CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA
Consejero Ponente:
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Radicacin N 05001-23-31-000-2003-02753-01(AP)DM
REF.: ACCIN POPULAR
Actor: MUNICIPIO DE RIONEGRO
Demandado: LUIS CARLOS MEJA QUICENO
Bogot, D.C., treinta y uno de marzo del dos mil cinco (2005).
Resuelve la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte
demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia el 3 de agosto del 2004, mediante la cual
se negaron las splicas de la demanda de la accin popular.
ANTECEDENTES PROCESALES
El 1 de agosto del 2003 el Municipio de RIONEGRO (Antioquia),
mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin popular
desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicit amparar los derechos
colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio
pblico que fueron vulnerados por el Alcalde (Encargado) de ese
municipio con la celebracin del contrato de compraventa suscrito con
el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante escritura pblica
N 1960 del 24 de diciembre de 1997.
En ese sentido solicit se hicieran las siguientes declaraciones y
condenas:
PRIMERA: Se amparen los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio pblico vulnerados con la
celebracin del contrato de compraventa del inmueble adquirido por el

Municipio de Rionegro al seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS

mediante Escritura Pblica nmero 1960 de fecha 24 de diciembre de
1997, otorgada en la Notara Segunda del Circuito de Rionegro, por
valor de $ 6.540.330.000. Inmueble identificado con la matrcula
inmobiliaria nmero 020-0050224 y cdula catastral 11002001, cuyos
linderos especiales son:
... Partiendo en el costado NOROESTE, en la esquina de la Avenida
Galn o Calle 46, con al apartamento de la construccin existente
linda por el OESTE, en direccin SUR, con los parmetros de
construcciones existentes que dan al frente de la carrera 50, en
extensiones parciales de 26, 20 metros y 0.87 metros para la segunda
casa, en 6.25 metros para la segunda casa, en 7.75 con un lote
actualmente sin construir, contina en 16.18 metros y 3.51 metros,
con el tercer parmetro, en 7.77 metros con servivienda, en 6.69
metros con cerco de alambre propiedad de Javier Prez; gira en
direccin ESTE, lindando al SUR, con Jairo Santamara y otro, por
cerco de alambre de 25.53 metros; gira lindando al SUROESTE, por
un cao en extensin de 98.05 metros; contina lindando por cerco de
alambre en longitud de 57.05 metros, hasta llegar al borde del ro
Rionegro; gira por el borde del ro Rionegro por sus curvas, lindando e
la parte SUR y en la parte NORESTE, hasta llegar a la proyeccin de
la calle 47 (Liborio Meja) en 393.79 metros, gira lindando al NORTE,
en longitud de 55.32 metros con predios del Municipio de Rionegro;
contina con la calle 47 (Liborio Meja), en longitud de 192.18 metros,
hasta llegar al cruce con la Avenida Galn (Calle 46), en extensin de
168.22 metros, hasta llegar al punto de partida.
SEGUNDA: Que se declare sin efectos la compraventa suscrita entre
el Municipio de Rionegro y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos que
consta en la Escritura Publica 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997
otorgada en Notara Segunda del Circuito de Rionegro.
TERCERA: Se amparen los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio pblico, vulnerados con la
firma de ocho (8) pagares suscritos el 5 de julio de 2000 por el seor
Vctor Hugo Castao Gonzlez en su condicin de Alcalde encargado
del Municipio de Rionegro, a la orden del seor Julio Csar Zuluaga
Trejos, por el valor de $ 1.162.698.179 cada uno, pagaderos el 15 de
junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre de 2000, el 15 de marzo, 15

de junio, el 15 de septiembre y el 15 de diciembre de 2001, y el 15 de

marzo de 2002.
CUARTA: Se declaren sin efectos los ocho (8) pagars que suscribi
el 5 de julio de 2000 el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su
condicin de Alcalde encargado del Municipio de Rionegro, en los
cuales se oblig a pagar incondicionalmente a favor del seor Julio
Csar Zuluaga Trejos, por el valor de $ 1.162.698.179 cada uno, en
cumplimiento de la escritura pblica 1960 de fecha 24 de diciembre de
199, otorgada en Notara Segunda de Rionegro.
QUINTA: Se ordene al Municipio de Rionegro no realizar otros pagos
como consecuencia del contrato de compraventa que consta en la
EscrituraPublica 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997 otorgada en
Notara Segunda del Circuito de Rionegro o de los pagares derivados
de la mencionada escritura.
SEXTA: Se ordene al seor Julio Csar Zuluaga Trejos devolver al
Municipio de Rionegro la suma de $ 1.168.383.000, suma
debidamente actualizada en un plazo no mayor de tres (3) meses,
contados a partir de la fecha en que quede debidamente ejecutoriada
la sentencia que as lo disponga.
La causa petendi de la accin consisti en:
1. El Concejo Municipal de Rionegro, en uso de sus facultades
constitucionales y legales, mediante Acuerdo 205 de 29 de abril de
1997 y de conformidad con el artculo 9 y el literal i) del artculo 10
de la Ley 9 de 1989, declar bienes de utilidad pblica los siguientes
inmuebles:
1.1.-Predio 1101001, rea 13.700/00, matrcula inmobiliaria N 3608,
Escritura 303 de fecha 23-02-80.
1.2.-Predio 11001002, rea 493/00, matrcula inmobiliaria N 4016,
Escritura 241 de fecha 23-02-80.
1.3.-Predio 11001003, rea 252/4, matrcula inmobiliaria N 16586,
Escritura 1139 de fecha 06-11-84.

1.4.-Y el predio 11002001, rea 40.984, matrcula inmobiliaria N

50224, Escritura 4470 de fecha 15-12-95.
2.-De igual forma, el Acuerdo facult al seor Alcalde del Municipio de
Rionegro para que conforme a la Ley 80 de 1993, celebrara contratos,
convenios, emprstitos e inclusive contratos de Leasing inmobiliario,
con empresas de carcter pblico o privado para la obtencin de los
bienes inmuebles antes mencionados, los cuales seran adquiridos
para ser destinados a la construccin de la nueva sede administrativa.
3.-El acuerdo tambin facult al Alcalde de Rionegro para que
gestionara, conviniera tasas de inters, formas de pago y garantas a
las cuales deban someterse los crditos que fueran solicitados, sin
sobrepasar los lmites establecidos por la Superintendencia Bancaria.
As mismo facult al Ejecutivo Municipal para realizar convenios o
acuerdos con las entidades territoriales del orden municipal,
departamental y/o nacional, para alcanzar la cofinanciacin y los
objetivos de estas autorizaciones.
4.-El acuerdo regira a partir de la fecha de sancin y publicacin legal,
esto es, el da 6 de mayo de 1997, y tendra vigencia hasta el 31 de
diciembre de 1997, derogando todas las disposiciones que le fueran
contrarias.
5.-Mediante oficio 351-124 de 27 de mayo de 1997, el seor Alcalde d
Rionegro, solicit a la Directora de Planeacin Municipal estudiar la
factibilidad del uso del suelo de los predios declarados de utilidad
pblica, la Directora de Planeacin mediante oficio 3212-1821 E-A de
4 de junio de 1997, da respuesta al Alcalde de Rionegro e informa que
los predios declarados utilidad pblica se encuentran ubicados en rea
urbana, zona de actividad mltiple y servicios administrativos,
advirtiendo que se deben tener en cuenta los estudios y
reglamentacin de las llanuras de inundacin del Ro Negro debiendo
respetar los 50 metros de la cuota mxima de la creciente.
6.-El Alcalde de Rionegro solicit al Jefe de Divisin de Asesora
Catastral que realizara un avalo de los predio declarados utilidad
pblica, pero como haca falta cumplir los requisitos establecidos en el
artculo 14 del Decreto 2400 de 1989 que reglament la Ley 9 de
1989 de reforma urbana el avalo no se pudo realizar, razn por la

cual el seor Alcalde de Rionegro mediante oficios 3112 2621 CO y

3212 2622 CO ambos de 12 de agosto de 1997, manifest la
necesidad al director de asesora catastral de construir el Centro
Administrativo y reitera la solicitud del avalo.
7.-Mediante Acuerdo 241 publicado el 8 de septiembre de 1997, el
Concejo Municipal autoriz al Alcalde para adquirir un emprstito
pignorando las acciones de Aguas de Rionegro por la suma de $
2.000.000.000 con destino a la financiacin de proyectos de inversin
adquiridos por la Administracin, facult al Ejecutivo Municipal para
gestionar ante la banca comercial una obligacin a largo plazo con
tasas de inters favorables al Municipio de Rionegro.
8.-Con oficios 044311, 044312, 044314 y 044315 todos de fecha 23 de
septiembre de 1997, suscritos por el Director de Asesora Catastral y
el visto bueno de la Subsecretara de Hacienda del Departamento de
Antioquia, se elaboraron los avalos de los inmuebles en cuestin de
sta manera:
Predio ubicado en la Carrera 50 N 45-32 propiedad de Jess Adn
Rico Montoya y Guillermo Aristizbal Pelez, valor $ 76.265.200.
Predio ubicado en la Carrera 50 N 45-16 propiedad de Javier
Enrique Moncada, valor $ 123.250.000.
Predio ubicado en la Calle 46 con Carrera 50 propiedad del seor
Julio Csar Zuluaga Trejos, valor $ 2.424.820.000.
Predio ubicado en la Carrera 50 N 44-80 propiedad del seor Jairo
Santamara Otlvaro, Muoz Tabares y ngel Santacoloma Marta,
valor $ 625.055.00
9.-El informe gerencial N 107-22-IFP-01 de la firma HIDRAMSA, el
cual tena como objetivo la realizacin mediante concurso pblico, de
un conjunto de estrategias de ordenamiento que permitieran la
utilizacin ms adecuada de las planicies de inundacin y evaluar
alternativas para el control de las inundaciones del Ro Negro,
estableci el siguiente resultado:
...Dadas las caractersticas de las llanuras del Ro Negro y de la
quebrada de Pereira, la propuesta de reglamentacin de los usos del

suelo elaborada en desarrollo de ste estudio, contiene las bases para

la utilizacin adecuada y segura del suelo en ellas. Se recomienda
que el proyecto de acuerdo sea presentado y aprobado con la mayor
brevedad posible.
...La aplicacin de sta reglamentacin evitar la expansin de los
centros urbanos de Rionegro y San Antonio de Pereira hacia las
llanuras de inundacin, de tal forma que se prohba su ocupacin para
usos tales como el residencial, industrial y comercial y, por el contrario,
se estimule su utilizacin para la preservacin del medio ambiente,
para recreacin y equipamiento comunitario y para la explotacin
agropecuaria donde ello sea factible....
10.-El Alcalde de Rionegro inform al Director de Asesora Catastral
de la Secretara de Hacienda Departamental de Antioquia, que con
base en los avalos presentados se hizo oferta para adquirir el
inmueble de propiedad del seor Julio Csar Zuluaga Trejos. Sin
embargo, el seor Zuluaga Trejos present objecin al avalo de su
inmueble aduciendo que los inmuebles avaluados junto con el suyo,
presentan avalos superiores cuando todos tienen las mismas
caractersticas y presentan los mismos beneficios, por lo tanto el seor
Zuluaga Trejos solicit realizar un reavalo del lote para poder
negociarlo, es as como se vuelve a realizar un avalo al inmueble del
seor Zuluaga Trejos teniendo en cuenta nuevos factores y arrojando
un valor de $ 6.540.330.000.
11.-El 18 de diciembre de 1997, el Alcalde Municipal de Rionegro
envi una comunicacin al seor Zuluaga Trejos informndole la
decisin de la Administracin en adquirir su inmueble en los siguientes
trminos:
Oferta de compra por la suma de $ 6.540.330.000.
Forma de pago, $ 400.000.000 (a la firma de la promesa), $
1.800.000.000 en abril 30 de 1998, $ 2000.000.000 en abril 30 de
1999 y el saldo de $ 2.340.000.000 para cancelarlos el 30 de junio de
2000.
La tasa de inters era igual a la D.T.F vigente ms dos (2) puntos.

12.-El 23 de diciembre de 1997, los seores Julio Csar Zuluaga

Trejos y Luis Carlos Meja Quiceno (Alcalde Municipal de Rionegro),
suscribieron la promesa de compraventa por valor de $ 6.540.330.000
con las especificaciones de pago antes mencionadas.
13.-De igual forma, el Alcalde de Rionegro mediante Escritura Pblica
N 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997, suscrita en la Notara
Segunda del Crculo de Rionegro, celebr el contrato de compraventa
del inmueble propiedad del seor Zuluaga Trejos, en la cual se dej
constancia de las especificaciones de precio pactado, formas y plazos
de pagos antes mencionados.
14.-El 11 de marzo de 1998, el nuevo Alcalde de Rionegro Dr. Hugo
Alberto Castao, recibi en su despacho un concepto tcnico enviado
por la Corporacin Autnoma Regional de Rionegro, en respuesta al
auto radicado N 721 de febrero 28 de 1998, donde consta que se
realiz el estudio y reglamentacin de las llanuras de inundacin del
Ro Negro y la Quebrada Pereira, cuyos resultados fueron los
siguientes:
En cuanto al predio 11002001 adquirido por la Administracin
Municipal para la sede Administrativa de propiedad del seor Julio
Csar Zuluaga Trejos, seala que se localiza en dos (2) zonas:
.-Una zona de prohibicin del 83% y
.-Una zona de restriccin del 17%.
Lo que corresponde en metros cuadrados a 35.000 (prohibicin) y
7.000 (restriccin). Teniendo en cuenta que en la zona de prohibicin
no se permiten construcciones en altura como muros, terraplenes,
columnas, vallas o mallas de cercamiento y que en la zona de
restriccin se permiten construcciones en altura como mallas de
cercamiento, terraplenes, muros o construccin para los diferentes
usos siempre y cuando tenga el concepto favorable de la entidad
ambiental, adems de contar con certificacin de factibilidad de
servicios pblicos; el estudio recomienda por tanto, no realizar
proyectos institucionales en zona de prohibicin ni restriccin, por el
alto riesgo de inundacin en stas zonas; entre otras cosas, prohbe el
uso para la administracin pblica y de defensa.

15.-Por su parte, el seor Zuluaga Trejos solicit el 30 de abril de 1998

el pago de intereses de intereses al Alcalde del Municipio de Rionegro
y record el primer abono a capital pactado que le adeudaba.
16.-El 16 de junio de 1998, el Alcalde de Rionegro otorg poder al Dr.
Efran Gmez para que mediante demanda contractual ante el
Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitara la nulidad absoluta del
contrato celebrado entre el seor Trejos y el Municipio de Rionegro
por expresa prohibicin legal y subsidiariamente solicit declarar
rescindido en razn de la lesin enorme generada; la demanda qued
radicada en esa Corporacin bajo el nmero 981644.
17.-El alcalde de Rionegro formul igualmente denuncia penal ante la
Fiscala 77 Seccional Rionegro, para que se investigaran las
presuntas irregularidades cometidas en la compra del lote en
referencia, basando su denuncia en el hecho de que un inmueble con
avalo inicial de $ 2.400.000.000 en el mes de septiembre de 1997
pas a tener un valor de $ 6.540.000.000 en diciembre del mismo ao,
aparte de que sus condiciones fsicas lo hacan inundable casi en la
totalidad. A continuacin, la Fiscala 77 Seccional se abstuvo de
proferir resolucin de apertura de instruccin.
18.-Mediante escrito presentado el 13 de enero de 1999 ante el
Tribunal Administrativo de Antioquia, el Alcalde de Rionegro solicit
que esa corporacin se pronunciara sobre la admisibilidad de la
demanda y en caso de ser admitida, se fijara hora y fecha para la
audiencia de conciliacin.
19.- El Concejo Municipal de Rionegro, mediante Acuerdo 075 de
1998 autoriz cambiar la destinacin del inmueble para hacer viable la
construccin de una terminal de transporte. En cuanto al pago de los
saldos insolutos se acord constituir a favor del acreedor, Julio Csar
Zuluaga Trejos garantas bancarias expedidas por instituciones
reconocidas.
20.- Mediante auto de 17 de febrero de 1999 el Tribunal Administrativo
de Antioquia admiti la demanda instaurada por el Municipio de
Rionegro contra el seor Julio Csar Zuluaga Trejos y fij audiencia de
conciliacin para el da 20 de abril de 1999 a las 2:30 de la tarde. En
dicha audiencia se hicieron presentes el seor Alcalde de Rionegro Dr.

Hugo Alberto Castao y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos, ambos

con sus respectivos apoderados judiciales; en la audiencia celebrada,
las partes conciliaron sus diferencias en la suma de $
9.301.585.434,oo M/cte., suma que se cancelara en ocho cuotas
iguales de $ 1.162.698.179,oo M/cte.
21.-El 30 de abril de 1999, la Sala Cuarta de Decisin del Tribunal
Administrativo de Antioquia, siendo la magistrada ponente la doctora
Beatriz Elena Jaramillo Muoz, resuelve improbar la conciliacin
presentada dentro del expediente 981644,
22.- Despus del acuerdo logrado por las partes, los apoderados
presentan memorial ante la Seccin Tercera del Consejo de Estado
desistiendo del recurso de apelacin interpuesto, el cual fue aceptado
mediante auto de fecha 21 de enero de 2000, radicacin 16942,
consejero ponente Dr. Alier E. Hernndez Enrquez.
23.- A continuacin, el 15 de diciembre de 1999, las partes desistieron
de la demanda instaurada por el Municipio de Rionegro en contra del
seor Julio Csar Zuluaga Trejos y solicitaron el archivo del proceso
renunciando a trminos de notificacin y ejecutoria.
24.-Mediante auto de 9 de mayo de 2000 el Tribunal Administrativo de
Antioquia acept el desistimiento, pero orden remitir copias a la
Fiscala General de la Nacin, Procuradura General de la Nacin y la
Contralora Municipal de Rionegro en estos trminos:
-...En buen romance, el 83% del inmueble hace parte del cauce
actual del ro, en tanto el 17% restante ni siquiera est en el rea de
retiro obligado de 50 metros, sino que tambin queda dentro de la
cota mxima de la creciente de cien aos.
-...As las cosas, el inmueble prcticamente carece de valor, en todo
caso jams alcanzar a equivaler a la mitad del precio que se pag
por l.
-...Teniendo en cuenta que la solicitud de desistimiento presenta los
requisitos formales, se admitir.
-...Estos hechos indican que las conductas de las personas que
intervinieron en la celebracin de los actos y contratos, deben

investigarse por las autoridades competentes. Por tal razn se

dispondr la expedicin de copias de la demanda, anexos e informe
elaborado por CORNARE, para que se efecten las medidas
correspondientes....
25.- El 26 de septiembre de 2000 mediante oficio 3874, la Fiscala 46
de la Unidad de Delitos contra la Administracin Pblica de Antioquia,
inform al Alcalde de Rionegro que le fue asignada la investigacin
previa N 631, segn hechos denunciados por la Sala Cuarta del
Tribunal Administrativo de Antioquia.
26.- De otro lado, el 18 de noviembre de 2002 mediante auto 187, la
Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General del
Departamento de Antioquia imput responsabilidad fiscal por la
compraventa del inmueble adquirido mediante Escritura Pblica 1960
al Dr. Luis Carlos Meja Quiceno en su calidad de ex alcalde de
Rionegro en forma solidaria con el seor Julio Csar Zuluaga Trejos y
a la compaa garante la Previsora S.A, en cuanta de $
3.054.520.857.
27.-El 22 de diciembre de 2002 el Alcalde de Rionegro y el seor
Zuluaga Trejos, suscribieron un convenio de pago donde el deudor
cancelara en forma parcial la obligacin adquirida, entregando un
inmueble, ttulos valores, la compensacin del impuesto predial y la
contribucin de valorizacin que adeudaban varios inmuebles.
28.-Mediante Escritura Pblica N 2246 de diciembre de 2000
otorgada en la Notaria Primera de Rionegro, el Alcalde del Municipio
entreg en dacin en pago parcial el inmueble distinguido con la
matricula inmobiliaria N 020-9514 en cumplimiento al convenio de
pago suscrito el 22 de diciembre de 2002.
29.-El Municipio de Rionegro no ha iniciado ningn proyecto sobre el
inmueble adquirido mediante escritura pblica N 1960, como tampoco
ha hecho uso del mismo.
30.-El seor Julio Csar Zuluaga Trejos instaur accin ejecutiva
contra el Municipio de Rionegro, con el objeto de obtener el pago de
las obligaciones derivadas del contrato de compraventa del inmueble

que consta en la escritura pblica N 1960, proceso que se encuentra

radicado bajo el N 2003-2213.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
El tribunal para negar las splicas de la demanda de la accin popular
reflexion en estos trminos:
Pretende el Municipio de Rionegro que sean amparados los derechos
colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio
pblico, vulnerados con la celebracin del contrato de compraventa
del inmueble que adquiri para la construccin de su sede
administrativa, obra que no pudo ser realizada por cuanto un estudio
realizado por CORNARE con posterioridad a la celebracin y
perfeccionamiento del contrato, determin que los terrenos no eran
aptos para ser construidos por el riesgo de inundacin del Ro Negro y
la Quebrada Pereira.
Como consecuencia de esa declaracin, pidi dejar sin efecto el
contrato de compraventa suscrito entre las partes, as como los ocho
(8) pagars firmados por el Alcalde de la poca a favor de los
vendedores, y ordenar al seor Julio Csar Zuluaga Trejos devolver al
Municipio la suma de $ 1.168.383.000, suma debidamente
actualizada, en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir
de la fecha de ejecutoria de la sentencia.
El tribunal en relacin con los derechos vulnerados reflexion en estos
trminos:
a) MORALIDAD ADMINISTRATIVA
El Consejo de Estado ha sealado en reiteradas ocasiones que la
moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser
interpretada por el juez bajo la hermenutica jurdica y aplicada al
caso concreto conforme a los principios de la sana crtica.
La moralidad administrativa, como principio constitucional, est
referido a que la actuacin de los funcionarios se lleve a cabo con
pulcritud y transparencia.

Se debe tener presente que la funcin pblica est orientada a

garantizar el inters general, el cumplimiento de la ley y el
mejoramiento del servicio. Si un funcionario pblico con su actuacin
favorece intereses personales o de terceros en detrimento del bien
comn u omite el ejercicio de su funcin, o desconoce la ley en forma
burda, se est en presencia de una inmoralidad administrativa que
puede ser evitada o conjurada por medio de las acciones populares.
b) DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA EL PATRIMONIO
PBLICO
Uno de los derechos protegidos por la accin popular es el patrimonio
pblico, por el cual se debe entender la totalidad de los bienes,
derechos y obligaciones de los cuales el Estado es propietario y que le
sirven para el cumplimiento de sus funciones. La razn para sta
proteccin legal es que los recursos del Estado sean administrados en
forma eficiente y responsable, y acatando las normas presupuestales,
por ello, toda la actividad pblica est sometida a diferentes controles
polticos, sociales, fiscales y administrativos, para que en el evento
que se afecte el patrimonio pblico sea defendido mediante el ejercicio
de la accin popular.
Para la sala, el debido manejo de los recursos pblicos, la buena fe y
el derecho colectivo a la defensa del patrimonio pblico, por el
principio de la conexidad, enmarcan la moralidad administrativa,
mbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto.
El contrato de compraventa que se celebr entre las partes, ha sido
estudiado por diferentes autoridades, en unos casos por denuncia
formulada ante la Fiscala Seccional de Rionegro por el seor Hugo
Alberto Castao, Alcalde popular de Rionegro en contra de su
antecesor Luis Carlos Meja Quiceno, por considerar que en sta
negociacin se presentaron irregularidades, con el agravante de que
el contrato de compraventa fue suscrito el 24 de diciembre de 1997, es
decir, seis (6) das antes de terminar el mandatario local su periodo de
gobierno.
El tribunal observ que el 11 de febrero de 1999, la Fiscala Seccional
de Rionegro, se abstuvo de emitir resolucin de apertura de
instruccin en las diligencias preliminares, al encontrar atpico el

hecho investigado. Las principales consideraciones que motivaron

dicha decisin fueron:
En efecto, al proceder a la oferta elevada al propietario del lote, el
alcalde actu en cumplimento de un acuerdo municipal que lo
facultaba para ello, no lo hizo de manera subrepticia e inconsulta...
Los requisitos esenciales para la adquisicin voluntaria de inmuebles
contenidos en la Ley 388 de 1987, como se observ, fueron cumplidos
por la administracin municipal... Para el caso en comento se tiene
que el Alcalde era competente para contratar en su calidad de
representante legal del Municipio, actu en ejercicio de claras
facultades conferidas por el Concejo Municipal, se sujet a las
apropiaciones y disponibilidades presupuestales, conforme al acuerdo
241 de septiembre dos de 1997.
Quiere decir lo anterior que el Fiscal de Rionegro consider ajustada a
derecho la actuacin del Alcalde que hizo la negociacin. La Fiscala
incluso practic un nuevo dictamen con funcionarios especializados
del cuerpo tcnico para verificar la realidad del precio pagado por el
lote, analizando la razn de una diferencia en los avalos practicados
al inmueble.
La providencia destaca todo el material probatorio incluyendo los
diferentes avalos efectuados al inmueble, examina las normas
legales aplicables a la negociacin, para concluir que no se cometi
ningn delito y muchos menos una contratacin ilegal que era lo que
se estaba estudiando.
Adems, al proceso se aport la Resolucin proferida el 8 de octubre
de 2001, por la cual el Procurador Delegado para la Economa y
Hacienda Pblica resolvi el recurso de apelacin interpuesto contra la
resolucin proferida el 21 de diciembre de 2000, mediante la cual se
haba sancionado con una multa equivalente a 90 das de salario al
seor Luis Carlos Meja Quiceno, en su condicin de Alcalde de
Rionegro, con ocasin de la negociacin realizada para la
construccin de la sede administrativa.
En la menciona providencia, la Procuradura lleg a la conclusin de
que la negociacin estuvo ajustada a la ley y, por lo tanto, el proceder
del disciplinado de ninguna manera infringi las normas legales, en

especial la Ley 338 de 1997 que modific la Ley 9 de 1989, la cual

previ los procedimientos para declarar un bien de utilidad pblica y
los procedimientos para la enajenacin voluntaria que a su vez se
cumplieron a cabalidad.
La Procuradura al encontrar que fue correcta la negociacin revoc la
sancin impuesta al ex alcalde Luis Carlos Meja Quiceno y en su
lugar lo absolvi de todos los cargos formulados. Adems seal:
La Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de
Antioquia emite fallo 077 el 8 de mayo de 2003, en el cual revisa toda
la negociacin para concluir que as haya sido una compra
antieconmica para el Estado, no hubo dao patrimonial porque son
validas las explicaciones dadas por los ex alcaldes y el particular,
quien no solo se vio obligado a vender, sino que ha sido privado del
pago de la venta, adems de los diferentes procesos judiciales y
administrativos que ha debido soportar; en consecuencia, falla sin
responsabilidad a favor de los seores LUIS CARLOS MEJA
QUICENO, HUGO ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO CSAR
ZULUAGA TREJOS Y LA COMPAA DE SEGUROS LA
PREVISORA.
Esta providencia es objeto de consulta, la que estuvo a cargo del
Contralor, quien profiere el auto N 251 del 11 de julio de 2003. En
ste auto se examina la investigacin fiscal y se determina que si
hubo detrimento patrimonial, por cuanto se debi pagar unos intereses
de mora en los pagars 01 y 02, por valor de $ 293.265.423. Dicha
suma se cancel en virtud del acuerdo de pago que se hizo entre las
partes el 22 de diciembre de 2000 y que fue, precisamente el que
aval el Tribunal al aceptar el desistimiento de la accin contractual.
La parte demandante ha cuestionado que el lote no poda ser
construido porque tena una zona del 83 % de prohibicin y otra del
17% de restriccin, teniendo en cuenta que en la zona de prohibicin
no se permiten construcciones en alturas con muros, terraplenes,
columnas mallas de cercamiento, etc., lo que si se permite en la zona
de restriccin siempre y cuando tenga concepto de la entidad
ambiental y haya factibilidad del servicios pblicos. Esto lo determin
un concepto tcnico fechado el 11 de marzo de 1998, dirigido al
Alcalde de Rionegro por la Corporacin CORNARE, segn las

conclusiones de un estudio sobre la reglamentacin de las llanuras de

inundacin del Ro Negro y de la quebrada La Pereira, realizado por
HIDRAMSA.
Examinado el expediente, se encuentra que el Secretario General de
CORNARE al dar respuesta al exhorto N 012, explica que por medio
de la Resolucin N 4900 del 27 de octubre de 1999, se otorg
licencia ambiental para el proyecto de la terminal de transporte del
municipio de Rionegro y enva no solo el informe tcnico N 400
remitido al alcalde el 11 de marzo de 1998, sino tambin la respuesta
al derecho de peticin hecho por el seor Jorge Len Arango fechada
el 3 de junio de 1999.
Vale la pena destacar que CORNARE informa al peticionario que el
estudio y reglamentacin del Ro Negro y la Quebrada Pereira
realizado por HIDRAMSA no fue acogido como norma rectora para la
regulacin de la llanura aluvin del Ro Negro y, adems que el
concepto tcnico emitido mediante informe 400 del 24 de marzo en
ningn momento tiene carcter de obligatorio y tan solo se estableci
all las condiciones en las cuales el predio identificado con el N
11002001, se encontraba frente a los resultados arrojados en el
estudio precitado. En concordancia con lo anunciado en el numeral
anterior, el funcionario responsable de emitir dicho concepto y por
peticin del interesado, en este caso el Alcalde Municipal de Rionegro,
tan solo hizo acotacin a la propuesta de zonificacin y uso del
suelo en la llanura de inundacin del Rio Negro presentada a
consideracin por la firma HIDRAMSA.
Sigue informando la respuesta al derecho de peticin, que solo a partir
del Acuerdo 052 del 26 de mayo de 1999, aprobado por el Consejo
Directivo de CORNARE le corresponde a los municipios de la sub
regin de los valles de san Nicols, clasificar y reglamentar los usos
del suelo de las llanuras de inundacin de las diferentes corrientes
hdricas en concordancia con el Acuerdo N 052 pero que las
recomendaciones expresadas en el Acuerdo tcnico N 400 quedan a
consideracin del municipio de Rionegro, el cual puede acogerlo o no.
Quiere decir lo anterior que el estudio realizado por HIDRAMSA, es
solo eso, un estudio, el cual el Municipio de Rionegro no estaba
obligado a acoger y se present tiempo despus de haberse

perfeccionado la negociacin por medio de la escritura pblica 1960

del 24 de diciembre de 1997.
...
Sigue explicando este testigo que la Sala considera tcnico por sus
conocimientos especiales en la materia, que para la poca y de
conformidad con las normas ambientales se determinaba que para
este tipo de proyectos se requera licencia ambiental, por lo que se
hicieron estudios para examinar las afectaciones del aire, suelo,
fauna, etc., sociales y econmicas, lo que una vez fueron evaluados,
se encontr que eran mitigables, por lo que se orden en la licencia la
ejecucin de ciertas obras y actividades. Dicho estudio lo realiz la
firma Saneambiente Ltda., que utiliz unos equipos ms
especializados y que fue aprobado por CORNARE.
El ingeniero consultor Omar de Jess Velsquez Meja fue el
encargado de realizar el estudio del impacto ambiental para la
construccin de la terminal de transporte y en su declaracin visible
en los folios 535 a 539, da los detalles y la forma como este se hizo, y
en el cual se utilizaron equipos de alta precisin, lo que hace mucho
ms confiable el estudio frente al de HIDRAMSA que lo realizo con
planos aerofotogramtricos, es decir, fotografas tomadas a gran
altura, aproximadamente a los 10 mil o 15 mil pies, que no pueden
definir con toda la precisin los puntos de la llanura de inundacin en
casos especficos como en el lote de la terminal, por esa razn
presentaba inconsistencias que fueron remediadas por el estudio de
impacto ambiental al dar las recomendaciones para que en el
momento de intervenir la llanura no cause efectos ambientales graves
a las corrientes de agua o infraestructura existente. En conclusin
afirma que el lote si era construible.
En resumen, la negociacin sobre el lote se gestion por el Alcalde
mucho antes de que existiera el estudio de HIDRAMSA y ste no era
obligatorio para el Municipio por que no haba sido tenido en cuenta
en el Plan de Ordenamiento Territorial, vigente para la fecha de
negociacin es decir en 1997.
RECURSO DE APELACIN:

La apoderada judicial del Municipio de Rionegro, mediante escrito

fechado el 13 de agosto de 2004, interpuso recurso de apelacin
contra la Sentencia del 3 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia.
Solicit la recurrente que dicha sentencia fuera revocada y en su lugar
fueran amparados los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio pblico vulnerados con la
celebracin del contrato de compraventa del inmueble adquirido por el
Municipio de Rionegro al seor Julio Csar Zuluaga Trejos, mediante
escritura pblica N 1960, por valor de $ 6.540.330.000, inmueble
identificado con matricula inmobiliaria N 020-0050224 y cdula
catastral 11002001, dejando sin efecto dicha negociacin.
Igualmente solicit dejar sin efectos los ocho pagars suscritos el 5 de
julio de 2000 por el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su
condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro, a la orden del Seor
Julio Csar Zuluaga Trejos por valor de $ 1.162.698.179 cada uno,
pagaderos el 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre de
2000, el 15 de marzo, 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre
de 2001, y el 15 de marzo de 2002; declarando sin efectos estos ocho
(8) pagars:
Adems, se ordenara al Municipio de Rionegro no realizar otros
pagos que se derivaran del contrato suscrito y se ordenara al seor
Julio Csar Zuluaga Trejos devolver al Municipio de Rionegro la suma
de $ 1.168.383.000, valor debidamente actualizado en un plazo no
mayor de tres (3) meses, contados a partir de la fecha en que quede
debidamente ejecutoriada la sentencia que as lo disponga.
Para el recurrente existen manifestaciones que carecen de respaldo
probatorio y expone como tales las siguientes:
1.- No es cierto que el Municipio de Rionegro pretenda amparar los
derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio
pblico por que en el inmueble no se pudo realizar la obra, en cambio
las razones expuestas en la demanda para la proteccin de los
derechos colectivos mencionados no fueron tenidas en cuenta por el
a-quo.

2.- No es cierto que en las investigaciones realizadas por la Fiscala

77 Seccional de Rionegro se hayan estudiado todos los aspectos de la
negociacin ya que el debate solo se centr en los avalos
practicados al inmueble y en una normatividad que no fue fundamento
de la accin popular.
3.- No es cierto que la Fiscala 52 Seccional hubiera analizado los
mismos hechos y pruebas de la accin popular, ya que dicha
investigacin slo se limit al anlisis del presunto delito de inters
ilcito en la celebracin de contratos.
4.-No es cierto que en la resolucin proferida por el Ministerio Pblico
se hubieren tenido en cuenta los hechos y elementos probatorios que
se ponen de presente en sta accin popular, ya que nicamente se
ocup de los presupuestos para declarar el inmueble de utilidad
pblica, si se cumplieron los trmites de la enajenacin voluntaria y la
necesidad del certificado de disponibilidad para realizar la compra por
$ 400.000.000.
5.- No es cierto que el fallo de responsabilidad fiscal proferido por la
Contralora General de Antioquia, haya tenido como bases los
fundamentos de hecho y de derecho expuestos en sta accin.
6.- No es cierto que la decisin proferida en grado de consulta por la
Procuradura General de Antioquia, se haya referido a los hechos y a
las pruebas en que se fundamenta sta accin ya que se centr solo
en el pago de intereses ocasionados por el contrato suscrito entre las
partes y puso de presente que se cometieron graves irregularidades
que podran llevar a la nulidad del contrato.
7.- No es cierto que en el auto proferido por el Tribunal Administrativo
de Antioquia en donde se acept el desistimiento de la demanda
contractual se haya avalado el acuerdo de pago suscrito por las partes
el da 22 de diciembre de 2000, tal como se demuestra con la prueba
aportada al expediente.
8.- No es cierto que los estudios de HIDRAMSA no fueron tenidos en
cuenta en el Plan de Ordenamiento del ao 1997, ya que ste fue
adoptado mediante Acuerdo 104 de 1999 y publicado en febrero de
2000 el cual acogi en el numeral 2.1 del artculo 18 de la zona de

proteccin de llanura de inundacin del Ro Negro y la Quebrada

Pereira establecida por dicha empresa.
As mismo seal que el A quo no tuvo en cuenta ninguna de las
razones que se plantearon en la demanda de la accin popular, las
cuales la parte demandante plante de la siguiente manera:
La trasgresin al principio de legalidad del gasto pblico y las normas
de disponibilidad presupuestal al adquirir el inmueble por un valor
superior al autorizado por el Concejo Municipal.
La adquisicin del inmueble comprometiendo vigencias futuras,
clusula penal y tasas de inters no autorizadas.
En el inmueble adquirido por el Municipio de Rionegro no poda
construirse la sede administrativa que era su destinacin exclusiva,
tampoco el Centro Regional de Servicios de Oriente para lo que fue
destinado despus, ni se otorg licencia ambiental para ninguno de los
proyectos.
El proyecto denominado Centro Regional de Servicios de Oriente no
se encontraba en el Plan de Desarrollo del Municipio de Rionegro, por
lo tanto, no deban comprometerse vigencias futuras para su
financiacin.
El alcalde encargado Vctor Hugo Castao Garzn no estaba
facultado expresamente para obligarse a nombre del municipio con la
suscripcin de ocho (8) pagars por un valor total de $ 9.301.585.434.
Para que la administracin municipal pudiera obligarse por medio de
los ocho (8) pagars, deba tener autorizacin de endeudamiento del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Con la suscripcin de los ocho (8) pagars se liquidaron tasas de
inters superiores a las autorizadas por la Ley, originando un
detrimento patrimonial al Municipio de Rionegro e incurriendo en
anatocismo.
Se atent contra la moralidad administrativa y el patrimonio pblico al
suscribir el primer pagar con fecha de exigencia ya vencida,

causndose por sta razn intereses de mora retroactivos, incluyendo

clusula aceleratoria.
El Alcalde encargado se oblig a nombre del Municipio a cancelar el
valor del pagar 01 el 15 de junio de 2000 cuando su encargo fue a
partir del 30 de junio de 2000.
Al suscribir los ocho (8) pagars con fecha de 5 de junio de 2000, el
alcalde del municipio excedi las facultades concedidas por el concejo
municipal.
El alcalde del municipio abon la suma de $ 712.950.198 al valor que
se adeuda por la compra del inmueble careciendo de disponibilidad
presupuestal.
En conclusin, para el recurrente existen razones suficientes del orden
probatorio y legal que demuestran que se violaron los derechos a la
moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico que
deben ser amparados revocando la sentencia de primera instancia.
En el curso de la segunda instancia en la etapa de alegatos, la parte
actora insisti en la legalidad de lo pedido en el sentido de revocar la
sentencia del Tribunal por considerar que no tuvo en cuenta ninguno
de los argumentos de hecho y de derecho debidamente soportados.
Concluy que se violaron los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y al patrimonio pblico puesto que el contrato de
compraventa que dio origen a la demanda no cumpli con los
postulados que rigen la funcin pblica, en especial porque se
comprometieron suma mayores a las autorizadas por el Concejo
municipal y sin el cumplimento de normas presupuestales que son de
orden pblico y obligatorio cumplimiento. En ese sentido el alcalde
encargado comprometi al municipio con ocho pagares sin
autorizacin para ello por valor de 1.162.698.179,oo M/cte. cada uno
de ellos, suscribiendo el pagare numero uno con fecha de vencimiento
anterior a su suscripcin vulnerando el principio de moralidad
administrativa y ocasionando un detrimento al patrimonio pblico.
Por su parte el seor Julio Csar Zuluaga Trejos mediante apoderado
judicial se opuso a la prosperidad del recurso de apelacin en stos
trminos:

 En primer lugar destac que la valoracin hecha por el TRIBUNAL,

del contrato y de las investigaciones penales, de las decisiones
adoptadas por la Procuradura a travs del Procurador Delegado para
la Economa y Hacienda Pblica son serias, objetivas y acordes con la
lgica de lo razonable.
Seal que no es cierto lo afirmado por el impugnante en cuanto
sostuvo que la trasgresin al principio de la legalidad al gasto pblico y
a las normas de disponibilidad presupuestal superaron la autorizacin
dada por el Concejo Municipal, puesto que dicha corporacin haba
limitado la adquisicin del inmueble a la suma de $ 400.000.000, pero
olvido que mediante acuerdo 086, sancionado y publicado el 5 de junio
de 1999 el citado cuerpo colegiado autoriz la compra hasta por la
suma de $ 9.000.000.000 y la compra del inmueble ascendi al monto
de $ 6.540.330.000.
Consider que los argumentos expuestos en el recurso de apelacin
no atacan ni censuran la decisin del tribunal en vista de que se
limitaron a repetir las razones de hecho expuestas en el escrito de la
demanda, por lo tanto las censuras que se hacen son sofismas de
distraccin jurdica que no resisten el menor anlisis, en cambio se
trata por cualquier medio de evitar que el municipio pague lo que
debe, la deuda de que dan cuenta los pagares que hoy se estn
cobrando por va ejecutiva tuvo causa en el precio pendiente de pago
que se registra en la escritura pblica No 1960 del 24 de diciembre de
1997, y por ello tiene mala presentacin moral y tica que se hable en
el punto 8 de que se estn cobrando interese con retroactividad.
Finalmente insisti en la excepcin propuesta y titulada inexistencia
de la ley que consagr la accin popular, en el momento en que se
celebr el contrato as:
La Ley 472 de cinco (5) de agosto de 1998 que en sus artculo 9 y
siguientes consagr la accin popular solo empez a regir un ao
despus de su promulgacin como reza el artculo 86 de la misma. As
las cosas tal normatividad no puede aplicarse a situaciones jurdicas
completas, realizadas antes de agosto de 1999, pues el legislador no
le dio efecto retroactivo y no poda drselo sin violar la filosofa que
informa el debido proceso, habindose celebrado el contrato de que
da cuenta la escritura 1960 el da 24 de diciembre de 1997, el solo

(sic) es pasible de la accin contractual consagrada en el artculo 87

del Cdigo Contencioso Administrativo. Nada ms, pero tampoco
nada menos. La circunstancia anotada en ste aparte de las
excepciones sera suficiente para que el H. Tribunal Administrativo de
Antioquia se inhiba de hacer los pronunciamientos impetrados en la
demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La sala modificar la decisin del Tribunal por las razones que a
continuacin se exponen:
El Municipio de RIONEGRO (Antioquia), mediante apoderado judicial,
en ejercicio de la accin popular desarrollada por la Ley 472 de 1998,
solicit amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y
a la defensa del patrimonio pblico que se consideraron vulnerados
por parte del Alcalde (Encargado) de ese municipio con la celebracin
del contrato de compraventa suscrito con el seor JULIO CSAR
ZULUAGA TREJOS mediante escritura pblica N 1960 del 24 de
diciembre de 1997.
En ese orden de ideas, solicit declarar sin efectos el contrato de
compraventa celebrado entre el Municipio de Rionegro y el seor Julio
Csar Zuluaga Trejos que consta en la Escritura Publica 1960 de
fecha 24 de diciembre de 1997 otorgada en Notara Segunda del
Circulo de Rionegro
DESARROLLO DE LOS HECHOS
Mediante Acuerdo N 205 del 29 de abril de 1997 el Concejo Municipal
de Rionegro, declar unos bienes inmuebles de utilidad pblica y
autoriz al Alcalde Municipal para suscribir los convenios, emprstitos
y/o contratos de arrendamiento financiero o leasing inmobiliario
necesarios para la adquisicin de los mismos, entre los cuales
aparece el predio N 11002001 que corresponde al identificado con la
matrcula 020-50224. En el pargrafo del artculo segundo de dicho
acto administrativo se dispuso que los bienes adquiridos seran
destinados exclusivamente a la construccin de la nueva sede
administrativa junto con sus respectivos anexos. (Pp. 94 y 95 C.
Ppal.).

Por Acuerdo N 075 de 22 de diciembre de 1998, se modific el

acuerdo 205 de 6 de mayo de 1997, en el sentido de autorizar al
alcalde municipal para que en un trmino no mayor de seis meses,
participara en la constitucin de una sociedad de economa mixta,
cuyo objeto sera realizar los estudios de factibilidad, construccin,
venta y puesta en operacin del complejo denominado Centro de
Servicio Regional el cual constara de un centro comercial, una
terminal de transporte y otras obras complementarias. As mismo
autoriz al seor Alcalde Municipal para entregar como aporte a la
sociedad el lote de propiedad del municipio identificado con la
Escritura Pblica 1960 matrcula inmobiliaria nmero 020-0050224 y
nmero catastral 11200002001.
El Catastro Departamental avalu el predio en la suma de $
2.424.820, el cual fue dado a conocer el 23 de septiembre de 1997,
pero fue objetado por el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS. La
misma dependencia profiri un segundo dictamen el 12 de diciembre
de 1997 en la suma de $ 6.540.340.000,oo.
El 18 de diciembre de 1997 el Alcalde Municipal de Rionegro, con el
propsito de tramitar la negociacin directa, previo al trmite de
expropiacin por va administrativa, present al seor JULIO CSAR
ZULUAGA TREJOS oferta de compra del inmueble de su propiedad
identificado con matrcula inmobiliaria N 020-0050224 con un rea de
40.984 mts 2, cuyo monto ascendi a la suma de $ 6.540.330.000,oo.
(Fols. 81 y 82 C. Ppal.).
El 23 de diciembre de 1997 el Alcalde del Municipio de Rionegro LUIS
CARLOS MEJA QUICENO en calidad de promitente comprador y el
seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS en calidad de promitente
vendedor celebraron el contrato de promesa de compraventa,
mediante el cual el promitente vendedor se oblig a transferir el
derecho de dominio y posesin del lote de terreno identificado con el
nmero de matrcula inmobiliaria N 020-0050224 por la suma de $
6.540.330.000,oo que se pagara as: La suma de $ 400.000.000,oo a
la firma de la promesa de venta; la suma de $ 1.800.330.000,oo el 30
de abril de 1998, la suma de $ 2.000.000.000,oo el 30 de abril de 1999
y la suma de $ 2.340.000.000,oo el da 30 de junio del ao 2.000.
Montos sobre los cuales se reconoceran intereses iguales a la DTF
ms dos puntos segn la tasa vigente certificada por la

Superintendencia Bancaria. Se dej constancia que el primer pago se

hara con cargo al artculo presupuestal N 2.37001 de 1997, los
pagos correspondientes para el ao 1998 con cargo al artculo
presupuestal 2.37 010. Adems, el promitente comprador se oblig a
crear las correspondientes partidas presupuestales para los pagos que
se efectuaran en los aos 1999 y 2000, y a constituir la garanta
bancaria de que trata el artculo 15 de la Ley 9 de 1989. El contrato
qued sometido al artculo 15 de la Ley 9 de 1989 y a los artculos 59,
60 y 61 de la Ley 388 de 1997.
En el mismo acto, las partes manifestaron que dicha negociacin por
haberse efectuado en forma directa con ocasin de la declaratoria de
utilidad pblica, la ganancia obtenida no constituira renta gravable ni
ganancia ocasional en cumplimiento del artculo 37 del Decreto 624 de
marzo 30 de 1989. (Fols. 84 a 88).
Mediante Escritura Pblica 1960 del 24 de diciembre de 1997 el seor
JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS transfiri a ttulo de venta en favor
del Municipio de Rionegro el derecho de dominio y posesin que tena
sobre el bien, cuya venta se hizo como cuerpo cierto, el que fue
entregado materialmente en la misma fecha.
En el pargrafo segundo de la clusula primera se dej constancia
que en desarrollo del Acuerdo 205 del 6 de mayo de 1997 del
honorable concejo municipal, el inmueble objeto del contrato fue
declarado de utilidad pblica e inters social y que quedaba destinado
a la construccin de la nueve sede administrativa de esa corporacin
territorial.
De acuerdo con el certificado de libertad y tradicin dicho acto jurdico
fue registrado el 15 de enero de 1998, bajo el N Matrcula Inmobiliaria
020-50224.
El 19 de junio de 1998, el seor Hugo Alberto Castao Garzn en su
condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro Antioquia, mediante
apoderado judicial, en ejercicio de la accin contractual solicit
declarar la nulidad absoluta del contrato por haber sido celebrado
contra expresa prohibicin legal. Esto es, por desconocer el artculo 23
del Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional.

Como pretensin subsidiaria solicit declarar rescindido el contrato de

compraventa contenido en la Escritura Pblica N 1960 del 24 de
diciembre de 1997 y como consecuencia, pidi condenar a la
demandada a la devolucin del precio pagado.
El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 27 de febrero de
1999 admiti la demanda y en la misma oportunidad seal fecha y
hora para llevar a cabo audiencia de conciliacin. En esa oportunidad
la entidad territorial se comprometi a pagar la suma de $
9.000.000.000.oo pagaderos en ocho cuotas cada una en la suma de
$ 1.125.000.000.oo. No obstante haberse logrado este acuerdo, el
Tribunal de instancia en auto de 30 de abril de 1999 improb la
conciliacin por considerar que resultaba lesiva para el patrimonio
pblico, puesto que el contrato vulner las recomendaciones que
expidieron los rganos competentes en materia de construccin y
saneamiento ambiental.
Con posterioridad, mediante Acuerdo 080 del 14 de febrero de 1999,
el Concejo Municipal de Rionegro facult al ejecutivo municipal, para
que dentro del proceso de negociacin del lote identificado con el
nmero 11002001 correspondiente al adquirido mediante escritura de
venta 1960 de 1997, el ejecutivo pudiera comprometer vigencias
futuras que garantizaran el cumplimiento de dicha negociacin.
Mediante Acuerdo 083 del 26 de abril de 1999, el Concejo Municipal
autoriz al Alcalde para crear la SOCIEDAD PROMOTORA DEL
CENTRO DE SERVICIOS REGIONALES DE ORIENTE como una
sociedad comercial annima del orden municipal, cuyo objeto sera la
realizacin de estudios de factibilidad, diseo, construccin, venta y
puesta en operacin del Centro Regional de Servicios del Oriente.
En el mismo acuerdo se dej constancia que constituida la sociedad y
terminados los estudios definitivos, el Municipio de Rionegro aportara
el lote de su propiedad identificado con el N de Matrcula Inmobiliaria
020-0050244, adquirido por Escritura Pblica 1960 del 24 de
diciembre de 1997 (Fols. 106 y ss.).
Mediante Resolucin 4800 del 27 de octubre de 1999, el Director
General de la Corporacin Autnoma Regional de Rionegro Nare
CORNARE, otorg licencia ambiental para el proyecto de la Terminal
de Transporte a desarrollarse en el predio identificado con matrcula

inmobiliaria 020-0050224. Igualmente requiri al municipio para que

cumpliera estrictamente con las actividades contempladas en el
Estudio de Impacto Ambiental
En Acuerdo 086 del 31 de mayo de 1999, el concejo municipal, facult
al ejecutivo municipal para que en cumplimiento del Acuerdo 083 de
1999, procediera al pago del lote de terreno identificado con matrcula
inmobiliaria nmero 020-0050422 y nmero catastral 1120 0002001,
como resultado de la conciliacin judicial y/o de aplicacin de
cualquier otro de los modos de extinguir las obligaciones. En ese
sentido, el ejecutivo poda concertar tasas de inters, formas de pago,
plazos, pignoracin de rentas y dems compromisos que se derivaran
de esa negociacin, as como para comprometer vigencias futuras que
permitieran garantizar el pago hasta en la suma de NUEVE MIL
MILLONES DE PESOS ($ 9.000.000.000). Los recursos provenientes
del emprstito respectivo seran incorporados al presupuesto
municipal. (Fol. 109).
Siguiendo la orientacin del Concejo, el 9 de noviembre de 1999
Alcalde del Municipio de Rionegro HUGO ALBERTO CASTAO
GARZN propuso al seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS
solucionar las diferencias existentes en relacin con el inmueble objeto
de la controversia. Para tal efecto, le propuso al vendedor que
desistira de la demanda instaurada y cumplira el contrato en
mencin, siempre que el vendedor aceptara unas condiciones de pago
que implicaran un alivio econmico para el municipio frente a la carga
financiera inicialmente pactada.
Para efectos de la terminacin anticipada del proceso, el municipio
propuso pagar la suma de $ 9.301.585.434,oo la cual de ser aceptada
se cancelara en ocho cuotas iguales de 1.162.698.179,oo (Fols. 156 y
157). Con ocasin de esta obligacin el municipio se comprometi a
suscribir ocho pagares en favor del seor JULIO CSAR ZULUAGA
TREJOS por valor de $ 1.162.698.179, cuyos vencimientos operaran
entre el 15 de junio del 2000 y el 15 de marzo del 2002.
Como parte de pago de la obligacin, y a titulo de dacin en pago le
sera transferido a ttulo de dominio un lote de terreno con una
superficie aproximada de 1.365,80 mts2 por valor de $

123.000.000,oo, negociacin que despus se llev a cabo mediante

escritura N 2246 del 27 de diciembre del 2000 (Fols. 167 y ss.).
Igualmente como parte de pago parcial el deudor entregara al
acreedor bienes y ttulos valores que se perfeccionaran con la cesin,
entrega y endoso de unas facturas cambiarias de compraventa por
valor de $ 516.520.273,
Igual ocurrira con la compensacin del impuesto predial por $
16.155.836, y la compensacin del gravamen por valorizacin por la
suma de $ 57.274.089
Los conceptos relacionados ascendieron a la suma
712.950.198,oo, que correspondan al monto del pago parcial.

de

Tramitndose el recurso de apelacin interpuesto por la parte

demandada, ambas partes desistieron del recurso presentado cual
fue aceptado en auto proferido el 21 de enero de 2000 por el
consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez Enrquez. A
continuacin el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 9 de
mayo de 2000 por reunir los requisitos legales acept el desistimiento
de la accin contractual, pero orden compulsar copias a la Fiscala
General de la Nacin, Procuradura y Contralora por considerar que
los hechos que dieron origen a la accin contractual daban lugar
investigar la conducta de las personas que intervinieron en su
celebracin
La Fiscala General de la Nacin Unidad Seccional de Delitos contra la
administracin pblica se abstuvo de proferir medida de
aseguramiento a los seores HUGO ALBERTO CASTAO GARZN,
JULIO ZULUAGA TREJOS, DIEGO ALONSO OSPINA ARBELAZ y
LEONARDO MUOZ CARDONA. Igualmente decret la preclusin de
la investigacin penal seguida en su contra por reunirse las
condiciones de los artculos 39 y 399 inc. 1, en vista de que se
demostr que la conducta punible no existi y por lo tanto no se
incurri en celebracin indebida de contratos.
El Procurador Delegado para la Economa y al Hacienda Pblica
mediante Resolucin 00131 del 8 de octubre del 2001, resolvi el
recurso de apelacin interpuesto contra la resolucin 019-AS del 21 de

noviembre de 2000, por la cual dicha dependencia sancion con multa

al seor LUIS CARLOS MEJA QUICENO en su condicin de Alcalde
Municipal de Rionegro con ocasin de la celebracin del contrato de
compraventa contenido en la escritura 1960 de 1997. En esa
oportunidad revoc la decisin apelada y absolvi al denunciado de
los cargos imputados por considerar que no incurri en conductas
constitutivas de falta disciplinaria, toda vez que en el presente caso no
se requera de la existencia de las disponibilidades presupuestales
para la ejecucin del negocio jurdico, en vista de que se trataba de
una contratacin con recursos de vigencias fiscales futuras, que
contaba con las respectivas autorizaciones del concejo municipal que
fueron otorgadas con antelacin a la celebracin del contrato.
La Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de
Antioquia en providencia de 18 de noviembre del 2002,
resolvi imputar responsabilidad fiscal en contra del seor LUIS
CARLOS MEJA QUICENO en calidad de ex alcalde del Municipio de
Rionegro, en forma solidaria con el seor JULIO CSAR ZULUAGA
TREJOS y a la Compaa Garante la Previsora en cuanta de
6.540.330.000,oo. Igualmente imput responsabilidad fiscal en contra
del seor HUGO ALBERTO CASTAO GARZN en forma solidaria
con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y la compaa
garante la Previsora en la suma de $ 3.054.520.857. Para llegar a
esta conclusin la Contralora sostuvo que el contrato no debi
celebrarse, puesto que careca de disponibilidad presupuestal
contraviniendo el artculo 71 del Decreto 111 de 1996 y porque dicha
negociacin configur un detrimento patrimonial constituido por el
valor del predio, la reestructuracin de la deuda y los intereses de
mora. Igualmente orden comunicar a la Contralora delegada para
investigaciones y juicios fiscales y jurisdiccin coactiva para que
adelante los trmites pertinentes
Tramitado el proceso fiscal, en providencia del 8 de mayo del 2003, el
Director de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de
Antioqua, absolvi de responsabilidad fiscal de los seores LUIS
CARLOS MEJA QUICENO, ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO
CSAR ZULUAGA TREJOS y a la Compaa de Seguros la Previsora
de los cargos imputados con ocasin de la negociacin del contrato de
compraventa contenido en la Escritura Pblica 1960 de 1997, por

considerar que no se ocasion un dao patrimonial al ente estatal en

la medida en que el precio no ha sido pagado ni se ha materializado,
lo que hace que el dao resulte incierto.
El Contralor General de Antioquia en providencia de 11 de julio del
2003, al resolver el grado de consulta revoc los artculos primero,
cuarto y sexto del fallo 007 del 8 de mayo del 2003 y en su lugar
declar fiscalmente responsable a los seores LUIS CARLOS MEJA
QUICENO y HUGO ALBERTO CASTAO, en sus calidades de ex
Alcaldes del Municipio de Rionegro Antioquia en la suma de $
348.985.853.00.oo. Igualmente, conden a la Previsora como tercero
civilmente responsable, en virtud de la pliza N 0525 y eximi de
responsabilidad fiscal al doctor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS;
orden a la oficina de origen iniciar el trmite sancionatorio a que se
refiere la resolucin 3673 del 19 de mayo de 2003 en contra del doctor
HUGO ALBERTO GARZN CASTAO. Por ltimo en cumplimiento
del artculo 60 de la ley 610 de 2000 y de la resolucin orgnica No
5149 de 2000, orden enviar copia de fallo a la Contralora Delegada
para investigaciones, juicios fiscales y Jurisdiccin coactiva. En esa
oportunidad la Contralora para adoptar esta decisin reflexion de la
siguiente manera:
...teniendo en cuenta el objeto de la responsabilidad fiscal, el
cumplimiento de los principios rectores de la gestin administrativa y
la gestin fiscal, es indispensable establecer esa responsabilidad
fiscal a partir de la concrecin de los siguientes elementos:
Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestin fiscal.
Un dao patrimonial al estado.
Un nexo causal entre los dos elementos anteriores
...
Aspectos estos, que se encuentran acreditados dentro del proceso, al
encontrarse que con ocasin de la compraventa a que alude el
proceso, se cancelaron la suma de $ 293.265.423,oo por concepto de

intereses de mora constituyndose de esta forma la culpa exigida en

la ley.
Se revocar as mismo lo decidido en el artculo 4 del fallo 007 del 8
de mayo del 2003, para adecuar la sancin que se impondr al seor
HUGO ALBERTO GARZN, a la Resolucin 3373 del 19 de mayo del
2003, que derog la Resolucin 019010 del 16 de abril de 1996,
vigente para la poca del fallo que por la presente se revoca, por la
inobservancia de normas fiscales al suscribir el acuerdo de pago C
30-295 del 9 de noviembre de 1999, sin que obre en el expediente el
certificado de disponibilidad presupuestal para atender tal
compromiso, derivado este del contrato de compraventa. La sancin
en comento no abarcar al doctor Meja Quiceno al drsele
cumplimiento al artculo 38 del Decreto 01 de 1984, Cdigo
Contencioso Administrativo relativo a la caducidad para la imposicin
de aquellas sanciones.
Al estar acreditado el detrimento patrimonial representado en los
intereses imputados al contrato de compraventa del predio a que se
refiere este proceso, en cuanta inicial de $ 293.265.423,oo, y que
indexada corresponde a $ 348.985.853, que indudablemente
encarece el precio del referido inmueble, es que se revocar la
decisin y se fallar con responsabilidad fiscal en contra de los ex
alcaldes LUIS CARLOS MEJA QUICENO y HUGO ALBERTO
CASTAO GARZN en cuanta de $ 348.985.853, como se explicar
a continuacin; y como tercero civilmente responsable a la Previsora
en virtud de la pliza 0525.
La suma de $ 293.265.423, que se cancel en virtud del acuerdo de
pago suscrito entre las partes el 22 de diciembre de 2000, (Fol.
001455) acuerdo en el que se manifiesta que fueron entregadas en
esa misma fecha las facturas para el pago y la compensacin del
impuesto predial que comprende la suma por intereses de mora,
habr de indexarse, como lo prev el artculo 53 de la Ley 610 del
2000,....
El despacho reitera que el presente fallo est referido exclusivamente
al pago de los intereses de mora cancelados a la fecha del informe
tcnico que obra a folios 000745 a 000750, es decir, a 6 de diciembre
de 2001.

Por ltimo, la Contralora Regional de Antioquia reviso toda la

actuacin y declar la prescripcin de la accin.
El 11 de diciembre de 2001 el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
avalu comercialmente el predio cuya extensin aproximada de
40.984 mts2, para un valor de $ 120.000 el mt2 y un total $
4.918.080.000.oo.
Durante el trmite de la accin popular se recibi declaracin a la
seora CLAUDIA MARA ANGARITA GMEZ quien se desempe
durante los aos 1998 a 2000 como Secretara de hacienda del
Municipio de Rionegro, sobre el particular seal que cuando inici la
administracin del Alcalde HUGO ALBERTO CASTAO ya se haba
celebrado la negociacin sobre el inmueble referido, la cual no
desconoci el Acuerdo 205 porque dicha autorizacin no fij lmite
para celebrar el contrato.
En la declaracin rendida por el ingeniero consultor JESS
VELSQUEZ MEJA, en su calidad de representante legal de la firma
Saneambiente Ltda. en relacin con los hechos que ocupan la
atencin de la Sala sostuvo que realiz el estudio de impacto
ambiental para la construccin de la terminal de transporte de
Rionegro, primero porque el proyecto era viable tcnica, econmica y
ambientalmente en el lote propuesto para tal fin, segundo porque de
acuerdo con los estudios realizados no presentaba ningn tipo de
incompatibilidad y tercero por que de todos los lotes analizados para la
terminal de transporte result ser el ms viable econmicamente. En
ese sentido cuando se le interrog sobre las ventajas que presentaba
la construccin sostuvo:
Una ubicacin estratgica dentro del rea urbana, lo cual permite una
fcil accesibilidad por parte de los usuarios, fcil acceso a las vas
principales unos terrenos adecuados para la construccin de obras
civiles necesarias y finalmente unos costos relativamente bajos en la
ejecucin de la obra, comparados con los otros sitios seleccionados.
Cuando fue interrogado sobre la posible contradiccin existente entre
el estudio de Saneambiente Ltda. e Hidramsa en relacin con las
condiciones del lote seal:

No es cierto que Hidramsa concluyera lo contrario, el estudio de

llanura de inundacin, realizado por la firma Hidramsa define las
llanuras de inundacin para los diferentes predio ubicados en la
margen izquierda y derecha del Ri Negro y de la quebrada la Pereira,
entonces en ningn momento se dice que en el estudio en mencin no
se pueda construir la terminal de trasporte, nicamente define la
llanura de inundacin y obras civiles necesarias para que no se
presenten inundaciones con las diferentes crecientes del ro... existen
diferencias entre los dos levantamientos topogrficos, ya que el
levantamiento topogrfico realizado por la firma Hidramsa Ltda. se
hizo con base en restituciones aerofotogramtricas, es decir, por
medio de fotografas areas y el levantamiento topogrfico realizado
para la definicin de la terminal de transporte y su estudio ambiental
se hizo con equipos de mucha ms alta precisin, por lo tanto se
presentan diferencias. Preguntado: Cul de los dos resulta para los
efectos de la terminal ms confiable? Contest: es ms confiable el
segundo, es decir, el realizado con equipos de alta precisin, sea el
realizado por la firma Mapas y Proyectos. Preguntado: considera
usted que el haber utilizado Hidramsa los planos aerofotogramtricos
incidi en sus conclusiones?. Contest: con los planos
aerofotogramtricos (son planos sacados con un equipo denominado
estereozom de fotografas areas tomadas a gran altura,
aproximadamente a unos diez (10) mil a quince(15) mil pies de altura)
no se puede definir con toda precisin los puntos de llanura de
inundacin en puntos especficos como en el lote de la terminal, si
bien en un principio, con base en stos planos se defini la llanura de
inundacin, ste presenta inconsistencias que deben ser remediadas
en los estudios de impacto ambiental y dar las recomendaciones
pertinentes para que en el momento de intervenir la llanura de
inundacin sta intervencin no cause efectos ambientales graves a la
infraestructura existente Preguntado: era el lote construible o no?
contest: Si, es construible de acuerdo con los estudios realizados por
la firma Saneambiente Ltda., sin que genere impactos ambientales
graves al medio ambiente, es decir, impactos que son fcilmente
mitigables con unas obras civiles como lo propone el mismo estudio la
firma Hidramsa Ltda. al recomendar la construccin de diques o
jarillones de proteccin en la margen izquierda y derecha del ro negro
entre el puente de la carrera 50 y el puente de la feria.

El tres de agosto de 1999, la sociedad Saneambiente Limitada entreg

el informe tcnico relacionado con las consideraciones ambientales
relativas a la ubicacin del lote para la construccin de la terminal de
transporte del Municipio de Rionegro. En relacin con el inmueble
objeto de este estudio, observ que la topografa del lote donde se
pretenda construir la terminal de transporte vari entre los aos 1992
y 1998 por lo tanto la llanura de inundacin correspondiente a la
creciente con un periodo de retorno de 2.33 aos, cambi en el lote de
la terminal no generando procesos graves de afectacin ambiental
tanto para la calidad de los cuerpos de agua, como para la
infraestructura existente, por lo tanto la construccin de la terminal de
transporte en el mencionado lote es factible y viable ambientalmente,
seal que en este levantamiento se observa que el tramo ubicado
en la margen izquierda del ro 250 mts en aguas abajo del puente de
la carrera 50, se cerr con la acumulacin de material proveniente del
dragado del ro, con lo cual se conform un jarillon a lo largo de la
margen izquierda en todo el lindero del lote con el ro... esta
depositacion de material origin un cambio de la topografa inicial, ya
que la curva de nivel correspondiente a la cota 2076 se cierra
totalmente a lo largo de la margen izquierda, con lo cual la llanura de
inundacin de los 2.33 aos no se expande en el lote de la terminal
sino que continua paralela al ro por la margen izquierda (Fols. 589 a
610).
En el curso de esta misma accin, tambin rindi declaracin el seor
LEONARDO MUOZ CARDONA, quien para la poca se
desempeaba como funcionario de Cornare, seal que esa
corporacin autnoma regional expidi la licencia ambiental para la
construccin de la terminal de transporte por que se consider que la
afectacin ambiental era mitigable, puesto que poda disminuirse la
afectacin con la construccin de obras civiles. Indic que para la
poca en que se expidi la licencia y para dar cumplimiento a la Ley
99 de 1993 y el Decreto 1753, era imprescindible contar con la licencia
ambiental puesto que sin ella era imposible construir ste tipo de
proyectos.
En cuanto a la afectacin del lote por la llanura de inundacin del ro
negro sostuvo:

Tal como lo exprese en respuesta anterior, para el ro negro se

estableci la llanura de inundacin como aquella comprendida por la
cuota del periodo de retorno de los 2.33 aos, en los trminos de
referencia se oblig a que los estudios del impacto ambiental
determinaran que porcin de lote estara afectada, la misma que debe
estar contenida en el estudio de impacto ambiental. Frente a los
impactos evaluados en ste tipo de proyectos estn los ambientales
(afectaciones al aire, suelo y fauna por extraccin de materiales
necesarios en la construccin), sociales (afectaciones a la poblacin
circulante), y econmicos. Los mismos una vez evaluados se encontr
que eran mitigables y se oblig en la licencia a la ejecucin de obras y
actividades para su mitigacin. Para el efecto del manejo de la llanura
de inundacin se recurri por parte de quien elabor el estudio de
impacto ambiental a proponer la construccin de un canal de similares
condiciones a las que propuso Hidramsa en su estudio, as mismo, se
oblig a aportar permiso ambiental para el sitio de donde se ira a
extraer el material de construccin. En ese orden de ideas concluy
que los estudios no resultaron contradictorios sino complementarios
puesto que el estudio de Hidramsa se hizo con base en una longitud
de 25 kilmetros y el de Saneambiente para un lote especfico, el
primero de ellos sirvi para adoptar decisiones generales como las
contenidas en el Acuerdo 052 de 1997.
Por su parte, Hidramsa inform a la Fiscala que no elabor un estudio
especifico sobre el terreno, sin embargo el predio estaba localizado
dentro del rea de estudio en la cual se realizaron los estudios de
reglamentacin de la llanura de inundacin en una longitud
aproximada de 23.7 kilmetros, el cual se efectu entre agosto de
1996 y septiembre de 1997, en desarrollo del convenio suscrito entre
Cornare y el Municipio de Rionegro.
En el mismo informe, en cuanto al proyecto de reglamentacin de
usos del suelo se establecieron las diferencias entre zonas de
prohibicin y zonas de uso restringido. En cuanto a la primera la
defini como una franja de terreno que inclua el cauce actual del ro y
parte de la llanura de inundacin, necesaria para evacuar el caudal de
la creciente de clculo, es decir, de la creciente correspondiente en un
periodo de retorno de cien (100) aos. stas reas estn orientadas
hacia la conservacin del medio ambiente y a la proteccin del Ro,

los usos debern estar dirigidos a garantizar la perpetuacin de los

recursos renovables existentes y los que se requieren para evitar su
agotamiento y deterioro irreversibles, el mantenimiento y
mejoramiento de las condiciones de la fauna y la flora y la proteccin
de las corrientes de agua en los escenarios naturales. Como usos
complementarios se pueden tener: las zonas verdes y jardines, zonas
de recreacin pasiva y activa, campos deportivos en zonas verdes y
encerramientos, y senderos peatonales.
En las zonas de uso restringido, observ que los usos pueden
permitirse siempre y cuando se obtenga concepto favorable de la
autoridad ambiental competente y no se tengan construcciones en
alturas como mallas de cerramiento, terraplenes, vallas o muros que
disminuyan la capacidad hidrulica del canal o que obstaculicen el
paso de las crecientes; los usos restringidos son: cultivos de rboles
o arbustos con abonos orgnicos, campos deportivos con pisos duros
sin cerramientos, piscicultura y puentes. En los usos prohibidos en las
reas urbanas que contengan zonas de prohibicin se prohben las
siguientes actividades: viveros al aire libre, horticultura, silvicultura,
residencial, comercial, industrial, agroindustrial, ganadera, de
servicios sociales de salud y educativos, administracin pblica y de
defensa, suministro de electricidad agua y gas, sistemas viales y
parqueaderos, explotacin de minas canteras y material de playas,
bosques densos y plazas pblicas.
El informe de la firma HIDRAMSA, en relacin con las caractersticas
del rea seal:
...Dadas las caractersticas de las llanuras del Ro Negro y de la
quebrada de Pereira, la propuesta de reglamentacin de los usos del
suelo elaborada en desarrollo de ste estudio, contiene las bases para
la utilizacin adecuada y segura del suelo en ellas. Se recomienda
que el Proyecto de Acuerdo sea presentado y aprobado con la mayor
brevedad posible.
...La aplicacin de sta reglamentacin evitar la expansin de los
centros urbanos de Rionegro y San Antonio de Pereira hacia las
llanuras de inundacin, de tal forma que se prohba su ocupacin para
usos tales como el residencial, industrial y comercial y, por el contrario,
se estimule su utilizacin para la preservacin del medio ambiente,

para recreacin y equipamiento comunitario y para la explotacin

agropecuaria donde ello sea factible....
PROCEDENCIA DE LA ACCIN POPULAR
El Municipio de Rionegro a travs de la accin popular solicit
proteger los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al
patrimonio pblico.
Sin embargo, previamente a estudiar si en el caso concreto se
desconocieron los derechos colectivos aludidos, es necesario
determinar si proceda la accin popular teniendo en cuenta las
especiales circunstancias que rodearon toda la actuacin.
En efecto, en desarrollo del Acuerdo 205 del 6 de mayo de 1997,
proferido por el Concejo Municipal de Rionegro, el seor alcalde
municipal, mediante Escritura Pblica 1960 del 24 de diciembre de
1997 adquiri a ttulo de venta en favor del Municipio el derecho de
dominio y posesin que tena sobre el inmueble identificado con el
nmero de matrcula inmobiliaria N 020-0050224 el seor JULIO
CSAR ZULUAGA TREJOS por la suma de $ 6.540.330.000,oo.
M/cte.
A continuacin, el 19 de junio de 1998, el seor Hugo Alberto Castao
Garzn en su condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro
Antioquia, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin
contractual solicit declarar la nulidad absoluta del contrato.
En el curso de la actuacin judicial, se llev a cabo audiencia de
conciliacin judicial para resolver las diferencias presentadas ante la
falta de pago del precio por parte del municipio. Sin embargo, el
Tribunal de instancia improb el acuerdo logrado por considerar que
resultaba lesivo para el patrimonio pblico. Frente a esta decisin la
entidad pblica interpuso recurso de apelacin y tramitndose el
recurso interpuesto, ambas partes desistieron del recurso presentado
el cual fue aceptado en auto proferido el 21 de enero de 2000 por el
consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez Enrquez.
Cuando la actuacin regres al Tribunal de origen, el juez de la
primera instancia en auto de 9 de mayo de 2000, acept el

desistimiento de la accin contractual, pero orden compulsar copias a

la Fiscala General de la Nacin, Procuradura y Contralora por
considerar que los hechos que dieron origen a la accin contractual
daban lugar a investigar la conducta de las personas que intervinieron
en su celebracin
El desistimiento, constituye en realidad una forma anticipada de
terminacin del proceso, y solo opera cuando el demandante luego de
verificada la relacin jurdico procesal y antes de que se haya dictado
sentencia que ponga fin al proceso, renuncia ntegramente a las
pretensiones formuladas. Para la doctrina nacional, se entiende por
desistimiento la manifestacin de la parte de separarse de la accin
intentada, de la oposicin que ha formulado, del incidente que ha
promovido o del recurso que haya interpuesto.(1)
Dentro del sistema procesal colombiano, la figura del desistimiento
reviste diversos enfoques y posibilidades, pero solo constituye forma
anticipada de terminacin del proceso, cuando lo que se retira son las
pretensiones de la demanda en su totalidad, ya que cuando se desiste
de un recurso o incidente para nada afecta el curso normal del
proceso que sigue hasta proferir sentencia, en cambio, como
terminacin del proceso implica renuncia integral a las pretensiones de
la demanda y tiene la virtualidad de extinguir el proceso y el derecho,
puesto que su aceptacin tiene los mismos efectos de una sentencia
absolutoria.
El artculo 342 del Cdigo de Procedimiento Civil prev que el
desistimiento implica la renuncia a todas las pretensiones de la
demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia
absolutoria habra producido efectos de cosa juzgada. El auto que
acepte el desistimiento producir los mismos efectos de aquella
sentencia.
La norma que se deja expuesta permite destacar las siguientes
caractersticas:
El demandante podr desistir de la demanda mientras no se haya
pronunciado la sentencia que ponga fin al proceso. Como se ve, el
desistimiento podr solicitarse an durante el trmite de la segunda
instancia

 Es unilateral, basta que lo presente la parte demandante, salvo

taxativas excepciones legales.
Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes.
Implica renuncia a todas las pretensiones de la demanda y por ende
se extingue el derecho pretendido independientemente de que exista o
no.
El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado
una sentencia absolutoria.
Su aceptacin produce todos los efectos de la cosa juzgada.
Las partes podrn desistir de los recursos e incidentes que hayan
interpuesto, pero no podrn desistir de las pruebas practicadas
Existe uniformidad de criterio en cuanto al alcance de la figura del
desistimiento, de modo que este mecanismo no solo pone trmino al
litigio existente, sino extingue el derecho pretendido, pues la decisin
judicial que lo declara equivale a una sentencia absolutoria y tiene el
valor de una providencia con efectos de cosa juzgada.
Ahora, el desistimiento es un acto unilateral que se cumple dentro del
proceso. En ese sentido, cuando se desiste del proceso debe
analizarse que el apoderado tenga poder especial para tal fin, que el
demandante sea capaz y si as no acontece que obtenga licencia
judicial para hacerlo. Frente a los representantes legales de las
entidades pblicas territoriales, esta figura tiene una limitacin, pues
solo podrn desistir de las acciones intentadas cuando hayan sido
autorizados por el gobernador o alcalde, segn el caso.
En este caso, el juzgador carece de competencia para pronunciarse si
el representante legal aport la autorizacin correspondiente, o si el
apoderado tena poder especial para tal fin, primero porque esa
decisin fue objeto de pronunciamiento por el juez natural de la accin
contractual, segundo porque dicha providencia hizo trnsito a cosa
juzgada, tercero porque a travs de esta accin no est en revisin
dicha providencia judicial y por ltimo porque a travs de la accin
popular se hace irrevisable la decisin judicial.

Adems, si en ejercicio de la accin contractual fue demandada la

nulidad del contrato; en principio la decisin adoptada por el juez
natural lleva implcito los principios de cosa juzgada y seguridad
jurdica. Cuando se produce una controversia proveniente de un
contrato estatal, esta queda sometida a la ley sustancial que gobern
el contrato, al juez competente que es el administrativo por virtud de la
competencia atribuida por el legislador, al procedimiento ordinario en
obedecimiento a las formas propias de cada juicio, al trmino de
caducidad de la accin de conformidad con el artculo 136 del Cdigo
Contencioso Administrativo. Reglas que en ltimas garantizan el
debido proceso y el derecho de defensa de los administrados y la
decisin judicial que all se adopte no cabe revisarse a travs de la
accin popular porque atentara contra el derecho fundamental del
debido proceso y el principio de cosa juzgada.
Igual suerte correra en caso de producirse el fenmeno de la
caducidad de la accin, pues, dicha circunstancia extingue la accin y
el contrato se vuelve irrevisable jurisdiccionalmente.
Ahora, en este caso es cierto que durante el trmite de la accin
contractual el juzgador acept el desistimiento de la accin y orden
las respectivas investigaciones, disciplinaria, fiscal y penal por
considerar que los hechos que dieron origen a la accin contractual
daban lugar investigar la conducta de las personas que intervinieron
en su celebracin. La aceptacin del desistimiento tiene
connotaciones jurdicas trascendentales, no solo porque termina
anticipadamente una controversia y desde este punto de vista
constituye uno de los mecanismos alternativos de solucin de
conflictos, sino porque por disposicin legal esta decisin comporta
una equivalencia frente a la sentencia absolutoria y bajo este contexto
se extingue el mismo derecho, el cual no podra perseguirse por una
va procesal distinta. Decisin que en tal sentido una vez ejecutoriada
produce los efectos de cosa juzgada, principio que en todo caso
otorga seguridad a las relaciones jurdicas.
La premisa anterior, permite llamar la atencin a la circunstancia que
por va de la accin popular no cabe dejar sin efecto el contrato de
compraventa o declarar la nulidad del negocio jurdico, por cuanto el
juez contencioso para la poca en que se ejerci la accin popular ya
se haba pronunciado y su decisin se encontraba ejecutoriada.

Ahora es cierto que la corporacin ha sostenido que la actividad de la

administracin tambin puede ser objeto de enjuiciamiento a travs de
otras acciones, porque estando de por medio un inters o derecho
colectivo, resulta viable el ejercicio de la accin popular, con el fin de
conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podran
afectar a la comunidad, antes de que generen un dao, o bien para
restituir las cosas a su estado anterior si ello todava es posible.
En ese sentido la Sala ha precisado que la accin popular es una
accin principal y su procedencia no depende de la existencia o
inexistencia de otras acciones.
Sobre el particular esta corporacin ha sealado:
Ninguna de esas decisiones tiene virtud para hacer cesar el proceso
de accin popular, pues sta ha sido consagrada por el constituyente,
y desarrollada por el legislador como un mecanismo judicial de
proteccin de los derechos colectivos, los cuales, por su naturaleza,
son independientes de la responsabilidad personal, penal, disciplinaria
y civil de los servidores pblicos.
La sala reitera que la accin popular no es subsidiaria, que no se trata
de una accin sancionatoria, y que no se identifica con ninguna accin
de responsabilidad, pues si as fuera, el argumento de la existencia de
tales acciones resultara suficiente para desplazar la accin popular,
que, por este camino, quedara vaca de contenido real.
Por eso, la accin popular no se ve afectada por la existencia de otras
acciones, como tampoco su procedencia impide que ellas se inicien
para que las autoridades de control deduzcan las responsabilidades
del caso.
Se trata pues, de mecanismos judiciales independientes con
propsitos, tambin distintos.(2)
Siguiendo esta orientacin, la corporacin en sentencia del 31 de
mayo del 2002. Expediente AP -300, el juez constitucional dej sin
efectos la providencia que aprob la conciliacin extrajudicial lograda
entre el Ministerio del Transporte y Dragacol, concluy que las

pretensiones del contratista carecan del debido sustento y ms bien

se tornaban en aspiraciones desmedidas y sin respaldo legal.
No obstante en dicha oportunidad se dej sin efectos la decisin que
aprob el acuerdo conciliatorio, la Seccin Cuarta en esa oportunidad
le dio un alcance distinto a la conciliacin, como si se tratara de un
negocio jurdico. En esa oportunidad, la sentencia tampoco se
pronunci respecto del alcance de la providencia que aprob el
acuerdo logrado y omiti abordar el fenmeno de la cosa juzgada.
Cabe sealar que tanto la conciliacin como el desistimiento son
formas de terminar anticipadamente los procesos, pero por mviles,
trmites y efectos bien distintos. En la primera de ellas las partes
transan sus diferencias, en cambio el desistimiento implica que el
demandante renuncie a sus derechos y que el juez al aceptarlo le da
el alcance de una sentencia absolutoria con fuerza de cosa juzgada.
Es el mismo legislador que le imprimi el alcance de decisin judicial a
la aceptacin del desistimiento e impide revisar dicha providencia por
cualquier va, as sea por el juez constitucional, salvo que esa decisin
comporte una va de hecho, pero ese no es el caso que ocupa toda
nuestra atencin.
En este caso particular se agotaron las instancias judiciales y so
pretexto del ejercicio de la accin popular, no podra revisarse
nuevamente la legalidad del contenido obligacional del contrato,
proceder a revisarlo por la va constitucional implicara desconocer
otros derechos fundamentales y principios constitucionales, como si
dichos derechos fundamentales fueran de un rango diferente y como
si los derechos colectivos fueran per se de mayor jerarqua. Proceder
de esta manera y abordar el fondo del asunto, implicara desconocer
el principio de la cosa juzgada y atentara peligrosamente contra el
principio de la seguridad jurdica y la estabilidad en las relaciones
jurdicas.
Adems, lo que se observa en este caso en particular, es que el
Municipio ante el fracaso de la accin disciplinaria, fiscal y penal
resolvi ejercer la accin popular, y aunque no puede afirmarse lo
mismo de la accin contractual, en la medida que la entidad territorial
fue quien renunci a sus pretensiones, lo cierto es que se agotaron las
instancias administrativas y judiciales, y en este ltimo caso por una

cuestin imputable
Municipio.

exclusivamente

al

representante

legal

del

De otro lado, no debe perderse de vista que el ejercicio de toda accin

responde a la naturaleza del acto jurdico, y en este caso del contrato;
de modo que el accionante no puede elegir de manera caprichosa el
ejercicio de la misma, pues cada una goza de sus propias reglas de
juego, queda sometida a su propio trmino de caducidad, al
procedimiento previsto por la ley, el que deber ejercerse por las
personas legitimadas para ello, pues, desconocer el mandato del
legislador quien seal sus lmites, condiciones y trmites, implica una
violacin del artculo 29 de la Constitucin Nacional.
En sentir del Doctor CARLOS BETANCUR JARAMILLO tan
fundamental es la existencia del derecho preexistente al hecho que se
juzga, como que sea el juez competente quien aprehenda su
conocimiento y otorgue el derecho. El debido proceso constituye una
garanta de carcter sustancial que requiere para su satisfaccin, en
un caso dado, de las reglas instrumentales propias del proceso, que
constituirn as el vehculo para hacerla operante. En ese sentido la
norma instrumental tambin es de derecho sustancial.
Para el mismo tratadista cuando el constituyente consagra la
prevalencia del derecho sustancial, no est menospreciando la norma
instrumental, mxime cuando slo la plena operancia de sta le
permitir reconocerla, ya que la norma instrumental configura un
requisito sine qua non para el reconocimiento del derecho sustancial
que se discute o reclama, y adems impide que el proceso se vuelva
un fin en s mismo e impida por eso y solo por eso, que el derecho
sustancial obtenga su debido reconocimiento.
Y aunque en ocasiones anteriores, esta Seccin ha suspendido los
efectos de la ejecucin de los contratos estatales, mientras se
adelanta la accin contenciosa respectiva, este caso difiere totalmente
de dicha situacin en la medida de que este mismo asunto ya fue
conocido y decidido por el juez natural a instancias de la misma
entidad territorial, quien ante el fracaso de las vas disciplinarias y
fiscales pretende como ltimo recurso que se anule el contrato estatal.

Las razones que se dejan expuestas son suficientes respaldar la

decisin del Tribunal, en la medida que el juez constitucional esta
impedido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, pues, entrar a
revisar la legalidad o ilegalidad del contrato implicara desconocer la
decisin judicial contenida en providencia de 9 de mayo de 2000
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que acept el
desistimiento de la accin por reunir los requisitos legales.
Aunque existen razones suficientes para la improsperidad de la accin
popular, se modificar la decisin del Tribunal para declarar
oficiosamente la excepcin de cosa juzgada, teniendo en cuenta que
tanto en el proceso ordinario como en la accin popular existi
identidad jurdica de partes, se fundaron en la misma causa y versaron
sobre el mismo objeto.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en
nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
FALLA
MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia el 3 de agosto del 2004, mediante la cual se negaron las
splicas de la demanda de la accin popular, en su lugar se dispone:
DCLRASE probada oficiosamente la excepcin de cosa juzgada, por
reunirse los presupuestos para ello.
Cpiese, notifquese y cmplase.
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidenta de la Sala
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
MARA ELENA GIRALDO GMEZ
ALIER E. HERNNDEZ ENRQUEZ
GERMN RODRGUEZ VILLAMIZAR

Ausente
Pie de pgina:
(1) Hernn Fabio Lpez Blanco. Procedimiento Civil. Tomo I, 1999.
(2) Consejo de Estado. Seccin Tercera. Exp. AP-166. Sent. del 17 de
junio de 2001. C.P. Dr. Alier Eduardo Hernndez.