43).
As informaes sobre o socioambientalismo reunidas neste item, assim como os
demais dados sobre a conservao da biodiversidade e a proteo das florestas como objeto de
polticas pblicas no Brasil, foram bastante utilizadas no processo de aplicao do MCA
poltica nacional de biodiversidade e florestas apresentado nesta dissertao. Juntamente com
o material exposto no captulo do referencial terico, asseguraram base suficiente para
efetivao do devido andamento ao trabalho. Para que se comprenda a aplicao do modelo,
apresentada a seguir, com detalhes, a metodologia da pesquisa.
39
85
4 METODOLOGIA
Opta-se por seguir a orientao de Gil (2006, p. 27) de que o problema da pesquisa
deve ser formulado como pergunta. Considerado o que foi anteriormente exposto, a pergunta
central da pesquisa proposta : como se articulou e evoluiu o subsistema da poltica
nacional de biodiversidade e florestas no Brasil no perodo 1992-2006?
Essa pergunta pode ser expandida analiticamente nas seguintes questes:
1. Qual a relao entre os diferentes sistemas de crenas polticas dos principais atores
que conformam o subsistema e os processos de pactuao e competio referentes s
deliberaes nessa rea de polticas pblicas?
2. Como se estruturou a dinmica de mudana e estabilidade na poltica nacional de
biodiversidade e florestas?
3. Como vem ocorrendo o processo de aprendizado orientado a polticas pblicas no
mbito do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, especialmente
no que diz respeito a mudanas no subsistema voltadas a assegurar maior participao
do setor privado e descentralizao administrativa?
4. Os conflitos entre os diferentes sistemas de crenas polticas dos atores tm
contribudo para a dificuldade de o subsistema dar respostas aos problemas a ele
apresentados e concretizar mudanas?
86
87
incluem em sua obra um apndice metodolgico com sugesto de uma sistemtica especfica
para o desenvolvimento de um cdigo para anlise documental direcionado ao modelo
(JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 237-256).
Verifica-se nas referncias encontradas de trabalhos utilizando o MCA que, como
regra, os pesquisadores desenvolvem uma sistemtica de anlise baseada na estrutura
hierrquica tripartite dos sistemas de crenas polticas adotada no modelo: deep core, policy
core e secondary aspects40. Para grande parte desses trabalhos, foi desenvolvido cdigo de
anlise documental. Em outros, tm sido empregados questionrios e outras formas de
obteno de dados.
Nesta pesquisa, a opo foi adotar como metodologia essencialmente a anlise de
documentos pblicos. Foram utilizados documentos disponveis no Congresso Nacional,
especialmente notas taquigrficas de audincias pblicas, com informaes sobre as posies
dos principais atores governamentais e no-governamentais em relao poltica nacional de
biodiversidade e florestas.
Desde o final dos anos 80 do sculo passado, com a insero de um captulo sobre
meio ambiente na Constituio Federal e, logo depois, com o crescimento dos debates em
torno da temtica ambiental gerada pela Rio-92, tm sido regulares e freqentes as reunies
de audincia pblica realizadas no Legislativo federal voltadas a discutir as polticas pblicas
relacionadas questo ambiental. Considera-se que as notas taquigrficas dessas reunies
contm um contedo valioso em termos de informaes, ainda pouco pesquisado.
Enfatize-se que depoimentos em audincias pblicas tm funcionado como base de
diferentes trabalhos aplicando o MCA. Como exemplo prximo a esta pesquisa, cite-se o
estudo sobre a poltica de controle de poluio do ar gerada por veculos automotores baseada
exatamente em audincias pblicas no Congresso norte-americano, ocorridas entre 1963 e
1989, no mbito dos debates sobre as reformulaes do Clean Air Act (ZAFONTE;
SABATIER, 2004). O estudo de McLain (1993) sobre a poltica florestal nos EUA, j
mencionado, outro que utiliza como base as audincias no Legislativo.
Como, no perodo 1992-2006, elevado nmero de proposies relacionadas a meio
ambiente tramitaram no Congresso Nacional, para direcionar a coleta de dados, foram
utilizadas as notas taquigrficas das audincias pblicas e outros documentos relevantes
produzidos no Legislativo federal relacionados a cinco subtemas ou mdulos de pesquisa:
40
88
41
89
46
90
nos sistemas de informao legislativa da Cmara dos Deputados e Senado Federal, bem
como nas sees de taquigrafia, udio e arquivo das duas Casas. Solicitou-se apoio dos
servios tcnicos de pesquisa do Congresso Nacional, existentes nas coordenaes de
biblioteca e arquivo, em relao aos documentos mais antigos sobre os quais no havia
qualquer registro disponvel ao pblico ou via rede interna de informtica. O servio tcnico
de pesquisa da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados tambm auxiliou a
localizao de parte dos documentos legislativos. Algumas notas taquigrficas e outros
documentos tiveram de ser digitalizados. O trabalho de busca e digitalizao, ao todo,
consumiu cerca de sessenta dias.
No total, selecionaram-se 89 audincias pblicas ou reunies tcnicas e 64
documentos relativos ao processo legislativo. No se incluram notas taquigrficas relativas s
47
A primeira CPITRAFI funcionou entre novembro de 2002 e maro de 2003, e a segunda CPIBIOPI
entre agosto de 2004 e maro de 2006. A ntegra das audincias pblicas dessas CPIs est disponvel no stio
eletrnico da Cmara dos Deputados: https://extranet2.camara.gov.br/internet/comissoes/temporarias/cpi.
91
92
Cada uma das 89 notas taquigrficas selecionadas foi objeto de duas leituras pela
autora, a primeira na fase de elaborao do cdigo de anlise documental, e a segunda no
processo de aplicao desse cdigo. A aplicao do cdigo de anlise documental elaborado
com base no MCA foi efetivada apenas nas notas taquigrficas das audincias pblicas e
outras reunies tcnicas em que os atores manifestaram pessoalmente, de forma direta ou
indireta, suas crenas polticas. Isso decorre da opo da autora de adotar exclusivamente
fontes primrias para a sistematizao das crenas das provveis coalizes.
Os documentos referentes aos processos legislativos, como proposies, pareceres e
notas tcnicas, foram estudados detalhadamente, mas no constituram objeto de aplicao do
cdigo de anlise documental.
Por fim, cabe dizer que, alm dos documentos aqui j citados, utilizaram-se na
pesquisa, suplementarmente, algumas matrias de jornais publicadas poca dos debates
sobre as proposies legislativas em estudo, relatrios das duas CPIs realizadas na Cmara
dos Deputados, aqui j mencionadas, e publicaes tcnicas que inclussem comentrios sobre
os processos legislativos estudados. As buscas das matrias publicadas na imprensa foram
realizadas especialmente no banco de notcias selecionadas do Centro de Documentao e
Informao da Cmara dos Deputados, disponvel na Internet para os servidores do rgo.
H disponveis no mercado uma srie de softwares que podem ser utilizados como
apoio para pesquisas com anlise qualitativa que abrangem grande quantidade de documentos.
Eles executam tarefas importantes no tratamento dos dados, entre elas a identificao de
relaes entre segmentos de textos, o agrupamento das passagens dos textos que tenham algo
em comum etc. Kelle traz um alerta a esse respeito:
Estes pacotes de software so instrumentos para mecanizar tarefas de organizao e
arquivamento de textos, e se constituem em um software para tratamento e
arquivamento de dados, mas no instrumentos para anlise de dados. Desse
modo, a expresso anlise de dados qualitativos com computador [...] refere-se
anlise interpretativa de dados textuais onde o software usado para o tratamento de
dados (2002, p. 397).
93
94
95
96
Alessandra
Valria
da
Silva
Torres
engenheira-agrnoma,
mestre
em
Aprovada a verso final do cdigo, passou-se a utiliz-lo para codificar cada uma das
89 notas taquigrficas, tambm com o apoio para fins de organizao de dados do software de
anlise qualitativa NVIVO7.
97
98
com a autora. Essa deciso tambm foi validada pelos juzes. A insero de um nmero
elevado desses aspectos dificulta sobremaneira o processo de codificao. Para viabilizar a
anlise detalhada dos aspectos instrumentais, seria necessrio que o trabalho envolvesse
outros pesquisadores.
No item 6.2, consta anlise da relao de cada um desses componentes com os
elementos do sistema de crenas previstos como padro no MCA, bem como explicao
pormenorizada de todos eles. Entende-se que a construo do cdigo de anlise documental
parte importante do processo de aplicao do modelo. No mesmo item da dissertao, esto
includos exemplos de cada tipo de crena, todos extrados dos registros consolidados no
NVIVO7, e os resultados obtidos em relao aos diferentes componentes.
No Quadro 04, esto apresentados os componentes do deep core do cdigo de anlise
documental; no Quadro 05, o policy core; e, no Quadro 06, os aspectos instrumentais. O
Quadro 08, no Apndice A, rene todo o cdigo de anlise documental, acrescido de breves
comentrios em cada componente.
Deep core
Componente
Crenas
D.1.1. Baixa preocupao com a eqidade
D.1.2. Foco exclusivo ou priorizao da eqidade
intrageracional
D.1.3. Foco exclusivo ou priorizao da eqidade
intergeracional
D.1.4. Foco
na
eqidade
intrageracional
e
intergeracional
D.2.1. Viso antropocntrica pura
D.2.2. Viso antropocntrica moderada
D.2.3. Ecocentrismo
D.2.4. Biocentrismo
D.3.1. Desconsiderao do conhecimento como valor
D.3.2. Foco exclusivo ou priorizao do saber
tradicional e dos aspectos culturais
D.3.3. Foco exclusivo ou priorizao do conhecimento
tcnico-cientfico
D.3.4. Valorizao explcita tanto do conhecimento
cientfico quanto do saber tradicional
D.4.1. Deve ter presena marcante
D.4.2. Deve ser mnimo
D.4.3. Deve ser democrtico e participativo
D.5.1. Utilitarismo puro
D.5.2. Foco exclusivo ou priorizao do uso
sustentvel
D.5.3. Foco exclusivo ou priorizao da preservao
D.5.4. Conciliao entre uso sustentvel e preservao
99
(continua)
Policy core
Componente
P.1. Atribuies dos nveis de governo
.
Crenas
P.1.1. Descentralizao
P.1.2. Descentralizao ponderada
P.1.3. Centralizao
P.1.4. Gesto integrada
P.2.1. Oposio aos instrumentos de poltica ambiental
P.2.2. Foco exclusivo ou priorizao da autoregulao do setor produtivo
P.2.3. nfase
nos
instrumentos
econmicos,
isoladamente ou combinados com instrumentos
voluntrios
P.2.4. Foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos
regulatrios
P.2.5. Conciliao entre os diferentes tipos de
instrumentos
P.3.1. Foco exclusivo ou priorizao da cobia
estrangeira sobre nosso patrimnio, combinada com a
falta de capacidade operacional do Poder Pblico para
controle da evaso de recursos
P.3.2. Foco exclusivo ou priorizao da pobreza e
abandono das populaes tradicionais e comunidades
locais
P.3.3. Foco exclusivo ou priorizao da falta de
investimento em pesquisa e biotecnologia
P.3.4. Foco exclusivo ou priorizao da falta de regras
claras sobre a bioprospeco e outras formas de
pesquisa.
P.3.5. Posio integradora (causas mltiplas)
P.4.1. Deve ser objeto de regras que no criem
dificuldades desnecessrias para a pesquisa cientfica
ou para o investimento em cincia e tecnologia,
independentemente das questes da titularidade ou de
repartio de benefcios
P.4.2. Deve ser regido por um regime sui generis, com
proteo dos direitos dos detentores do conhecimento
tradicional associado
P.4.3. A Unio, titular do patrimnio gentico
brasileiro, deve centralizar a regulao e o controle do
acesso aos recursos genticos e, tambm, da repartio
de benefcios
P.5.1. No deve obstaculizar as atividades econmicas
P.5.2. Foco exclusivo ou priorizao do fomento a
atividades sustentveis
P.5.3. Foco exclusivo ou priorizao do reforo da
fiscalizao e controle, e das sanes
P.5.4. Demanda atuao em diferentes direes.
100
(concluso)
Policy core
Componente
Crenas
P.6.1. Oposio criao de UCs de ambos os grupos
P.6.2. Foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso
Sustentvel
P.6.3. Foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Proteo Integral
P.6.4. Equilbrio entre UCs de Uso Sustentvel e de
Proteo Integral
P.7.1. Desconsiderao dos direitos das populaes
tradicionais por razes econmicas
P.7.2. Defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das
populaes tradicionais.
P.7.3. O que verdadeiramente importa a proteo
ambiental.
P.7.4. Postura conciliadora.
P.8.1. Demandas de flexibilizao da ocupao em
todos os tipos de UCs por razes econmicas.
P.8.2. Questo a ser gerenciada e, conforme o tipo de
UC, incentivada
P.8.3. Nas UCs de Proteo Integral, no pode ser
aceita de forma alguma
P.9.1. Transferncia de domnio a produtores
privados, para explorao florestal ou uso alternativo
do solo
P.9.2. Concesses florestais iniciativa privada, sem
referncia criao prvia de Flonas
P.9.3. Destinao
prioritria
s
populaes
tradicionais ou comunidades locais
P.9.4. Criao de Flonas, para explorao direta ou
indireta (concesses)
P.9.5. Conciliao entre concesses, Flonas e
destinao s populaes tradicionais
P.10.1. Ampla participao como elemento-chave da
poltica
P.10.2. nfase na participao da autoridade
governamental competente e de representantes de
grupos selecionados da sociedade civil organizada
P.10.3. Pouca
considerao
pelos
sistemas
participativos
P.11.1. essencial
P.11.2. Pode ser relevante
P.11.3. Pouca considerao pelo papel potencial do
setor privado
P.12.1. Preocupao elevada
P.12.2. Nvel intermedirio de preocupao
P.12.3. Baixa preocupao
101
Aspectos instrumentais
Componente
Crenas
I.1.1. Apoio incondicional, ou com demandas por
ajustes claramente pontuais
I.1.2. Apoio com demandas por controle da participao
do capital estrangeiro
I.1.3. Apoio com demandas por ateno para
comunidades locais ou pequenos produtores
I.1.4. Apoio com demandas por reforo na fiscalizao
ambiental ou na capacidade de governana
I.1.5. Apoio com demandas por descentralizao
I.1.6. Apoio com demandas em diferentes sentidos
I.1.7. Oposio clara ou posio marcadamente
cautelosa por variados motivos
I.2.1. Congresso Nacional
I.2.3. Conama
I.2.4. MMA ou Ibama
I.2.5. nfase em decises compartilhadas de vrios
rgos
102
No obstante haver exemplos de uma srie de trabalhos aplicando o MCA apenas com
ferramentas qualitativas, a construo de escalas relativas s diferentes crenas, sempre que
possvel, recomendada pelos autores do modelo (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993,
p. 242).
Nesta pesquisa, optou-se por construir um sistema de escalas para mensurar o grau de
afastamento das posturas encontradas, nos principais atores, em relao ao posicionamento
padro associado s coalizes identificadas como potencialmente existentes por meio da
anlise puramente qualitativa. Entendeu-se que esse esforo era necessrio para confirmar as
diferentes estruturas de crenas das coalizes, e a prpria existncia desses grupos. Os desvios
mdios dos posicionamentos esperados devem mostrar coerncia com os resultados da anlise
prvia, realizada com base nos resultados do processo de codificao das notas taquigrficas e
no estudo dos processos legislativos em questo.
Para cada uma das coalizes identificadas, estabeleceu-se a ordem esperada de
prioridade para as diferentes crenas ou posturas que integram os componentes do cdigo de
anlise documental. A seguir, foram atribudos valores numricos que refletissem essa ordem
de prioridade e pudessem ser adotados como base para o clculo dos desvios mdios dos
posicionamentos esperados. Para verificao dessa ordem de prioridade e respectivos valores
de desvio, ver Tabela 11, inserida no Apndice C.
Procurando no gerar distores, trabalhou-se sempre com valores de (0) a (-3), com o
(0) representando que a posio do ator enquadrou-se naquela que se espera estar em primeiro
lugar na ordem de prioridades da coalizo especfica, e o (3) o maior grau de afastamento
possvel.
Como o cdigo de anlise documental tem componentes com nmero varivel de itens
refletindo as diferentes crenas ou posturas, apresenta-se o seguinte quadro na mensurao do
grau de afastamento em relao ao posicionamento padro:
nos componentes com trs itens, so adotados os valores (0); (-1); (-2); e (-3);
nos componentes com quatro itens, so adotados os valores (0); (-1,5); e (-3);
nos componentes com cinco itens, so adotados os valores (0), (-0,75), (-1,5), (-2.25) e
(3).
Considera-se que h alguma proximidade lgica entre o sistema de escalas adotado e
as escalas tipo Likert, que, como explica Babbie, so aquelas em que os itens do questionrio
103
Foram realizadas trs entrevistas pessoais. Essas entrevistas tiveram como objetivo
apenas complementar algumas informaes necessrias para a compreenso dos processos
legislativos estudados que no estavam presentes nos documentos utilizados como base de
dados. Buscou-se, especialmente, conhecer com mais detalhes a dinmica do subsistema da
poltica nacional de biodiversidade e florestas entre 1992 e 1994, anos em relao aos quais
h informaes em documentos relativos a processos legislativos e algumas publicaes
tcnicas, mas em que, por problemas tcnicos no banco de dados do Congresso Nacional, no
foi possvel recuperar o contedo das audincias pblicas ocorridas.
Na primeira delas, o entrevistado foi Maurcio Mercadante, Diretor de reas
Protegidas do MMA desde 2003. Mercadante foi o consultor legislativo da Cmara dos
Deputados responsvel pelo acompanhamento tcnico de alguns dos processos legislativos
aqui estudados. Nesse caso, as questes apresentadas pela autora foram centradas nos anos de
1992 a 1994 e, portanto, nos processos referentes Lei do Snuc e Lei de Proteo Mata
Atlntica. Cabe mencionar que Mercadante formalizou suas respostas por escrito.
Na segunda, o entrevistado foi o Deputado Sarney Filho, ex-Ministro do Meio
Ambiente. Aqui, apesar de as perguntas iniciais tambm terem sido voltadas aos anos de 1992
104
a 1994, a entrevista foi estendida com a apresentao de questes sobre todo o perodo de
estudo e os diferentes mdulos de pesquisa.
Na terceira, optou-se por uma entrevista de carter mais operacional com Aurenilton
Araruna de Almeida, secretrio da comisso de meio ambiente da Cmara dos Deputados h
mais de quinze anos. As informaes obtidas sobre as reunies realizadas pela comisso
foram fundamentais para localizar documentos antigos, que no estavam disponveis por meio
da Internet, nos intrincados arquivos do Congresso Nacional.
Alm das entrevistas, podem-se considerar tambm como atividades complementares
os contatos por meio de correspondncia eletrnica com Paul Sabatier e Granville Sewell.
O contato com Sabatier foi realizado principalmente na busca de cdigos de anlise
documental aplicando o MCA em temas prximos ao estudado. A troca de correspondncias
com o principal autor do enquadramento terico adotado na pesquisa foi muito importante
para a deciso de trabalhar com um cdigo de anlise documental centrado no deep core e no
policy core.
O prprio Sabatier recomendou posteriormente a comunicao com Sewell, que
desenvolveu uma tese de doutorado utilizando o MCA para estudo da poltica de mudanas
climticas (2005, 2006). O acesso ao cdigo de anlise documental utilizado na tese de Sewell
auxiliou a compreenso de que os cdigos devem estar ajustados, ao mximo possvel, s
peculiaridades da rea de polticas pblicas estudada, sem se prender demasiadamente a
modelos utilizados anteriormente por outros pesquisadores. Foi esclarecido por Sewell,
tambm, que esperado que alguns componentes do cdigo venham a apresentar nmero
reduzido de registros, aspecto que preocupou a autora no processo de codificao.
105
individual ou coletivamente, que manifestaram sua posio apenas sobre parte dos
subtemas, ou mesmo apenas sobre um deles; e
106
que expressassem as crenas de alguns grupos de atores foi um problema enfrentado, tambm,
por Sewell (2005, p. 221).
Cumpre salientar que a opo da autora foi concentrar o estudo nos atores coletivos,
organizaes governamentais ou no-governamentais. Essa tem sido a regra nos trabalhos
aplicando o MCA. H referncia a atores individuais ao longo da dissertao apenas quando
consideradas importantes para a compreenso da anlise apresentada.
Por fim, deve ser dito que, como se trata de uma amostra no probabilstica dos atores
que integram o subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, as
generalizaes necessitam ser tomadas com a devida cautela.
4.3.9 Limitaes
107
1993, p. 245). Sewell tambm adotou esses testes, obtendo o elevado percentual de
concordncia de 96% (2005, p. 224).
Nesta pesquisa, com apenas uma pessoa aplicando o cdigo de anlise documental,
seria invivel a aplicao de testes de confiabilidade. Trabalhou-se a questo da subjetividade
submetendo o cdigo validao por juzes, evitando codificar declaraes pouco definidas,
mesmo que isso implicasse reduo do nmero de dados coletados, e organizando todo o
material utilizado para assegurar a replicabilidade do trabalho.
Apresentado o referencial terico, abordam-se no captulo seguinte os principais
eventos internos e externos que marcaram a dinmica do subsistema da poltica nacional de
biodiversidade e florestas no perodo 1992-2006, cujo conhecimento necessrio para as
anlises a serem efetivadas posteriormente.
108
109
48
49
110
Nessa mesma fase, deve-se colocar em relevo a aprovao da Lei do Snuc em 2000.
Sarney Filho (2007) chama a ateno para a importncia da atuao do Poder Executivo nas
negociaes para a soluo final desse processo legislativo. A afirmao, confirmada por
Mercadante (2001, p. 229) plenamente coerente com a realidade do dia a dia do Congresso
Nacional, em que a deciso poltica do Executivo passo essencial para a aprovao de
matrias complexas. Parece coerente, tambm, com a histria de intenso envolvimento
pessoal do ento Ministro do Meio Ambiente com as principais matrias em debate no
Legislativo que se relacionam com a questo ambiental.
Tambm em 2000, editada a primeira verso da Medida Provisria n 2.05250,
voltada a regular o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. O
Governo optou por no esperar a votao do tema pelo Legislativo, diante da necessidade de
serem regulados contratos de acesso aos recursos genticos e repartio de benefcios que
comeavam a ser firmados sem o respaldo de normas federais.
Ainda no mesmo ano institudo o Programa Nacional de Florestas (PNF), cujos
tcnicos gerariam posteriormente as duas propostas dos projetos de lei de autoria do Poder
Executivo para regular as concesses florestais, apresentadas em 2002 e 2005.
Na terceira fase de estudo, que vai de 2003 a 2006, os principais marcos ficam por
conta da rpida aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, que concentra a maior
parte de seus dispositivos nas concesses florestais e, depois de catorze anos de tramitao, da
Lei de Proteo da Mata Atlntica. Dos mdulos de pesquisa, resta ainda sem deciso pelo
Legislativo a medida provisria que altera o Cdigo Florestal, bem como a que regula o
acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado.
50
111
1992
1993
51
Os dados apresentados na seqncia foram coletados nos sistemas de informaes legislativas da Cmara dos
Deputados
(http://www2.camara.gov.br/proposicoes)
e
do
Senado
Federal
(http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/pesqAvancada.asp), bem como nos stios eletrnicos do
Ministrio do Meio Ambiente (http://www.mma.gov.br) e da Presidncia da Repblica
(http://www.planalto.gov.br). Acesso em: jul. 2007.
112
1994
Em 07 de dezembro, o Conama edita as Resolues n 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33 e
34, que definem critrios para a proteo da Mata Atlntica nos Estados do Cear,
Piau, Alagoas, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul e Sergipe.
113
1995
1996
52
Datas completas no disponveis. Na Coordenao de Arquivo da Cmara dos Deputados, foram localizados
registros de reunies no Rio de Janeiro, no Paran e na Bahia.
53
Hoje, com contedo bastante ampliado, Medida Provisria n 2.166-67, de 2001.
114
1997
1998
115
1999
Em 11 de janeiro, o Conama edita a Resoluo n 248, que dispe sobre o controle dos
empreendimentos de base florestal na Mata Atlntica do sul da Bahia.
Em 09 de junho, cerca de dois anos aps a apresentao do parecer e sete anos aps o
envio da proposta pelo Poder Executivo, a Comisso de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados aprova o substitutivo do Deputado
Fernando Gabeira ao PL 2.892/1992 (Snuc).
2000
116
2001
2002
Entre maro e dezembro, a pasta de meio ambiente fica nas mos de Jos Carlos
Carvalho, ex-secretrio geral na gesto Sarney Filho.
54
55
117
Poltica Nacional de Biodiversidade. Esse ltimo decreto foi publicado aps um amplo
processo de consulta, nos anos de 2000 e 2001, e de discusso pelo Conama.
2003
118
2004
2005
2006
119
120
O anteprojeto preparado pela Funatura foi analisado pelo Ibama e pelo Conama e
encaminhado ao Congresso Nacional em maio de 1992. A Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao (Snuc) foi sancionada em 200056, portanto aps oito anos de
discusso no Poder Legislativo. Nesse processo, idias e valores tiveram papel de grande
destaque nos conflitos entre os diferentes atores. Os principais embates no Congresso
Nacional
centraram-se
exatamente
nas
discusses
entre
preservacionistas
socioambientalistas.
O texto inicial apresentado pelo Poder Executivo adotava uma orientao
preservacionista. Configurava prioridade para as UCs de Proteo Integral, tendia a
desconsiderar a contribuio das populaes tradicionais para a conservao da diversidade
biolgica e no previa mecanismos de participao social na criao e gesto das UCs
(SANTILLI, 2007, p. 138-139).
As polmicas foram tornadas pblicas em 1994, aps a apresentao do primeiro texto
preliminar produzido na Cmara dos Deputados, elaborado pelo Deputado Fabio Feldmann.
Como justificativa de uma srie de ajustes propostos no texto do Poder Executivo, afirmavase:
[...] o projeto, na forma proposta, padece os efeitos de uma concepo envelhecida
sobre o significado e o papel das unidades de conservao, [...]. Na perspectiva
tradicional, criar uma unidade de conservao significa, em essncia, cercar uma
determinada rea, remover ou alguns diriam expulsar a populao eventualmente
residente e, sem seguida, controlar ou impedir, de forma estrita, o acesso e a
utilizao da unidade criada. A preocupao bsica, quase exclusiva, com a
preservao dos ecossistemas. [...] A viso conservacionista [tradicional], a rigor,
incapaz de enxergar uma unidade de conservao como um fator de
desenvolvimento local e regional, de situar a criao e gesto dessas reas dentro de
um processo mais amplo de promoo social e econmica das comunidades
envolvidas (FELDMANN, 1994, apud MERCADANTE, 2001, p. 196, anotao da
autora).
Propunham-se alteraes no texto baseadas em uma nova concepo sobre o papel das
UCs marcada por uma abordagem integrada entre a proteo da biodiversidade e a melhoria
da qualidade de vida das populaes humanas. Entre outros pontos, introduziram-se no
56
121
122
Entre 1997 e 1999, ainda sob relatoria de Gabeira, o impasse preponderou. Somente
em setembro de 1999 o projeto foi objeto da primeira votao na comisso de meio ambiente
da Cmara dos Deputados. Algumas das modificaes acatadas pelo relator para possibilitar a
votao penderam para a viso mais preservacionista, mas, mesmo assim, o texto continuava
a desagradar os preservacionistas mais extremados (MERCADANTE, 2001, p. 229). Pela
interferncia do Poder Executivo, o projeto foi rapidamente votado em plenrio e
encaminhado ao Senado.
No Senado, as propostas de alterao vierem de um grupo de interesse numa tica
mais material, os parlamentares ruralistas, com emendas voltadas a dificultar a criao de
UCs. A negociao final envolveu a derrubada dessas emendas, com acordo em relao a veto
de determinados dispositivos (MERCADANTE, 2001, p. 229).
As discusses ocorridas durante todo esse processo indicam a existncia de duas
vises de mundo distintas em relao ao tema: a dos preservacionistas (ou conservacionistas
tradicionais) e a dos socioambientalistas, ambas relativas a atores que, em tese, integram o
movimento ambientalista. Uma viso desenvolvimentista, se que essa a denominao
adequada para alguns dos ruralistas mais extremados, surgiu na arena poltica apenas na parte
final do processo.
H forte evidncia de distintos sistemas de crenas sobre a poltica de biodiversidade e
florestas nesse processo. Entre preservacionistas e socioambientalistas, alm de divergncias
no nvel de policy core, provavelmente esto presentes distines mais profundas, integrantes
do deep core, relacionadas viso essencial sobre os recursos naturais e mesmo sobre a
posio tica do homem diante da natureza. No parece ser o caso de conflitos internos numa
coalizo ambientalista nica, com atores divergindo sobre aspectos instrumentais ou em
situao relacional de congruncia nas crenas e interdependncia competitiva, apontada por
Fenger e Klok, e citada por Sabatier e Jenkins-Smith57 (1999, p. 141).
Ressalte-se que essa luta no se esgotou com a aprovao da Lei do Snuc.
Resgatando uma ocorrncia bastante recente, no V Congresso Brasileiro de Unidades
de Conservao (CBUC), realizado no ms de junho de 2007 em Foz do Iguau, as mais
calorosas discusses centraram-se nas demandas por uma maior ateno do Governo federal
em relao s UCs de Proteo Integral. Representantes de organizaes no-governamentais
e tcnicos do setor manifestaram-se contrrios opo por UCs de Uso Sustentvel que marca
57
123
a gesto Marina Silva no Ministrio do Meio Ambiente58. Como exemplo dessa posio, citese a manifestao no evento da diretoria da Fundao O Boticrio de Proteo Natureza:
Vemos que o governo no prioriza as unidades de proteo integral quando existem
parques que h dcadas no resolvem seus problemas fundirios, e por isso tm
grandes dificuldades de implementao, ao lado de novas terras concedidas a
quilombolas que de uma hora para outra conseguem dinheiro para se estabelecerem,
muitas vezes no entorno ou mesmo no interior de unidades de conservao
(NUNES, 2007, apud FANZERES, 2007).
58
124
125
A justificativa oficial para o ato apresentada pelo Poder Executivo foi a de que a falta
de normas legais que regulamentassem a bioprospeco impedia a incorporao plena no pas
dos preceitos da CDB. Na prtica, a urgncia da medida configurava reao a acordo firmado
entre a organizao social brasileira Biomaznia e empresa suia Novartis Pharma AG, sem
intermediao dos rgos da administrao direta do Governo federal. Mary Allegretti, ento
secretria da Coordenao da Amaznia do MMA, classificou o polmico acordo, que acabou
sendo suspenso, como uma biopirataria legalizada (2000, apud SATO, 2000, p. A21).
No final de 1998, a proposta Marina Silva havia sido votada pelo Senado Federal e
remetida Cmara dos Deputados, onde, juntamente com seus apensos, permanecia sem
perspectiva de votao poca da primeira edio da medida provisria, situao que se
mantm at dezembro de 2007. A matria atualmente regulada pela MP n 2.186-16, de
2001.
Desde o incio da gesto Marina Silva no MMA, vem-se trabalhando em anteprojeto
de lei para substituio dessa medida provisria. Em reunio da CPI da Biopirataria da
Cmara dos Deputados (CPIBIOPI) realizada em 9 de maro de 2005, o representante do
MMA comunicou que o texto estava pronto e j sob anlise da Casa Civil, para envio ao
Congresso Nacional (CMARA DOS DEPUTADOS, 2005a, p. 10). At agora, o envio no
foi efetivado.
Permanece sem votao no Legislativo a proposta de emenda Constituio que
pretende inserir o patrimnio gentico entre os bens da Unio. No se vislumbram motivos
consistentes para o Poder Executivo no ter retirado de tramitao tambm essa proposta de
emenda Constituio, principalmente no atual governo. Os representantes de organizaes
socioambientalistas, fortemente ligados atual Ministra, posicionaram-se claramente contra
essa alterao de nossa Carta Magna nas reunies ocorridas na Cmara para debate da
proposio legislativa, todas submetidas ao processo de codificao nesta pesquisa. A
proposta, inclusive, apresenta certo grau de conflito com o regime sui generis assegurado pela
CDB, ao tratar as informaes associadas aos recursos genticos como um bem patrimonial
da Unio. Esse regime especial no parece se coadunar com a diviso convencional entre bens
pblicos e privados.
Nos processos relacionados a esse assunto, evidenciam-se dois tipos de postura: de um
lado, os atores no-governamentais e governamentais que priorizam os direitos dos detentores
do conhecimento tradicional associado e, de outro, os atores governamentais que, sem
necessariamente desconsiderar esses direitos, focam sua ateno na necessidade de se
126
127
128
129
emendas do Senado s ocorre no final do ano, com a Cmara rejeitando uma emenda que
tratava da indenizao por limitaes ao uso econmico das propriedades geradas pela futura
lei e que era o centro dos ltimos conflitos com os parlamentares da bancada ruralista. Para
viabilizar a votao, parece ter havido acordo com esses parlamentares no sentido de que o
MMA iniciaria um processo de rediscusso das normas que regulam as reservas legais das
propriedades rurais (FALEIROS, 2006).
O processo desse projeto de lei foi to lento, que as organizaes no-governamentais
formaram estruturas especializadas para seu acompanhamento. Prochnow reconhece que a
histria dessa proposio legislativa confunde-se com a histria da Rede de Organizaes
No-Governamentais da Mata Atlntica (2003). Cabe dizer que as organizaes nogovernamentais no repetem nesse processo, pelo menos explicitamente, os conflitos que
marcaram a construo da Lei do Snuc, constatao confirmada por Mercadante (2007b) e
Sarney Filho (2007).
Tem-se nesse processo um quadro que parece ser freqentemente encontrado em
estudos aplicando o MCA poltica ambiental: uma viso ambientalista versus uma viso
desenvolvimentista. Como exemplo de trabalho com esse tipo de concluso, pode ser citada a
pesquisa sobre o Lago Tahoe (SABATIER; BRASHER, 1993, p. 177-208).
130
O principal processo analisado nesta pesquisa diz respeito medida provisria que,
desde 1996, traz alteraes significativas em partes importantes do Cdigo Florestal, o mais
importante diploma legal direcionado proteo da flora. Como j referido, a primeira verso
desse ato, a Medida Provisria n 1.51160, tem entre suas disposies o aumento, para 80%,
do percentual da propriedade rural no qual vedado o corte raso61 nas reas de floresta da
Amaznia Legal. A divulgao pelo Inpe do alto ndice de desmatamento na Amaznia
registrado em 1995, com reaes negativas da comunidade internacional, teria sido uma das
motivaes da medida (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 85). A imagem do pas no
exterior parece ter um papel forte em certas decises governamentais relacionadas questo
ambiental.
Essa medida provisria foi reeditada ms a ms, com a insero progressiva em seu
texto de novas alteraes na lei florestal. Seu relator, Deputado Moacir Micheletto, um dos
lderes da bancada ruralista, apresenta seu parecer matria no final de 1999. A proposta
trazia uma srie de disposies voltadas a reduzir a rigidez das regras ento em vigor relativas
s APPs e reserva legal e, de forma geral, a atenuar as obrigaes ambientais impostas aos
proprietrios rurais, por meio de indenizaes, compensaes e outros instrumentos.
O contedo do projeto de lei de converso gera uma intensa e indita reao da
sociedade civil contra o texto (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001, p. 87). Na seqncia
imediata, o MMA requer ao Conama que elabore um texto alternativo proposta Micheletto,
o qual foi aprovado pela plenria do rgo colegiado em maro de 2000. A verso da medida
provisria adotada a partir de maio de 200062 reflete esse texto do Conama, ainda hoje em
vigor.
Se no foram localizadas referncia a cises no movimento ambientalista em relao
ao processo da Lei da Mata Atlntica, aqui o quadro no exatamente o mesmo. A maior
parte das organizaes no-governamentais manifestou apoio proposta elaborada pelo
Conama, em contraponto proposta Micheletto. Encontram-se registros, contudo, de um
grupo de juristas e organizaes no-governamentais, ao que parece liderados pelo Instituto
Brasileiro de Advocacia Pblica (Ibap), que se manifestaram em documentos frontalmente
contra a adoo do texto preparado pelo Conama, ou melhor, de qualquer alterao de maior
60
131
132
versus direito moradia no tem tido soluo fcil63. Tem-se aqui, sem dvida, um tema
interessante para estudos futuros.
63
Podem-se obter dados sobre esse assunto no processo em trmite na Cmara dos Deputados que pretende
aprovar a nova Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Projeto de Lei n 3.057, de 2000, e projetos apensados).
64
Lei n 9.985, de 2000.
133
Qualquer leitura atenta sobre o texto do projeto, todavia, ou mesmo uma simples
contagem de artigos, mostra que a disciplina das concesses florestais era a grande
preocupao. Dos 85 artigos da verso do projeto de lei encaminhada pelo Executivo, 54
diziam respeito especificamente s concesses florestais, quinze ao SFB e quinze aos demais
temas, entre eles a gesto direta das Flonas e a destinao das reas florestadas s
comunidades locais.
A associao que representa os servidores do Ibama atuou com vigor pela rejeio do
projeto, certamente por uma preocupao corporativa associada proposta de criao do SFB.
Surgiram atores estranhos ao subsistema criticando a proposta, como militares preocupados
com a internacionalizao da Amaznia.
134
Sarney Filho, que comandava o MMA quando a primeira proposta sobre concesses
florestais, restrita s Flonas, foi elaborada, colocou-se em uma posio de cautela em relao
proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e, em particular, s concesses florestais
em grande escala. Deve ser dito que o coordenador da Frente Parlamentar Ambientalista, at
hoje, mantm certa precauo a esse respeito. Em sua opinio, deve ser dada prioridade s
concesses em Flonas, como forma de se assegurar maior controle ambiental das reas
concedidas explorao pela iniciativa privada (SARNEY FILHO, 2007).
Cabe destacar que vrias organizaes ambientalistas apoiaram explicitamente a
aprovao da proposta durante toda a sua tramitao no Legislativo. Entre elas, encontram-se
o Instituto Socioambiental (ISA), o Greenpeace, o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) e o
Frum Brasileiro de Organizaes No-Governamentais e Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (Frum das Ongs).
Como liderana histrica de entidades ambientalistas que pendem para uma viso
social, a prpria Marina Silva, Ministra do Meio Ambiente, pode ter influenciado a posio
dessas entidades a favor da aprovao do projeto. O que no encontra explicao to simples
a defesa da Ministra em prol de um texto que parece dedicar pouca ateno questo da
destinao das florestas pblicas s comunidades locais. O texto proposto pelo Governo,
certo, contm dispositivo que procura assegurar que as florestas pblicas somente possam ser
direcionadas concesso para a iniciativa privada depois de analisada sua relevncia para a
destinao s comunidades tradicionais. A dvida fica por conta da viabilidade de esse
dispositivo legal ser efetivamente cumprido.
Na Cmara dos Deputados, os parlamentares demonstraram interesse especial pelo
projeto de lei, explicitado mediante a apresentao de mais de trs centenas de emendas. O
relator da comisso especial criada, Deputado Beto Albuquerque, coordenou um processo de
negociao amplo, que culminou na apresentao de um substitutivo que aproveitou 41% das
emendas dos parlamentares. Foram feitas vrias alteraes no texto original, atendendo
diferentes linhas de preocupao: o licenciamento ambiental das concesses tornou-se mais
135
rigoroso; o Ibama passou a receber uma pequena parte dos recursos gerados pelas concesses
da Unio; dispositivos que centralizavam atribuies na Unio inclusive nas concesses de
florestas estaduais e municipais foram ajustados. De toda forma, pode-se afirmar que o
conjunto dessas modificaes no alterou o esprito bsico da proposta, conforme reconheceu
o prprio relator da matria em seu parecer.
O projeto de lei sobre as florestas pblicas foi aprovado na Cmara dos Deputados em
fevereiro de 2006, na forma de um texto que refletiu praticamente na ntegra o substitutivo
Beto Albuquerque.
Uma alterao no texto original feita pelo relator que merece ateno especfica a
insero de dispositivo modificando o Cdigo Florestal para descentralizar a aprovao dos
planos de manejo florestal de forma geral, ligados ou no a processos de concesso florestal.
At ento, o Cdigo Florestal concentrava toda a aprovao desses planos no Ibama, muitas
vezes conflitando com leis estaduais que previam a aprovao por rgo estadual do Sisnama.
Deve ser dito que havia muitas emendas propostas por parlamentares voltadas a descentralizar
as aprovaes especificamente para o caso das terras a serem submetidas concesso e
reunies realizadas nos estados da regio norte para debate do projeto, cujas notas
taquigrficas foram codificadas nesta pesquisa, levantaram a necessidade de ajustes na
distribuio de poderes governamentais (PONTES, 2005).
De toda forma, cabe perceber que o MMA acatou a descentralizao de atribuies em
relao ao controle do manejo florestal proposta pelo relator. Se assim no fosse, teria sido
efetivado veto presidencial sobre o dispositivo que trazia essa alterao no Cdigo Florestal.
No Senado Federal, tornou-se pblica a principal polmica jurdica em relao ao
contedo do projeto de lei sobre a gesto das florestas pblicas. O art. 49, inciso XVII, da
Constituio Federal coloca como de competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar,
previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e
quinhentos hectares (grifo da autora). A proposta original do Poder Executivo e o texto
aprovado pela Cmara dos Deputados afastam a aplicao do referido dispositivo de nossa
Carta Poltica s normas que regulam a concesso florestal. No h qualquer referncia
manifestao prvia do Legislativo como condicionante para as concesses. A justificativa foi
a de que, como a concesso florestal tem como objeto a explorao de produtos e servios
relacionados cobertura florestal, ela no gera qualquer direito real sobre o imvel em que se
situa a cobertura florestal. Em palavras mais simples, a concesso florestal no se confundiria
com a concesso de terras pblicas.
136
137
138
6 A APLICAO DO MODELO
6.1 OS ATORES
139
dos Deputados, e exerce a funo de Diretor Nacional de reas Protegidas do MMA desde
2003. Flvio Montiel participa nas audincias pblicas codificadas inicialmente como
representante do Greenpeace e depois como Diretor de Proteo Ambiental do Ibama. Andr
Lima, advogado do ISA presente em vrias das audincias analisadas, assumiu em 2007 a
funo de Diretor do Departamento de Articulao de Aes da Amaznia do MMA. Alm
desses casos, h outros de permanncia nas mesmas posies. Roberto Smeraldi, por
exemplo, desde a primeira fase de estudo tem representado a entidade Amigos da Terra, assim
como Mrio Mantovani a SOS Mata Atlntica.
Essa constatao parece confirmar a percepo do MCA de que a maior parte do
policymaking ocorre no mbito de subsistemas integrados por especialistas (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 193). Deve-se entender o termo especialista no sentido lato. Sarney Filho e
Marina Silva no so tcnicos do setor, mas com certeza tm amplo conhecimento sobre as
polticas pblicas nesse campo. Os atores participam com regularidade do processo decisrio
em determinado campo de polticas pblicas, ou pelo menos tentam influenci-lo, por um
perodo considervel de tempo, formando uma comunidade semi-autnoma. Essa uma das
bases dos subsistemas maduros apontada no MCA (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 192).
Detalham-se a seguir as participaes desses atores nas trs fases em que se dividiu o
perodo estudado em termos de audincias pblicas. Os dados foram extrados dos resultados
do processo de codificao das notas taquigrficas desses eventos por meio do NVIVO7.
Cabe lembrar que os anos de 1992 a 1994 so analisados nesta dissertao com base
essencialmente nos documentos legislativos, alm das trs entrevistas realizadas.
Em todas as trs fases em que se dividiu o perodo de estudo, participam dos debates
relacionados aos cinco mdulos de pesquisa, ativamente, o MMA e o Ibama. A oitiva de
representantes do ministrio e da autarquia em todas as comisses do Legislativo que atuam
sobre a questo ambiental, permanentes ou temporrias, freqente. No caso da poltica
nacional de biodiversidade e florestas, em especial, historicamente marcada por uma
centralizao de atribuies na Unio, essa presena sistemtica do MMA e do Ibama no
Congresso Nacional mais do que compreensvel.
Tm participao de escala bem menor o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e
algumas entidades a ele vinculadas, como o Conselho Nacional de Desenvolvimento
140
1995-1998
1999-2002
2003-2006
MMA
Ibama
MCT
Inpa
Museu Goeldi
Inpe
CNPq
Funai
Ministrio da Agricultura
Embrapa
Incra
MRE
MME
MDIC
MIN
Polcia Federal
Fonte: dados da pesquisa.
04
11
01
----01
--03
--------01
-------
18
11
04
--01
----01
03
03
--01
--01
-----
19
12
02
03
01
02
01
01
--03
01
01
--02
01
02
141
142
selecionem, para estudo detalhado, as entidades com maior nmero de manifestaes ou cuja
posio represente com maior clareza as divergncias existentes no subsistema.
Expem-se a seguir breves dados sobre as organizaes no-governamentais
selecionadas, divulgados em seus respectivos stios eletrnicos:
Grupo de Trabalho Amaznico (GTA): rede que atualmente rene 602 entidades
filiadas, distribudas em nove estados da regio amaznica, e incorpora, alm de
organizaes ambientalistas, movimentos sociais que representam seringueiros,
65
143
World Wildlife Fund (WWF): rede ambientalista presente em 130 pases, atua no
Brasil a partir de 1971 e, desde 1996, est formalizada em uma organizao brasileira,
a WWF Brasil, que tem programas em temas diferenciados como reas protegidas,
educao ambiental, mudanas climticas, energia, recursos hdricos, agricultura e
meio ambiente etc.74
A Tabela 05 mostra o nmero de audincias pblicas submetidas codificao das
Acesso
em:
15
144
1995-1998
1999-2002
2003-2006
Amigos da Terra
01
--02
Frum das Ongs
01
01
05
Greenpeace
--03
05
GTA
01
--01
ISA
06
02
05
Ongs da Mata Atlntica*
05
01
01
Rede Pr-UCs/Funatura
01
01
--WWF
05
02
--Fonte: dados da pesquisa.
* Os dados renem as participaes da SOS Mata Atlntica, Rede de Organizaes No-Governamentais da
Mata Atlntica e Conselho da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica.
A presena do setor produtivo nas audincias que ocorreram entre 1995 e 1998
bastante reduzida. Registram-se participaes da Federao das Indstrias do Estado de Santa
Catarina (Fiesc) e do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de
Imveis Comerciais e Residenciais de So Paulo (Secovi/SP) nos debates sobre a Lei da Mata
Atlntica. Nas discusses sobre a Lei do Snuc, encontra-se apenas uma participao da
145
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Fierj). Esses dados reforam a
constatao de que as divergncias ocorridas no processo de construo da Lei do Snuc esto
concentradas nas organizaes no-governamentais.
Entre 1999 e 2002, a presena de representantes do setor produtivo aumenta
consideravelmente. Eles surgem em debates sobre a implantao de UCs, a exemplo do
Parque Nacional da Serra da Bodoquena, a flexibilizao de reas protegidas j implantadas, a
exemplo da Estrada do Colono, a proteo da Mata Atlntica, o controle do desmatamento e,
tambm, em discusso com tema mais inovador, as normas de acesso aos recursos genticos e
ao conhecimento tradicional associado. So exemplos de participaes nessa fase: Associao
Brasileira das Indstrias de Biotecnologia (Abrabi); Associao Brasileira dos Produtores de
Camaro; Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria (CNA); Conselho Empresarial
Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS); Federao da Agricultura do
Estado do Par; Federao da Agricultura do Estado do Paran; Federao das Indstrias do
Estado do Par (Fiepa); Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB); Natura; etc.
Entre 2003 e 2006, a participao de representantes do setor produtivo passa a ser
marcante. Ela ocorre principalmente nos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas,
o que plenamente coerente com o tema discutido de forma mais intensa nesse processo
legislativo, as concesses florestais iniciativa privada. H presena relevante, tambm, nos
debates sobre a proteo da Mata Atlntica. Tem-se um grande nmero de representantes do
setor produtivo manifestando-se nessa terceira fase. So exemplos: Abrabi; CEBDS; CNA;
Confederao Nacional da Indstria (CNI); Federao da Agricultura do Estado do Par;
Federao da Agricultura do Estado do Paran; Federao da Agricultura do Estado de Santa
Catarina; Federao das Indstrias do Estado de Rondnia; Fiesc; Fiepa; Grupo de Produtores
Florestais Certificados da Amaznia; OCB; e Sociedade Brasileira de Silvicultura.
Deve ser dito que a influncia da CNA nos debates sobre a poltica nacional de
biodiversidade e florestas, com certeza, tem maior vigor do que indica sua participao direta
nas audincias pblicas submetidas codificao. A entidade surge apenas em trs ocasies,
em debates respectivamente sobre a proteo da Mata Atlntica, o controle do desmatamento
e as concesses florestais. Ocorre que a CNA tem uma tradio de trabalho conjunto com a
bancada
ruralista
do
Congresso
Nacional
esses
parlamentares
acompanham
sistematicamente todos os processos relacionados legislao ambiental. Isso fica claro nos
resultados da codificao referentes ao grupo dos parlamentares.
146
A CNI, por sua vez, est presente em duas ocasies, em debates da terceira fase
respectivamente sobre a proteo da Mata Atlntica e sobre as concesses florestais. Sua
participao direta nas discusses de outros temas integrantes da poltica nacional do meio
ambiente, como o controle da poluio, certamente bem mais intensa. Avalia-se que, para
uma anlise mais consistente da posio do setor industrial, deve-se trabalhar especialmente
com as manifestaes da Fiepa, cujo representante em uma das audincias manifestou-se
tambm em nome da CNI, bem como das federaes das indstrias dos estados, do CEBDS
etc.
Cabe registrar que entidades como a CNA, CNI e a Fiepa tm subdivises
especializadas em meio ambiente para subsidiar suas posies nos debates em curso no
Executivo e no Legislativo. Em suas participaes nas audincias pblicas codificadas, h
representantes ligados a essas cmaras tcnicas. Essa realidade parece coerente com a
previso do MCA de que nos subsistemas maduros no apenas as agncias administrativas,
mas tambm os grupos de interesse criam subunidades especializadas (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p.192).
Do conjunto dos representantes do setor produtivo, foram selecionadas para estudo
detalhado as seguintes entidades: Abrabi/Extracta75, Associao dos Produtores Florestais
Certificados da Amaznia, CEBDS, CNA, CNI, Federao da Agricultura do Estado do Par,
Federao da Agricultura do Estado de Santa Catarina, Fiepa, Fiesc e Sociedade Brasileira de
Silvicultura.
A Extracta e a Abrabi foram representadas nas audincias pblicas pelo mesmo ator individual, Antnio Paes
de Carvalho, e sero analisadas de forma unificada.
147
Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon): organizao nogovernamental criada em 1990, atua em pesquisa aplicada sobre problemas de uso dos
76
148
Nos casos organizados para estudo com o uso do NVIVO7, alm dos atores
governamentais, das organizaes no-governamentais, dos representantes do setor produtivo
e das entidades de pesquisa, foram trabalhados os representantes dos governos estaduais e
municipais, os juristas e representantes do Ministrio Pblico, e os parlamentares.
Os dados sobre a participao dos governos estaduais e municipais foram agregados, e
computados por Unidade da Federao. Avaliou-se que, dado o elevado nmero de
municpios existentes no pas, e a participao no to freqente de representantes de
governos locais nas audincias pblicas codificadas, as informaes sobre seu posicionamento
poderiam ser tratadas de forma conjunta com as de seu respectivo estado.
O envolvimento dos representantes dos governos estaduais e municipais incipiente
na primeira fase de estudo, limitando-se a registros pontuais no curso dos debates da Lei do
Snuc, relativos aos Estados da Bahia, do Rio de Janeiro e de So Paulo, bem como de Santa
Catarina nas discusses sobre a proteo da Mata Atlntica.
Entre 1992 e 2002, a participao permanece baixa, com representantes do Mato
Grosso do Sul manifestando-se sobre a proposta do Parque Nacional da Serra da Bodoquena,
alm de representantes do Paran manifestando-se sobre a Estrada do Colono no Parque do
77
149
150
6.2 AS CRENAS
151
item 6.1. Note-se que h tipos de atores cuja anlise pormenorizada praticamente invivel,
notadamente os muitos parlamentares que se manifestaram nas audincias pblicas. As
informaes sobre cada ator so baseadas nos registros consolidados no campo cases do
NVIVO7.
No Apndice D, esto tabulados os posicionamentos de cada ator em relao a cada
um dos componentes, em cada uma das trs fases de estudo, com a anotao do nmero de
eventos em que cada tipo de manifestao ocorreu.
6.2.2 O deep core78
O primeiro componente do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre a justia
distributiva, compreendida como o tratamento eqitativo em relao distribuio de
benefcios e nus sociais, comparativamente entre os indivduos. Os critrios bsicos sobre
justia distributiva so um dos elementos do deep core adotados por Sabatier e colegas no
cdigo de anlise documental do estudo pioneiro sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH;
SABATIER, 1993, p. 252) e esto presentes tambm no estudo de McLain sobre a poltica
florestal nos EUA (1993).
No cdigo de anlise documental elaborado para a poltica nacional de biodiversidade
e florestas, esse componente foi dividido em quatro tipos de crenas: baixa preocupao com
a eqidade (D.1.1); foco exclusivo ou priorizao da eqidade intrageracional (D.1.2); foco
exclusivo ou priorizao da eqidade intergeracional (D.1.3); e foco na eqidade
intrageracional e intergeracional (D.1.4).
A baixa preocupao com a eqidade foi encontrada em manifestaes de
representantes do setor produtivo, como as federaes de agricultura dos Estados do Par e
Paran, sindicatos do setor madeireiro com atuao local e outras entidades, e de
parlamentares, especialmente da bancada ruralista. Configura-se como uma posio
individualista ou de preocupao apenas com a presente gerao que desconsidera questes de
eqidade. Entre os registros do NVIVO7, merecem ser trazidas como exemplo declaraes
que defendem um direito de propriedade absoluto, acima de qualquer responsabilidade
perante o meio ambiente, ou o direito de o proprietrio ser indenizado por todo e qualquer tipo
de nus a ele colocado tendo em vista o bem-estar coletivo.
78
152
153
154
155
156
decises centradas nos tcnicos governamentais. Ademais, na primeira leitura das audincias
pblicas relativos aos diferentes mdulos de pesquisa, ficaram claras defesas de um Estado
com presena forte em declaraes de diferentes tipos de atores, foco essencialmente nos
processos democrticos em outras e assim por diante.
No cdigo de anlise documental, esse componente foi dividido em trs vises
possveis sobre o Estado: deve ter presena marcante (D.4.1); deve ser mnimo (D.4.2); e deve
ser democrtico e participativo (D.4.3). Apesar de se estar lidando nesse ponto com nfases,
no com posies necessariamente excludentes, tomou-se o cuidado de selecionar
manifestaes classificveis em apenas uma das trs posturas. As declaraes sobre a
presena marcante do Estado foram aproveitadas somente quando combinadas com omisso
ou conflito em relao aos aspectos democrticos das decises governamentais. Essa opo,
necessria para no serem geradas distores, com certeza reduziu o nmero de registros no
componente. De toda forma, avalia-se que os resultados foram satisfatrios para efeito da
anlise pretendida.
Foram classificadas como defesa da presena marcante do Estado declaraes do
MMA, do Ibama, do MCT e do Inpa, do Ministrio da Agricultura, da CNA e da Federao
da Agricultura do Par, dos governos estaduais e municipais do Amazonas e Rondnia, do
MPF e de um nmero razovel de parlamentares. Nos registros do NVIVO7, h manifestaes
que propugnam por um Estado mantenedor de uma poltica desenvolvimentista, pelo aumento
da presena do Estado, por centralizao das decises governamentais nos tcnicos e outras.
Como defesa do Estado mnimo, foram inseridas declaraes essencialmente de
tcnicos do Programa Nacional de Florestas (PNF) do MMA e de representantes do setor
produtivo como CNI e Fiepa. Como bom exemplo, h manifestaes de tcnicos do PNF de
que a opo pela explorao florestal direta pelo Estado nas Flonas e outras reas levaria
criao de uma espcie de Florestobrs, incompatvel com os ditames da Carta de 1988.
Foram classificadas como defesa do Estado democrtico e participativo declaraes do
MMA, do Ibama, da maior parte das organizaes no-governamentais e entidades de
pesquisa, de dois representantes do setor produtivo (CEBDS e Famasul), dos representantes
dos governos estaduais e municipais, do MPDFT, do MPPA e da OAB, e de vrios
parlamentares. Entre os registros, h manifestaes variadas sobre a necessidade de processos
participativos para criao e gesto de UCs, de que a democracia um dos elementos
essenciais do desenvolvimento sustentvel e uma srie de outras.
157
O quinto e ltimo elemento do deep core diz respeito s diferentes posturas sobre os
recursos naturais. O item inspira-se em componente do trabalho de McLain (1993) relativo
viso sobre a floresta, ampliado para abranger as diferentes polticas pblicas com interface
com a questo ambiental, no apenas a poltica de biodiversidade e florestas, e assim integrar
o ncleo duro (deep core) dos sistemas de crenas. Alm disso, na primeira leitura das
audincias pblicas ficaram claras diferentes nfases em uso sustentvel, preservao e
utilitarismo.
No cdigo de anlise documental, esse componente foi dividido em quatro tipos de
crenas: utilitarismo puro (D.5.1), com os recursos naturais sendo vistos meramente como
insumo do processo produtivo; foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel (D.5.2); foco
exclusivo ou priorizao da preservao (D.5.3); e conciliao entre uso sustentvel e
preservao (D.5.4).
Foram encontradas posies utilitaristas puras em manifestaes da Embrapa e do
Ministrio da Agricultura, de organizaes no-governamentais direcionadas questo social
como o MST, da CNA e vrios outros representantes do setor produtivo, de alguns
representantes dos governos estaduais e municipais como Rondnia e Par, e de muitos
parlamentares, sobretudo da bancada ruralista. Entre os registros consolidados no NVIVO7,
h declaraes de preocupao com os prejuzos econmicos derivados de qualquer exigncia
ambiental, afirmaes de que as normas ambientais visam essencialmente a obstaculizar a
atividade agrcola e outras.
Como foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel, foram classificadas
manifestaes do MMA, do CNPT do Ibama, da Embrapa, da Funai e do Incra, de
organizaes no-governamentais como Amigos da Terra, GTA, ISA e outras, de entidades de
pesquisa como o Imazon, do CEBDS, da CNI e de outros representantes do setor produtivo,
de representantes dos governos estaduais e municipais como o Acre, o Amap e outros, da
OAB e de vrios parlamentares. Podem ser trazidas dos registros, por exemplo, defesas da
implantao de florestas pblicas de produo ou de reservas extrativistas, da conservao da
natureza em contraponto explcito com a preservao e outras.
Foram inseridas no foco exclusivo ou priorizao da preservao manifestaes do
MMA, do Ibama, do CNPq e do Inpa, da Rede Pr-UCs e poucas outras organizaes nogovernamentais, de algumas universidades e de rarssimos parlamentares. Os melhores
exemplos registrados so as defesas explcitas de prioridade para a proteo integral do
patrimnio natural.
158
Por fim, foram classificadas como conciliao entre uso sustentvel e preservao
manifestaes que implicassem busca de equilbrio entre as posturas conservacionista e
preservacionista. H declaraes nesse sentido do MMA, do Ibama, do MCT, do Museu
Goeldi e do Inpa, da Embrapa, da Funai, do Ministrio da Integrao Nacional, do MME e do
MRE, de vrias organizaes no-governamentais, do Imazon, do Ipam e de algumas
universidades, de representantes dos governos estaduais e municipais do Acre, Tocantins e
outros, do MPAC e do MPSP, e de vrios parlamentares.
Na Tabela 06, esto quantificadas as ocorrncias encontradas nos diferentes
componentes do deep core. Cada audincia pblica submetida codificao corresponde a um
documento. Para cada ator, h apenas um registro no componente por evento.
Tabela 06 Resultados do deep core
Componente do deep core
D.1. Justia distributiva
sobre
os
Crena
Documentos com
registros
Nmero total de
registros
D.1.1
D.1.2
D.1.3
D.1.4
D.2.1
D.2.2
D.2.3
D.2.4
D.3.1
D.3.2
D.3.3
D.3.4
D.4.1
D.4.2
D.4.3
D.5.1
D.5.2
D.5.3
D.5.4
15
23
11
31
30
69
18
09
06
20
27
23
23
11
41
29
47
15
56
17
35
12
46
67
207
24
09
06
24
32
29
35
15
78
65
103
20
112
A anlise do policy core traz os componentes a partir dos quais podem ser delimitadas
as eventuais coalizes de forma mais clara e objetiva (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 195).
Como se trata do ncleo poltico (policy core) e no do ncleo duro (deep core) do sistema de
79
159
160
161
Dryzek adota a expresso instrumentos regulatrios e explica que a expresso comando e controle criao
dos adeptos do racionalismo econmico (1997, p. 115).
81
O Princpio 16 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento estabelece que as autoridades
nacionais devem procurar promover a internacionalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econmicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da
poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos investimentos
internacionais (CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1992).
162
cabe dizer, casos de alguns parlamentares com uma viso distorcida dos instrumentos
econmicos de poltica ambiental, transformados em uma defesa pura e simples do custeio
governamental de todo e qualquer nus criado ao proprietrio rural pelas normas ambientais.
Como foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos regulatrios, foram classificadas
manifestaes do MMA, do Ibama, do Inpa e MCT, do Departamento de Polcia Federal, de
organizaes no-governamentais como o Greenpeace, a Rede de Ongs da Mata Atlntica e
outras, de entidades de pesquisa (SBPC, Ufam e UnB), do MPF e MPPA, e de poucos
parlamentares. So exemplos comentrios sobre a Lei de Crimes Ambientais82 e a importncia
da fiscalizao, a necessidade de normas de controle rgido sobre diferentes aspectos da
poltica de biodiversidade e florestas, e outros.
Por fim, foram classificados como conciliao entre os diferentes instrumentos
manifestaes do MMA, Ibama, organizaes no-governamentais como o Greenpeace, a
Funatura, o ISA, o WWF e outras, Imazon, Ipam e UnB, representantes de governos estaduais
e municipais como Acre, Rio de Janeiro e outros, MPSP e OAB, e poucos parlamentares.
Trata-se da postura com maior nmero de registros no componente. Pode ser usada como
exemplo declarao de que os instrumentos regulatrios so importantes, mas insuficientes, e
devem ser combinados com instrumentos econmicos, entre vrias outras. Mencione-se que
no foram encontradas manifestaes de representantes do setor produtivo nem neste tpico,
nem no anterior, o que parece indicar uma posio de negao dos instrumentos regulatrios.
O terceiro componente do policy core constitudo pelas posturas sobre as causas da
biopirataria, compreendida como o acesso irregular aos recursos genticos ou ao
conhecimento tradicional associado83. Cabe lembrar que as causas bsicas do(s) problema(s)
esto inseridas entre os componentes do policy core previstos pelos autores do MCA
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
Esse componente foi dividido em cinco tipos de crenas: foco exclusivo ou priorizao
da cobia estrangeira sobre nosso patrimnio, combinada com a falta de capacidade
operacional do Poder Pblico para controle da evaso de recursos (P.3.1); foco exclusivo ou
priorizao da pobreza e abandono das populaes tradicionais e comunidades locais (P.3.2);
foco exclusivo ou priorizao da falta de investimento em pesquisa e biotecnologia (P.3.3);
foco exclusivo ou priorizao da falta de regras claras sobre a bioprospeco e outras formas
82
163
164
165
coerente com a CDB, que os detentores do conhecimento tradicional associado, alm de terem
seus direitos reconhecidos, devem poder participar do processo decisrio sobre o acesso.
Na primeira postura, foram classificadas manifestaes de entidades vinculadas ao
MCT (CNPq, Inpa e Museu Goeldi), da Embrapa e do MDIC, da UFSC e da SBPC, de todos
os representantes do setor produtivo que se manifestaram sobre esse elemento, como Abrabi,
CEBDS e outros, e de apenas um parlamentar. Na segunda, esto declaraes do MMA, da
Funai, de todas as organizaes no-governamentais que se manifestaram sobre o tema, como
o Frum das Ongs e o GTA, da Cesupa, do MPAC e do MPDFT, e de alguns parlamentares.
Na terceira, que defende a titularidade explcita da Unio, h manifestaes do MMA, do
MCT, da Embrapa, da SBPC e de dois parlamentares.
No h registros no componente em relao ao Ibama e aos representantes dos
governos estaduais e municipais, alm de haver poucas anotaes relativas aos parlamentares.
Isso provavelmente decorre da mesma razo acima apontada para o nmero reduzido de
manifestaes sobre as causas da biopirataria. De toda forma, a divergncia de
posicionamentos nesse campo parece ter ficado clara, especialmente nesse quarto
componente, mesmo sem um grande nmero de manifestaes.
O quinto componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre o
controle do desmatamento no pas. Entende-se que ele integra as policy core policy
preferences, mas tambm apresenta relao com as prioridades em termos de instrumentos de
polticas pblicas apontadas no MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em quatro tipos de crenas: o controle do desmatamento
no deve obstaculizar as atividades econmicas (P.5.1); foco exclusivo ou priorizao do
fomento a atividades sustentveis (P.5.2); foco exclusivo ou priorizao do reforo da
fiscalizao e controle, e das sanes (P.5.3); e o controle do desmatamento demanda atuao
em diferentes direes (P.5.4).
Na primeira postura, esto posicionamentos que, em graus variveis, refletem a
percepo de que o crescimento econmico mais relevante do que a proteo ambiental.
Foram codificadas manifestaes nessa linha de rgos governamentais (Ministrio da
Agricultura e MME), de organizaes no-governamentais com atuao apenas social (MST e
outras), de diferentes representantes do setor produtivo (Federao de Agricultura do Estado
do Par, Fiesc e outros) e de alguns representantes dos governos estaduais e municipais, como
Rondnia e Santa Catarina. Alm disso, destaque-se, h muitas anotaes relativas a
parlamentares. Constam nos registros do NVIVO7 queixas variadas contra as normas
166
167
se depreende no apenas das audincias pblicas codificadas, mas tambm de crticas que tm
sido feitas gesto Marina Silva frente ao MMA, como as explicitadas no CBUC 2007.
O componente foi dividido em quatro tipos de crenas: oposio criao de UCs de
ambos os grupos (P.6.1); foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso Sustentvel (P.6.2);
foco exclusivo ou priorizao das UCs de Proteo Integral (P.6.3); e equilbrio entre UCs de
Uso Sustentvel e de Proteo Integral (P.6.4).
Como oposio criao de UCs de ambos os grupos, o que ocorre sempre por razes
econmicas, foram classificadas manifestaes de representantes do setor produtivo (CNA e
federaes da agricultura dos Estados de Paran e Santa Catarina), de representantes dos
governos estaduais e municipais como Roraima, Rondnia e outros, e de vrios
parlamentares. Como exemplos presentes nos registros do NVIVO7, h crticas ao percentual
de reas protegidas na Amaznia, que seria alto em demasia, poltica expansionista de UCs
e outras.
O foco exclusivo ou priorizao das UCs de Uso Sustentvel foi encontrado em
manifestaes do MMA, do CNPT do Ibama, do Incra, de organizaes no-governamentais
como o GTA, o ISA e o WWF, da USP, de representantes do setor produtivo como a Fiepa,
de representantes dos governos estaduais e municipais do Acre, Amazonas, Bahia e outros, da
OAB e de raros parlamentares. Entre os registros, esto declaraes que explicitam que a
prioridade governamental deve recair sobre as UCs de Uso Sustentvel ou que destacam a
importncia desse tipo de rea protegida, que engloba as reas de proteo ambiental, Flonas,
reservas extrativistas etc.
H manifestaes classificadas como foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Proteo Integral no Ibama, no Inpa, em organizaes no-governamentais como a Rede PrUCs e na UFMS. Como exemplo constante nos registros do NVIVO7, tem-se declarao de
que as reas de manejo no atendem o objetivo de manter a biodiversidade, cumprido a
contento apenas pelas UCs de Proteo Integral, que abrangem os parques nacionais, as
estaes ecolgicas, as reservas biolgicas etc. O pequeno nmero de posies codificadas
nesse campo pode representar uma tendncia de os atores do subsistema procurarem esmaecer
posies ambientalistas mais radicais em arenas no Legislativo, uma sub-representao das
entidades com esse tipo de crena ou ambas as explicaes.
A ltima postura do componente, as manifestaes que refletem uma defesa do
equilbrio entre UCs de Uso Sustentvel e UCs de Proteo Integral, foi encontrada em quase
todas as declaraes do MMA e em manifestaes do Ibama, de organizaes no-
168
84
Nas audincias pblicas relativas ao processo da Lei do Snuc, encontram-se debates sobre a insero, ou no,
das comunidades indgenas no conceito de populao tradicional. A opo acabou sendo por um conceito mais
restrito, ou seja, pela diferenciao. Nas audincias relativas ao processo da Lei de Gesto das Florestas
Pblicas, encontram-se debates sobre a extenso do conceito de comunidade local. Discutiu-se basicamente se
esse termo deveria, ou no, equivaler populao tradicional prevista na Lei do Snuc. A opo acabou sendo por
um conceito mais amplo. A questo no apenas de terminologia. Ao diferenciar comunidades indgenas, a Lei
do Snuc reconheceu que elas so reguladas por normas especficas. A Lei de Gesto das Florestas Pblicas, ao
adotar um conceito mais geral, ampliou a aplicao do dispositivo que prev que as reas nas quais se configura
interesse para atendimento de comunidades locais no devero ser destinadas concesso florestal.
169
170
(socioambientalistas puros) e aqueles que querem colocar uma cerca nas UCs e no deixar
ningum chegar perto.
O oitavo componente do policy core, em certos aspectos uma complementao do
anterior, constitudo pelas diferentes posturas sobre a presena humana em UCs. Nesse
componente, contudo, o foco est em diferentes tipos de conflitos, no apenas os relacionados
s populaes tradicionais. Entende-se que o componente integra as policy core policy
preferences, mas tambm apresenta relao com o item relativo identificao dos grupos ou
outras entidades cujo bem estar objeto de maior preocupao previsto no ncleo poltico
(policy core) do sistema de crenas padro trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
H trs tipos de posicionamento no cdigo de anlise documental: demandas de
flexibilizao de UCs por razes econmicas (P.8.1); a presena humana questo a ser
gerenciada e, conforme o tipo de UC, incentivada (P.8.2); e a presena humana, nas UCs de
Proteo Integral, no pode ser aceita de forma alguma (P.8.3). Note-se que se est tratando
aqui de presena humana permanente, no apenas de visitao.
Na primeira posio, foram classificadas manifestaes de organizaes nogovernamentais com atuao local (associaes Amigos do Parque do Iguau e Pr-Estrada
do Colono), da PUC/PR, da Federao da Agricultura do Estado do Paran e Famasul, de
representantes dos governos estaduais e municipais do Mato Grosso do Sul e do Paran, e de
alguns parlamentares. Elas ocorrem em discusses sobre a aplicao concreta da Lei do Snuc,
como os debates sobre a Estrada do Colono e a implantao do Parque Nacional da Serra da
Bodoquena. So demandas diferenciadas de flexibilizao das regras de determinada UC, ou
de instituio de UC em determinada rea com menor grau de rigidez em termos de proteo
ambiental.
Na segunda posio, foram inseridas manifestaes do Ibama, da Funai, de
organizaes no-governamentais como o ISA, o WWF e outras, do Ipam e da USP, de um
representante dos governos estaduais e municipais (So Paulo), e de alguns parlamentares
Entre os registros constantes no NVIVO7, podem ser citadas declaraes de que a presena de
populaes humanas em UCs no um problema necessariamente, mas um fato a ser
trabalhado, de que os conflitos de interesses tm de ser negociados com todas as populaes,
no apenas as tradicionais, e outras.
Na terceira posio, foram encontradas manifestaes do MMA, do Ibama e da Rede
Pr-UCs. De uma forma geral, foram obtidas poucas anotaes nesse componente, no apenas
171
nesse item. So exemplos dessa ltima posio declaraes, presentes nos registros, de que o
Ibama, quando determina o fechamento da Estrada do Colono, no tem em mente o que bom
para hoje, mas sim a condio de que as riquezas do parque nacional necessitam existir para
sempre ou de que as atividades de conservao dos ecossistemas contidos nas UCs de
Proteo Integral devem ser orientadas preponderantemente contra a ao antrpica.
O nono componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas sobre a
melhor destinao de reas florestadas de titularidade do Poder Pblico, no integrantes de
UCs de Proteo Integral. Trata-se de debate que gerou posturas diferenciadas entre os atores
do subsistema, especialmente concentrado na terceira fase em que se dividiu o perodo de
estudo. Entende-se que o componente integra as policy core policy preferences, mas tambm
apresenta relao com os itens relativos identificao dos grupos ou outras entidades cujo
bem estar objeto de maior preocupao e adequada distribuio de autoridade entre o
governo e o mercado, previstos no ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas padro
trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em cinco tipos de crenas: transferncia de domnio a
produtores privados, para explorao florestal ou uso alternativo do solo (P.9.1); concesses
florestais iniciativa privada, sem referncia criao prvia de Flonas (P.9.2); destinao s
populaes tradicionais ou comunidades locais (P.9.3), por meio de reservas extrativistas ou
outros instrumentos; criao de Flonas (P.9.4), para explorao direta ou indireta
(concesses); e conciliao entre concesses iniciativa privada, Flonas e destinao s
populaes tradicionais ou comunidades locais (P.9.5).
Na posio que prioriza a transferncia de domnio a produtores privados, foram
classificadas manifestaes de uma nica organizao no-governamental (Central dos
Assentados de Roraima), de representantes do setor produtivo como a CNA, a Federao dos
Agricultores do Par e outras entidades, de um nico representante dos governos estaduais e
municipais (Roraima), e de um nmero significativo de parlamentares. So exemplos
constantes nos registros do NVIVO7 diferentes demandas por titulao de terras na
Amaznia, em reas maiores do que as legalmente previstas, em contraponto proposta das
concesses florestais.
Com prioridade para as concesses florestais, sem referncia criao prvia de
Flonas, surgem manifestaes de tcnicos do Programa Nacional de Florestas (PNF) do
MMA, das organizaes no-governamentais Amigos da Terra e Greenpeace, de
representantes do setor produtivo como CNI e Fiepa, de representantes dos governos estaduais
172
173
Avalia-se que o componente apresenta relao com dois elementos do policy core
apresentados pelos autores do MCA: a orientao sobre prioridades valorativas bsicas e as
crenas sobre a participao do pblico versus especialistas versus agentes polticos
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). H um componente com contedo prximo
ao aqui trabalhado no cdigo de anlise documental do estudo sobre o Lago Tahoe
(JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 252).
H trs tipos de posicionamento no componente: ampla participao como elementochave da poltica (P.10.1); nfase na participao da autoridade governamental competente e
de representantes de grupos selecionados da sociedade civil (P.10.2); e pouca considerao
pelos sistemas participativos (P.10.3).
No primeiro, so inseridas diferentes manifestaes que defendem a insero nos
processos de deciso de atores governamentais e no-governamentais de diversos tipos
(sociedade civil, comunidade afetada, setor produtivo etc.). Foram assim classificadas
declaraes do MMA, do Ibama, de muitas organizaes no-governamentais, como
Greenpeace, GTA, ISA, WWF e outras, do Ipam, da UnB e da USP, de alguns representantes
do setor produtivo como o CEBDS, de representantes dos governos estaduais e municipais do
Distrito Federal, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo, do MPDFT, do MPF, do MPPA e
da OAB. Alm disso, h anotaes relativas a vrios parlamentares. Essa posio concentrou
o maior nmero de registros no componente. So exemplos diferentes demandas de que a
criao de UCs seja precedida de ampla consulta populao local, bem como aos rgos
governamentais das diferentes esferas e s organizaes no-governamentais, de que o
controle e a participao social sejam entendidos como pilar das polticas ambientais etc.
No segundo posicionamento, a nfase recai sobre a relevncia de decises firmadas
com a participao de determinados representantes da sociedade civil. Foram assim
classificadas manifestaes do MMA, do Ibama, do Ministrio da Agricultura, de algumas
organizaes no-governamentais como o GTA e a SOS Mata Atlntica, do Cesupa, do
Imazon e da SBPC, de alguns representantes do setor produtivo como a Fiesc, do MPSP e de
alguns parlamentares. Como exemplo, h nos registros do NVIVO7 declaraes sobre a
importncia de fruns de deciso como o Conama, ou que relatam decises relevantes
tomadas com a participao de determinadas organizaes no-governamentais e
especialistas.
No terceiro, h declaraes que enfatizam os problemas relacionados aos sistemas
participativos e outras que parecem indicar maior grau de desconsiderao em relao a eles.
174
Cumpre perceber que no se est afirmando que os atores com posies classificadas nesse
item rejeitam mecanismos democrticos de uma forma ampla, mas sim que suas declaraes
espelham uma tendncia a priorizar, no que toca poltica de biodiversidade e florestas, a
deciso emanada dos atores governamentais e dos tcnicos. Avalia-se que a no-manifestao
pode ter peso nesse item do componente, uma vez que no se espera que os diferentes atores
apresentem posturas pouco democrticas em uma audincia pblica no Congresso Nacional.
Nessa ltima linha, foram classificadas manifestaes do MMA, do Ibama, do Inpa, de
organizaes no-governamentais como a Rede Pr-UCs, de representantes do setor produtivo
como a Fiepa, de apenas um representante dos governos estaduais e municipais (Santa
Catarina), e de poucos parlamentares. Entre os registros, podem ser citadas afirmaes de que,
se a comunidade for realmente ouvida, as UCs no sero criadas, de que processos de deciso
que envolvem organizaes ambientalistas no tem legitimidade, porque essas entidades so
mantidas por interesses internacionais, e outras.
O dcimo primeiro componente do policy core constitudo pelas diferentes posturas
sobre a participao da iniciativa privada na soluo dos problemas relativos poltica de
biodiversidade e florestas. O foco aqui est em aes executivas e no no sistema
participativo de deciso. H elemento com contedo prximo no cdigo de anlise
documental do estudo sobre o Lago Tahoe (JENKINS-SMITH; SABATIER, 1993, p. 252). O
componente diz respeito ao item relativo sobre a adequada distribuio de autoridade entre o
governo e o mercado presente no ncleo poltico (policy core) do sistema de crenas padro
trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
O componente foi dividido em trs tipos de crenas: essencial (P.11.1), em que a
participao do setor privado entendida como elemento-chave; pode ser relevante (P.11.2),
em que ela considerada, mas no colocada como elemento-chave; e pouca considerao pelo
papel potencial do setor privado (P.11.3), em que est presente a nfase nos problemas
gerados pela participao ou mesmo oposio.
Na primeira postura, foram encontradas manifestaes do MMA, do Ibama, do MCT,
da Embrapa, de vrias organizaes no-governamentais como Frum das Ongs, Funatura,
ISA e WWF, do Imazon e do Ipam, de praticamente todos os representantes do setor
produtivo, como CNA, CNI e vrias outras entidades, dos representantes dos governos
estaduais e municipais do Acre, Minas Gerais, So Paulo e outros. Alm disso, h vrias
anotaes relativas a parlamentares. Essa posio concentrou o maior nmero de registros no
componente. Entre as declaraes, podem ser citadas as que destacam a importncia das
175
parcerias com a iniciativa privada no apoio a projetos ambientais e o grande potencial das
concesses florestais.
Considerando que a participao pode ser relevante, surgem manifestaes do MMA,
do Ibama, de organizaes no-governamentais como o Greenpeace e a SOS Mata Atlntica,
do Imazon e do Ipam, de apenas um representante do setor produtivo (Fierj, em debate sobre
o Snuc) e de representantes dos governos estaduais e municipais da Bahia, Distrito Federal e
Rio de Janeiro. H poucas anotaes relativas a parlamentares. Como exemplo desse tipo de
postura, podem ser trazidas dos registros declaraes sobre a possibilidade de participao do
setor privado no Snuc via RPPNs, a necessidade de a indstria madeireira deixar de ser
predatria e passar a auxiliar a proteo ambiental e outras.
No terceiro posicionamento, referente a pouca considerao, foram classificadas
declaraes do MMA, do Ibama, do Inpa, do Incra, de raras organizaes no-governamentais
como a entidade Ip, da Ufam e da UnB, de apenas dois representantes dos governos
estaduais e municipais (Amazonas e Roraima), e de raros parlamentares. Entre os registros do
NVIVO7, so exemplos declaraes de que UCs so essencialmente espaos de
responsabilidade do Estado, de que a biodiversidade no pode virar moeda de explorao
privada e outras.
Como ltimo componente do policy core, foram trabalhadas as posturas sobre o grau
de preocupao com as peculiaridades ou interesses regionais e locais. Acredita-se que o
componente apresenta relao com o item relativo identificao dos grupos ou outras
entidades cujo bem estar objeto de maior preocupao previsto no ncleo poltico (policy
core) do sistema de crenas padro trabalhado pelos autores do MCA (SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). A relao, contudo, no parece to evidente quanto no
componente referente aos direitos das populaes tradicionais.
O componente foi dividido em trs tipos de crenas: preocupao elevada (P.12.1);
nvel intermedirio de preocupao (P.12.2); e baixa preocupao (P.12.3).
Verificou-se um nmero desproporcional de registros na primeira postura, o que leva a
crer que a no-manifestao pode ter peso considervel nesse componente. Foram
encontrados posicionamentos nessa linha do MMA, do CNPq, do Museu Goeldi e do Inpa, da
Funai e do Ministrio da Agricultura, de organizaes no-governamentais como o Frum das
Ongs, o WWF e outras, de vrias entidades de pesquisa como Imazon, UFPA e outras, de
alguns representantes do setor produtivo, como a Federao da Agricultura do Estado do
Paran, a Fiesc e outras entidades, de muitos representantes dos governos estaduais e
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Crenas
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P.12.1
P.12.2
P.12.3
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10
O primeiro componente estudado diz respeito posio assumida pelos atores durante
o processo de debate da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, centrado especialmente nas
concesses florestais. Segundo o MCA, a maior parte das decises que envolvem o
policymaking administrativo e legislativo vai estar no campo dos aspectos instrumentais
(SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). O diploma legal em questo apresenta uma
srie de temas que tm reflexos e foram devidamente estudados no deep core e no policy core,
como a viso sobre o Estado e o papel da iniciativa privada, a destinao prioritria sobre as
florestas pblicas etc. Por orientao dos juzes, optou-se por analisar o posicionamento
poltico assumido em relao proposta da lei, em si, no campo dos aspectos instrumentais.
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Crenas
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I.1.3
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05
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14
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gesto Marina Silva, o MMA tem dado prioridade s UCs de Uso Sustentvel86. Nessas
posturas, podem estar indcios apontando para a corroborao da Hiptese de Coalizo n 04
do MCA, que prev que as agncias administrativas tendem a moderar suas posies, mais do
que outras entidades. A moderao parece estar presente pelo menos em discurso.
Em relao aos outros componentes constantes no cdigo de anlise documental, h
alteraes de posicionamento do rgo. No deep core, do foco no conhecimento tcnicocientfico passa-se a explicitar ateno tanto para esse tipo de conhecimento, quanto para os
saberes tradicionais. A nfase nos aspectos democrticos do Estado cresce com o passar dos
anos. A viso essencial sobre os recursos naturais, apesar de mantida a relevncia da crena
no equilbrio entre preservao e uso sustentvel, nos anos mais recentes pende um pouco
para o uso sustentvel. Essa alterao progressiva nas posies sobre os componentes do
ncleo duro (deep core) do sistema de crenas parece acompanhar as mudanas de comando
no rgo.
No policy core, a referncia descentralizao ponderada est sempre presente,
entremeada por posies mais centralizadoras na segunda fase e pelo surgimento, na segunda
e na terceira fases, de defesas da gesto integrada mediante o reforo do Sisnama. Em relao
ao controle do desmatamento, o foco na primeira e segunda fase est mais no reforo da
fiscalizao e controle, com a presena de referncias atuao em diferentes direes, que
passa a posio majoritria na terceira fase. A defesa dos direitos das populaes tradicionais,
que no aparece nos registros da primeira fase, ganha progressivamente fora, o que
plenamente consistente com a presena de Mary Allegretti, socioambientalista histrica, na
Secretaria da Coordenao da Amaznia durante a segunda fase, bem como com a gesto
Marina Silva no rgo. Sarney Filho comenta que sua orientao frente ao MMA foi a de
equilibrar as posturas preservacionista e socioambientalista e, de uma forma mais ampla,
inserir a questo social na atuao do ministrio, antes excessivamente centrada na agenda
verde (2007).
As referncias destinao prioritria das florestas pblicas no integrantes de UCs de
Proteo Integral, encontradas essencialmente em declaraes relativas ao PNF, passam das
Flonas para a conciliao entre concesses, Flonas e destinao s populaes tradicionais. O
destaque a decises com a participao da autoridade governamental competente e de
representantes de grupos selecionados da sociedade civil est registrado em todo o perodo de
estudo, sobressaindo, na primeira fase, a posio de pouca considerao pelos sistemas
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ambientais por meio do Sisnama, das concesses florestais iniciativa privada e de sistemas
de decises participativas como elemento-chave da poltica.
O GTA tem participaes codificadas na primeira e na terceira fases de estudo, em
ambas com manifestaes sobre um nmero razovel de componentes. O ponto totalmente
comum a viso sobre o Estado, com o entendimento de que ele deve ser democrtico e
participativo. Esse parece ser, na verdade, um dos pontos de maior unio entre as
organizaes no-governamentais.
A postura sobre a relao tica homem-natureza ecocntrica na primeira fase e
antropocntrica moderada na terceira. Na primeira fase, consta viso sobre os recursos
naturais com prioridade para o uso sustentvel. Na terceira, h registro de manifestao em
prol da eqidade tanto intrageracional quanto intergeracional.
No que se refere ao policy core, h na primeira fase defesa de que o controle do
desmatamento deve focar o fomento a atividades sustentveis e, de forma coerente, de que as
UCs de Uso Sustentvel devem ser priorizadas, bem como manifestao classificada como
defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das populaes tradicionais. Em outro elemento
do sistema de crenas, mas mantendo uma linha lgica, no mbito dos debates sobre a Lei de
Gesto das Florestas Pblicas a entidade manifesta entendimento de que as populaes
tradicionais devem ser priorizadas na destinao de reas florestadas no integrantes de UCs
de Proteo Integral. De toda forma, nesses mesmos debates o GTA explicita que a
participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais essencial, na verdade em
apoio proposta das concesses florestais. A preocupao com as populaes tradicionais
est refletida tambm em declarao, na terceira fase, sobre o acesso aos recursos genticos e
ao conhecimento tradicional associado. Por fim, a posio sobre sistemas de decises
participativas varia da nfase na participao de grupos selecionados da sociedade civil na
primeira fase para a defesa da ampla participao na ltima.
Conforme j explicado, o ISA a organizao no-governamental com participao
mais freqente nas audincias pblicas codificadas e, de forma mais ampla, nas discusses
que ocorreram no Legislativo sobre a poltica de biodiversidade e florestas a partir da criao
dessa entidade em 1994.
Nas trs fases, a organizao manteve posies constantes em relao ao Estado, que
em sua viso deve ser democrtico e participativo, e ao componente correspondente no ncleo
poltico (policy core), com os sistemas de decises participativas e de controle social
colocados como elemento-chave da poltica. A postura de conciliao entre os diferentes tipos
190
de instrumentos de poltica ambiental tambm est presente em todas as fases, com apenas um
registro de foco nos instrumentos regulatrios na ltima. H anotaes de ateno para a
eqidade tanto intrageracional quanto intergeracional na segunda e na terceira fases, sem
referncia ao tema na primeira. H mesmo posicionamento, tambm, em relao ao controle
do desmatamento, com defesa de que se deve agir em diferentes direes presente na primeira
fase e na ltima, no havendo meno ao tema na segunda.
O posicionamento sobre a relao tica homem-natureza ecocntrico na primeira e
na segunda fases e antropocntrico moderado na ltima. A postura sobre o conhecimento
parece variar um pouco conforme o tema em debate, com anotaes de prioridade para o
saber tradicional, o conhecimento tcnico-cientfico e tambm de valorizao dos dois tipos
de conhecimento. A viso sobre os recursos naturais tambm oscila, com a conciliao entre
preservao e uso sustentvel dominando na primeira e na terceira fases, e o foco na
preservao ganhando espao na segunda, por decorrncia de debate sobre a proteo da Mata
Atlntica. Em relao proteo desse bioma, at mesmo o ISA surge com algumas
declaraes de cunho mais preservacionista.
A defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das populaes tradicionais est
presente em manifestaes tanto na primeira quanto na ltima fase, mas na primeira h o
predomnio da posio conciliadora, que busca um equilbrio entre as posturas
socioambientalista e preservacionista. A viso sobre a participao do setor privado na
soluo dos problemas ambientais passa do entendimento que ela essencial na segunda fase
para uma postura mais cautelosa na ltima, talvez em reao a eventuais excessos quanto s
concesses florestais.
Sobre o grupo de UCs a ser priorizado, constam anotaes apenas na primeira fase,
com oscilao entre defesa das UCs de Uso Sustentvel e apoio a um equilbrio entre os dois
grupos de UCs. A posio sobre a presena humana em UCs tambm exclusiva dessa poca
de debate sobre a Lei do Snuc, com a entidade explicitando que essa uma questo a ser
gerenciada caso a caso. Apenas na segunda fase, por sua vez, h manifestaes sobre o acesso
aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, que caminham na defesa de
um regime sui generis, com proteo dos direitos dos detentores do conhecimento tradicional
associado. Durante os debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, em outro
componente em relao ao qual s se encontram referncias em uma das fases, a entidade
assume a postura de que os destinatrios prioritrios das reas florestadas no integrantes de
UCs de Proteo Integral devem ser as populaes tradicionais e comunidades locais. S h
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conhecimento, bem como manifestaes pontuais sobre poucos outros componentes, mas as
posturas, como regra, so bastante regulares. Os posicionamentos apresentados parecem ser
os esperados para entidades do setor empresarial que atuam na rea da biotecnologia.
A CNA apresenta em comum entre suas participaes na segunda e na terceira fases a
posio sobre um componente apenas, que, no entanto, bastante relevante para a anlise aqui
desenvolvida: a classificao de sua viso essencial sobre os recursos naturais sempre de
utilitarismo puro. Na primeira fase, as manifestaes foram enquadradas como
antropocentrismo moderado e, na terceira, como antropocentrismo puro. Na segunda fase,
consta defesa de um Estado com presena marcante e oposio tanto aos instrumentos de
poltica ambiental quanto criao de UCs. Na terceira, durante os debates sobre a Lei de
Gesto das Florestas Pblicas, as posies da entidade foram no sentido de apoiar a
transferncia de domnio das florestas pblicas para produtores privados, para explorao
florestal ou uso alternativo do solo, e de defesa do papel importante do setor privado na
soluo dos problemas ambientais. Perceba-se que as idias da CNA e de entidades do setor
industrial como a CNI e a Fiepa apresentam divergncias relevantes.
Os resultados relativos Federao da Agricultura do Estado do Par podem ser de
interesse para anlise comparada com a Fiepa, j que as duas representam o setor produtivo da
mesma Unidade da Federao. A Federao da Agricultura mantm constantes na segunda e
na terceira fases: baixa preocupao com a eqidade; entendimento de que o controle do
desmatamento no deve obstaculizar as atividades econmicas; e defesa de que as florestas
pblicas devem ser transferidas a produtores privados, para explorao florestal ou uso
alternativo do solo. Na segunda fase, consta viso antropocntrica pura, defesa de um Estado
com presena marcante, utilitarismo puro e oposio aos instrumentos de poltica ambiental.
Na terceira, nfase na relevncia da participao de grupos selecionados da sociedade civil
nas decises governamentais.
H dois atores que surgem apenas na terceira fase, nos debates sobre a Lei de Gesto
das Florestas Pblicas, que, pela proximidade das idias expostas, podem ser analisados lado
a lado: a Associao dos Produtores Florestais Certificados da Amaznia e a Sociedade
Brasileira de Silvicultura. O interessante nas duas entidades que, pelo menos no nvel do
discurso, parecem representar um setor florestal j com preocupaes ambientais embutidas
em suas aes. Elas apresentam em comum: o antropocentrismo moderado, a viso sobre os
recursos naturais com foco no uso sustentvel; a defesa das concesses florestais; e o
entendimento de que a participao do setor privado na soluo dos problemas ambientais
197
198
199
Na
segunda
fase,
suas
manifestaes,
caracterizadas
como
de
200
201
7 AS COALIZES
intergeracional
do
conhecimento
tcnico-cientfico,
biocentrismo
ou
202
omisso em relao aos direitos das populaes tradicionais ou mesmo defesa explcita de
que, em caso de conflito entre os direitos dessas populaes e os instrumentos de poltica
ambiental, o que verdadeiramente importa a proteo ambiental; pouca considerao pelos
sistemas participativos, omisso em relao ao tema ou nfase na relevncia da participao
de representantes de grupos selecionados da sociedade civil nas decises governamentais; e
pouca considerao pelo papel potencial do setor privado na soluo dos problemas relativos
poltica de biodiversidade e florestas, omisso em relao ao tema ou uma postura
intermediria. Um agrupamento de crenas nessa linha est presente nas manifestaes do
Ibama ou da Rede Pr-UCs na primeira fase estudada.
Nesse esforo para compreender esse tipo de conexo, cabe perceber que,
especialmente quanto ao policy core, podem estar presentes diferentes tipos de conjunto de
componentes, de acordo com os temas enfatizados em cada fase e os atores envolvidos.
Assim, por exemplo, posies sobre a destinao prioritria das florestas pblicas no
integrantes de UCs de Proteo Integral so praticamente exclusivas da terceira fase, no se
encontram referncias s regras sobre o acesso aos recursos genticos em determinados
atores, como o Ibama, e assim por diante.
No caso de um ator assumidamente socioambientalista, como o ISA ou o GTA,
admitido algum grau de desvio, vo ser encontradas no deep core posturas de foco na
eqidade intrageracional e intergeracional, ecocentrismo ou antropocentrismo moderado, foco
exclusivo ou priorizao do saber tradicional e dos aspectos culturais, ou valorizao dos dois
tipos de conhecimento; defesa de um Estado democrtico e participativo; e viso sobre os
recursos naturais que concilie uso sustentvel e preservao ou enfatize o uso sustentvel.
No policy core, alm da defesa exclusiva ou priorizao dos direitos das comunidades
tradicionais, ou melhor, da concepo de que as polticas pblicas ambientais s tm eficcia
social e sustentabilidade poltica se inclurem as comunidades locais e promoverem uma
repartio socialmente justa e eqitativa dos benefcios derivados da explorao dos recursos
naturais (SANTILLI, 2005, p. 245), que define o que podemos arriscar chamar de
socioambientalismo puro, so encontradas juntas crenas como: defesa de que o acesso aos
recursos genticos deve ser regido por um regime sui generis, com proteo dos direitos dos
detentores do conhecimento tradicional associado; foco exclusivo ou priorizao das UCs de
Uso Sustentvel ou defesa de equilbrio entre os dois grupos de UCs; entendimento de que a
presena humana em UCs questo a ser gerenciada caso a caso; defesa de que as populaes
tradicionais ou comunidades locais so destinatrios preferenciais das florestas pblicas no
203
Conforme j mencionado no subitem 2.4.2, o argumento centralizante, em regra, est ligado preocupao
com a magnitude e complexidade dos problemas ambientais, que demandariam solues formuladas
primordialmente com o apoio de elites de especialistas. Os adeptos da descentralizao, por seu turno,
questionam o papel dos experts e sua relao com os outros membros da sociedade, e defendem formas
democrticas de controle das decises (RADCLIFFE, 2002, p. 21-45).
204
205
algum nvel de brincadeira nos nomes e frases-smbolos, mas se optou por aqueles que
pareciam expressar os diferentes posicionamentos de forma mais clara. No se pretende, em
momento algum, valorar a posio de um ou de outro grupo como correta ou incorreta, at
mesmo porque, conforme ensinam o prprio Sabatier e outros autores que trabalham com o
MCA, a percepo do que correto ou incorreto em termos de polticas pblicas depende da
viso de mundo de cada um, ou seja, da estrutura de crenas.
Na Tabela 11, inserida no Apndice C, est registrada a ordem de prioridade esperada
dos membros de cada um dessas quatro coalizes potencialmente existentes, para todos os
itens que integram os componentes do deep core e do policy core do cdigo de anlise
documental aplicado.
Para a compreenso da ordem de prioridade apresentada nessa tabela, tome-se como
exemplo o quinto componente do cdigo de anlise documental referente ao deep core, a
viso essencial sobre os recursos naturais.
206
207
foco na preservao dos recursos naturais, por vezes com alguma abertura para o
equilbrio entre preservao e uso sustentvel;
defesa de um Estado com presena marcante, uma espcie de Leviat ecologista que
consegue resultados positivos quanto proteo ambiental;
pouca considerao pelo papel potencial do setor privado na soluo dos problemas
relacionados poltica de biodiversidade e florestas, omisso em relao ao tema ou,
no mximo, apresentao de uma postura intermediria;
208
declarados como tal, mas todos os atores que, no conjunto de seus posicionamentos, esto
prximos do seguinte esquema de crenas:
nfase nos processos democrticos e participativos das decises estatais, mais do que
propriamente em seus resultados;
defesa enftica dos direitos das populaes tradicionais, nas diferentes situaes em
que eles so colocados em pauta;
priorizao das UCs de Uso Sustentvel, com admisso de que as UCs de Proteo
Integral so necessrias em determinados casos;
antropocentrismo moderado;
209
menor grau, deixam claro o seu entendimento de que o crescimento econmico mais
importante do que a proteo ambiental. Esse tipo de posicionamento surge nos documentos
estudados em algumas entidades que representam o setor produtivo e, com maior evidncia,
em integrantes da bancada ruralista do Congresso Nacional. Cumpre registrar, todavia, que h
parlamentares nessa bancada cujas manifestaes j incorporam explicitamente preocupaes
com a proteo ambiental.
Os dados apontam o seguinte sistema de crenas para os desenvolvimentistas
tradicionais:
viso sobre os recursos naturais que tende ao utilitarismo puro, por vezes com algum
nvel de abertura para o uso sustentvel;
210
quatro coalizes apontadas. O primeiro deles refere-se aos componentes do deep core
inseridos no cdigo de anlise documental, o segundo aos seis primeiros componentes do
policy core e o terceiro aos seis ltimos.
Nesse caso, a cada item do componente foi atribudo valor de (0) a (+3), com o (+3)
representando que o item a primeira prioridade esperada para a coalizo e o (0) que o item
a ltima prioridade. Para verificar a identificao da cada item e a ordem estabelecida de
prioridade, segundo as diferentes coalizes, ver a Tabela 11, inserida no Apndice C. A forma
de analisar a ordem de prioridade em cada componente j foi explicada acima.
Utilizando o mesmo exemplo anterior, a viso essencial sobre os recursos naturais
(componente D.5 do cdigo de anlise documental), para os tecnocratas esclarecidos esto
registrados os seguintes valores no Grfico 01: (0) para o utilitarismo puro (crena D.5.1);
(+1) para o foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel (crena D.5.2); (+2) para a
conciliao entre uso sustentvel e preservao (crena D.5.4); e (+3) para o foco exclusivo
ou priorizao da preservao (crena D.5.3). Para os socioambientalistas, os valores foram:
211
(0) para o utilitarismo puro; (+1) para o foco para o foco exclusivo ou priorizao da
preservao; (+2) para o foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel; e (+3) para a
conciliao entre uso sustentvel e preservao. Para os desenvolvimentistas modernos, os
valores foram: (0) para o foco exclusivo ou priorizao da preservao; (+1) para o
utilitarismo puro; (+2) para a conciliao entre uso sustentvel e preservao; e (+3) para o
foco exclusivo ou priorizao do uso sustentvel. Por fim, para os desenvolvimentistas
tradicionais, os valores plotados no Grfico 01 foram: (0) para o foco exclusivo ou priorizao
da preservao; (+1) para a conciliao entre uso sustentvel e preservao; (+2) para o foco
exclusivo ou priorizao do uso sustentvel; e (+3) para o utilitarismo puro.
Para a construo dos grficos, cumpre perceber, foi invertida a lgica dos valores de
desvio apresentados na Tabela 11. No se incluiu na dissertao tabela especfica com os
valores aplicados nos grficos, porque essas figuras foram elaboradas com a finalidade apenas
de ilustrar as diferenas nos perfis esquemticos de crenas das coalizes. Para a identificao
das coalizes, so mais importantes os valores de desvio, os quais foram adotados no clculo
do desvio mdio dos comportamentos esperados.
Cabe destacar que os sistemas de crenas que foram apresentados neste subitem
constituem construtos que representam tipos ideais, sendo esperada alguma variao
conforme os atores e o tema em pauta. Para poder enquadrar cada ator relevante em um dos
quatro grupos, deve-se verificar o maior ou menor grau de proximidade ou afastamento, do
conjunto de suas manifestaes, em relao aos quatro esquemas de crenas, ponto a ser
tratado no item 7.4.
212
3,5
3
2,5
socioambientalistas
desenvolvimentistas modernos
1,5
desenvolvimentistas tradicionais
1
0,5
crenas
.5
.4
D
.5
.3
D
.5
.2
D
.5
.1
D
.4
.3
D
.4
.2
D
.4
.1
D
.3
.4
D
.3
.3
D
.3
.2
D
.3
.1
D
.2
.4
D
.2
.3
D
.2
.2
D
.2
.1
D
.1
.4
D
.1
.3
D
.1
.2
D
.1
.1
0
D
valor
tecnocratas esclarecidos
213
3,5
3
tecnocratas esclarecidos
socioambientalistas
desenvolvimentistas modernos
1,5
desenvolvimentistas tradicionais
1
0,5
4
6.
P.
6.
P.
6.
6.
crenas
P.
P.
3
5.
2
5.
5.
P.
P.
P.
5.
P.
2
4.
4.
P.
P.
4.
P.
3.
3.
P.
P.
2
3.
1
3.
3.
P.
P.
P.
2.
P.
3
2.
2.
P.
P.
2.
P.
2.
1.
P.
P.
1.
P.
1.
1.
P.
0
P.
valor
2,5
214
3,5
3
tecnocratas esclarecidos
v a lo r
2,5
socioambientalistas
desenvolvimentistas modernos
1,5
desenvolvimentistas tradicionais
1
0,5
.3
12
.2
P.
12
.1
crenas
P.
12
.3
P.
11
.2
P.
11
.1
P.
11
.3
P.
10
.2
P.
10
.1
P.
10
P.
9 .5
P.
9 .4
P.
9 .3
P.
9 .2
P.
9 .1
P.
8 .3
P.
8 .2
P.
8 .1
P.
7 .4
P.
7 .3
P.
7 .2
P.
P.
7 .1
215
nos componentes com trs itens, so adotados os valores (0); (-1); (-2); e (-3);
nos componentes com quatro itens, so adotados os valores (0); (-1,5); e (-3);
nos componentes com cinco itens, so adotados os valores (0), (-0,75), (-1,5), (-2.25) e
(3).
As planilhas individuais, com as manifestaes registradas de cada ator nas trs fases,
216
Ator/Perodo
MMA (1995-1998)
MMA (1999-2002)
MMA (2003-2006)
MMA/PNF92 (2003-2006)
Ibama (1995-1998)
Ibama (1999-2002)
Ibama (2003-2006)
MCT sozinho (1995-1998)
MCT sozinho (1999-2002)
MCT sozinho (2003-2006)
MCT geral93 (1995-1998)
MCT geral (1999-2002)
MCT geral (2003-2006)
Inpa (2003-2006)
M. Agricultura (1999-2002)
Embrapa (1999-2002)
Embrapa (2003-2006)
Funai (1995-1998)
Funai (1999-2002)
Funai (2003 2006)
Amigos da Terra (1995-1998)
Amigos da Terra (2003-2006)
Frum das Ongs (1995-1998)
Frum das Ongs (1999-2002)
92
93
Posicionamentos dos tcnicos do Programa Nacional de Florestas, hoje integrantes do Servio Florestal Brasileiro (SFB)
Inclui os posicionamentos do MCT e tambm das entidades a ele vinculadas.
Resultado
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Desenvolvimentista Tradicional
Tecnocrata esclarecido
Desenvolvimentista Moderno
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Socioambientalista
Socioambientalista
217
(continuao)
Ator/Perodo
Resultado
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido94
Tecnocrata esclarecido94
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Ver comentrios especficos sobre essas entidades no texto. Avalia-se que elas integram a coalizo socioambientalista em todo o perodo de estudo.
218
(concluso)
Ator/Perodo
USP (1999-2002)
CEBDS (1999-2002)
CEBDS (2003-2006)
Conf. Nac. Agr. (1999-2002)
Conf. Nac. Agr. (2003-2006)
CNI (2003-2006)
Abrabi/Extracta (1999-2002)
Abrabi/Extracta (2003-2006)
Fed. Agr. PA (1999-2002)
Fed. Agr. PA (2003-2006)
Fed. Agr. SC (2003-2006)
Fiepa (1999-2002)
Fiepa (2003-2006)
Fiesc (1995-1998)
Fiesc (2003-2006)
Produtores Florestais Certificados
da Amaznia (2003-2006)
Soc. Bras. Silvicultura (2003-2006)
MPSP (1999-2002)
MPSP (2003-2006)
Acre (2003-2006)
Amazonas (2003-2006)
Minas Gerais (2003-2006)
Par (2003-2006)
Santa Catarina (2003-2006)
Fonte: dados da pesquisa.
Resultado
Socioambientalista
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Moderno
Desenvolvimentista Moderno
-1,96
-0,54
-0,58
-1,33
-1,31
-1,99
-2,29
-2,16
-1,54
-1,08
0,00
-0,55
-0,82
-1,00
-1,59
-2,06
0,00
-1,25
-1,17
-0,98
-1,13
-1,09
-1,27
-1,52
-1,21
-1,96
-1,75
-1,40
-1,37
-0,78
-0,58
-0,39
Desenvolvimentista Moderno
Tecnocrata esclarecido
Socioambientalista
Socioambientalista
Socioambientalista
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
Desenvolvimentista Tradicional
219
A classificao de cada ator como membro potencial de uma das quatro coalizes
ocorre a partir do resultado que estiver mais prximo de (0), ou seja, do menor desvio mdio
encontrado. Por conseqncia, o ator apresenta maior grau de afastamento da coalizo em
relao qual seu desvio mdio est mais prximo de (-3).
Apenas a ttulo de exemplo de como foram feitos os clculos dos desvios mdios,
tomem-se os dados sobre as manifestaes do MMA entre 1995 e 1998, primeira fase de
estudo, constantes no Apndice D, para clculo em relao ao posicionamento padro da
coalizo dos tecnocratas esclarecidos. Na Tabela 10, so organizados esses dados sobre o
MMA. H componentes em que o rgo tem apenas um tipo de crena registrada e outros em
que surge uma segunda posio.
Tabela 10 Exemplo de clculo de desvio mdio (MMA/1 Fase)
Componente
Crena
Quantido sistema de (1 posio)
dade
crenas
A
B
D.1
D.1.4
D.2
D.2.2
D.3
D.3.3
D.4
D.4.1
D.5
D.5.4
P.1
P.1.2
P.2
P.2.4
P.3
--P.4
--P.5
P.5.3
P.6
P.6.4
P.7
--P.8
P.8.3
P.9
P.9.4
P.10
P.10.2
P.11
P.11.2
P.12
P.12.3
Fonte: dados da pesquisa.
C
1
2
2
1
2
1
1
----1
1
--1
2
1
1
1
Score
D
-1
0
0
0
-1
-1
0
----0
-1
--0
0
-1,5
-1,5
0
Crena
Quanti(2 posio)
dade
E
------D.4.3
----P.2.5
----P.5.4
--------P.10.3
-----
F
----1
----2
----1
--------2
-----
Score
Score
final
(desvio)
G
-------1,5
-----0,75
-----1
--------0
-----
H
-1
0
0
-0,75
-1
-1
-0,5
-----0,5
-1
--0
0
-0,5
-1,5
0
O score de cada tipo de posio manifestada pelo MMA, constante nas colunas D e G,
refere-se aos valores de desvio previstos na Tabela 11 para os tecnocratas esclarecidos. O
score final em relao a cada componente, apresentado na coluna H, feito a partir da mdia
dos valores constantes nas colunas D e G, considerada a quantidade de manifestaes. O
desvio mdio do posicionamento esperado calculado pela mdia dos valores presentes na
220
coluna H. Assim, o desvio mdio (DM) do MMA, na primeira fase de estudo, em relao ao
posicionamento padro da coalizo dos tecnocratas esclarecidos, foi obtido da seguinte forma:
DM =
[(-1) + (0) + (0) + (-0,75) + (-1) + (-1) + (-0,5) + (-0,5) + (-1) + (0) + (0) + (-1,5) + (0)]: 14
DM = - 0,55
Esse tipo de clculo foi efetuado em relao a todos os atores selecionados, para cada
uma das trs fases em que dividiu o perodo de estudo, em relao ao posicionamento
esperado das quatro coalizes.
Deve-se enfatizar que os resultados obtidos a partir da aplicao do sistema de escalas
para mensurao dos desvios mdios do posicionamento esperado das diferentes coalizes so
bastante coerentes com os dados anteriormente analisados.
O MMA foi classificado como tecnocrata esclarecido entre 1995 e 1998. Entende-se
que esse resultado pode ser retroagido a 1992, uma vez que, pelo que se depreende dos
processos analisados nesses anos iniciais, no h razo para imaginar que o rgo estivesse
enquadrado, poca, em outro tipo de comportamento, entre os quatro possveis com que aqui
se trabalha.
Entre 1999 e 2002, h praticamente um empate entre as posies de tecnocrata
esclarecido e socioambientalista, com variao mnima a favor da ltima categoria. Sem
dvida, esse resultado parece coerente com a indicao de uma socioambientalista histrica,
como Mary Allegretti, para a Secretaria da Coordenao da Amaznia, bem como com as
declaraes do Deputado Sarney Filho, constantes na entrevista realizada pela autora (2007),
que caminham na linha de que ele, quando ministro, procurou trabalhar tambm com a
questo social e obter um equilbrio entre as posturas preservacionista e socioambientalista.
Por fim, a classificao como socioambientalista entre 2003 e 2006 reflete, sem
dvida, o comando de Marina Silva frente ao rgo. Os socioambientalistas foram
paulatinamente ganhando espao e constituem, hoje, a coalizo dominante.
Optou-se por tabular separadamente os posicionamentos dos tcnicos do Programa
Nacional de Florestas do MMA, integrantes, hoje, em regra, do Servio Florestal Brasileiro
(SFB). Esses dados foram includos no cmputo geral do MMA e tambm trabalhados
isoladamente. O resultado aponta para uma maior proximidade com as crenas dos
desenvolvimentistas modernos, o que condiz com a luta desses tcnicos pela implementao
do sistema de concesses florestais, fortemente calcado no papel potencial da iniciativa
privada para a soluo dos problemas ambientais.
221
222
223
devem ser confundidas com os processos decisrios em relao seleo das reas,
sua implantao e gesto, que devem se pautar por critrios tcnicos e cientficos
(REDE PR-UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA, 2007).
das
organizaes
no-governamentais
com
viso
tendente
ao
224
o ISA, WWF e outras, nessa linha. No Seminrio sobre Presena Humana em UCs realizado
em 1996, a SOS Mata Atlntica estava presente, participando, enquanto a Rede Pr-UCs
lanava manifesto que marcaria o auge dos conflitos da Lei do Snuc. A SOS Mata Atlntica
nunca esteve associada Rede Pr-UCs e integra o Frum das Ongs. Cabe lembrar que, para
a conformao da coalizo, alm de crenas em comum, espera-se que haja relaes de
coordenao entre os atores (WEIBLE; SABATIER, 2005, p. 193).
Avalia-se, em todo o perodo de estudo, que a melhor classificao para essas
organizaes no-governamentais que trabalham especificamente com a Mata Atlntica a
coalizo socioambientalista, sem prejuzo de se reconhecer a relevncia de estudos mais
detalhados sobre elas. Cabe mencionar, ademais, que a primeira fase de estudo, na qual a
classificao dessas entidades foi socioambientalista, aquela em que se encontram mais
manifestaes registradas e, portanto, dados mais consistentes.
Entre as entidades de pesquisa, a insero do Ipam nos socioambientalistas reflete a
proximidade de seus posicionamentos com organizaes no-governamentais como o ISA, o
GTA e outras, j comentada anteriormente. O Imazon tem posicionamento prximo e foi
classificado como socioambientalista, na segunda fase. Na terceira, no auge dos debates sobre
a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a entidade aproximou-se de posicionamentos como os
da Amigos da Terra e foi classificada como desenvolvimentista moderna.
Ainda entre as entidades de pesquisa, por decorrncia da nfase na eqidade
intergeracional e no valor do conhecimento tcnico-cientfico, a SBPC ficou mais prxima
dos tecnocratas esclarecidos, mas no muito distante dos socioambientalistas. A Ufam, no
obstante ser representada em duas fases pelo mesmo acadmico, teve classificao oscilando
entre as coalizes socioambientalista e tecnocrata esclarecida, em inconsistncia
provavelmente explicada por suas manifestaes no envolverem um nmero muito grande de
componentes e, assim, qualquer manifestao errnea possibilitar distores na classificao
final.
Na verdade, parece questionvel a aplicabilidade desse tipo de classificao a
entidades multidisciplinares como as universidades, que tm tcnicos das mais diferentes
tendncias e comando com cunho essencialmente administrativo. O MMA e o Ibama,
certamente, tambm tm tcnicos de diferentes linhas de pensamento, mas seu comando
interfere diretamente na essncia da atuao desses tcnicos, o que no ocorre no caso das
universidades. De toda forma, foi feito o clculo tambm das manifestaes codificadas da
225
UnB, classificada no grupo dos tecnocratas esclarecidos, e da USP, classificada no grupo dos
socioambientalistas.
O CEBDS, a CNI, a Extracta/Abrabi, a Fiepa, a Fiesc, a Associao dos Produtores
Florestais Certificados da Amaznia e a Sociedade Brasileira de Silvicultura, entre outras
entidades, como esperado a partir da anlise puramente qualitativa das audincias pblicas,
esto na coalizo dos desenvolvimentistas modernos. A CNA, a Federao da Agricultura do
Estado do Par, a Federao da Agricultura do Estado de Santa Catarina e outras
representantes do campo da agropecuria cujas manifestaes no foram estudadas com
detalhes, mas que constam nos dados tabulados no Apndice D, esto entre os
desenvolvimentistas tradicionais.
A diviso do setor produtivo em dois grupos parece clara, apesar de, como j alertado
anteriormente, no se poder partir para divises simplistas que colocam os industriais de um
lado e os agropecuaristas de outro. Deve-se ter a devida cautela com generalizaes. Com
certeza, h diferentes tipos de industriais e distintos tipos de agropecuaristas no que se refere
s preocupaes com o meio ambiente. Como conjunto, os industriais parecem, em princpio,
ter incorporado mais a questo ambiental em suas decises.
H outras entidades que, aos moldes do que ocorre com as universidades, tambm
apresentam alguma dificuldade para se encaixar numa lgica classificatria como a aqui
trabalhada. o caso dos representantes do Ministrio Pblico, os quais atuam numa lgica
mais individual do que propriamente coletiva. Essa caracterstica tambm se reflete em suas
manifestaes diante do Legislativo. Diante disso, inseriram-se apenas os dados do MPSP,
cujo representante nas audincias pblicas foi o mesmo em duas fases examinadas. Houve
alterao
de
uma
postura
de
tecnocrata
esclarecido,
na
segunda
fase,
para
226
227
228
229
230
231
232
233
234
reduzido grupo do empresariado que comeava a pautar suas atividades pela sustentabilidade
ambiental (VIOLA; REIS, 1995, apud FRANCO, 2000, p. 108).
As Hipteses de Coalizo n 02 e 03 do MCA relacionam-se constatao de que as
crenas classificadas como aspectos instrumentais so as mais negociveis. Trabalhou-se
muito pouco nessa pesquisa com aspectos instrumentais, mas no se apresentam indicativos
de que essas hipteses possam ser inaplicveis ao caso em estudo. Entende-se que seu
contedo pode ser tomado como premissa no que toca dinmica do subsistema.
H uma infinidade de aspectos potencialmente classificveis como instrumentais na
poltica de biodiversidade e florestas, mas no se h de negar que debates sobre garantias para
os contratos de concesso florestal, isenes tributria para reas protegidas ou priorizao da
ocupao de reas j desflorestadas, entre os muitos exemplos possveis, certamente
envolvem algum nvel de conflito, mas so muito mais negociveis entre as coalizes do que
os componentes do ncleo poltico (policy core) que integram o cdigo de anlise documental
adotado na pesquisa.
Nos dados trabalhados, conforme j referido no subitem 6.2.5, h indcios que
parecem refletir o contedo da Hiptese de Coalizo n 04 do MCA, que dispe que as
agncias administrativas geralmente advogaro posies mais moderadas do que seus aliados
em grupos de interesse. Fogem dos objetivos da pesquisa, contudo, avaliaes mais
detalhadas sobre essa hiptese, bem como das Hipteses de Coalizo n 05 e 06 do MCA.
Opta-se por centrar o estudo nas principais hipteses do MCA relativas mudana e
ao aprendizado orientado a polticas pblicas, por sua relao com parte importante do
problema da pesquisa. Para responder a questo n 2 apresentada na definio do problema,
impe-se entender a dinmica de mudana e estabilidade no perodo 1992-2006. A resposta
da questo n 3, por sua vez, demanda a compreenso do processo de aprendizado poltico
trabalhado de forma inovadora e consistente por Sabatier e associados.
235
236
mencionar
como
relevantes,
ainda,
as
mudanas
nas
condies
237
caracterizada nos embates que geraram os outputs polticos estudados no captulo 5. Cabe
notar que a Hiptese de Mudana n 02 do MCA dispe que as perturbaes significativas
externas constituem causa necessria, mas no suficiente, de mudanas de peso nos
programas governamentais.
Reunidas as informaes apresentadas sobre as alteraes na estrutura de poder no
mbito do subsistema, as mudanas ocorridas sob influncia de fatores externos e os
processos legislativos anteriormente analisados, obtm-se respostas questo n 02 inserida
no problema da pesquisa. Elas devem ser complementadas, cabe destacar, pelos achados
referentes ao aprendizado orientado a polticas pblicas previsto no MCA.
Cumpre lembrar, por fim, que a publicao mais recente sobre o modelo, como j
explicado no captulo 2, traz abertura para mudanas de maior vulto no subsistema, que
afetam crenas do ncleo poltico (policy core), geradas por choques internos e acordos
negociados (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 204-207). Esses aperfeioamentos ainda no
geraram acrscimos ou atualizaes nas hipteses do modelo. De toda forma, pode-se afirmar
que os acordos negociados em situaes crticas, que envolvem mudanas mais amplas do que
aspectos instrumentais dos sistemas de crenas, parecem ser uma explicao consistente para
a priorizao das concesses florestais como alternativa para obter maior controle do
desmatamento na Amaznia. Como esses acordos negociados apresentam relao com o
feedback interno derivado da dinmica de debate e conflito entre as coalizes, opta-se por
analis-los no item subseqente.
Um dos pontos mais interessantes dos trabalhos que aplicam o MCA so as anlises
relacionadas ao aprendizado poltico ou, na expresso literal dos autores do modelo, do
aprendizado orientado a polticas pblicas. O termo designa alteraes duradouras de
pensamento geradas a partir da dinmica de debate e conflito entre as coalizes, de novas
percepes sobre as dinmicas externas ou do conhecimento ampliado sobre os parmetros do
problema e os fatores que o afetam. O MCA assume que esse tipo de aprendizado tem carter
essencialmente instrumental, ou seja, os atores tentam entender melhor o mundo com a
inteno de atingir seus objetivos polticos (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 123).
Segundo a lgica do modelo e de suas hipteses, modificaes de crenas do ncleo
poltico (policy core) em geral demandam fatores exgenos. Assim, as alteraes ocorridas a
238
para
socioambientalismo,
como
WWF
(CMARA
DOS
239
com os ditames gerais do MCA, o acmulo de informaes em um ator individual com funo
de relevo, como a relatoria de uma proposio legislativa, apresentou impactos na poltica,
como previsto na Hiptese de Aprendizado n 05, no caso obteno de um equilbrio tcnico e
poltico entre as diferentes posies no texto final da lei.
Um outro caso em que a viso de um policy broker pode ser uma explicao possvel
para os outputs da poltica so as medidas descentralizadoras relativas ao controle
governamental dos planos de manejo, antes integralmente concentrado no Ibama, efetivadas
por meio da Lei de Gesto das Florestas Pblicas. Diante do nmero de emendas apresentadas
com a finalidade de descentralizar as aprovaes dos planos de manejo, e das demandas nesse
sentido colocadas nas audincias pblicas por representantes dos governos estaduais e
parlamentares, constantes nos registros do NVIVO7, o relator do processo na Cmara,
Deputado Beto Albuquerque, optou pela alterao das regras centralizadoras que vigoravam
h cerca de trinta anos. Os documentos sobre esse processo legislativo no deixam totalmente
claro se a opo do relator deriva essencialmente das demandas polticas, ou tambm do
acmulo de informaes sobre os conflitos jurdicos existentes com a legislao estadual
nesse campo. Estudo elaborado poca pelas consultoras legislativas que assessoraram o
relator traz informaes especficas sobre tais conflitos (CAMELO; ARAJO, 2005, p. 9), o
que pode indicar que o relator calcou suas deciso tambm nas informaes tcnicas, situao
que vai ao encontro do previsto na Hiptese de Aprendizado n 05 do MCA.
certo que os socioambientalistas, pelos resultados do processo de codificao,
apiam a atuao governamental integrada em poltica ambiental, com o reforo do Sisnama.
Isso est comprovado pelo envio recente ao Congresso Nacional de projeto de lei
complementar tratando da ao coordenada em termos de poltica ambiental, mencionado no
item 3.296. Esse posicionamento certamente facilitou a aceitao das mudanas propostas pelo
relator da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e a sano presidencial dos dispositivos sobre
o tema. De toda forma, cabe perceber que o texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo,
mesmo com os socioambientalistas diretamente envolvidos no processo de sua elaborao,
no trazia as alteraes necessrias no Cdigo Florestal para assegurar a descentralizao do
controle ambiental dos planos de manejo.
Deve ser dito que, no obstante os socioambientalistas defenderem a atuao
governamental integrada no mbito do Sisnama, e tomarem iniciativas nesse sentido, esto
presentes contradies em algumas decises do MMA nesse campo. A prpria Lei de Gesto
96
240
das Florestas Pblicas traz um detalhamento to minucioso das regras sobre as concesses
florestais que dificultar adaptaes s peculiaridades estaduais ou municipais. Essa
permanncia de aspectos centralizadores, comentada desde a parte introdutria desta
dissertao, est ligada, provavelmente, a mecanismos de dependncia de trajetria (NORTH,
1993), que careceriam ser estudados especificamente em relao a todo o subsistema.
Um exemplo relevante de crena no nvel dos aspectos instrumentais que consta nos
registros de indcios de aprendizado poltico relativos a diferentes fases, e pode ser trabalhado
em termos das hipteses do MCA, so as posies assumidas em relao abrangncia
territorial da Mata Atlntica, um dos pontos de maior conflito nos debates sobre a lei relativa
ao bioma. Tem-se um exemplo de problema em relao ao qual existem teorias e dados
quantitativos aceitveis, na forma Hiptese de Aprendizado n 02 do MCA, e que envolve
sistemas naturais, na forma da Hiptese de Aprendizado n 03 do MCA. Apesar da extrema
lentido para se chegar a uma deciso final sobre a lei em questo, no se pode negar que,
com o passar dos anos e maior interao entre os atores, aos poucos a definio ampla do
bioma defendida pelos ambientalistas e pelos cientistas foi sendo assimilada pelos atores que
pressionavam por uma delimitao mais restrita do bioma. Especificamente em relao aos
limites do bioma, e no obstante os anos de impasse no processo decisrio, parece
caracterizado o aprendizado entre sistemas de crenas.
Cabe lembrar que, para viabilizar a aprovao da Lei de Proteo Mata Atlntica,
vrios outros fatores entraram em pauta, entre eles a incluso de instrumentos econmicos de
poltica ambiental no texto final. Pode ser que a insero dos instrumentos econmicos reflita
tambm certo aprendizado, com os dois plos na disputa caminhando para uma posio de
equilbrio. A Rede de Ongs da Mata Atlntica, que tem sua prpria histria confundida com a
proposta da lei para proteo do bioma, mesmo antes da finalizao do processo, explicitava
claramente que se faziam necessrias concesses dos dois lados (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2003b, p. 3). O complicado para todos, e em especial para os remanescentes
florestais do bioma, foi esperar tanto tempo para que o consenso pudesse ocorrer.
Como a verificao individualizada das hipteses do MCA no integra os objetivos da
pesquisa, no cabe procurar casos em que estejam envolvidos sistemas puramente polticos ou
sociais para comparao detalhada tendo em vista o contedo das duas hipteses acima
referidas. De toda forma, podem ser um exemplo os impasses envolvendo os direitos das
populaes tradicionais que permeiam o subsistema em diferentes tipos de conflitos.
241
Um caso similar que pode ser trazido dos registros sobre indcios de aprendizado
poltico entre sistemas de crenas so as manifestaes do MMA, na segunda fase,
explicitando que determinadas disposies constantes na proposta elaborada no Conama a
ttulo de verso alternativa ao texto Micheletto, como a flexibilizao de certas regras sobre a
reserva legal das propriedades rurais, foram inseridas sob inspirao de demandas do setor
produtivo, mais especificamente dos ruralistas (CMARA DOS DEPUTADOS, 2000, p. 16).
Aqui, est claro o aprendizado relativo a aspectos instrumentais, com caractersticas de
mudana duradoura, uma vez que essas novas regras, incorporadas na MP n 2.166-67, de
2001, continuam em vigor e com plena aplicao at hoje. Provavelmente, o aprendizado
verificado quanto s crenas sobre a reserva legal pode ser entendido como referente a
importantes aspectos instrumentais dos ambientalistas, tecnocratas tradicionais ou
socioambientalistas, j que se estava ento em uma fase de transio, e importantes aspectos
instrumentais dos desenvolvimentistas tradicionais. Tem-se, assim, proximidade com os
postulados da Hiptese de Aprendizado n 01 do MCA.
Cabe registrar, contudo, que os desenvolvimentistas tradicionais continuam a
apresentar proposies legislativas voltadas a flexibilizar as regras sobre a reserva legal das
propriedades rurais. Em novembro de 2007, debate em torno de iniciativa com essa finalidade
de autoria do Senado Federal em pauta na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel da Cmara dos Deputados97 gerou manifestaes contrrias vigorosas de algumas
entidades ambientalistas, inclusive em relao ao fato de o MMA estar participando de
negociaes em torno de um texto alternativo para a proposta (GREENPEACE, 2007, p.1). As
regras sobre o tema presentes na MP n 2.166-67, de 2001, absorvidas pelos ambientalistas do
sistema de crenas dos ruralistas, ainda no so consideradas satisfatrias pelo setor.
Ainda na segunda fase, comeam a surgir progressivamente registros de
socioambientalistas como o Greenpeace destacando o papel do empresrio madeireiro na
conservao da Floresta Amaznica (CMARA DOS DEPUTADOS, 2002, p. 50). Na
terceira fase, auge dos debates sobre a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, essas
manifestaes so freqentes em diferentes atores governamentais e no-governamentais,
como j se destacou anteriormente. A mudana nas crenas sobre o papel do setor privado vai
alm dos aspectos instrumentais dos sistemas de crenas, mas tambm parece apresentar
relao com o aprendizado orientado a polticas pblicas, especialmente diante dos recentes
aperfeioamentos do MCA.
97
242
A aprovao das concesses florestais como alternativa para obter um maior controle
do desmatamento na Amaznia parece resultar de um acordo negociado entre
socioambientalistas e desenvolvimentistas modernos, diante da constatao, pelo MMA e
pelas organizaes no-governamentais socioambientalistas, de que os instrumentos de
fiscalizao e controle so claramente insuficientes e, por parcela do setor madeireiro, de que
se faziam necessrias medidas urgentes que viabilizassem o fornecimento de madeira com
origem legal. Perceba-se que, do ponto de vista dos que defendem a proteo ambiental,
assegurar explorao madeireira em regime de manejo sustentvel configura uma alternativa
bem mais aceitvel do que a substituio da floresta por uso alternativo do solo. Por outro
lado, na perspectiva do setor madeireiro que atua legalmente, viabilizar o fornecimento de
matria-prima que se encontrava obstaculizado por atos rgidos de controle governamental,
inclusive sem ter de despender recursos na compra da terra, parece caminho, sem dvida,
interessante.
Segundo Sabatier e Weible, a situao que viabiliza o acordo negociado que gera
mudanas no ncleo poltico (policy core) necessita ser tal, que as diferentes partes vejam a
continuidade do status quo como inaceitvel. Devem estar presentes alguns elementos que
viabilizem o alcance de consenso, como mediadores hbeis, recursos financeiros para
implementao das decises, negociao em durao suficiente para que o acordo seja
construdo, desenvolvimento de confiana mtua entre os negociadores etc. (SABATIER;
WEIBLE, 2007, p. 206-207). Como o processo de negociao para a elaborao da proposta
da Lei de Gesto das Florestas Pblicas foi bastante demorado, e contou com a participao
de representantes dos principais setores envolvidos mesmo antes do encaminhamento do
projeto ao Congresso Nacional, segundo atestam muitos depoimentos nas audincias pblicas
submetidas codificao, acredita-se que as prescries para o acordo negociado em
situaes crticas apontadas por Sabatier e Weible foram atendidas.
Cabe registrar que, como j detalhado no subitem 6.2.5, encontram-se, na segunda e na
terceira fases de estudo, registros de manifestaes de tecnocratas esclarecidos que refletem
uma maior abertura para a participao do setor privado, como defesas de utilizao no
apenas de instrumentos regulatrios, mas tambm de instrumentos econmicos. A prpria
posio dos integrantes dos membros dessa coalizo de que as concesses florestais deveriam
estar restritas s Flonas no nega a participao do setor privado. Aqui tambm parece estar
configurado aprendizado.
243
244
245
9 ALIADOS E OPONENTES
246
Hoje, pelo que se depreende das audincias pblicas que foram objeto de codificao,
as quatro coalizes tm atuao em relao a esse assunto. Alm dos desenvolvimentistas
tradicionais com sua postura reativa, mantm-se os tecnocratas esclarecidos, com prioridade
para as UCs de Proteo Integral, os socioambientalistas, com prioridade para as UCs de Uso
Sustentvel, mas tambm trabalhando as UCs de Proteo Integral, e os desenvolvimentistas
modernos, com foco exclusivo nas UCs de Uso Sustentvel. Essas diferentes vises esto
associadas a um conjunto de outras crenas, aqui j detalhadamente examinadas, e continuam
a gerar conflitos, conforme se constatou no V Congresso Brasileiro de Unidades de
Conservao, realizado em 2007.
No processo relativo s normas que regulam o acesso aos recursos genticos e
conhecimento tradicional associado, os dados apontam que, com algumas variaes, tm
atuao os tecnocratas esclarecidos, na defesa de um controle centralizado na Unio, os
socioambientalistas, na defesa enftica dos direitos dos detentores dos conhecimentos
tradicionais, e os desenvolvimentistas modernos, demandando regras que no obstaculizem os
investimentos em cincia e tecnologia. Como j explicado, essas posturas retratam diferentes
nfases, no chegando a se configurar posies totalmente excludentes.
O trabalho coordenado pelo MMA que gerou uma proposta de um novo texto legal
para regular o acesso aos recursos genticos que est parado na Casa Civil, segundo
depoimentos em algumas audincias pblicas submetidas codificao, procurou refletir uma
posio de equilbrio entre os posicionamentos dos diferentes grupos.
Carta enviada ao Presidente da Repblica, em 4 de maro de 2005, por mais de trinta
organizaes da sociedade civil, afirma que h uma srie de divergncias internas no Poder
Executivo em relao matria, com propostas que trazem prejuzos potenciais s populaes
tradicionais, como a centralizao dos benefcios em um fundo de desenvolvimento cientfico
e tecnolgico, e destaca a necessidade de o CGEN incluir representantes da sociedade civil
(ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS et al.,
2005). No documento, so apontados como articuladores de uma postura que prejudica as
populaes tradicionais o MCT, o Ministrio da Agricultura e o MDIC. Parece haver,
portanto, indcios de que os conflitos tecnocratas esclarecidos versus socioambientalistas
estejam por trs da demora no encaminhamento do projeto de lei ao Congresso Nacional.
Como h referncia a atores novos, o Ministrio da Agricultura e o MDIC, as outras duas
coalizes podem estar tambm envolvidas nas disputas.
247
248
improvveis (ANGELO, 2005) foi firmado com uma parcela do empresariado que j
incorpora, pelo menos em seu discurso, preocupaes ambientais relevantes.
Avalia-se que tais preocupaes vo alm de um exerccio de retrica, inclusive
porque, conforme j se enfatizou, para o madeireiro que trabalha na legalidade, com
certificao ambiental e outros controles, a proposta de manuteno de uma parte
considervel da Amaznia sob regime de manejo florestal sustentvel apresenta interesse
econmico evidente, se comparada com as alternativas de preservao total, de um lado, ou de
substituio da floresta por uso alternativo do solo, de outro. H vantagem econmica,
tambm, associada ao prprio fato de, com as concesses florestais, no ser necessrio
despender recursos para a aquisio das terras a serem exploradas.
Pelos resultados da aplicao do MCA, deve-se enfatizar, h algumas organizaes
no-governamentais ambientalistas que esto inseridas na coalizo dos desenvolvimentistas
modernos, pelo foco praticamente exclusivo em uso sustentvel, instrumentos de mercado etc.
O pacto envolveu tambm essas entidades e no parece to inesperado como apontaram
matrias veiculadas pela imprensa poca.
No se acredita que a unio entre socioambientalistas e desenvolvimentistas modernos
para a aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas possa ser entendida como a
formao de uma coalizo de convenincia de curto prazo. Parece muito complicado falar em
acertos desse tipo em relao a regras legais que tratam de contratos de concesso florestal
com vigncia de at quarenta anos. A explicao de um acordo negociado, gerado a partir da
dinmica de debate e conflito entre as coalizes, j analisada no captulo 8, apresenta
elementos de proximidade com a realidade de uma situao realmente crtica que lhe do
maior consistncia.
Alm disso, deve-se perceber que os sistemas de crenas dos socioambientalistas e
desenvolvimentistas modernos, apesar de diferenas considerveis em seu conjunto,
aproximam-se em temas como o uso sustentvel, o que pode ter facilitado o pacto para a
aprovao da Lei de Gesto das Florestas Pblicas.
Os registros apontam para os tecnocratas esclarecidos colocando-se em posio de
oposio ou cautela em relao proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas, com
defesa, que parece bastante consistente do ponto de vista tcnico, de que a opo das
concesses florestais em Flonas assegura maior controle ambiental. H anotaes de alguns
socioambientalistas com postura cautelosa nessa mesma linha, como os representantes do
Governo do Amazonas. Em sua maioria, contudo, com maior ou menor nmero de demandas
249
250
Alm disso, apesar de os dados reunidos nesta pesquisa serem coerentes com a
premissa do MCA de que as crenas do ncleo poltico (policy core) servem como primeiro
filtro para que os atores do subsistema percebam aliados e oponentes, deve-se compreender
que as redes de interao e de alianas entre os atores so bastante complexas. H
diferentes tipos de interao entre as coalizes, conforme acima demonstrado, alm, claro,
da possibilidade de, em certos momentos, serem formadas coalizes de curto prazo, no
calcadas em idias e valores comuns, para obteno de determinados objetivos polticos
imediatos (ZAFONTE; SABATIER, 2004, p. 77).
Conforme j referido no captulo 2, Sabatier e Weible, na publicao mais recente
sobre o MCA, explicitam a relevncia de as coalizes serem compreendidas de forma
integrada, que tambm considere as abordagens relativas s redes de polticas pblicas, bem
como de serem desenvolvidos estudos para o aperfeioamento do modelo mediante a insero
de anlises especficas, entre outras, sobre a ao coletiva e as variveis institucionais que
estruturam a formao e o comportamento das coalizes (SABATIER; WEIBLE, 2007,
p. 208-209). Anlises nesse sentido, contudo, ultrapassam o escopo da pesquisa.
Um estudo necessrio, que caminha na direo do trabalho complementar com anlise
de redes hoje recomendado pelo prprio Sabatier, refere-se s relaes entre as organizaes
no-governamentais preservacionistas, que parecem bem definidas enquanto grupo, e os
outros integrantes da coalizo dos tecnocratas esclarecidos. No h informaes consistentes
que possam auxiliar uma anlise desse tipo, em decorrncia dos problemas de subrepresentao dos preservacionistas nos documentos trabalhados. As demais coalizes
identificadas apresentam uma unio mais evidente entre seus membros.
Por fim, deve ser dito que, apesar de a anlise da estrutura de oportunidades das
coalizes no integrar os objetivos desta pesquisa, as constataes advindas do estudo dos
processos acima comentados indicam que o subsistema parece assegurar a explicitao das
divergncias e o jogo de foras aberto entre os grupos de atores. As prprias audincias
pblicas submetidas codificao, que representam apenas uma parte das realizadas pelo
Congresso Nacional, durante o perodo de estudo, que se relacionam questo ambiental, so
um indicativo consistente dessa abertura e do avano na direo do pluralismo poltico, pelo
menos nessa rea particular de polticas pblicas.
251
10 CONCLUSES
O objetivo geral desta pesquisa foi compreender como se articulou e evoluiu o
subsistema de formulao da poltica nacional de biodiversidade e florestas no perodo 19922006, partindo do pressuposto de que existiam coalizes de atores especficas para essa
questo, segundo o Modelo de Coalizes de Advocacia (MCA) desenvolvido por Sabatier e
Jenkins-Smith (1993, 1999).
Procurou-se abordar, de forma integrada, o processo de mudana e estabilidade nessa
rea de polticas pblicas e a atuao dos principais atores envolvidos, organizados segundo
diferentes crenas polticas. Com este trabalho, abre-se uma perspectiva nova para anlises
sobre a poltica ambiental que destaquem o papel das idias e dos valores, bem como o
aprendizado poltico relacionado capacidade de os atores modificarem posicionamentos a
partir da experincia obtida, principalmente, na dinmica interna do prprio subsistema. Cabe
enfatizar que o estudo da poltica ambiental brasileira como produto da dinmica de atuao
dos atores nos subsistemas relativos sua formulao , ainda, uma linha de pesquisa muito
pouco explorada.
Buscou-se entender, tambm, as relaes entre o comportamento das coalizes de
atores, estruturadas a partir de sistemas de crenas, com impasses decisrios, barreiras que se
colocam para mudanas e outros tipos de dificuldades. Verificadas conexes entre a dinmica
de atuao dos atores integrantes do subsistema com dificuldades relevantes configuradas na
poltica nacional de biodiversidade e florestas, complementa-se e inova-se em relao s
explicaes tradicionais que se apresentam para os problemas existentes nessa rea, focadas
em demasia na carncia de recursos humanos e materiais.
Como objetivos especficos relacionados ao alcance do objetivo geral da pesquisa,
decorrentes da prpria estrutura do MCA, procurou-se identificar, descrever e analisar, em
relao ao subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas, os seus principais
atores, os principais eventos externos e internos que influenciaram a sua dinmica, a estrutura
bsica dos sistemas de crenas polticas das coalizes de advocacia que o integram, as
principais alteraes na conformao e comportamento do subsistema, as principais decises
e mudanas ocorridas nesse campo de polticas pblicas no perodo em estudo, bem como as
principais dificuldades, associadas ao conflito de idias e valores, que os atores do subsistema
enfrentaram ao dar resposta aos problemas que lhes foram apresentados.
252
253
constitui passo importante para apoiar todo o processo de aplicao do modelo, no apenas
para a anlise dos resultados gerados. Sobretudo nas etapas iniciais de aplicao do MCA, foi
essencial ter informaes consistentes sobre as organizaes que atuam nessa rea, as
caractersticas mais relevantes de suas aes, as principais leis federais que estruturam o setor,
entre outros pontos. Note-se que algumas caractersticas que marcam a atuao
governamental na rea de polticas pblicas estudada, abordadas de forma sinttica no
captulo, como a centralizao de atribuies na esfera federal de governo, esto associadas a
problemas difceis de serem resolvidos no subsistema, at mesmo em razo da dependncia de
trajetria prevista por North (1993).
Foram colocadas nesse captulo, ainda, algumas informaes sobre as mudanas
ocorridas aps a segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, a Rio-92, e sobre o movimento socioambientalista, consideradas
fundamentais para que se entenda a dinmica de debates e conflitos em torno da poltica
nacional de biodiversidade e florestas. Cabe mencionar que, se a referida conferncia
internacional incluiu, no paradigma da sustentabilidade, elementos relacionados no apenas
questo ambiental stricto sensu, mas tambm a aspectos sociais e polticos, essa viso mais
ampla tambm marca o socioambientalismo.
No captulo 4, foi exposta a metodologia da pesquisa, incluindo a definio de seu
problema, os seus objetivos e os procedimentos metodolgicos adotados. A definio do
problema e dos objetivos foi tratada nesse ponto da dissertao, e no em sua parte inicial,
pelo entendimento de que a anlise desses elementos demanda compreenso prvia do MCA.
Nos procedimentos metodolgicos, foram explicados com detalhes todos os passos que
compuseram a aplicao do modelo poltica nacional de biodiversidade e florestas.
Consoante os autores do modelo recomendam, a anlise de documentos pblicos foi
adotada como principal opo metodolgica. A seleo dos documentos priorizou o material
disponvel no Congresso Nacional, mais especificamente as notas taquigrficas de audincias
pblicas em que diferentes atores governamentais e no-governamentais expuseram suas
posies sobre a rea de polticas pblicas em questo. Depoimentos em audincias pblicas,
em outros pases, tm funcionado como base de vrios trabalhos aplicando o MCA. Foram
reunidos, tambm, documentos sobre os principais processos legislativos relacionados ao
tema que tramitaram no perodo em foco. Cumpre dizer que, como o sistema jurdico
brasileiro prioriza normas escritas para regular as aes dos atores governamentais e nogovernamentais, a atuao de eventuais coalizes de advocacia no Legislativo ,
254
provavelmente, mais intensa do que ocorre, por exemplo, nos EUA. Com isso, refora-se o
potencial de se encontrarem informaes relevantes nas audincias pblicas e outros
documentos do Congresso Nacional.
Em razo da extenso e complexidade do tema biodiversidade e florestas, cinco
subtemas ou mdulos de pesquisa foram estruturados: (i) Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (Snuc); (ii) acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado; (iii) proteo do bioma Mata Atlntica; (iv) Cdigo Florestal e controle do
desmatamento; e (v) gesto das florestas pblicas. Nos debates e conflitos sobre esses
subtemas, que abrangem os principais assuntos tratados pela Secretaria de Biodiversidade e
Florestas do MMA, encontrou-se um rico material sobre as idias e os valores dos atores que
integram o subsistema.
Na exposio dos procedimentos metodolgicos inserida no captulo 4, cabe destacar,
entre outros pontos, a importncia do processo de construo do cdigo de anlise
documental, que posteriormente foi aplicado pela autora nas notas taquigrficas das
audincias pblicas com o apoio do software NVIVO7. Conforme j referido, os prprios
Sabatier e Jenkins-Smith consideram a construo do cdigo uma etapa de trabalho rdua e
extremamente relevante. Para que se conseguisse estruturar o cdigo, foi necessrio realizar
um estudo preliminar do contedo de todos os documentos selecionados, bem como procurar
captar os principais elementos de divergncia existentes entre os atores do subsistema. Diante
do significado da etapa, o cdigo de anlise documental foi submetido validao por juzes,
medida necessria tambm para eliminar eventuais subjetividades em seus componentes e
itens, que pretendem espelhar a diversidade de crenas polticas encontradas nos diferentes
atores que atuam no subsistema.
No captulo 5, procurou-se organizar os principais eventos internos e externos que
influenciaram a dinmica do subsistema da poltica nacional de biodiversidade e florestas
entre 1992 e 2006, atendendo-se um dos objetivos especficos da pesquisa. Como seria
invivel reunir informaes sobre todas as aes implementadas pelo Poder Executivo nesse
perodo, e tambm por coerncia metodolgica, o foco foi direcionado para os cinco mdulos
de pesquisa e para os debates inseridos nos documentos selecionados como base da anlise.
Optou-se por dividir o perodo de estudo em trs fases: (i) 1992-1998; (ii) 1999-2002;
e (iii) 2003-2006. Essa diviso, que apresenta relao com trocas de comando no MMA, foi
estabelecida com base no estudo preliminar dos documentos realizado para a construo do
cdigo de anlise documental. Nesse estudo, foram encontrados indcios de que tais trocas de
255
256
257
os tecnocratas esclarecidos;
os socioambientalistas;
os desenvolvimentistas modernos
os desenvolvimentistas tradicionais.
Os tecnocratas esclarecidos, entre as quatro coalizes, so os que demonstram o maior
258
259
260
261
262
Os anos de demora para aprovao da Lei do Snuc, marcados pelos conflitos entre os
preservacionistas,
que
integram
coalizo
dos
tecnocratas
esclarecidos,
os
263
nas decises que reorientam as aes desenvolvidas nessa poltica, impacto este que
no se restringe a aspectos instrumentais ou secundrios;
264
a verificao dos efeitos das inovaes tecnolgicas nos posicionamentos dos atores do
subsistema;
a anlise das interfaces entre os subsistemas nacional e internacional nessa rea, ponto
em que o subtema do acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado parece ser uma interessante opo como objeto de estudo.
Em suma, o MCA parece abrir um instigante caminho para novas pesquisas.
265
REFERNCIAS
266
267
268
269
270
271
272
PONTES, Ann. Projeto de Lei n 4.776, de 2005 Gesto de Florestas Pblicas. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2005. Relatrio de audincias pblicas realizadas em Rondnia,
Roraima, Amazonas, Par e Acre.
PROCHNOW, Miriam. A importncia da aprovao do PL da Mata Atlntica. Disponvel
em: http://www.gabeira.com.br/causas/causa.asp?id=125&idSubd=36. Acesso em: 20 set.
2007.
RADCLIFFE, James. Green Politics: dictatorship or democracy? Nova York: Palgrave,
2002.
REDE PR-UNIDADES DE CONSERVAO NA NATUREZA. Manifesto da Rede PrUnidades de Conservao da Natureza sobre a realizao do Seminrio Internacional
sobre Presena Humana em Unidades de Conservao. Braslia, DF, 1996.
______________________________________________________. Uma questo de
princpios. Disponvel em
http://www.redeprouc.org.br/apresenta.asp. Acesso em: 15 ago. 2007.
ROSSETO, Carlos R.; ROSSETO, Adriana M. Teoria institucional e dependncia de recursos
na adaptao organizacional: uma viso complementar. RAE eletrnica, So Paulo, v. 4, n. 1,
jan./jun. 2006. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S167656482005000100010&script=sci_arttext. Acesso em: 10 abr. 2007.
RUDIO, Frans V. Introduo ao projeto de pesquisa cientfica. Petrpolis: Vozes, 1986.
SABATIER, Paul A. Policy Change over a Decade or More. In: SABATIER, Paul A.;
JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition
Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 13-39.
_______________; BRASHER, Anne. From Vague Consensus to Clearly Differentiated
Coalitions: Environmental Policy at Lake Tahoe, 1964-1985. In: SABATIER, Paul A.;
JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition
Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 177-208.
________________ ; JENKINS-SMITH, Hank C. The Dynamics of Policy-Oriented
Learning. In: SABATIER, Paul A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Ed.). Policy Change and
Learning: an Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993. p. 41-56.
273
274
275
GLOSSRIO
Biodiversidade (tambm chamada de diversidade biolgica) variabilidade de organismos
vivos de todas as origens, compreendendo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte e, ainda, a
diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (Lei n 9.985, de 2000,
art. 2, inciso III).
276
mantidos em colees ex situ, desde que coletados em condies in situ no territrio nacional,
na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva (Medida Provisria n 2.186-16, de
2001, art. 7, inciso I).
277
LISTA DE APNDICES
Pgina
Apndice A Cdigo de anlise documental comentado
Apndice B
Aspectos
instrumentais:
principais
278
componentes
284
285
294
LISTA DE ANEXOS
Anexo A
332
278
Deep core
Componente
Crenas
279
(continuao)
Deep core
Componente
Crenas
Policy core
Componente
Crenas
P.1.1. Descentralizao
Defesa pura da descentralizao de
atribuies para estados, Distrito Federal ou
municpios.
P.1.2. Descentralizao ponderada
Defesa de descentralizao conforme o tipo de
deciso ou ao.
P.1.3. Centralizao
Posio tendente centralizao de
atribuies na Unio.
P.1.4. Gesto integrada
Manifestao explcita sobre a necessidade de
atuao integrada dos diferentes nveis de
governo. O conflito centralizao versus
descentralizao deve ser resolvido com
todos vamos trabalhar juntos.
P.2.1. Oposio aos instrumentos de poltica ambiental
Os instrumentos de poltica ambiental
atrapalham o crescimento econmico.
P.2.2. Foco exclusivo ou priorizao da auto-regulao
do setor produtivo
Importncia dos instrumentos voluntrios:
certificao ambiental, servido ambiental,
RPPNs etc.
P.2.3. nfase nos instrumentos econmicos,
isoladamente ou combinados com instrumentos
voluntrios
Posio que demonstre prioridade para os
instrumentos
econmicos:
tributao
ambiental, cobrana pelo uso de recursos
naturais, compensaes financeiras, bem como
subsdios e outras formas de fomento
financeiro.
P.2.4. Foco exclusivo ou priorizao dos instrumentos
regulatrios
Prioridade para os instrumentos regulatrios
(comando e controle).
P.2.5. Conciliao entre os diferentes tipos de
instrumentos
Manifestao que implique combinao dos
diferentes tipos de instrumentos.
280
(continuao)
Policy core
Componente
Crenas
281
(continuao)
Policy core
Componente
Crenas
282
(continuao)
Policy core
Componente
Crenas
283
(concluso)
Policy core
Componente
Crenas
Aspectos instrumentais
Componente
Crenas
poltica
de
biodiversidade e florestas.
284
Fundos ambientais
Garantias para os contratos de produo florestal
Harmonizao das normas ambientais
Implantao de reas-testemunhas para controle da
explorao florestal
Implantao de infra-estrutura para apoio s UCs e s
reas de concesso florestal
Incentivo ao ecoturismo e visitao nas UCs
Incluso da sociedade civil nos conselhos ambientais
Indenizao por restries ao uso da propriedade
Inovaes tecnolgicas
Interdio temporria de reas em estudo tendo em vista
a criao de UCs
Inverso do nus da prova em aes judiciais
Investimento na formao de pesquisadores nacionais
Iseno do ITR para reas protegidas
Legitimao de posse para produtores rurais
Licenciamento ambiental em propriedades rurais
Limitao participao de empresas estrangeiras nas
concesses florestais
Linhas de financiamento para aes ambientais
Mecanismos de compensao financeira pela
manuteno de reas preservadas
Papel e estrutura do Ibama
Priorizao da ocupao de reas j desflorestadas
Proteo da rea de entorno das UCs
Publicizao de informaes sobre as aes
governamentais
Recursos humanos e financeiros para os rgos
ambientais
Regras de transio para implantao de novos
programas
Regras para evitar concentrao econmica nas
concesses florestais
Regras sobre os benefcios gerados pelo acesso aos
recursos genticos
Rigor e agilidade na cobrana das multas ambientais
Sistemas de agregao de valor aos produtos florestais
Sistemas de controle do transporte de produtos
florestais
Venda de crditos de carbono
Zoneamento ecolgico-econmico
285
APNDICE C
Tabela 11 Coalizes: ordem de prioridade em relao s crenas e valores de desvio
(continua)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
Crenas
D.2.
Relao
homem-natureza
.
98
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
-3
-3
-2
-2
-1
-1
-2
-3
-3
-1
-1
-2
3
1
-3
0
3
1
-3
0
2
1
-1
0
1
2
0
-1
2
1
-1,5
0
1
2
0
-1,5
3
4
-2
-3
3
4
-2
-3
Para evitar distores nos resultados geradas pelo nmero elevado de manifestaes registradas como antropocentrismo moderado, adotaram-se excepcionalmente, neste
componente, duas posturas como primeira prioridade das coalizes 01 e 02.
286
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
Crenas
D.3.
Conhecimento D.3.1.
Desconsiderao
do
como valor
conhecimento como valor
D.3.2. Foco
exclusivo
ou
priorizao do saber tradicional e
dos aspectos culturais
D.3.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao do conhecimento
tcnico-cientfico
D.3.4. Valorizao explcita tanto
do
conhecimento
cientfico
quanto do saber tradicional
D.4. Viso essencial D.4.1. Deve ter presena marcante
sobre o Estado
D.4.2. Deve ser mnimo
D.4.3. Deve ser democrtico e
participativo
D.5. Viso essencial D.5.1. Utilitarismo puro
sobre
os
recursos D.5.2.
Foco
exclusivo
ou
naturais
priorizao do uso sustentvel
D.5.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao da preservao
D.5.4. Conciliao entre uso
sustentvel e preservao
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
-3
-3
-3
-1
-2
-2
-2
-3
-1
-1
-1
-2
1
3
2
0
-3
-1,5
2
3
1
-1,5
-3
0
3
1
2
-3
0
-1,5
1
3
2
0
-3
-1,5
4
3
-3
-2
4
2
-3
-1
3
1
-2
0
1
2
0
-1
-2
-3
-3
-1
-1
-2
287
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
P.1. Atribuies
nveis de governo
.
Crenas
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
4
2
1
3
5
-3
-1
0
-2
-3
3
2
4
1
5
-2
-1
-3
0
-3
4
1
3
2
5
-3
0
-2
-1
-3
1
2
3
4
1
0
-1
-2
-3
0
-2,25
-2,25
-0,75
-0,75
-1,5
-1,5
-1,5
-0,75
-2,25
-3
-0,75
-1,5
-2,25
288
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
P.3.
Causas
biopirataria
Crenas
da P.3.1.
Foco
exclusivo
ou
priorizao da cobia estrangeira
sobre
nosso
patrimnio,
combinada com a falta de
capacidade operacional do Poder
Pblico para controle da evaso
de recursos
P.3.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
da
pobreza
e
abandono
das
populaes
tradicionais e comunidades locais
P.3.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
da
falta
de
investimento em pesquisa e
biotecnologia
P.3.4.
Foco
exclusivo
ou
priorizao da falta de regras
claras sobre a bioprospeco e
outras formas de pesquisa.
P.3.5. Posio integradora (causas
mltiplas)
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
-3
-3
-3
-2,25
-1,5
-2,25
-1,5
-1,5
-2,25
-3
-0,75
-0,75
-0,75
-0,75
-1,5
-2,25
289
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
Crenas
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
-1,5
-3
-3
-3
-1,5
-1,5
-1,5
-3
290
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
P.5.
Controle
desmatamento
P.6.
Criao
Unidades
Conservao
Crenas
do P.5.1. No deve obstaculizar as
atividades econmicas
P.5.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao
do
fomento
a
atividades sustentveis
P.5.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao do
reforo
da
fiscalizao e controle, e das
sanes
P.5.4. Demanda atuao em
diferentes direes.
de P.6.1. Oposio criao de UCs
de de ambos os grupos
P.6.2.
Foco
exclusivo
ou
priorizao das UCs de Uso
Sustentvel
P.6.3.
Foco
exclusivo
ou
priorizao das UCs de Proteo
Integral
P.6.4. Equilbrio entre UCs de
Uso Sustentvel e de Proteo
Integral
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
-3
-3
-1
-2
-1
-1
-2
-3
-3
-1
-2
-2
-3
-3
-1
-2
-1
-2
-3
-3
-1
-1
-2
-2
291
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
Crenas
P.7.
Direitos
das P.7.1.
Desconsiderao
dos
populaes tradicionais direitos
das
populaes
tradicionais
por
razes
econmicas
P.7.2. Defesa exclusiva ou
priorizao dos direitos das
populaes tradicionais.
P.7.3. O que verdadeiramente
importa a proteo ambiental.
P.7.4. Postura conciliadora.
P.8. Presena humana P.8.1. Demandas de flexibilizao
em UCs
da ocupao em todos os tipos de
UCs por razes econmicas.
.
P.8.2. Questo a ser gerenciada e,
conforme o tipo de UC,
incentivada
P.8.3. Nas UCs de Proteo
Integral, no pode ser aceita de
forma alguma
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
-3
-3
-2
-1
-1
-2
-3
-3
2
3
-1
-3
2
2
-1
-1,5
3
2
-2
-1,5
3
1
-2
0
-1,5
-1,5
-3
-3
-3
292
(continuao)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Componente
Crenas
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
P.9.
Destinao
prioritria das florestas
pblicas no integrantes
de UCs de Proteo
Integral
-3
-3
-0,75
-2,25
-2,25
-0.75
-1,5
-3
-3
-1,5
-2,25
-2,25
-0,75
-0,75
-1,5
-1,5
293
(concluso)
Coalizo 01
Sistema de crenas
Componente
Crenas
Tecnocratas
esclarecidos
Coalizo 02
Coalizo 03
Coalizo 04
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
Prioridade
Desvio
P.10.
Sistemas
de P.10.1. Ampla participao como
decises participativas
elemento-chave da poltica
e de controle social
P.10.2. nfase na participao da
autoridade
governamental
competente e de representantes de
grupos selecionados da sociedade
civil organizada
P.10.3. Pouca considerao pelos
sistemas participativos
P.11. Participao do P.11.1. essencial
setor privado na soluo P.11.2. Pode ser relevante
dos
problemas P.11.3. Pouca considerao pelo
ambientais
papel potencial do setor privado
-3
-1,5
-3
-1,5
-1,5
-1,5
-3
-3
3
2
1
-3
-1,5
0
2
1
3
-1,5
0
-3
1
2
3
0
-1,5
-3
1
2
3
0
-1,5
-3
P.12.
Peculiaridades P.12.1. Preocupao elevada
regionais e locais
P.12.2. Nvel intermedirio de
preocupao
P.12.3. Baixa preocupao
Fonte: elaborao da autora.
3
2
-3
-1,5
1
2
0
-1,5
2
1
-1,5
0
1
2
0
-1,5
-3
-3
-3
294
APNDICE D Codificao das notas taquigrficas das audincias pblicas: resultados gerais99
POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
99
1995-1998
1999-2002
2003-2006
-----------
Foi computado apenas um posicionamento do ator por evento em cada componente do cdigo de anlise documental.
295
(concluso)
----------
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
No cabe manifestao
MMA I.2.2 (01) e I.2.3 (01)
No cabe manifestao.
MMA I.2.2 (02), I.2.3 (01) e I.2.4
(01)
MMA (Allegretti) I.2.3 (01)
No cabe manifestao.
MMA I.2.4 (03)
296
1995-1998
1999-2002
2003-2006
POLICY CORE
100
101
297
(concluso)
---------
----------
-----------
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
----------
----------
298
---------
----------
---------
POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
P.2. Tipos prioritrios de instrumentos de
poltica ambiental.
P.3. Causas da biopirataria.
1995-1998
1999-2002
2003-2006
----------
---------
---------
299
(concluso)
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas
I.2. Locus prefervel para decises de carter nacional
------------------------------------
---------------------------------
---------
----------
---------
----------
1995-1998
1999-2002
2003-2006
------------------
------------------
300
POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
1995-1998
1999-2002
2003-2006
----------
----------
301
(continuao)
---------
302
(concluso)
--------
----------
--------
---------
303
304
(continuao)
102
103
-------------
305
(continuao)
POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
104
105
1995-1998
1999-2002
2003-2006
306
(continuao)
106
107
307
(continuao)
108
109
Em dois eventos como manifestao individual e em outro na funo de coordenao de grupo de trabalho.
Em debates sobre os direitos das populaes tradicionais versus concesses florestais.
308
(continuao)
110
--------------
309
(continuao)
111
310
(concluso)
------------
--------------
311
---------
312
(continuao)
-----------
---------
----------
----------
--------
----------
313
(concluso)
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
1995-1998
1999-2002
2003-2006
----------
------------
---------
-----------
314
--------
(continuao)
---------
----------
315
316
(continuao)
317
(continuao)
-----------------
----------
-----------------
318
(continuao)
--------
----------
319
(continuao)
320
(concluso)
-----------
-------------
----------
321
---------
---------
-------
117
Os resultados relativos aos governos municipais esto tabulados segundo o estado ao qual pertencem. Se dois ou mais representantes da mesma Unidade da Federao
manifestaram-se no mesmo evento, suas posies foram computadas separadamente.
322
(continuao)
323
(continuao)
---------------
---------------
2003-2006
Amap P.1.4 (01)
Amazonas P.1.1 (01) e P.1.4 (02)
Distrito Federal P.1.1 (01)
Mato Grosso P.1.2 (01)
Minas Gerais P.1.1 (01)
Par P.1.1 (02)
Rondnia P.1.2 (01) e P.1.4 (01)
Roraima P.1.1 (04)
Santa Catarina P.1.1 (02)
Tocantins P.1.1 (01)
Acre P.2.5 (01)
Amap P.2.3 (01)
Amazonas P.2.3 (01)
Minas Gerais P.2.5 (01)
Mato Grosso P.2.5 (01)
Par P.2.1 (01)
Roraima P.2.1 (01)
Santa Catarina P.2.5 (01)
Par P.3.1 (01)
--------
324
(continuao)
--------
--------
2003-2006
Acre P.5.2 (01)
Amap P.5.2 (01)
Amazonas P.5.2 (01)
Mato Grosso P.5.3 (02)
Par P.5.2 (01) e P.5.3 (01)
Rondnia P.5.1 (01)
Roraima P.5.1 (02)
Tocantins P.5.2 (01)
Acre P.6.4 (01)
Amap P.6.4 (01)
Amazonas P.6.2 (01) e P.6.4 (01)
Minas Gerais P.6.1 (02) e P.6.2 (01)
Rondnia P.6.1 (01)
Roraima P.6.1 (01)
Santa Catarina P.6.1 (03)
Tocantins P.6.4 (01)
Roraima P.7.1 (01)
-------
325
(continuao)
-------
-------
--------
--------
326
(concluso)
---------
----------
----------
-----------
327
--------
POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
1995-1998
1999-2002
2003-2006
---------
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---------
---------
328
(concluso)
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
I.1. Lei de gesto das florestas pblicas
-------------------
---------------
---------------
---------
--------
---------
1995-1998
1999-2002
2003-2006
---------
---------
----------
329
D.1.2 02
D.1.4 02
D.2.1 04
D.2.2 05
D.2.3 02
D.3.1 02
D.3.2 01
POLICY CORE
P.1. Atribuies dos nveis de governo.
118
D.1.1 03
D.1.2 05
D.1.3 02
D.1.4 02
D.2.1 15
D.2.2 27
D.1.1 04
D.1.2 10
D.1.3 01
D.1.4 03
D.2.1 17
D.2.2 29
D.3.1 02
D.3.2 05
D.3.3 03
D.3.4 02
D.4.1 07
D.4.3 05
D.5.1 15
D.5.2 09
D.5.3 01
D.5.4 06
D.3.1 01
D.3.2 01
D.3.3 02
D.4.1 03
D.4.3 08
D.5.1 14
D.5.2 16
D.5.3 01
D.5.4 09
1995-1998
1999-2002
2003-2006
P.1.1 04
P.1.3 02
P.1.1 05
P.1.2 01
P.1.4 02
P.1.1 08
P.1.3 01
P.1.4 04
D.4.1 03
D.4.3 03
D.5.1 03
D.5.2 02
D.5.4 04
A quantidade anotada refere-se ao nmero de manifestaes enquadradas em cada categoria de crena. Em cada componente do cdigo de anlise documental, tabulou-se
apenas uma posio de cada parlamentar por evento.
330
(continuao)
P.2.1 02
P.2.3 01
P.2.4 01
P.3.1 02
--------
P.5.1 04
P.5.2 03
P.5.3 03
P.6.1 01
P.6.2 02
P.6.4 - 01
P.7.1 01
P.7.4 02
P.8.2 03
--------
P.2.1 10
P.2.2 02
P.2.3 04
P.2.4 01
P.2.5 01
P.3.1 04
P.3.2 02
P.3.4 09
P.3.5 02
P.4.1 01
P.4.2 04
P.4.3 02
P.5.1 18
P.5.2 04
P.5.3 05
P.5.4 01
P.6.1 06
P.7.1 02
P.7.4 01
P.8.1 04
P.9.1 03
P.9.4 01
P.9.5 01
P.2.1 06
P.2.3 03
P.2.4 02
P.2.5 05
P.3.1 01
P.3.3 02
--------
P.5.1 13
P.5.2 06
P.5.3 02
P.5.4 03
P.6.1 07
P.6.4 02
P.7.1 02
P.8.1 03
P.9.1 06
P.9.2 08
P.9.3 01
P.9.4 01
P.9.5 02
331
(concluso)
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
P.10.1 04
P.10.2 01
P.10.3 01
P.11.3 02
P.12.1 05
P.12.2 03
P.10.1 03
P.10.2 02
P.10.3 05
P.11.1 04
P.11.2 03
P.11.3 03
P.12.1 18
P.12.2 02
P.12.3 03
P.10.1 09
P.10.2 01
P.11.1 10
P.11.2 01
P.11.3 02
P.12.1 15
1995-1998
1999-2002
2003-2006
I.1.7 01
--------
I.1.1 04
I.1.4 01
I.1.1 11
I.1.4 04
I.1.1 18
I.1.2 02
I.1.4 02
I.1.5 02
I.1.6 07
I.1.7 14
I.1.1 07
I.1.4 01
332
02
03
04
05
06
02
02
03
04
05
Aprendizado poltico entre sistemas de crenas mais provvel quando h um nvel intermedirio de
conflito informado entre as coalizes. Nessa situao, provvel que: (i) cada coalizo possua os
recursos necessrios para se engajar em tal debate; e (ii) o conflito seja entre aspectos instrumentais de
um sistema de crenas e elementos do ncleo poltico (policy core) do outro ou, alternativamente, entre
importantes aspectos instrumentais dos dois sistemas de crenas.
Problemas em relao aos quais existem teorias e dados quantitativos aceitveis so mais conducentes a
aprendizado poltico entre sistemas de crenas do que aqueles em que a teoria e os dados so em geral
qualitativos, muito subjetivos ou ausentes.
Problemas que envolvem sistemas naturais so mais conducentes a aprendizado poltico entre sistemas
de crenas do que aqueles que envolvem sistemas puramente polticos ou sociais, porque nos primeiros
muitas das variveis crticas no so estrategistas ativos e experincias controladas so mais factveis.
Aprendizado poltico entre sistemas de crenas mais provvel quando existe um frum que (a)
prestigiado o suficiente para forar profissionais de diferentes coalizes a participar; e (b) dominado por
normas profissionais.
Mesmo quando a acumulao de informao tcnica no altera a viso da coalizo oposta, ela poder ter
importantes impactos na poltica ao menos no curto prazo pela alterao das vises dos policy
brokers ou outros importantes agentes governamentais.