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La Union
Europea
Proclsos, adores
y politicas
. EditorialAriel, 8.A
Barcelona
CAPiTULO 3
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LA UNION EUROPEA
dos miembros. POl' ultimo, el Consejo Europeo -es decir los Ifderes de los Estados
miembros~, asume la direcci6n polftica de la UE. En definitiva, la UE es mas que
una organizacion internacional y menos que un Estado. ' Segun Jacques Delors,2
constituye un objeto politico no identificadm}, un sistema hfbrido que escapa a los
modeJos tradicionales.
E1 proceso de integracion no tiene un unico centro motor, sino una piuralidad de
centros que actuan con arreglo a I6gicas distintas e incluso, a veces, contradictorias:
ante todo, los Gobiernos estatales, pOl' supuesto, pero tambien los subcentrales, las
instituciones comunitarias, los comites de expertos y los grupos de interes publicos
y privados. Tampoco cabe olvidar el impacto que producen acontecimientos de gran
relevancia como las crisis economicas, la reunificacion alemana 0 la desintegraci6n
de Ia Union Sovietica. Par otra parte, si el cankter evolutivo del sistema comunitario
es innegable, desde la cread6n de Ia CECA hasta e1 Tratado de Maastricht y su
revisi6n ulterior, tam bien 10 -son las fases de estancamiento, e incluso de recesion.
Todo ello contribuye todavia mas a mantener la incertidumbre a la hora de analizar
el sistema comunitario.
l.Como explicar, por tanto, la naturaleza polftica del proceso de integraci6n?
LComo interpretar, a la luz de una experiencia de mas de cuarenta afios, el proceso
hacia una uni6n cada vez m,ls estrecha entre los Pueblos de Europa}), segun Ia
expresi6n contenida en eJ preambulb de los Tratados de Roma? Las distintas conceptualizaciones formuladas hasta la fecha giran esencialmente en tOrTIO a tres grandes
enfoques, ligados a su vez a las grancles etapas hist6ricas de la integracion europea:
el neofuncionalismo, eI intergubernamentalismo y eI federalismo. 3 No obstante, en
los liltimos anos, se han ido abriendo paso nuevas aproximaciones como consecuencia de las carencias explicativas de los anteIiores enfoques.
2. Funcionalismo y neofuncionalismo
l EI neofuncionalismo represent1 una adaptaci6n de la teoria funcionalista, formulada par David MUmny en los anos cuarenta,4 cuya preocupaci6n principal
consistfa en asegurar Ia paz mundial. Dicho autor proponia la transferencia de
funcio-nes especificas de los Estados a favor de organizaciones supranacionales.~La
transferencia gradual de funciones eminentemente tecnicas, es decir de bajo contenido polftico, comportaria de forma inevitable un incremento de las interdependencias
entre los Estados nacionaies, can 10 que se reducirfan cada vez mas las probabilidades de recurrir a la guerra para solucionar los conflictos.!Serian precisamente
las organizaciones supranacionales las encargadas de garantizar la regulaci6n pacifica de dichos conflictos. Sin embargo, Mitrany insisti6 en Ia necesidad de limitar el
I. It O. Keohane y S. HulTI\Jann (1(90), C(lnclu~ion~: C{immunity politic.~ and inslilluionaj changc, CII
W. W;lllace (cd.), Tile Dynamics of tlllvpellll inlesrl1lirll1, The RllA. Londrc~, PinIer Publishers.
2. J. Oc!ors (1993), E/lluevlI cOIlr:ierlIJ europe/J, M,ulrid, Acenlo Ed., p. 274.
3. J. Lodge (1993), EC policymaking: institulional dYlHlmies, ell J. Lmlge (cd.), The EUnJpean ClIlIIlIIUllily
<llIIllile ChullenRe 0/111<: Fllillre, Londre~, Pinier Puhlishers (2.' ed.), Pl'. 1-36.
4. O. Milmny (1943), A workill,~ peace .Iyslem: ll/1 argllliWl11 jor Ille jllII(.'lil1lllli developmelll of inlel'llaliollill
i!'!IlIIli.Wli(}lIS, Londrcs, RII.'\.; idelll (1965-1966), The Pl\l~PCcl of inlegmlinn: f'l;deml Of f'ullclional, iOHmu/ of
C(}IIIIIWll Markel SllIdie.I, 4. pp. 119-149; P. Taylor(1990), TIlc approach ofOavid Milmny. en A. J. Grollllll YP. Taylor
(cds.), Framework.1 jiJT illlenwtiOlwl cooperalioll, Londm;, Pinier Publishers.
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3. El intergubemamentalismo
A pesar de su aparente utilidad para explicar los primeros,afios del proceso de
integracion europea, la teorfa neofuncionalista entro en crisi,s a mediados de los
alios sesenta a raiz del Compromiso de Luxemburgo que desembocaria en la imposicion de la unanimidad como regIa decisoria hasta la promulgacion 'del AUE. Las
expectutivas iniciales se habfan visto fmstradas y el proceso de integracion parecfa
practicamente estancado. Si el efecto inducido parecfa aplicable, hasta ciecto punto,
a la econom{a, no oculT(a 10 mismo con la polftica. Al poner el acento en los grupos
de interes y la burocracia comunitaria, el neofuncionalismo consideraba a los
Estados como actores racionales unitarios, por 10 que los procesos polfticos internos quedaban en un segundo plano. Los neorrealistas 0 inteq,Jubernamentalistas
matizaron este planteamiento at aceptar una posible inflllencia de los grupos de
interes en las decisiones referidas a determinados sectorcs funcionales. Sin embargo, tambien valoraban la int1l.Iencia de otros factores tales como los procesos
electorales 0 las concepciones de las burocracias estatales en cuanto a los intereses
economicos nacionales a largo plaza. No ocurrfa 10 mismo, no obstante, con los
temas dc alta polftica. En efecto, tras el fracaso de los proycctos de Comunidad
12. E. 1[;w.~ (19M).
Guston, Huughton Mill1in.
1h:hno~mcy,
PI(lmlism and the New EuropeD, en S. Grauhard eJ al. (ctls.). A New Europe.
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neorrealistas ha sido calificada de artificial e inadecuada teniendo en cuenta la actuacion de los Gobiernos con respecto a cuestiones concretas. 15 Ni los Gobiernos actoan
como representantes de intereses nacionnlcs monolfticos, ni la Comunidad constituye
una simple estructura a la que los Gobiernos pueden recurrir a su antojo coando 5e
muestran incapaces ofrecer respuestas internas a los problemas derivados de la interdependencia intemacional. Prueba de ella es que el largo predominio del intergubernamentalismo no irnpidio algunos avances significativos, tanto en el plano de las instituciones como en eJ de las poifticas, materializados en Ia puesta en marcha del sistema
monetario europeo (1974), Ia instituci6n del FEDER (1975), las polfticas de medio
ambiente (1972) y de pesca comtin (1983) 0 las prirneras elecciones directas al
Parlamento Europeo (1979).
4. Las reformulaciones
Las carencias apuntadas llevaro'n, a finales de los setenta y principios de los
ochenta, a distintas reformulaciones que, sin negar los meritos coyunturales del
neofuncionalismo y el neorrealismo, apuntaban a aspectos descuidados por los
enfoques anteriores mediante el recorso a conceptos innovadores COmo interdependencia, polfticas domesticas y regimen internacional.
El enfoque de la interdependencia aparece durante los afios setenta como
reaccion crftica frente a las rigideces analfticus de los neorrealistas y la tendencia de
los neofuncionalistas a privilegiar el papel de las instituciones supranacionales. EI
analisis de la iTIterdependencia se inscribe en Ia tradicion pluralista. Para este, es un
anacronismo hablar de soberallia en un mundo basado en las interdependencias. EI
Estado no puede actuar como un actor unitario porque cada sistema nacional se
caracteriza por una multipHcidad de arenas politicas cOiltradictorias. En dichas
arenas en-contramos actores, intereses y procesos diferenciados, por 10 que resulta
complejo establecer una cohercncia entre los intereses generales del Estado y los de
cada sector. Ello explica que la defensa de un sector concreto se identifique, a
menudo, en In Comunidad con los intereses vitales)} del Estado miembio-(agricultura, pesea, etc.). Por 10 tanto, no existe una Frontera clara entre altas)} polfticas y
polfticas tecnicas 0 no confljctivus, como pretenden los neorrealistas.
La inten.Iependencia se basa en la evidencia de la creciente interaccion economica a escala mundial y, ell concreto, entre los EEMM de Ia Comunidad. De acuerdo
con el modelo de la tela de -mana}} (cobweb model) aplicado a Ia evolucion de las
relaciones internacionales, sus defensores ponen el accnto en la perdida relativa de
importancia de las fronteras estatales frente a Ia gl0lxllizaci6n de los intercambios
economicos y de los temas de seguridad. lfi La tesis de la interdependcncia atribuye,
ademas, un papel aut6nomo a las organizaciones internacionales en Ia rnedida en que
son capaces de definir intereses distintos de los de los Estados. Aplicada a Ia CE, la
interdependencia ha sido utilizada para explicar los procesos politicos comunitarios
desde un doble punto de vista: Ia erosion del poder de los Estados miembros como
resultado de las fuertes interreiaciones generadas por el mercado comon y la situa15. H. Wnll,IL"C (1983), Inlegmlion lhrough inlcrguvermmlenlalism. en I J. WaJ!aL"C el al., cit., pp. 373 Yss.
16. R. O. Kcohnne y J. s. Kyc (1977), {'ower and Inlerrlepelldellce: W(Jrld POliTics ill Transitioll, Boslon.
Lil11e Brown.
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funcion de las caracterfstieas especfficas del sector nacional afeetado; por elio, la
polftica europea representa un aspecto de la polftica jntema. Por oua parte, las
<letitudes de la opinion publica con respecto al proceso de integraci6n 0 los mismos
procesos electorales pueden condicionar fuertemente Ia actuacion de los Gobiernos
en la Comunidad.
A menudo, los Gobiernos acman como prisioneros de los condicionamientos internos e internacionales. Las divergencias fundamentales entre las politicas
economicas de Francia (Mitterrand), Gran Bretafia (Thatcher) y Alemania (Kohl) a
principios de' los alios ochenta explicarfan las dificult..1des de hallar soluciones
comunes eficaces a escala comunitaria, especial mente con un sistema decisorio
basado en la unanimidad. El retraso en la puesta en marcha de la polftica de pesea
comtin responderia a las presiones ejercidas por el Parlamento danes sobre su
Gobierno. En Alemania, la estmctura federal del Estado comportaria condicionamientos importantes para el Gobierno federal, obligado a respetar la opinion de los
Lander en las cuestiones de su competencia que se debaten a nivel comunitario.
Asimismo, la ampliacion tardfa de Ia Comunidad a Espana y Portugal no se entenderfa al margen de los obsmculos interpuestos por los principales partidos franceses,
tributarios a su vez de sus respectivas c1ientelas pouticas.
parecen estar perdiendo parte de su pader para detenninar los resultados, pera
todavia pareeen lejos de ser eclipsados por las instituciones intemacionales. Por su
parte, Puchala ha descrito Ia CE como una red compleja de interacciones regionales
entre aetores estatales y no estatales}}.18
Probablernente sea Ia de Putnam 19 1a aportaci6n te6rica mas interesante al
enfoque de Ia interdependencia. Segun Putnam, debido a los condicionamientos
impuestos por la interdependencia global, las poifticas internas se hallan directamente conectadas Con Ia arena internacional, por 10 que los actores nacionales se ven
ohligados a intervenir cada vez mas a dicho nivel para poder desarrollar sus funciones. La tendencia hacia el establecimiento de una compleja red de relaciones polftico-administrativas, desprovistas de una agenda poHtica, Ia ausencia de jerarqufas
evidentes implican 1a aparici6n de Hneas internas y externas de cooperaci6n y de
conflicto. En dicho proceso, las organizaciones supraestatales juegan un papel fundamental regulando y relacionanda los f1ujos de participantes, los problemas, las
soluciones y las elecciones [... ] y, desde esta perspectiva, la distinci6n entre polftica
interna y polftica exterior desaparece.20
Partiendo del papel central de los Gobiernos en elpolicy making comunitario y
de su funci6n de intermediarios entre los intereses nacionales y los comunitarios,
algunos autores proximos al neorrealismo han destacado el impacto de las polfticas
internas 0 domesticas en dicho proceso.21 Segun este enfoque, el debate entre
neofuncionalistas e intergubernamentalistas ha olvidado los condicionamientos internos propios de cada Estado miembro. Estos se expresan de dos mod os: a traves de
las estructuras internas implicadas en el proceso comunitario (Gobierno, Parlamento, Gobiernos regionales, lobbies, etc.) y mediante las distintas actitudes expresadas
COn respecto a Ia Comunidad (partidos, burocracias, eJecciones, etc.). EI objetivo
consiste en explicar las posiciones de los Gobiernos en el Consejo de Ministros y, en
general, en el proceso decisorio.
La tesis de las poHticas domestteas mantiene que el proceso de integracion es el
resultado de los procesos politicos intemos y, ello, a partir de-tres presuImestos:
Los sistemas nacionales constituyen la base de la Comunidad: son los Estados
miembros los que deciden el nivel mas apropiado para actuar. Por ejemplo, el impulso
del canciller Helmut Schmidt a favor de la creacion del SME serfa el resultado de las
incertidumbres generadas en la economfa alemana por la crisis del sistema monetario
internacional.
Cada sistema es distinto, tanto en 10 relativo a las divisiones in,te(n?s,t ,I,as
estructuras 0 la fonnaci6n del consenso: cada poiftica comunitarla se fdftnula en
17. C. Vkhh(1983),l'it.,p.35.
18. D. l'udmla, or Blinu Mcn, Elcph,lIlts (IOU MCl'Ilalionallntcgration, JCMS, IO/J, 1972, pp. 276-284.
19. R. Putnam, Diplomacy anu uomeslic politics: the logic (lrlwo-Icvcl games, llllemaliOlwl Orgalliwfioll,
12,1988, PI'. 427-461.
20. Putnum, cit, p. 434.
21. S. Bulmer, DolllGstie Politics and EUl\ljlC(1ll Community I'oliey-Makin:;, JCMS, 4119113, pr. 349 y ss.
'l'
En ultima instancia, la Comunidad seria el espejo de los estilos poHticos prevaIentes en los Estados miembros, entendiendo pOor estilo la slntesis entre el modo
(anticipativo 0 reactivo) de elabaracion de las politieas pliblica.<; y las relaciones
(impositivas 0 consensuales) entre el Gobierno y los demas actores del proceso
politico. 22 Dichos estilos pueden diferir induso en el sene de cada uno de los Estados
en funcion de las caracterfsticas propias de cada sector.
EI concepto de regimen internaeional, inspirado en la teorfa de Ia eleccion
racional, ha sido definido como un conjunto de principios explfcitos 0 impJicitos,
normas, reglas y procedimientos decisorios mediante los euates las expectativas de
los actores' convergen en un area determinada de las relaciones internacionales, con
10 que pueden facilitar la coordinacion de los distintos comportamientos.23 Dicho
enfoque concuerda can los neorrealistas en el papel dominante de los Estados en la
poHtiea internaciona1. Sin embargo, disiente de estos en 10 relativo a las potencialidades de la cooperacion y de las instituciones internacionales, aproxim:indose pues
a los postulados del funcionalismo y el neofuncionalismo.
EI enfoque del regimen internacional presenta limitaciones importantes derivadas, una vez mas, de la eseasa relevancia atribuida al sistema institucional y jurfdico
de la CE, que impane obligaciones, distribuye recursos y limita la capacidad de
aetuacion individual de los Estados miembros.24 De ahi que sea mas util quiza para
analizar las poifticas poco 0 nada comunitarizadas, como la poiftica monetaria y la
CPE anteriores a Maastricht 0 Ia PESC. que las poHticas comunes. Su in teres reside
sobre todD cn los aspectos decisorios: a partir del estudio de la racionalidad de los
aetares, el analista puede utilizar tecnicas como la teorLa de la decisi6n 0 la teorfa de
22, J.1. Rkhardsoll (ed.), 1932, Policy Styles ill Westem Europe, Lmulrcs, Allen and Unwin.
23. P. F. Dichl (cd.). 1939, 11w Poliljc.toflllfemalimwIOrgllllimlillllS:Pallem.lIlIlJlitsighf.I.Chicago.
24, W. Wallace, Europe as a Conrcdcration: lhe Ctlfilmunily and the Nation Stale, JCMS, 1932, pp. 57-li8:
W. Wallace, Less than u Peden)t!on, More than (1 Rcgime: the Curnmunity (IS a Politkal SystClU, en II. Walla<.:e etlll.,
P,,/icyMlIkilig ill flie Eumpelill Commullily, Chiclleslcf, John Wilcy & Sons, 191;3.
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incremento de las disparidades regionales paralelo a Ia menor capacidad de los Gobiernos de afrontar individualmente el problema, por 10 que las regiones menos favorecidas
dependerfan en mayor medida de Bruselas. Previsiblemente, tambien surgirian presiones tendentes a Ia armonizaci6n de las prestaciones saciales entre los distintos Estados
miembros. Por otro lado, la eliminacion de las barreras tiscales implicaria la armonizacion de los tipos aplicados allVA, en detrimento de las potestades de los Gobiernos de
aHemr los tipos por motivos poUticos. Por ultimo, la creacion de una moneda unica
resultarfa de Ia supranacionalizacion de la poJ[tica monetaria. EI neofuncionalismo
renovado intenta huir de toda tentacion detenninista en Ia medida en que considera que
los efectos polftico-institucionales del mercado interior no senln automaticos, sino que
se trata de un proceso abierto y, por tanto, interdependiente en el que influyen variables
economicas y polfticas.
tidumbre con unas reglas decisorias determinadas. Con arreglo a ello, algunos
5. EI neofuncionaJismo revisado
El perfodo que se inicia a mediados de los alios ochenta con el AUE y que
finaliza tras Ia entrada en vigor del Mercado Voico volvi6 a poner sobre Ia mesa la
necesidad de contar con un marco teorico capaz de dar cuenta de los avances del
proceso de integracion. Mieotras algunos autores han visto en dichos acontecimientos una expresion renovada de las tesis neofuncionalistas, otros han optado por una
visi6n en clave intergubemamentaiista e incluso ech!ctica, basada en una combinacion de ambos enfoques.
EI retorno del neofuncionalismo se fundamenta esencialmente en tres hechos
relevantes: el activismo de la Comision; la presion ejercida por los grandes grupos
multinacionales sobre los Gobiemos; y, por ultimo; la capacidad de arrastre de la
decision relativa a la culminacion del mercado interno. De acuerdo con Mutimer/6 el
neofuncionalismo constituye el contexto teorico mas util para discutir la integracion y el Mercado Onico de 1992. Como hemos visto en el capitulo precedente, el
protagonismo de 141 Comision en el relanzamiento del mercado interno ha side
innegable. Incluso antores poco afines al neofnncionalismo han admitido 141 imposibilidad de formular una interpretaci6n teorica sin tener en cuenta el liderazgo
polftico de Ia Comision. 27 Otros han puesto de manifiesto hasta que punto sigue
siendo determinante 141 actuacion de instituciones autonomas, dotadas de autono'mfa
de actuaci6n, ya sea en Ia esfera legal 0 politica. 28 Tampoco cabe dudar del papel
activo desempeiiado por los principaJes grupos industriales, movilizados en torno a
la liberalizaci6n y at aumento de competitividad inherentes at mercado interno.
En cuanto ,al efecto polltico inducido (spillover), este se derivarfa de la decision
inicial de aprobar y poner en practica las 279 directivas contenidas en el Libro Blanco
de la Comision. En otras palabras, la consecucion del mercado intemo requeria, no solo
la eliminacion de las burreras tecnicas y ffsicas y tiscales a la libertad de circulacion de
personas, bienes y capital, sino tambien Ia adopcion de una moneda unica. Y de ello se
derivaban 16gicumente efectos pollticos trascendentes. Entre otras consecuencias, la
desaparici6n de los controles fronterizos generarfa presiones favorables a 141 centralizacion de las decisiones relativas al comercio 0 la' inmigracion. La desaparicion de las
barreras tecnicas comportarfa igualmente, por parte de los intereses econ6micos, una
mayor atenci6n hacia las regulaciones tecnicas establecidas por las autoridades comunitarias. La libertad de movimientos del capital y del trabajo se traducirfa en un
25. H. KCllle y J. Nurmi, 111e Distrihution of II priori Voting Power in the EC, 111e Council of Ministries und
thc European Parii,llllcnt, ECPR, Lcidcn, 1993.
26. D. Mutimcr (1994). "Theories or political intcgration, en H. Micheitnann y P: Soldatos (cds.), Eumpel/I!
IllIegnmim: Theories ami ApprVlld!e.~, NUCVJ Yi.nk, Univefl,lty or America Pn."1Is, pp. 13-42
27. W. Sandlwllz y J. Zyslllan, 1992: Ret:'L~ting Elll\lpean Bargning, It'ilrld Po/ilies, 1989,42, pp. 95-128.
28. R. Dchausse y G. Majone, TIle InslilUli(ln~1 Dynamics of Ellrllpcan Integration: From the Singlc Act to thc
Ma:l~lricht Treaty, Ellmp<:il!! COllllllllllilY Sludie.\ A.,-sIJciwio/l, Third Biennal International Confcrence, Washington,
27-29 de mayo de 1993.
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instituciones suprunacionales. No obstante, el concepto de supranar.:ionalidad desarrollado por Haas [... J sigue siendo relevante, a pesar de haber sido a menudo
estereotipado, mal interpretado 0 ignorado. Es preferible interpretar la Comunidad
Europea como un conjunto de redes complejas superpuestas, en eI que un estilo de
decision supranacional, caracterizado por compromisos portadores de intereses
comunes, puede conducir, en determinadas circunstancias, a Ia soberania mancomunada.37 Keohane y Hoffmalln identifican un efecto de spillover politico de tipo
neofuncionalista en las decisiones adoptadas a pattir de mediados de los oehenta.
Sin embargo, sostienen que el requisito necesario para cualquier forma (econ6mica
o polftica) de spillover sigue siendo un proceso de negociacion intergubernamental
exitoso. En otras palabras, al contrario de 10 previsto por los neofuncionalistas, el
spillover per se no es automatico, sino que la profundizaci6n del proceso de
integracion depende en primera instancia' de la negociacion entre los grandes
Estados miembros (cambio de politica economica en Francia a partir de 1983;
aceptacion por Gran Bretafia del AUE a cambio de la desregulacion economica;
mantenimiento del polo francci~aleman). Ella no implica, no obstante, a una vision
centrada exclusivamente en el comportamiento de los Estados: a partir de las
negociaciones interestatales, el analisis debe tomar en consideraci6n los procesos
polfticos internos de los Estados miembros' y," al mismo tiempo, los condicionamientos impuestos por las instituciones supranaCionales (p. ej., el papel crucial de
la Comisi6n en Ia definicion de la agenda co'munitaria 0 el del TJE en la consolidacion del sistema legal curopeo).
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7.. El federalismo
De forma explieita 0 impHcita, el federalismo ha inspirado desde sus ioicios el
proeeso de'integracion europea. 38 En su version contemporanea, la idea de una
Europa federal surge durante el periodo de entreguerras impulsada por un sector
importante de las elites antifascistas europeas, Dicha formulacion aparece motivada
por un imperativo moral: la necesidad de Ilevar a cabo una revolucion espiritual
ante los peligros del totalitarismo?9 Sin embargo, durante el conflicto belieo y en la
posguerra, la causa principal del desastre que vive Europa se identifica con la pcrsistencia del Estado _nacion. Por elio, la unificacion europea, plasmada en los Estados Unidos de Europa, se convierte en un objetivo prioritario para los federalistas.
Dicha aspiraci6n aparece clarumente reflejada, por ejemplo, 'en los escritos de
Altiero Spinelli.40 En su caUdad de secretario general del Movimiento Federalista
Europeo en Halia, este ultimo contribuyo decisivamente al respaJdo otorgado en
1952 por el Gobierno Italiano al Tratado de)a Comunidad Politica Europea. Como
se recordar:i, el Tratado planteaba un esquema c1aramente federalista: una Asamblea
Europea elegida por sufragio directo, un organo de decision conjunto Y un sistema
fiscal prupio.
Tambicn desde la optica de los padres fundadores, la soluci6n federal era Ia
31.
3R.
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40.
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mas Jogiea, pero era evidente tambien que los Gobiernos no estaban dispuestos a
renunciar a su soberanfa. De ahf la necesidad de hallar una estrategia alternativa, 10
que vendrfa en llamarse el metodo comunitario 0 metodo de integraci6n, claramente inspirado en el funcionalismo y concebido pOl' Jean Monnet como el camino
gradual hacia una federacion mediante Ia creacion de lazos funcionales especfficos
entre los Estados sin amenazar directamente su soberania.
Spinelli y Monnet personifican dos estrategias distintas de signa federalista,
ideadas ambas para vencer las resistencias de los Estados miembros. EI peimero
preconizaba la eleccion de una Asamblea Constituyente encargada de elaborar una
Constituci6n europea emanada, par tanto, de la voluntad popular. En cambia, Monnet no era partidario de grandes cambios politicos: Nunca he crefdo que Europa
nacerla de una gran mutacion polftica y consideraba una equivocaci6n consultar a los
Pueblos de Europa respecto a fa estructura de una Comunidad de Ia cual no disponfan de ninguna experiencia pnictica.41 La federaci6n surgirfa, en todo caso, como
resultado de la realidad economica y polftica. Esta visi6n pragmtitica contrastaba con
los planteamientos de Spinelli, para guien la fortaleza de Ia estructura institucional
constitufa una condicion necesaria para la consolidacion de la Comunidad. Sin
embargo, Monnet tampaco coincidfa exactamente con el funcionalismo de Mitrany,
ya que no se trataba simplemente de crear agencias fnncionales, sino de lIegar a
un tipo no predeterminado de entidad federal mediante un proceso de integracion
polftica: [ ... ] Nunca he dudado que, algun dfa, dicho proceso nos conducira a los
Estados Unidos de Europa; pero no veo la necesidad de tratar de imaginal' hoy la
forma politica que acabara adoptando.}}42 Y eSla foe.a todas luces la estrategia
vencedora, al menos inicialmente, por la sencilla Tazon de que era la unica aceptable
por los Estados. 43
Mantenido de forma lateote durante la fase de estancamiente del proceso de
integracion, el debate federalista renace con fuerza en los ailos ochenta a raiz del
proyecto de Constituci6n de la Union Europea aprobado par el PE en 1984, cuyo
principal artffice vuelve a ser Altiero Spinelli. Sin duda, los avances institucionales
recogidos en e1 AVE -el restablecimiento del voto mayoritario y el aumenta de
capacidad decisoria del PE- se inscriben en 1<\ dinamica federalizante de la CEo Yello,
a pesar de las resistencias de algunos Gobiernos y, en especial, de los conservadores
britanicos, cuyas presiones forzaron la desaparicion de cualguier alusiolla la vocacion
federal de la UE en el Preambulo del Tratado de Maastricht.
EI enfoque federalista del procese de integracion ha encontrado igualmente
numerosos valedores entre la doctrina jurfdica y en la politologia.~4 Algunos autores
han subrayado las analogfas existentes entre el federalismo americano y el sistema
comunitario, advirtiendo, no obstante, de Ia necesidad de diferenciar el federalismo
41. 1. Monnel (1976), Mel/1oires, Purls, Fayard.
42. filii/em, p. 540.
43. W. !1,ll1slcin (1962), Uniled Europe: OJa/lel1ge (ll/d Oppm1w/ily, !1mvurd, H:lfVUrd University l)rc.~s.
44. Viii" entre olms, 1. H. Weiler (1985), Ii Si.l'lclllu COlllullilario Europeo, Boionia, l! Mulino: J. Pinder,
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idelll, The European Communily's Icderal herilage, en M. Burgess (! 989), dl.
.
101
del Estado federaL 45 Al fin y al cabo, como ha indicado Elazar: 46 el rermino federal
no implica necesariamente el establecimiento de un sistema federal en el senti~o de
un Estado federal moderno. La esencia del federalismo no se halla en un conJunto
particular de instituciones, sino en la institucionalizacion de relaciones particulares
entre los participantes en la vida poHtica [... ].
Par ello, tratar de efectuar comparaciones entre la DE y los modelos ciasicos
federales puede generar confusiones y llevar a conclusiones erroneas. En particular,
puede conducir a actitudes formalistas consistentes en negar toda posibilida? de
establecer pdcticas y acuerdos de inspiraci6n federal, so pretexto de que no eXIsten
los fundamentos constitucionales necesarios. Asi, se olvida por ejemplo que los
Estados Unidos fueron una confederacion ames de convertirse en un Estado federal
0, mas en general, que los distintos sistemas federales han ido evolucionando a 10
largo del tiempo en funcion de sus propias peculiaridades poifticas, econ6micas,
sociales y culturales e incluso del contexto internacional. .
En cualquier caso, el analisis comparado puede contribuir a mejorar el conOCImiento del proceso de integracion. Analizando el funcionamiento del sistema jurfdico comunitario, Yves Meny47 se refiere a un model0 de federalismo judicial,
latente en los Teatados y desarrollado por la jurisprudencia comunitaria, merced al
cual los Estados miembros se hallan en una situacion similar a la de unos Estados
federados: La combinacion de los Tratados, de las normas derivadas y de Ia
jurisprudencia del Tribunal de Justicia deriva en la constitucion de un verdadero
sistema poHtico-jurfdico de naturaleza cuasi federal.4s En los momentos de mayor
estancamiento del proceso de integracion, la jurisprudencia del Tribunal ha conse[uido orientar el sistema comunitario en un sentido federalista, compensando las
inercias polfticas y las limitaciones de Ia Comisi6n y condicionando con ello el
desarrollo ulterior de Ia Comunidad. Cabe hablar incluso de una Bundestreue (lealtad) comunitaria, amHoga a la alemana, entendida como la obligacion de los Estados
miembros de respetar los compromisos adquiridos cuando ponen en pnictica las
polfticas comunitarias. En efecto, segun el articulo 5 del Tratado C~E: ~<Los E.st~dos
miembros evitarall cualqllier medida sllsceptible de poner en pehgro los obJetIvos
del Tratado.
En la misma Hnea, el TJE ha retomado Ia teorfa de los poderes implfcitos
(implied powers) desarrollada en el siglo XIX por el Tribunal Supremo estadounidense, Ante la falta de una atribucion explfcita de competencias a la Comunidad, esta se
encuentra facultada para tomar Jas medidas necesarias para garantizar cI respeto de
los principios y de las reglas generales contenidos en eI Tratado CE.. Mediante esta
interpretacion, basada en el articulo 145 del Tratado, se han podldo desarrollar
polfticas no previstas inicialmente, como la politica regional, la polftica medioambiental 0 1a de I + D (vid. cap. 8).
Por otm parte, es innegable que el desarrollo de la CE y, en particular, SU
afianzamiento como centro decisor sllpranacional, ha comportado efectos internos
importantes para los Estados miembros, tanto en 10 que se refiere a las funcianes de
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48. Ibidcm, p. 32.
102
LA UNION EUROPEA
En otras palabras, unicamente se actCta en comun cuando resulta mas eficaz que
aetuar por separado. Una vez mas, at juez comunitario Ie corresponded desempeoar
un papel motor en Ia aplicaci6n e interpretaci6n del principia de subsidiariedad,
Hamado a convertirse en la piedra angular del derecho comllnitario y de la UE.
Sin estar expresamente previsto en la,Ley'.Fundamental alemana, el principio
de subsidiariedad inspira las relaciones entre la Federadon y los Lander en beneficio de estos ultimos.
La subsidiariedad entronca iguahnente con la cilldadanfa europea prevista en el
TUE (art. 8). Bsta se traduce en un conjunto de nuevos dereehos comunes: eI de votar
y ser elegido en cualquier Estado miembro que no sea eI propio en las elecciones
municipales y europeas; el derecho de peticion ante el PE; y la posibilidad de
expresar qllejas relativas a casos de mala administracin en la actuacion de las
institllciones u organos eomunitarios. Ademas, cualqllier ciudadano de la Union
goza de la proteccion diplomatica y consular de cllalquiera de los Estados miembros
en palses terceros.
La UEM representa otro ejemplo illistrativo de la federalizacion europea. En
cualquier estructura federativa Ia polftica monetaria constituye' una Qompel:encia
exclusiva de las instancias federales. Con arreglo a ello, corresponded a la Union y,
en concreto, a la institucion responsable, el Banco Central Europeo (BCE), la
determinacion de la polftica monetaria com un, habiendo renllnciado los Estados
miembros a ejercer cualquier competencia en la materia, al margen de su representacion en el Consejo de Gobernadores del BeE.
Como hemos visto, la polftica exterior y de seguridad escapa par ahora a la
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8. EI neoinstitucionalismo
Segun W. Wesseis,56 cl analisis del modelo de inte~acciones poifticas ~ administrativas en el seno de la Comunidad refleja la tendencla de los Estados mlembros a
mancornllnar sus soberanfas y mezclarlas con competenci<l<; comunitarias, dando
52. G. Garret y G. l'sehclis (19%), An ill~1itllti()nal "Titiquc uf illlcrgo\'erlllul1entaIL~m, IlIlemalilJlw/ Orga.
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LA UNION EUROPEA
10. Conclusiones
En resumen, las conceptualizaciones tradicionales de! proceso de integraci6n han
privilegiado aspectos distintos del proceso sin proporcionar, no obstante,una respuesta
convincente. Cada una ha trat.1do de describir 0 justificar a posteriori 10 oeurrido en
cada momenta hist61ico -el proceso-: pera ninguna ha conseguido expliear el como
ni el porque: el resultado. EUo se debe a Ia falta de una teona de Ia evoluci6n a largo
plazo del sistema eomunitario. La explicacion reside precisamente en la naturaleza
singular de la UE, una nueva fom1a de dominacion polftica, susceptible de derivar en
varias formas pasibles de Estado.63 La UE es mas que una simple alianza de Estados,
ya que las instituciones supranacionales ejercen una influencia significativa/>4 sin ser
todavfa un sistema politico dotado de legitimidad demoeratica. En terminos institucionales, se halla probab1emente a medio camino entre el confederalismo y el federalismo.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que los conceptos de federacion y confederaeion
han side eoncebidos en funcion de una estruetura poUtica determinada, el Estado
naci6n y, por tanto, se aplican diffcilmente a una estructura hfbrida comO Ia que esta
surgiendo de 1a construccion europeu.
En cualquier caso, los cambios recientes operados en el sistema comunitario y en
su inmediato entomo geopolftieo presionan a favor de un grado superior de integracion
polftiea. La intensidad de las relaciones economicas, soeiales y polftieas entre los
Estados miembros es tan fuerte que todo haee pensar que estos decidiran avanzar
conjuntamente, descubriendo nuevos intereses comunes y negociando nuevas formulas
de gestion de dichos intereses. Para ello, como ha sugerido F. W. Scharpf,65 Europa
debeni ser capaz de hallar un comprgmiso viable entre dos tipos de exigencias: la
regulacion centralizada de un cierto numero de politicas y el respeto de la diversidad
cultural y de Ia autonomfa institucional de sus naciones y regiones. Ello puede conseguirse mediante eI establecimiento de un orden constitucional bipolar tendente a
equilibrar el poder de In Union can los intereses de sus distintas componentes territoriales. Quiza el objetivo no sea tanto Ia constitucion de un Estado federal en sentido
estricto, cuanto el desaITollo y Ia consolidaci6n de las reglas y pdcticas del federalismo, empezando por In lealtad federal y el control democrfttico del sistema.
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