Equilbrio fiscal e poltica econmica keynesiana

Fernando J. Cardim de Carvalho*

Resumo: Crticos conservadores do keynesianismo sempre focalizaram suas

restries na suposta carta branca que Keynes teria dado ao estado para abandonar qualquer regra de disciplina sobre seus gastos, despreocupando-se com
os possveis impactos de persistentes dficits fiscais. Keynes realmente centrou
suas preocupaes na gerao de nveis de demanda agregada que pudessem
levar empresrios a decidir oferecer o volume de empregos correspondente
ao pleno emprego da fora de trabalho da economia. Sua estratgia de poltica
macroeconmica, porm, era muito mais sutil do que a simples aprovao da
realizao de dficits fiscais. A viso de Keynes apoiada, na verdade, em dois
pilares: o primeiro, de que uma poltica de gastos expansionista no necessariamente deficitria porque o prprio crescimento da renda leva a um aumento
da arrecadao de impostos. Alem disso, o crescimento da renda leva tambm a
um crescimento da poupana e, com ela, ao aumento da demanda por ttulos,
inclusive os de dvida pblica, financiando-se assim de forma no inflacionria o
dficit restante. O segundo pilar o efeito sobre expectativas empresariais do ativismo
estatal que sinalizaria a manuteno de elevada demanda agregada e estimularia
investimentos privados que poderiam mesmo tornar desnecessria a realizao
de gastos pblicos mais amplos. Dficits fiscais emergeriam apenas quando esses
impactos sobre expectativas, por alguma razo, no se materializassem.
Palavras-chave: Keynes, Macroeconomia Keynesiana, Poltica Fiscal.
Abstract: Conservative critics of Keynesianism always centered their critiques
on the comfort Keynes supposedly gave to irresponsible governments, justifying
the persistent occurrence of fiscal deficits. Keynes was in fact concerned with
the inability of entrepreneurial economies to spontaneously generate adequate
levels of aggregate demand. His policy strategy, however, was much subtler
than that described by critics. The strategy relied on two pillars. The first was
that expansionary fiscal policy operated through increasing public spending,
not increasing deficits. Increased spending would expand income and, as a
result, increase tax revenues. Besides, increasing income means also increasing
savings and increasing demand for securities, including those issued by
governments to finance residual deficits. The second pillar of his policy strategy
was that the existence of activist governments, concerned with maintaining full
employment would positively impact businessmens expectations, inducing them
to increase private investments, reducing thereby the need for actual fiscal
spending. Deficits would result only in situations where this effect on expectations,
for some reason, did not materialize.
* Professor Titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. O
apoio do CNPq e da Faperj (projeto Pronex) so aqui reconhecidos.

Carvalho, F. J.C. de. Equilbrio fiscal e poltica econmica keynesiana

Keywords: Keynes, Keynesian Macroeconomics, Fiscal Policy.

JEL Classification: E12; H30.

1 Introduo
A utilizao do termo keynesianismo como identificador de uma
certa doutrina com relao ao papel do estado na economia h muito
ultrapassou as fronteiras do mundo acadmico para ser incorporado
ao vocabulrio cotidiano de polticos, jornalistas, empresrios, etc.
Crculos acadmicos, no entanto, identificam como cerne do keynesianismo algo diferente do que pensam jornalistas e lderes polticos.
Para os primeiros, o keynesianismo (ou modelo keynesiano) uma
viso de economia que se apia na idia de preos (e salrios) rgidos.
Modelos keynesianos, portanto, seriam aqueles que descrevem a
forma pela qual uma economia de mercado se ajusta a choques
atravs de mudanas de quantidades ao invs de mudanas de
preos, como as preconizadas pelas chamadas correntes clssicas
(como os monetaristas de Milton Friedman ou, ainda mais notadamente, os novos clssicos de Robert Lucas).
O debate poltico-jornalstico menos sutil. De fato, nas suas
formas mais vulgares, o keynesianismo identificado com uma atitude de completa permissividade com relao interveno do
Estado na economia. O keynesianismo daria ao Estado, virtualmente,
uma permisso para matar, como nas novelas do agente 007. Estatizao
de empresas, elevados gastos pblicos, elevados dficits pblicos (o
que no a mesma coisa), excesso de regulao da atividade privada,
estados de bem-estar excessivamente generosos, etc, seriam todos
manifestaes especficas de uma obscura filosofia subversiva, o keynesianismo, que se oporia s virtudes da ideologia liberal, que enfatizaria
o esforo e a responsabilidade individuais, a auto-realizao, a austeridade, a disciplina, etc. Alguns dos crticos mais precoces e mais
insistentes do keynesianismo no se prenderam efetivamente a idias ou proposies especificas de Keynes ou de seus seguidores. Para
aqueles, a perversidade do keynesianismo estaria na legitimao da
ao do Estado na economia, da idia de interveno. Assim, um
proeminente economista conservador escreveu:
Em todos os tpicos ... a influncia do keynesianismo sobre as polticas
pblicas foi lamentvel. Polticas pblicas identificaram incorretamente a
barreira ao progresso econmico como sendo uma demanda agregada
inadequada ou mal-estruturada, quando as prprias polticas definidas

Revista Anlise Econmica, Porto Alegre, ano 26, n. 50, p. 7-25, setembro de 2008.

para resolver essa inadequao impuseram frequentemente impactos adversos sobre os cursos e recompensas de prover os insumos de que o
crescimento econmico depende. A perseguio dessas polticas, alem
disso, foi associada a uma presena sempre crescente do governo na economia, uma preseno que muito frequentemente ocultou ou distorceu os
sinais de mercado e prejudicou as funes do mercado (TURE, 1985, p. 52).

Mesmo crticos menos ambiciosos (ou, talvez, melhor informados)

tenderam a identificar o keynesianismo com uma proposio acima
de todas as outras: a legitimidade do uso constante de dficits fiscais
como arma de promoo da prosperidade econmica. Para esses
comentaristas, a essncia da poltica econmica keynesiana estaria
na despreocupao com a gerao continuada de dficits fiscais e,
assim, na corroso da noo de que a indisciplina fiscal possa ter
qualquer efeito danoso sobre uma economia de mercado.
uma curiosidade interessante da histria das idias contemporneas verificar como ambas as noes de keynesianismo referidas,
tanto a acadmica quanto a poltico-jornalstica, esto distantes do
seu verdadeiro objeto. A crtica da identificao da abordagem de
Keynes com a hiptese de rigidez de preos j foi feita de modo
conclusivo na dcada dos 60. Apenas o amplo desconhecimento
de grande parcela de economistas da histria de sua prpria disciplina mantm viva essa identificao. Mais compreensvel, por outro
lado, a impropriedade da caracterizao poltico-jornalstica, por ser
difundida entre grupos que no tm, geralmente, qualquer familiaridade com a obra de Keynes ou um conhecimento mais adequado
da evoluo da teoria e poltica macroeconmicas. No que se segue, apenas nos interessa esclarecer do que trata a poltica econmica
keynesiana. 1 Keynes, sem dvida, acreditava na possibilidade do
Estado cumprir um papel construtivo na promoo da prosperidade
de economias de mercado. A sua abordagem da operao de uma
economia capitalista, no entanto, era muito mais sofisticada e sutil do
que a maioria de seus comentaristas (crticos ou simpticos) parece
ter percebido. Em particular, poucos perceberam que Keynes trata
de gastos pblicos, ao invs de dficits pblicos, como instrumento
de poltica macroeconmica. Poucos perceberam tambm suas preocupaes, por um lado, com o estado da economia quando gastos
fossem realizados (se em pleno emprego ou com desemprego e capacidade ociosa), ou com a capacidade dos mercados financeiros de
financiar esses mesmos gastos pblicos. O esclarecimento desses
1 A critica dos modelos chamados de keynesianos, baseados na hiptese de preos rgidos
facilmente encontrvel. Pioneiros so os trabalhos de Leijonhufvud (1968) e Davidson
(1972).

Carvalho, F. J.C. de. Equilbrio fiscal e poltica econmica keynesiana

aspectos e da noo de poltica econmica keynesiana o intuito

deste trabalho. Para tanto, alm desta introduo, partiremos, na
seo seguinte, da caracterizao do problema a ser resolvido pela
interveno poltica, na viso de Keynes, qual seja, a possibilidade de
que a demanda agregada seja insuficiente para induzir a ocupao
da capacidade produtiva existente e a promoo do pleno emprego.
Na seo 3 mostraremos como operaria a poltica fiscal na promoo
da prosperidade econmica. A seo 4 explora os limites e os
condicionantes da poltica fiscal. A seo 5 conclui o artigo.

2 O Problema
No ltimo captulo de sua obra mais importante, A Teoria Geral
do Emprego, Juros e Moeda (de agora em diante TG), Keynes afirma
que h dois problemas centrais no capitalismo moderno. Um deles
a excessiva concentrao de renda e riqueza que separa as classes
sociais. A concentrao excessiva contribua para a dificuldade em
sustentar o pleno emprego nas economias modernas, porque os
ricos, que se beneficiavam da concentrao, consumiam relativamente pouco em proporo sua renda, enquanto os pobres, que
consumiriam proporcionalmente mais, eram privados dessa possibilidade. O resultado era uma demanda total por bens de consumo
mais fraca, que desestimulava a produo de bens de consumo e,
indiretamente, a de bens de investimento. Alem disso, a concentrao
de renda excessiva solapava a legitimidade do capitalismo, pois criava
grupos sociais que usufruam da riqueza social sem terem contribudo
para sua criao.2 A soluo para esse problema, argumentava Keynes,
repousava principalmente na promoo de mudanas institucionais,
como a introduo de impostos progressivos, o imposto sobre capital
e, especialmente, sobre heranas, etc. A poltica econmica poderia
ajudar, mas no era particularmente potente para esse fim.3
O outro problema do capitalismo moderno era sua incapacidade de gerar continuamente o nvel de demanda agregada capaz
de alcanar ou, mais adequadamente, de sustentar o pleno emprego
e a plena utilizao da capacidade produtiva existente. Foi exatamente
para explicar porque emergiam deficincias de demanda agregada
que a GT foi escrita. Para Keynes, o combate ao desemprego exigiria
uma postura ativa do Estado. Apenas a disposio do Estado em
intervir sempre que houvesse a perspectiva de insuficincia de demanda
2 Keynes j manifestava preocupao com a legitimidade da ordem social capitalista em The
Economic Consequences of Peace, Keynes (1920).
3 Na verdade, a melhor contribuio da poltica macroeconmica ao bem estar social seria
justamente sustentar o pleno emprego. Veja, por exemplo, Carvalho (2006).

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agregada poderia garantir a sustentao do pleno emprego. neste

contexto que emerge uma estratgia de poltica econmica caracteristicamente keynesiana.
importante ressaltar a novidade que esta abordagem constitua
quando concebida, nos anos 30 do sculo passado. O grande debate
em torno s possibilidades de interveno do Estado na economia
at ento voltava-se para a capacidade que governos teriam (ou
no) de substituir os mercados privados na sua funo alocativa.
Esse era o debate conhecido como o do clculo econmico em economias socialistas, que reuniu, em diferentes perodos, economistas
como von Mises, Barone, Hayek, Lange, dentre outros. O ponto central desse debate era a capacidade de outros mecanismos, que no
o mercado privado, organizarem de modo eficiente a atividade produtiva. A questo central era a de se um ministrio da produo
em uma economia socialista poderia gerar e processar o mesmo
volume de informao que os mercados o fazem numa economia
capitalista. Este debate levou a um quase-consenso em torno da idia
de que, embora fosse concebvel teoricamente algum mecanismo
que reunisse todas as informaes necessrias para a deciso econmica eficiente, na prtica no haveria qualquer possibilidade real
de desenvolv-lo. Deste modo, estabelecia-se a concluso de que
era melhor permitir que mercados operassem da forma mais livre
possvel (ressalvados, naturalmente, os casos de falhas de mercado)
do que abrir espao para a interveno do Estado.
O problema de Keynes era completamente diferente. Em suas
prprias palavras:
Se nossos controles centrais tiverem sucesso em estabelecer um volume
de produto agregado que corresponda ao pleno emprego tanto quanto
praticvel, a teoria clssica volta a valer a partir desse ponto. Se supomos
que o volume de produto dado, isto , determinado por foras que no
fazem parte do esquema clssico de pensamento, ento no haver objeo
a ser levantada contra a anlise clssica da maneira em que o auto-interesse privado determinar em particular o que ser produzido, em que
propores os fatores de produo sero combinados para produzi-lo, e como
o valor do produto final ser distribudo entre eles. [...] na determinao
do volume, no da direo, do emprego corrente que o sistema existente
entrou em colapso (KEYNES, 1964, p. 378-9).4
4 A interveno direta no sistema produtivo, portanto, essencialmente estranha ao pensamento de Keynes, que abordava o problema de forma bastante pragmtica. Como em suas
discusses sobre o problema do carvo na Inglaterra dos anos 20, Keynes no alimentava
posies apriorsticas a respeito da nacionalizao de empresas. Seu programa de poltica
econmica certamente nada tem a ver com iniciativas amplas de estatizao ou nacionalizao de empresas. Veja, para tanto, Carvalho (1997).

Carvalho, F. J.C. de. Equilbrio fiscal e poltica econmica keynesiana

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Porque uma economia moderna no seria capaz de utilizar plenamente seus recursos disponveis? Certamente no seria porque
todas as necessidades humanas estivessem satisfeitas. O desemprego
que preocupava Keynes no era o concebido por economistas como
Lucas, para quem ele nada mais representa que uma antecipao
para o presente do lazer que os trabalhadores estariam usufruindo no
futuro. Os desempregados de Lucas (e de Milton Friedman) abandonam os seus empregos porque preferem o lazer. Os desempregados de
Keynes so demitidos pelos empregadores e para enfatizar este aspecto, Keynes denominou o fenmeno de desemprego involuntrio.5
Se h necessidades a serem satisfeitas, porque recursos so deixados ociosos?
A resposta de Keynes relativamente simples: porque uma economia empresarial (ou economia monetria, ambos os termos sendo
preferidos por Keynes expresso economia capitalista) no se organiza para satisfazer necessidades mas para atender demandas de mercado, isto demandas que se apiam em poder de compra. Uma
economia empresarial, como a denominao sugere, organizada
por empresrios, que criam empresas para reunir fatores de produo e desempenhar a atividade produtiva. Estas empresas, por sua
vez, no existem para satisfazer as demandas de consumo de seus
proprietrios. Elas so arranjos criados para obter lucros, mvel e
causa de sua existncia. Empresas so mquinas de ampliao de
riqueza, absorvendo valores (de insumos) para produzir valores (de
produtos) ainda maiores.6
A produo de uma empresa s tem utilidade para ela, no entanto, quando vendida e, assim, transformada em dinheiro, de modo a
permitir empresa reiniciar o processo de produo de riquezas. Uma
firma tecnicamente eficiente, mas incapaz de colocar no mercado sua
produo a preos remuneradores ir falir tanto quanto uma empresa
incapaz de produzir de uma maneira eficiente. O critrio para medir
o sucesso de uma empresa, portanto, sua capacidade de obter lucro
e este, por sua vez, depende da capacidade do empresrio prever,
o mais precisamente possvel, que produtos sero demandados pelo
mercado de modo a produzir aquilo que vendvel, no o que
redundante ou indesejado por compradores. O critrio essencial a
satisfao da demanda solvvel, isto , o desejo por um bem, apoiado
5 Sobre a taxa natural de desemprego, veja, por exemplo, Tobin (1987, p. 315-6) e (2003, p.
153-5).
6 Sobre as caractersticas definidoras de uma economia monetria, veja Carvalho (1992,
captulo 3).

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na disponibilidade de poder de compra (isto , de meios de pagamento com que pagar pelo produto).
Nestes termos, em uma economia empresarial o nvel de atividades depender da expectativa de demanda dos empresrios. Se
essa expectativa favorvel, empresrios empregaro trabalhadores
para produzir e podero, mesmo, adquirir novos equipamentos para
ampliar a capacidade produtiva se a expectativa de demanda futura
for forte (e durvel) o suficiente para justificar a deciso de investir.
Esse arranjo produtivo mostrou-se extremamente poderoso. Nos
seus melhores perodos, economias empresariais exibem uma capacidade de crescimento e de inovao inigualvel por qualquer outra
forma de organizao da produo, como a disputa entre economias
centralizadas e economias capitalistas no sculo XX demonstrou. No
entanto, economias empresariais tm tambm um calcanhar de
Aquiles. Elas liberam as energias dos empreendedores para perseguir
seus objetivos de lucro e, com isso, promoverem a expanso da
riqueza social. Esses mesmos empreendedores, porm, devem suportar as perdas que resultem dos erros de deciso que porventura
cometerem. Frente incerteza das demandas futuras, o empresrio
que for capaz de prever com sucesso a evoluo das demandas dos
clientes ser bem recompensado, mas aqueles que no forem igualmente capazes (ou afortunados) pagaro o preo da perda e, talvez,
da falncia. No momento da deciso, o futuro incerto, no h como
saber quem ser e quem no ser bem sucedido. Aqueles indivduos
dotados de animal spirits se arriscaro em novos empreendimentos,
mas os tmidos e cautelosos preferiro manter sua riqueza em formas
mais seguras. Dentre essas formas mais seguras, est a deteno de
ativos lquidos e, em especial, a moeda. aqui que reside o problema
da demanda efetiva, segundo Keynes. Os empresrios que se arriscam,
criam empregos e riquezas para a sociedade. Os que se defendem
na demanda de ativos lquidos, contribuem para a reduo do
emprego e para a recesso econmica. Do mesmo modo, quando
consumidores temerosos do futuro abstm-se de consumir, retendo
moeda, eles contribuem para o mesmo problema. Quando se demanda
ativos lquidos como a moeda, nega-se emprego aos trabalhadores que
poderiam estar produzindo as outras formas de riqueza. Nos termos
de Keynes, quando a demanda se volta para itens no-reprodutveis
(pelo emprego de trabalho) ao invs de bens e servios, a demanda
agregada se contrai e o desemprego se impe. Se empresrios esperam que a demanda futura ser insuficiente para absorver sua
produo, eles simplesmente no produziro e os fatores de produo
correspondentes ficaro desempregados.

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 neste quadro que se define a interveno do Estado na viso de

Keynes. Economias empresariais dependem da disposio de empresrios de produzir (e investir). Esta disposio diminuir sempre que
houver razes para temer-se que a demanda agregada ser insuficiente para absorver a produo ou quando o futuro se tornar excessivamente opaco para permitir que se faa previses de demanda
com algum grau de confiana. Nesse caso, ao invs de converter
seus recursos monetrios em fatores de produo, eles preferiro
ret-los na forma de moeda. O temor da demanda futura reduzida
reduz o emprego no presente e os empresrios vero suas piores
expectativas confirmadas. De acordo com Keynes, isto ocorre porque
se trata de uma economia monetria: uma economia em que a moeda
uma forma de riqueza, alternativa a outros ativos, inclusive bens
de capital e fatores de produo. Quando o rendimento esperado
destes ltimos no for adequado ou for muito incerto, muitos empresrios buscaro refgio na acumulao de dinheiro, e o emprego e o
nvel de atividades declinaro.
neste sentido que o problema do capitalismo, segundo Keynes,
no a alocao, mas a mobilizao de recursos. Aquela parcela dos
fatores de produo que for empregada, pode estar sendo empregada
da melhor forma possvel. com os fatores ociosos que se preocupou
Keynes. A poltica econmica keynesiana no uma poltica alocativa,
mas uma poltica de mobilizao, uma poltica macroeconmica,
portanto, visando a administrar a demanda agregada de modo a mantla no nvel adequado sustentao do pleno emprego. Idealmente,
a poltica econmica keynesiana seria aquela que estimularia empresrios a utilizar os fatores de produo disponveis, deixando inteiramente a seu cargo a deciso de onde empreg-los.7
Grosso modo, as polticas de administrao de demanda seriam
duas: a poltica monetria, por onde os agentes econmicos so induzidos a ajustar suas demandas por movimentos de preos relativos dos
ativos (taxas de juros); e a poltica fiscal, em que o governo age sobre
a demanda diretamente atravs de seus gastos, ou indiretamente,
atravs da imposio de tributos sobre os agentes privados. Segundo
a teoria keynesiana, a poltica monetria tende a ter efeitos maiores
sobre a deciso de investir, porque os movimentos das taxas de juros
resultantes da ao de poltica monetria afetam principalmente os
mercados de ativos, inclusive os de ativos reais, como equipamentos
7 Ressalvando a necessidade de enfrentar os casos de falha de mercado. Aqui, como sempre,
Keynes pragmtico. Como escreveu a Marcus Fleming, em 1944, [e]u no [lhe] disse
que voc no deveria ter apego pelo sistema de preos (eu compartilho do seu apego). Eu
disse que voc no deveria ser iludido por ele. (CWJMK, 26, p. 297).

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e construes.8 J a poltica fiscal atuaria mais sobre as despesas de

consumo, pois tanto o gasto pblico quanto os impostos incidiriam
diretamente sobre a renda dos agentes econmicos, impactando suas
despesas de consumo. 9 A escolha de instrumentos (ou da combinao deles) deveria levar em conta, assim, as caractersticas de
cada situao, que podem afetar a sensibilidade do comportamento
privado aos estmulos de poltica, mas tambm os objetivos mais
gerais da sociedade, que podem depender da nfase diferenciada
em investimentos ou em consumo.

3 A Operao da Poltica Fiscal

A poltica fiscal opera, como visto, seja induzindo variaes no
gasto privado (atravs de variaes na renda disponvel dos agentes
econmicos resultantes de variaes na imposio de tributos), seja
atravs da complementao direta de gastos, atravs das despesas
do governo. Assim, se, em face, por exemplo, de um clima de incerteza
mais intensa, os agentes privados recuam de seus planos de dispndio em consumo ou investimento, o governo pode compensar essa
reduo ampliando a sua prpria demanda por bens e servios, mantendo a demanda agregada inalterada e, com ela, os estmulos
manuteno do nvel de emprego e de utilizao de capacidade.
O impacto do gasto pblico sobre a demanda agregada e sobre
o nvel de atividades semelhante, na teoria keynesiana, ao do gasto
com investimentos privados. Cada real gasto pelo governo se transforma em renda para o agente privado que lhe fornece bens e servios. Com sua renda aumentada pelo valor do gasto pblico, o agente
privado amplia os seus prprios gastos de consumo, de acordo com
sua propenso marginal a consumir,10 aumentando, deste modo, a renda
daqueles que atendem sua demanda de consumo. Tambm esses
ltimos consumiro parte da renda que receberam, poupando o restante, transmitindo o impulso de aumento de demanda para os seus
8 Em economias modernas com cmbio flutuante, a poltica monetria agiria tambm fortemente sobre as exportaes liquidas em funo de seu impacto sobre taxas de cmbio.
9 A preocupao com a combinao de polticas econmicas sempre esteve presente no
pensamento Keynesiano. Richard Kahn temia que o uso de polticas fiscais expansivas
contra recesses e de polticas monetrias contracionistas contra a inflao criaria um vis
anti-investimento. Veja Kahn (1972, captulo 7) e, tambm, Tobin (2003, captulo 16, especialmente a pgina 127).
10 Isto a proporo em que acrscimos de renda se convertem em acrscimos de gastos de
consumo. Essa proporo menor do que a unidade, dado que o consumidor reserva parte
de seu acrscimo de renda para uso futuro, ou, em outras palavras, poupa parte de seu
acrscimo de renda.

Carvalho, F. J.C. de. Equilbrio fiscal e poltica econmica keynesiana

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prprios fornecedores. Este processo pelo qual a despesa inicial, no

caso o gasto pblico, induz gastos de consumo adicionais o que
Keynes chamou na GT de multiplicador.11
Como um gasto original do setor pblico induz uma srie de
gastos adicionais em consumo, em face de uma deficincia de demanda agregada o gasto pblico necessrio para alcanar ou manter
o pleno emprego ser inferior deficincia observada, j que se poder
contar tambm com um aumento da demanda de consumo.12
Note-se que a poltica fiscal definida pela fixao de um nvel
adequado de gastos pblicos, no de dficit pblico. Na verdade,
no h qualquer necessidade de que esses gastos no possam ser
financiados por impostos, evitando o surgimento de dficits fiscais.
Dada a sensibilidade da receita de impostos a variaes da renda, j
que a imensa maioria dos impostos em uma economia moderna so
direta ou indiretamente proporcionais ao nvel de renda, o aumento
de gastos pblicos induzir aumentos tambm da receita de impostos.
Note-se ainda que perfeitamente possvel que o total de impostos
seja igual ao de gastos pblicos, evitando o surgimento de qualquer
dficit, mas nem por isso tornando a poltica ineficaz.13, 14
Em condies excepcionalmente favorveis, a poltica fiscal pode
ser eficaz at mesmo por um efeito puramente informacional. Keynes
contemplou a possibilidade de que o simples anncio sociedade
de que o Estado estaria preparado para suprir qualquer deficincia
11 O multiplicador apenas o resultado do fato de que o gasto de um individuo em bens e
servios aumenta a renda do provedor desses mesmos bens e servios, colocando este
ltimo em posio de reajustar seus prprios gastos de consumo, impactando, assim, a
renda de um terceiro agente e assim sucessivamente. Note-se, porm, que o multiplicador
no infinito, porque a cada rodada o gasto passado frente menor que o recebido, j que
cada agente poupa (isto , deixa de demandar bens e servios) parte da renda recebida.
12 Segundo Keynes, a teoria do consumo e do multiplicador, juntamente com a percepo do
papel da incerteza na dinmica de uma economia monetria, eram as principais inovaes tericas da GTl. Conforme CWJMK, 14, p.109.
13 Dada a teoria do multiplicador, o gasto pblico menor que o gap de demanda, mas a
receita de impostos proporcional variao do gasto total (isto , gasto pblico mais
gastos de consumo induzido). Nada impede que o balano entre gastos pblicos e impostos
se mostre equilibrado no final do processo, ou at mesmo superavitrio, dependendo do
valor do multiplicador e da sensibilidade da receita de impostos variao da renda.
Assim, em um quadro simplificado, se notarmos o multiplicador de renda por k, e a proporo
da renda que se converte em impostos por a, teremos que Y = kG e T = aY, portanto T = akG.
Para G = T preciso que ak=1. Se, digamos, k = 3 e a participao dos impostos na renda
for de 1/3, o oramento fiscal se equilibrar automaticamente, com a realizao de G.
14 A eficcia aqui referida tambm no depende da operao do teorema do oramento
equilibrado, de Haavelmo, pelo qual a realizao de um gasto pblico igual a uma elevao
de impostos de mesmo valor eleva a renda com um multiplicador igual unidade. A elevao
de impostos considerada no texto refere-se apenas resultante da elevao da renda. O que
se explora no texto so noes do que ficou conhecido como finanas funcionais.

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de demanda agregada pela mobilizao de um pacote compensatrio de investimentos pblicos poderia ser suficiente para recuperar a expectativa favorvel de empresrios privados que os levasse
a decidir recuperar o nvel de produo e de investimentos consistente com o pleno emprego. Neste caso, paradoxalmente, a poltica
fiscal ativista no se manifestaria em nenhum item concreto do oramento pblico, operando diretamente sobre as expectativas dos
empresrios privados.
Keynes, porm, era suficientemente realista para assumir que
este funcionamento ideal da poltica fiscal seria, de qualquer modo,
relativamente improvvel. Assim, sua ateno voltou-se para o impacto do gasto pblico realizado sobre a renda. Dficits pblicos
seriam, de fato, a soluo de default quanto tudo o mais tivesse falhado.15 Dficits fiscais s emergeriam em valor significativo se o gasto
pblico por si falhasse em expandir o nvel de atividades, como no
caso de uma economia em depresso, por exemplo. Nessas circunstncias, o dficit poderia resultar da combinao de um amplo programa de gasto pblico com um multiplicador relativamente reduzido
(que pode ocorrer se os agentes privados esto assolados por tal
incerteza sobre o futuro que no se animam sequer a gastar a proporo normal de sua renda acrescida pelo gasto pblico). Um gasto pblico elevado, com baixo multiplicador e baixa sensibilidade das
receitas de impostos a variaes da renda agregada (se, por exemplo,
uma expanso dos gastos for acoplada a uma reduo de impostos)
poderia conduzir a um dficit pblico mais amplo. Este no seria um
instrumento normal de poltica fiscal, contudo, mas o resultado do
uso dessa poltica em condies especialmente adversas.
Como tudo na teoria keynesiana, a ordem dos eventos neste processo de fundamental importncia para entender sua natureza e
potencialidades.16 A seqncia de eventos que permitiria poltica
fiscal ter o maior impacto expansivo possvel sobre o nvel de atividades seria a implementao de uma deciso de expanso de gastos
15 Sobre o papel do investimento publico na regularizao do ciclo, conforme CWJMK, 27,
p. 122 e 322. Sobre o surgimento de um dficit fiscal como sinal de insuficincia da poltica,
veja-se, no mesmo volume, p. 352-3.
16 Frequentemente, a oposio entre a abordagem keynesiana e a abordagem convencional
neo-clssica obscurecida pelo fato de que a especificao de condies de equilbrio
muitas vezes semelhante entre elas. O caso da relao entre poupana e investimento
uma delas. A oposio se define pelos mecanismos que conduzem (ou no) as variveis aos
valores de equilbrio, mais do que a descrio do estado terminal. O processo que liga
investimento e poupana em Keynes o mesmo que conecta gastos pblicos renda e
receita de impostos. a concepo desse processo que ope Keynes ortodoxia, no a
definio do equilbrio.

Carvalho, F. J.C. de. Equilbrio fiscal e poltica econmica keynesiana

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pblicos financiada pela colocao no mercado de papis de curto

prazo de modo a aproveitar os saldos monetrios ociosos mantidos
pelo pblico como reserva de liquidez. Alternativamente, a colocao
desses papis poderia se iniciar pelo sistema bancrio, oferecendo
a esses trocar suas reservas monetrias por reservas secundrias,
em papeis pblicos de curto prazo, com reduzido impacto sobre as
taxas de juros de curto prazo.17
Como no caso dos gastos de investidores privados, nesse estgio
do processo de poltica fiscal, o que o Estado precisa de meios de
pagamento que lhe permitam implementar seu plano de gastos. Esse
um problema monetrio, a ser resolvido no mercado monetrio, nas
linhas descritas no pargrafo anterior. essencial, segundo Keynes,
que no se recorra a aumentos de impostos nesta fase, porque eles
deprimiro a renda antes que o gasto pblico possa ter tido a chance
de exercer sua influncia expansiva. Por razes similares, o Estado no
deve buscar financiar seu gasto nesta fase pela colocao de papis de
longo prazo porque, no tendo ainda o nvel de atividades se expandido, a renda ainda no ter crescido, nem, portanto, a poupana
que deve resultar do acrscimo de renda estar disponvel. Assim, no
haver ainda a demanda adicional por parte dos poupadores por
papis de longo prazo, que, se colocados no mercado, pressionaro
as taxas de juros para cima, e causaro a reduo (crowding out) de
investimentos privados. V-se, assim, porque a seqncia de eventos
essencial na abordagem keynesiana: o processo de expanso da
renda no instantneo e, por isso mesmo, no se pode contar em
seu incio com condies de financiamento do setor pblico que
resultaro da concluso do processo.
Quando o processo multiplicador tiver completado o essencial
do ciclo de expanso secundria das despesas de consumo, e a renda
tiver se expandido na medida prevista, haver uma poupana adicional na economia de valor igual ao do gasto pblico que iniciou este
ciclo. Parte dessa poupana existiria j sob a forma de aumento
da receita de impostos resultantes da expanso da economia. Se
esses recursos forem insuficientes para cobrir a despesa pblica,
haver ainda nas mos do setor privado poupana suficiente para
absorver os ttulos de longo prazo que o governo poder agora colocar no mercado, sem pressionar a taxa de juros de longo prazo (e
sem, portanto, prejudicar outras despesas dependentes dela, como os
investimentos produtivos privados). Esse ser o momento, portanto,
17 A deciso de recorrer ao mercado monetrio para o financiamento inicial do gasto
pblico mostra que a separao entre polticas fiscal e monetria principalmente um
artifcio didtico.

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da consolidao do passivo pblico, colocando-se papis de longo

prazo junto aos poupadores privados (que estaro demandando
ativos no mercado no valor do acrscimo de sua poupana aps
pagos os impostos). Com a receita da colocao dos ttulos pblicos
(e dos impostos recolhidos) o governo poder saldar suas dvidas
de curto prazo, recompondo sua capacidade para re-iniciar todo o
processo caso fosse necessrio.
Os familiarizados com a teoria de Keynes reconhecero na
descrio oferecida acima do processo de poltica fiscal uma analogia imediata com o problema do financiamento e da consolidao
(finance e funding) de investimentos privados, que Keynes analisou
em sua polmica com Ohlin, no Economic Journal em 1937. O reconhecimento absolutamente correto. A analogia foi, na verdade,
explorada pelo prprio Keynes ao discutir o financiamento dos gastos
blicos da Inglaterra durante a segunda guerra mundial. Embora
no se tratasse de combater uma deficincia de demanda agregada,
muito pelo contrrio, Keynes se utiliza do mesmo esquema de financiamento e consolidao para discutir as formas adequadas de financiamento pblico que minimizassem os impactos do gasto pblico
sobre a taxa de juros e, assim, sobre os investimentos privados.18
Em suma, a teoria keynesiana no prope a irrelevncia do
equilbrio fiscal. Ao contrrio, Keynes preconizava uma poltica fiscal
que, na sua forma mais benigna, prescindiria mesmo do prprio
gasto pblico efetivo, caso as expectativas do setor privado respondessem favoravelmente ao anncio da disposio (e da capacidade)
do setor pblico de intervir caso a economia estivesse sub-utilizando
seus recursos. Se esse efeito, digamos, psicolgico, fosse insuficiente,
os gastos deveriam realmente ser realizados, mas de modo a minimizar
seus impactos colaterais sobre a economia, especialmente sobre a
taxa de juros, caso formas inadequadas de financiamento fossem
adotadas. Seguindo-se a seqncia implcita no modelo de determinao da renda agregada proposto por Keynes, o oramento poderia
ser equilibrado ao final da expanso do nvel de atividades, ou financiado pela colocao de ttulos de longo prazo no momento em que
isto j no pudesse mais perturbar o mercado de capitais.

4 Dificuldades e Limitaes
A operao da poltica fiscal como descrita na seo anterior se
apia na validade de certas premissas que devem ser explicitadas,
porque a sua ausncia pode comprometer a eficcia da poltica como
18 Conforme CWJMK, 22, pp. 158.

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instrumento de administrao de demanda agregada. Essas premissas referem-se a: (i) o estado de expectativas dos agentes privados;
(ii) o grau de utilizao da capacidade produtiva; e (iii) o estado dos
mercados de capitais.
poca em que Keynes escreveu a GT pouco se poderia assumir
quanto s expectativas do pblico em relao eficcia da poltica
fiscal. De fato, o tamanho do Estado, em termos de participao na
renda nacional, no lhe dava qualquer possibilidade de influir de
forma mais decisiva na vida econmica. Apenas durante guerras o
Estado assumia dimenses mais significativas como comprador de
bens e servios ou como coletor de impostos. Assim, Keynes poderia
assumir expectativas praticamente neutras em relao ao ativismo
fiscal. Na ausncia de experincias mais duradouras de poltica fiscal
e seus efeitos, no era despropositado assumir que as expectativas
do pblico com relao ao seu impacto seriam muito dispersas.
A considerao das expectativas muito importante para se evitar
o mecanicismo caracterstico do que veio a se chamar de keynesianismo hidrulico, em que a poltica econmica operaria como o mover
de alavancas ou o apertar de botes em engenhos mecnicos. O impacto da poltica econmica se d atravs dos comportamentos que
induz, mas estes, por sua vez, dependem de como os agentes econmicos interpretam os estmulos recebidos. Se expectativas so muito
dispersas, as reaes sero variadas, de modo a dar aos estmulos
experimentados de modo mais imediato um peso relativamente mais
significativo na tomada de decises. Assim, se no h experincia
prvia com relao ampliao do gasto pblico, pode-se esperar
que o pblico reaja ao aumento de sua renda exatamente do modo
esperado pela teoria do multiplicador.
Esta recepo benigna deve ser contrastada com o clima francamente adverso que se criou nos anos 80, por exemplo. A experincia
das dcadas imediatamente anteriores, at pelo menos os anos 60,
foi, corretamente ou no, interpretada como indicando os malefcios
criados pela irresponsabilidade fiscal. A gerao de dficits fiscais foi
responsabilizada pela emergncia de intensas presses inflacionrias
cujo controle, atravs de polticas monetrias contracionistas, imps
pesados custos s sociedades que sofreram o problema. Em grande
parte, as expectativas a respeito da poltica fiscal passaram a ser regidas
pela conveno de que governos eram intrinsecamente irresponsveis, incapazes de controlar seus gastos e evitar dficits fiscais geradores de presses inflacionrias. As expectativas formadas nesse ambiente seriam as de que o desequilbrio fiscal do presente fatalmente
implicaria a austeridade monetria de amanh, com elevao de juros
e desaquecimento da economia. Nessas circunstncias, com padres

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de expectativas to adversos, a poltica fiscal perde eficcia. O gasto

pblico, ao invs de induzir a expanso dos gastos privados, pode
acabar induzindo a formao de uma poupana precaucionria por
parte dos atentes privados, temerosos da recesso que a autoridade
monetria fatalmente teria que gerar em seguida.
Assim, o primeiro condicionante a ser considerado na formulao da poltica fiscal o estado de expectativas dos agentes privados.
Se o gasto realizado em ambiente marcado pela expectativa de
que o governo propenso a gerar dficits permanentes, sua eficcia
poder diminuir drasticamente pela antecipao de elevaes das
taxas de juros que induzir, modificando de forma perversa os preos dos ativos, inclusive os ativos reais. A preocupao com o equilbrio fiscal, assim, pode ser instrumental para permitir que a poltica
fiscal tenha efeitos positivos, quando for necessria.19
A segunda condio provavelmente mais familiar, por ser
explorada mesmo pelo keynesianismo mais convencional. A poltica
fiscal keynesiana um instrumento de regularizao da demanda
agregada de modo a sustentar o pleno emprego. Assim, ela no deve
ser ativada se a economia j estiver em pleno emprego, porque nessas
circunstncias a soma das demandas privadas e pblica ultrapassar
a capacidade produtiva do pas e presses inflacionrias realmente
emergiro.20
Esta condio pode parecer bvia, mas envolve algumas dificuldades importantes quando se lembra que gastos pblicos no
servem apenas como reguladores de demanda agregada. De fato, o
Estado deve efetuar gastos primariamente para ofertar bens pblicos,
como segurana pblica e nacional, educao, sade, etc. A oferta
de bens pblicos deve ser permanente, havendo, portanto, nveis
de despesa que so relativamente fixos, independentes do nvel de
atividades da economia. Em paralelo a essas despesas esto aquelas
voltadas, primariamente, para a regularizao da demanda agregada.
A considerao desses dois deveres do Estado, prover permanentemente bens pblicos e regularizar, quando necessrio, a demanda agregada, exige que a poltica de gastos seja abordada de
forma mais flexvel, para evitar que os dois objetivos entrem em conflito. A sada proposta por Keynes passava pela elaborao de dois
oramentos fiscais, o de gastos correntes e o de gastos de capital. O
19 Ao que indicam as evidncias, este teria sido o caso da Irlanda e Dinamarca recentemente.
20 Excetuando-se naturalmente as situaes excepcionais onde a poltica fiscal no est
subordinada manuteno do pleno emprego mas visa a acomodao de demandas do
Estado, como se d durante perodos de conflito blico. Keynes examinou esta ltima
situao em seu famoso panfleto How to Pay for the War, CWJMK, 9.

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primeiro cobriria as despesas rgidas, inadiveis do governo, destinadas a garantir a oferta de bens pblicos na medida necessria. O
oramento corrente, segundo Keynes, teria de estar equilibrado todo
o tempo. J o oramento de capital seria ativado quando a demanda
agregada se afastasse do nvel de pleno emprego, acima ou abaixo
desse nvel.21
A separao entre os dois oramentos se destinaria precisamente
a separar aquelas funes de Estado que no podem ser adiadas ou
suprimidas, nem mesmo temporariamente, daquelas cuja funo seria
anti-cclica. Ao exigir que o oramento corrente estivesse equilibrado
todo o tempo, o que Keynes busca exatamente neutralizar estes gastos
como fonte de presso de demanda quando a economia j estivesse
em seu limite de pleno emprego. Neste caso, a rigor, a poltica fiscal
como instrumento de administrao de demanda seria confinada ao
oramento de capital que, por sua natureza discricionria, poderia
ter o seu ritmo de implementao variado conforme a conjuntura.
O debate em torno dessa proposta afastou-se freqentemente
do seu alvo. Muitos discutiram at onde seria possvel separar-se gastos
correntes de gastos de capital, levando o debate para um campo
conceitual inadequado para solucionar um problema de natureza
inteiramente prtica. Na verdade, o que Keynes busca ao propor a
elaborao de dois oramentos a separao entre o cumprimento
das funes rotineiras do Estado e a realizao de seus gastos discricionrios. A diferenciao que importa reside na possibilidade de
adiamento dos gastos de forma a contra-restar as foras cclicas da
economia. Economias menos desenvolvidas, onde um certo nvel
de investimento pblico obedece a demandas permanentes, poderiam incluir esses investimentos no oramento de rotina, e prover
suas fontes de financiamento de modo a evitar dficits em qualquer
perodo. Por outro lado, a criao de instrumentos como os estabilizadores endgenos pode agilizar a entrada em operao de gastos
anti-cclicos.22
21 Conforme CWJMK, 27, p. 225.
22 Uma variante da distino proposta por Keynes foi a contraposio entre o oramento de
pleno emprego e o oramento corrente, pelos economistas keynesianos do Conselho de
Assessores Econmicos do Presidente Kennedy. O oramento de pleno emprego, como o
oramento corrente de Keynes, deveria estar sempre equilibrado precisamente para evitar
que a demanda agregada ultrapassasse o nvel de renda de pleno emprego. J o oramento
corrente variaria com o ciclo, sendo deficitrio quando houvesse desemprego involuntrio
e equilibrado ou superavitrio quando os nveis de desemprego se aproximassem do pleno
emprego. Note-se que o termo corrente tem um significado completamente diferente aqui
do que tem no uso feito por Keynes. Veja, para tanto, Tobin e Weidenbaum (1988, parte 1).

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Finalmente, h o problema da consolidao (funding) da dvida

pblica em caso de surgimento de dficits fiscais, isto , da colocao
de ttulos de dvida de longo prazo no mercado. Como j visto, a teoria
do multiplicador garante que a demanda total por ativos correspondente poupana gerada pelo gasto pblico que permanecesse
a descoberto (isto , descontado o aumento de impostos causado pelo
prprio gasto pblico) seria exatamente igual ao valor dos ttulos a
serem colocados no mercado pelo Tesouro. O que a teoria do multiplicador no garante, porm, que esses poupadores queiram adquirir
precisamente os papis emitidos pelo Tesouro. Esses poupadores
podem, por exemplo, exibir forte preferncia pela liquidez e preferir
reter moeda. Alternativamente, eles podem decidir reter outras classes
de ativos por razes, por exemplo, de diversificao de carteiras.
Na medida em que o mercado resista a absorver o acrscimo de
ttulos pblicos em uma funo de uma preferncia pela liquidez, a
existncia de intermedirios financeiros pode, at certo ponto, resolver o problema. Bancos, por exemplo, podem absorver esses ttulos,
com recursos colhidos pela aceitao de depsitos a prazo ou de
poupana, por exemplo. Esta soluo, naturalmente, tambm enfrenta
limites, especialmente na necessidade de instituies financeiras
manterem, elas prprias, algum grau de diversificao de suas carteiras de ativos. Esta busca de diversificao pode ser caracterstica da
demanda mais geral por ativos por parte do pblico, impondo, pelo
lado do financiamento, tambm limites poltica fiscal.

5 Consideraes Finais
A poltica econmica keynesiana instrumentaliza a necessidade
de regulao da demanda agregada de modo a manter a economia
em nveis de atividade to prximos do pleno emprego quanto a
sociedade deseje. Assim, a poltica fiscal no consiste necessariamente em manter gastos pblicos elevados, nem, muito menos, em
manter dficits fiscais faa chuva ou faa sol. Dficits permanentes
(ou estruturais, como chamariam alguns) so causas de desequilbrio
na economia, tanto quanto a deficincia de algum componente da
demanda privada. Os desequilbrios sero tanto de natureza real,
para usar a velha dicotomia dos modelos macroeconmicos convencionais, entre demanda agregada excessiva e capacidade produtiva,
quanto financeiros, entre colocao de ttulos de dvida pblica e
demandas privadas por ativos mais diversificados. Em condies
modernas, h ainda que se considerar o impacto de uma poltica

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fiscal desregrada sobre expectativas, que pode engendrar um mecanismo perverso, pelo qual a expanso fiscal acabe mesmo por
levar a uma contrao da economia.
O ativismo fiscal e monetrio de Keynes nada tem de irresponsvel. Na verdade, como os memorandos escritos por ele ao Tesouro
britnico durante a guerra demonstram, Keynes insistiu na necessidade de se planejar cuidadosamente a poltica fiscal como um processo, de modo precisamente a evitar a emergncia de desequilbrios
que prejudicassem a operao da economia. De qualquer forma, a
poltica fiscal proposta por Keynes se desenhava em termos de gastos
pblicos, no de dficits fiscais. Estes eram instrumentos de ltimo
recurso, a serem utilizados se e quando os mecanismos mais adequados falhassem na sustentao da demanda agregada.
Mas o cuidado com a gerao de dficits fiscais no a nica,
nem talvez a mais importante das lies propostas por Keynes. A
teoria do multiplicador mostrava que o equilbrio fiscal um objetivo
meritrio mas mais factvel quando a economia se expande. Se a
economia no estiver em pleno emprego, o equilbrio fiscal deve
ser buscado de modo a promover a expanso da economia. Paradoxalmente, o equilbrio fiscal pode ser obtido quando os gastos
pblicos se expandem, se isto levar a um crescimento da renda que
resulte no crescimento necessrio da receita de impostos. A busca do
equilbrio fiscal pelo aumento dos impostos, ou pelo corte de gastos,
quando a economia j se encontra abaixo do pleno emprego pode
acabar sendo desastroso, como as muitas experincias de ajuste fiscal
patrocinadas pelo FMI ao longo dos anos mostraram. O corte de
gastos numa economia com desemprego leva contrao da renda e, com ela, a reduo das receitas de impostos, forando novos
cortes de gastos, numa espiral descendente at o ponto em que um
equilbrio seja eventualmente encontrado a nveis de renda inaceitavelmente baixos. Numa economia empresarial, preciso manter a
demanda atraente para que empresrios decidam produzir, e com isso
expandir a renda e pagar impostos. O nico equilbrio fiscal sustentvel aquele que se atinge quando a economia utiliza plenamente
seus recursos.

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