Copyright:

Plis - Instituto de
Estudos Formao e
Assessoria/Programa
Gesto Pblica e
Cidadania FGV-EAESP
Coordenadores:
Veronika Paulics e
Renato Cymbalista
Diagramao e editorao:
Renato Fabriga
Capa:
Bamboo Studio
Ilustraes:
Marcelo Cipis
ndice remissivo:
Ruth Simo Paulino e
Wanda Lcia Schmidt
Impresso e acabamento:
Grfica Peres

CATALOGAO NA FONTE - PLIS/CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO

Novos contornos da gesto local: conceitos em construo / Silvio Caccia-Bava,

Veronika Paulics, Peter Spink - organizadores. So Paulo, Plis; Programa Gesto
Pblica e Cidadania/EAESP/FGV, 2002. 336p.
Vrios autores.
ISBN
1.Gesto Local. 2. Experincias Inovadoras. 3. Desenvolvimento Local. 4. Polticas
Pblicas. I. Caccia-Bava, Silvio II. Paulics, Veronika. III. Spink, Peter. IV. Plis. V.
Programa Gesto Pblica e Cidadania. VI. Ttulo.

Fonte: Vocabulrio Plis/CDI

Sumrio
Apresentao ____________________________________________ 7
Sobre autores e organizadores _____________________________ 9
Aproximaes ao Enigma: que quer dizerdesenvolvimento local?
Francisco de Oliveira __________________________________ 11
Megapolis: Entre o Local e o Nacional ________________ 21
Do monlogo ao dilogo ____________________________ 28
A Comunidade Inteligente: visitando as experincias de gesto local
Ladislau Dowbor _______________________________________ 33
Mudanas e inrcias ________________________________ 34
A difcil transparncia _______________________________ 35
Os direitos sociais: uma cultura ______________________ 36
O peso dos smbolos ________________________________ 37
A complexidade comunitria _________________________ 38
A lenta aprendizagem da gesto social _________________ 39
Essas pequenas coisas constituem a longa marcha... _____ 40
Os ncleos de irradiao _____________________________ 41
O poder articulador do social ________________________ 42
Do projeto dinmica social _________________________ 46
O negcio poder ser pequeno, mas bem conectado. _____ 47
O local: fora e limites ______________________________ 48
Resumo de sugestes ________________________________ 43
Alguns exemplos ____________________________________ 51
Participao, representao e novas formas de dilogo pblico
Silvio Caccia Bava _____________________________________ 75
As primeiras iniciativas ______________________________ 75
Para que serve um governo democrtico e popular? ______ 81
Desafios para fortalecer os governos locais _____________ 88
Uma nova arquitetura para um governo democrtico _____ 97
Como estimular a participao cidad e
mobiliz-la em defesa de um bom governo _____________ 100
Considerando as diferenas de gnero:
para uma poltica de igualdade entre homens e mulheres
Agende _______________________________________________ 105
A Gesto dos governos locais perante a excluso social ___ 106
Projetos e Programas Inovadores _____________________ 109

O Enfoque de Gnero no mbito do

Programa Gesto Pblica e Cidadania _________________ 133
Parcerias e Alianas com Organizaes No-estatais
Peter Spink ___________________________________________ 139
A liderana est com os municpios ___________________ 139
As alianas fazem escola _____________________________ 143
Que tipo de organizao? ____________________________ 147
Escolhendo Parceiros ________________________________ 149
Vnculos de comunicao, comisses e conselho ________ 152
Cooperao, apoios e patrocnios _____________________ 156
Colaborao, parcerias e alianas _____________________ 159
Construindo e mantendo relaes e
vnculos interorganizacionais _________________________ 160
O desafio que enfrentamos ___________________________ 166
Anexo - Mais seis caminhos para refletir e agir _________ 167
Ganhar e ganhar: estratgias de negociao bem
sucedidas entre os municpios, os estados e a Unio
Evelyn Levy ___________________________________________ 173
O Municpio e o Pacto Federativo ____________________ 174
Princpios e fundamentos da Governance _______________ 177
Jogos Cooperativos _________________________________ 179
Concluses ________________________________________ 192
Consrcios Intermunicipais:
uma alternativa de integraoregional ascendente1
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz ____________________ 195
O que so os consrcios intermunicipais _______________ 198
Base Constitucional e Legal dos
Consrcios Intermunicipais __________________________ 202
Pressupostos e etapas para
constituio dos consrcios intermunicipais ____________ 208
Estruturao hierrquica e gerencial ___________________ 210
Financiamento _____________________________________ 211
Recursos Humanos _________________________________ 212
Outras formas de cooperao intermunicipal ___________ 213
Experincias Analisadas _____________________________ 218
Consideraes Finais________________________________ 234

Aes integradas e desenvolvimento local:

tendncias, oportunidades e caminhos
Caio Silveira, Cunca Bocayuva e Tania Zapata ______________ 241
Os experimentos difusos e a temtica trabalho e renda ___ 241

Registro, compartilhamento e anlise de perimentos _____ 242

A emerso do local __________________________________ 245
O desenvolvimento local como
intencionalidade e campo de experimentao ___________ 245
Questes subjacentes ao
tema do desenvolvimento local ________________________ 249
A nfase na cultura empreendedora ___________________ 251
Referenciais estratgicos para polticas pblicas _________ 253
Elementos de gesto:
aes integradas e intersetorialidade ___________________ 254
Indicaes sobre a avaliao de
experimentos de desenvolvimento local ________________ 256
Apndice - Apoio ao desenvolvimento local:
a experincia da Metodologia Gespar __________________ 258
Desafios para a incorporao da
transparncia em um modelo de gesto municipal
Jos Carlos Vaz ________________________________________ 267
Desafio 1: Democratizar a gesto das polticas pblicas __ 268
Desafio 2: Oferecer maior
publicidade s aes do governo municipal _____________ 273
Desafio 3: Garantir a impessoalidade no
acesso aos servios pblicos __________________________ 276
Desafio 4: Tornar os sistemas de informao da
prefeitura acessveis aos cidados _____________________ 279
Desafio 5: Modernizar os
processos administrativos ____________________________ 280
Desafio 6: Explorar o potencial da
tecnologia da informao ____________________________ 281
Desafio 7: Gerenciar informaes
privilegiando a Cidadania ____________________________ 283
Concluses ________________________________________ 285
Indicadores para o dilogo
Jorge Kayano e Eduardo de Lima Caldas ___________________ 287
O que so indicadores _______________________________ 289
Por que construir um indicador? ______________________ 293
Em que tipo de ao possvel utilizar indicadores ______ 294
Quando so elaborados os indicadores? ________________ 298
Concluso _________________________________________ 302
Apndice 1 - Principais Fontes Estatsticas _____________ 302
Apndice 2 - Consulta de Banco de Dados na Internet ___ 303
Referncias bibliogrficas _________________________________ 305

Apresentao
Em 1992, j quase terminando o mandato dos primeiros prefeitos eleitos aps a Constituio de 1988, comeavam a chamar a ateno as novas
solues que estavam sendo encontradas para atender as diversas demandas
da populao. J se tinha conhecimento de experincias anteriores, como
as dos municpios de Lajes (SC) e Boa Esperana (ES), ou ainda o estmulo
aos consrcios intermunicipais na gesto de Montoro frente do Governo
do Estado de So Paulo, mas no tinham a variedade que ento passou a
surgir. Alm disso, muitas das experincias do final dos anos 80 passaram a
ser marcadas pela proposta de inverter as prioridades at ento presentes
no cenrio das aes pblicas, procuravam desencadear mecanismos que
favorecessem a incluso de parcelas da populao sempre excludas e procuravam tornar transparente a gesto efetivando mecanismos de participao na elaborao e implementao de polticas.
O Instituto Plis iniciou a sistematizao de algumas destas experincias e o resultado foi, em 1993, o Boletim DICAS Idias para a Ao
Municipal. O objetivo do boletim era apresentar, a partir de documentos
de circulao rpida e de forma didtica, o que estava sendo feito e como
as experincias poderiam ser traduzidas para outros locais e questes similares. O objetivo permitir que prefeitos, vereadores e lideranas locais
possam entrar em contato com esta biblioteca coletiva de idias e possibilidades, que atualmente rene cerca de 200 relatos. No ano de 2000, o
BNDES apoiou a produo e distribuio de uma coletnea com 125 Dicas, enviada para todas as prefeituras que estavam encerrando a gesto naquele ano e, no ano seguinte, o livro foi enviado para as novas gestes.
Na mesma linha, em 1996 o Centro de Administrao Pblica e Governo
da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio
Vargas (FGV-EAESP) criou junto com a Fundao Ford e atualmente contando tambm com o apoio do BNDES o Programa Gesto Pblica e Cidadania para premiar experincias inovadoras em governos subnacionais brasileiros. Podem se inscrever nos ciclos anuais programas, projetos e atividades
inovadoras executadas por governos estaduais, municipais e dos governos
prprios dos povos indgenas que estejam, pelo menos, h um ano em funcionamento. Todos os programas inscritos, hoje mais de 4 mil, so registrados
num banco de dados. A cada ano so escolhidas vinte experincias como
finalistas num processo de avaliao que envolve pesquisadores, membros de
organizaes da sociedade civil e tcnicos especialistas.
Outras iniciativas foram surgindo ao longo dos anos 90, todas contribuindo para chamar a ateno para as diversas respostas que emergiam para gerir
os servios pblicos A partir de 2000, foi criada uma rede para facilitar o
acesso aos diversos bancos de dados sobre iniciativas em gesto local, inclusive de outros pases da Amrica Latina (www.web-brazil.com/gestaolocal).

Neste processo, estimulou-se tambm a reflexo e discusso sobre as experincias e seu significado. Para alguns, as inovaes surgem justamente por conta da
falta de recursos locais para atender a demanda de uma populao cada vez mais
empobrecida, e tem portanto suas dimenses negativas alm das positivas. Para
outros, so reflexo do prprio processo de democratizao do Pas e a presena
ativa de novos segmentos da populao prontos para discutir e lutar por direitos e
servios. H ainda os que chamam a ateno tanto para as conseqncias da urbanizao acelerada, trazendo novos desafios e novos conflitos que requerem diferentes idias sobre a gesto coletiva, como tambm para a maior circulao de idias
permitida por meios mais acessveis de comunicao. Na prtica e no contexto de
cada experincia pode-se encontrar uma variedade de razes.
O objetivo deste livro apoiar este processo de reflexo a partir da busca
de conceitos provisrios. Cada captulo resultado de uma questo que identificamos estar presente no atual debate sobre o espao de inovao local,
incluindo a prpria possibilidade de desenvolvimento local. Para cada captulo buscamos identificar pessoas que j vm trabalhando com estas indagaes
e solicitamos que a resposta questo escolhida utilizasse as informaes dos
bancos de dados do Instituto Plis e do Programa Gesto Pblica e Cidadania. Em outras palavras, lanamos o desafio da construo de um marco
conceitual inicial a partir da reflexo sobre as lies da prtica. No buscamos uniformizar o que se entende por experincia inovadora e muito menos
as vises e posturas analticas dos autores e autoras. Pelo contrrio, entendemos que a construo de idias requer a diversidade e a divergncia, especialmente quando estas tm impacto na prtica democrtica.
Agradecemos os autores e as autoras, e seus colaboradores, por terem
aceito este desafio, e tambm o trabalho dos inmeros pesquisadores e pesquisadoras, consultores e consultoras que colaboraram na coleta das informaes e na construo dos bancos de dados. Agradecemos tambm o apoio do
Banco Interamericano de Desenvolvimento para os estudos preliminares, o
estmulo e o encorajamento constantes do BNDES e da Fundao Ford no
processo de disseminao e o apoio especfico da Agncia Sueca de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (Asdi) na confeco deste livro.
Mas a palavra final, de especial agradecimento, dirigida aos municpios e estados que assumiram a postura de tornar transparentes as suas aes
de governo e de ser abertos para a discusso e avaliao de suas atividades
e polticas. Sem a prtica cotidiana de tantas pessoas que se empenham na
realizao destes programas e projetos, dentro e fora dos governos, no
haveria o que contar nem de quem aprender.
Obrigado.
Peter Spink
Silvio Caccia Bava
Veronika Paulics
8

So Paulo, janeiro de 2002.

Sobre autores e organizadores

Agende Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento uma organizao no-governamental cuja misso firmar a perspectiva feminista nas agendas polticas e sociais visando a ampliao e o fortalecimento da cidadania e da democracia e o desenvolvimento com equidade.
(www.agende.org.br)
Caio Silveira socilogo e coordenador do NAPP - Ncleo de Assessoria, Planejamento e Pesquisa. (cmsk@openlink.com.br)
Cunca Bocayuva diretor da FASE. (fase@fase.org.br)
Eduardo L. Caldas economista, mestrando em Administrao Pblica
na FGV/EAESP e pesquisador do Instituto Plis. (eduardo@polis.org.br)
Evelyn Levy sociloga, doutora em Administrao pela FGV/
EAESP e Secretria de Gesto do Ministrio do Planejamento.
(evelyn.levy@uol.com.br)
Francisco de Oliveira professor de sociologia da FFLCH-USP e integra
o Conselho de Administrao do Instituto Plis. (chicool@uol.com.br)
Jorge Kayano mdico sanitarista e pesquisador do Instituto de Sade e do Instituto Plis. (jorgekayano@polis.org.br)
Jos Carlos Vaz mestre em Administrao Pblica pela FGV/EAESP,
vice-reitor da UniABC e pesquisador do Instituto Plis. (vaz@polis.org.br)
Ladislau Dowbor doutor em Cincia Econmicas pela Escola Central de Planejamento e Estatstica de Varsvia, professor titular da
PUC-SP e da Universidade Metodista de SP. (ladislau@ppbr.com)
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz Administradora Pblica, mestre em Administrao e Planejamento Urbano pela FGV/EAESP e tcnica da Fund. Prefeito Faria Lima CEPAM. (mcarmo@cepam.sp.gov.br)
Peter Spink professor titular e coordenador do Programa Gesto
Pblica e Cidadania da Fundao Getulio Vargas/Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. (spink@fgvsp.br)
Silvio Caccia Bava socilogo, mestre em Cincias Polticas pela
FFLCH-USP e diretor do Instituto Plis. (scbava@polis.org.br)
Tania Zapata sociloga e coordenadora executiva do Projeto de
Cooperao Internacional BNDES Desenvolvimento Local Cooperao Tcnica do PNUD. (bndespnud@truenet.com.br)
Veronika Paulics jornalista, mestranda em Administrao Pblica
na FGV/EAESP e diretora do Instituto Plis. (veronika@polis.org.br)

10

Aproximaes ao Enigma:
que quer dizer
desenvolvimento local?
Francisco de Oliveira

Poderamos gastar bastante tempo para buscar as razes etimolgicas

de desenvolvimento, mas essa aproximao no tende a render muito.
Por isso, melhor nos aproximarmos pela via do uso mais corrente.
Esta profundamente assimilada noo de desenvolvimento econmico que ficou muito em moda nas dcadas anteriores, hoje substituda
no discurso dominante por crescimento. Evita-se, assim, uma certa impregnao qualitativa da noo anterior; uma vez mais, a disputa do
campo semntico apresenta-se como uma arena da poltica e da
hegemonia ideolgica que no se pode desconhecer. H j algum tempo, a ONU vem tentando recuperar a carga semntica do termo, com o
ndice de desenvolvimento humano, no qual as dimenses qualitativas adquirem dominncia.
Desenvolvimento local poderia, pois, corresponder, em mbitos mais
restritos, mais circunscritos, noo de desenvolvimento humano trabalhado pela ONU, vale dizer, satisfao de um conjunto de requisitos de bem-estar e qualidade de vida. Esse procedimento nos aproxima
muito do alvo, mas no , ainda, suficiente. Faltam-lhe algumas dimenses decisivas. A primeira diz respeito, seguindo a trilha do conceito
do subdesenvolvimento, sua especificidade histrica, isto , o nodesenvolvimento local um subdesenvolvimento no sentido forte de
que ele peculiar periferia do capitalismo. Isto tem conseqncias
tericas e prticas. A primeira que o desenvolvimento local no ser
o elo numa cadeia de desenvolvimento total; a segunda que ou concebido como alternativa ou reproduzir a forma estrutural.
A outra dimenso a da cidadania, a qual, por sua vez, no passvel
de ser mensurada a no ser por procedimentos tautolgicos, que consis-

11

Marshall, 1967.

12

Santos, 1979.

tem em atribuir-se pontos quilo que se quer medir. Mas, ateno: isto
no defeito do conceito, antes pelo contrrio, constitui sua riqueza,
pois a cidadania um estado de esprito, dir-se-ia em linguagem deliberadamente arcaizante. Ela irredutvel quantificao. Embora o bemestar e uma alta qualidade de vida devam ser direitos dos cidados, no
se deve colocar tais direitos como sinnimos de cidadania, pois esse
economicismo pagaria o preo de desconsiderar como cidados os que
no tm meios materiais de bem-estar e qualidade de vida. De outro
lado, qualquer assimilao do tipo citado tambm inverte os sentidos da
poltica, pois atravs desta que os cidados lutam pelo bem-estar e pela
qualidade de vida, e no o inverso. Esse foi o percurso, segundo Marshall1 ,
desde os direitos civis e polticos at os sociais, direitos chamados de
terceira gerao; hoje, j se acrescentam os chamados direitos difusos
cujo sujeito no mais particular, mas coletivo, isto , a cidadania: a se
incluem os direitos ambientais. A trajetria do conflito no Brasil tambm indica algumas similitudes com o perfil clssico, mas a prpria condio perifrica como clonagem ou simulacro do ncleo central, especfica, portanto subdesenvolvida, imps a cpia de certas formas da interveno estatal para regular um mercado que no havia, com o que o
direito social se adiantou em alguns aspectos, servindo de sustentao
dos direitos civis; estamos falando da legislao trabalhista e do que
Wanderley Guilherme 2 chamou de cidadania regulada no Brasil, como
em outros pases da Amrica Latina.
Este prembulo serve apenas para afastar a tentao de mensurao
da cidadania: a noo de desenvolvimento local, como qualidade, ou
ancora na cidadania. Ou ento ser apenas sinnimo de uma certa
acumulao de bem-estar e qualidade de vida nos mbitos mais restritos. A noo de cidadania que deve nortear a tentativa de mensurar os
processos e estoques de bem-estar e qualidade de vida refere-se ao
indivduo autnomo, crtico e reflexivo, longe, portanto, do indivduo-massa; trata-se de uma aquisio por meio do conflito. Este ,
tambm, um ponto extremamente importante: em geral, do ponto de
vista neoliberal, a cidadania sinnimo de no-conflito, de harmonia, de paz social, na contramo at mesmo da interpretao liberal
na tradio de Rousseau, por exemplo. Como conseqncia, est-se
elaborando um discurso sobre o desenvolvimento local como paradigma
alternativo sociedade plagada de conflitos por todos os lados; desenvolvimento local apresentado como um emplastro (do romance de
Machado de Assis, Memrias Pstumas de Brs Cubas) capaz de curar as mazelas de uma sociedade pervertida, colocando-se no lugar
buclicas e harmnicas comunidades. Pensado dessa forma, o desenvolvimento local tende a fechar-se para a complexidade da sociedade
moderna e passa a buscar o idntico, o mesmo, entrando, sem querer,
perigosamente, na mesma tendncia miditica da sociedade comple-

xa. O desafio do desenvolvimento local o de dar conta dessa complexidade, e no voltar as costas para ela.
O desenvolvimento local uma noo polissmica, e necessariamente
comporta tantas quantas sejam as dimenses em que se exerce a cidadania; qualquer tentativa, pois, de transform-la em modelos paradigmticos,
est fadada ao fracasso. Entre a reforma administrativa do aparelho do
Estado municipal, no caso, e a iniciativa de um grupo local de produo
cultural apenas a ligao produzida pela cidadania redefine simultaneamente os dois campos, mas no h como somar seus resultados e seus
produtos: isto , a soma de reforma do Estado mais produo cultural
no tem, necessariamente, a cidadania como produto.
O anterior serve para assinalar que a primeira dimenso substantiva
do desenvolvimento local refere-se capacidade efetiva de participao
da cidadania no que podemos chamar o governo local e ela aparece
como um resgate da gora grega, posto que a forma democrtica representativa insuficiente para dar conta da profunda separao entre governantes e governados na escala moderna. Essa separao aparece como
vantajosa para os grandes grupos econmicos e grupos polticos que formam uma verdadeira oligarquia, mas inteiramente daninha para o cidado comum. Essa separao tampouco dada: ela produzida exatamente pelos grupos citados, como uma forma da dominao e para evitar
que a democracia seja, realmente, o governo de todos. O desenvolvimento local poderia criar um locus interativo de cidados, recuperando a
iniciativa e a autonomia na gesto do bem comum. Sugere-se assim, que
o governo poderia estar ao alcance das mos dos cidados.
H inmeras experincias polticas que do razo a essa tese; os
casos brasileiros bem sucedidos esto, hoje, na vitrine. Em escala mundial, a experincia mais bem sucedida de desenvolvimento local que
mudou a qualidade da interveno do Estado, deu-se na Itlia do perodo posterior Segunda Guerra Mundial, at mais ou menos a metade
da dcada de 80. Esclarea-se: nas experincias inglesa e norte-americana tambm foram notveis o papel do poder local assentado na comunidade, tema de Tocqueville 3 , por exemplo. Mas pode-se dizer que se
tratou de experincias que estavam constituindo e construindo a prpria sociedade liberal; portanto, no remavam contra a mar da sociedade mais abrangente: elas eram a sociedade abrangente, de forma
marcante na experincia norte-americana. Os casos da Itlia e da Frana so diferentes por tratarem-se de processos de disputa de hegemonia
frente a formaes feudais na Itlia, e na Frana, contraditoriamente,
eram os poderes locais, desde a Revoluo que, tendo pulverizado as
grandes propriedades aristocrticas e da Igreja, impediram, por sua
vez, a universalizao da cidade, numa hegemonia fortemente conservadora que, no to contraditoriamente como se pensa, dava lugar
ao forte centralismo do Estado francs. Nada to gmeo: o centralismo

Tocqueville, 1969.

13

14

do Estado francs e o xenofobismo dos poderes locais. No toa,

Tocqueville no teorizou sobre a experincia francesa que ele, como
aristrocrata, conhecia pro domo suo.
Neste perodo, o segundo ps-guerra, o PCI implantou-se ao longo e
ao largo da bota, desenvolvendo com perdo da redundncia efetivos governos locais cujos resultados do ponto de vista da acumulao de
bem-estar e qualidade de vida so incontestveis. Bolonha, por exemplo,
ficou conhecida como a Disneylndia do PCI. A Frana tambm experimentou em certas cidades administradas pelas esquerdas francesas, PS e
PCF, desenvolvimentos semelhantes, de que os casos da Banlieue Rouge
e de Grenoble tornaram-se emblemticos. Mas, aqui vem a contradio:
formas de governo democrticas, que renovaram a administrao pblica e interviram estabelecendo alianas com o pequeno empresariado local em Bolonha comia-se nos restaurantes com os tickets da Prefeitura,
que subsidiavam simultaneamente o consumidor e o empresrio do restaurante foram derrotadas pelo seu xito, e no pelo seu fracasso. Dizendo de outro modo: o bem-estar operou um deslocamento dos eleitores para a direita, que dissolveu a experincia de participao e concertao
de conflitos. O caso da Itlia mais grave: o bem-estar dissolveu a esquerda italiana e seu principal partido, condottieri da Resistncia, da
democratizao e do Estado do Bem-estar. O arraigamento do PCI era
proverbial: em cada uma das cidades e municpios italianos, dos maiores
at as pequenas vilas e aldeias, ele e a verso local do LUnit estavam l;
tratou-se verdadeiramente de um processo gramsciano de construo de
uma contra-hegemonia. A cultura italiana transformou-se em uma aquisio mundial, de que o cinema foi talvez o melhor exemplo.
A questo , pois, perturbadora. Pode-se at ser cnico: pouco importaria essa dissoluo ou a derrota na vitria, desde que os direitos criados e
o cidado que se autoproduz, se autofaz, permaneam. Mas a que mora
o perigo: na verdade, os chamados processos de desregulamentao ameaam a cidadania e os direitos por ela gerados. O desenvolvimento local,
nessa acepo, pode resistir? A primeira resposta pessimista. Nos casos
brevemente referidos, houve o que est se chamando derrota na vitria,
posto que apesar das desregulamentaes, a qualidade de vida e o bemestar no foram sucateados, embora as novas geraes j no tenham um
horizonte to confortador. Mesmo assim, no mnimo duvidoso que o
estatuto da cidadania no tenha sido e no esteja sendo afetada pelas
desregulamentaes: a dimenso dos direitos sociais da cidadania nos pases desenvolvidos est claramente sob ameaa. No caso brasileiro, o problema mais dramtico, posto que aqui o desmanche - como o chamou
Roberto Schwarz chegou antes de o edifcio estar de p: o desmanche
do simulacro do Estado de Bem-estar. Se o simulacro formalizou as condies para uma acumulao primitiva, sendo a forma da revoluo passiva na periferia, o desmanche no pe em seu lugar formas democrticas

mas, ao contrrio, corre o risco de transformar-se em totalitarismo num

sentido bem preciso: um estado de exceo permanente onde nenhum
direito assegurado. Dito de outra forma, como chamei em artigo sado
na revista Praga, nosso processo a vanguarda do atraso, enquanto o
caso do ncleo dinmico o atraso da vanguarda.
Essa primeira aproximao pode e pessimista, mas no deve ser
paralisante, mormente porque o que temos pela frente no uma derrota na vitria mas um obstculo de maior monta: um processo de
globalizao, que preciso enfrentar de forma crtica. Esse processo,
cuja face na periferia j conhecida, caduca no apenas a democracia
representativa, radicalizando a separao entre dominantes e dominados; tende a caducar mesmo o Estado-Nao, o que desfaz a prpria
cidadania, se esta no puder desenvolver-se sob o signo de uma nova
racionalidade, para alm da racionalidade burguesa.
H lies deixadas pela experincia italiana que possam ser aproveitadas de forma crtica? Parece que a experincia italiana, apesar de
exitosa, permaneceu dentro dos limites da racionalidade burguesa, no
sentido de que as instituies do Estado burgus no foram questionadas. Dizendo de outra forma, a experincia italiana foi de gesto do
Estado, e no chegou, pois, a construir uma nova racionalidade. Admita-se, desde logo, para no sermos pretensiosos, que propor uma nova
racionalidade, constru-la, no tarefa fcil: uma nova racionalidade
no se constri ex abrupto, sem acmulo de experincia, e a esse respeito a experincia italiana tinha tudo a seu favor. Alm disso, a prpria unificao europia constituiu-se em uma exigente e contraditria
condicionalidade externa-interna, frente qual a experincia italiana
no resistiu. A prpria Itlia experimentou uma acelerao sem precedentes: simplesmente passou de uma insignificante economia fortemente
marcada por relaes quase feudais no campo at a Segunda Guerra,
para a quinta economia mundial, no interior do ncleo dinmico.
Novecento de Bertolucci o raconto dessa extraordinria saga, flagrada
na dilacerao da amizade das duas personagens principais: as diferenas de classe fundadas nas relaes feudais no impediam a amizade,
tal como conhecemos na experincia da cordialidade brasileira. Foi o
xito capitalista que produziu a ruptura.
O segundo contraste relevante para o desenvolvimento local vem a ser
a possibilidade de que atue corrigindo a tendncia de concentrao que
parece inerente ao processo capitalista no nvel macro; essa tendncia se
expressa numa espcie de hlice de duas ps, enroscando-se a concentrao econmica com a concentrao espacial. Durante algum tempo, a
teoria espacial pensou que a correo viria das deseconomias de aglomerao, em que a taxa marginal do lucro econmico-espacial entraria em
declnio. O surgimento e a exploso da microeletrnica jogou tal possibilidade para as calendas; de fato, reassiste-se a poderosos movimentos

15

16

Castells, 2000

de reconcentrao numa espcie de microcosmos eletrnico: tanto o espao quanto o capital financeiro so fictcios, virtuais, e assim anulam as
contratendncias desconcentrao. Aparecem como descentralizaes,
o que no significa desconcentrar. Uma literatura crescente segue os passos da microeletrnica, abandonando toda pretenso de totalidade, que
substituda pelas redes informacionais; o paradigma ser, ento,
molecular-digital, o que quer dizer no-total: o caso tpico de Manuel
Castells em seu A Sociedade em Rede 4 . Mas, persiste o fato de que toda
rede , por definio, seletiva, alm de que apenas na microeletrnica as
redes podem ser isomorfas, isoquantas e isoplanas. No plano econmico-scio-poltico-cultural, a rede no corrige a desigualdade, apenas a
desloca. Aceitando-se tal paradigma, o desenvolvimento local no pode
ser pensado como contratendncia concentrao; pelo contrrio, ele
pode inserir-se numa estratgia de descentralizao que agrave as desigualdades. A colossal concentrao de riqueza e de renda no deixa margem dvida: os grandes grupos econmicos de hoje, com seus
megatrilionrios, so todos do ramo informacional, se que ainda se
pode falar em ramo industrial/servios.
O terceiro eixo se estabeleceria como um contraste entre a globalizao e o desenvolvimento local. De fato, esse eixo uma sntese das
determinaes anteriores, neste caso, para usar a mesma metfora, uma
hlice de trs ps, em que a concentrao de poder se enrosca com a
concentrao econmica e com a concentrao espacial, e a somatria
uma espcie de olho de furaco, exponenciado pelo processo de
enroscamento, uma espcie de vrtice dos poderosos ventos analiticamente recortados. O desenvolvimento local no necessariamente entraria em contradio, em tenso, com a globalizao, podendo, ser, ao
contrrio, um de seus crculos concntricos. toda a tendncia expressa na teoria das cidades globais, de que Jordi Borja, no plano do
urbanismo, a expresso mais badalada no Brasil e Saskia Sassen a
terica mais citada. As cidades globais formam uma rede cuja integrao se realiza no plano molecular-digital, desintegrada, portanto.
Todo o processo de um quase permanente inacabamento o que, no
caso brasileiro, transforma a permanente exceo em exceo permanente: trata-se do horror do sistema s formas, o que d lugar ao ad hoc
como regra. Uma vez mais, a ausncia de forma o prprio capital
fictcio, ou a globalizao. Esta dificuldade da forma no de somenos
importncia: ao contrrio, constitui-se mesmo no corao da recorrente crise global. No caso brasileiro, a ausncia de formas aparece na
superfcie dos fatos, na sensao de que se nada para morrer na praia,
nas sucessivas ondas de refazer as margens do excedente cambial e no
ininterrupto jorrar de medidas provisrias, mesmo que as emendas e
reformas constitucionais teoricamente j teriam removido o entulho
social-democrata da Constituio de 88.

Teria o desenvolvimento local o condo de ultrapassar os limites de

gesto do Estado em que empacou a experincia italiana, por exemplo,
ou de deter a desregulamentao e a desformalizao em curso? A estratgia de simples adaptao ou se trata de criar uma alternativa real? A
maior parte das definies e ensaios de desenvolvimento local a rigor
parecem-se mais com adaptaes dos dominados do que alternativa
dominao: a prpria dificuldade de definir o que desenvolvimento
local j um indicativo suficientemente forte, posto que, se tudo
desenvolvimento local, ento, como ensinava uma velha lio de lgebra,
nada desenvolvimento local. Esse um meio-caminho, sem dvida,
pois no se trata de um conflito abstrato, mas de um real enfrentamento;
logo, h um recproco condicionamento das estratgias de parte a parte.
O segredo est em inventar sobre la marcha um novo recurso que no
possa ser anulado. Assim, pois, o desenvolvimento local entendido como
tendncia contrria aos processos dominantes, tambm ter seus momentos de desformalizao e desregulamentao, ao mesmo tempo em
que necessita inventar uma nova forma que no possa ser assimilada pelo
adversrio global, concentrador e anti-democrtico.
O Movimento dos Sem Terra desregulamentador, por exemplo, pois
ao pretender a propriedade privada para os dominados, ele investe contra a propriedade privada ainda no seu prprio campo; a longo prazo, ele
poder ser tambm desformalizador, indo at s ltimas conseqncias
sobre a propriedade burguesa. J o oramento participativo imediatamente desformalizador, pois dissolve a legitimidade da representao tradicional, pondo em seu lugar uma nova forma, diretamente ancorada
numa cidadania participativa: suas conseqncias sobre o campo poltico so imediatamente sentidas. Vai alm da racionalidade poltica burguesa propondo a criao de um novo Estado imediatamente responsvel
perante as classes sociais dominadas. Seu espectro bastante restrito,
como sabemos, posto que a poro do oramento que est em jogo
diminuta; mas, ampliado do ponto de vista oramentrio, que a experincia do governo do Rio Grande do Sul em seu confronto com a Ford
est sugerindo, deixar de ser irrelevante para a razo do lucro.
O ATTAC aparece como desformalizador no plano mais global; a
razo burguesa do lucro, que submete todas as polticas econmicas,
urbi et orbi, que na verdade passam a ser apenas polticas do capital,
contestada como razo, no apenas na condicionalidade das taxas, da
presso fiscal sobre os pases, do sufoco das polticas sociais. Essa negao da razo burguesa o que pode ter a eficcia de se contrapor s
grandes tendncias globais, reconcentrao molecular-digital do capital fictcio eletrnico.
A flexibilizao esse emplastro conceitual - dos dominados consiste em adotar todas as formas possveis e imaginveis, uma estratgia
camalenica, mudando de configurao eis a informtica a cada ce-

17

18

nrio e em cada front; no se trata de uma fuga s formas, mas de sua

multiplicao. O requisito para sua permanncia o de ultrapassar o
campo da racionalidade burguesa. A combinao de formas diferentes,
em nveis e abrangncias diversas, a nica possibilidade da cidadania.
Assim, um desses fronts pode ser o oramento participativo cuja essncia que uma nova forma consiste em ir alm da razo burguesa
inscrita na estruturao do Estado. De fato, se este no o comit
executivo da burguesia de Marx e Engels cujo antema sobre o carter
do Estado no capitalismo, FHC e os neoliberais tratam de confirmar
no h como negar que a razo burguesa se inscreve na arquitetura do
Estado moderno. Pense-se, por exemplo, na separao de poderes e nas
suas jurisdies. Sem necessitar-se de uma longa explicao, posto que a
referida separao foi, a seu tempo, revolucionria, pois repartia o poder total do soberano, a separao de poderes criou um problema at
hoje no resolvido nas relaes entre Poder Legislativo e Poder Executivo nas democracias modernas, sobretudo naquelas que adotam o modelo
presidencialista: todo oramento nestes apenas uma autorizao para
gastar, o que significa dizer que as deliberaes legislativas sobre o oramento de resto, bastante delimitadas, hoje podem no se transformar em atos, posto que resta ao Executivo o poder discricionrio de darlhes prioridade, no executar por contingncias conjunturais como falta
de caixa, e outros aspectos, conhecidos longamente na experincia brasileira mais recente. Mesmo as democracias parlamentaristas esto vendo
o governo como gabinete do Legislativo sendo erodido, para transformar-se numa espcie de presidencialismo de gabinete. O oramento participativo resolve esse imbroglio transformando as escolhas populares no
elo de ligao entre a legislao e a execuo; para isso, importa no
esquecer, faz-se necessrio ir alm da racionalidade burguesa inscrita no
Estado, faz-se necessrio inventar.
A luta pela cidadania a forma mais moderna, contempornea, do
conflito de classes. Porque a luta pelos significados, pelo direito fala
e poltica, que se faz apropriando-se do lxico dos direitos e levandoos, redefinindo-os, num novo patamar, de fato transformando o campo
semntico ao tempo em que se apropria dele. Em cada um dos fronts
em que se realizam os conflitos contemporneos, percebe-se o que est
em jogo: os chamados direitos adquiridos, por exemplo, significaram, na histria burguesa, a nova conformao do direito de propriedade, de que, talvez, o usucapio seja a forma mais explcita. Ele queria dizer que o uso continuado de um certo bem ou propriedade devia
caber a quem o tinha utilizado; assim ele inova em relao ao direito
de propriedade, redefinindo-o em funo do uso (a Constituio brasileira define, tambm, a propriedade em funo de seu uso social, de
que a batalha pela reforma agrria se aproveita) e, como a propriedade
o alfa e mega do direito burgus, a noo, seguindo os passos da

mercadoria, da mercantilizao, extende-se para outros campos. Assim, os direitos adquiridos situam-se no campo semntico burgus,
mas sua apropriao pelo conflito de classes cria um direito para quem
no tem propriedade. Por isso, a pretendida derrogao dos direitos
adquiridos opera no fio da navalha: como Barbosa Lima Sobrinho j
chamou a ateno em artigo para o Jornal do Brasil, o ataque aos direitos adquiridos um ataque ao prprio direito.
A separao entre o proprietrio e a propriedade cria um campo de
significados que, a um s tempo, desliga a propriedade da possvel m
conduta de seu proprietrio sem o que a prpria propriedade ver-seia ameaada, sobretudo numa poca em que a propriedade fundiria j
no a mais importante como meio de produo ao mesmo tempo
que desliga o proprietrio da possvel falncia da propriedade: uma
coisa a falncia da empresa, outra a conduta pessoal do proprietrio. Tambm neste caso, a apropriao desse significado pelo conflito
de classes permite tanto a desapropriao social quanto a localizao
dos crimes de colarinho branco, por exemplo, em que as necessidades da empresa no podem encobrir a fraude do empresrio.
Esta srie de consideraes quer chamar a ateno para o noreducionismo da sociedade civil ao desenvolvimento local, ou a uma conceituao apaziguadora tanto da sociedade civil quanto do desenvolvimento local. A sociedade civil na vertente gramsciana no se reduz simplesmente ao conjunto de atores privados, num recorte que remonta a Hegel e
Marx, o segundo nas pegadas do primeiro. Gramsci d ao conceito uma
carga de negatividade que no pode ser desconhecida, no sentido de sublinhar decisivamente que a sociedade civil o lugar do conflito pela
hegemonia. A se segrega, se produz, a ideologia, cimento amalgamador
do consenso, permanentemente contestado pelo dissenso. No Brasil, cuja
tradio gramsciana escassa, sociedade civil passou a designar no discurso da mdia, assim como em certos discursos acadmicos, mas sobretudo
no discurso das organizaes no-governamentais, um lugar do no-conflito, um lugar da concertao que ele , certamente em que os interesses
no aparecem. Essa viso no apenas falsa conceitualmente, ela o na
prtica social e poltica. Ela reduz, outra vez, a sociedade civil aos mbitos
dos atores privados. Com isso, podem ter lugar tanto o discurso de um
Bresser Pereira 5, quanto o discurso das entidades filantrpicas privadas,
sobretudo as da nova safra da nova tica empresarial.
Os dois discursos operam o reducionismo do pblico moderno ao
pblico de Locke equivalente sociedade civil neste ltimo beneficiando-se de um vago pr-conceito de ampla difuso, segundo o qual o
pblico no igual ao privado. uma falsificao do pr-conceito que,
neste caso, mais rigoroso que Bresser Pereira. Pois se em Locke pblico a reunio de atores privados, ou em Habermas o lugar noprivado do privado, no faz, absolutamente, nenhum sentido devolver

5
Bresser Pereira,
1998.

19

20

ao pblico os assuntos privados: eles j estariam l. Acontece que o

pr-conceito mais moderno, sendo que no Brasil ele ganhou a mesma
conotao que estatal, posto que, entre ns, esse lugar no-privado do
privado nunca se constituiu, e a nica distino visvel e de eficcia
poltica e social passou a ser o Estado ps-trinta.
Esse discurso perverso porque outra vez privatiza, ou melhor, confere nobreza conceitual e reafirma o patrimonialismo inerente sociabilidade brasileira: no se trata, apenas, de cultura poltica, mas de
sociabilidade no sentido forte, isto , mediao ou a falta dela das
relaes sociais por um lugar no-privado. Quem , realmente, o pblico nas organizaes sociais da reforma do Estado by Bresser Pereira? O
Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron , agora, uma organizao social: como ele composto? De seus altos dirigentes, que supostamente
so a sociedade civil, e de verbas do Estado. Pode realizar atividades
em parceria, sob contrato, ou conseguir fundos junto, de novo, sociedade civil, ou ao mercado, ou s empresas. Onde est o pblico noestatal, essa prola bresseriana? Em nenhum lugar, com a vantagem de
que ningum pode cobrar nada a essa organizao social, posto que
ela no-estatal, no est sujeita a regras de publicizao. Com que se
parece isso ? Com uma empresa privada. O que foi suprimido? O conflito como publicizao de interesses divergentes, como movimento da
des-privatizao do privado.
Tomemos o caso das organizaes da nova tica empresarial. A
ningum lcito duvidar da honestidade de propsitos e, mesmo, de
um novo sentido tico dos empresrios. No h dvida que o trabalho de uma Fundao Abrinq no uma farsa. Mas falta publicizar, o
que no significa, apenas, dar publicidade: significa introduzir a dimenso universal nos critrios pelos quais a Fundao Abrinq realiza
seus objetivos, nas doaes, programas destinados aos carentes, nos
programas educacionais. Introduzir a dimenso universal significa
introduzir o conflito nesses critrios, as grandes divises da sociedade, os crivos principais que dividem, hierarquizam, estruturam, discriminam, privam, na e a sociedade.
O desenvolvimento local tende a substituir a cidadania, tende a ser
utilizado como sinnimo de cooperao, de negociao, de completa
convergncia de interesses, de apaziguamento do conflito. O desenvolvimento local, em muitas verses, o novo nome do pblico no-estatal, essa confuso semntica proposital bresseriana. Tomemos o caso
das novas revitalizaes dos centros histricos, que est na moda. Qualquer revitalizao, cujo nome j trai seu significado, pois quer dizer
que, antes, ali no havia vida, significa apenas o deslocamento do conflito, no sua resoluo. Casos de Barcelona, a cidade-modelo da revitalizao, docas de Londres, Puerto Madero em Buenos Aires,
Pelourinho em Salvador, Recife Antigo, e, em So Paulo, brilhantemen-

te, do Movimento Viva o Centro e agora, concretamente, da Sala So

Paulo e Praa Jlio Prestes. Tiraram-se os pobres, mendigos, prostitutas, bares de m-fama com seus rufies, botecos sujos e tristes, penses baratas com suas fileiras de redes, substitudos por maquiagens do
que se considera, ento, os velhos bons tempos. Esvazia-se a histria
de quem viveu l; em lugar da memria, o esquecimento. Trata-se de
operaes de elevao da renda da terra urbana, vale dizer, de uma
acumulao primitiva pela via do investimento pblico. Outra vez,
privatizou-se o pblico, mas no se publicizou o privado: sobe a renda
da terra e a parcela dos novos proprietrios no excedente social, e decresce a parcela de todos os sem. Nenhum critrio que publicize o
lucro, no sentido de introduzir nele o conflito. A justificativa est sempre mo: novos empregos, aumento da renda, da segurana, da
convivilialidade. Entre iguais. E distncia dos desiguais.

Megaplis: entre o local e o nacional 6

A discusso sobre o local terminou, em primeira instncia, num
impasse. Pois apontar as limitaes do local, sobretudo do desenvolvimento local que a nova acepo que circula agora entre ONGs, influenciando administraes locais e tornando-se uma espcie de ovo de
Colombo, parece ter tido o efeito de tirar a escada e deixar o pintor
segurado na broxa. Faz-se necessrio voltar discusso, pois de um
lado a vontade popular no pode ter se enganado to redonda e completamente, conforme os resultados das eleies municipais de outubro de
2000, e de outro, se tal engano for confirmado, ele ser trgico.
De fato, as potencialidades e virtualidades do local so, em grande
medida, polticas e efeitos da poltica. Pois de alguma maneira foi o
acesso interdito aos nveis mais altos do poder, sobretudo com derrotas
sucessivas para Presidncia da Repblica, que fez as esquerdas voltaram-se para o local, acreditando ser possvel exercer neste nvel uma
outra forma de poder e uma outra forma de gesto do Estado. O local
, pois, de alguma maneira, uma construo das esquerdas. O que no
quer dizer que somente estas possam realizar gestes mais populares.
Nem tampouco que em outros pases e sistemas as experincias do
poder local no tenham sido exitosas nem instrutivas. Alis, no primeiro texto j nos referimos s experincias da banlieue rouge de Paris e as
da Emilia Romagna como exemplares. Vale relembrar que existe uma
similitude entre a experincia brasileira e a italiana, pois Gramsci formulou a questo da hegemonia, em alguma medida, como uma necessidade de mudar pela base, pelo nvel local, a hegemonia da classe dominante italiana, de tal forma que as mudanas locais construssem uma
democracia arraigada nas bases, uma espcie de tocquevillianismo
la italiana, sem risco de retrocessos e sem o risco do totalitarismo da

A partir do texto
anterior, foi
realizado um debate
no Instituto Plis.
Este texto que segue
resultado do
debate.

21

7
Boaventura de
Sousa Santos o
socilogo mais
conhecido, no Brasil,
pelas suas reflexes
sobre o global-local,
que me parece
idealizar as oportunidades que se abrem
por uma tal ligao.

22

experincia sovitica. Se a experincia brasileira foi inspirada nas reflexes de Gramsci, duvidoso: ele no um autor muito freqentado
pela esquerda brasileira, salvo pelos grupos sados do antigo Partido
Comunista Brasileiro, de que Carlos Nelson Coutinho e Leandro Konder
so as figuras mais expressivas. De qualquer modo, como o bom materialismo ensinava, o ser determinou o pensar, neste caso.
Mas, antes que o entusiasmo com as eleies municipais nos faa
esquecer as dimenses do local, derivando para o delrio das repblicas locais, convm repassar, pela ltima vez, a principal limitao do
local no capitalismo contemporneo. Para no ceder tentao, que
est se tornando muito comum nas esquerdas e em algumas administraes populares, de fugir delas , ou contorn-las, pela associao globallocal 7 , uma de cujas expresses mais exitosas parece ser Barcelona, que
copiada por toda parte. Entre ns, Santo Andr candidata Barcelona brasileira. No Porto Alegre, cuja administrao petista j leva
doze anos, com a quarta gesto consecutiva apenas empossada. A diferena que Porto Alegre, segundo tudo indica, com o perdo da redundncia, politiza o poder local, enquanto Santo Andr est mais voltada
para as oportunidades de uma cidade global. Convm no esquecer
que Barcelona uma iluso da relao global-local, pois ela mesma o
ncleo mais expressivo e importante da Espanha, nos ltimos cem anos;
Barcelona de fato o elo mais importante do nacional-global e o xito
depois da Olimpada que a recolocou no cenrio internacional tampouco teria se dado sem os importantes investimentos que tanto a Espanha
quanto a Unio Europia l aplicaram.
Numa perspectiva gramscianamente otimista, todos os locais redefinidos por um novo poder popular, seriam capazes de criar um novo
global. Certo? Como nos programas de perguntas e respostas, a resposta : errado. Pois o global no uma soma de poderes locais. E o que
est em jogo precisamente um tipo de poder que se no inteiramente novo no capitalismo, agora se apresenta de forma to radical que
mesmo a semelhana com o passado mais imediato empalidece. Diz-se
que 500 megacorporaes controlam a economia-mundo. Mesmo que
pudssemos distribuir a sede dessas corporaes por cada municpio
ou localidade do mundo e elas no so tantas sequer para preencherem a cota dos mais de 5.000 muncipios brasileiros o resultado seria
a consolidao e no a diluio do poder das 500 megas, anulando as
ltimas resistncias que pudessem se opor pelo arraigamento local. So
Caetano, regio metropolitana na Grande So Paulo, a cidade mais
tpica a esse respeito: talvez em nenhuma cidade da Segunda Revoluo
Industrial no Brasil a presena indisputada de uma grande empresa seja
to absoluta, como o caso da General Motors na cidade paulista. E o
que So Caetano do ponto de vista do poder local? Nada. Ela s perde
para aqueles casos de cidade-fbrica, to tpicos da Primeira Revolu-

o Industrial, e da qual talvez somente reste Votorantim no Brasil.

Porque o tipo de poder personificado hoje pelas grandes corporaes
fundiu o que anteriormente o liberalismo havia cindido: o poder econmico como distinto do poltico. Essa fuso peculiar porque ela no se
realiza transformando o poder poltico em subalterno do econmico: pode
at ser que a General Motors no influencie nem pague a peso de ouro as
eleies em So Caetano, o prefeito e a comunidade poltica de So
Caetano no necessitam ser tteres da empresa norte-americana. O mais
grave que a poltica de So Caetano provavelmente indiferente General Motors. ento uma fisso, em termos nucleares, e no uma fuso. Com o confronto entre entidades to dspares, o que acontece
uma imploso da poltica, sua indiferenciao em relao ao econmico.
Porque a economia/tecnologia, como o havia previsto Gramsci em
Americanismo e Fordismo, transforma-se em sociabilidade e em cultura. o que confere universalidade a So Caetano e a faz no se destacar, sob nenhum aspecto, de qualquer cidade industrial. A universalidade que, de alguma maneira, nos molda, e que superior, isto , est
por cima das peculiariedades locais e que nenhum poder local pode
desfazer, se o combate que d hegemonia apenas no plano da economia. O mximo que a cidade-global faz reforar o global e no a
cidade. Porque trabalha no sentido dos universais, da universalidade
capitalista. Por isso a soma de poderes locais com o mesmo sentido no
d como resultado um global anti-capitalista, nem anti-neoliberal, nem
mesmo atenuadamente anti-hegemnico.
Tudo isto nos leva a colocar que a potencialidade do local est alm
dele; a potencialidade da cidade, no capitalismo globalizado, situa-se
alm dela: situa-se na megaplis, com a tnica no p, para indicar
que no ao carter grotescamente inchado das cidades megalpoles
que estamos nos referindo. a seu carter de elo numa cadeia que se
articula em torno de um outro projeto, um projeto cuja primeira condio deslocar, tambm, o front da luta do econmico para seu
opositor, para o social e para o poltico. Em termos gramscianos, os
fronts de luta so a sociedade civil e a sociedade poltica. Mas o local,
ou a cidade, no o equivalente sociedade civil, como est sendo
interpretado: a sociedade civil inclui a cidade, mas no se esgota nela,
pois acontece muitas vezes que uma relao de foras estranha ao local
pode influir poderosamente nele, exatamente porque a sociedade civil
em sentido amplo exige um padro de moralidade pblica, por exemplo, que desborda os limites locais. o caso da recente eleio municipal de So Paulo: ningum duvida que a eleio foi decidida pela rejeio dos mtodos de Paulo Maluf no mbito da sociedade civil brasileira: entregue dinmica do municpio de So Paulo, provavelmente o
vencedor teria sido Paulo Maluf. neste sentido que falamos de
megaplis e no de megalpole A megaplis uma meta-plis.

23

24

Quais so as possibilidades de uma nova relao como a apontada?

Elas no so poucas, embora o pessimismo que no meu aponte,
reiteradamente, para as limitaes tributrio-oramentrias como o primeiro e mais severo limite para uma estratgia contra-hegemnica.
Sobretudo agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que paira como
uma ameaa sobre prefeitos e governadores. Na verdade, a Lei de Responsabilidade Fiscal um instrumento tipicamente neoliberal, pois libera o Estado no nvel mais alto, no nvel federal, de despesas que so
transferidas para os municpios e estados, obrigando-os, por meio da
ameaa penal, produo e entrega populao de servios precrios,
insuficientes e de baixa qualidade.
Veja-se: os limites so estabelecidos a partir do conceito de receita
lquida, deduzidos os pagamentos correntes, como o principal e os juros das dvidas Unio e outras dvidas com entidades internacionais.
Isto , a Lei de Responsabilidade Fiscal um garrote vil que inclui os
poderes locais necessariamente no circuito financeiro globalizado, e
essa insero o instrumento mais poderoso de controle poltico e,
pois, social. Quem pensar que a LRF sanear as finanas municipais e
estaduais, livrando-as de dvidas, no entendeu nada do capitalismo
financeirizado. Obrigando as prefeituras e estados a viverem dentro
dos limites das receitas prprias que arrecadam no se incluem nos
tais limites as transferncias que so constitucionais e, pois, legtimas
receitas prprias o que se est excluindo o carter para alm da
mercadoria que o gasto pblico expressa; limitam-se os gastos lei do
valor, isto , sano que a renda efetiva pode validar. Isto foi pensado
por um governo nominalmente social-democrata, o que significa que
ele no entendeu nada da experincia do Welfare.
Mesmo do ponto de vista tributrio-oramentrio, o poder do local
no pequeno no Brasil. Certos impostos e taxas so da competncia e
arbtrio do poder local. Mas, a competio instalada entre municpios e
estados tem feito que estes pratiquem sistematicamente renncia fiscal,
e no h quase nenhum caso de reforma tributria para aumentar impostos, remanejar taxas, sobretudo do ponto de vista da progressividade. O
poder local resiste pouco aos ataques da mdia conservadora. O caso da
administrao de Luza Erundina foi exemplar: tentando a taxao progressiva do IPTU, sucumbiu a uma poderosa campanha orquestrada pelos principais jornais do Estado. Mas convm voltar a esse ponto, aproveitando a onda de indignao social que pode transformar-se em poltica. Mesmo o caso da lei que possibilita a quebra dos sigilos bancrio e
fiscal inscreve-se nessa nova conjuntura de indignao social com a desigualdade e o prebendalismo da poltica das classes dominantes no Brasil,
sancionado pelo Estado. Uma campanha que ponha o acento nesse aspecto, relacionando-o com as novas condies de rigor fiscal, pode ter xito. Praticamente todas as taxas de mbito municipal esto fortemente

defasadas, seja em relao inflao, que j ultrapassa os 90% no governo FHC, quanto ao valor da cidade, pois em linguagem de economia
neoclssica, a cidade tem um valor que utilizado pelas empresas e pelas
quais elas no pagam. O ISS o outro imposto do municpio no qual no
se mexe, de novo pelo medo de perder a concorrncia com outros
municpios. Isto simplesmente ridculo: So Paulo pode aumentar de
muito as alquotas do ISS que no estar ameaado de perder empresas
ou sedes de servios para nenhuma outra cidade: neste caso, como diz o
Evangelho, deve-se utilizar a riqueza da iniquidade, pois a brutal diferena sinal de que So Paulo tem se aproveitado da federao mais do
que esta tem se aproveitado da cidade.
Mesmo do ponto de vista de poder econmico, o oramento do municpio de So Paulo o quarto oramento nacional, ficando abaixo apenas dos oramentos da prpria Unio, da Seguridade Social e do Estado
de So Paulo, ao qual se segue. algo como 1% do PIB brasileiro, o que
no pouca coisa. Este oramento, atuando em sincronia com o prprio
PIB do municpio que no sei a quanto monta, mas deve ser algo em
torno de 15% do PIB brasileiro constitui-se num formidvel trunfo
para qualquer poltica econmica do municpio de So Paulo. Isto significa que a poltica econmica nacional no pode ser indiferente expresso econmica do municpio de So Paulo. Inclusive e nesta conjuntura talvez principalmente, indiferente dvida do municpio: se este se
revelar inadimplente, isto no incuo, pois inviabiliza a prpria poltica monetria nacional, pois aumenta os custos financeiros nacionais.
Este um elemento com o qual no se joga, nem se negocia: s se v
falar na incapacidade de pagamento. Mas, se se falar na inviabilidade da
poltica monetria se So Paulo ficar inadimplente? As decises econmicas nacionais passam necessariamente por So Paulo, este um ponto
que refora a poltica financeira do municpio.
Faz-se necessrio, pois, para viabilizar a cidade, v-la para alm de
seu mbito, e v-la integrando a megaplis, numa estratgia metaplis.
Decises erradas aqui, tm repercusso nacional. Veja-se o caso do rodzio de automveis. Ele significou, considerando os nveis de renda e de
sua concentrao no municpio, a duplicao da frota de automveis na
cidade, pelo mecanismo j conhecido da segunda placa. A medida, que
era para melhorar tanto o trnsito quanto diminuir a poluio, piorou o
trnsito e a poluio, pois foram jogados mais carros sobre uma infraestrutura e um ambiente j comprometidos. Nacionalmente, a medida
foi imensamente favorvel indstria automobilstica e, pois, economia e s finanas nacionais, alm de ter favorecido enormemente alguns
poucos estados que se beneficiaram das novas montadoras. Se verdadeira essa relao positiva em relao economia nacional, isto quer
dizer, tambm, que relaes negativas podem se dar se o municpio revelar-se crescente e funcionalmente anti-econmico.

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26

H outros fronts do poder municipal que so inexplorados. O municpio foi dotado pela Constituio de novos e reforados poderes, os quais
so poucos utilizados. Quero referir-me questo do trnsito, por exemplo. Este encarado apenas deste ngulo, quando na verdade ele um
problema de distribuio de renda que se concretiza num problema de
transporte, de falta de transporte, emblematizado pela ridcula extenso
do metr paulistano, depois de quase quarenta anos da inaugurao de
sua primeira linha. A pssima distribuio de renda que cria uma subjetividade anti-pblica na burguesia e nas classes mdias se transporta
no por simples redundncia de termos para a soluo do carro individual, ao estilo norte-americano. L, como a distribuio de renda no
to afrontosa, derivou-se para as cidades quilomtricas, para as cidades
high-way, como Los Angeles. Aqui, com a distribuio de renda que se
tem, deu nos problemas de trnsito: o permanente engarrafamento,
que somente se agrava com a irresoluo do problema do transporte urbano; agregam-se nibus clandestinos, peruas mal equipadas e anti-econmicas do ponto de vista do custo do transporte e da relao passageiro/quilmetro e da relao passageiro/quilmetro de via pblica. Uma
poltica de transporte real, que retome a parceria com o Estado na questo do metr, que invista na quantidade e qualidade dos nibus urbanos,
penalizando fortemente, e mesmo proibindo, meios precrios como as
peruas, concertada com uma poltica habitacional, ter repercusso local
e nacional. No demorar muito para termos riquixs nas ruas de So
Paulo, cuja verso para o transporte de documentos j o motoqueiro.
A o caos estar instalado e dar a volta por cima se tornar ainda mais
difcil e socialmente custoso em termos de emprego.
Mas, voltando questo do trnsito propriamente dito: da competncia do municpio legislar e atuar sobre os horrios da circulao
comercial no permetro da cidade. O que se v? Uma total desorganizao, com os caminhes de entrega entulhando as ruas, a qualquer hora
do dia e no da noite. Est ao alcance do poder municipal regular
esses horrios, e com isso, uma parte no desprezvel da m circulao
viria diurna poder desaparecer. O Rodoanel no resolver esse problema, posto que ele retira apenas os grandes caminhes e jamantas,
permanecendo a necessidade da entrega nos locais de comrcio. A soluo rodoanel agora o mal menor, mas tpica de polticas que no
atacam pela raiz a questo da distribuio da renda e pensam apenas as
grandes obras, visveis, que do prestgio e voto.
As conseqncias dos problemas urbanos mal resolvidos, porque so
resolvidos apenas pela tica das classes dominantes e das classes consumidoras, de que o trnsito um dos piores e melhores exemplos,
termina sempre na produo de cidades fascistas, arianizadas, que
preciso revitalizar, renascer, porque esto deterioradas. Os pesados deslocamentos de centralidade na vasta metrpole cobram pesados

tributos sociais. Investimentos pblicos levam valorizaes de reas

que passam a ser consideradas nobres, enquanto as reas abandonadas terminam se transformando em residncias de baixssimo nvel
como as de Vila Buarque ou simplesmente vocacionadas para servios tambm de baixo nvel, como a grande maioria do chamado centro
velho de So Paulo. Uma espiral cumulativa descendente entra em operao: quanto mais deteriorada, mais se deteriora, at um estgio em
que o prprio crescimento da cidade requer, outra vez, a ocupao
desses espaos deteriorados. Agora, uma espiral cumulativa ascendente entra em ao: pesados investimentos pblicos revitalizam
concepo da Associao Viva o Centro tais espaos, elevam a renda
da terra, na forma de aluguis e funes que no podem ser sustentadas
pelas fraes pobres da fora de trabalho e de um lumpesinato urbano
crescente, com o que so expulsos: revitaliza-se a cidade, criando
vazios embelezados. Eis a cidade arianizada.
Ainda no captulo de trnsito, a localizao dos estabelecimentos
comerciais/industriais e de servios um poderoso fator indutor/gerador/desestruturador do transporte e do trnsito. Cabe ao municpio
regular de forma rigorosa. A tendncia dos megaestabelecimentos, supermercados, hipermercados, shoppings, de se colocarem em vias de
acesso rpido est tornando-as vias de acesso lento, pelo sobrecarregamento das redes virias. O municpio pode obrig-los a se localizarem fora das grande vias e uma das condies para aprovao das localizaes deveria conter, necessariamente, a construo, pelos empreendedores, das vias necessrias para suportar as novas atividades e a circulao que elas geram.
Do ponto de vista do emprego, cabe pensar que o municpio de So
Paulo isoladamente o local de maior emprego no Brasil. Mas, quando
se pensa em qu o municpio pode atuar na questo do emprego/desemprego, a resposta ctica que pouco se pode fazer, pois se trata de
tendncias que somente se resolvem em mbito nacional. Esta uma
resposta falsa, pois convm relembrar quanto do PIB brasileiro gerado em So Paulo. As solues aventadas esto sempre em mbito micro:
cursos de requalificao, que na verdade so de desqualificao, corte
e costura, faa voc mesmo, esquemas alternativos, sebraes da vida,
microempresas, so sempre as solues apresentadas, alm, evidente,
das iniciativas piedosas de fazer o nufrago salvar-se agarrando-se nos
prprios cabelos. Alm disso, agncias como as da Fora Sindical, e
agora tambm da CUT, para encaminhar as pessoas aos empregos, como
se isso fosse necessrio. Como se o desemprego fosse um problema de
falta de informao; outra vez, o pensamento nico, caucionado pela
teoria neoclssica, que est por trs dessas solues. Estas iniciativas
piedosas tm pouca relevncia para uma questo, essa sim, to macroeconmica! So Paulo tem que atuar nas tendncias macroeconmicas,

27

que a que reside seu poder. A prefeitura tem que elaborar polticas
de emprego ancoradas nas tendncias nacionais, porque elas passam
por aqui, fazem-se concretas aqui. Polticas municipais de localizao
que contenham clusulas sobre emprego no so uma quimera, esto ao
alcance da administrao municipal.
O principal em tudo isso chamar a ateno para o desuso dos
poderes de que est investido o municpio. No so poucos e esto no
corao da matria da economia, que agora vital. Mas, somente por
meio de uma ao do poder pblico municipal em sintonia e ancorado
nas organizaes da cidadania, que polticas da megaplis podem
ser pensadas e executadas. Porque a poltica para a cidade global no
precisa de inovaes, nem da cidadania: o capital, a Associao Viva o
Centro, os burocratas e o prprio aparelho do Estado pensam-na constantemente e a executam.
8

Esta segunda parte

elaborada a partir
das questes
propostas por
muitos que estavam
no debate: Silvio
Caccia Bava, Nelson
Saule, Jorge Kayano,
Vicente Trevas, Vaz,
Ndia Somek e
vrios outros. Como
no tenho autorizao para refazer a
fala de cada um,
aparecem aqui
apenas as minhas
respostas a propsito
dos assuntos
suscitados.

Denominei assim,
em artigo para a
Folha de S.Paulo, os
escndalos em torno
do ex-secretrio da
Presidncia da
Repblica.

28

Do monlogo ao dilogo 8
A sustentao do exerccio de antigos e novos poderes municipais
no , evidentemente, um problema apenas legal: como costume dizerse no Brasil, a lei boa, mas falta implement-la. E falta porque a sociedade civil organizada no pressiona para sua implementao. Da a propriedade da questo levantada por Silvio Caccia Bava sobre qual o
pacto social e poltico capaz de sustentar o exerccio dos poderes constitucionais do municpio. Ele desconfia que os atores dos anos oitenta j
no so os mesmos, hoje, e que possivelmente h novos atores para os
quais ainda no h reconhecimento sequer no nvel da teoria e das pesquisas sobre movimentos populares, novas classes sociais, novos empreendedores, etc. Tem toda razo: quais so os fiadores de um novo pacto?
A meu modo de ver, h um novo clima, um novo ambiente, formado
em parte por antigos e em parte pelos novos atores. Aqui no nos deteremos esmiuadamente na anlise dos novos componentes da sociedade; desde logo, sua estrutura no mudou to radicalmente assim. O que
mudou muito foi a forma de sua visibilidade, ou a visibilidade dos
problemas e a maneira da sociedade encar-los. Para ir direto ao ponto: h, de fato, surpreendentemente, uma nova tica pautando a poltica. Esta nova tica pede transparncia nos negcios pblicos. Neste
sentido, no foram em vo as iniciativas polticas como o impeachment,
as denncias da mfia dos fiscais, da compra de votos para a reeleio, dos grandes escndalos, provados ou no, do dossi Cayman s
Caldas do Pereira 9 , passando pelo roubo da dupla Lalau/Estevo. Podese dizer que at aqui os culpados no foram punidos, o que, perdurando, tende a desacreditar as instituies. Mas to importante quanto as
punies, foi uma espcie de indignao geral que transformou a poltica num playdoyer de transparncia nos negcios pblicos. isto que

novo no ambiente poltico brasileiro e isto que transforma qualitativamente as relaes. Outra vez, com o benefcio de as eleies municipais j terem acontecido, este novo ambiente, o repdio geral a tais
prticas, que retirou o apoio eleitoral a notrias figuras do rouba mas
faz. sobre isso que se pode tentar construir pactos sociais e polticos
capazes de colocarem em ao os novos dispositivos constitucionais.
Dizendo isso, no dou por resolvido os problemas: aqui que eles comeam. Mas no tenho frmula para tanto.
Novas iniciativas, mesmo se no proibidas, no esto expressamente articuladas institucionalmente. o caso do oramento participativo,
cuja constitucionalidade j foi posta em dvida e permanece ainda em
suspenso. Aqui trata-se de afirmar o que Toni Negri chama o poder
constituinte do povo, isto , sua capacidade de constituir novas instituies, que podem no ser contra as que existem, mas no necessariamente submissas s mesmas. Vou mais longe: trata-se de um poder
constituinte a partir da subverso da ordem. Trata-se, democraticamente, de instituir uma competio entre instituies, para s ento, a
partir da experincia social e poltica, cristaliz-las em novas instituies. Tem sido assim na histria. O poder constituinte da burguesia
necessariamente entrou em conflito com as instituies do Estado absolutista e revelou-se superior s mesmas para processar os novos conflitos. preciso no temer esse processo.
O mito do capitalismo espontneo, como uma atividade que depende totalmente da conjuntura e portanto, infenso ao planejamento, no
se sustenta se olharmos para as grandes corporaes. Estas se orientam
por planos, com a flexibilidade necessria para adaptar-se aos movimento dos seus concorrentes. Tampouco o Estado capitalista infenso
ao planejamento, seno que ele constitutivo do prprio sistema desde
h muito. O capitalismo tem uma sede de previso que no menor
que o do planejamento sovitico em seu auge. S que se trata de um
planejamento descentralizado, no nvel de cada megacorporao; em
termos de Marx, dir-se-ia que se transitou da anarquia concorrencial
para a anarquia oligopolista planejada.
Portanto, qualquer interveno na cidade capitalista no , necessariamente, excludente. Pelo contrrio, como a histria do estabelecimento
da CLT o mostra, ela pode ser imensamente includente, pois no foi o
mercado que criou o contrato de trabalho no Brasil nem transformou a
questo social de caso de polcia em caso de poltica. Alis, todo o
tempo o governo, todos os governos, intervm na cidade. A direo e o
sentido de incluso ou excluso depende das foras sociais e polticas
que esto operando. Existem, sem dvida, fortes condicionamentos, estruturais, prprios do sistema capitalista. No se pode fazer qualquer
coisa, mas tampouco no se pode fazer nada. Toda vez, entretanto, que a
interveno vem para agravar as condies da distribuio da renda, ela

29

10

Trabalho essa
questo em
Privatizao do
Pblico, Destituio
da Fala, Anulao da
Poltica: O Totalitarismo Neoliberal.in
Oliveira e Paoli,
1999.

30

necessariamente excludente. Citei o caso das intervenes urbanas de

revitalizao como excludentes porque so, agora, o exemplo mais
mo, porque esto na moda, e segundo parece, a nova gesto da cidade
vai apostar alto nas mesmas.
A relao com o passado sempre complexa. Ele no pode ser condenado, nem tampouco louvado, sem as devidas qualificaes. Mas tampouco pode-se cair apenas no conjunturalismo, como se no houvessem movimentos de longo prazo, estruturais, no sistema capitalista e
na cidade capitalista, que So Paulo , por excelncia. A Constituio
de 1988 um caso exemplar dessa dificuldade: em geral, ela seguiu
uma tendncia que, para economizar, chamemos pelo seu velho apelido
de progressista, devido influncia que sobre ela tiveram os recentes
movimentos sociais, incluindo-se nestes, especificamente, o movimento sindical vigorosamente retomado a partir do ABC. Mas a Constituio de 1988 , tambm, pela primeira vez na histria dos textos polticos instituidores brasileiros, a que declara que a economia capitalista, que se define como um sistema de direito da propriedade privada.
A Constituio se ancorou, pois, numa dupla determinao: de um lado,
um momento em que foras sociais populares puderam intervir na elaborao do texto veja-se a proposio de emenda popular pela reforma agrria e de outro, como resultado do desenvolvimento patrocinado pela ditadura militar, o primeiro momento em que a burguesia
intervia deliberadamente como ator poltico prprio, sem necessidade
de seus ventrloquos.
Desde Collor de Mello, a conjuntura essa deusa dos economistas
tornou-se francamente favorvel burguesia. E tragicamente: posto que
os votos de Collor foram votos populares ancorados no desespero da
inflao de 80% ao ms do fim do perodo Sarney. Investido de um
mandato popular com aquela fora, Collor diga-se com a burguesia por
trs dele dedicou-se ao sistemtico trabalho de destruio da poltica
das classes populares. Fernando Henrique Cardoso um seguidor de
Collor, mais eficiente, mais dramtico e mais letal, posto que assumiu
como um enigma, devido ao seu passado democrtico, e j leva seis anos
prosseguindo na desqualificao dos sujeitos do processo democrtico 10.
A primeira mudana de conjuntura perceptvel desde ento essa
que se expressa nas eleies municipais, em que a esquerda, para chamla pelo seu velho nome e sem eufemismos, retoma a ofensiva e pauta a
agenda poltica. Mas o faz sob condies de forte embaralhamento das
foras sociais e, de alguma maneira, submetida a dinmicas que ela no
controla, algumas das quais ela aprova.
Quando olhamos a questo do emprego em So Paulo como no Brasil, as condicionalidades impostas pelo modo de desenvolvimento das
foras produtivas hoje, cobram pesados juros. Aqui aparece claramente a contradio entre uma agenda poltica pautada pela esquerda e os

constrangimentos impostos pelo desenvolvimento capitalista. Pois o

informal, que nos apavora tanto, que aparece por toda parte, do camel
de rua mais comum tentativa desesperada de sobreviver com os carrinhos de cachorro-quente comprados com a indenizao do desemprego - proliferao das peruas (no as do Z Simo) j no uma classificao com capacidade heurstica. Pois todo o emprego, hoje, est
sendo submetido informalidade, para retermos o uso do termo. Do
executivo, que de uma hora pra outra pode ser despedido do alto de
seus 15 mil reais por ms, ao trabalhador mais comum. A informalizao
uma nova tendncia do capital que j no necessita circunscrever o
trabalhador s fronteiras das fbricas e escritrios e que, de forma virtual, retira tomos de valor de qualquer trabalhador. O uso do virtual
aqui sintomtico: o homem do cachorro-quente fora de trabalho
em estado abstrato, puro. No interessa mant-lo dentro de uma loja,
pois isto acrescenta custos. Na rua, agarrando qualquer passante ameaado pelas bactrias que pululam na salsicha sempre requentada, ele
leva gua ao moinho do valor de forma mais eficiente que um trabalhador com carteira assinada. uma tremenda contradio. Como resolvla? Certamente no atravs dos cursos chamados de qualificao, que
na verdade reforam a segmentao do mercado de fora de trabalho e
preparam os futuros vendedores de cachorro-quente.
O que vem sendo chamado de estruturas corporativas da fora de
trabalho, incluindo-se mui especialmente as do funcionalismo pblico,
uma vitria ideolgica da privatizao do pblico a que me referi. Trata-se de uma capitulao semntica de graves conseqncias. O funcionalismo pblico quero colocar aspas propositadamente distingue-se
do funcionalismo patrimonialista, da tradio brasileira e dos pases clssicos do capitalismo tardio Alemanha, Itlia. Estes eram funcionrios
do rei, enquanto o pblico funcionrio da repblica. Esta distino
no um floreio de palavras. Contraditoriamente, pela prpria condio
de tardio, o Estado brasileiro teve que liquidar com o funcionalismo
patrimonialista, o funcionrio dependente das oligarquias, flutuante, removvel, demissvel ad nutum, sem o que a operao complexa do Estado
tardo-capitalista, como o chamou Marramao11 , tornava-se impossvel. A
ofensiva neoliberal tem no funcionrio da repblica um dos maiores obstculos. Assim, assimilar a-criticamente esses termos uma outra forma
de aderir desqualificao dos sujeitos, de privatizar o pblico. No limite, como o est mostrando a politizao do Judicirio, com a tentativa
agora de remover a vitaliciedade dos juizes, o capitalismo neoliberal aproxima-se, a largos passos, do totalitarismo fascista. A distino entre pblico e privado, uma aquisio da modernidade, quando desfeita, torna
impossvel at mesmo definir o que uma poltica da mera ao dos
atores privados, que a tendncia que se insinua, perigosamente, na
nova filantropizao 12 da ao social.

11

Ver Marramao.

12

Ver Carmelita Yasbek.

31

32

A Comunidade Inteligente:
visitando as experincias de
gesto local
Ladislau Dowbor
Neste texto contou
com a colaborao
de Llia A. de
Toledo Piza Martins

O espao da administrao local est mudando profundamente. Foise o tempo em que construir um viaduto e inaugurar alguns postos de
sade resolvia o problema de uma gesto. Se as empresas j descobriram que na era da globalizao precisam se reorganizar e reequipar, os
municpios, grandes ou pequenos, esto gradualmente descobrindo que
a dinmica e a complexidade dos sistemas sociais modernos exige outros caminhos, outras respostas.
Muitas administraes ainda continuam empurrando sossegadamente os seus quatro anos de gesto como se nada tivesse mudado. Uns
privilgios, umas propinas, alguns contratos com empreiteiras, garantindo o dinheiro para a campanha seguinte, e estamos entendidos. Alguns, para dar um toque de modernidade, nomeiam um gerente, um
city-manager como se diz de forma ainda mais moderna, o que permite
fazer de conta que estamos mudando sem precisar mexer em nada. O
arcaico pode perfeitamente se adaptar internet e ao celular.
A realidade que no adianta disfarar. Com as novas tecnologias, a
urbanizao generalizada, a expanso dos bens pblicos e do consumo coletivo, e a prpria globalizao que redefine em profundidade as funes
dos diversos espaos econmicos e sociais, encontrar novos caminhos de
gesto local se tornou uma necessidade, uma questo de sobrevivncia.
Reinventar a roda no nos faz ganhar tempo. Por isso, torna-se cada
vez mais til olhar de perto as diversas experincias inovadoras que
esto dando certo em diversos municpios. No presente texto, partimos de 25 experincias concretas, estudadas por diversas instituies,
para sugerir o que se pode aprender cruzando vises tericas, ideais
democrticos e prticas inovadoras. Estas, e outras experincias que

33

estaremos vendo, no nos interessam apenas porque obtiveram resultados concretos, mas porque apontaram para parcerias, convnios, consrcios, acordos informais ou outras iniciativas que tm em comum o
fato de articular de forma inovadora os atores sociais que participam
do desenvolvimento humano.
No se trata de uma descrio de experincias interessantes: nosso
foco est na indagao sobre o universo mais amplo que estas experincias abrem em termos de qualidade de vida, de cultura poltica, de
capital social.

Mudanas e inrcias

34

Olhar as inmeras inovaes que esto se dando no espao local

nos provoca uma estranha sensao de processos que esto mudando
rapidamente, dentro de um quadro geral de referncia cultural, poltico e institucional extremamente viscoso. Uma boa imagem, j utilizada para descrever tentativas de reforma universitria, sugere que vejamos esta realidade como um jogo de futebol praticado por elefantes. H movimento, regras, objetivos, h at energia, mas o resultado
no propriamente muito gil.
Um primeiro ponto, portanto, constatar a gigantesca fora de
inrcia que permeia a nossa sociedade. Visitamos recentemente uma
experincia extremamente promissora, e bem concebida, de gerao
de empregos no interior de Pernambuco, atravs de agricultura familiar em pequenas propriedades irrigadas com gua do Rio So
Francisco. Os pequenos agricultores tiram mais de 20 toneladas de
excelente uva por hectare, esto devidamente assentados. Mas uma
agricultura intensiva, e necessita de apoio de crdito, pois qualquer
contratempo gera dificuldades para as quais o pequeno agricultor
no tem reservas financeiras. Neste momento entra em jogo a oligarquia tradicional da localidade, que interfere na concesso de crdito, leva o pequeno quebra, e compra barato uma terra preciosa
pela infraestrutura construda e gua disponvel. Num segundo momento, o pequeno agricultor que voltou a uma agricultura miservel
na caatinga, convidado a progredir de novo, com lucro garantido,
mas plantando maconha.
A moral da histria no complexa. H limites ao progresso de
organizao social que se pode trazer quando as estruturas polticas
continuam sendo controladas por um sistema suficientemente forte para
inverter o sentido poltico de qualquer ao. No se trata de uma particularidade de coronis pr-histricos. Em So Paulo, Lcia Bgus estudou os melhoramentos introduzidos em habitaes populares no
Jabaquara: a inteno era sem dvida melhorar as condies de vida de
gente modesta. Mas o resultado foi a valorizao das casas, o seu con-

trole por especuladores imobilirios, e a expulso dos pobres que passaram a viver pior em outro bairro.
Todos viram na Globo o relato de uma bonita histria de autoconstruo de casas populares, no Paran, com a iniciativa dos prprios moradores organizados por um padre cheio de boas intenes. As imagens mostraram as belas casinhas de tijolo, os felizes moradores. Pouco depois, a
associao dos arquitetos do Paran, indignada que se fizesse construo
sem a sua aprovao, e sobretudo sem as empreiteiras, aplicou aos moradores uma multa superior ao valor das casas. Para erguer quatro paredes
de tijolo, preciso entrar no sistema, ainda que tecnicamente seja ridculo, e que em termos econmicos seja absurdamente mais caro.
O ponto chave, aqui, e que valoriza os diversos exemplos de real
sucesso encontrado nos municpios, que organizar qualquer ao com
a iniciativa dos prprios interessados, significa enfrentar poderosas resistncias. Em outros termos, quando um grupo ou uma associao
popular consegue arregaar as mangas e atingir um objetivo, trata-se
realmente de uma vitria, e se trata seguramente de um despertar poltico e cultural.

A difcil transparncia
Um outro ponto que merece ser enfatizado, refere-se necessria
modstia que convm ter quando vamos avaliar as experincias. Por
um lado, os que tomam as iniciativas nem sempre tm a prtica, ou at
o conhecimento necessrio, para implantar os sistemas necessrios de
avaliao. Ainda no se generalizou a viso de que qualquer ao social
deve gerar a sua correspondente informao. Quanto ao visitante, ainda que seja um consultor experimentado, permanece facilmente na viso superficial. As transformaes reais so as que se enraizam em termos de empoderamento, de criao de novas culturas polticas assimiladas pela prpria populao, processos freqentemente pouco tangveis. No exemplo pernambucano citado acima, as visitas tcnicas revelaram as belas plantaes de uva, enquanto o reverso da histria surgiu
de conversas na informalidade da cerveja e do inevitvel bode.
No se trata de aspecto secundrio. O Brasil, e no s ele, tem uma
slida tradio de se satisfazer com relatrios tcnicos. Tal como existe
o caixa dois em qualquer empresa, existe uma realidade dois em
cada caso que se acompanha. Esta realidade que fica na sombra, encobre em geral processos essenciais, que fazem a diferena entre o real e
o faz-de-conta, entre uma experincia que se enraiza e dar frutos, e a
que murcha. Um administrador que trabalha numa grande empresa me
contava recentemente uma experincia significativa. A diretoria reuniu-se com a equipe mais ampla, e um grupo de consultores explicava
como iam ser excelentes as novas medidas introduzidas. O administra-

35

dor cruzava os olhos com os colegas na platia, e o ceticismo era evidente, com comentrios sarcsticos sobre os objetivos reais da empresa. Dias depois, este mesmo administrador, reunido agora com a sua
prpria equipe, explicava com o entusiasmo que o seu cargo exigia
como iam ser excelentes as novas medidas introduzidas. Na platia, em
outro nvel, o mesmo sentimento de faz-de-conta, e ele, pobre homem
honesto, se sentindo um total hipcrita.
A construo de um ambiente de transparncia efetiva, de respeito
mtuo, de dignidade nas relaes, de honestidade na apresentao dos
problemas, no est propriamente latente nas nossas prticas baseadas
na espoliao, na violncia e na hipocrisia. No um acaso o fato de o
Brasil estar situado entre os dois ou trs pases mais injustos do planeta, nem o fato de termos sido o ltimo pas a abolir a escravido. A
modernizao, aqui, busca sempre como transformar as tcnicas sem
alterar as relaes. E o nosso objetivo, justamente, no o de simplesmente construir uma escola ou uma casa a mais: alterar as relaes
sociais, mudar a cultura poltica.

Os direitos sociais: uma cultura

36

Esta compreenso importante para avaliarmos cada experincia.

Nem sempre o volume dos resultados fsicos essencial, frente a to
importante mudana cultural, ao resgate da iniciativa de uma comunidade antes passiva. Numa reunio com militares na Unicamp, no quadro de uma discusso sobre novos rumos, abordei o tema do oramento participativo em Porto Alegre. Um general me interpelou, dizendo
que era de l, que conhecia a situao, e que o oramento participativo
no tinha qualquer importncia, pois envolvia uma porcentagem muito
limitada do oramento.
preciso ter participado de reunies de oramento participativo,
para descobrir no olho arregalado de um cidado pobre o espanto da
sua prpria descoberta, de que aquele dinheiro seu, de que se trata de
uma coisa pblica, de que nem tudo cinismo e trambique. Pedro
Pontual apresenta, no seu excelente trabalho de doutorado, este imenso
impacto educativo, no sentido mais amplo de resgate de cidadania, das
experincias de oramento participativo. Os generais, preciso dizlo, raramente participam de reunies de oramento participativo, e
pouco provvel que leiam a tese do Pedro Pontual. uma pena, descobririam um dos principais eixos da segurana nacional, vista pela tica
de cidadania sria. E do nosso lado, interessante refletir sobre isto,
raramente pensamos em parcerias com o exrcito.
Este enfoque importante, pois embora seja muito importante avaliar os programas pelos efeitos prticos que permitem, por exemplo, pelo
acesso gua limpa, ou pela reduo da mortalidade infantil, temos sem-

pre que avaliar este outro lado, de construo de cidadania e de capital

social. Quando se aloca um contrato de construo de casas a uma
empreiteira, est se construindo moradia popular, mas sobretudo est se
desperdiando uma enorme oportunidade de criar capital social.
H poucas dvidas de que as nossas vistas se voltam essencialmente
para os pobres. No entanto, impressionante como a busca dos melhores efeitos multiplicadores pode exigir outros enfoques. Participei de
uma reunio interessante com donos de concessionrias de automveis
de Santo Andr, no Bairro Casa Branca. Traziam os olhos to arregalados, ao receberem a visita de um secretrio da prefeitura, como os
participantes populares de uma primeira reunio de oramento participativo. A proposta era simples: a compra de um carro um caso de
famlia, que envolve a comparao de vrias marcas e opes. Neste
sentido, os administradores dizem que o melhor lugar para um vendedor de carros estar perto da concorrncia. A prefeitura estava sugerindo que aproveitando a proximidade de vrias concessionrias naquele bairro, se fizesse um calado, um espao para as crianas, uma
poltica de compra e lazer articulados e assim por diante. O curioso
que inicialmente os empresrios s pensavam em buracos, guias e sarjetas, coisas de prefeitura. Foi gradualmente surgindo a compreenso
de que na realidade podia-se fazer uma racionalizao muito mais ambiciosa do espao urbano, tornando a regio ao mesmo tempo socialmente mais agradvel e comercialmente mais produtiva.
No s porque so politicamente e economicamente excludos que
os pobres se surpreendem com espaos de dilogo. porque o conceito
poltico de uma gesto que ouve e articula diversos interesses novo na
cultura poltica do Pas. O conceito de win-win, ou os trabalhos de Hazel
Henderson, no fazem propriamente parte da cultural geral. E neste sentido, a incompreenso atinge tanto pobres como empresrios. A questo
que se coloca, no exemplo citado, que dificilmente construiremos a
mudana de cultura poltica ao buscar introduzi-la apenas nos segmentos
mais pobres da sociedade. O que est se construindo, uma articulao
social no sentido mais amplo, e a modernizao da viso de segmentos
privilegiados pode ter efeitos multiplicadores intensos em termos de cultura poltica, particularmente quando estes segmentos so freqentemente os politicamente mais atrasados. No h espao aqui para frmulas
mgicas e argumentos simplificadores. o reino do bom-senso.

O peso dos smbolos

A sociedade um organismo interativo, no se reconstri por pedaos apenas. A melhoria do centro da cidade, regio j relativamente
bem equipada, deu pano a grandes discusses, em numerosas administraes, sobre a prioridade da periferia. Na realidade, se o nosso obje-

37

tivo em grande parte a mudana de cultura poltica, temos de utilizar

aes exemplares e com visibilidade. Uma experincia em curso a
reformulao do centro de Santo Andr, acoplada com a rearticulao
dos espaos urbanos separados pelo rio Tamanduate. Trata-se aqui de
uma reconstruo essencial do espao de sociabilidade, vital numa sociedade atomizada onde estamos sendo reduzidos a espectadores passivos de terminais eletrnicos e televisivos. Mangua, na Nicargua, teve
o seu centro destrudo por um terremoto. muito estranho, e desorientador, ver uma cidade sem centro, sem um ponto nuclear de referncia. No toa que a praa essencial na tabanca rural da GuinBissau, na vila medieval, na metrpole moderna. Em Mangua, as pessoas se referem at hoje aos pontos de localizao central que outrora
existiram: de donde era el arbolito, dos cuadras abajo... A rvore j no
existe, o centro desapareceu, e no entanto as pessoas preferem se referir ao imaginrio antigo centro do que aos novos referenciais.
Em outra gesto na cidade de So Paulo, a de Luiza Erundina, discutiu-se duramente a concluso ou no da reurbanizao do vale do
Anhangaba. Um centro da cidade, onde esto os bancos, coisa de
rico? Ou uma referncia central de toda a populao da cidade? Na
realidade, medida que tomamos conscincia de que no se trata apenas de projetos, de experincias bem sucedidas no sentido de unidades
experimentais isoladas, mas da construo ampla e difusa de uma nova
cultura poltica, os prprios projetos comeam a tomar outra cara. A
Associao Viva o Centro, de So Paulo, torna-se assim um parceiro
precioso no somente porque ajuda a recuperar o centro, mas porque
ajuda a resgatar a personalidade da cidade, e esta personalidade faz
parte da cidadania de cada um.

A complexidade comunitria

38

O kibbutz uma chatice. Chatice mesmo, no sentido de ser um saco.

H tempos, quando assessorava a prefeitura de Santos-SP, e mencionava
a importncia da sociabilidade comunitria para David Capistrano, este
teve uma saudvel reao horrorizada: mas isto tudo o que eu detesto, a
transformao da vizinhana num bando de escoteiros etc., etc. No garanto a autenticidade dos argumentos, mas a mensagem era clara. Os italianos tm uma boa expresso para os escoteiros: un bando de bambini
vestiti da cretini, guidati por un cretino vestito da bambino. No tenho
nada contra os escoteiros. O essencial aqui que temos oscilado entre
vises opressivas de vizinhana que faz tudo todos juntos, e um individualismo que nos desarticula enquanto sociedade. Como resultado prtico,
dominam evidentemente o individualismo e a desarticulao social.
Este ponto importante porque toca as nossas tradicionais simplificaes sociais. Na nossa cabea, sobrevivem as vises da gangorra te-

rica: privado ou estatal, mercado ou planejamento, social ou individual

e assim por diante, heranas das grandes dicotomias do sculo passado.
Muitos de ns visitaram, ou at conviveram, com as experincias da
Emilia Romagna, na Italia. Independentemente das experincias ou projetos isolados, o que mais marca a imensa complexidade e diversidade de solues articuladas. Articulam-se empresas, Estado e organizaes da sociedade civil; sistemas de planejamento central com mercado
e mecanismos de deciso participativa da comunidade; espaos de sociabilidade diferenciada. O que estamos aprendendo, ao ver boas propostas que funcionam, e outras que no funcionam, que temos pela
frente toda a complexidade da sociedade moderna
Articular dinmicas diferenciadas, que obedecem a culturas e ritmos desiguais, obriga-nos a exerccios mais complexos, mas sobretudo
exigem um respeito muito maior das dinmicas sociais tais como so
sentidas pela prpria sociedade. sem dvida mais difcil ser parteiro
de um meio-termo que articula interesses diferenciados, do que traar
as grandes avenidas tericas no meio do nada. Mo-Tse-Tung disse um
dia que a revoluo escreve em pginas brancas, imensa bobagem que
ainda parece estar presente. A revoluo ocupa e articula espaos j
prenhes das prprias dinmicas, e aqui sequer temos revoluo.
A nova sociabilidade que se constri hoje traz toda a complexidade
que encontramos, por exemplo, no Bowling Alone de Robert Putnam,
com o novo peso da televiso e da internet, o imenso impacto da urbanizao, o drama das imensas periferias urbanas, o deslocamento dos tradicionais eixos produtivos e das articulaes profissionais e assim por
diante. Passamos a compreender cada vez mais que o ator no somos
ns, a prpria sociedade. De certa maneira, ao ver como so diferenciadas as arquiteturas polticas de apoio s experincias que esto dando
certo, passamos a entender que os caminhos tm que ser reinventados a
cada vez. E cada nova experincia aumenta a nossa compreenso de como
se articulam foras em torno aos processos de transformao. A gesto
social, constatamo-lo cada dia mais, consiste menos em saber mandar e
em empurrar o nosso modelo, do que em saber ouvir e interagir.

A lenta aprendizagem da gesto social

Um resultado indireto que constamos freqentemente nas experincias de gesto local a dimenso de aprendizagem dos seus prprios
promotores. Todos temos conscincia dos limites, na atual fase de desenvolvimento, dos chamados conselhos de sade, de educao, de emprego e outros. Inmeras iniciativas comunitrias consistem essencialmente em um tateamento inseguro relativamente aos caminhos.
Na experincia mencionada de municpios do interior do Cear,
por exemplo, o interesse essencial era como articular os vrios conse-

39

lhos, freqentemente vistos como redundantes, para articular as diversas polticas sociais. Foram discutidas as novas formas de articulao
entre conselhos, a formao de foros de desenvolvimento social, a relao com o econmico, com as polticas de emprego e assim por diante.
bastante impressionante a distncia entre as formas tradicionais de
formao, por exemplo no servio social ou na administrao pblica,
e o tipo de problemas prticos enfrentados pelos agentes sociais no dia
a dia. As vrias iniciativas de divulgao das experincias que do certo sem dvida ajudam mas nem sempre a descrio das experincias
asseguram suficiente compreenso sobre, por exemplo, como se monta
a arquitetura financeira de um projeto, como se articulam grupos sociais de interesses dispersos e assim por diante.
De certa maneira, o principal dos projetos, ou das experincias,
que so os complexos mecanismos de apropriao organizada dos processos pela prpria sociedade, fica de fora do foco de ateno.

Essas pequenas coisas constituem a longa marcha...

40

Esta bonita frase do Chico de Oliveira. O conceito chave que aflora,

quando falamos de apropriao organizada dos processos pela sociedade,
evidentemente o de capital social. No s porque Robert Putnam anda
na moda. Depois de dcadas de premiao de especialistas em especulao
financeira, o comit do prmio Nobel finalmente despertou para o fato de
que a economia tem a ver com seres humanos, e no apenas com lucro, e
recompensou os esforos de Amartya Sen. E o que mais se encontra no
Desenvolvimento como Liberdade, o conceito de trust, confiana, conceito
igualmente central no ltimo livro de Putnam, o Bowling Alone. Os Relatrios sobre o Desenvolvimento Humano, do Banco Mundial, trazem-nos uma
nova viso na qual os processos econmicos so devidamente devolvidos
ao seu lugar de mero suporte para o essencial, que a qualidade de vida e
o resgate do direito s opes. Estamos construindo, ao tratar de pequenas
coisas, algo que historicamente tem sentido?
Um certo comedimento necessrio aqui. natural que procuremos, em qualquer embrio de renovao social, as esperanas de uma
grande utopia. Quando se ouve Paul Singer falar de empresas autogeridas, assusta a amplitude da esperana, frente ao tamanho relativamente modesto do que acontece. Outros falam de experincias municipais, e geram provavelmente o mesmo sentimento de susto e esperana.
Outros ainda vero talvez o brilhante horizonte do futuro social nas
organizaes do terceiro setor.
Acho que nenhum de ns tem hoje esta ingenuidade. Mas vale a
imagem, e a impressionante fora da descoberta da cidadania, que realmente reacende o idealismo neste mar de cinismo que assola o planeta.
No tenho dvida hoje que grande parte da fora que animava Paulo

Freire (alm evidentemente da Elza) vinha do fato de ter vivido este

sentimento poderoso: ver a expresso de um analfabeto que descobre
que faz cultura, e o comunica e repete como quem descobriu que a
terra gira. Esta reapropriao do universo por parte de um excludo
constitui sem dvida, em termos culturais, um terremoto.
Isto nos leva alm, naturalmente, dos resultados prticos em termos
de mortalidade infantil, de volume de produo ou o que seja. No resgate da cidadania, e na descoberta do fazer junto, vem a confiana, e a
lenta construo da solidariedade social. A fora disto vem no apenas
do fato de resgatar a dignidade do excludo, mas do fato de que a perda
de cidadania de todos ns, e que o processo no consiste apenas em
resolver o problema do pobre, mas em criar outras relaes sociais. O
prazer e o entusiasmo que encontramos nas mais variadas faixas sociais
que se vinculam a experincias deste tipo, constituem sem dvida manifestaes minoritrias. No entanto, por mais difuso que seja, o sentimento de reencontrarmos o nosso lugar ao sol, ou sombra da mangueira, como escrevia Paulo Freire, poderoso.

Os ncleos de irradiao
Isto nos leva diretamente s razes do capital social. Putnam nos mostra
trs itlias, e nos faz entender a que ponto a origem de determinadas dinmicas sociais pode ser profunda. Fazendo um balano geral, constatamos
que temos, alm de milhares de experincias dispersas pelo Brasil, dois
ncleos irradiadores muito concretos: Porto Alegre e o ABC paulista.
difcil no lembrar, ao olhar o peso que adquiriu Porto Alegre em
termos de construo de novos caminhos, de que se trata do Estado de
Getlio Vargas, da base histrica do antigo PTB. E como no lembrar o
peso dos imigrantes italianos, em Caxias e outras cidades, com toda a
herana da tradio cooperativa, anarquista, comunista, enfim, de comprometimento social. Brizola, Goulart, podem ter evoludo de diversas
maneira, mas difcil no sentir aqui o peso da histria.
O ABC o bero do Partido dos Trabalhadores, do novo sindicalismo
brasileiro, das formas mais organizadas de organizao do trabalho,
mas tambm da confluncia de antigas imigraes europias com novas
imigraes nordestinas, gerando um novo universo cultural e uma nova
riqueza poltica.
A experincia de Santos foi interrompida mais por inpcia da prpria esquerda do que por desinteresse da cidade. E Santos, onde tiveram tanta presena as inovaes trazidas por Telma de Souza e depois
por David Capistrano, tambm constitui um centro regional onde as
transformaes e a construo do capital social puderam se enraizar em
tradies de luta j antigas.
Belo Horizonte pode sem dvida constituir amanh outro centro ir-

41

radiador. Que outras regies, e com que dinmicas culturais, podero

ultrapassar a fase dos projetos e dos programas, para gerar gradualmente uma nova civilidade?
Encontrar a resposta a esta pergunta importante no somente para
compreender a fora de certas experincias, mas tambm para buscar a
construo de dinmicas capazes de revigorar e realar pontos de identificao cultural que podem ser antigos e profundos. E em termos prticos
de pesquisa, seria interessante hoje proceder a certas pesquisas sobre como
est se dando a acumulao de capital social em diversas regies do pas.

O poder articulador do social

42

Nota-se uma concentrao de experincias inovadoras na rea social

(educao, sade, cultura...). numa ordem de dois teros do total de
experincias recenseadas para este texto. A educao, com 21% das
experincias em 1998, a sade com 16%, assistncia e previdncia social com 16%, e o conjunto cultura, lazer e esporte, com 8%, constituem os grandes eixos deste tipo de atividade inovadora.
importante lembrar que se trata de porcentagens sobre um total de
1653 experincias sistematizadas, o que significa que seguramente numerosas experincias passaram desapercebidas, simplesmente porque
no foram registradas. No se trata portanto propriamente de uma amostra, e os nmeros devem ser utilizados com cuidado. Ainda assim, como
constatamos que so coerentes com os nmeros apresentados nos diversos estudos nacionais coordenados por Lester Salamon, constituem
um indicador razovel de concentrao de atividades.
No h surpresa nisto. No entanto, tomando um pouco de recuo, as
implicaes podem ser amplas. Primeiro, bastante bvio que enquanto a
agricultura perdeu grande espao, ou centralidade, nas dinmicas econmicas, sendo seguida com algumas dcadas de atraso pela perda de espao
relativo da indstria, os setores sociais esto pelo contrrio se expandindo
de maneira rpida. Um artigo do Business Week colocava recentemente a
sade, com 14% do PIB, como sendo o principal setor econmico dos
Estados Unidos. Se somarmos outros tantos para a educao, e acrescentarmos o novo gigante constitudo pela cultura, transformada nos Estados
Unidos em entertainment industry, devemos ir para algo da ordem de 40%
do PIB norte-americano. Trata-se sem dvida do grande setor emergente.
Um prmio nobel americano se indignava recentemente que ainda haja
gente que acha que dinheiro colocado no social deve ser considerado como
gasto, enquanto na indstria deveria ser considerado investimento. Tratase, no caso da rea social, de investimento no ser humano, de atividade
econmica com grande retorno em termos de produtividade social.
Ajuda bastante desfazer um pouco da confuso que reina em torno ao
conceito geral de servios. De forma geral, trata-se de um conceito resi-

dual, que joga na cesta de outros qualquer atividade que no lida com
terra (primrio) ou com mquina (secundrio). Temos assim um gigantesco universo de outros que representa como ordem de grandeza 70% das
atividades modernas. Na realidade, a agricultura no perdeu tanta importncia: que o agricultor moderno utiliza servios de inseminao artificial, servios de transporte, servios de anlise de solo, servios de silagem e
assim por diante. Constitui uma confuso terica interpretar a sofisticao tecnolgica da agricultura, que hoje ostenta uma maior composio de
atividades intensivas em conhecimento, como um novo setor. Fazer a mesma coisa com tecnologia mais avanada no representa um novo setor,
representa uma elevao do nvel tecnolgico do mesmo setor.
Devolvendo a Csar o que de Csar, vemos que grande parte do
que chamamos de servios constituem formas mais avanadas de fazer
agricultura e de fazer indstria, o que importante para lembrarmos
que as atividades produtivas continuam a ter uma grande dimenso na
economia em geral. Mas passamos tambm a ver com maior clareza o
universo prprio que representam os servios sociais.
Esta rea, que se avoluma de maneira impressionante, e que qualificamos de forma ampla de social, est portanto no centro deste curioso cruzamento entre o surgimento de prticas participativas, de parcerias, de novas relaes de produo que encontramos, por exemplo, no
terceiro setor.
A lgica simples. As atividades da rea social so capilares: a sade tem de chegar a cada criana, aos 40 milhes de domiclios do Pas.
Numa reunio que tivemos na Comunidade Solidria, em Braslia, Jos
Serra explicava que a sade no Brasil s funcionaria se fosse radicalmente descentralizada, e passasse a ser controlada por sistemas participativos dos prprios usurios. No vamos entrar aqui nas razes que
fazem que o ministro tenha muita clareza e pouco poder de implementao. O essencial, para ns, que este tipo de atividade exige relaes
sociais de produo diferentes do que se definiu como paradigmas para
a agricultura ou para a indstria.
As reas sociais adquiriram esta importncia apenas nos ltimos
anos. Ainda no se formou realmente uma cultura do setor. E a grande
verdade que no sabemos como gerir estas novas reas, pois os instrumentos de gesto correspondentes ainda esto engatinhando. Os
paradigmas de gesto que herdamos basta folhear qualquer revista de
administrao tm todos slidas razes industriais. S se fala em
taylorismo, fordismo, toyotismo, just-in-time e assim por diante. Como
que se faz um parto just-in-time? Ou educao em cadeia de montagem? Um Cad-Cam cultural?
Seria relativamente simples considerarmos o social como sendo naturalmente de rbita do Estado. A, temos outros paradigmas, os da
administrao pblica: Weber, a Prssia, as pirmides de autoridade

43

44

estatal. H cada vez menos espao para simplificaes deste tipo. Como
se atinge 170 milhes de habitantes a partir de uma cadeia de comando
central? As reas sociais so necessariamente capilares: a sade deve
atingir cada criana, cada famlia, em condies extremamente diferenciadas. A gesto centralizada de mega-sistemas deste porte vivel?
Em termos prticos, sabemos que quando ultrapassamos cinco ou
seis nveis hierrquicos, os dirigentes vivem na iluso de que algum l
embaixo da hierarquia executa efetivamente os seus desejos, enquanto
na base se imagina que algum est realmente no comando. A agilidade
e flexibilidade que exigem situaes sociais muito diferenciadas no
podem mais depender de interminveis hierarquias estatais que paralisam as decises e esgotam os recursos.
Assim, os paradigmas da gesto social ainda esto por ser definidos,
ou construdos. uma gigantesca rea em termos econmicos, de primeira importncia em termos polticos e sociais, mas com pontos de
referncia organizacionais ainda em elaborao. .
O mundo do lucro j h tempos descobriu a nova mina de ouro que
o social representa. Que pessoa recusar gastar todo o seu dinheiro,
quando se trata de salvar um filho? E que informao alternativa tem o
paciente, se o mdico lhe recomenda um tratamento? Hoje nos Estados
Unidos um hospital est sendo processado porque pagava 100 dlares a
qualquer mdico que encaminhasse um paciente aos seus servios. Paciente mercadoria? A Nature mostra como dezenas de pesquisadores
de renome publicavam como cartas pessoais em revistas cientficas opinies favorveis ao fumo: descobriu-se que recebiam em mdia dez mil
dlares das empresas de cigarros. Um cientista se defende, dizendo que
esta a sua opinio sincera, e porque no faz-la render? Para regular a
cultura, basta a cultura do dinheiro?
Empresas hoje fornecem software educacional para escolas, com publicidade j embutida, martelando a cabea das crianas dentro da sala de
aula. A televiso submete as nossas crianas (e ns) ao circo de quinta
categoria que so os ratinhos de diversos tipos, explicando que est apenas
seguindo as tendncias do mercado, dando ao povo o que o povo gosta. Se
o argumento vlido, porque um professor tambm no passa a ensinar o
que os alunos gostam, sem preocupao com a verdade e o nvel cultural?
Na ndia hoje se encontram vilas com inmeros jovens ostentando a cicatriz de um rim extrado: slidas empresas de sade de pases desenvolvidos
compram rins baratos no terceiro mundo para equipar cidados do primeiro. Aqui, as intermdicas geridas por empresas financeiras de seguro
esto transformando a sade em pesadelo. Qual o limite?
No Brasil, a excessiva rigidez das tradicionais estruturas centralizadas do Estado, e a trgica inadequao do setor privado na gesto do
social tm levado a uma situao cada vez mais catica. Uma avaliao
do Relatrio Sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil, 1996, no

deixa dvidas quanto origem essencialmente institucional do estado

catico das polticas sociais no Brasil:
Ao longo das ltimas dcadas, o aparato institucional das
polticas sociais pode ser caracterizado, em todos os nveis
de poder, como um somatrio desarticulado de instituies
responsveis por polticas setoriais extremamente segmentadas, que sobrepem clientelas e competncias, e pulverizam
e desperdiam os recursos, provenientes de uma diversidade
desordenada de fontes. Isto redunda num sistema de proteo social altamente centralizado na esfera federal,
ineficiente e inquo, regido por um conjunto confuso e
ambguo de regulamentos e regras 13 .

Estamos falando de uma rea cuja importncia relativa no conjunto

da reproduo social tende a se tornar central.
Em termos de recursos, importante lembrar que o social, no Brasil, envolve, como ordem de grandeza, 25% do PIB do Pas, segundo o
Banco Mundial 14 . O Brasil no um pas que gasta pouco com o social.
Essencialmente, gasta mal. O apoio aos flagelados do Nordeste se transformou em indstria da seca; o complemento alimentar nas escolas, em
indstria da merenda; a sade, na indstria da doena, a educao est
rapidamente caminhando para se tornar um tipo de indstria do diploma. A rea social precisa hoje muito mais de uma reformulao poltico-administrativa do que propriamente de mais dinheiro.
Onde funciona, como por exemplo no Canad ou nos pases
escandinavos, a rea social gerida como bem pblico, de forma descentralizada e intensamente participativa. A razo simples: o cidado associado gesto da sade do seu bairro est interessado em no ficar doente, e est consciente de que se trata da sua vida. Um pai no vai brincar
com futuro dos seus filhos. De certa forma, o interesse direto do cidado
pode ser capitalizado para se desenhar uma forma no burocrtica e flexvel de gesto social, apontando para novos paradigmas que ultrapassam
tanto a pirmide estatal como o vale-tudo do mercado 15 .
Isto no implica, naturalmente, que as polticas sociais possam se resumir ao local, s parcerias com o setor privado, e dinmica do terceiro setor. A reformulao atinge diretamente a forma como est concebida
a poltica nacional nas diversas reas de gesto social, colocando em questo a presente hierarquizao das esferas de governo, e nos obriga a repensar o processo de domnio das macroestruturas privadas que controlam a
indstria da sade, os meios de informao, os instrumentos de cultura.
As tendncias recentes da gesto social nos obrigam a repensar formas de organizao social, a redefinir a relao entre o poltico, o econmico e o social, a desenvolver pesquisas cruzando as diversas disciplinas, a escutar de forma sistemtica os atores estatais, empresariais e
comunitrios. Trata-se hoje, realmente, de um universo em construo.
A idia geral que queremos trazer aqui que enquanto claro para

13

Pnud/Ipea, 1996, 57.

14
Os 25% referem-se
ao setor pblico e
privado. O Human
Development Report
2000 das Naes
Unidas, na sua
excelente nota sobre o
social no Brasil,
trabalha com a cifra
de 20% do PIB.

15

McGilly, 1998.

45

ns que a agricultura centra as suas relaes no controle da terra, e a

indstria no controle dos meios de produo, neste imenso continente
que representa a rea social, temos mais pontos de interrogao do que
respostas. A hiptese implcita com a qual trabalhamos, na realidade,
que estas atividades tm um poderoso potencial de estruturao da comunidade, de construo do capital social.

Do projeto dinmica social

46

Uma vantagem muito significativa das polticas locais o fato de

poderem integrar os diferentes setores, e articular os diversos atores.
Um ponto de referncia prtico para esta viso pode ser encontrado nas
atividades da Cmara Regional do Grande ABC, onde sete municpios
se articularam para dinamizar as atividades locais da indstria de plsticos: a formao dos trabalhadores coordenada pelo sindicato dos
qumicos, em parceria com as empresas, Senai, Sebrae, faculdades e
colgios locais, com apoio financeiro do FAT e outros que se articularam no processo. Programas de alfabetizao como o Mova, e de formao de jovens e adultos como o Seja, criam um processo mais amplo
de mobilizao. O IPT aderiu ao projeto criando um sistema mvel de
apoio tecnolgico pequena e mdia empresa (projeto Prumo). A
Unicamp participou com a realizao de um diagnstico do setor plstico regional, e as pequenas e mdias empresas se articulam por meio
de reunies peridicas da regio. O conjunto das iniciativas, estas e
outras, encontra a sua lgica e coerncia atravs da Cmara Regional,
que rene as administraes municipais da regio, alm de representantes de outras instncias do governo e da sociedade civil. As diferenas do espectro poltico das prefeituras da regio no impediram a articulao desta rede onde as diversas iniciativas educao, emprego,
renda, produo tornam-se sinrgicas em vez de dispersivas.
Esta uma ilustrao de como as sinergias podem ser construdas
em torno de propostas pontuais iniciais. A opo pelas polticas integradas j relativamente pacfica entre a maioria das pessoas que trabalham com organizao de polticas locais de desenvolvimento. No
entanto, vale a pena enfatizar a flexibilidade que este enfoque exige.
Primeiro, a poltica integrada um ideal a ser atingido, mas no
necessariamente representa um ponto de partida. De forma geral, a
mobilizao pode se dar em torno a um eixo articulador muito pontual,
conquanto seja fortemente apreendido pela comunidade. interessante
ver a que ponto mudanas mais amplas de cultura poltica de uma cidade partiram freqentemente de uma proposta simples que deu certo, e
gerou o capital social para outras atividades.
Segundo, porque na implementao administrativa de polticas integradas, o que se v em geral uma multiplicao infindvel de reunies inter-

setoriais. Formam-se inmeras comisses, como se integrar as polticas

significasse que todos tratam de tudo. s acompanhar a agenda dos secretrios numa prefeitura que implanta polticas integradas, ou o correcorre de pessoas da comunidade que participam de tudo. A riqueza do
exemplo que citamos acima, da cmara do ABC, que a coordenao do
processo foi assumida pelos prprios interessados, que passaro a chamar
os setores segundo a necessidade diversificada das decises a tomar.
Na evoluo recente das experincias, ou no seu processo de amadurecimento, no entanto, no s os projetos isolados esto se tornando
programas articulados, melhorando portanto a sinergia e a eficcia dos
esforos, mas tambm os prprios programas tendem a evoluir para
uma viso social para a cidade. Por exemplo, no caso to importante
dos oramentos participativos, alm de discutir a cidade no seu conjunto, indo alm dos problemas do bairro, tambm est se trabalhando
a viso de longo prazo do que se quer da cidade, particularmente nas
experincias tanto de Porto Alegre como de Santo Andr.
Na confluncia de trs poderosas tendncias, a urbanizao, a expanso do social, e o avano das novas tecnologias, surgem assim novas
oportunidades e formas bastante mais ambiciosas do que se pode fazer
no plano local, em termos de um aproveitamento racional dos recursos
naturais e humanos, de insero regional mais proveitosa, de criao
de uma cultura local.

O negcio poder ser pequeno mas bem conectado

Um dos dados interessantes que surgem da anlise mais global das experincias em curso, que as iniciativas se distribuem de maneira bastante equilibrada entre metrpoles, grandes cidades, cidades mdias e pequenas. No geral, aparece que nas grandes metrpoles as experincias levam
mais tempo para se tornarem significativas, pelo prprio porte da concentrao urbana, e o poder das dinmicas anteriores. Mas em cidades pequenas e mdias, tambm bastante impressionante a intensidade de aprendizagem com o que est se fazendo pelo Brasil afora em termos de desenvolvimento local, ou inclusive com o que est se fazendo no exterior.
As tecnologias podem ter vrios sentidos polticos Na rea empresarial, produo flexvel j um conceito banal, e mostra que com os processos modernos pode-se produzir em pequena escala, pode-se ser pequeno,
conquanto dotado de fortes articulaes com os outros sempre as redes
e que portanto as iniciativas no precisam necessariamente vir de grandes empresas, e de cima. Hoje, ser municpio pequeno envolve sem dvida uma srie de dificuldades, mas tambm abre oportunidades. O principal problema de ser um pequeno municpio do interior, que o isolamento, est mudando rapidamente. Multiplicam-se exemplos de pequenos municpios onde produtores locais organizam via internet exporta-

47

o direta para a Europa de produtos sem agrotxicos. Hoje estamos

todos nos integrando na internet, e abrem-se novas perspectivas.
Assim, de uma viso de simples articulao de polticas setoriais,
estamos evoluindo, no caso dos municpios, para a compreenso de
que uma cidade, ainda que pequena ou mdia, pode ser vista de maneira ampla como unidade bsica de acumulao social, ponto onde se
articulam as iniciativas econmicas e sociais, culturais e polticas, para
gerar uma racionalidade sistmica.
Parecer curioso escrever isto quando s se fala em globalizao,
blocos, macro-polticas. De certa forma, e temos escrito isto em numerosos textos, trata-se de entender que quanto mais a economia se
globaliza, mais a sociedade tem tambm espaos e necessidade para
criar as ncoras locais.
De forma geral, notamos nas experincias de gesto uma grande subutilizao do potencial que as novas tecnologias abrem. Neste sentido,
as experincias que acompanhamos so s vezes instrutivas pelo que
nelas no encontramos.

O local: fora e limites

Com toda a animao que nos traz o nmero e a riqueza das experincias em curso, no podemos deixar de ver que enfrentamos um atraso
social e econmico do tamanho de um continente. O relatrio sobre a
pobreza no ano 2000, das Naes Unidas, d o devido destaque ao Brasil:
A incidncia da extrema pobreza maior entre negros e
maior ainda entre a populao rural. As variaes regionais so profundas: o Nordeste tem cerca de 30% da populao do pas, mas 62% dos pobres. O mais notvel que a
incidncia da pobreza ainda praticamente to elevada
como era no fim dos anos 1970 apesar de uma reduo
de cerca de 21% em 1994 para 15% em 1997. A principal
razo a persistncia de uma desigualdade muito elevada.(...) Portanto, enquanto a persistncia da pobreza no
Brasil durante os ltimos 20 anos se deve sem dvida ao
crescimento medocre, a explicao mais importante a
distribuio altamente concentrada da renda, agravada pelo
gasto social desigual.

48

Numa reunio que tivemos no quadro das fundaes Rockefeller e

Ford na Itlia, pesquisadores norte-americanos apontaram para o fato
de que estas pequenas experincias no modificam o essencial, o poder. Acho que se trata de uma incompreenso. Se numa rica cidade de
pas desenvolvido se faz um programa para o bolso de pobreza local, a
iniciativa pode ser visa como um paliativo. Num pas como o nosso,
onde a pobreza crtica atinge mais de cinqenta milhes de pessoas,
organizar os pobres em torno dos seus interesses constitui sem dvida
uma ao poltica. No o poder que se gostaria, mas abre seguramen-

te caminho para um melhor equilbrio de poder no Pas.

De certa forma, as aes so necessrias, e extremamente teis. O
que no se pode descuidar, do fato de que este acmulo progressivo
de foras dever se consolidar atravs de medidas mais amplas em outros nveis de poder.
Neste plano, inclusive, abre-se uma linha de pesquisa importante, e
na qual avanamos muito pouco no Brasil: quais so as medidas de
nvel nacional que melhoram o espao e a eficincia da gesto local? A
reforma tributria, a descentralizao e a democratizao da mdia, a
flexibilizao do acesso aos financiamentos para a rea social e outras
iniciativas devero constituir preocupaes crescente, medida que as
aes locais adquirem maior peso e presena no cenrio nacional.

Resumo de sugestes
Visitas a experincias em curso que nos chamam a ateno nos trazem um sentimento interessante. Por um lado, claramente, no h catecismo, e cada lugar tem de reinventar a forma de construir a renovao
poltica. Por outro lado, quando vemos uma boa experincia, sabemos
imediatamente que boa. Temos portanto, seguramente, uma srie de
critrios mais ou menos implcitos do que seja uma boa experincia,
ou boa governana, na terminologia moderna. um fenmeno um pouco parecido com as organizaes no-governamentais: todos encontram
dificuldades em defini-las, mas quando entramos numa sala de trabalho
sabemos que estamos numa ONG. Pelo clima, pelo pique, pelo idealismo, ou quem sabe que caracterstica do que hoje se chama os elementos intangveis da gesto.
A primeira caracterstica que emerge, como denominador comum
da ampla maioria das experincias, uma nova arquitetura de articulaes sociais. Podem ser parcerias de diversos tipos, convnios entre
diversas instituies, consrcios intermunicipais, acordos, contratos
ou at simplesmente um espao informal de articulao, mas o fato
que o ponto chave de renovao da governana local a deciso conjunta, participativa, de atores que at ento agiam isoladamente.
Um segundo ponto, diretamente ligado ao primeiro, a filosofia de
busca de equilbrios dos diversos interesses em jogo. No se trata mais
de derrotar os outros, de obter sucesso s custas dos outros, mas de
somar o mximo de proveitos para o conjunto. o jogo win-win, ou
ganha-ganha, que podemos encontrar por exemplo na experincia de
capacitao profissional em Santos, na qual ganham as empresas com a
imagem, os jovens com o emprego, os conselhos na sua eficincia de
trabalho, a prefeitura pela visibilidade poltica da experincia.
Outro ponto importante entender que uma atividade que funciona
representa sempre um ciclo completo. No adianta formao profissi-

49

50

onal se no se gera emprego. No suficiente gerar uma incubadora de

empresas se no se cria o mecanismo de crdito correspondente e assim por diante. A experincia da dinamizao do cinturo verde de
Franca, constitui um bom exemplo deste princpio.
igualmente essencial a orientao por resultados, pois freqentemente nos satisfazemos em analisar os meios invertidos. Quantas vezes
encontramos notcias sobre o muito que uma entidade gastou em formao profissional, ou o nmero de viaturas que a polcia colocou na
rua? Estivemos numa reunio sobre problemas de crianas de rua, na
qual o Ministrio Pblico apresentou o seu relatrio sobre quantas empresas multou por utilizarem trabalho infantil, e em seguida a Secretaria do Trabalho apresentou um relatrio mostrando quantas crianas
conseguiu tirar da rua conseguindo-lhes emprego. A intensificao dos
meios freqentemente confundida com a realizao dos objetivos.
importante tambm buscar o eixo crtico da atividade que se quer
dinamizar. Na experincia de gerao de emprego e renda do Cear, por
exemplo, trata-se de viabilizar as atividades de autnomos que realizam
servios domiciliares. O ponto crtico deste tipo de atividade sem dvida o problema da confiana dos clientes, que se sentem inseguros tanto
quanto qualidade como quanto ao preo dos servios prestados. O fato
de a iniciativa assegurar a formao, e fornecer uma certa garantia a
quem contrata os servios, abre imediatamente espao para um ramo
que tradicionalmente mistura informalidade e incompetncia.
Um elemento bastante presente nas diversas experincias, que o
chamado Terceiro Setor no tende a ter um papel substitutivo das polticas pblicas. De certa forma, pode-se dizer at que as aes freqentemente comeam tapando buracos onde o Estado ou a empresa no
do respostas adequadas. Mas a tendncia da funo mais significativa da organizao da sociedade civil residir na articulao das diversas
foras sociais, aproximando, costurando, organizando.
importante, neste sentido, reforar os diversos tipos de curso e de
literatura de apoio que se produz na sua dimenso de organizao da
gesto social. Vimos acima a que ponto esta rea ainda est construindo os seus paradigmas. No entanto, avaliar os ganhos e o aprendizado
nesta rea poderia ajudar muito. Poder-se-ia sugerir uma parceria de
instituies como Plis, Puc, Unicef, sindicatos, no sentido de dinamizar uma formao que cruze elementos de servio social, administrao, economia e educao, visando a formao de gestores sociais.
De forma geral, nota-se ainda uma incompreenso generalizada do imenso potencial das novas tecnologias de informao. H sem dvida progressos importantes, como a disponibilizao das informaes do cadastro empresarial da Secretaria de Finanas de Porto Alegre para facilitar as opes
de localizao de atividades para novas empresas, ou tambm a abertura
on-line de informaes financeiras para a populao para gerar transpa-

rncia de uso dos recursos pblicos. Mas de forma geral ainda patinam
iniciativas essenciais como a organizao de sistemas integrados de informao local, envolvendo o centro de informao, indicadores de qualidade
de vida, informao gerencial e modernizao de arquivos. Informao
gera transparncia, e transparncia gera empoderamento.
O tendo de Aquiles das experincias continua sendo a comunicao. Uma srie de municpios ainda trabalham comunicao como
marketing poltico, outros comunicam mal por deficincia de organizao de informao sistematizada, outros ainda simplesmente no entenderam que a comunicao essencial, faz parte dos direitos fundamentais do cidado, o que nos Estados Unidos, por exemplo, se caracteriza como right to know, direito de saber.
Nota-se um forte avano, nos ltimos anos, em termos de relaes
internacionais das prefeituras. Nas organizaes no-governamentais,
a compreenso da importncia destas iniciativas j bastante mais desenvolvida. E algumas prefeituras, de novo Porto Alegre e Santo Andr,
desenvolveram redes de contatos internacionais dinmicas e funcionais.
Mas no geral, h um grande caminho pela frente, tanto em termos de
conhecimento de experincias internacionais de desenvolvimento local, como em termos de abertura de mercado de comrcio eletrnico
para as empresas locais, abertura de convnios culturais para a dinamizao da educao em rede e assim por diante.
Sugestes deste tipo podem ser inmeras. O essencial, a abertura,
por parte das administraes, para a inovao, para outras formas de
organizao, para outras regies do pas e do mundo. O debate poltico
e econmico ficou durante longo tempo confinado s grandes simplificaes do sculo passado, onde tudo se resumia ao embate entre privatizao
e liberalismo por um lado, e socializao e estatismo de outro. Estamos
evoluindo para outras formas de organizao social, outros paradigmas.
No importa muito se isto pode ser qualificado de terceira ou de quarta
via. O que importa realmente a expanso das liberdades de opo dos
segmentos oprimidos ou excludos da populao, a construo de uma
sociedade mais civilizada, ou, como dizia Paulo Freire, menos malvada.

Alguns exemplos
1 - Moradias Protegidas Ribeiro Preto SP
Em Ribeiro Preto, municpio localizado a 320 km de So Paulo, a partir de
uma iniciativa do Hospital Psiquitrico, com sua disposio para a mudana do
modelo institucional, baseado nas diretrizes de no cronificao e ressocializao
do doente mental, desenvolvido o Programa Penses Protegidas. Trata-se de
moradias fora do espao hospitalar abrigando mais de uma pessoa na comunidade. O pblico-alvo so os deficientes mentais.
O programa tem o propsito de favorecer a desospitalizao, atravs da
reinsero na sociedade, de indivduos que se encontram asilados por motivos
sociais e, oferecer condies aos pensionistas de experimentar situaes prprias

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da vida urbana comum, representadas pela convivncia com a comunidade e

pela independncia destes para com o Hospital Psiquitrico..
A implementao do programa se d com base numa boa parceria envolvendo
o Hospital Psiquitrico (Estado), a Secretaria Municipal de Sade e as entidades
sem fins lucrativos. Todos os participantes so de alguma forma contemplados.
O Hospital Psiquitrico, atravs de licitao pblica, contrata entidades civis
sem fins lucrativos, para prestar o servio de gerir cada uma das penses, ou mais
de uma. Os servios ambulatoriais de sade mental do Municpio oferecem a
retaguarda assistencial. A superviso do servio prestado pelas entidades contratadas feita de forma conjunta por uma equipe formada de profissionais do
Hospital Psiquitrico e da Secretaria Municipal de Sade.
O Programa no termina deste jeito. Aps um perodo de convivncia nas
penses protegidas os indivduos em condies de adaptao sociedade passam
a integrar o Programa Residncias Assistidas. Trata-se de imveis cedidos pela
COHAB local, em regime de locao social, destinados aos ex-pensionistas em
condies de assumir as suas responsabilidades financeiras.
O programa desenvolvido bem sucedido. Dos 21 pacientes que ingressaram no Programa, apenas dois retornaram ao Hospital Psiquitrico. A
receptividade do Programa junto populao positiva e a clientela atendida
tem sido aceita pela populao sem grandes resistncias.
A parceria realizada, alm de bem sucedida, traz benefcios para todos os
envolvidos, principalmente para o Hospital e para os pacientes.
O Hospital Psiquitrico, que o financiador do programa, beneficiado. Por
um lado, ele tem um custo anual com o programa (3% do total de recursos com
despesas correntes do Hospital) e, por outro, tem um benefcio ao diminuir as
despesas de manuteno dos pacientes abrigados permanentemente em suas
dependncias e em condies de conduzir a sua prpria vida. Os pacientes, por
sua vez, tambm ganham. Eles adquirem a possibilidade da reinsero na sociedade e de ter uma vida mais autnoma e com mais qualidade, livrando-se da
proteo do Estado. Para as entidades sem fins lucrativos tambm vantajoso o
programa, elas passam a ter mais recursos financeiros para levar adiante o trabalho que desenvolvem.
Nesta experincia bom destacar que h uma preocupao com a qualidade
da assistncia dada s penses pelas entidades sem fins lucrativos. O papel da
Secretaria Municipal de Sade neste programa o de, junto com profissionais
do Hospital, supervisionar o servio prestado pelas entidades contratadas. O
programa no uma desreponsabilizao do Hospital para com os pacientes. H
uma preocupao em garantir o bom desenvolvimento do programa de forma a
garantir uma melhoria da qualidade de vida dos seus ex-pacientes.
Esse tipo de programa ilustra bem que possvel resolver os problemas existentes procurando somar esforos, e que possvel todos os interessados serem
beneficiados.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)

2 - Terra Solidria Iguarau - PR

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Diante da pobreza dos trabalhadores e da situao de degradao das pastagens, a Prefeitura do municpio de Iguarau, localizado no interior do Estado do
Paran, elabora o Programa Terra Solidria com o objetivo de dar oportunidade
de renda adicional s famlias de trabalhadores volantes, viabilizar a cultura do
algodo e reformar as pastagens do municpio melhorando o desempenho do
rebanho bovino.
A viabilizao desse Programa se d com o envolvimento efetivo dos produtores rurais e dos trabalhadores volantes e a intermediao dessa relao feita
pela Prefeitura. Esta iniciativa traz vantagens para todas as partes envolvidas.

A Prefeitura negocia com os proprietrios rurais o arrendamento da rea para

desenvolver o programa. Aps isso, com o auxlio da Emater, ela cuida do preparo do solo. Com o trator e implementos do Programa e com auxlio dos produtores da regio feita a arao e gradagem, aplicao de herbicidas e o plantio do
algodo. Uma vez cultivado o solo, as famlias cadastradas no Programa so
selecionadas e os lotes so divididos. As famlias ficam responsveis pela conduo da lavoura, capinando, fazendo o raleio e a colheita. Durante a colheita
feito um adiantamento de recursos para que as famlias possam realizar a colheita
no momento adequado e os valores so descontados no final. A produo obtida
comercializada individualmente ou em nome da Prefeitura conforme a condio oferecida pelos compradores (cooperativas). Do valor obtido com a venda
descontado o custo de produo, e o restante repassado s famlias.
A base desse projeto o pacto agrrio, envolvendo pecuaristas, bias-frias e
prefeitura local. O Programa viabilizado por essa relao d certo. As partes
integrantes do Programa acabam se beneficiando. Melhora a relao trabalhador-proprietrio uma vez que eles trabalham na forma de parceria, sendo que o
proprietrio tem sua rea de pastagem recuperada e o trabalhador tem a oportunidade de exercer uma atividade produtiva ganhando, alm dos rendimentos, a
experincia na condio de produtor. A Prefeitura, por sua vez, consegue ao
mesmo tempo combater a pobreza, recuperar as reas degradadas das pastagens
e, com isso, estimular tambm a economia local.
O Programa, que conta com a participao das partes interessadas em todas
as etapas desenvolvidas, tem resultados positivos. S no perodo 93/97, mais de
130 famlias de trabalhadores rurais foram beneficiadas e 220,22 hectares de
terra participaram do projeto. Trata-se de mais um programa simples, que d
resultado e todos saem ganhando.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)

3 - Consrcio Ribeiro Lajeado Penpolis - SP

O municpio de Penpolis, diante da importncia do recurso hdrico da bacia
do Ribeiro Lajeado como manancial de abastecimento da cidade e para as atividades agropecurias da regio, juntamente com os municpios de Alto Alegre e
Barbosa, forma o Consrcio Intermunicipal do Ribeiro Lajeado.
O objetivo do Consrcio realizar servios de proteo da bacia hidrogrfica
do Ribeiro Lajeado. A meta efetuar 4.960 horas/mquina para conservao do
solo (curvas de nvel e terraceamento) em propriedades rurais a fim de combater
a eroso; recompor a mata ciliar (plantio de 163.350 mudas de plantas nativas)
e realizar 2 mil horas/mquina de conservao de estradas rurais
O Consrcio d subsdios para a contratao de horas/mquina, possibilitando a participao efetiva dos proprietrios rurais no programa de Manejo
Conservacionista do Solo. Os custos so subsidiados aos proprietrios, e quanto
menor a propriedade, maior o subsdio. O proprietrio interessado em participar do programa assina um contrato se comprometendo a realizar o reflorestamento da mata ciliar e a seguir a legislao ambiental vigente. O programa tem o
acompanhamento de um topgrafo que faz o levantamento da rea, e no tocante
ao reflorestamento da mata ciliar, a Polcia Florestal faz a fiscalizao do plantio
e a CESP faz o acompanhamento tcnico.
Alm dos participantes mencionados, outros atores so envolvidos no programa. A Ong Flora Tiet faz doaes de mudas de plantas nativas para a realizao do reflorestamento e a Casa da Agricultura realiza levantamentos de dados
cadastrais dos proprietrios rurais e d apoio no trabalho de manejo do solo. A
Cetesb, o DAEE (Departamento de gua e Energia Eltrica) e DEPRN (Departamento de Proteo dos Recursos Naturais) do assessoria na parte jurdica
relativa a conservao/preservao do meio ambiente. As prefeituras dos trs

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municpios envolvidos e o Departamento Autnomo de gua e Esgoto de

Penpolis (DAEP) do apoio financeiro ao projeto.
Trata-se de mais uma importante experincia viabilizada pela parceria. Para
um problema concreto possvel articular diversos interesses e o resultado ser
positivo. Ao preservar a natureza, o programa beneficia a populao de forma
geral, j que isto assunto de interesse comum. Os proprietrios rurais valorizam
as suas propriedades com o combate eroso. Os municpios de Alto Alegre e
Barbosa ganham com a melhoria das atividades agropecurias locais e o municpio de Penpolis ganha com a preservao do manancial de abastecimento de
gua da cidade.
(Fontes: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997 e Cepam)

4 - Horto Municipal Vitria - ES

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O projeto surgiu no incio dos anos 90 com o objetivo de recuperar a rea

ocupada pelo antigo horto municipal que tinha sido convertida em depsito de
entulhos. A idia era dotar a regio da Grande Marupe de uma rea verde para
o lazer contemplativo, esportivo e de atividades educativas e elevar o ndice de
reas verdes no municpio de Vitria. A regio composta por 11 bairros, representando 19% da populao da cidade.
A implantao do Parque se deu em fases. A primeira foi a construo fsica,
instalao dos equipamentos e o ajardinamento. Conforme as fases iam sendo feitas,
eventos participativos eram organizados buscando envolver a comunidade. Ao todo
foram realizados 7 plantios participativos assignando-se a cada rvore um responsvel escolhido entre a comunidade local e representantes da cidade de Vitria. Junto
a isso foi realizado um Programa de Educao Ambiental com a populao do entorno, visando prepar-la para usufruir de forma harmnica com o Parque.
Atualmente, esforos esto sendo feitos no sentido de consolidar a organizao do Parque, ampliar e aperfeioar as opes de lazer e entretenimento, estreitar a relao da comunidade local com o Parque.
Para concretizar a implantao do Parque foi fundamental a articulao com
a iniciativa privada, desde a sua implantao at a manuteno e programao
das atividades. A prefeitura municipal teve apoio financeiro da Companhia Vale
do Rio Doce, que respondeu por 65% dos recursos totais necessrios para a
implantao do Parque. A manuteno dele, atualmente, realizada pela Companhia Siderrgica de Tubaro, atravs de um convnio de cooperao tcnica
firmado entre a Prefeitura e a empresa.
Cabe ressaltar que, a gesto do Parque feita pela Secretaria Municipal de
Meio Ambiente e pela Comisso Gerencial constituda por nove Secretarias
Municipais (Sade, Esporte, Meio Ambiente, Cultura, Educao, Ao Social,
Obras, Administrao e Servios).
Esta experincia importante por dois aspectos. O primeiro refere-se ao fato
de ser um projeto de continuidade administrativa e poltica de interveno pblica. A elaborao do projeto do Parque se deu em uma administrao, a sua implantao na seguinte e est se consolidando na atual gesto. E, o segundo, ser um
exemplo bem sucedido de parceria entre a iniciativa privada e o poder pblico.
Com a implantao do Parque todas as partes envolvidas so beneficiadas. A
populao do municpio passa a contar com mais rea verde e mais um espao de
lazer e recreao. A empresas participantes, financiadoras de boa parte do Parque, tambm ganham com o projeto. Elas mostram-se preocupadas com o meio
ambiente e o bem estar da populao. Isso, certamente, lhe traz benefcios indiretos, tais como, a melhoria do seu prestgio junto a populao de forma geral.
Nem sempre as vantagens econmicas so as melhores e este caso expressa isso.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)

5 - A Populao de Rua Belo Horizonte - MG

Em Belo Horizonte criado o Programa Populao de Rua com o objetivo de
construir alternativas de moradia e trabalho para a populao de rua, desenvolver oficinas de arte e esporte com metodologia que estimula a auto-estima e,
alm disso, atender a populao de rua em suas necessidades bsicas, tais como,
banho, lavagem de roupa e guarda volume.
O Programa estrutura-se da seguinte forma: a) Projeto Abordagem de Rua,
com a inteno de desenvolver o contato dos educadores com a populao de
rua, possibilitando conhecer as condies de vida para subsidiar as aes seguintes; b) Projeto Abordagem de Famlias, ao voltada para famlias que se encontram em diversas localidades do municpio. Esta ao visa a uma interveno
planejada, com o objetivo de construir alternativas de moradia e gerao de
renda; c) Projeto Albergue Noturno Municipal, cujo objetivo oferecer populao servios de pernoite, caf da manh e higienizao, alm do oferecimento
de vale-transporte, retirada de fotografias, carteira de identidade, entre outros
documentos; d) Projeto Repblica Reviver, que trata-se de um regime de penso
pblica para homens solteiros, abrigando-os durante 6 meses. Nesse perodo
eles recebem acompanhamento psicossocial; e e) Projeto Centro de Referncia
da Populao de Rua, espao de convivncia e integrao da populao de rua.
Esse Programa viabilizado atravs de uma parceria entre a Prefeitura e o
Frum de Populao de Rua, que formado tanto por entidades governamentais
como no-governamentais. Entra elas esto a Pastoral de Rua, Pastoral de Direitos Humanos, Critas, Secretaria Municipal de Sade, Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social, entre outras.
Para concretizar a parceria, a Prefeitura estabelece um convnio com as entidades e, atravs da Secretaria de Desenvolvimento Social, faz o repasse dos recursos elas e, conjuntamente, elabora e executa o plano de trabalho.
A populao de rua, que o pblico-alvo do programa, com este tipo de
iniciativa amplamente beneficiada. Ela passa a contar com a assistncia bsica
e com a possibilidade concreta de dar uma outra direo sua vida. As entidades
envolvidas, que j trabalham com essa populao, passam a contar com mais
recursos e podem melhorar a qualidade do atendimento oferecido. A prefeitura
ganha com o programa visto que, ao invs de promover as aes, ela passa a
supervisionar o trabalho desenvolvido e a discutir as propostas de aes. Ela
passa a ter um trabalho mais de acompanhamento e fiscalizao do que de execuo. Os moradores da cidade de forma geral tambm so beneficiados. O projeto
contribui para a diminuio do nmero de andarilhos nas ruas.
Apenas no ano de 97, cerca de 800 pessoas foram atendidas pelo Programa.
Entre essas pessoas estavam trabalhadores desempregados ou subempregados,
pessoas portadoras de deficincias mentais, mendigos e migrantes.
Alm da parceria, o que chama ateno nesta experincia que o problema do
morador de rua no enfrentado de forma parcial. Alm do oferecimento de pernoite, o Programa tem como preocupao buscar integrar o morador de rua famlia e
gerao de renda, elementos fundamentais para o processo de abandono das ruas.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)

6 - Capacitao Profissional de Adolescentes Santos - SP

Colocamos, at o momento, algumas experincias que para serem concretizadas realizam importantes parcerias envolvendo diversos atores sociais e, pelo que
foi colocado, elas trazem benefcios mtuos. possvel ver no conjunto que as
parcerias firmadas no se tratam de caridade de uma parte com relao a outra;
elas so formadas com fins especficos e trazem benefcios s partes interessadas,
mesmo que de forma indireta.
Isto o que ocorre tambm em Santos. Neste municpio desenvolvido o

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Programa Capacitao Profissional e Iniciao ao Trabalho, tendo como pblicoalvo os adolescentes. O objetivo regulamentar, em nvel municipal, os artigos
19 e 53 do Estatuto da Criana e Adolescente, proporcionando apoio convivncia familiar, apoio pedaggico e iniciao ao trabalho.
A meta permanente do programa a veiculao de campanha de sensibilizao do empresariado. No curto prazo, a meta a de realizar parcerias com setores
da comunidade, com o objetivo de conseguir vagas em cursos profissionalizantes.
J no mdio prazo, a meta a de formao de co-orientadores, e o aperfeioamento dos instrumentos de acompanhamento individual escolar e familiar, e o
desenvolvimento de grupos scioeducativos. A meta no longo prazo a de proporcionar a autonomia e a independncia dos adolescentes, gradualmente conseguidas, ampliar o nmero de vagas nas empresas, e efetivar os cursos permanentes de formao e orientao ao trabalho.
Inicialmente, feita a entrevista de cadastramento dos adolescentes encaminhados por diversos organismos. Em seguida, com o surgimento de uma vaga,
conforme o perfil solicitado, so encaminhados alguns adolescentes para que a
empresa execute a seleo. Aps a aprovao para a vaga, o adolescente orientado no que se refere s providncias necessrias. O acompanhamento dos adolescentes nas empresas feito atravs de atendimentos individualizados e conversas com as chefias ou pessoas responsveis na empresa. Junto a isso, so feitas
visitas domiciliares com o intuito de orientar os familiares e reunies com as
diretorias e chefiais, a fim de sensibilizar-lhes quanto ao envolvimento com os
princpios do projeto. Alm disso, os adolescentes so encaminhados para cursos
oferecidos pelos diversos segmentos da sociedade civil.
Para o bom desenvolvimento do Programa importante o envolvimento com
a iniciativa privada. Ao todo 11 empresas locais participam com o papel de
oferecer vagas, comprometendo-se com os princpios e critrios do programa, ou
seja, respeito aos direitos trabalhistas e previdncirios. Alm disso, esperado
das empresas a concordncia e participao no processo de acompanhamento
promovido pela equipe de trabalho.
No nvel pblico participam a Equipe de Apoio Educao com a funo de
desenvolver o acompanhamento escolar, subsidiando as aes na rea; a Secretaria de Ao Comunitria responsabilizando-se pelos encaminhamentos dos casos
atendidos pelo Programa; e os Conselhos Tutelares, quando solicitados, responsveis pelo suporte nos casos com implicaes legais (abandono, negligncia,
violncia, etc.).
Os adolescentes e suas famlias so amplamente contemplados com o Programa que envolve a parceria pblico-privado. Quanto as empresas, o que se v
que o seu benefcio indireto. Ao aceitarem participar do Programa elas no
esto fazendo nenhuma caridade, pois, tambm esto sendo beneficiadas. O
benefcio a melhora do seu prestgio junto a populao. Ao participarem do
programa elas mostram o seu compromisso social. bom lembrar, mais uma vez,
que nem sempre os benefcios econmicos diretos so os melhores.
Um aspecto importante deste programa a preocupao com a capacitao profissional do adolescente e com o seu engajamento no mercado de trabalho, sem
esquecer que importante tambm melhorar o seu convvio com a famlia e a escola.
Desenvolver programas voltados criana e ao adolescente investir no capital social
local e isso importante para o desenvolvimento futuro do municpio.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)

7 - Gerao de Emprego e Renda Fortaleza - CE

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Uma experincia interessante na rea formao de mo-de-obra e gerao

de emprego e renda desenvolvida no Nordeste. Em Fortaleza, desenvolvido o Programa de Apoio ao Trabalhador Autnomo - Central do Trabalhador

Autnomo (CTA), com base numa parceria bem sucedida.

O programa visa capacitar profissionais autnomos de baixa renda, para
encaminh-los ao mercado consumidor de servios domiciliares; gerar ocupao
e renda efetiva para os profissionais autnomos prestadores de servios, atravs
de intermediao entre a oferta e a demanda de servios, e valorizar o trabalho
do profissional apoiado pelo CTA, possibilitando sua auto-ajuda e sua habilitao profissional, simultaneamente com a sensibilizao da demanda, via interao dos clientes que demandam servios com o funcionamento e a filosofia do
programa.
Para o trabalhador interessado (oferta de servios) necessrio apresentar
comprovante de endereo, carteira de identidade, fotos, referncias pessoais e
folha corrida da Secretaria de Segurana Pblica. Depois, ele deve passar por
uma triagem ocupacional, fazer testes psicolgicos e de conhecimento da ocupao pretendida. O passo seguinte fazer o cadastro no programa, participar de
cursos de qualificao e/ou reciclagem profissional para, a partir da, realizar
servios domiciliares.
Para o usurio do programa (demanda por servios) o primeiro passo ligar
para a central de atendimento no horrio comercial para solicitar o servio e
receber o profissional, mediante carto de identificao e carta de encaminhamento, que, logo aps a realizao do servio, deve preencher e devolver ao CTA
dando a opinio sobre a conduta do profissional e a qualidade do servio executado. Os profissionais diaristas estabelecem os preos dos servios com base na
realidade do mercado.
Neste Programa o apoio financeiro dado pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) do Governo do Estado e pela Sociedade Alem de Cooperao
Tcnica. Esta ltima, contribui tambm na reciclagem da equipe tcnica do
Programa.
A Universidade Federal de Fortaleza participa realizando cursos de formao
profissional e reciclagem para as trabalhadoras das categorias faxineiras, lavadeiras, cozinheiras e de congelamentos de alimentos.
J, as empresas privadas, participam ministrando palestras e mdulos informativos para os trabalhadores sobre a utilizao dos produtos por elas fabricados. Neste sentido, participam a DECA, Tigre, Brastemp e Montana e a Companhia de Eletrificao Rural.
Os nmeros expressam bem o sucesso do Programa. Em 1996, por exemplo,
1500 trabalhadores foram envolvidos, 53.166 servios domiciliares foram realizados e 455 trabalhadores foram qualificado e reciclados.
Para os trabalhadores autnomos e de baixa renda este tipo de projeto
fundamental, possibilita a sua capacitao profissional e o incremento da sua
renda. Aos usurios dos servios, o projeto possibilita o acesso a profissionais
qualificados e de confiana. Nessa rea comum ocorrer atitudes indevidas dos
profissionais, tanto em termos de qualidade dos servios como de preos cobrados, problemas freqentes nesta rea do mercado de trabalho. Os usurios tm a
possibilidade de se manifestar quanto a qualidade do servio prestado e sentir-se
mais protegido.
A participao das empresas tambm de fundamental importncia. Para
elas o retorno indireto. A participao num programa como este, ministrando
cursos sobre os seus produtos, possibilita elas uma contribuio social muito
grande e o retorno vem na forma de melhoria da sua imagem e prestgio junto
populao e a cidade de forma geral. Elas cumprem assim um importante
papel social.
Para a Prefeitura local, o programa contribui no combate pobreza, na gerao de emprego e renda. e, desta forma, no estmulo ao crescimento local.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)

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8 - Incentivo ao Produtor Rural Urupema - SC

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Com o intuito de dar suporte aos Programas e Projetos que esto presentes
no Plano de Desenvolvimento Sustentvel criado em Urupema, municpio do
interior de Santa Catarina, o Funder (Lei no. 146/93 de 26/04/93 e Decreto
no. 22/93 de 03/06/93). Ele visa a estimular as atividades agropecurias, de
saneamento bsico e meio ambiente. Alm disso, visa a gerar mo-de-obra no
meio rural, colaborando para a diminuio do xodo rural, a tornar a agricultura
local mais competitiva e a apoiar a introduo de tecnologias sustentveis aos
sistemas produtivos locais, justas em termos sociais, viveis em termos econmicos e ecologicamente adequadas.
O Fundo administrado por um Conselho Diretor, que fixa as diretrizes
operacionais, define as polticas e os critrios de aplicao de seus recursos e
possui um Servio Administrativo que coloca em prtica essas polticas e elabora
as demonstraes contbeis. Sempre que se abre uma linha de financiamento
realizada uma ampla divulgao em todo o municpio, incluindo os critrios de
enquadramento dos produtores.
A principal interface do Fundo com o Plano Municipal de Desenvolvimento Sustentvel de Urupema, pois o Fundo somente financia atividades que constam do Plano, que precisa ser aprovado pela Comisso Municipal de Desenvolvimento Rural. Alm disso, o produtor tem de ser scio de um dos Conselhos de
Desenvolvimento Comunitrios (entidades de natureza privada que congregam
mais de 90% dos produtores rurais). Os produtores possuem representantes no
Conselho Diretor acima citado.
O Programa, constitudo com recursos provenientes da Prefeitura, da Secretaria da Agricultura e de Ongs, ao abrir linhas de financiamento, no libera o
dinheiro para o produtor, e sim para produto, bem ou servio. O Fundo criado
rotativo, possui financiamentos simplificados e a dvida do produtor convertida em produto.
Para a viabilizao do Programa importante a articulao entre os atores
locais. A Prefeitura, atravs da Secretaria Municipal de Agricultura, operacionaliza o Funder, presta assistncia tcnica aos beneficirios e faz as vistorias para
zelar pela boa aplicao dos recursos. Os Conselhos de Desenvolvimento Comunitrios tm como responsabilidade fazer levantamento da necessidade de
insumos, para depois distribu-los aos produtores e at mesmo escolher os beneficirios em alguns casos. A Emater/SC - Empresa de Pesquisa Agropecuria e
Extenso Rural - participa atravs de seus tcnicos locais, desde a definio da
poltica de aplicao dos recursos, escolha dos beneficirios at o fornecimento
de assistncia tcnica. O Sindicato dos Produtores Rurais participa de alguns
projetos cujas aes so financiadas pelo Funder.
A coordenao das aes de cada instituio realizada pela Secretaria de
Agricultura local que a instituio executora do Funder. Uma de suas caractersticas o no pagamento de pessoal, j que as pessoas envolvidas no Programa
j so funcionrias municipais e os Conselhos no so remunerados.
Somente em 97 o Funder viabilizou 457 contratos com pequenos produtores. A rea plantada duplicou nos ltimos anos, ocorrendo aumento da produtividade e da qualidade da ma, importante atividade local.
Ao proporcionar crdito aos pequenos produtores, excludos da rede oficial
de crdito rural, o Programa beneficia, sem dvida, os pequenos produtores e a
sua permanncia no meio rural. Os indicadores do programa sinalizam isso.
Para a Prefeitura e a populao de forma geral, o programa tambm traz
benefcios. Ao estimular as atividades rurais, o municpio tm um impulso para
o crescimento econmico, mais emprego e renda so gerados. Alm disso, ao
beneficiar o produtor rural, possibilitando a sua permanncia no campo, o programa contribui no sentido de evitar que inmeras famlias migrem para a periferia urbana, gerando diversos outros problemas.

O que se destaca nesta experincia e que merece ser apontada que o programa se desenvolve articulado com outros instrumentos de desenvolvimento local,
como o Plano Municipal, Comisso Municipal de Desenvolvimento Rural, Cooperativa de Crdito e Conselhos Comunitrios, possibilitando a participao
comunitria organizada.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)

9 - Cinturo Verde Franca - SP

A partir da idia que se tinha, de criar um cinturo verde e criar condies
para que o produtor rural pudesse sobreviver com seu trabalho no campo,
criado em Franca, municpio do interior paulista, o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural. Mais uma vez o pblico-alvo o pequeno produtor.
O programa tem como objetivo fixar o homem no campo, dando condies
favorveis ao aumento da renda familiar; ampliar a produo agropecuria regional, aumentando a rea cultivada e a produtividade, estimulando a criao do
cinturo verde da cidade; favorecer a oferta de produtos mais saudveis populao; e estimular o associativismo e a organizao das comunidades rurais.
Esta iniciativa est estruturada em reas, de forma a suprir as necessidades
dos pequenos produtores. A primeira a assistncia agronmica, visando a dar
orientao e assistncia sistemtica e gratuita de agrnomo e tcnico agrcola
para o plantio de hortas e gros, conforme as necessidades. A assistncia veterinria uma outra rea envolvendo visitas para tratamento de animais doentes,
assistncia na cobertura e procriao dos rebanhos com oferta de inseminao
artificial gratuita. Estmulo novas fontes de renda uma outra rea, dentro da
qual o pequeno produtor tem alternativas para diversificar sua produo, recebendo, de acordo com a poca, doao de pintainhos de raas e mudas de rvores
frutferas. Alm disso, h tambm a assistncia social, que envolve visitas peridicas de assistentes sociais s famlias dos produtores para levantamento da realidade e atendimento, de acordo com a necessidade, em agendamento de consultas, transportes de doentes, entre outras iniciativas. Os cursos e treinamentos,
uma outra rea, constituem-se de treinamentos e palestras ao pequeno produtor,
buscando capacit-los e profissionaliz-los nas reas de manejo, inseminao
artificial, preveno de doenas. A manuteno de estrada mais uma rea do
programa. A Prefeitura faz manuteno das estradas ao redor das propriedades
rurais, facilitando o escoamento da produo.
O programa desenvolvido atravs da interao entre a Prefeitura e as trs
Associaes de Produtores Rurais existentes no municpio. A interao se d
atravs das visitas tcnicas e de reunies promovidas entre as Associaes e a
Secretaria, nas quais so discutidos os problemas, as necessidades, as iniciativas,
etc. Alm disso, as Associaes se interagem entre si, com trocas de informaes,
cesso e emprstimos de mquinas e equipamentos, como por exemplo, ensiladeiras. Se uma Associao tem disponvel alguns equipamentos no momento e a
outra no, h o emprstimo dos mesmos. Alm disso, h intercmbio de produtos. Se algum produtor que tem banca na Feira do Produtor estiver sem determinada verdura, outro produtor se prontifica a abastec-lo.
O Programa, que conta com o financiamento da Prefeitura local, tem como a
sua principal conquista a fixao do homem no campo, criando condies para
que ele produza e escoe a sua produo, aumentando a renda e melhorando a
qualidade de vida.
Entre 95 e 96 houve um aumento de 35% da rea cultivada, incremento
da Feira do Produtor de 6 para 8 pontos semanais, com aumento de 10% no
nmero de bancas de produtores, as quais vendiam mais de 110 produtos
diferentes, diretamente do produtor ao consumidor, em mdia 30% mais barato que o mercado.

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O maior beneficiado pelo programa o pequeno produtor rural e a sua famlia. Entretanto, no so s eles que se beneficiam. A populao de forma geral
ganha com ele. Com a constituio do cinturo verde ela passa a contar com
alimentos de melhor qualidade e com preo mais acessvel. Ao mesmo tempo, ela
se beneficia com a permanncia da populao no campo, j que a migrao tende
a potencializar os problemas urbanos. A Prefeitura, por tudo isso, se beneficia
tambm.
Para finalizar bom dizer que, a convivncia entre os produtores rurais que
antes era de concorrncia, com o desenvolvimento do programa passou a ser de
solidariedade. Os produtores perceberam que eles esto na mesma situao, que
o caminho somar esforos e que todos podem ganhar.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1996)

10 - Gerenciamento do Transporte Santo Andr - SP

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Em Santo Andr, municpio da regio do Grande ABC, criada a Secretaria

de Transporte, responsvel pelo transporte pblico, trnsito e a manuteno e
implantao do sistema virio, alm da Empresa Pblica de Transportes (EPT).
Uma antiga bandeira de luta da Associao dos Usurios do Transporte Coletivo era a melhoria da qualidade do transporte coletivo da cidade que se encontrava em pssima qualidade e era ofertado pelas empresas privadas, sem controle
da Prefeitura.
O Programa do governo local, que assume em 89, tem como perspectiva a
implementao de polticas que privilegiem o transporte coletivo em relao ao
transporte individual e a responsabilidade direta do poder pblico pelo Sistema
de Transportes. Para isso, ele toma iniciativas que mudam de forma significativa
a relao do poder pblico com o setor privado e, tambm, do poder pblico
com os usurios do transporte pblico.
Quanto aos transportes coletivos, especificamente, implantado em primeiro lugar o Departamento de Transporte Coletivo, responsvel pela gesto do
sistema encarregado do planejamento, da programao, do controle e da fiscalizao do sistema.
Em segundo, criada a Empresa Pblica de Transportes (EPT), exclusiva
operadora e responsvel por 33% do sistema. Ela criada com a funo de
reguladora, capacitando o poder pblico para atuao em casos de emergncia.
Alm disso, ela deve servir como referncia para a qualidade do servio e para a
avaliao dos custos.
J, em terceiro lugar, estabelecida uma nova relao contratual com as empresas operadoras privadas. A Prefeitura torna-se a proprietria das linhas,
centralizando a receita e remunerando as empresas pelo servio prestado, inclusive a EPT. A partir da, as empresas privadas passam a cumprir as viagens definidas pela Secretaria (quantidade e horrio) para receber.
Junto a isso, em quarto lugar, feita a reestruturao do servio. Com a
retomada do controle sobre as linhas por parte da Prefeitura possvel reorganizar toda a rede de transporte. Nesta reestruturao so levadas em conta as reivindicaes dos usurios. Por ltimo, formado o Conselho de Transportes onde
atuam os diversos agentes envolvidos e do Conselho de Administrao da EPT.
Os resultados dessa experincia so positivos. As reivindicaes da populao
passam a ser agilizadas. As empresas privadas so levadas tambm a investir em
novos veculos. Ocorre no municpio a melhoria do nvel de servio prestado
com um aumento de 20% da frota, 15% nas viagens realizadas, com ndice
mdio de 99% de cumprimento das viagens programadas. Alm disso, ocorre a
participao da populao no processo de planejamento, principalmente na reestruturao espacial. Em pesquisa realizada, a aceitao popular com relao as
mudanas no sistema teve um percentual de 72% de aprovao.

Esta forma de gerenciamento dos transportes contempla os diversos interesses.

Os usurios conseguem a melhoria dos servios prestados e so atendidos nas suas
reivindicaes. O governo local favorecido ao conseguir executar o seu programa
de governo. J, para as empresas privadas, o sistema de gerenciamento introduz uma
nova lgica para elas. Elas tm de cumprir as viagens definidas pela Secretaria de
Transportes (quantidade e horrio) para receber. Esse controle por parte do setor
pblico no ruim para as elas, que continuam a ganhar com o servio prestado,
deixam de sofrer presses diretas dos usurios e se beneficiam com a reorganizao
do sistema. Um fato que expressa bem a continuidade dos ganhos das empresas, e
que elas tm recursos, o investimento que fizeram na aquisio de novos veculos.
Cabe destacar que, os investimentos na renovao da frota de veculos, inicialmente, foi feito pela EPT e depois foi seguido rapidamente pela empresas
privadas. Com este tipo de concorrncia os maiores beneficiados so os usurios.
A EPT, neste caso, cumpre um dos seus papis que ser referncia para a qualidade do servio prestado.
Um aspecto importante dessa experincia a participao dos usurios no
gerenciamento do transporte. Eles participam, assim como os empresrios, os
funcionrios e o poder pblico, do Conselho Municipal de Transporte acompanhando as reunies e as decises tomadas na rea do transporte coletivo.
(Fonte: Instituto Plis Perodo 89/92)

11 - Apoio s Ongs Uberlndia - MG

No municpio de Uberlndia, localizado no Tringulo Mineiro, desenvolvido o Programa de parceria entre a Prefeitura e Ongs de atendimento criana,
adolescente, idoso, portador de deficincia, dependente qumico e albergado. O
Programa visa a dar assistncia tcnica s Ongs nas reas contbil, pedaggica,
administrativa e de planejamento, alm do apoio financeiro, para que elas prestem um atendimento na rea de assistncia social populao carente.
A operacionalizao do Programa est respaldada pela lei municipal que autoriza o repasse de subveno s entidades. elaborado um Plano de Trabalho e
firmado um convnio entre o Municpio e cada uma das entidades. Para a liberao da verba, a entidade encaminha mensalmente Secretaria de Trabalho e
Ao Social da Prefeitura a previso de gastos discriminando o custo de pessoal
e encargos sociais. Acrescenta-se a essa previso um valor per capita para pagamento de gua, luz, gs, verduras, entre outras despesas. Os recursos so repassados s entidades para fazer frente a essas despesas.
Junto a isso, feito o acompanhamento, controle e fiscalizao dos recursos
repassados s Ongs, conforme normas estabelecidas pelo Tribunal de Contas; a
entidade orientada na prestao de contas e mensalmente feita a conferncia
das mesmas por tcnicos da Secretaria.
Para o bom andamento do Programa buscada a integrao com os Conselhos Municipais da Assistncia Social, da Criana e do Adolescente e Idoso no
que se refere as discusses das propostas de trabalho pela Secretaria de Trabalho
e elaborao de projetos conjuntos.
O Programa tem como pblico-alvo 77 entidades no-governamentais, representando 88% das entidades de atendimento de ao continuada do Municpio, com a funo de prestar atendimento na rea social populao. A assistncia nas reas contbil, pedaggica e de planejamento, bem como a capacitao de pessoal, feita em reunies sistemticas. Quando necessrio feito o
atendimento individual s entidades a partir de necessidades especficas.
Esta uma forma de enfrentar os problemas na rea social. O poder pblico, neste caso, no realiza diretamente as polticas. Isto, no significa uma
desresponsabilizao dele com populao carente. Ele muda o seu papel e
passa a supervisionar e a zelar pela boa qualidade do servio prestado, e o
acompanhamento sistemtico.

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Para as Ongs, que j prestam assistncia na rea social, interessante esse

projeto. Elas passam a ter mais recursos para desenvolver o seu trabalho e, alm
disso, passam a ter aes articuladas com as diretrizes maiores definidas nos
Conselhos Municipais da Criana e Adolescente, Idoso e da Assistncia Social.
A populao carente, atendida pelas Ongs, tem um atendimento de qualidade, mais dirigido as suas necessidades e feito por quem conhece bem a sua realidade. Ele o maior interessado no bom desenvolvimento do programa.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)

12 - Reciclagem de Lixo Porto Alegre - RS

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Na rea da limpeza pblica e destinao de lixo, em Porto Alegre, desenvolvido o Programa Unidade de Reciclagem com o objetivo de organizar a populao excluda da economia formal, resgatando sua cidadania e destacando a importncia deste tipo de trabalho para o meio ambiente; qualificar os trabalhadores de forma a produzir uma matria prima de melhor qualidade para as usinas
recicladoras e aumentar a vida til dos aterros da cidade.
O programa tem como metas a formao de uma cooperativa de recicladores,
qualificao dos cooperativados, criao de uma indstria recicladora de plstico
e a instalao de uma central de vendas, eliminando a intermediao e
comercializando os materiais diretamente com as indstrias recicladoras.
Aps o recolhimento do resduo seco pela coleta seletiva, ele encaminhado
s Unidades de Reciclagem, responsveis pela recepo, triagem, enfardamento,
pr-beneficiamento em alguns casos, e comercializao dos materiais reciclveis.
As Unidades de Reciclagem esto inseridas em um programa maior do Departamento Municipal de Limpeza urbana, a Coleta Seletiva.
O primeiro passo do programa a organizao dos catadores. Para isso feito
inicialmente o cadastramento, a retirada das barracas sobre o lixo e os pontos de
comercializao; os menores so afastados e so selecionadas as pessoas que catam, retirando os elementos exploradores que geram violncia e prostituio.
Diversas reunies so realizadas discutindo temas como cooperativismo, auto
gesto e materiais reciclveis. Junto a isso, ampliada a coleta seletiva e desenvolvido o trabalho de educao ambiental, visando as escolas, as empresas, estabelecimentos de sade e reparties pblicas e privadas.
Para o bom desenvolvimento das Unidades de Reciclagem, assim como todos
os programas j discutidos, importante a realizao de parceria. Participam do
programa, cada uma com a sua especificidade, as seguintes entidades: Comunidades Eclesiais de Bases, Irmos Maristas, Critas do Brasil, Fundao Maurcio
S. Sobrinho.
A Prefeitura municipal investe em equipamentos e promoo de cursos para
qualificao dos recicladores. A busca de investimentos junto a organismos nacionais e internacionais para serem aplicados nas Unidades de Reciclagem fica a
cargo da Critas do Brasil. A Fundao Maurcio S. Sobrinho realiza consultoria
junto a algumas unidades de reciclagem injetando recursos para a aquisio de
equipamentos destinados a execuo dos trabalhos de reciclagem.
Em 7 anos do Programa foram coletadas mais de 28 mil toneladas de lixo
seco, equivalente a 7.400 toneladas de papel, representando a preservao de
252 mil ps de eucaliptos e 4.300 toneladas de vidros.
Entre os beneficiados pelo programa esto os catadores de papel. Com o
desenvolvimento do programa eles so organizados em cooperativas, passam por
um processo de qualificao, livraram-se do atravessadores e, com isso, vem a
perspectiva de melhorar os seus rendimentos. Alm disso, o programa promove
a valorizao da atividade profissional da seleo de materiais reciclveis.
Entretanto, eles no so os nicos beneficiados. A populao do municpio
de forma geral tambm . O programa, ao buscar a preservao do meio ambien-

te e ao possibilitar o aumento da vida til do aterro, benfico para toda a

cidade. A preservao ambiental cada vez mais se faz necessria e isso de interesse de todos.
Para as indstrias recicladoras este tipo de iniciativa importante. Elas passam a contar com uma matria prima de melhor qualidade e passam a comercializar
diretamente com a cooperativa, livre dos atravessadores.
O poder pblico local, que financia o programa, est entre os beneficirios.
Por um lado, ele cumpre o seu papel de provedor dos servios pblicos e, por
outro lado, contribui para a melhoria da qualidade de vida de parte da populao local. Alm disso, consegue prolongar a vida til do aterro, deixando para
realizar novos investimentos nesta rea para mais adiante. Ele atua no sentido de
preservar o meio ambiente e aproveitar melhor os recursos existentes.
Trata-se de um programa simples de ser desenvolvido, tem grande alcance
social e traz benefcios para todos os atores envolvidos.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1997)

13 - Segurana Pblica Porto Alegre - RS

Em quase todas as reas h algum tipo de experincia sendo desenvolvida em
termos de gesto pblica. Este o caso tambm da rea da segurana pblica e
policiamento. No municpio de Porto Alegre, envolvendo o setor empresarial, as
associaes de moradores, o Estado, a prefeitura, os artistas plsticos locais
desenvolvido o programa A Segurana Preventiva no Conjunto Residencial
Rubem Berta - Uma Interveno no Espao Urbano.
O projeto visa a proporcionar melhores condies de segurana pblica ao
Conjunto Residencial, somando esforos para a reduo da violncia e da
criminalidade local, contribuindo, desta forma, para o desenvolvimento da cidadania e da qualidade de vida de sua populao.
O que chama a ateno no projeto que ele no visa simplesmente colocar
mais policiais equipados patrulhando o bairro. Junto a isso, a perspectiva de
aproximar e consolidar a interao entre a polcia e a comunidade, buscando
construir conjuntamente as alternativas para a soluo dos problemas. Mais do
que isto, o projeto visa a valorizar o espao urbano, recuperando a sua imagem
depreciada, criando com a comunidade um novo visual artstico e dinmico para
a circulao e convvio das pessoas.
A primeira etapa da implantao a realizao das obras de ampliao do
prdio do Batalho Militar e a implantao do Peloto policial. Aps isso, feito
o aprimoramento do projeto incorporando novos parceiros. A terceira etapa consiste na reavaliao das condies de segurana com a incorporao de novas
propostas da comunidade e adaptao do projeto. A seguir, feita a transformao do Peloto policial em Companhia com o aumento de efetivos, equipamentos e viaturas. A quarta etapa a negociao com a comunidade para a definio
de critrios progressivos de interveno no espao urbano do Conjunto Residencial. As trs ltimas etapas so a realizao da pintura na Sede da Associao
dos Moradores, pintura e recuperao progressiva dos ncleos residenciais e a
urbanizao da praa central do Conjunto Residencial.
Quem coordena o projeto a Secretaria da Justia e da Segurana que cuida
da articulao entre os diversos parceiros e colaboradores com a comunidade. Ela
a sede do Comit Executivo que gerencia o projeto e fornece a estrutura de
administrao e apoio ao projeto.
O papel da Universidade local a de contribuir com tcnicos de diversas
reas, tais como, engenheiros, arquitetos, professores de educao fsica, socilogos, entre outros especialistas, para as aes de reformas no conjunto, alm de
contriburem no processo de organizao. A rea empresarial (Tintas Renner)
participa com o fornecimento dos recursos necessrios pintura dos ncleos

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residenciais pertencentes ao Conjunto Residencial. J os moradores participam,

atravs das entidades comunitrias, do Comit Executivo localizado na Secretaria da Justia. O Governo do Estado tambm participa do projeto atravs da
Secretaria de Obras Pblicas e da Secretaria da Cultura.
Alm desses participantes, os artistas plsticos da cidade, contribuem para a
mudana da imagem do bairro, atravs da realizao de suas obras nos espaos
existentes.
H diversos atores sociais envolvidos com o projeto e todos tm interesse que
ele alcance os seus objetivos. De diferentes formas todos tm algum benefcio.
Os maiores beneficiados so os moradores de forma geral e a Associao de
Moradores porque passam a viver com mais segurana, com menos criminalidade
e violncia. A Universidade local encontra um espao na comunidade para desenvolver um trabalho de extenso universitria e envolver os profissionais que
tm num trabalho na rea social.
Assim como os moradores e a Universidade, a rea empresarial tambm tm
ganhos com esse trabalho. A empresa, com a participao nesse tipo de projeto,
mostra-se sensvel aos problemas sociais da cidade e disposta a contribuir. Com
isso, certamente, o prestgio dela junto comunidade local pode melhorar. Ela
tem um custo, mas tem um benefcio tambm.
O Governo do Estado e a Secretaria de Justia articulando e gerenciando um
projeto como este, tornam-se mais eficientes e mostram mais servio populao. Eles desempenham melhor a sua funo e justificam o seu trabalho e a sua
existncia.
No so s estes os que possuem benefcios. Os artistas plsticos locais, com a
participao no projeto, voltada para a melhoria da imagem do bairro, encontram na comunidade um espao privilegiado para difundir o seu trabalho.
Com a experincia desenvolvida no Conjunto Residencial Rubem Berta a populao passa a viver com mais segurana e menos criminalidade. Esta experincia
um bom exemplo de que possvel somar os esforos para resolver os problemas
existentes e, ao mesmo tempo, todos os participantes serem beneficiados.
(Fonte: FGV/FORD - Gesto Pblica e
Cidadania - 1998)

14 - Hortas Comunitrias So Bernardo do Campo - SP

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O municpio de So Bernardo do Campo, situado na Regio do Grande

ABC, desenvolve o programa Hortas Comunitrias que teve incio em 1995 e
conta com a participao da prefeitura municipal (Departamento de Promoo
Social) e a Associao dos Ex-alunos da Universidade Metodista. mais uma
experincia desenvolvida em parceria e que d certo.
O programa visa proporcionar alimentao mais saudvel e equilibrada para
a populao de baixa renda e ao mesmo tempo contribuir com a complementao do oramento familiar. Junto a isso, visa a resolver o problema do lixo, j que
desenvolvido em locais destinados ao acmulo de entulhos.
Para a formao da horta, a prefeitura e as empresas cedem reas disponveis.
A populao participante realiza o cultivo, e a superviso feita por um engenheiro agrnomo. O gerenciamento do programa conta com o apoio tcnico e
jurdico da Associao dos Ex-alunos da Universidade.
Inicialmente feita a definio das reas a serem utilizadas, a divulgao do
programa, a realizao da infra-estrutura, a distribuio dos terrenos e insumos
bem como a orientao tcnica. Uma vez cultivado o terreno so desenvolvidas
reunies peridicas onde se discutem o regulamento e os problemas, o cadastramento e entrega dos canteiros s novas famlias. feito, tambm, um trabalho
socioeducativo com as famlias participantes. Aps isso, feita a colheita e
comercializada a produo excedente. A produo obtida serve para reforar a
alimentao das famlias e gerar a complementao de renda s elas.

 um programa simples e que exige poucos recursos. J participaram do

programa at o momento 67 famlias e ao todo 235 pessoas. As famlias envolvidas ganham duplamente, tanto em funo da melhor alimentao como em
funo da complementao de renda. A prefeitura, que cede as reas e os recursos, tambm ganha com esse programa, pois ela atua no sentido de combater a
pobreza e isso importante. Os empresrios que cedem a rea, como j dito em
outras experincias, mostra-se sensvel aos problemas sociais e tem um ganho
indireto que a melhoria da sua imagem na cidade.
At o momento, trs hortas foram cultivadas e isto vem estimulando a organizao comunitria, a solidariedade e a cooperao. Face ao sucesso do programa h a perspectiva de ampli-lo e desenvolver um programa ampliado de produo agrcola, com a perspectiva de gerar mais renda e emprego. Com a ampliao do programa e da produo, o consumidor poder vir a ser amplamente
beneficiado, tendo acesso a produtos de melhor qualidade e menor preo. Assim, o crculo dos beneficiados pelo programa se fecharia.
(Fonte: Recem Cepam 1995)

15 - A Terceira Idade Ribeiro Preto - SP

Tendo como pblico-alvo os idosos, em Ribeiro Preto, foi desenvolvido o
Ncleo de Atendimento Terceira Idade, com a perspectiva de maximizar a
atuao junto a essa populao procurando tratar a questo do idoso de forma
mais global. A idia atuar em rede articulando tanto os recursos governamentais como os no-governamentais.
Os participantes do programa so os Conselhos Municipais do Idoso, da
Assistncia Social e da Sade. Por parte da prefeitura municipal participam as
Secretarias de Sade, Esporte, Cultura, Educao e Meio Ambiente. Dos rgos
estaduais participam a Secretaria de Desenvolvimento e Assistncia Social, a
Oficina Cultural, Universidade e Ongs.
O funcionamento do Ncleo simples. A realizao do trabalho feita em
prdio grande mantido pela Secretaria de Sade que, alm disso, presta no local
atendimento mdico e organiza visitas para os idosos incapacitados. O espao
existente grande e suficiente para a realizao de outras atividades. A Secretaria
da Educao oferece cursos de alfabetizao, a Secretaria de Esporte desenvolve
atividades fsicas e esportivas voltadas aos idosos. So oferecidos tambm cursos
de danas. Para o desenvolvimento destas atividades feito um cronograma fixo
de forma que no haja choques entre as atividades programadas. O Fundo de
Solidariedade tambm participa atravs da organizao de exposies, apresentaes artsticas, fruns, oficinas, cursos, viagens, entre outros.
O gerenciamento do ncleo fica a cargo dos prprios idosos. criado um
Conselho Diretor composto de 5 idosos usurios que define e avalia as aes,
alm de administrar a parte econmica do Ncleo.
Para melhorar o desempenho do Ncleo a prefeitura e o Estado firmam um
convnio. Nesse convnio o Estado se compromete a repassar mais verbas para a
prefeitura com o objetivo de possibilitar a aquisio de materiais permanentes e
a manuteno e compra de materiais de consumo.
O que chama a ateno nesta experincia o tipo de parceria realizada. O
Estado e o municpio so os principais parceiros neste caso. Eles somam esforos
e atuam de forma articulada.
No campo das polticas pblicas comum a ausncia de integrao entre as aes
dos rgos pblicos, tanto entre as Secretarias Municipais como entre o Estado e o
municpio. No caso que estamos comentando percebe-se a tentativa de romper com
isso. O Estado e o municpio se tornam parceiros e isto bom para todos.
Para o idoso a criao do Ncleo importante. A participao em atividades
possibilita a ele uma vida com mais qualidade e assistncia. Ele passa a contar
com assistncia mdica, lazer, esporte e recreao. Sem dvida, ele o maior

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beneficiado com essa iniciativa. O Estado e o municpio, que realizam os investimentos no Ncleo, o programa tambm os beneficia. Com a integrao das
aes eles passam a atuar de forma mais eficiente e a maximizar os recursos
investidos. Eles cumprem da melhor forma o seu papel.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)

16 - Apoio ao Estudante Presidente Prudente - SP

A partir de uma boa parceria entre a Secretaria Municipal de Assuntos Virios e as empresas concessionrias de transporte coletivo, os estudantes so amplamente beneficiados com o Programa Catraca Livre desenvolvido em Presidente
Prudente, municpio do interior paulista.
A inteno maior do programa atuar no sentido de combater evaso escolar e tambm propiciar s famlias um complemento ao oramento domstico. O
desenvolvimento do programa bastante simples.
Os alunos so cadastrados junto Secretaria de Transporte e a partir de uma
conferncia do atendimento ao disposto no decreto municipal, que d passe
gratuito aos estudantes, os passes so distribudos mensalmente. O custo dos
passes assumido pelas empresas concessionrias.
H critrios para o oferecimento dos passes. avaliado se h vaga na escola
mais perto do aluno. Alm disso, avaliado se a residncia est localizada h mais
de mil metro da escola.
Atualmente, com a implantao do sistema de cobrana eletrnico no transporte coletivo local, os estudantes recebem um carto eletrnico vlido para
todo o ano letivo, com exceo no perodo de frias, feriados e fins de semana.
Ao desenvolver o programa tanto a prefeitura como as empresas concessionrias esto contribuindo para o combate evaso e isso muito importante. Entretanto, elas so favorecidas com o programa. Por um lado, a prefeitura est
investindo na capacitao dos jovens e adolescentes, ou seja, est investindo no
capital social e isso para o municpio fundamental no mdio e longo prazo; e,
por outro, as empresas concessionrias tem um custo, mas tem tambm benefcio; elas se mostram compromissadas com o desenvolvimento local e preocupadas com a questo social. Ao atuar nesse sentido elas podem ter o seu prestgio
junto a comunidade ampliado, e isso importante para elas.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)

17 - O Desenvolvimento Agrcola Ronda Alta - RS

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O programa desenvolvido em Ronda Alta, interior do Rio Grande do Sul,

mais uma experincia voltada a fixar o pequeno produtor no campo, assim como
os outros j apontados. No entanto, ele diferente dos j comentados. O objetivo viabilizar a pequena propriedade rural diversificando as culturas, alterando
o perfil do municpio to ligado monocultura da soja.
Trata-se de uma iniciativa que envolve toda a comunidade, e que, para ser
desenvolvida, conta com a parceria. As diretrizes do programa so amplamente
discutidas no Conselho Municipal da Agricultura, Pecuria, Energia e Meio
Ambiente, que composto por todos os atores sociais envolvidos no programa.
A implementao da poltica agrcola do municpio, definida pelo Conselho,
ocorre atravs da ao interligada de diversos rgos.
A Unio das Associaes de Cooperao Agrcola, que representa cerca de 40
associaes de pequenos agricultores, responsvel pela coordenao do desenvolvimento da produo dos seus associados. Alm disso, ela responsvel pela
armazenagem e comercializao dos produtos dos pequenos agricultores. A
Emater, como em diversas outras experincias, participa dando assessoria tcnica
para o desenvolvimento dos projetos agrcolas e o CETAP (Centro de Tecnologias
Alternativas Populares) participa pesquisando e desenvolvendo mtodos e tcnicas de produo acessveis ao pequeno produtor. A Associao dos Trabalhadores

de Ronda Alva (ATRA) faz investimentos na construo de um laticnio visando

absorver e comercializar a produo de leite das associaes dos produtores
A Secretaria da Agricultura tem um papel chave. Por um lado, ela garante o
suporte e a estrutura necessria para a realizao dos diversos projetos; e por
outro, alugando mquinas e implementos importantes prestao de servios,
ela se dedica ao trabalho de preservao do solo, de drenagem de pntanos e
reas alagadas, implicando numa ampliao da rea agricultvel. Alm disso, ela
responde pela construo de silos, trincheiras para silagem no programa de produo leiteira, de esterqueiras para o aproveitamento de matria orgnica na
produo agrcola e outras.
Esta experincia, viabilizada por uma aliana entre os envolvidos, d resultados positivos. Ela possibilita o enriquecimento da atividade agropecuria local.
Em Ronda Alta, h o incremento da lavoura do milho, do feijo, da agricultura
de subsistncia e da criao animal.
A aliana estabelecida boa para todas as partes. Os pequenos produtores e
as suas associaes melhoram a produo e o rendimento. Para o municpio de
forma geral a aliana boa porque possibilita a diversificao da produo agrcola e o incremento do crescimento econmico local, com gerao de mais renda.
Alm disso, a populao permanece no meio rural evitando o surgimento e/ou o
agravamento dos problemas urbanos.
Essa experincia mostra bem que possvel desenvolver projetos simples, em
parceria, de grande alcance social e que podem ser benficos para todos.
(Fonte: PT/SNAI, 89/92)

18 - Prefeitura e Universidade Jaboticabal - SP

O municpio de Jaboticabal, localizado no interior paulista e que conta com
cerca de 63 mil habitantes, desenvolve uma forma interessante de parceria, envolvendo diretamente a prefeitura e as universidades locais.
Na rea da educao, a partir da constatao de que o baixo aproveitamento
escolar dos alunos do 1 grau se deve a carncia alimentar, a prefeitura assume
como uma das suas prioridades de governo melhorar de forma significativa a
merenda escolar e garantir uma alimentao adequada para as crianas pertencentes as escolas municipais e estaduais do 1 grau.
Para isso, a prefeitura fez convnio com a Unesp. Com a inteno de melhorar
a merenda, uma das medidas tomadas a de criar peixes no lago que circunda a
prefeitura e process-los na vaca mecnica pertencente Universidade. O Departamento de Agronomia assume a responsabilidade da produo de ovos e frangos
de corte para atender merenda escolar. A produo viabilizada pela Unesp representa uma economia de cerca de 50% em comparao aos preos de mercado.
Alm disso, na rea da habitao feita a articulao com as universidades
visando construir moradias por mutiro. O primeiro passo a destinao de uma
verba oramentria para a habitao, remanejando verbas que haviam sido destinadas ao saneamento (4% do oramento municipal). A partir da, criada a
EMURJA (Empresa Municipal de Urbanizao de Jaboticabal), que ficou responsvel pelo gerenciamento e implantao da poltica habitacional.
Em funo disso, para a concretizao do projeto habitacional, feito um
convnio tcnico-cientfico entre a Prefeitura (EMURJA) e a UFSCAR (Universidade Federal de So Carlos). Contando com a participao da populao e a
assessoria de tcnicos da Universidade so construdas casas com preos mais
acessveis e de melhor qualidade.
Os dois convnios firmados so bem sucedidos. Com relao a merenda escolar, em 1990, foram produzidos mais de 13 toneladas de frango e 13.244 dzias
de ovos. Quanto a moradia foram construdas 137 casas de um total previsto de
509, representando 20% da carncia habitacional.
Analisando pelo ngulo dos beneficiados, pode se dizer que todos ganham

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com o programa. Sem dvida, os maiores beneficiados so as crianas, que passam a contar com uma merenda melhor e a ter tambm um melhor aproveitamento escolar. As famlias de baixa renda que vivem o problema da falta de
moradia tambm se beneficiam com esta iniciativa da Prefeitura.
Entretanto, no so s eles os que se beneficiam, as universidades tambm. A
partir da parceria com a prefeitura local, elas desenvolvem um importante trabalho de extenso universitria, prestando servios comunidade. Para a universidade, to importante quanto ensinar, poder socializar os seus conhecimentos.
As universidades caminharam nesta direo ao estabelecerem a parceria.
Para a prefeitura esta parceria muito vantajosa. Os convnios possibilitam
suprir as carncias de recursos humanos da administrao, atravs da mobilizao do conhecimento tcnico e cientfico de instituies da sociedade civil, como
a universidade. Alm disso, ela ganha em termos econmicos. Com os convnios
ela passa a adquirir produtos com preos bem inferiores aos praticados no mercado; ela passa a fornecer s crianas uma merenda melhor com um preo inferior
ao de mercado.
Este tipo de parceria mostra que importante que cada municpio aproveite
os recursos existentes no seu espao. No caso de Jaboticabal, eles fizeram isso.
Eles aproveitaram bem a presena das Universidades e o municpio de forma
geral ganhou com isso.
(Fonte: PT/SNAI 89/92)

19 - A Criana e o Adolescente: Investindo no Futuro

Monsenhor Tabosa - CE

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A parceria, como foi visto, importante para o desenvolvimento de iniciativas que visem resolver problemas concretos da populao. Ela, de fato, vantajosa para todos as partes envolvidas. Na rea da educao, especificamente, h
diversas casos que mostram que ela pode dar certo.
Em Monsenhor Tabosa, municpio do interior cearense, desenvolvido o Projeto Arco ris, tendo como pblico alvo os alunos da rede de educao infantil.
Para a sua viabilizao uma interessante parceria estabelecida entre a Prefeitura e
a organizao no-governamental Conselho de Segurana do Bairro de Ftima.
O objetivo do projeto capacitar professores (218) com oficinas pedaggicas
para adquirirem conhecimentos bsicos sobre arte, histria e cidadania. Desta
maneira, os professores podem tornar mais atrativa a sala de aula. Esta iniciativa
uma forma de combater a evaso e a repetncia escolar.
A idia bsica do projeto sensibilizar os professores para a necessidade de
rever as suas prticas pedaggicas. Em Monsenhor Tabosa so realizadas, em
parceria entre a Secretaria da Educao e o Conselho, oficinas de tica, cidadania
e biodana visando sensibilizar os professores quanto a necessidade de mudana.
A Fundao Abrinq, atravs do Programa Crer para Ver, d apoio ao Projeto
Arco ris destinando recursos para o Conselho Segurana do Bairro de Ftima. O
repasse de verbas suficiente para cobrir os custos de capacitao e material de
consumo. A Prefeitura arca com as despesas de viagem, hospedagem e alimentao dos educadores durante as oficinas.
Sem dvida alguma, os maiores beneficiados com esta iniciativa so os alunos. O nvel de aprendizado melhora, o interesse das crianas por aprender
aumenta e elas vo estar melhor preparadas para enfrentar os desafios que vem
pela frente. Os professores tambm so beneficiados. interesse dos professores
a reciclagem peridica. Se os professores esto bem preparados, transmitem melhor os seus conhecimentos, os alunos, por sua vez, passam a ter mais interesse e
os professores ficam mais motivados ainda. A Prefeitura beneficia-se com este
projeto. Ao investir na educao das crianas ela est investindo no futuro da
cidade. Isto, sem dvida, importante.
(Fonte: Fundao Abrinq)

20 - Creches Comunitrias Porto Alegre - RS

Tendo como pblico alvo a criana e o adolescente desenvolvido em Porto
Alegre o programa Convnio Creches Comunitrias visando ampliar o atendimento s crianas de zero a seis anos; qualificar as instituies de educao infantil da cidade atravs da poltica de formao permanente da Secretaria de Educao e consolidar uma gesto democrtica atravs da participao popular nas
decises sobre a locao dos recursos pblicos municipais.
O funcionamento do programa simples. Inicialmente, feito um diagnstico
da realidade regional, elaborado e discutido pela populao em geral no processo
decisrio do Oramento Participativo. So consideradas, ainda, no diagnstico, a
demanda pelo servio, as carncias regionais, a disponibilidade fsica para a creche,
dentre outras coisas. Aps isso, feita a discusso sobre os termos do convnio
(incorporando a alocao de recursos para adaptao e readequao de espaos da
comunidade). Em seguida, feita a seleo das creches beneficiadas.
Para o bom andamento do programa feita a assessoria pedaggica e de
prestao de contas. So levadas em considerao desde questes bsicas de organizao das creches, dos grupos etrios, dos gastos com o recurso pblico, e at a
construo de uma proposta poltico pedaggica para cada unidade.
Esta iniciativa, que financiada pela Prefeitura, tm diversos parceiros. A
participao da comunidade se d nos fruns de deliberao para implementao de cada convnio firmado, dos Conselhos ligados a questo da Criana e do
Adolescente e, tambm, dos fruns de deliberao no interior de cada creche.
A Secretaria de Sade, com estagirios da rea da sade, desenvolve projeto
onde os estagirios atuam em diagnstico, preveno e encaminhamento aos
postos de sade da regio. Eles permanecem nas creches durante um perodo do
dia. Os estagirios de psicologia organizam encontros sobre temas de interesse
das creches. Alm disso, para os profissionais da cozinha e da limpeza das creches, so realizados cursos de higiene e alimentao. A participao da Secretaria
de Cultura, por sua vez, se d na promoo de eventos como teatro e cinemas.
Alm dos parceiros citados, o programa se desenvolve com interface com a
Organizao Mundial para a Educao Pr-Escolar que participa oferecendo
semestralmente 75 vagas para educadores, coordenadores e dirigentes de creches
no curso de Recreao e sua dinmica na Educao Infantil.
A Secretaria de Governo responde pela articulao do CMDCA, do Frum
de Entidades dos Direitos da Criana e do Adolescente com o governo municipal e, ainda, responde pela relao e interao das secretarias municipais envolvidas no programa.
Essa forma de enfrentar um problema concreto positiva para todos. A Prefeitura, a partir do programa, encontra uma maneira simples e eficiente de resolver o
problema da ampliao do nmero de crianas nas creches. As crianas, ao se
integrarem nas creches, passam a ter sua qualidade de vida melhorada. Os pais, por
sua vez, adquirem a possibilidade concreta de interferir na organizao do lugar
onde seus filhos ficam grande parte do dia. As creches de forma geral tambm so
beneficiadas. Elas passam a ter mais recursos, mais orientao e prestam servios de
melhor qualidade. Entre os beneficirios esto tambm os professores que so
valorizado em termos de salrios e de aperfeioamento profissional.
Alm da parceria, que fundamental nesse programa, o que se v busca de
articulao das aes entre os diversos rgos municipais. Eles delegam esse papel
a Secretaria de Governo que articula, tambm, com os outros rgos envolvidos.
bom deixar claro que a prefeitura, ao estabelecer convnios com as creches no est se desresponsabilizando com relao as crianas. Durante todo o
tempo ela acompanha o funcionamentos deles e d a orientao sobre qual a
melhor forma de proceder. O que acontece nesta experincia que o governo
local deixa de ser o executor e passa a ser o fiscalizador, o supervisor das prticas pedaggicas desenvolvidas.

69

Um programa com estas caractersticas s pode dar certo. A maior vitria dele
proporcionar a melhoria da qualidade de vida das crianas, que passam a contar
com espao suficiente para brincar e viver intensamente a sua infncia.
(Fonte: Instituto Plis, 2000)

21 - Melhorando a Qualidade do Ensino Pblico Paracatu - MG

A partir de uma boa parceria entre a Prefeitura, a Federao Nacional das
Associaes Atlticas do Banco do Brasil, a Fundao Banco do Brasil e a Fundao Consciarte desenvolvido o Programa AABB Comunidade, em Paracatu,
municpio do interior de Minas Gerais.
O programa, tendo como pblico alvo alunos das escolas pblicas, oferece
prolongamento do horrio escolar, atividades educativas proporcionadas em oficinas e atividades complementares de cultura, lazer e formao de hbitos de
convivncia. Os alunos aps as aulas normais participam de oficinas de arte e
esporte. Eles recebem o material, uniforme e transporte gratuito.
Em Paracatu, o programa bem sucedido. Ao todo 630 alunos na faixa
etria de 7 a 16 anos so envolvidos no programa. Apenas em 98 , do total dos
alunos participantes, a repetncia escolar caiu 97% e no foi registrada nenhuma evaso escolar.
A parceria realizada deu certo. A experincia realizada foi premiada pelo Unicef
como um dos melhores programas de educao do mundo. A ONU, atravs dos
seus especialistas, ajudar a elaborar novos projetos na rea da educao.
(Fonte: Fundao Abrinq)

22 - Mulheres em Ao Leme - SP

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Em Leme, municpio do interior paulista, desenvolvido programa Mulheres em Ao, tendo como pblico-alvo as famlias com baixa renda e pessoas
desempregadas. O programa se volta mais para as mulheres. O principal objetivo
fornecer capacitao profissional s mulheres atravs de cursos
semiprofissionalizantes, eventos, palestras com temas educativos, atendimento
social e, tambm, encaminhamento dos recursos da comunidade.
O programa desenvolvido nos Centro Comunitrios, atendendo a populao local e as das adjacncias em grupos de 15 pessoas. Os eventos so promovidos nos perodo da tarde e da noite, com durao de 3 horas/dia.
Esta experincia tambm desenvolvida em parceria. A prefeitura subsidia os custos, cujo valor representa 2,14% do oramento anual da Secretaria
da Criana, Famlia e Bem-Estar Social. A participao da Secretaria de Sade se d pelos encaminhamentos mdicos, odontolgicos e psicolgicos, fornecimento de medicamentos, etc. A Secretaria de Transportes fica encarregada do transporte das participantes em atividades externas. O Lions Club
local e o Fundo Social de Solidariedade contribuem doando parte das mquinas utilizadas.
Juntando um pouco da contribuio de cada um desenvolvido um programa de grande alcance social, onde as maiores beneficiadas so as mulheres. A
prefeitura tem um custo mas tambm tm benefcios, gastando pouco ela consegue enfrentar no municpio o problema da pobreza e do desemprego. O Lions,
ao participar da experincia, est cumprindo os seus objetivos, est dando a sua
contribuio social.
A aliana da prefeitura, neste caso, no se d s com os parceiros externos.
Ela se d tambm com os parceiros internos. As Secretarias Municipais agem
de forma articulada e atuam de forma mais eficiente. Isto importante em
termos de gesto pblica.
Um programa como este s pode ser bem sucedido. As mulheres participantes dos cursos de corte e costura e pintura em tecido trabalham em casa e comercializam os seus produtos. Outras, fazem roupas para bazar e jalecos, lenis e

campos para a Secretaria da Sade. A renda obtida repartida entre elas. H

planos de formao de uma cooperativa de prestao de servios.
O programa, cumprindo o seu objetivo, est contribuindo para amenizar a
pobreza e gerar mais renda populao desempregada e de baixa renda. Para
isso, vem somando esforos junto com outros atores sociais.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)

23 - A Criana em Primeiro Lugar Maracana - CE

Tendo como prioridade a criana e o adolescente, em Maracana, interior do
Cear, so desenvolvidos dois importantes programas contando com a parceria.
Eles caminham no sentido de somar esforos e alcanar de forma satisfatria os
seus objetivos.
O primeiro deles, que extremamente relevante, visa estender o abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e de coleta de lixo domiciliar a bairros
carentes. Inclusive as moradias habitacionais, construdas por meio de mutiro
pelo Poder Pblico, recebem este servio.
A viabilizao desta iniciativa pela Prefeitura se d com o apoio financeiro do Governo do Estado, atravs da Companhia de gua e Esgoto do Estado do Cear e do Programa de Desenvolvimento Urbano do Estado, que, por
sua vez, conta com recursos do BID. A Caixa Econmica Federal tambm
participa como parceira, financiando obras de abastecimento de gua ou de
esgotamento sanitrio.
Diversos bairros perifricos j foram beneficiados e a meta do Programa
atingir 85% dos domiclios com abastecimento de gua e cerca de 60% com
esgoto sanitrio. Este tipo de iniciativa contribui indiretamente para a melhoria
das condies de vida das crianas e adolescentes do municpio, principalmente,
as pertencentes aos bairros perifricos. Isso to importante quanto investir na
criao de novas creches e na melhoria da merenda escolar.
Nessa experincia, a parceria se d no sentido de aglutinar os recursos necessrios para a viabilizao do programa. A prefeitura sozinha no dispem de
recursos suficientes. O co-financiamento pelo Governo do Estado, Caixa Econmica, BID e prefeitura no fica pesado para nenhuma das partes e os benefcios so amplos. Sozinho, com certeza, o municpio no tm condies de levar
adiante os investimentos; ele pode conseguir isso mas pode demorar muito tempo. A parceria, neste caso, agiliza tudo.
O outro programa voltado criana e ao adolescente o Abrigo Domiciliar.
O pblico-alvo so as crianas e adolescentes na faixa etria de 0 a 18 anos que
esto em situao de risco pessoal e social. Ele visa desenvolver aes de preveno e apoio s crianas e jovens vtimas de negligncia, violncia, explorao do
trabalho infantil, abuso sexual, etc.
Trata-se de mais um programa que conta com a parceria, formada com o
intuito de aglutinar os recursos financeiros necessrios. O financiamento fica a
cargo do Governo do Estado, do Governo Municipal e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
O Abrigo Domiciliar gerenciado por uma Ong local, que fica incumbida de
desenvolver as aes pedaggicas e administrativas e prestar assistncia s crianas e adolescentes vtimas de maus tratos e violncia. Para isso, importante
tambm, a integrao com outros rgos de atendimento social.
Para o desenvolvimento do Abrigo Domiciliar estabelecida uma importante
aliana entre os atores sociais. Neste caso, foram envolvidos o Governo do Estado e do Municpio, o BID e Ongs, cada um desempenhando o seu papel. Mais
uma vez, o desenvolvimento do projeto em si, fica a cargo de entidades civis sem
fins lucrativos, supervisionada pelo governo municipal, que zela pela qualidade
dos servios prestados.
Os dois programas beneficiam amplamente as crianas e os adolescentes. O

71

municpio de forma geral tambm ganha com isso. Na verdade, as crianas de

hoje sero os adultos de amanh, e quanto melhores elas so hoje, melhores elas
sero no futuro.
O envolvimento de outros parceiros fundamental para a prefeitura local. O
apoio financeiro dado por outras instituies ajuda-a a viabilizar o programa. Os
recursos locais geralmente so escassos e na maioria das vezes no so suficientes
para atender as demandas existentes. muito importante para o governo local,
poder contar com outros parceiros. Assim ele adquiri melhores condies de
desenvolver as suas polticas na rea social e ser bem sucedido.
(Fonte: Fundao Abrinq)

24 - Apoio ao Empreendedor So Jos dos Campos - SP

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Apoio ao Empreendedor mais um programa desenvolvido com a perspectiva de contribuir para a gerao de emprego e renda. Em So Jos dos Campos, a
partir de iniciativa da prefeitura, foi desenvolvido um estudo que apontou que
a taxa de desemprego era de 17,8% da PEA e que as micro e pequenas empresas
ocupavam 51,7% dos assalariados e autnomos.
Considerando as dificuldades vividas pelas micros e pequenas empresas e a
importncia de incentiv-las, foi pensada a criao de uma instituio que concedesse crdito popular. Assim, surge o Fundo de Apoio ao Empreendedor. Trata-se de uma associao civil, sem fins lucrativos, com parceria entre o Poder
Pblico e a sociedade civil.
O seu objetivo propiciar crdito de forma rpida, acessvel e adequada para
a instalao, crescimento e consolidao de empreendimentos. Antes de ser criado o Fundo buscou-se conhecer experincias desenvolvidas em outros municpios e, aps isso, foi definido o modelo a ser adotado.
Como j colocado, a parceria fundamental nesta experincia. Para viabilizar
o programa, a Caixa Econmica Federal torna-se o agente financeiro do Fundo
e cede o espao fsico e instalaes para o funcionamento. A Associao das
Empresas de Contabilidade presta assessoria equipe tcnica para abertura e
registros e acompanha o Fundo a custo subsidiado. A Cmara aprova lei permitindo ao Poder Executivo a integrar o municpio Associao Civil e autoriza a
abertura de um crdito especial.
Alm da prefeitura, participam do Fundo a Associao Comercial e Industrial, o Sindicato Varejista, o Centro das Indstrias do Estado de So Paulo - CESP
- Regional de So Jos dos Campos, a Fundao Valeparaibana de Ensino/Universidade do Vale do Paraba.
O funcionamento concreto do Fundo simples. O interessado participa de
palestras e orientado pelo agente de crdito. feita uma entrevista e so analisados o empreendimento e o levantamento socioeconmico. Em seguida, a ficha
avaliada pelo Comit de Crdito. Os recursos so liberados em at 48 horas.
Este programa um bom exemplo de parceria entre o pblico e o privado. A
prefeitura, ao participar do Fundo liberando recursos tem um custo, contudo,
ela tm benefcios tambm. Estimulando as pequenas e micro empresas ela estimula a produo, o emprego, a renda local e, tambm, a sua arrecadao. Os
pequenos e micros empresrios so amplamente contemplados nesta experincia.
Eles passam a desenvolver as suas atividades com mais recursos, podem tornar-se
mais competitivos, gerar novos empregos e melhorar as condies de sobrevivncia das empresas e de suas famlias. A Caixa Econmica participando do programa cumpre o seu papel de agente de crdito ampliando a sua ao e atendendo
pessoas excludas do sistema de crdito comum. As outras instituies participantes tambm so contempladas com esta iniciativa. Elas ganham com o crescimento da atividade econmica local, com o crescimento da produo, da renda
e do consumo. Todos os envolvidos, de alguma forma, so beneficiados.
(Fonte: Recem, Cepam, 1997)

25 - Adoo de uma Creche Amamba - MS

Em Amamba, desenvolvido o Programa de Adoo de Creches do Municpio, envolvendo a iniciativa privada e o poder pblico local. O pblico-alvo so
as crianas atendidas nas creches municipais.
Antes da implementao do programa, o que ocorria no municpio era que os
recursos provenientes do Fundo Nacional de Assistncia Social e de outros convnios existentes, eram destinados manuteno dos programas, basicamente
para a aquisio de material de consumo. No era possvel a realizao de investimentos em equipamentos com os recursos disponveis. Foi a partir da que
surgiu a idia do programa Adoo de Creches.
O programa tem como objetivo viabilizar uma melhor infra-estrutura para as
creches municipais e a otimizao dos servios oferecidos. O seu funcionamento
simples. A empresa local adota uma creche e assume a condio de Empresa Amiga
da Criana. Com os recursos oferecidos, as creches adquirem equipamentos, tais
como, fogo industrial, geladeira, ventiladores, uniformes, mveis, entre outros.
Uma parceria concreta no municpio foi estabelecida com a Empresa de Refrigerantes Luana Frutila e foram beneficiadas com isso as Creches Ciranda do
Amor e Nosso Mundo. O programa voltado s 165 crianas de zero a seis anos
de idade vinculadas s creches no municpio.
Este tipo de iniciativa traz benefcios, sem dvida, s crianas e s creches
municipais ao possibilitar uma melhor infra-estrutura. A empresa envolvida
tem um custo com o programa, mas tem tambm benefcio. Ela ganha com a
divulgao de sua participao no programa, o seu prestgio junto comunidade local melhora e isso para ela to importante quanto a obteno do lucro.
Perante a sociedade a sua imagem ser a de uma empresa compromissada com o
social e com o desenvolvimento do municpio. Com certeza, este benefcio
supera o econmico.
Trata-se de um programa simples de ser implementado e que d resultados.
Todos os envolvidos ganham com ele. Entretanto, importante que a iniciativa
privada se conscientize do seu papel e da sua importncia e compreenda que este
tipo de iniciativa tambm lhe traz benefcios.
(Fonte: Fundao Abrinq)

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74

Participao,
representao e novas
formas de dilogo pblico
Silvio Caccia Bava
Neste texto contou
com a colaborao
de Veronika Paulics

Experincias inovadoras na gesto pblica local tm incorporado a

participao popular em diferentes graus e formatos. Uma cultura poltica privatista e clientelista e um arcabouo institucional cristalizado
levam muitas vezes os governantes e a populao a confundir democracia com o simples atendimento s necessidades dos mais pobres, e participao com eficincia das polticas mantenedoras do status quo.
Para que se tenha efetivamente a participao popular incorporada
nos governos, especialmente nos governos locais, so necessrias mudanas radicais na forma de governar, impulsionando uma regulao
social e poltica mais solidria e participativa; reconstruindo e ampliando o espao pblico e a legitimidade do mandato poltico, articulando democracia representativa e participativa. Tambm no se pode deixar em segundo plano a necessidade de se revisar o pacto federativo.
As experincias de participao, como os diversos conselhos, oramento participativo e congressos da cidade, mostram que possvel
uma nova arquitetura de governo democrtico, com descentralizao
administrativa e decisria, a valorizao do funcionalismo pblico, planejamento junto com os cidados. A construo de esferas pblicas
no-estatais so mecanismos de partilha de poder que favorecem a organizao da sociedade para que os distintos grupos, ao explicitar a
reivindicao por seus direitos, possam garanti-los.

As primeiras iniciativas
A histria brasileira recente nos d conta de que os governos municipais, tradicionalmente conservadores, apenas comeam a se transformar

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16

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Ferreira, 1991.

sob o impacto da participao cidad. Os casos precursores de Lages e

Boa Esperana 16, na segunda metade dos anos 70, sinalizaram possibilidades de melhoria das condies de vida da populao mais pobre a partir de
iniciativas dos governos municipais e sinalizaram tambm um importante
papel que pode ser assumido pelas prefeituras: o de estimular o fortalecimento de organizaes populares tais como associaes de moradores, associaes de pais de escolas municipais, ncleos agrcolas, etc.
Estas iniciativas pioneiras de estimulo vida associativa na sociedade civil e participao destas associaes em assuntos de interesse
pblico abrem campo para inmeras experincias que, no seu conjunto, apontam para a possibilidade de solues dos problemas da cidade
por meio da construo de uma nova cultura poltica democrtica e um
novo desenho nas relaes Estado-sociedade civil.
Mas, a essa altura, apenas apontam a possibilidade. O processo de
participao popular nestes governos de Lages e Boa Esperana foi,
para dizer o menos, tmido. Manteve-se muito dependente das tradies paternalistas estabelecidas pelo poder pblico, sendo poucas as
entidades que conseguiram alcanar uma certa autonomia.
Nesses mais de 20 anos que separam estas iniciativas pioneiras dos
dias de hoje, muita gua correu por debaixo da ponte. O Brasil, como
todo o mundo ocidental, mudou muito, urbanizando-se e incorporando
no cotidiano dos governos e das populaes muitas inovaes, novos
recursos tecnolgicos, que permitem alterar a forma de resolver os problemas coletivos. Experincias de gesto municipal democrtica foram
se sucedendo e se disseminando, construindo um variado e rico leque
de iniciativas no campo das polticas urbanas e das polticas sociais de
atendimento populao, especialmente aos mais pobres. Continua,
no entanto, a dependncia destas polticas em relao iniciativa dos
prefeitos. A participao cidad ainda muito incipiente e restrita,
no se registrando de fato uma maior participao popular nas decises. Mesmo se levarmos em conta experincias como as dos conselhos
de gesto e o oramento participativo, embora acenem para uma socializao do poder, ainda no o fazem efetivamente.
No caso dos oramentos participativos, por exemplo, embora sejam
mecanismos criados para que os cidados possam participar do processo
de definio de prioridades e aproveitamento dos recursos pblicos, o que
se verifica apenas o empenho residual de pequenas verbas pblicas, sem
mudanas de prioridades no conjunto dos gastos pblicos. Isto se d sob a
alegao de que o restante j est comprometido com manuteno e pagamento de pessoal. No chega a se concretizar a participao cidad na
formulao e implementao de polticas pblicas no municpio.
J nos conselhos de gesto, alm da falta de recursos disponveis para
implementao de polticas, uma das dificuldades enfrentadas que a
populao no tem capacitao especfica para elaborar alternativas de

implementao de polticas ou avaliar ou acompanhar uma prestao de

contas, e assim fica merc dos tcnicos da prefeitura, por mais bem
intencionados que estes sejam. Isto quando no ocorre de os prefeitos
institurem os conselhos obrigatrios por lei apenas para garantir o repasse de verbas, nomeando amigos e partidrios para sua composio.
Apesar das dificuldades de participao em mecanismos mais amplos de elaborao de polticas pblicas, a participao da populao
beneficiria fundamental para o xito da ao governamental em programas de ateno aos mais pobres como a bolsa-escola, que se notabilizou nacional e internacionalmene, programas de garantia de renda
mnima, os bancos do povo com seus programas de microcrdito, as
incubadoras de empresas, a alfabetizao de adultos, o programa mdico de famlia exemplos de polticas sociais que constituem hoje uma
identidade dos governos democrticos e populares em nosso Pas. Essas so experincias que no s mobilizaram parcelas da sociedade como
conquistaram grande sustentao social.
Tanto isso verdade que mesmo governos mais conservadores tambm tm adotado muitas dessas polticas, ainda que com alcance oramentrio e impacto social bastante limitados: elas garantem ao
governante a imagem pblica de um poltico preocupado com a questo
social e com a precria condio de vida dos mais pobres.
Mas mesmo entre os prefeitos que se identificam com as demandas
e aspiraes dos mais pobres e com o propsito de aprofundar a democracia verifica-se uma resistncia em incorporar efetivamente a participao cidad em seus governos. Ao definir prioridades tendo como
horizonte construir uma imagem pblica de seus governos que os habilite a serem bem avaliados por novas eleies, a garantia efetiva de
direitos e os processos efetivos de participao ainda permanecem num
segundo plano, ganhando espao os programas de emergncia, que apresentem resultados materiais imediatos e que se constituem, em sua grande maioria, um socorro assistencialista.
legtimo interpretar que estes prefeitos, que se elegeram com mandatos populares e orientam suas administraes para atender as demandas desses setores, no considerem necessrio mobilizar representantes
da comunidade para participar das decises de governo. Houve mesmo
casos em que o prefeito sustentava haver uma legitimidade maior no
cumprimento de seu programa de governo, que havia sido aprovado na
sua eleio pela maioria dos eleitores, do que nas decises de um pequeno conselho de gesto paritrio, com poderes para decidir sobre uma
poltica social especfica. Alm disso, argumentam que suas bases eleitorais e seus partidos j os pressionam para a implementao de polticas
de efetivao de direitos. Sob esta tica o jogo democrtico se exerce,
dominantemente, pela via do mandato eleitoral, da representao.
Ainda que cumpram, dentro dos limites em que operam, com as

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Lchmann, 2000.

expectativas da populao, esses governos caracterizam-se como governos do bom prncipe. Como de fato no existem mecanismos de participao e de controle efetivos e cotidianos sobre a sua atuao, estes
governos continuam a depender quase que exclusivamente da vontade
do prefeito e de seu secretariado para orientar suas polticas.
Existem muitas razes para que estes governos sejam assim, mas
duas se destacam. Em primeiro lugar, a cultura poltica privatista, clientelista, hierrquica e autoritria enraizada em nossa sociedade, especialmente em nossas elites; e, em segundo lugar, o desenho das instituies de governo, que permaneceram inalteradas no tempo.
Na histria brasileira os governos municipais sempre serviram ao
interesse privado das elites locais. E estas elites produziram e aprimoraram instituies por meio das quais fazem valer seu interesse de minoria em detrimento das necessidades da maioria.
Evidentemente esta no uma questo local. Ela provm de uma
cultura poltica nacional. De uma cultura do exerccio do poder pelas
elites por meio de instituies polticas desenhadas para servir a seus
interesses e de um jogo democrtico de representao que, com seus
vcios, tem garantido a continuidade destas mesmas elites nos governos. Enquanto a organizao e a mobilizao da sociedade no garantirem uma reforma poltica que institua maiores controles sociais sobre
os eleitos e amplie o exerccio da democracia direta em nosso Pas,
prevalece um modus operandi do sistema poltico e administrativo que
permite a utilizao privada das instituies de governo e dos recursos
pblicos. Mesmo quando um prefeito que no seja das elites consegue
ser eleito, h diversos mecanismos que o dificultam ou mesmo impedem de governar, permanecendo refm dos interesses da elite.
So muitos os expedientes que garantem a utilizao privada das instituies e dos recursos pblicos. Dentre eles destacam-se a centralizao e
a opacidade dos processos decisrios, a complexidade de leis e normas
que regem os distintos setores do governo e a relao entre eles, a estrutura vertical das secretarias e a ausncia de integrao das polticas setoriais,
a dependncia de outras esferas de governo, a localizao dos mecanismos
e instncias de participao como apndices da mquina burocrtica. 17
Muitas vezes o governante democrtico enfrenta a cultura poltica
privatista com sucesso e consegue dar uma carter mais pblico sua
gesto. Combate a corrupo, otimiza a arrecadao e o aproveitamento dos recursos pblicos, implementa novas polticas sociais, o que so
grandes avanos. Mas no tem conseguido dar uma institucionalidade
nova ao modus operandi da mquina pblica. Os governos continuam
centralizando na figura do prefeito e de seu secretariado um enorme
poder de mando, que nem mesmo as Cmaras Municipais tm conseguido restringir ou controlar.
O governante democrtico vive pois a contradio de buscar reali-

zar objetivos de incluso social operando uma mquina administrativa

estruturada para garantir privilgios para uns poucos e manter a maioria da populao como cidados de segunda categoria.
A est colocada a questo central no que diz respeito democratizao da gesto municipal. A prpria forma de governar tem de mudar.
Tem de ganhar transparncia, controle social, descentralizar-se e incorporar a participao cidad para superar as estruturas que sustentaram
desde sempre o domnio das oligarquias locais, que se modernizaram
durante o regime autoritrio mas mantiveram a ferro e fogo o controle
centralizado do exerccio do poder.
Mas se essas razes histricas explicam como operam as elites locais e os dilemas do governante democrtico, a questo que se coloca
qual o sentido das experincias inovadoras. Em qu elas inovam?
Se observarmos as polticas sociais do New Deal de ateno pobreza
praticadas pelo governo Roosevelt nos anos 30 durante a grande depresso nos Estados Unidos, ou as polticas sociais compensatrias propostas
pela agenda neoliberal nos dias de hoje, veremos que muitas das experincias que consideramos inovadoras no mbito dos governos municipais
no so to inovadoras assim. Muitas, inclusive, buscam apenas garantir
o cumprimento de leis de h muito existentes, como o caso de programas que estendem os atendimentos em sade a toda a populao, ou os
que garantem vagas nas escolas para todas as crianas, ou ainda os que
estabelecem impostos progressivos. E nestas experincias anteriores discutia-se tambm se essas polticas impulsionavam prticas de cidadania.
Retomando os exemplos dos programas do New Deal de cestas bsicas e vales de alimentao, por exemplo, que chegaram a garantir a
sobrevivncia de 18 milhes de pessoas em 1932, j podemos observar
o quanto a questo da cidadania era desconsiderada. Ele foi criticado
fortemente pelos americanos porque lhes retirava a dignidade que, ao
seu ver, s o trabalho pode oferecer. Os americanos, ao exigirem emprego, demandavam dignidade, respeito, valorizao pessoal.
Da mesma forma, estas crticas se estendem s polticas compensatrias que se empregam aqui e em todos os demais pases nos quais a
dinmica do capitalismo concentra o capital e a renda. So polticas orientadas para atender as necessidades mnimas de sobrevivncia das pessoas que esto localizadas nos principais bolses de pobreza, nas piores
condies possveis. E realizam, em parte, seus objetivos proclamados
Mas ainda que socorram temporariamente parte da populao mais necessitada, esto longe de promover a incluso social e a cidadania.
preciso comear a debater por que no Brasil, nesses mais de 20 anos
de experincias de democratizao da gesto municipal, os governos que
se identificam com o campo popular e democrtico, por muito bem intencionados que sejam, mantm-se distantes da participao popular compreendida enquanto socializao do poder. A exceo talvez seja Porto Alegre.

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Novamente a histria nos ajuda a compreender o momento. Se

verdade que os anos de ditadura cobram o seu preo e a cultura poltica
autoritria pesa como referncia, mais recentemente a adeso sem limites do governo federal doutrina neoliberal teve um enorme impacto sobre as nossas instituies pblicas e a vida em sociedade, e comprometeram profundamente a qualidade de nossa democracia e as possibilidades de se lutar por um outro modelo de desenvolvimento, uma
nova sociedade.
Vivemos um momento em que nossa sociedade se regula pela lgica do
mercado: impe-se um padro de sociabilidade individualista, privatista,
competitivo, concorrencial, que desrespeita o interesse pblico e a tica
democrtica. O egosmo, o autoritarismo e a violncia se impem como
elementos que estruturam a convivncia social. A democracia e a cidadania como valores no encontram espao dentro desta lgica.
No atual cenrio, parece no haver sada. Parece no haver condies para que a sociedade, por meio da livre associao de seus cidados, promova inovaes polticas que criem novos espaos pblicos,
novos atores polticos, novos padres democrticos e solidrios de
regulao social.
A hegemonia do neoliberalismo atua tambm sobre a produo intelectual e sobre a anlise de nossa realidade. Associada ao controle da
midia pelas classes dominantes, tem impedido que se desvende o novo,
as novas relaes entre sociedade civil e Estado, os novos significados
contidos nas inovaes em polticas e gesto pblicas, que esto ocorrendo principalmente em mbito local. Impede que estas experincias
sejam analisadas em um outro marco terico, como o faz por exemplo
Boaventura de Souza Santos, quando interpreta estas experincias como
parte de um amplo movimento social de refundao do Estado democrtico, um movimento portador de um novo projeto de sociabilidade.
Nas atuais condies - e sem utopias - no ficam claras nem para a
sociedade nem para os governos as vantagens de radicalizar a democracia e socializar o poder. Confunde-se o bom governo com a execuo
de polticas em benefcio das maiorias e dos mais pobres. Esses objetivos estreitam terrivelmente o horizonte de ao de qualquer governo,
tambm dos governos locais. Pensando dessa forma, nossos horizontes
ficam confinados a melhorar o que a est. Aceitamos a pobreza e a
desigualdade como um dado natural, aceitamos o lugar de segunda classe atribudo ao cidado comum, aceitamos a separao entre poltica e
sociedade, aceitamos a separao entre a lgica do mercado e a lgica
dos direitos humanos e da defesa da cidadania, aceitamos implementar
polticas focalizadas para atender apenas aos mais pobres. Desse jeito
passamos a pensar com as categorias que nos so impostas pelas elites
que esto no poder, como por exemplo, atribuindo a um suposto Terceiro Setor a responsabilidade por atender as necessidades dos mais

pobres promovendo a filantropia em substituio a uma poltica universal de defesa de direitos.

Para escapar deste raciocnio que se fixa num presente que se
apresenta como contnuo, desconsidera a histria, as lutas sociais e
suas conquistas no nosso passado, e no capaz de desenhar uma utopia de nova sociedade preciso recuperar a noo de processo histrico e reconhecer que o fundamental no desenho das sociedades a
ao coletiva dos seus cidados.
Retomando ento nosso tema, podemos nos perguntar: se as eleies conferiram um mandato popular aos governantes e aos seus programas de governo, se os governantes reafirmam seu compromisso com
os programas sociais que os elegeram e se pem a implementar polticas que melhoram efetivamente a vida dos muncipes, por que criar
mecanismos de participao que s tornam mais difcil, lenta, polmica e contraditria a forma de governar? Afinal, por que a participao
popular? Para que serve um governo democrtico e popular?

Para que serve um governo democrtico e popular?

Para responder a essa pergunta preciso fazer outra, mais ampla.
Qual a sociedade que queremos? Em que projeto poltico nos engajamos
e passamos a dedicar as nossas energias, nosso tempo, nossos talentos,
nossos recursos, nossas capacidades?
O Professor Milton Santos nos alerta dizendo que as experincias
inovadoras, em si, no nos ensinam nada, no indicam o sentido desses
processos. Elas so tomadas como exemplos para reforar os argumentos
de quem delas se apropria. Assim, preciso alertar que as experincias
de participao cidad nos governos locais tambm ocultam os seus significados. Se verdade que em muitos casos elas constrem novos espaos pblicos e novas formas de exerccio da cidadania, tambm verdade que nem sempre elas so virtuosas ou servem ao fortalecimento da
democracia. Hoje percebemos que muitas delas, apropriadas como mecanismos de cooptao e de controle poltico pelos setores conservadores, tm prestigiado a imagem dos governantes que as adotam, mas desarticulado a capacidade de presso de importantes setores da sociedade,
e mantido rigorosamente sob controle as manifestaes e demandas populares. Isso acontece por exemplo quando o oramento participativo
tem muita participao e pouco oramento, e tem ainda o agravante de
que nem mesmo cumpre com um grande percentual dos compromissos
assumidos com a populao, como foi o caso no Recife nos ltimos anos.
Historicamente tanto a afirmao de direitos quanto essas experincias de participao popular so resultado de presses, das lutas sociais, dos movimentos de cidados que se insurgem contra as desigualdades que percebem e contra os mecanismos de poder que as garantem.

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Por essa razo carregam este sentido de solidariedade, de luta pela igualdade, pela justia, pela democratizao do espao pblico. So portadoras de uma tica de liberdade.
Estas experincias tambm no surgem, e no podem mesmo surgir,
em qualquer lugar. Elas so resultado da ao de atores polticos concretos, de movimentos sociais, e tambm de conjunturas polticas particulares onde, seja por dificuldades, por exemplo, das prprias elites
consolidarem suas lideranas e representaes, ou por outros motivos,
surgem oportunidades para novos atores sociais se converterem em atores
polticos e elegerem governantes, surgem oportunidades para se buscar
uma nova regulao social.
Sobre as experincia de busca de uma nova regulao social temos
exemplos em todos os nveis de governo. No plano federal a Constituio de 1988 foi um desses momentos. Com seus mais de doze anos em
vigor, ela ainda hoje considerada um avano, uma ampliao da nossa
democracia pelo reconhecimento legal de novos direitos. Foi a partir
dela que se criaram, por exemplo, o Estatuto de Defesa da Criana e do
Adolescente e a Lei Orgnica da Assistncia Social, duas leis que permitiram a criao em todas as instncias de governo e portanto nos
municpios tambm de conselhos de gesto paritrios e deliberativos,
com a responsabilidade de formular e monitorar essas polticas. Uma
proposta que pretende mudar o modus operandi da mquina pblica,
superar seus vcios para torn-la democrtica. No plano dos governos
municipais, a paridade de representao entre governo e sociedade civil em conselhos de gesto municipais garantiu a eleio de dezenas de
milhares de conselheiros e conselheiras que hoje atuam nesses espaos
de co-gesto, representando as comunidades das quais so oriundos.
Muitos avaliam estas experincias de co-gesto como um fracasso.
Segundo essa viso o povo no sabe atuar nesses espaos, no est preparado, os conselhos viram espaos de cooptao, em todos os casos os
governos no lhes reconhecem ou atribuem poderes de deciso. Esse
um pensamento ingnuo. Espera-se, como num passe de mgica, que
aqueles que nunca decidiram passem de imediato a disputar com sucesso, em p de igualdade, com os representantes governamentais.
Um outro olhar possvel. Se considerarmos o processo, veremos
que, em primeiro lugar, a lei vingou, isto , foi garantida pela presso
da sociedade. Hoje a grande maioria dos prefeitos criou os conselhos
exigidos pela Constituio. So mais de trs mil municpios que criaram Conselhos de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente,
Conselhos de Assistncia Social e outros. Tambm as novas Leis Orgnicas Municipais criaram conselhos e outros mecanismos de participao. Muitos funcionam. Sem dvida pode se dizer que foi criada uma
nova institucionalidade. Ela ainda no funciona bem e controlada
desde cima, pelos governos municipais, mas rene dezenas de milhares

de cidados e cidads que se sentem comprometidos com o interesse

pblico, que vivem e exercitam o aprendizado democrtico e apresentam para o conjunto da sociedade uma nova forma de participao.
H experincias concretas em curso referentes a vrios dos aspectos
que precisam ser geridos quando se vive no espao urbano e que contam com diferentes graus de participao popular. Por exemplo:
A criao de fruns de desenvolvimento local, como o que foi
criado no municpio de So Paulo, na gesto 1989-1992, que permitiu
regulamentar o comrcio ambulante, reunindo todos os atores direta
ou indiretamente envolvidos na questo do mercado informal de camels. Ao permitir que diferentes atores pudessem se colocar quanto
questo, o regulamento chamou ateno para questes mais amplas,
desde o direito do trabalhador gerar a sua renda de maneira informal,
passando por preocupaes paisagsticas, at a dimenso simblica da
cidade para os seus habitantes.
A criao em alguns importantes municpios brasileiros de uma
legislao urbana especial, que assegura a posse da terra aos seus moradores e a urbanizao das favelas que venham a se constituir como
Zonas de Especial Interesse Social, um avano no reconhecimentos
dos direitos de moradores de favelas, que em muitas capitais brasileiras chegam a somar mais de 40% do total da populao da cidade. A
ZEIS um instrumento que permite desestigmatizar reas da cidade
cuja populao tradicionalmente marginalizada. Mas os resultados
em geral s so possveis porque os prprios moradores se organizam e
se tornam interlocutores da poltica urbana do municpio, participando
de negociaes em torno das estratgias de regulao e das decises
sobre os investimentos. prefeitura cabe cumprir o papel de garantir a
existncia de um espao pblico de negociao e articular novos pactos, tornando-se reguladora dos diferentes interesses que gravitam em
torno da questo da posse da terra. Quando essa negociao no ocorre
os problemas apenas se agravam. A experincia tem mostrado, por exemplo, que um plano diretor ou outras peas da legislao urbanstica
quando no so debatidas com a sociedade dificilmente encontram apoio
poltico para sua aprovao e implementao.
Esse aprendizado quanto necessidade da participao tem surtido
seus efeitos.
Na questo dos resduos, gua e esgoto, os conselhos municipais
tm sido um espao importante de discusso e elaborao de planos
que articulem os interesses de todos os setores sociais. J implementados
em alguns estados, os conselhos tm se mostrado importantes para
motivar os cidados a discutir tanto as aes pblicas referentes captao e tratamento da gua para consumo at a coleta e tratamento dos
esgotos, bem como controles dos vetores de doenas transmissveis,
reservatrios e destinao final do lixo. Com isso altera-se a lgica de

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regulao do conflito entre uma viso predatria das indstrias poluentes

e a viso da populao prejudicada, sem espao para reivindicar o seu
direito de uso da gua.
Tambm em polticas educacionais e culturais a participao da populao tem se mostrado fundamental. Essa importncia se percebe desde
a fase do diagnstico, chegando mesmo a ser a principal parceria da
prefeitura na implantao, em si, de diversos programas. Na experincia do Programa Bolsa-Escola do Distrito Federal, constata-se que embora a preocupao inicial fosse manter o benefcio para a famlia, os
pais, antes pouco comprometidos, passaram a comparecer em massa s
reunies promovidas pelas escolas, para acompanhar de perto o desenvolvimento e desempenho de seus filhos. Aos poucos, motivaram-se
tambm a participar dos conselhos escolares e a se envolver no processo de eleio para diretor das escolas.
Em Porto Alegre, no programa de Creches Comunitrias, os pais e
a comunidade participam no s da deliberao para implementao
dos novos convnios, como das deliberaes internas de cada creche,
podendo, com isso, definir como ser o espao e a educao de seus
filhos. J em Vitria, a criao dos Conselhos de Escola foi complementada pela adoo do processo de eleio direta dos diretores. A
implantao dos mecanismos de democratizao da gesto foi precedida por um perodo de um ano e meio no qual as unidades escolares
receberam textos preparatrios para discusso. Aps este perodo, formou-se uma comisso com representantes da secretaria municipal,
das associaes de pais e do sindicato dos professores, que encaminhou o projeto atravs do aprofundamento das discusses na escolas e
da sistematizao das propostas surgidas no processo de debate. Pdese ver que a democratizao da gesto especialmente quando se d
atravs de aes estruturadas permite que os setores interessados
participem da elaborao e melhoria da poltica municipal de educao, diminuindo lobbies corporativistas e a atuao de outros interesses privados pelo fato de aumentar a capacidade de fiscalizao da
sociedade civil sobre a execuo da poltica educacional. O que fora
um aumento da transparncia das aes do governo municipal, por
meio da ampliao do acesso informao.
No Programa Mala do Livro, de incentivo leitura e criao de
espaos de convivncia nas cidades-satlite do Distrito Federal, a participao da populao fator inerente ao programa. Os prprios moradores recebem, e gerem voluntariamente, uma pequena biblioteca que
ser utilizada por toda a comunidade do entorno. Embora tenham iseno de taxas de gua e luz, e recebam capacitao constante, no fosse
a disponibilidade da populao, o programa no existiria.
Em Itapecerica da Serra, na regio metropolitana de So Paulo, a
experincia dos Barraces Culturais da Cidadania, abre espao, por

um lado, para a populao exercer sua criatividade artstica e debater

seus problemas coletivos, o que favorece o desenvolvimento das noes
de cidadania e participao. Ou seja, por meio da arte-educao, os
Barraces buscam ser um espao de sensibilizao e formao de cidados que se interessam por participar na busca de solues coletivas,
na medida em que abrem possibilidades de dilogo dos moradores do
bairro entre si e com o poder pblico.
Experincias em municpios pequenos, como Hulha Negra-RS, tambm tm muito o que ensinar em relao importncia da participao
popular nos diferentes mbitos da vida cotidiana. A conexo entre dois
conselhos que, aparentemente, no tinham relao entre si desenvolvimento local e da merenda (obrigatrio para o repasse de verbas federais)
trouxe uma nova perspectiva para os pequenos produtores e maior
qualidade para a merenda escolar, mudando a lgica do abastecimento
local. Vrios pequenos produtores participavam da conselho da merenda, por terem seus filhos na rede municipal de educao, e participavam
tambm do conselho de desenvolvimento por estarem em busca de alternativas de renda. Constataram que, de um lado, os pequenos produtores
procuravam demanda para sua produo; por outro lado, os recursos
proveniente da Unio para compra de merenda eram entregues para fornecedores de alimentos externos ao municpio. Para piorar a situao,
seus filhos se alimentavam de forma inadequada. A participao destes
produtores levou a um novo desenho da poltica de merenda escolar: os
agricultores se organizaram em cooperativas para participar das licitaes da merenda e, com isso, os recursos provenientes da Unio passaram a movimentar a economia local e as crianas passaram a ser melhor
alimentadas, com menos produtos enlatados, garantindo-se a qualidade e
a variedade da merenda, sem desprezar os hbitos locais.
Tambm nos meios de comunicao a participao da populao
tem se mostrado possvel e desejvel, desafiando-os a outros usos e
possibilidades, ampliando o acesso informao. A TV Pblica de
Itabira, por exemplo, consegue altos ndices de audincia com a programao produzida pelas associaes de bairro e entidades sociais.
Essa programao abrange desde esportes e informes mdicos, a programas dirigidos s crianas, at um programa de telejornalismo local,
que abre mais espao ao cidado do que costume entre as emissoras
comerciais. Essa experincia de TV passa a permitir um canal de mo
dupla entre a populao e o poder pblico.
No entanto, embora estas experincias sejam, sem dvida, avanos
democrticos e de qualidade de vida onde ocorrem, bem verdade que
grande parte destas novas conquistas, embora muitas delas tenham se
afirmado no plano legal, ainda no se converteram em polticas que
assegurem direitos efetivos na enorme maioria dos municpios. Tambm verdade que a ausncia de um marco legal leva muitas destas

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experincias ao desmantelamento total com a falta de continuidade poltica de uma administrao ou com a escassez de recursos municipais,
ainda que haja boa vontade por parte do prefeito.
Esses impasses so expresso de interesses contraditrios, das tenses e conflitos que desafiam o processo de construo democrtica, que
o de pactuar uma nova regulao pblica, criar novas institucionalidades
que permitam acolher os novos atores participantes do processo poltico. E negociar, polticas pblicas de incluso social e poltica, garantindo recursos para sua implementao e funcionamento.
As experincias inovadoras de gesto municipal apontam que governo e sociedade se aproximam, ampliam ou criam novos espaos pblicos, mobilizam esforos conjuntos para enfrentar problemas sociais,
muitas vezes instituem mecanismos de participao popular e de cogesto. E embora ainda com muita timidez, criam novas formas de
governar partilhando as decises com a comunidade e explicitando os
conflitos. Se esta ainda no a realidade de fato em muitos casos em
que os governos se declaram partilhando decises com a comunidade,
ao menos seu enunciado pblico comprova a valorizao da participao cidad como uma aquisio democrtica.
Percebe-se que h transformaes tanto no Estado quanto na sociedade na forma como enfrentam as questes de interesse pblico. No
se trata nem de transferir para a sociedade a ateno aos mais pobres,
nem de reproduzir mais uma vez a velha discusso de que o Estado
deva prover tudo.
Trata-se de reconhecer que a presso da sociedade vem promovendo uma reforma do Estado de baixo para cima e tem criado novas
institucionalidades que anunciam um novo modus operandi de governar, como nos aponta Francisco de Oliveira. O oramento participativo, os conselhos de gesto, as ouvidorias, as audincias pblicas, os
plebiscitos, so todos novos mecanismos que anunciam novas possibilidades e demandam uma presena mais ativa da cidadania nas coisas de interesse pblico, permitindo a explicitao dos conflitos de
interesses dos diferentes grupos sociais. Assim, nesta nova conjuntura, surge a oportunidade de se desenhar novas relaes Estado-sociedade, em novos marcos polticos, orientados para a defesa dos interesses comuns, da ampliao dos interesses pblicos, enfim, para a
refundao democrtica do Estado.
Mas para que esta oportunidade se concretize preciso que, ao lado
de uma atuao constante e qualificada da sociedade, haja polticas
pblicas que estimulem essa participao. A proposta de ampliao do
exerccio da democracia direta depende da compreenso por parte do
governante de que o objetivo ltimo de seu governo no apenas atender as necessidades materiais dos muncipes, especialmente dos mais
pobres, mas sim fortalecer a capacidade dos cidados se auto-governa-

rem nos diversos aspectos da vida coletiva. essa concepo de democracia que faz um governo socializar o poder. Do contrrio, raciocinando por absurdo, nos municpios onde todas as necessidades materiais estivessem atendidas, no seria necessria a democracia.
Nunca demais lembrar que pela associao livre de vontades que
o poder se cria. Desenvolver a capacidade da populao de exercer a
cidadania, isto , a capacidade de saber escolher, efetivar as escolhas e
se beneficiar delas, a mola central desse processo, como nos ensina
mais uma vez o Professor Francisco de Oliveira. Isso o que deve
preocupar centralmente os governantes democrticos.
Por esse novo olhar sobre as experincias inovadoras o conceito de
cidadania se transforma. De um reconhecimento passivo de direitos
individuais estabelecidos e uma manifestao peridica do direito de
escolha de seus representantes, cidadania passa a significar uma ao
coletiva, afirmativa e cotidiana pela construo de novos direitos. Uma
ao que precisa ser valorizada, estimulada e reconhecida em toda sua
legitimidade pelos governantes democrticos.
a ainda dbil capacidade de atuao da sociedade civil na defesa de
seus direitos que compromete iniciativas da maior importncia. triste
verificar que muitas das polticas sociais implementadas por um governante
democrtico so simplesmente extintas por seu sucessor. A descontinuidade do Programa Bolsa-Escola, no Distrito Federal, assim como tantas
outras iniciativas em inmeras cidades brasileiras, atestam esta fragilidade. As anlises das experincias inovadoras de gesto indicam que a continuidade das polticas sociais, como renda mnima e bolsa-escola, s se
sustentam se, para garant-las, os governos municipais anteriores tiverem envolvido nestes programas importantes entidades da sociedade civil, feito com elas parcerias e alianas. Somente da perspectiva de uma
cidadania ativa, de uma cidade com uma rica vida associativa, de uma
intensa participao cidad na esfera pblica e de co-gesto, que se
pode garantir e ampliar os avanos democrticos e se sustentar polticas
sociais que reconheam direitos e afirmem a dignidade humana.
Como nos lembra o saudoso socilogo Betinho, o poder est na sociedade, no no governo. E quanto maior for a presso da sociedade
organizada, mesmo sobre os governos mais progressistas, mais sensveis eles sero aos interesses dos distintos grupos sociais que se mobilizam por seus direitos.
Desta perspectiva, alm de buscar melhorar a qualidade de vida de
todos os muncipes, a maior contribuio que um governante municipal pode dar para o avano da democracia, para a construo de uma
nova cultura poltica solidria e participativa, poder fazer um balano
ao final de seu governo e verificar que, tambm por conta de sua contribuio, a vida associativa municipal est mais rica, os cidados esto participando mais ativa e qualificadamente dos espaos pblicos e

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das instncias de co-gesto das polticas pblicas, o poder do governante

est mais partilhado com as representaes da sociedade.

Desafios para fortalecer os governos locais

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O ponto de partida desta reflexo o reconhecimento de que as

novas responsabilidades dos governos locais s podem ser assumidas
por seus governantes e enfrentadas com sucesso se houver, em primeiro lugar, uma mudana radical na forma de governar e, em segundo
lugar, se houver uma reforma no pacto federativo que venha a fornecer
os recursos necessrios ao enfrentamento das questes sociais pelos
governos municipais.
O perodo da redemocratizao, com todas as lutas e movimentos
sociais que impulsionaram esse processo, pode ser considerado ainda
como uma transio por cima, uma vez que foram as mesmas elites
predominantes no perodo autoritrio que operaram a transio democrtica. E uma das conseqncias dessa transio por cima que
ela no enfrentou o desafio da democratizao do Estado no nvel
local. No realizou uma reforma na administrao municipal que promovesse a descentralizao e a democratizao da gesto pblica, aproximando-a dos cidados e orientando-a para a implementao de polticas pblicas de qualidade e de carter universal, voltadas para atender os interesses da maioria.
A dificuldade de controlar o gasto pblico, por exemplo, um atestado do perfil privatista da maioria dos governos locais at hoje. At
poucos anos atrs nem mesmo condies tcnicas para avaliar planilhas
de custo das empresas concessionrias ou permissionrias dos servios pblicos as prefeituras tinham. Aceitavam e negociavam as planilhas apresentadas pelas empresas. Os anos 90 foram anos de mudanas. Novamente a presso social, seja pela via direta, seja pela via da
eleio de parlamentares e executivos comprometidos com a questo
social, trouxe mudanas na administrao municipal. Foram sendo
desenvolvidas maiores competncias tcnicas e implantados controles
pblicos sobre a arrecadao municipal, a prestao de servios e a
realizao de obras pblicas. O processo de democratizao da gesto
municipal se amplia.
Em Vitria da Conquista, na Bahia, o programa de Justia Tributria e Fortalecimento Financeiro aumentou a arrecadao prpria municipal e conseguiu recuperar a confiana da sociedade civil quanto
equidade dos sistema tributrio, quando implementou, alm do oramento participativo, fruns especficos para tratar de finanas e da
captao de recursos para as diversas polticas pblicas e seus programas. Tambm no campo de justia tributria, em Ribeiro Pires, a
prefeitura conseguiu atualizar a cobrana do IPTU, na medida em

que a sociedade civil, organizada na Comisso do IPTU, autorizou a

ampliao da arrecadao: O Executivo no apresentou um projeto a
ser discutido pela Comisso, para eventual parecer. Mas a prpria
Comisso partiu para avaliao da situao tributria anterior, relativa ao IPTU, e passou a propor mudanas. Foram alteradas as normas
relativas s isenes, buscando uma maior progressividade no imposto, e as normas relativas s alquotas, na busca de maior eficincia
fiscal, pela simplificao.
Em Santo Andr, por exemplo, na gesto de 1988-1992, a Associao de Usurios de Transporte Coletivo constatou a m qualidade do
servio de transporte coletivo na cidade, prestado pelas empresas privadas, sem controle da prefeitura. A partir disso, a prefeitura criou
uma Secretaria de Transporte, que passou a ser responsvel pelo transporte pblico, o trnsito, a manuteno e implantao do sistema virio. Foi criada tambm uma Empresa Pblica de Transporte que assumiu uma parte do transporte coletivo na cidade. Ou seja, a prefeitura
passou a regular tudo o que estava relacionado ao transporte coletivo.
Tudo isso partiu de uma ao da populao e continuou contando com
a participao popular por meio da constituio do Conselho de Transporte no qual atuam os diversos agentes envolvidos, e do Conselho de
Administrao da Empresa de Transporte, do qual faziam parte os trabalhadores da empresa e os usurios.
Estas e outras experincias sinalizam que a reorientao dos objetivos dos governos locais no sentido de que venham a atender os interesses de toda a populao supe o desmonte da estrutura administrativa
construda para garantir privilgios e favorecimentos e a construo de
um novo modelo de gesto.
Em que consiste essa ruptura? Para onde ela aponta? uma ruptura
com o uso privado dos recursos pblicos. Ela aponta para a radicalizao
do sentido democrtico de suas funes, para a criao de novos espaos pblicos de negociao, para a descentralizao do poder, para a
redefinio das relaes governo-sociedade, para que todos os cidados
possam desenvolver sua capacidade de saber escolher, exercer sua escolha e se beneficiar dela.
Para protagonizar esta ruptura preciso uma combinao virtuosa entre organizaes ativas de representao direta dos interesses das comunidades e um governo democrtico identificado com esses interesses, respaldado pela populao, capaz de imprimir dinmica s suas polticas e eficcia na prestao dos seus servios. Criar as condies para tanto depende
de inmeros atores. No responsabilidade apenas dos governos locais.
Mas nem por isso eles deixam de ter sua parcela de deveres a cumprir.
Para radicalizarem sua gesto no sentido democrtico, estes governos
precisam combinar um comando central efetivo com uma descentralizao na implementao das polticas. E abrir espaos para a participao

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cidad como condio essencial para interpretar as demandas, aspiraes e prioridades das comunidades locais, formular em processos de cogesto polticas especficas, instituir mecanismos de participao para
que as comunidades venham a orientar e fiscalizar as aes de governo.
Descentralizar o governo da cidade e criar mecanismos inovadores
de gesto e de participao cidad, mesmo em cidades pequenas, um
projeto poltico de socializao do poder, de incluso social e de aumento da eficincia na prestao dos servios pblicos. Significa atuar
para garantir um processo de mudanas sociais orientadas para atender
as mltiplas dinmicas da sociedade na defesa e ampliao da cidadania e da qualidade de vida.
O pequeno municpio de Icapu, no Cear, por exemplo, ao se
emancipar, reduziu o analfabetismo metade em pouco tempo, na
medida em que se constatou que o descaso em que se encontrava a
educao era apenas a face mais evidente do descaso em que se encontravam todas as polticas pblicas. O programa leva em conta a
preocupao dos sucessivos governos municipais em democratizar a
gesto e descentralizar as decises. A participao dos cidados e o
comprometimento dos professores garantem a sua vitalidade. Essa
participao concentra-se na gesto das escolas atravs dos Conselhos
Escolares, e na realizao de atividades comunitrias ligadas educao (mutires para manuteno de escolas, mobilizao, sensibilizao e acompanhamento in loco da efetividade do projeto). Icapu ficou famosa nos meios de comunicao quando o prefeito passou a
divulgar o oramento municipal pintando-o num muro da cidade, para
todo mundo tomar conhecimento.
A democratizao e descentralizao da gesto da cidade uma resposta crise de governabilidade das prefeituras. Essas polticas se propem a reconhecer as transformaes que as cidades vm sofrendo nas
ltimas dcadas, suas dinmicas sociais e culturais, e recuperar a capacidade de interveno do poder pblico como regulador da vida social.
Recuperar a capacidade de regulao pblica quer dizer recuperar a
capacidade do Estado impulsionar processos de negociao entre os
distintos atores e foras sociais presentes na cidade com vistas melhoria da qualidade de vida da populao, especialmente de seus setores mais vulnerveis. Desta perspectiva cabe ao governo municipal tomar a iniciativa e tornar-se protagonista de articulaes e parcerias
com vistas ao desenho e implementao de projetos de desenvolvimento humano e sustentvel.
Mas quem opera a democratizao do Estado no nvel local? Quais so
os atores ou foras sociais que impulsionaro esta reforma do Estado?
A histria nos ensina que o Estado no se auto-reforma. Os grupos
sociais que tradicionalmente se beneficiam da sua presena no governo
no se dispem a restringir os seus prprios privilgios ou poderes.

Tambm as entidades da sociedade civil organizada, muitas vezes desprovidas de recursos polticos e tcnicos e do conhecimento mais profundo da mquina administrativa, tem grande dificuldade em atuar nas
mudanas da forma de governar. Essas mudanas vo se dando num
cenrio permanente de conflitos e tenses e so o resultado de novas
configuraes de foras sociais e alianas, de novas identidades. Para
compreend-las preciso recorrer a mais um pouco de histria.
Nas duas ltimas dcadas a sociedade brasileira viu amadurecer,
atravs de mltiplas experincias, respostas para esta dificuldade. E
para compreender a trajetria e o significado destas experincias preciso voltar um pouco atrs. preciso compreender o significado das
mobilizaes sociais que desde os anos 70 vm lutando para garantir o
respeito aos direitos humanos, o respeito democracia, e que nos ltimos anos vm buscando construir um projeto de desenvolvimento justo, democrtico e sustentvel.
Foram estas organizaes populares, que nos anos 80 se articularam
regional e nacionalmente, os atores coletivos que impulsionaram esse
processo de mudana social. Um exemplo da importncia dessa participao foi a organizao de comits de cidados e a mobilizao da
sociedade para a incluso de novos direitos na Constituio aprovada
em 1988, conhecida como a Constituio Cidad pela forte influncia
que teve das mobilizaes sociais.
Atravs de vrios partidos polticos foi possvel canalizar a expresso destas foras sociais organizadas e ampliar o espao pblico da
construo democrtica. Essas entidades e movimentos sociais acabaram, ao participar do processo poltico eleitoral, elegendo representantes seus para os parlamentos cmaras municipais, assemblias
legislativas, congresso nacional, e elegeram tambm prefeitos que deram incio a experincias de gesto municipal de um novo tipo.
preciso reconhecer tambm que a sociedade civil e suas formas de
organizao e manifestao vieram se modificando. Rpidos processos
de mudana vo configurando novas formas de organizao da produo e das relaes de trabalho, novas formas de convivncia e de regulao da vida em sociedade. As cidades incham e acentuam a desigualdade, o trabalho informal explode, novas territorialidades e novos atores se configuram. Surgem movimentos ambientalistas, movimentos em
defesa dos direitos das mulheres, lutas contra o racismo e a apartao
social, movimentos contra o trabalho infantil e em defesa dos direitos
da criana e do adolescente, etc. Muitos deles tm apresentado uma
composio pluriclassista que corresponde a uma nova configurao de
foras sociais e um novo campo de alianas em nossa sociedade.
Assim, de uma leitura esquemtica desse processo de duas dcadas
de experincias acumuladas na democratizao da gesto municipal,
surgem indicaes para equacionar esta questo central: quem faz as

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reformas que iro promover a democratizao da gesto municipal?

De uma maneira simples, com base na observao histrica, podese dizer que nem a sociedade civil organizada sozinha, nem os governos
eleitos sozinhos, conseguem promover as mudanas necessrias no comportamento cidado e no aparelho do Estado para reorient-los na defesa do interesse pblico. Isto significa concretamente que para impulsionar esse processo de mudanas so necessrios vrios elementos:
necessria a eleio de um governo de oposio que apresente um programa de governo orientado para promover a mudana social; necessria a transformao do legislativo municipal em um campo de disputas, em um espao pblico que d visibilidade ao enfrentamento entre
distintas propostas de polticas pblicas; necessrio o engajamento
nesta disputa de setores sociais organizados que exeram presso sobre
o legislativo municipal e a administrao municipal para que estes promovam as mudanas demandadas pela populao.
Se no houver esta combinao conflitiva e virtuosa, as experincias
inovadoras tero sempre um carter residual e assistencialista. Trataro
apenas de amenizar o sofrimento dos mais pobres. Nesses casos, a participao de representaes da sociedade civil, assim como as polticas
e experincias inovadoras, em si, no apresentaro qualquer significado estratgico de buscar mudanas sociais.
Assim, as experincias inovadoras tanto podem servir para legitimar e
aumentar a governabilidade de elites conservadoras, como podem impulsionar processos de transformao social. Se, no entanto, as experincias
inovadoras forem geradas e geradoras de um novo cenrio de correlao
de foras, fruto da participao ativa da sociedade civil organizada junto a
um governo representativo dos movimentos sociais e das foras de oposio, abre-se a possibilidade de um novo projeto de desenvolvimento local.
Como se v, a possibilidade de uma reforma do Estado que venha a
contemplar o interesse pblico e a formulao de polticas de eqidade
depende substancialmente da capacidade de mobilizao de setores organizados da sociedade civil. Mobilizao tanto para a disputa eleitoral
e a conquista de cargos eletivos, como para o exerccio da cidadania
por meio da participao ativa e direta em espaos pblicos de formulao e monitoramento das polticas pblicas.
Trata-se de nada menos que a refundao democrtica da administrao pblica, como observa Boaventura de Sousa Santos. Um movimento que se ope s tendncias atuais de captura do Estado pelas
foras de mercado, isto , pelo interesse das empresas.
Embora grande parte dos municpios brasileiros continuem controlados pelas formas tradicionais e conservadoras de fazer poltica, as
experincias de refundao democrtica da administrao pblica se
acumulam, disseminando iniciativas de transparncia na gesto, controle pblico do oramento, impulsionando projetos como o Oramen-

to Participativo, tornando efetivo o funcionamento dos conselhos de

gesto inscritos em suas Leis Orgnica Municipais e na Constituio.
Nesses novos espaos pblicos as principais tarefas que cabem
sociedade civil, ou melhor dizendo, s representaes coletivas de interesses de cidados, so de estimular a negociao e a pactuao de uma
nova regulao social.
Neste sentido, vale destacar trs pontos:
Impulsionar uma regulao social e poltica mais solidria e
participativa
Estes experimentos de controle social da gesto municipal e das polticas pblicas reforam a legitimidade e a capacidade dos governos
democrticos enfrentarem as elites tradicionais e seus mecanismos de
apropriao privada dos recursos pblicos. E apresentam resultados
muito significativos na melhora das polticas pblicas e da qualidade
de vida da populao.
As aes de governo podem se contaminar com o princpio de comunidade, que abarca valores como a cooperao, a solidariedade a participao, a eqidade, a transparncia e a democracia interna. De fato, a
histria demonstra que no existem fronteiras definidas entre as atribuies do Estado e as iniciativas da sociedade civil. Essas fronteiras sempre foram definidas como resultado de presses e negociaes. importante assinalar neste projeto de refundao democrtica do Estado que
no se trata de transferir responsabilidades do Estado para entidades da
sociedade civil. Esta nova articulao entre Estado e sociedade civil no
supe necessariamente complementariedade nem muito menos substituio de um pelo outro. Dependendo do contexto poltico, a articulao
pode inclusive resolver-se como confrontao ou oposio.
O que central o princpio de que somente o Estado pode garantir
um pacto poltico de incluso baseado na cidadania. 18 nesse sentido
que o Estado precisa recuperar sua capacidade reguladora do pacto social. E a sociedade pode atuar para que isso ocorra. Campanhas como
a Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida ou Contra O
Trabalho Infantil tm levado o Estado a assumir responsabilidades no
mbito da segurana alimentar e da fiscalizao de empresas nas suas
relaes de trabalho que antes, se j existiam como direitos reconhecidos em lei, no se efetivavam.
Reconstruir e ampliar o espao pblico e a legitimidade do mandato poltico
A crise da representao est fundada justamente na fragilidade ou
inexistncia da relao entre eleitor e eleito, entre os cidados e seus
representantes. O que acontece na verdade uma degradao da representao, uma simples delegao de poder por vrios anos. O que se

18

Santos, B, sem data.

93

segue com maior freqncia uma degradao ainda maior da representao: o confisco da cidadania.
A valorizao da prpria poltica, das instituies democrticas e
dos espaos pblicos so iniciativas de legitimao dos governos, dos
mandatos dos governantes e da participao cidad. Para isso se requer
a articulao entre democracia representativa e democracia participativa. No Brasil, a partir das experincias como o OP, discute-se a criao
e o fortalecimento de esferas pblicas no estatais, isto , espaos em
que os cidados e suas organizaes coletivas se encontrem e articulem
iniciativas conjuntas de interesse pblico.
Uma representao, no sentido preciso do termo, s pode funcionar
plenamente se houver contedos a representar. O que supe uma presena ativa dos cidados que do um mandato a seus representantes
debatendo o seu contedo e avaliando seus resultados, podendo modificar seus termos. O surgimento e a influncia de redes cvicas como
por exemplo o Frum de Participao Popular demonstraram a possibilidade de uma articulao positiva entre a participao dos cidados e
a ao dos governantes eleitos para que exeram realmente sua funo
de representao.
um grande equvoco opor participao e representao. Uma e
outra formam uma dupla indissocivel fundada no corao mesmo do
conceito de democracia: o de uma soberania ascendente, que emana
dos cidados.

94

Articular trs funes essenciais: a participao, a deliberao, e a

representao.
O espao e o tempo da deliberao so essenciais pois nesta ocasio que possvel passar de um simples agregado de opinies para
construir um julgamento verdadeiramente cidado. Esse processo precisa ser alimentado por informaes, argumentaes diversas e contraditrias, colaboraes de especialistas e avaliaes. A deliberao o
momento da tenso que aponta no sentido da construo do interesse
geral, ou interesse pblico, este horizonte da vida democrtica indispensvel e ao mesmo tempo inatingvel em sua perfeio.
Podemos perceber na difcil aprendizagem da escuta dos conselhos
de gesto que o interesse pblico o resultado de uma negociao ascendente onde a deliberao constitui um processo crucial. A primeira
expresso de uma associao de bairro ou de um conselho de moradores a de defender sua prpria viso, seus prprios interesses. Somente aps haver escutado e negociado as demandas, todas elas legtimas,
de outros bairros; aps haver compreendido as limitaes de recursos e
hierarquizado prioridades, que se pode constituir progressivamente
uma poltica em escala municipal. Uma poltica que no se reduz simplesmente somatria das polticas de cada um dos bairros.

Nesta perspectiva, dentre as inovaes mais interessantes destes ltimos anos esto os Congressos da Cidade e as Conferncias Municipais de sade, de educao, de assistncia social, entre outras. Elas tm
esse significado de tensionar a relao do particular com o geral, de
contrapor demandas especficas s necessidades de satisfao do interesse geral. Mas esta inovao poder ser apenas um lance de marketing
do governo se permanecer isolada e marginal, se no estiver integrada a
um processo de planejamento das aes de governo que atribua ao cidado poder de deciso sobre as polticas pblicas, que lhe permita
desenvolver sua auto-valorizao e o gosto pela participao nos assuntos de interesse pblico.
Como nos diz Patrik Viveret, as funes representativas, participativas, deliberativas, precisam estar articuladas em uma arquitetura que
oferea instrumentos e condies para o exerccio da inteligncia poltica a servio da democracia. Essas condies so o acesso a informaes, estudos e pesquisas, diagnsticos e avaliaes, e principalmente
o acesso aos projetos em discusso e ao seu debate.
E como a democracia necessita de tempo e de financiamento, ser
necessrio prever recursos e oferec-los aos cidados investidos da representao nos espaos pblicos onde se decide a gesto municipal e
as polticas pblicas. Trata-se de criar uma indenizao cvica ou uma
remunerao de cidadania para a democracia participativa, da mesma
forma como se criou a indenizao parlamentar para viabilizar a democracia representativa. Com isso se garante que a democracia no seja
apenas reservada queles que possuem tempo, dinheiro, conhecimento
e relaes que o habilitem para tanto. 19
A Constituio Federal de 1988 reforou a autonomia dos municpios, atribuiu a eles novas responsabilidades e permitiu que desenvolvessem polticas tributrias prprias e atravs delas o aumento da receita
pblica. De fato, vem se observando nos ltimos anos um aumento efetivo desta receita prpria, da ordem de cerca de 11% ao ano, em mdia.
No entanto, ainda que isto tenha sido um avano comparado ao passado,
a receita dos municpios no ultrapassa hoje a casa dos 17% do total da
receita pblica nacional. So muito poucos recursos para enfrentar no
s o dficit social acumulado, mas alm dele as demandas sociais crescentes que o perodo de recesso e desemprego provoca. Uma tendncia
recente de reconcentrao dos recursos pblicos no governo federal torna ainda mais preocupante a situao dos governos locais.
Contraditoriamente s crescentes responsabilidades que os governos municipais assumem por fora de uma poltica de descentralizao
de responsabilidades por parte das instncias superiores de governo de
nossa Federao, a capacidade de governar das prefeituras se estreita e
torna-se cada vez mais difcil buscar solues para as demandas sociais
em reas como educao, sade, circulao e transportes coletivos,

19
Todas estas
observaes sobre a
participao cidad
so de Viveret,
2000.

95

20

96

Dowbor, 1998.

moradia, saneamento, segurana alimentar, lazer, etc. O governo federal, ao invs de desenvolver polticas prprias para apoiar e fortalecer
as iniciativas locais, retira dos governos municipais a capacidade de
enfrentar as demandas colocadas pela populao.
Para permitir o desenvolvimento local, o pacto federativo precisa
ser revisto num duplo sentido: de contemplar uma maior descentralizao de recursos e de promover polticas nacionais que favoream o
desenvolvimento local. O controle social desses recursos condio
para o desenvolvimento.
Novamente temos presente em nossa realidade as contradies e conflitos, desta vez entre os distintos entes polticos da Federao. Para
que os governos municipais conquistem condies de governabilidade
que permitam enfrentar seus desafios eles precisam se articular horizontalmente e conquistar melhores condies de negociao com os
governos estaduais e com o governo federal. Estas articulaes horizontais permitem tambm a soma de esforos conjuntos no enfrentamento
de problemas regionais e metropolitanos. Experincias de consrcios
municipais que tm se efetivado tanto em regies industrializadas e
metropolitanas, como o ABC paulista, quanto nas regies mais pobres
do Pas, como no serto do Cariri, no Piau, tm demonstrado a eficcia dessas iniciativas. Tambm so da maior importncia as iniciativas
das associaes de municpios e de fruns e frentes como a Frente
Nacional dos Prefeitos, que atualmente negocia com o governo federal
a flexibilizao da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Este processo de descentralizao do poder no Pas encontra-se hoje
paralisado. A nova conjuntura e o atual governo atuam contra esta descentralizao. Estamos ainda longe de poder responsabilizar os governos locais pela questo social. Apenas para fins comparativos, nos pases nrdicos a parcela do total de impostos e receitas pblicas que fica
com os governos locais superior a 70%. 20
Mas todos sabemos que alm de um maior aporte de recursos financeiros, os governos municipais tambm carecem de polticas nacionais
que favoream o desenvolvimento local. Polticas de moradia, saneamento bsico, transportes pblicos urbanos, quando existem, possuem
minguados recursos, que em muitos casos tm sido ainda mais reduzidos por fora do contingenciamento do oramento da Unio. Leis como
o Fundo Nacional de Moradia Popular ou o Estatuto da Cidade, de
iniciativa popular, que tem por objetivo coibir a especulao imobiliria e promover a reduo das desigualdades, tramitam h mais de dez
anos no Congresso Nacional e so obstaculizadas por fortes lobbies
empresariais que se opem ao interesse pblico.
Cabe aos governantes municipais, associados sociedade civil organizada, enfrentar o desafio de pressionar o Executivo e o Legislativo federais para que estas polticas se tornem efetivas. Mesmo considerando

que este um longo processo, no h como descurar dessas necessidades

porque delas depende sua capacidade de exercer um bom governo.
Tambm o conhecimento e o prestgio que vrias importantes iniciativas adquirem junto sociedade, e que inicialmente se do no nvel
dos governos locais, colaboram para o desenho de polticas mais abrangentes e que podem permitir a criao de polticas nacionais que apiem o desenvolvimento local. H exemplos, como o de Ipatinga, que
procuram juntar garantia de moradia com gerao de emprego e capacitao de mo-de-obra, onde foi importante a existncia de um movimento de moradia articulado. H tambm a experincia do Programa
Mdico de Famlia, implementado primeiramente na prefeitura de
Niteri e que depois se tornou uma poltica federal. O mesmo ocorreu
com o Bolsa-Escola e o Programa de Garantia de Renda Mnima.
Pode-se dizer que os ltimos anos trazem ricas indicaes do que
poderiam ser polticas nacionais e regionais que apiem o desenvolvimento local. O grande desafio do presente criar as condies polticas para tornar estas e outras indicaes em polticas efetivas de desenvolvimento centradas na construo de um maior dignidade humana.

Uma nova arquitetura para um governo democrtico

Todo um amplo conjunto de iniciativas de participao cidad na
gesto municipal vai se afirmando publicamente como um caminho para
a democracia, para a superao do fosso atual que separa os cidados
de seus governos. Nos diversos aspectos do planejamento urbano e em
cada poltica pblica especfica tem sido possvel criar mecanismos de
participao, partilhando o poder do governante, desde o diagnstico
at a implementao, desde o desenho da poltica at as possibilidades
de arrecadao de recursos necessrios. Certas experincias ganham
notoriedade internacional. O Oramento Participativo, por exemplo,
tornou-se o centro das discusses em recente seminrio europeu que
discutiu novas formas de governar as cidades europias.
Estas iniciativas demandam transformaes da mquina pblica, demandam reformas administrativas e polticas, demandam um trabalho
de capacitao para a democracia dirigido ao funcionalismo pblico,
demandam esforos que permitam dignificar a participao cidad,
valorizar suas prticas, integr-las a um novo modo de governar.
Para o governante que resolver assumir esse desafio de transformar o
modus operandi de sua prefeitura e articular a democracia representativa
com a democracia direta, haver muitas dificuldades, mas certamente
haver tambm muitos ganhos. Aqueles que ousaram, conquistaram a
revalorizao do seu mandato poltico e tiveram um prestgio crescente
com a populao. Esses so resultados que podem ser comprovados pelas
pesquisas de opinio e tambm pelo resultado das eleies.

97

Dentre todas as iniciativas, talvez o maior desafio seja a descentralizao do governo.

98

Descentralizao administrativa e decisria

Hoje, a partir das experincias acumuladas e de sua avaliao, do
reconhecimento de que os governos efetivamente democrticos sabem
implementar polticas sociais efetivas, o salto de qualidade est em promover uma gesto matricial e integrada das polticas urbanas e sociais,
orientadas para resolver problemas especficos regionais e da populao.
No cabe apenas a uma secretaria, ou uma rea especfica do governo, cuidar do social, ou cuidar do urbano. Essa orientao deve
mobilizar de maneira descentralizada, articulada e horizontal toda a
administrao pblica, tornando-se assim a gesto territorial e a incluso social metas de governo, no apenas de uma secretaria. Inclusive,
deve-se lembrar que o cidado que ser atendido no posto de sade o
mesmo que freqenta as atividades culturais, utiliza o transporte pblico, mora, come, vive na cidade.
O novo modelo de gesto prope um governo transparente, democrtico e com um perfil protagonista e regulador, capaz de formular
centralmente suas estratgias em polticas pblicas, negoci-las com as
foras sociais existentes na cidade, e implement-las de uma forma descentralizada, segundo as caractersticas e prioridades de cada regio e
as aspiraes e demandas de sua populao.
Para que este novo desenho atinja seus objetivos preciso incorporar a noo de que o conflito constitutivo do exerccio democrtico e
criar espaos pblicos e mecanismos regulatrios que permitam as prticas da negociao. Assim, as relaes do ncleo central do governo
com seus ncleos territorializados, bem como com as formas de participao cidad institucionalizadas em conselhos, oramento participativo
e outras modalidades, sero sempre relaes de tensionamento onde o
processo de negociao deve ser visto como um processo que alimenta
e modifica todas as instncias e representaes envolvidas.
Ao ncleo central de governo cabe a coordenao geral da ao de
governo, a formulao de polticas e o monitoramento de sua execuo.
O processo de descentralizao permitir dar ao ncleo central do governo condies de, ao mesmo tempo, coordenar as aes regionalizadas sobre
o territrio, garantindo a harmonia entre suas partes e a superao de
desequilbrios; controlar a implementao de polticas cuja execuo ser
delegada, estimular e apoiar a permanente melhoria de desempenho da mquina pblica; e finalmente, exercer um papel protagonista, ao se dedicar
articulao com diferentes espaos de poder. importante destacar que ainda existe um outro circuito na gesto que de responsabilidade do ncleo
central de governo: o desenvolvimento e gesto de polticas macro para a
cidade e a regio na qual a cidade est inserida sob diversos aspectos.

Aos ncleos territorializados de governo cabe o planejamento das

aes especficas em seu territrio e a determinao de prioridades,
assim como a implementao das polticas formuladas pelo ncleo central, adotando-se um modelo matricial e articulado de operao das
polticas urbanas e sociais.
Assim, estes ncleos sero a expresso poltico-administrativa da
prefeitura em cada regio ou distrito do municpio, respondendo pelos
servios locais, executando e gerenciando, com autonomia financeira,
os equipamentos, projetos, programas, atividades da prefeitura e o desenvolvimento de polticas especficas em seu territrio. Tero dotao
oramentria prpria. A redistribuio oramentria dever garantir
um progressivo reequilbrio das partes da cidade. Os instrumentos regionais de diagnstico, planejamento e avaliao devem estar a servio
da modernizao da mquina administrativa, otimizando recursos, diminuindo fluxos, racionalizando processos, bem como produzindo e
sistematizando informaes, criando subsdios para compreender a dinmica do municpio, bases para interveno e instrumentos de socializao de informaes e de democratizao da gesto.
Os ncleos territorializados permitiro a instituio de equipes multidisciplinares para atuar na base territorial, favorecendo uma interveno mais global e eficaz sobre determinado problema e maior aproximao com a populao. Assim como podem assegurar o contnuo
aperfeioamento tcnico-profissional, visando a qualidade dos servios
pblicos. Levam a prefeitura mais prxima do cidado, estabelecendo
referncias claras de dilogo e novos centros de deciso, impedindo
assim o jogo de empurra-empurra de responsabilidades e permitindo o
seu controle social. Com estes ncleos, criam-se centros regionais de
poder, deciso e responsabilizao, cujas atuaes podero ser avaliadas, acompanhadas e chamadas a prestar contas pelo cidado.
Valorizao e capacitao do funcionalismo pblico
A melhoria de desempenho da mquina pblica depende essencialmente de uma gesto competente das pessoas que a trabalham. No
possvel almejar a superao dos constrangimentos atuais sem uma poltica de recursos humanos que promova a motivao, a multifuncionalidade, os incentivos de produtividade, a capacitao para atuar dentro
desses novos parmetros; a reviso de postos e processos de trabalho; o
fortalecimento do trabalho em equipe, operando com mtodos atualizados de gesto. preciso tirar os servidores do anonimato: de uma parte, ter seu mrito reconhecido, de diversas maneiras, pelos dirigentes
municipais. De outra, permitir-lhe assumir a responsabilidade pela soluo dos problemas dos usurios dos servios pblicos.
A desmotivao do funcionalismo decorrente, na maioria das vezes, do descrdito a que foram submetidos nos sucessivos governos que

99

substituram a preocupao com o bem-estar pblico por ganhos privados, gerando a corrupo, a desvalorizao do trabalho e a auto-desvalorizao do prprio funcionalismo. Para mudar este quadro, o processo de capacitao ser to mais bem sucedido quanto mais mecanismos
de participao houver, tanto na definio quanto na execuo dos programas de formao, transformando-os em parceiros do projeto.
No se pode deixar de considerar que nem sempre o que adequado
para uma rea da prefeitura o ser para outra. O diagnstico das necessidades deve ser analisado e sempre debatido com os interessados, traduzindo-se em iniciativas de capacitao que levem em conta as necessidades do ncleo territorializado de governo e do servio pblico.

Como estimular a participao cidad e mobiliz-la

em defesa de um bom governo

100

Uma das iniciativas mais avanadas para os governos locais promoverem a participao cidad incorpor-la ao planejamento do futuro da
cidade. Vrias experincias se orientam no sentido de implementar um
processo contnuo de consultas e debates, que em vrios casos tomam a
forma de Congressos da Cidade. Ao Congresso da Cidade cabe organizar
o debate pblico em torno do tema a cidade que queremos, envolvendo
os diversos atores econmicos, sociais e polticos - pblicos e privados que, colocados frente frente, expressem seus interesses e pontos de
vista e, na disputa e negociao, encontrem pontos de convergncia e de
parcerias para se engajarem no desenvolvimento da cidade.
O exemplo do processo Cidade Constituinte desenvolvido em vrios
municpios importantes, com destaque para Porto Alegre, demonstra
que este um espao de debates onde se pode enfrentar os principais
problemas da cidade e desenvolver suas maiores potencialidades. Em
Porto Alegre as atividades do Cidade Constituinte se nortearam por quatro critrios: a apropriao da cidade por seus moradores e usurios; a
redistribuio de renda na cidade; a priorizao de polticas pblicas
em favor dos marginalizados e excludos; e a democratizao das relaes Estado-Sociedade.
No exemplo da Cmara do ABC, o Congresso da Cidade pde estruturar suas atividades - seminrios, eventos, grupos de trabalho -,
organizando-as por cmaras temticas nas quais so tratados problemas
como circulao e transportes, sustentabilidade ambiental, desenvolvimento econmico local, financiamento da cidade, reforma e desenvolvimento urbano, violncia e coeso social, entre outros.
A construo da prpria agenda do Congresso da Cidade deve romper com a tradio tcnico-burocrtica de planejamento, buscando instituir um processo participativo e democrtico onde os atores presentes apresentem suas demandas e formulaes e se orientem para cons-

truir uma viso abrangente das possibilidades de desenvolvimento da

cidade como um todo.
O Congresso da Cidade poder ser uma iniciativa mais flexvel,
menos institucionalizada, capaz de abrigar todas as entidades e representaes coletivas interessadas em dele participar.
A criao do Congresso da Cidade por iniciativa da Prefeitura expressa a vontade poltica do governo de aprofundar a experincia de
participao da cidadania. No caso do Cidade Constituinte de Porto
Alegre, a Coordenao Geral do processo foi composta por membros
do governo, do Executivo e do Legislativo, entidades de classe patronais e de trabalhadores, associaes, universidades, representantes do
Oramento Participativo. E para fins de organizao cotidiana dos trabalhos, dos eventos, dos grupos de trabalho, criou-se uma Coordenao Executiva sob a responsabilidade da Prefeitura.
Todo esse trabalho pode convergir para a realizao anual de um
Congresso da Cidade que torne de amplo conhecimento pblico as proposies e parcerias que venham a surgir deste processo e mesmo premiar as iniciativas mais importantes.
Outra iniciativa tem sido a construo de esferas pblicas no-estatais. Nos processos de descentralizao e criao de ncleos territorializados de governo, podem ser criados Conselhos de Representantes:
colegiados eleitos pela comunidade, novas formas de organizao pblica que articulam, em nvel regional, representantes eleitos para atuarem na defesa de seus interesses diretos.
Seu objetivo fundamental a ampliao da democracia na gesto da
cidade e para isso devem operar num sentido de mo dupla, expressando as demandas da populao para os rgos de governo e apresentando e debatendo com a populao os resultados da ao administrativa
avaliando a eficcia das polticas pblicas.
Para cumprirem seu papel de representao necessitam inaugurar
uma nova relao com seus representados, isto , reforarem suas relaes com as comunidades locais e tornarem-se agentes estimuladores
da organizao da sociedade civil.
Sua criao se inscreve num projeto poltico que pretende promover uma maior responsabilidade cidad na gesto da cidade. Representam nesse sentido uma iniciativa inovadora de articulao entre a democracia representativa e a democracia participativa, so parte de um
novo desenho de relaes entre o Executivo, o Legislativo e a sociedade
civil que requer simultaneamente transformaes na forma de governar
tradicional do Executivo e do Legislativo.
Sua existncia pretende imprimir ao processo de descentralizao
um sentido democratizante que no est garantido apenas com a criao dos ncleos territorializados de governo. Sua relao com o Executivo tem por objetivo orientar a ao dos ncleos territorializados para

101

102

atender as problemticas especficas regionais, assim como exercer o

controle pblico sobre suas aes. Sua relao com o Legislativo tem
um sentido de complementariedade, de mediao entre o governo da
cidade e suas regies, j que impossvel Cmara Municipal acompanhar as dinmicas sociais e territoriais especficas.
Os conselhos de representantes devem mobilizar a sociedade a participar de debates locais com a presena do Legislativo e do Executivo, fortalecer e dinamizar as iniciativas de articulao cidad, encaminhar Cmara Municipal proposies legislativas para serem apreciadas pelos vereadores.
Suas principais atribuies so canalizar, de baixo para cima, as
aspiraes e demandas da populao local, construir e debater uma
agenda pblica local e remet-la ao governo municipal, exercer o papel de controle e fiscalizao das aes de governo no nvel dos ncleos territorializados.
Para tanto o ato de sua criao deve lhes garantir as seguintes competncias:
participar do processo de Planejamento Municipal e em especial
da elaborao das propostas de diretrizes oramentrias e do oramento municipal bem como do Plano Diretor e das suas respectivas revises;
participar da fiscalizao da execuo do oramento e dos demais
atos da administrao municipal;
encaminhar representaes ao Executivo e Cmara Municipal, a
respeito de questes relacionadas com o interesse da populao
local;
organizar debates e encaminhar proposies de projetos e programas que envolvam o poder pblico e a iniciativa privada.
O Conselho de Representantes poder ser eleito pelo Colgio Eleitoral da regio, dentre os moradores da regio que se apresentarem
candidatos e tiverem o apoio para tanto de um nmero mnimo de
eleitores da regio.
O Conselho dever definir um regimento interno prprio. Os recursos materiais e humanos para seu funcionamento podero ser cedidos
pelo executivo municipal. Suas reunies devero ser sempre pblicas,
sejam elas plenrias ou por cmaras temticas, devendo ocorrer em
intervalos regulares.
Os Conselhos de Representantes devero ter a capacidade de convocar, a qualquer tempo, as autoridades responsveis pela gesto das
polticas pblicas.
A importncia e o volume das atribuies dos conselheiros requer
que se criem condies objetivas para o efetivo funcionamento dos Conselhos de Representantes. Para tanto preciso que o poder pblico
invista recursos humanos e materiais que viabilizem o cumprimento de

suas atribuies e invista tambm na formao dos conselheiros, na sua

qualificao para as funes que iro exercer. Essa qualificao poder
ficar a cargo do Legislativo Municipal, que possui a responsabilidade
pela fiscalizao dos atos do Executivo. Assim se preservar a autonomia destes Conselhos com relao ao Executivo.
Para que os conselheiros possam se dedicar intensamente s exigncias do trabalho dos CRs, especialmente nesta conjuntura de desemprego e dificuldades financeiras, a exemplo de outros pases que desenvolvem experincias de convocao da participao cidad, preciso
considerar a necessidade de garantir uma ajuda de custo para viabilizar
a participao.
Alm dos cursos para capacitar os conselheiros municipais em acompanhamento de oramento, acesso a informaes e elaborao de polticas setoriais, e por meio destas iniciativas qualificar a sociedade civil
para a proposio e a gesto de polticas pblicas, o governo local pode
favorecer a articulao dos conselhos entre si e destes com a populao
com a criao de espaos fsicos que se tornem a sede desses conselhos. A instalao dos conselhos no mesmo espao fsico propicia uma
comunicao entre eles. Mais do que isso, a criao de Fruns em que
se reunam os diversos conselhos permite superar a viso setorizada e
corporativa de cada um deles, e identificar os problemas comuns. Dessa forma, possvel para os conselhos voltarem-se para questes mais
amplas e contribuir para a superao dos desafios estratgicos para o
desenvolvimento do Municpio.
Experincias tm mostrado que abrigar diversos conselhos municipais num mesmo local, alm de estimular aes mais integradas, permite
tambm otimizar os recursos necessrios para o seu funcionamento.

103

104

Considerando as diferenas de
gnero: para uma poltica de
igualdade entre homens e mulheres
Agende Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento

Confrontar a excluso social e a dor que ela sempre causa o

grande desafio brasileiro neste comeo de sculo. Constatar e encarar
o sofrimento alheio exigir grandes esforos dos polticos comprometidos com o bem-estar comum. Esforos de tal magnitude podem dar
muita gratificao ou causar sofrimento tambm queles que decidam
realizar uma gesto democrtica, que garanta a igualdade de acesso aos
benefcios pblicos e zele pelos direitos humanos das mulheres.
Apesar das dificuldades, muitos governos municipais j comearam a enfrentar esse desafio. Muitos deles tm assumido responsabilidades novas, demonstrando que as prefeituras podem realizar uma
gesto voltada para as necessidades especficas das comunidades sob
suas jurisdies.
O desempenho dessas novas responsabilidades, no atual contexto de
crise, tem levado os governos municipais a enfrentarem problemas para
cuja soluo no havia exemplos anteriores de atuao 21 . Nessa difcil
situao, a nica estratgia disponvel foi ativar a capacidade inventiva, inovar na gesto. Portanto, no presente momento, ao iniciarmos o
sculo XXI, j existe um conjunto de programas considerados exemplos de inovao na gesto. Estes programas podem no se adequar s
necessidades especficas de todos os municpios e dificilmente poderiam ser implantados de maneira idntica em todos eles. Assim mesmo,
o conhecimento dessas experincias de utilidade para se perceber que
com idias simples pode-se conseguir importantes resultados, e para
estimular a reflexo sobre a importncia da gesto participativa na consolidao da democracia. Ademais, essas experincias pioneiras podem
ajudar os prefeitos a reconsiderar as necessidades de sua populao e a

O exame e organizao dos dados foram

realizados por uma
equipe composta por
Ana Julieta Teodoro
Cleaver, Danielli
Jatob Frana, Jovina
Teodoro e Lus
Fujiwara, sob a
superviso tcnica de
Marlene Teixeira
Rodrigues, do
Ncleo de Estudos e
Pesquisa sobre a
Mulher (NEPeM) da
Universidade de
Braslia. A preparao do banco de
dados contou com a
participao de
Marta Ferreira Santos
Farah e Lus
Fujiwara, do
Programa Gesto
Pblica e Cidadania,
Ana Alice Alcantara,
Marlene Libardoni,
Mireya Suarez, Vera
Soares, Ana Julieta
Teodoro Cleaver,
Danielli Jatob
Frana, Jovina
Teodoro, da
AGENDE. A
elaborao final do
folheto esteve a cargo
de Mireya Suarez,
Marlene Teixeira
Rodrigues e Ana
Julieta Teodoro
Cleaver, integrantes
da AGENDE.

21
Gomes de Pinho e
Santana, 2000

105

ativar sua capacidade inventiva no tocante aos objetivos e pblicos alvos salientados, s formas de implantao e de apoio, ao funcionamento e atuao da equipe gestora, etc.
Com o objetivo de perceber o nvel de incorporao da perspectiva
de gnero nas polticas pblicas desenvolvidas no mbito da gesto local, a equipe da AGENDE colocou-se o desafio de realizar a anlise dos
600 programas destacados pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania
nos seis Ciclos de Premiao ocorridos anualmente entre 1996 e 2001.
Este trabalho consiste em examinar os dados de cada programa de forma a perceber o grau de importncia que se d s desigualdades de
gnero e as estratgias adotadas para intervir no sentido de alcanar
maior eqidade entre homens e mulheres.
Este trabalho resultou na criao de um banco de dados prprio
da AGENDE que oferece a oportunidade de tomar conhecimento
dos programas concretos e de idealizar, a partir deles, outras experincias possveis, mais aperfeioadas ou ajustadas a contextos sociais especficos. Por meio desse banco de dados possvel realizar a
combinao de elementos dos diferentes programas inscritos no Gesto
Pblica e Cidadania ou de outros programas de reconhecida eficcia, bem como das sugestes procedentes dos acordos internacionais assinados pelo Brasil.
Visando colaborar com os prefeitos e as prefeitas aos quais caber enfrentar os desafios de nosso tempo, e com as mulheres, que
sofrem a pobreza e a injustia, discutimos dez experincias de atuao municipal que, ao serem implementadas, podem elevar a posio social das mulheres e melhorar sua condio de vida. Nove delas desenvolvem aes setoriais (nas reas de sade, educao, habitao e violncia) e multi-setoriais. Apenas uma, O Programa de
Administrao Participativa, visa a democratizao da gesto pblica. Iniciamos com algumas consideraes sobre a importncia da
gesto dos governos locais para erradicar a excluso social e terminamos com uma discusso do conjunto dos programas com o intuito
de avaliar o quanto e como os programas vm incorporando o enfoque de gnero. As dez experincias so:
Democratizao da gesto pblica
Programa de Administrao Participativa

106

Programas Setoriais
Casa da Mulher Bertha Lutz
Escola Famlia Agroindustrial de Turmalina
Programa Sade da Comunidade
Programa Moradia Digna e Segura em Teresina
Programa Bolsa Familiar para a Educao - Bolsa Escola

Programas multissetoriais
Programa Integrado de Incluso Social
Centro de Integrao da Cidadania
Programa de Desenvolvimento Sustentvel Floresta Modelo Caxiuan
Projeto Se Essa Casa Fosse Minha
Embora a maior parte dos programas descritos aqui no sejam
direcionados exclusivamente s mulheres, todos eles tm ou podem
vir a ter a capacidade de firmar a igualdade entre mulheres e homens
e, desse modo, empoderar as mulheres. A palavra empoderar um neologismo que serve para exprimir a idia do poder como uma fora que
todas as mulheres devem exercer para serem capazes de decidir sobre a
prpria vida e alcanarem seus objetivos. Empoderar tambm significa
garantir os meios para que as mulheres possam mudar os fatos e os
costumes que causam as desigualdades entre homens e mulheres e que
as impedem de se livrar de um cotidiano doloroso.

A gesto dos governos locais perante a excluso social

A histria fez da nao brasileira um lugar muito diferenciado.
Dessa histria, tecida com numerosos encontros entre povos nativos,
europeus, africanos e orientais, resultou um Pas que apresenta uma
populao muito variada e uma grande diversidade cultural. Essa diversidade, vivida dia a dia, poderia ser uma fonte valiosa e inesgotvel de criatividade. Desafortunadamente, as diferenas tornam-se desigualdades ao serem usadas como indicadores do valor das pessoas e
dos direitos que podem ter. A diferena de cor, por exemplo, ao marcar a importncia da pessoa, torna-se um verdadeiro filtro de incluso e excluso social.
A excluso social pode atingir qualquer um, mas nas populaes indgenas e negras que seus efeitos alcanam um maior nmero
de pessoas. Efeitos devastadores porque negam s pessoas o acesso
aos mais elementares direitos de cidadania, como fica patente no
caso da fome, da desnutrio e do analfabetismo. Vrios dos projetos inovadores visam integrar ou reintegrar essas minorias tnico
raciais sociedade, como tambm outros tipos de minorias como
catadores de lixo, portadores de deficincia fsica e mental, prisioneiros e pessoas sem teto.
Entretanto, no so apenas as diferenas tnicas e culturais as que
demarcam o espao da excluso. A situao de pobreza e de fragilidade social de muitas mulheres, crianas e velhos demonstra que tambm as diferenas de sexo e de idade marcam a importncia das pessoas. Ser mulher, desvaloriza. por tal razo que a gesto pblica
precisa levar em considerao essas diferenas. Nesse sentido, vale

107

108

destacar a importncia do programa Escola Famlia Agroindustrial de

Turmalina, que logrou superar os obstculos que impediam crianas e
adolescentes do sexo feminino de freqentarem a escola, como tambm a Casa da Mulher Bertha Lutz, que combate a violncia e a discriminao sofrida por mulheres e adolescentes.
Implantar polticas sociais universais, que beneficiem igualmente
todos os cidados, e ao mesmo tempo criar programas e projetos dirigidos para grupos sociais especficos um tanto incoerente. Entretanto, essa incoerncia deve ser mantida enquanto existam grupos
sociais sem acesso aos direitos bsicos da cidadania. Vrios estudos
mostram que nem sempre as polticas igualitrias conseguem atender
seus objetivos, j que muitas vezes os indivduos apresentam necessidades especiais, demandas distintas para poder ter acesso cidadania. Favorecer grupos excludos socialmente , por um lado, uma exigncia moral urgente e, por outro, o nico meio de chegar a criar
uma sociedade onde o grosso das polticas pblicas possa ser dirigido
a todos os cidados. Dito de modo simplificado: como na verdade os
cidados so desiguais no tocante s oportunidades sociais e econmicas que tm, a almejada universalidade das polticas pblicas somente pode ser alcanada por meio da implantao de programas diferenciados que garantam oportunidades concretas para os que hoje
tm poucas ou nenhuma oportunidade.
Visto desse modo, a administrao pblica democrtica no significa somente tratamento igual para todos, mas tambm tratamento
diferenciado para os indivduos e grupos excludos, de modo a que
possam competir em verdadeiras condies de igualdade e sustentar o
desenvolvimento econmico. Ampliar as possibilidades de opo das
pessoas, de modo a libertar o potencial criativo que existe em cada
uma delas, to importante para o desenvolvimento como realizar
obras de infra-estrutura, prover equipamentos e apoiar as atividades
mais rentveis.
A ampliao das oportunidades das pessoas no depende unicamente de haverem recebido uma adequada educao e de gozarem de boa
sade. Depende tambm, e criticamente, de terem o poder de decidir
sobre suas vidas nos espaos privados e pblicos e de exercerem poder
onde so tomadas as decises referentes s polticas pblicas e outros
eventos de interesse coletivo. Desta perspectiva, gesto democrtica
significa gesto participativa, ou seja, uma gesto realizada no apenas
por meio de parcerias entre os rgos pblicos, mas tambm entre estes e as organizaes da sociedade civil. Nesse sentido importa notar
que, embora a articulao de reas governamentais seja a parceria mais
freqente entre os programas destacados e premiados em 1999 e 2000,
as parcerias com segmentos da sociedade civil tambm so importantes, sendo adotadas por 77,0% desses programas. Embora a gesto de-

mocrtica no dependa apenas da atuao mediante parcerias com a

sociedade civil, esta forma de atuao tende a foment-la ao por no
cenrio administrativo uma pluralidade de atores.
Idealmente, a comunidade participa do processo inteiro, desde a
idealizao dos programas a serem implantados, passando pelo seu planejamento, operacionalizao e tomada de decises cotidianas. Na sua
forma mais perfeita, a gesto participativa requer o envolvimento eqitativo dos grupos tradicionalmente excludos dos processos de tomada
de deciso, como as minorias e as mulheres.
O enfoque de gnero um dos desdobramentos prticos da gesto
participativa. Isto porque, apesar dos indiscutveis avanos da condio feminina, muitas mulheres ainda so excludas dos espaos onde
se tomam as deciso relativas aos rumos da sociedade. Muitas delas
ainda no podem decidir sobre suas vidas, no se constituem enquanto sujeitos, no exercem o poder e principalmente, no acumulam
este poder, mas o reproduzem, no para elas mesmas, mas para aqueles que de fato o controlam. As pequenas parcelas de poder ou os
pequenos poderes que lhes tocam e que lhes permitem romper, em
alguns momentos ou circunstncias, a supremacia masculina, so poderes tremendamente desiguais. 22
Importa muito notar aqui que enfoque de gnero no significa considerao da mulher, mas considerao das diferena entre homens e mulheres,
das desigualdades marcadas por essa diferena e das relaes de poder entre
eles. Os mecanismos de excluso das mulheres, enquanto mulheres, diferem dos mecanismos de excluso de outras categorias sociais, principalmente dos grupos tnico raciais e outras minorias. Embora as mulheres
sejam alvo do preconceito que se encontra na raiz de todo tipo de excluso social, elas no constituem propriamente uma minoria (so, como
tambm os homens, as grandes maiorias em toda sociedade). O mecanismo mais importante na excluso social das mulheres a subordinao ao
homem e suas conseqncias mais severas aparecem quando condio
de subordinada soma-se a de pobre. A excluso social das mulheres
difcil de perceber porque suas fronteiras ou limites no so to demarcados como no caso da excluso de negros, indgenas ou portadores de
deficincias. Ademais, as mulheres fazem parte de todos os grupos excludos (minorias, crianas e adolescentes, idosos, negros, portadores de
deficincia, sem teto, etc.), como tambm dos includos.
A histria brasileira testemunha que o desenvolvimento econmico pode ocorrer sem qualquer preocupao com a participao de
todos os cidados. Mas, o desenvolvimento sustentado, aquele que
busca a permanncia (ou continuidade) da afluncia e da modernizao da sociedade, somente pode ocorrer quando se desenvolve o potencial produtivo de todas as mulheres e homens. O desdobramento
do potencial produtivo de muitas mulheres requer a interveno das

22

Alcantara, 2000

109

administraes municipais no sentido de quebrar sua subordinao e

elevar sua participao.
A nfase dada ao lado feminino pode parecer sexismo ao avesso.
Trata-se, entretanto, de uma proposta de ao afirmativa, ou de sustentao do princpio de igualdade por meio da interveno das administraes pblicas, visando mudar os valores, costumes e prticas que
limitam o desdobramento do potencial produtivo feminino.
Em muitos municpios brasileiros, a excluso social no a exceo, mas a regra. Nessas situaes, de pobreza generalizada, alguns
correm mais riscos do que outros, como o caso das mulheres, particularmente aquelas que so chefes de famlia, e as crianas e adolescentes que contribuem com as despesas do grupo domstico realizando
variadas atividades (legais e ilegais) nas ruas. Dentre os programas que
confrontam situaes desse tipo se destacam o Programa Integrado de
Incluso Social e o Centro de Integrao da Cidadania, que desenvolvem
aes junto as famlias em situao de pobreza, prestando ateno particular ao bem-estar de mulheres, crianas e adolescentes.

Projetos e programas inovadores

23

Maiores detalhes
sobre como entrar
em contato com os
responsveis pelas
experincias podem
ser encontrados no
final do livro.

24

110

Gomes de Pinho e
Santana, 2000

A seguir sero descritas dez experincias 23 que, surgidas do processo

de inovao desencadeado em nvel municipal, vm contribuindo para a
erradicao da discriminao das mulheres. So iniciativas por meio das
quais algumas prefeituras tm enfrentado, com poucos recursos, a crise
social que atravessa o Pas e colocam-se, portanto, como modelos alternativos, passveis de serem reproduzidos em outros contextos.
A difuso dessas iniciativas importante porque aumenta o estoque de conhecimento dos gestores pblicos e porque, em face da concorrncia poltica, acelera o processo de inovao. Posto que a inovao bem sucedida coloca o inovador em vantagem perante os seus
concorrentes polticos, a eliminao dessa vantagem requer que os
concorrentes adotem, de alguma forma, a inovao. Adotar uma inovao raramente significa simplesmente copi-la. Nos processos de
concorrncia, a adoo de inovaes passa pela demonstrao de capacidade de aperfeio-la e de adapt-la a diferentes contextos. Desse
modo, a difuso das inovaes em gesto pblica acelera e amplifica
os processos de mudana social. 24
A elaborao deste captulo pode ser considerado como parte desse processo, visto que as experincias bem sucedidas so apresentadas detalhadamente, acrescidas de sugestes para o seu aperfeioamento que foram retiradas de outras iniciativas inscritas nos ciclos
de premiao do Programa Gesto Pblica e Cidadania e das medidas
propostas na IV Conferncia Mundial Sobre a Mulher, realizada em
Beijing, em 1995.

Programa Administrao Participativa

O Programa Administrao Participativa compartilha a responsabilidade da gesto pblica com a comunidade, respondendo assim eficientemente s suas demandas.
A busca da eficincia na administrao pblica um dos desafios enfrentados pela sociedade brasileira no bojo do processo de democratizao e de reforma do Estado. Nesse contexto, a co-gesto entre poder pblico e sociedade
civil coloca-se como uma das principais possibilidades para alcanar esta meta.
Alm de permitir a incorporao de novos atores no processo decisrio, significa concomitantemente a adoo de mecanismos eficazes de controle social
sobre a aplicao dos recursos pblicos.
Objetivo. O Programa Administrao Participativa, de Camaragibe, PE, tem
como propsito construir um modelo de gesto pautado na intersetorialidade,
descentralizao e co-responsabilidade entre governo e sociedade. A reorientao
dos sistemas e servios, com base nesses princpios, visa dar maior eficincia
mquina pblica e promoo do desenvolvimento local.
Implantao. A experincia de co-gesto na Secretaria Municipal de Sade,
no perodo 1993-96, ensejou a criao do Conselho Municipal de Sade e
subsidiou a formulao de uma proposta de gesto governamental participativa
mais abrangente. Nessa direo, realizou-se o Frum da Cidade, durante a campanha eleitoral de 1996, com o objetivo de levantar as demandas da populao
e estabelecer uma interlocuo entre o futuro governo e a comunidade local. Em
continuidade a esse processo, a nova equipe ao tomar posse no executivo municipal, em 1997, instaurou o Programa Administrao Participativa.
Funcionamento. O primeiro procedimento adotado para viabilizar a execuo
do Programa foi a diviso do municpio em cinco regies administrativas, de acordo com suas especificidades e caractersticas socioeconmicas. Foi ento criado o
Conselho de Administrao Participativa, composto por delegados de todas as
regies administrativas. Estes delegados so eleitos por um mandato de quatro
anos, para representar a populao de cada uma das cinco regies, em uma proporo de um delegado para cada mil habitantes. Os delegados eleitos participam de
cursos de capacitao sobre o funcionamento da mquina pblica, bem como
sobre oramento. de sua competncia mobilizar as comunidades para as plenrias regionais, nas quais se discutem e priorizam as necessidades locais e se repassam
informaes sobre o funcionamento do Programa, seu cronograma de atividades e
recursos disponveis. Os delegados atuam assim como elo entre governo e populao, exercendo uma funo fundamental para o desenvolvimento do Programa.
A estratgia adotada pelo Administrao Participativa de Camaragibe implica na realizao de sucessivas plenrias regionais nas quais realiza-se um levantamento das demandas da populao, so definidos o montante de recursos a
serem disponibilizados e, por fim, so estabelecidas as aes prioritrias. O Administrao Participativa levanta inicialmente as demandas da populao, em
virtude da escassez de recursos no oramento municipal. Difere assim, do Oramento Participativo, no qual um percentual do oramento municipal previamente destinado para as demandas populares,
O grande volume de demandas para a realizao de obras de infra-estrutura
urbana levou coordenao do Programa a canalizar e racionalizar tais demandas
em um Plano de Obras, garantindo, dessa forma, espao para discusso das
polticas setoriais, como sade e educao. Assim, a partir de seu segundo ano de
execuo, fomentou-se a criao de Conselhos e a realizao de Conferncias
Setoriais. As unidades administrativas responsveis pela execuo, os conselhos e
conferncias setoriais e as plenrias do Administrao Participativa, responsveis
pela discusso e formulao de polticas, esto estreitamente articulados e em
permanente comunicao.
Alm de aes voltadas urbanizao e rea social, o Programa realiza atividades no campo da gerao de emprego e renda, viabilizando a oferta de cursos

111

26

112

Beijing, 1995

de qualificao profissional e disponibilizando linhas de crdito para pequenos

e micro empresrios dos setores formal e informal.
Outra iniciativa do Programa, voltada para a melhoria da situao financeira
do municpio, foi a apresentao da Lei da Dao. Aprovada pelo legislativo
municipal, esta lei permitiu Prefeitura receber os dbitos fiscais em atraso sob
a forma de prestao de servios.
Gesto e Oramento. A coordenao do Administrao Participativa compartilhada entre a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econmico e a
Secretaria de Governo. O modelo de gesto adotado articula distintas unidades
administrativas com entidades governamentais, no governamentais e privadas,
visando cooperao tcnica, capacitao e financiamento.
Resultados. O Programa promoveu uma melhoria dos indicadores sociais do
municpio, destacando-se a reduo da taxa de mortalidade infantil, de evaso
escolar e de repetncia e a universalizao do ensino fundamental. Propiciou
tambm um aumento da oferta de servios pblicos e melhoria de sua qualidade.
Esses xitos foram inclusive reconhecidos pelo UNICEF, Fundao Abrinq e
Ministrio da Sade que concederam cidade, respectivamente, os prmios Prefeito Criana e Sade Brasil.
As iniciativas direcionadas gerao de emprego e renda lograram qualificar
trs mil pessoas e viabilizar a concesso de mais de mil pequenos emprstimos em
menos de um ano.
A gesto pblica compartilhada mostrou a importncia e a responsabilidade da funo de delegado para exercer o controle social, bem como a necessidade de o controle ser aplicado tambm a esses cidados. Esta constatao resultou na criao de um Regimento e Comisso de tica para balizar a
ao dos delegados.
O cumprimento do calendrio de obras, pactuado com as comunidades,
aumentou a credibilidade do Programa e resultou em uma nova postura poltica por parte dos muncipes e seus representantes. As relaes do legislativo
com a populao sofreram mudanas com a retrao de prticas ancoradas na
troca de favores e a adoo de postura propositiva diante dos problemas enfrentados pelo municpio.
Sugestes Para Aperfeioamento. A representao das mulheres nos diferentes nveis de governo ainda insuficiente. Ora, o objetivo da igualdade na tomada de decises em polticas governamentais requer uma efetiva participao e
incorporao do ponto de vista das mulheres em tais processos.26
O Programa de Administrao Participativa comprovadamente eficaz na
redistribuio de poder entre governo e sociedade civil. Este tipo de programas
poderiam adotar medidas orientadas para a igualdade entre homens e mulheres:
Os mecanismos democrticos de gesto pblica podem contemplar a igualdade de participao de mulheres e homens na tomada de decises, adotando medidas positivas para garantir um nmero representativo de mulheres
nessas instncias;
Estratgias de comunicao podem ser desenvolvidas para fomentar o debate pblico sobre os novos papis que desempenham homens e mulheres
na sociedade e na famlia;
Os cursos de capacitao profissional podem contemplar a incluso de
mulheres de todas as idades, oferecendo planificao profissional e assessoria individual;
A qualidade da assistncia poderia ser melhorada por meio da capacitao
de todos aqueles que exeram funes de representao, a fim de
conscientiz-los da necessidade de se desenvolverem aes especficas para
mulheres e meninas; e
A criao de participao direta dos cidados, que lhes permita opinar sobre
a qualidade e o cumprimento dos prazos dos servios prestados pela Prefeitu-

ra, pode propiciar maior transparncia e controle social da ao pblica. Exemplar, neste sentido, a Ouvidoria Independente de Santo Andr, um rgo
criado para atender gratuitamente o cidado sempre que ele tem uma reclamao dos servios prestados pela administrao municipal, no tocante a mau
atendimento ou omisso nos servios solicitados; falha na realizao dos servios no prazo marcado e servios realizados com m vontade.

Casa da Mulher Bertha Lutz

A Casa da Mulher Bertha Lutz presta assistncia aos envolvidos em violncia
domstica. Alm disso, desenvolve atividades informativas, educativas e de mobilizao para a implantao de polticas de combate violncia domstica em outras
localidades.
A crescente participao das mulheres em todas as esferas da vida social trouxe
tona uma srie de questes, at ento pouco discutidas. A violncia domstica e
a discriminao esto entre elas e, s recentemente, se tornaram alvo da ao dos
governos. Por ocasio das eleies de 1992, a organizao popular das mulheres de
Volta Redonda mobilizou-se para que a nova administrao, a ser eleita, encampasse
e desenvolvesse uma poltica voltada para as mulheres. O modelo de poltica,
sugerido nesta ocasio, teve como parmetro as experincias da Coordenadoria de
Mulheres de So Paulo e da Assessoria dos Direitos da Mulher, de Santo Andr.27
Objetivo. A Casa Bertha Lutz se prope a estabelecer uma poltica municipal
dirigida s mulheres que possibilite resgatar sua cidadania e combater a violncia
e a discriminao que as atingem. Estimula a formao de grupos de mulheres,
divulga as normas jurdicas que asseguram direitos s mulheres e fiscaliza seu
cumprimento.
Implantao. A Casa da Mulher foi criada em 1993. Originalmente vinculada Secretaria de Ao Comunitria, a Casa foi posteriormente transferida para
a Secretaria Municipal de Sade. Essa mudana foi decorrente, por um lado, da
escassez de recursos e de fora poltica da Secretaria de Ao Comunitria, em
comparao com a de Sade. Por outro lado, deveu-se ao fato de o corpo tcnico
da Casa entender a violncia como um problema de sade pblica, que deve ser
assumido por esta rea.
Funcionamento. A Casa da Mulher Bertha Lutz um centro de referncia de
atendimento mulher, que oferece informao, orientao, acompanhamento e
encaminhamento a outros rgos pblicos do municpio. O atendimento iniciase com a triagem feita por uma Assistente Social que, aps avaliao dos casos
pode encaminhar as mulheres para atendimento psicolgico ou jurdico, existentes na prpria Casa, assim como estabelecer contatos para a sua colocao no
mercado de trabalho. Esta articulao com o mercado de trabalho tornou a Casa,
com o passar do tempo, um centro de referncia de mo-de-obra.
A assistncia prestada aos envolvidos em violncia domstica abrange as seguintes atividades e servios:
1) O Disque SOS Mulher, instalado na Casa Bertha Lutz, recebe denncias e
presta orientaes diversas s mulheres, atravs de comunicao telefnica.
2) A Casa de Apoio Deiva Rampini, vinculada a Casa Bertha Lutz, uma
casa abrigo que acolhe as mulheres vtimas de violncia e em situao de
risco de vida.
3) A Delegacia Especial de Atendimento Mulher encontra-se em construo. No momento, este servio prestado pelo Ncleo de Atendimento
Mulher, que funciona em uma Delegacia de Polcia. Este Ncleo conta
com atendimento de Servio Social, vinculado Casa e implantado com
vistas melhoria da qualidade e humanizao do atendimento policial.
4) A atuao da Casa da Mulher ensejou a formao de grupos de discusso,
que se renem em suas instalaes. Dentre estes, esto grupos de mulheres de alcoolistas, grupos de casais com dificuldades de relacionamento,

27
A Assessoria dos
Direitos da Mulher
foi criada em Santo
Andr em 1989,
atendendo uma antiga
reivindicao do
movimento de
mulheres referente a
existncia de um
organismo para
desenvolvimento de
polticas pblicas de
gnero. A Assessoria
estrutura-se atravs de
quatro programas:
Combate a Violncia
e Ateno a Sade da
Mulher; Educao e
Gerao de Renda;
Mulher, Organizao
e Cultura e Servidores
e Cidadania. A tnica
das aes tm sido o
investimento nas reas
de combate a
violncia e sade da
mulher, tanto em
mbito municipal
como regional. A ao
comunitria e
estruturao de
interfaces com outras
reas da administrao so elementos
fundamentais para a
ampliao do trabalho
para as reas de
gerao de renda,
cultura, educao,
meio ambiente, entre
outras.

113

114

grupos de psicossomtica para mulheres da terceira idade e grupos de

orientao profissional.
5) A Casa Bertha Lutz realiza tambm a escuta dos agressores, contata o Servio
Social das empresas nas quais eles trabalham e, quando necessrio, os encaminha para servios de sade mental e para os Alcolicos Annimos.
As aes de carter informativo, educativo e de mobilizao envolvem:
1) Realizao de oficinas e palestras na comunidade. Os contedos abordados nesses eventos incluem a orientao sobre direitos e benefcios
previdencirios, sade, sexualidade, discriminao, entre outros.
2) Treinamento aos professores da rede pblica de ensino, por meio do Programa de Educao Afetivo Sexual, visando capacit-los para uma interveno melhor e mais adequada junto aos alunos.
3) Com a perspectiva de estimular os municpios vizinhos a implantar servios de atendimento mulher, a Casa Bertha Lutz criou, em parceria com a
Coordenadoria de Mulher de Angra dos Reis, o Frum Permanente de
Combate Violncia contra a Mulher.
Gesto e Oramento. A Casa da Mulher, vinculada Secretaria Municipal de
Sade conta com uma equipe composta por 22 pessoas, sendo 14 lotadas na
Casa da Mulher e 8 na Casa de Apoio Deiva Rampini.
A Casa Bertha Lutz atua em parceria com instituies governamentais e no
governamentais, de mbito local e estadual. As polcias civil e militar participam
priorizando o atendimento de mulheres vtimas de violncia. J o judicirio local
articula-se com o Programa, dando prioridade s aes de investigao de paternidade, de penso alimentcia e de separao litigiosa. Tambm so desenvolvidas atividades em parceria com a Secretaria de Planejamento e o Programa DST/
Aids. A Coordenadora da Casa da Mulher Bertha Lutz participa da Comisso
Especial de Segurana da Mulher, instituda pela Secretaria Estadual de Segurana Pblica. Neste frum articulada a ao de combate violncia contra a
mulher, em nvel estadual.
Organizaes no governamentais, como CEPIA, sediada no Rio de Janeiro,
Alcolicos Annimos e Al-anon, e consultrios particulares de psicologia e psiquiatria constituem outros parceiros da Casa, prestando-lhe assessoria e
disponibilizando atendimento para os agressores. A integrao com estes parceiros, bem como com os parceiros governamentais, garantida por meio de reunies de avaliao e planejamento, realizadas regularmente, com a participao de
membros da comunidade.
Em termos financeiros, os gastos da Casa, em 1999, alcanaram o montante de
R$ 166.650,00. Os recursos destinados s despesas com pessoal originaram-se da
Prefeitura Municipal. O financiamento de despesas relativas a consumo veio do
Fundo Municipal de Sade. A construo da Casa de Apoio, contabilizada no
total acima, foi viabilizada com recursos do Ministrio da Justia.
Resultados. Da data de incio de funcionamento da Casa da Mulher, em
1993, at janeiro de 2000, realizaram-se 45.000 atendimentos a, aproximadamente, 15 mil mulheres. Do total de atendimentos, 79% referem-se a casos de
violncia. O aumento dos ndices de registro de casos de violncia envolvendo
mulheres um indicador do impacto provocado pelo trabalho desenvolvido
pela Casa da Mulher. Outro indicador a reduo das taxas de reincidncia, nos
casos de agresso domstica. As atividades voltadas para a insero das usurias
da Casa no mercado de trabalho resultaram na colocao de grande parte das
mulheres atendidas. O xito significativo desta iniciativa reflete tambm o reconhecimento pblico obtido pela poltica de atendimento mulher.
Sugestes Para Aperfeioamento. A violncia contra a mulher representa um
obstculo para o desenvolvimento, a paz e a igualdade. A proteo e a promoo
dos direitos e liberdades das mulheres responsabilidade dos governos e exigem
a adoo de medidas eficazes. A violncia fsica, sexual e psicolgica nas famlias,

assim como o assdio sexual, nos locais de trabalho, so manifestaes de relaes

de poder historicamente desiguais entre homens e mulheres e constituem violaes aos direitos humanos das mulheres. 28
A excluso social das mulheres inseridas em contextos violentos deve ser enfrentada com medidas firmes que envolvam os diferentes setores da administrao pblica. para essa direo que aponta, de modo muito eficaz, a poltica municipal de
Volta Redonda, com a Casa da Mulher Bertha Lutz. O reconhecido impacto dessa
iniciativa poderia, sem dvida, ser ampliado, com a incorporao de outras aes:
Considerando a pouca importncia que, em geral, se atribui violncia
domstica, seria conveniente realizar aes para a sensibilizao, formao
e capacitao dos profissionais vinculados s instituies governamentais
parceiras.
A violncia sexual, associa-se muitas vezes, a infees por doenas sexualmente transmissveis e mesmo HIV/Aids, o que amplifica seus efeitos devastadores nas mulheres. A realizao de oficinas e outras atividades regulares para a difuso de informaes sobre essas doenas mostra-se nesse contexto, uma medida importante para diminuir a vulnerabilidade social das
mulheres atendidas na Casa Bertha Lutz.
O engajamento do judicirio, logrado pela Casa da Mulher, tambm poderia ser ampliado no sentido de envolver este setor na execuo de aes
preventivas junto populao. Esta foi uma iniciativa realizada, com grande xito, pelo Projeto RISA, implementado pela Associao dos Juizes do
Rio Grande do Sul, em Cachoeirinha. Nesta iniciativa, voluntrios e profissionais vinculados Associao, encarregam-se de capacitar lideranas
comunitrias, professores, conselheiros tutelares e agentes comunitrios de
sade para que atuem como multiplicadores e mediadores em situaes
conflituosas e violentas. Forma-se, desse modo, uma rede de preveno
violncia, com a mobilizao de toda a comunidade e contando com profissionais e recursos previamente existentes.
H que se considerar ainda que a violncia domstica, no raro, atinge de
modo perverso crianas e adolescentes. Requer ao especfica que, muitas
vezes, pode implicar no afastamento das crianas de seu grupo familiar. O
atendimento de meninas vtimas de violncia deve portanto contemplar
tais situaes e apresentar solues plausveis para seu enfrentamento. A
Casa da Mulher, enquanto centro de referncia para o atendimento da
mulher, poderia adotar medidas voltadas especificamente para o atendimento de meninas inseridas em contextos familiares violentos.
O Servio Alternativo de Proteo Especial Criana e ao Adolescente, implantado pela Secretaria Municipal de Assistncia Social, de Campinas, coloca-se
como uma possibilidade de interveno nesse campo. Este Servio oferece
atendimento a crianas e adolescentes vitimizados e os insere em famlias
substitutas, que so contatadas, cadastradas, selecionadas e treinadas previamente. A interveno inclui o acompanhamento das famlias substitutas bem
como das naturais, afim de viabilizar e identificar o momento ideal de retorno das crianas. Aps a concretizao deste, dado prosseguimento ao acompanhamento das famlias, por no mnimo, cinco anos.

28

Beijing, 1955

Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina

O Programa combina educao formal e pr-qualificao profissional para crianas e adolescentes, que residem em reas rurais, sem acesso s escolas. O Programa
promove a qualidade de vida no campo ao compatibilizar o trabalho dessas crianas
e adolescentes com a educao.
A garantia de educao para crianas e adolescentes, at 14 anos, embora prevista constitucionalmente e reafirmada no Estatuto da Criana e do Adolescente,
permanece um desafio para as administraes municipais. Afim de garantir a ade-

115

116

so e a permanncia dos alunos de segmentos mais pobres, os programas educacionais, freqentemente, conjugam educao formal e ensino profissionalizante.
Garantir a educao de crianas e adolescentes nas reas rurais ainda mais
desafiante. Isto se deve ao reduzido nmero de escolas rurais, s longas distncias
entre as casas e as escolas, localizadas nos permetros urbanos, e prtica da produo familiar, que demanda a participao de todos, inclusive crianas e adolescentes. A Escola de Turmalina tambm adota a estratgia de conjugar educao formal
e ensino profissionalizante. Sua maior inovao, porm, o fato de adotar um
modelo pedaggico que estimula a freqncia das meninas escola.
Objetivo. A Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina, MG, visa garantir
o ensino de 5 8 Srie ou 2 Ciclo do Ensino Fundamental -, especialmente
a crianas e adolescentes residentes em reas rurais, no contemplados pelo transporte escolar gratuito e dirio. Ao lado da oferta de educao formal, a Escola
prope-se assegurar a pr-qualificao profissional de seus alunos.
Implantao. A Secretaria Municipal de Educao criou, em 1997, uma
associao de pais de crianas e adolescentes da zona rural. A criao dessa associao teve o intuito de mobilizar os pais para resolver a evaso escolar, a falta de
escola e de transporte para as crianas. Dessa mobilizao resultou a criao da
Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina.
Ao ser inaugurada, em 1998, a Escola absorveu um contingente de 123
alunos, em regime de internato e num sistema em que meninos e meninas, freqentam alternadamente a escola, por um perodo de 15 dias. O regime de
internato foi adotado com vistas a solucionar o problema da distncia existente
entre as residncias dos alunos e a Escola Famlia Agro-industrial, situada na
periferia de Turmalina. J a adoo do sistema de alternncia objetivou contornar a resistncia das famlias perante o internato misto. Esta soluo favoreceu
particularmente as meninas visto que o internato misto no se constitua em um
impedimento para a freqncia dos meninos, mas certamente para as meninas.
Isto se comprova pela composio por sexo do quadro atual de alunos: 76 meninos e 90 meninas.
Funcionamento. O 2o Ciclo do Ensino Fundamental ministrado em trs anos,
por meio da educao supletiva. O deslocamento entre a casa e a Escola de responsabilidade da Secretaria de Educao, que transporta os alunos gratuitamente.
A carga horria de atividades dirias de 10 horas. Estas atividades incluem o
ensino regular, a participao em cursos profissionalizantes e em atividades voltadas
produo agro-industrial.. As atividades de pr-qualificao que compem a grade
de ensino incluem a produo agro-industrial e a fabricao de pes, que so utilizadas para a capitalizao da Escola Essa diversidade de atividades visa adequar o
currculo escolar realidade local. Os alunos e alunas com melhor rendimento realizam, por outro lado, a monitoria de apoio, que consiste em acompanhar colegas com
desempenho insuficiente. Os alunos contam ainda com atendimento mdico e
odontolgico e medicamentos so disponibilizados quando necessrio. A escola estabelece um relacionamento com as famlias dos alunos por meio de visitas domiciliares semanais e da realizao de palestras e reunies, para tratar de diversos temas
relacionados melhoria da qualidade de vida da populao.
Gesto e Oramento. A Escola Famlia Agro-industrial est sob a responsabilidade da Secretaria Municipal de Educao. Ela conta tambm com a parceria
de diversos rgos governamentais municipais, estaduais e federais e no
governamentais do municpio. Os mdicos e enfermeiros da Secretaria de Sade
realizam palestras informativas, campanhas de vacinao e prestam assistncia
mdica s crianas e adolescentes da escola. A Secretaria de Agricultura e a
EMATER prestam assessoria e acompanhamento tcnico quanto produo
agro-industrial. A Universidade Federal de Lavras contribui com a Escola, oferecendo cursos e oficinas para alunos e professores. A Pastoral da Criana repassou a tcnica de produo da multimistura, usada como suplemento alimentar.

A merenda escolar financiada pelo Programa Nacional de Alimentao Escolar

do Governo Federal.
A preocupao com a participao social, demonstrada no processo de criao da Escola, expressa-se, neste momento, no funcionamento de uma associao de pais, que participa da tomada de decises.
Os gastos anuais com a Escola alcanam aproximadamente R$ 117 mil, provenientes do oramento municipal. Alm disso, so disponibilizados recursos,
na ordem de R$ 2,6 mil anuais, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao, do Ministrio da Educao. Cabe ressaltar que a Escola dispe ainda
de recursos advindos da comercializao de sua produo agro-industrial e de
pes, buscando, com isso, promover sua auto-sustentabilidade.
Resultados. A Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina logrou melhorar
significativamente a qualidade de vida no campo e garantir o acesso, ao 2 Ciclo
do Ensino Fundamental, a todas as crianas da zona rural. A taxa de evaso
escolar rural caiu de 17,4%, em 1996, para 2,6%, em 1998, e a taxa de repetncia
foi zerada. De outro lado, a adequao dos contedos permitiu associar os conhecimentos tericos e prticos, adquiridos na Escola, realidade na qual os
alunos encontram-se inseridos, aumentando sua auto-estima e valorizando o
mundo rural.
Sugestes Para Aperfeioamento. A educao contextualizada, oferecida pela
Escola Agro-industrial, eficaz para garantir maior engajamento e melhor aproveitamento por parte dos alunos. Estratgias de combinar a educao formal
com a especificidade das crianas tambm so adotadas por trs outros programas: o Programa de Educao e Capacitao pelo Trabalho a Adolescentes, de Belm,
que atende adolescentes em conflito com a lei; o Projeto Escola Bosque do Amap,
atende uma comunidade ribeirinha em regio de floresta, aliando educao formal e scio-ambiental; e a Escola Ticuna, um projeto de educao bilnge que
liga a educao formal especificidade cultural das crianas indgenas.
A Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina contempla amplamente as medidas propostas na IV Conferncia Mundial Sobre a Mulher, ao adotar solues que
debilitam as prticas culturais discriminatrias contra as meninas e que viabilizam
sua educao e formao profissional. Esta iniciativa demonstra os benefcios decorrentes de considerar tanto as peculiaridades regionais na administrao do ensino
como as desvantagens enfrentadas pelas meninas para freqentar a escola. Por estas
razes, constitui uma iniciativa exitosa que pode ser reproduzida em contextos rurais semelhantes, ou seja, situados em regies distantes e sem acesso a escolas.
As vises culturais relativas ao comportamento de homens e mulheres, em
Turmalina, ainda no so suficientemente igualitrias de modo evitar a
excluso social das mulheres. A Escola poderia desempenhar uma funo
importante na mudana dessa viso por meio da incluso de discusses
acerca das diferenas e desigualdades entre mulheres e homens. Essas discusses podem ser propiciadas pela incluso de temticas relativas sexualidade, violncia e direitos humanos, entre outros, nos currculos escolares
como tambm nas reunies com as famlias, onde so tratados temas relacionados melhoria da qualidade de vida da populao.

Programa Sade da Comunidade

A formao de equipes de sade que realizam visitas regulares s famlias moradoras do municpio possibilita populao acesso a servios de ateno bsica em
suas residncias, solucionando problemas de sade sem que os usurios tenham, necessariamente, que recorrer s unidades de sade.
A Constituio Brasileira de 1988 consagrou a sade como um direito de
todos e um dever do Estado. O Sistema nico de Sade (SUS) foi institudo
ento para organizar e implementar as aes nessa rea. Os princpios que orientam o SUS incluem descentralizao da poltica de sade, integralidade da aten-

117

118

o, hierarquizao dos servios e participao da comunidade. Este novo modelo de sade atribui aos municpios uma funo estratgica, qual seja, a de proporcionar servios necessrios para garantir a sade da populao.
Objetivo. O Programa de Sade da Comunidade, implantado pela Secretaria
Municipal de Sade de Camaragibe (PE), prioriza o enfoque preventivo sem
prejuzo do desenvolvimento de aes curativas. Para isso, agentes comunitrios de sade atendem regularmente indivduos e famlias das comunidades em
seus domiclios. A partir da referncia local, o Programa busca racionalizar o
fluxo das pessoas aos servios de maior complexidade e estruturar um sistema
de referncia e contra-referncia, a partir das necessidades constatadas. Visa
ainda, implementar o monitoramento territorializado das situaes de sade
nas diversas reas de interveno, a fim de manter um sistema de informao
atualizado e de avaliar sistematicamente o resultado do trabalho junto s equipes executoras e populao assistida.
Implantao. A Secretaria Municipal de Sade iniciou o Programa Sade da
Comunidade em 1994, com a implantao de dez unidades de sade. Passados
seis anos, o Programa conta, atualmente, com 23 unidades de sade.
Funcionamento. O Programa Sade da Comunidade constitui a porta de entrada do Sistema Municipal de Sade de Camaragibe. A vigilncia sanitria determina, conforme seus objetivos, o territrio no qual so realizadas as aes de sade.
No momento, estas aes incluem visitas domiciliares mensais, consultas, vacinaes, curativos, acompanhamentos pr-natais, orientaes e encaminhamentos para
realizao de exames preventivos. Cada uma das 23 unidades de sade conta com
uma equipe de sade composta por, em mdia, 6 agentes comunitrios de sade captados na prpria comunidade -, 1 auxiliar de enfermagem, 1 enfermeiro, 1
auxiliar de servios gerais e 1 mdico. So 23 equipes de sade que atendem um
total de 116.729 pessoas 96% da populao do municpio. Cada agente comunitrio tem sob sua responsabilidade o acompanhamento de 170 domiclios.
Gesto. O Programa operacionalizado por uma das cinco diretorias da Secretaria Municipal de Sade, a Diretoria de Assistncia Sade, que responsvel
por sua coordenao e superviso in loco. A participao da comunidade se d por
meio das Conferncias, Plenrias e Conselho Municipal de Sade. Este ltimo,
exercendo suas atribuies de formulao e fiscalizao, rene-se quinzenalmente
para deliberar sobre questes relativas poltica de sade do municpio.
Alm da Secretaria Municipal de Sade, participam da operacionalizao do
Programa a Secretaria Estadual de Sade, o Ministrio da Sade, o UNICEF, a
CooperSade e o Ncleo de Estudos de Sade Coletiva da UFPE. A Secretaria
Estadual recebe e encaminha ao Ministrio da Sade os dados do sistema de
aes bsicas. J o Ministrio, a CooperSade e o UNICEF participam mediante
a disponibilizao de recursos financeiros, sendo 98% desses recursos provenientes da esfera federal. Por fim, o Ncleo de Estudos de Sade Coletiva oferece
capacitao s equipes do Programa.
Resultados. O Programa logrou reduzir a mortalidade infantil para 17 por
mil nascidos vivos e zerar a mortalidade por diarria, mediante a adoo da
terapia de hidratao oral e do aleitamento materno exclusivo at o 4 ms de
vida do beb. A cobertura pr-natal alcanou 90% das gestantes, em 1998. E,
em pesquisa realizada para avaliar os servios prestados, constatou-se 87,5% de
aceitao do Programa entre os usurios.
Sugestes Para Aperfeioamento. A IV Conferncia Mundial sobre a Mulher assinala o direito das mulheres, em todas as etapas de sua vida, a desfrutar
de condies plenas de sade fsica e mental. Aponta ainda, como principais
obstculos para o acesso a esse direito, a desigualdade entre mulheres e homens
e a discriminao que atinge s mulheres que pertencem a grupos excludos em
razo de suas identidades de classe, regionais, tnicas, geracionais, etc. Nesse
contexto, a Conferncia destaca a importncia de se implantar polticas especfi-

cas que proporcionem s mulheres condies para exercitar sua autonomia no

que se refere ao trabalho, educao, sexualidade e sade.
O contato sistemtico e a ateno domiciliar, que caracterizam o Programa de
Sade da Comunidade, permitem aos profissionais de sade uma maior aproximao s situaes especficas enfrentadas cotidianamente por homens e mulheres. Com efeito, uma poltica de sade integral, como a proposta pelo Programa
descrito, aumentaria sua eficcia se considerasse as dificuldades e demandas diferenciadas dos distintos segmentos da populao mulheres e homens, adultos, crianas, adolescentes e idosos, brancos, negros e indgenas no tocante
conservao da sade. No relativo s mulheres, importante que programas de
to boa qualidade quanto o analisado adicionem medidas convergentes com as
propostas na Conferncia de Beijing, tais como:
Sensibilizar e capacitar os profissionais de sade, de modo a evitar abusos
de poder e garantir atendimento justo s mulheres;
Instrumentalizar os profissionais para o desenvolvimento de um trabalho
assistencial, informativo e educativo de qualidade para as mulheres;
Implementar um sistema de coleta de dados que permita o acesso a informaes desglosadas por sexo e idade. Este procedimento acessvel e importante pois permite orientar as aes do Programa segundo as distintas
situaes;
Desenvolver atividades educativas, preventivas e assistenciais dirigidas s
mulheres adultas, jovens e crianas sobre as seguintes questes: planejamento familiar, gravidez, aleitamento materno, aborto, doenas sexualmente transmissveis, HIV/Aids, violncia domstica e/ou sexual, sade mental, sade
sexual e reprodutiva e riscos associados ao consumo de tabaco; e
Mobilizar as instituies formadoras de opinio, como jornais e rdios, e a
comunidade para que participem nas aes orientadas para a preveno
contra o HIV/Aids, os cnceres do aparelho reprodutivo e a violncia domstica e sexual, entre outras.

Programa Moradia Digna e Segura

Este Programa de Teresina soluciona problemas relacionados habitao e urbanizao em reas densamente ocupadas e sem infra-estrutura e sem equipamentos
pblicos.
O processo de urbanizao intensa, ocorrido no Brasil, principalmente nas
ltimas trs dcadas, coloca grandes desafios para as administraes locais. As
regies perifricas das cidades, via de regra, com relevo acidentado e sem equipamentos pblicos, transformam-se em zonas de risco. Demandam, por isso,
intervenes urgentes que focalizem os problemas urbanos de maneira integral. O Programa Moradia Digna, implantado pela prefeitura de Teresina-PI,
intervm na ocupao desordenada do espao urbano adotando como estratgia fundamental a mobilizao e articulao de interesses de mltiplos grupos
da sociedade, para encontrar alternativas adequadas s distintas situaes de
habitabilidade.
Objetivo. O Programa Moradia Digna e Segura prope-se articular as aes
municipais, no campo habitacional e urbano, por meio de 5 projetos. Busca
reduzir o dficit habitacional do municpio, reduzir os conflitos fundirios urbanos e liberar reas de preservao ambiental ocupadas. Baseado no conhecimento da realidade das vilas e favelas, o Programa oferece s famlias de baixa
renda moradia digna e acesso ao mercado de bens e servios de uso coletivo.
Implanta, para isso, programas de desenvolvimento social articulados a projetos
de qualificao de mo-de-obra e de produo de moradias.
Este um programa que busca solucionar problemas habitacionais. Entretanto, incorporando o enfoque de gnero, revela forte preocupao e compromisso com o enfrentamento das desigualdades entre mulheres e homens. Sua

119

120

interveno no espao de convivncia social e familiar visa pois, fundamentalmente, melhorar as relaes entre mulheres e homens.
Implantao. O Moradia Digna e Segura foi criado em 1996, como parte de
um Programa mais abrangente, o Vila-Bairro, por meio do qual a Prefeitura
Municipal procurou articular e coordenar sua poltica urbana. Desenvolvido
pela Secretaria Municipal de Habitao e Urbanismo, o Moradia Digna e Segura
visa melhorar a articulao e estruturao de alguns dos projetos habitacionais
executados pelo governo do municpio, desde 1993.
O Programa Moradia Digna e Segura composto de cinco projetos: Censo
das Vilas e Favelas, Morar Legal, Lotes Urbanizados, Minha Casa e Casa
Melhor. Por meio destes, viabiliza a regularizao fundiria, a construo de
casas e a aquisio de lotes. Os cinco projetos atendem as famlias mediante a
concesso de emprstimos diversos mas sempre vantajosos para quem os contrai:
o montante pago pelo devedor sempre inferior ao valor total do emprstimo, o
pagamento parcelado e as taxas de juros so inferiores s do mercado. Cada um
desses projetos prev um valor mximo de emprstimo por famlia.
Funcionamento. O Censo de Vilas e Favelas, realizado em 1993, cadastrou
as famlias residentes nas vilas e favelas de Teresina e traou seu perfil socioeconmico, transformando-se depois em um dos cinco projetos que compe o Programa Moradia Digna e Segura. Os dados coletados no Censo de 1993 serviram
de base para o desenvolvimento do Moradia Digna e Segura, que estabeleceu
como universo de interveno o grupo de 32.300 famlias, residentes em vilas e
favelas da cidade.
O Projeto Morar Legal ocupa-se da regularizao fundiria promovendo a
desocupao e a expropriao de terras, e concedendo ttulos de cesso de posse
e uso real da terra, atribudos s mulheres.
O Projeto Lotes Urbanizados concede lotes dotados de infra-estrutura
bsica s famlias de baixa renda que no possuam moradia prpria e quelas
atendidas pelo Projeto Minha Casa. Este ltimo viabiliza a construo das
casas em regime de mutiro/autoconstruo, repassando aos beneficiados cestas de materiais de construo. Neste projeto o investimento da prefeitura
varia entre R$ 3.000,00 e R$ 3.500,00 por famlia. Desse montante, um
tero concedido a ttulo de emprstimo, que as famlias devem pagar em at
100 prestaes.
As reas envolvidas nesses projetos so definidas previamente, por tcnicos
da Prefeitura e a seleo das famlias se d de acordo com critrios, definidos
conjuntamente com as comunidades interessadas e organizaes populares. A
populao prioritria constituda por famlias cujas rendas no ultrapassem
dois salrios mnimos.
O Projeto Casa Melhor destina-se melhoria das condies de habitabilidade
das casas em vilas e favelas, com a substituio de taipas, coberturas de palha e
cho batido por construes de alvenaria, telhas de cermica e piso de cimento.
Gesto e Oramento. O Programa conta com uma equipe multidisciplinar de
32 tcnicos de nvel superior e 37 tcnicos de nvel mdio para operacionalizar
suas atividades. Conta ainda com a participao de diversos rgos da Prefeitura
que tambm integram o Vila-Bairro e desenvolvem atividades nas reas de sade, educao, criana e adolescente, meio ambiente, entre outras.
O Conselho Municipal de Habitao e a Federao de Associaes de Moradores e Conselhos Comunitrios - entidades comunitrias locais - e a Federao
de Associao de Moradores do Piau - entidade com atuao em nvel estadual
-, participam do Moradia Digna Segura. Sua participao se d na execuo dos
projetos, em negociaes de ocupao e na realizao do censo.
No que se refere participao da sociedade civil na gesto e execuo do
Moradia Digna e Segura destacam-se as parcerias estabelecidas com entidades
das comunidades beneficiadas e o Oramento Participativo. Ademais, o processo

de ampliao da participao popular na definio e viabilizao da poltica

urbana do municpio resultou, em 1999, na I Conferncia Municipal de Habitao. Com o tema A moradia popular e o poder local. A Conferncia idealizou
e aprovou diretrizes para orientar a poltica habitacional do municpio.
O Conselho Municipal de Habitao define locais, aes e montantes a serem aplicados no Moradia Digna e Segura. Este Conselho importante para a
implementao da poltica habitacional porque se trata de um rgo deliberativo e paritrio, encarregado de elaborar, implementar e fiscalizar programas sociais de habitao e urbanismo, e gerenciar o Fundo que financia os programas
habitacionais. Os recursos deste Fundo originam-se de dotao prpria, dentro
do oramento municipal, de recursos federais, estaduais, de organismos internacionais e de auxlios, doaes e contribuies de terceiros.
O Moradia Digna e Segura foi dotado, para o ano de 2000, com aproximadamente R$ 7 milhes, o que representa 2,4% do oramento municipal.
Resultados. O Programa Moradia Digna e Segura logrou atender 83,2% do
universo estabelecido, ou seja das 32.300 famlia moradoras nas vilas e favelas
da cidade. A maioria das localidades abrangidas pelo Projeto dispe atualmente de equipamentos pblicos como escola, posto de sade, creche, entre outros. Cabe ressaltar a importncia do levantamento socioeconmico para a formulao e o planejamento de polticas pblicas, que se pretendam eficazes e
eficientes. Nesse sentido, a realizao de trs censos nas vilas e favelas da cidade garantiu melhores resultados ao Programa e um conhecimento mais aprofundado de sua populao alvo.
O programa apresenta trs inovaes que merecem ser destacadas: ao garantir acesso ao financiamento e titularidade de lotes e casas s mulheres,
contribui de maneira muito concreta para quebrar a subordinao das mulheres e elevar seu poder para enfrentar as desigualdades de gnero e se livrar
de um cotidiano doloroso; as estratgias adotadas para mobilizar a populao
resultaram no fortalecimento da organizao social, com a formao de vrias
associaes de bairro, clubes de mes e grupos de mulheres, que atuam em
parceria com a Prefeitura; e o sistema de contrapartidas, materializado na
poltica de emprstimo, propiciou uma mudana nas relaes entre a populao e o poder pblico, estabelecidas com base na afirmao de direitos e
no mais na troca de favores.
Sugestes Para Aperfeioamento. As disparidades fundadas no sexo, no tocante distribuio da capacidade econmica, constituem fator importante no
agravamento da pobreza das mulheres. Assim, as medidas para reduzir essa pobreza devem promover mudanas que garantam, entre outras coisas, um acesso
mais igualitrio aos recursos econmicos, inclusive no referente ao direito ao
crdito e posse de terras e outras propriedades 29.
O Programa Moradia Digna e Segura realiza o tipo de mudanas que beneficia economicamente s mulheres, ao mesmo tempo que firma sua autonomia. Seu objetivo de melhorar as relaes de gnero, ou relaes entre mulheres e homens, seria cumprido de forma mais eficaz se adotasse aes
dirigidas ao enfrentamento da violncia domstica. Nesta matria, o programa mais sugestivo e inovador a Casa da Mulher Bertha Lutz. As aes
deste programa poderiam ser ajustadas ao novo contexto e, desse modo, a
inovao seria aperfeioada.
Programas como o Moradia Digna e Segura podem solucionar o problema
habitacional da populao que reside em condies precrias no entorno das
cidades, mas tambm podem implementar aes que visem reintegrar as pessoas e famlias que no possuem sequer um barraco e vivem nas ruas. Como se
ver mais adiante, a Secretaria de Desenvolvimento Social da capital mineira,
logrou construir uma estratgia de enfrentamento definitivo do problema dos
moradores de rua, por meio do projeto Se Essa Casa fosse Minha.

29

Beijing, 1995

121

Programa Bolsa Familiar para a Educao - Bolsa Escola

122

Este Programa da Prefeitura de Belm busca fazer com que crianas, de 4 a 14

anos, permaneam na escola. Trata-se de uma estratgia para combater o trabalho
infantil, mediante a concesso de bolsa s famlias em situao de extrema pobreza.
As crianas e adolescentes esto entre os segmentos mais vulnerveis pobreza e demandam, por isso, ao diferenciada por parte dos gestores municipais,
como destaca o Estatuto da Criana e do Adolescente. Preocupado com o crculo
vicioso da pobreza que condena crianas e adolescentes, tambm o Governo do
Distrito Federal, formulou em 1996, a proposta da Bolsa Escola. O objetivo
dessa iniciativa foi garantir educao s crianas e adolescentes pobres, por meio
de um sistema de concesso de bolsas, atrelado freqncia escolar.
O Programa Bolsa Familiar, de Belm, inspirado na iniciativa do Distrito
Federal, um exemplo da importncia, para a gesto pblica local, do processo
de difuso de experincias novas e bem sucedidas.
A preocupao esteve igualmente presente na IV Conferncia Mundial Sobre
a Mulher onde constatou-se a maior vulnerabilidade a que esto expostas as meninas. A Conferncia, recomenda, assim, a eliminao de todos os obstculos que
impedem o desenvolvimento pleno do potencial e das capacidades das meninas,
especialmente no que se refere igualdade de acesso educao e formao.
Objetivo. O Programa Bolsa Familiar para a Educao, de Belm, PA, objetiva
inserir crianas e adolescentes na rede pblica de ensino, combatendo, assim, a explorao do trabalho infantil. Prope igualmente promover a qualidade de vida das famlias em situao de excluso social, mediante a concesso de auxlio financeiro e a
insero de seus membros adultos, em programas de gerao de emprego e renda.
Implantao. A administrao municipal de Belm implantou o Programa
Bolsa Familiar, em janeiro de 1997. Restrito, num primeiro momento, a um
bairro, cujos indicadores socioeconmicos colocavam seus habitantes em situao de risco social, o Programa foi ampliado para outras reas do municpio consideradas bolses de pobreza - abarcando atualmente 29 reas.
No primeiro ano, foram contempladas 3.026 famlias, das quais 89,5% so
chefiadas por mulheres, e alcanou-se 13 mil crianas e adolescentes. No ano de
1999, o Programa estabeleceu como meta conceder bolsas a 4.820 famlias, atendendo reivindicaes expressas no Oramento Participativo. Desse total, mil bolsas
so reservadas para o atendimento de crianas e adolescentes em situao de rua.
Funcionamento. As famlias inscritas no Programa so selecionadas a partir
de uma avaliao de sua situao socioeconmica, baseada em indicadores como
nvel de escolaridade e situao de trabalho dos pais, nmero de filhos, tipo e
condio de moradia e infra-estrutura disponvel. A Bolsa, renovvel anualmente e com um tempo mximo de concesso de dois anos, concedida a famlias
com renda per capita mensal igual ou inferior a meio salrio mnimo e sua manuteno est condicionada freqncia escolar mnima de 90%.
O Programa inclui atividades extra-curriculares para crianas e adolescentes,
tais como esporte, escola de circo e nibus-biblioteca, entre outras. Oferece cursos de capacitao profissional para os adultos das famlias, inserindo-os nas
atividades oferecidas pelo Programa de Gerao de Emprego e Renda. O Bolsa
Famlia contempla ainda acompanhamento social mediante visitas domiciliares,
encaminhamentos para a retirada de documentao, aes na rea de sade e
seminrios bimensais. Nestes seminrios, discute-se educao, participao popular e prestao de contas do Programa Bolsa Familiar, entre outras questes. As
famlias beneficirias so tambm estimuladas a atuar no Oramento Participativo, discutindo e deliberando sobre os gastos do municpio, inclusive no que se
refere aos recursos destinados ao Programa Bolsa Familiar.
Gesto e Oramento. O Programa operacionalizado em trs instncias coordenao, fiscalizao e executiva. A coordenao realizada por um Conselho
Deliberativo composto por representantes da Secretaria Municipal de Educa-

o, da Fundao Papa Joo XXIII, da Secretaria Municipal de Economia, da

Cmara Municipal, do Conselho Municipal da Criana e do Adolescente e do
Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua.
Lideranas comunitrias, entidades que trabalham com crianas e adolescentes e conselhos escolares, integram a Comisso Local, responsvel pela fiscalizao das reas atendidas. Todas as entidades parceiras renem-se mensalmente
com os tcnicos do Programa para discutir e avaliar seu andamento. Os responsveis pelo Bolsa Escola renem-se tambm com os pais dos alunos, diretores e
professores das escolas, a fim de discutir dificuldades e desafios a serem enfrentados pelo Programa.
A Secretaria Municipal de Sade, a Fundao de Cultura, a Fundao de
Merenda e Assistncia ao Estudante, a Fundao Escola Bosque, escolas privadas e entidades no governamentais e religiosas que atuam no municpio tambm participam do Programa. Elas contribuem oferecendo servios e disponibilizando recursos humanos e financeiros. estas contribuies so importantes
porque demonstram a adeso comunitria que viabiliza, muitas vezes, o funcionamento dos programas. Essas contribuies se traduzem por exemplo em pequenas aes tais como a cesso de mquinas, alimentos e remdios ou na disponibilizao de instrutores, vagas em cursos e postos de trabalho.
O custo anual do Programa estimado em R$ 8 milhes e a fonte principal de
financiamento o tesouro municipal, que lhe destina 2,9% de sua receita total.
Resultados. A perspectiva de atendimento integral s famlias e suas crianas
e adolescentes, adotada pelo Programa, fortaleceu a ao intersetorial no mbito
governamental, promovendo a articulao entre as reas de educao, sade,
trabalho, cultura e economia. O estmulo participao popular reforou as
instncias democrticas da administrao de Belm, dando maior legitimidade
s aes governamentais e fortalecendo a cidadania.
Os resultados Bolsa Familiar se expressam nos avanos alcanados no atendimento de crianas e adolescentes. Desde o incio do Programa, 225 crianas e
adolescentes deixaram o trabalho nos lixes da cidade. No caso das crianas e
adolescentes em situao de rua, de um total de 450 atendidos por organizaes
no governamentais locais, 417 abandonaram as ruas e retornaram aos seus lares.
Em termos estritamente educacionais, constatou-se significativa reduo da evaso escolar - de 8,4% em 1996 para 0,1% em 1998 - e aumento do ndice de
aprovao - de 58,3% em 1996 para 85,6% em 1998. Finalmente, uma pesquisa realizada entre os beneficirios do Programa apontou que 99% das famlias
atendidas haviam experimentado melhoria nas condies de vida.
Sugestes Para Aperfeioamento. No obstante os compromissos assumidos
pelos pases de cumprir as medidas inscritas na Conveno sobre os Direitos da
Criana, os indicadores disponveis apontam a permanncia de aes discriminatrias contra as meninas, durante toda a sua infncia at a idade adulta. Diante desse quadro, necessrio tomar medidas que erradiquem os esteretipos baseados nas diferenas entre homens e mulheres, estimulem as meninas a participar das funes sociais, econmicas e polticas da sociedade e garantam igual
acesso de meninas e meninos educao e formao.30
Programas como o Bolsa Familiar, com sua abordagem integral e multisetorial, podem alcanar resultados ainda melhores se forem includas aes que
considerem crianas em situaes diferenciadas, como o faz o Programa de
Educao e Capacitao pelo Trabalho a Adolescentes, de Belm, que atende
adolescentes em conflito com a lei.
Considerando que uma elevada parcela das famlias atendidas por este tipo
de programas pode ser chefiadas por mulheres, seria interessante estimular
a participao das mulheres nos mecanismos de deciso dos projetos e criar
programas paralelos de capacitao para mulheres chefes de famlia.
Concesso de bolsas s mes, sejam elas chefes de famlia ou no;

30

Beijing, 1995

123

 Insero, na grade curricular e nos seminrios voltados para as famlias, de

contedos relacionados aos direitos humanos, violncia e sexualidade;
Sensibilizao dos professores a fim de que percebam e lidem adequadamente
com as diferenas entre meninos e meninas e suas necessidades especficas;
Estmulo s famlias para a adoo de atitudes mais igualitrias com relao
a meninas e meninos, no sentido de faz-los compartilhar as responsabilidades familiares;
Oferta de capacitao profissional para os adolescentes maiores de 14 anos;
Garantia do acesso dos e das adolescentes, em condies de igualdade, ao
ensino mdio.

Programa Integrado de Incluso Social

124

O Programa enfrenta a pobreza e a excluso social com uma poltica intersetorial, que abrange a infra-estrutura urbana, o desenvolvimento socioeconmico e a
gerao de emprego e renda. Desenvolve um conjunto de projetos nas reas mais
desassistidas da cidade, procurando integrar suas populaes s atividades sociais e
econmicas dos bairros mais dinmicos da cidade.
A profunda desigualdade social atinge fortemente o meio urbano e provoca
crescimento desordenado, rupturas do tecido social e violncia crescente. Ademais, impede o desenvolvimento socioeconmico dos municpios, tornando urgentes aes multissetoriais e integradas que conjuguem esforos dos poderes
pblicos e da sociedade, a fim de fazer frente s conseqncias da desigualdade
e do aumento da pobreza. O Programa construdo pela Prefeitura de Santo
Andr, implementou um novo modelo de gesto pblica que concentra as aes
de forma a produzir uma interveno global nas reas e populaes mais pobres
do municpio. Desse modo fugiu-se do modelo baseado em aes pontuais, cuja
prtica tinha se mostrado ineficiente.
Objetivo. O Programa Integrado de Incluso Social visa promover a urbanizao, o desenvolvimento social, a gerao de emprego e renda e o financiamento
habitacional e de micro-empreendimentos. Atua no sentido de integrar as favelas aos bairros. Para tanto, monitora as condies de sade e acompanha e orienta
as famlias, alfabetiza e qualifica profissionalmente jovens e adultos, prov ateno integral s crianas e adolescentes matriculados no ensino fundamental, fornece crdito e promove a criao de cooperativas, garante renda mnima s famlias em situao de pobreza extrema e estimula a prtica da reciclagem.
Implantao. O Programa Integrado de Incluso Social foi implementado pela
Prefeitura Municipal de Santo Andr, SP, em 1998, congregando os esforos de
diversas secretarias municipais. De incio, contemplaram-se quatro assentamentos,
envolvendo cerca de 15 mil moradores. Estes assentamentos foram indicados pelo
Oramento Participativo, inclusive por terem sido realizadas, anteriormente, aes
pontuais nestas localidades. O Programa um projeto piloto com a finalidade de
formular uma nova metodologia de combate excluso social em toda a cidade.
Funcionamento. O Programa implementa suas aes, baseando-se em indicadores socioeconmicos, que subsidiaram a montagem e subsidiam o funcionamento dos nove projetos formulados de acordo com as demandas comunitrias e
desenvolvidos articuladamente. So eles:
1) Projeto de Urbanizao, coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, realiza obras de saneamento bsico, virio, construo de equipamentos sociais, unidades comerciais e habitacionais. A
titularidade das habitaes dada s mulheres.
2) Projeto Sade da Famlia, coordenado pela Secretaria de Sade, conta
com Unidades Bsicas compostas por enfermeiras e agentes de sade que
realizam levantamento sobre as condies locais de sade e prestam orientao e informao s famlias. Cada um dos agentes, oriundo da prpria comunidade, responsabiliza-se por cerca de 200 famlias.

3) Projeto de Alfabetizao de Adultos, coordenado pela Secretaria de Educao e Formao Profissional, realizado por professores da rede municipal de ensino e da comunidade.
4 ) Projeto de Cursos Profissionalizantes, sob a responsabilidade da Secretaria de Educao e Formao Profissional, inclui alfabetizao, ensino
regular e formao profissional, abrangendo adolescentes de 14 a 18 anos
e adultos.
5 ) Projeto Criana Cidad, implementado pela Secretaria de Cidadania e
Ao Social, desenvolve atividades extra-escolares, com crianas e adolescente entre 7 e 14 anos, por meio de oficinas de recreao, esporte e lazer
e aulas de informtica.
6 ) Projeto Renda Mnima, sob a coordenao da Secretaria de Cidadania e
Ao Social, repassa recursos financeiros a grupos familiares pobres, de
modo a garantir-lhes uma renda familiar no valor de meio salrio mnimo,
per capita. O Renda Mnima destina-se a famlias que participam do
Programa de Incluso Social, residem na cidade pelo menos h trs anos,
tenham renda per capita inferior a meio salrio mnimo e filhos com
idade inferior a 14 anos ou portadores de deficincia. Sua concesso tambm est condicionada manuteno das crianas na escola e sua matrcula no sistema de sade pblica. As famlias beneficirias devem ainda
participar do grupo de discusso sobre relaes familiares, que abordam
as relaes entre homens e mulheres e a discriminao contra a mulher.
Quando so identificados casos de violncia domstica, encaminha-se
para o Departamento de Assessoria da Mulher.
7 ) Projeto Banco do Povo, articulado Prefeitura Municipal, uma organizao no governamental que fornece crdito para empreendedores
que tm viabilidade financeira e dificuldade de acesso s formas convencionais de crdito. Os projetos priorizados so aqueles que gerem
empregos na coletividade. Os emprstimos, feitos prioritariamente a
grupos, variam entre R$ 200 e R$ 10 mil. O aval solidrio, no qual
cada um dos membros do grupo avaliza o colega, a forma de garantir
o pagamento do emprstimo.
8 ) Projeto Incubadora de Cooperativas, coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Emprego, funciona em articulao com o
Projeto de Cursos Profissionalizantes, possibilitando a insero no mercado de alunos formados nos cursos.
9 ) Projeto Santo Andr Recicla, inclui a reciclagem do material de construo resultante da demolio de casas dos assentamentos, a instalao
de uma usina de reciclagem e a coleta seletiva de lixo.
O Programa potencializa os resultados das iniciativas empreendidas por meio
do conhecimento da percepo dos moradores sobre o significado da excluso e
da elevao da auto-estima das comunidades. Tambm est em processo de elaborao o Mapa de Excluso/Incluso Social para identificar as carncias mais
agudas do municpio e as regies mais desprovidas de servios.
Cabe destacar que a ao articulada dos nove projetos permite s secretarias,
s quais esto ligados, a troca contnua de informaes, o melhor planejamento
de suas intervenes e a potencializao dos resultados. Para facilitar esta articulao, prev-se a criao de um banco de dados, acessvel a todos os projetos, que
conter informaes relativas a todos os usurios do Programa. Para a populao
atendida, essa estratgia resulta em atendimento e insero integrais.
Gesto e Oramento. A coordenao do Programa Integrado de Incluso Social est a cargo do Ncleo de Participao Popular, que tem status de secretaria.
Esse Ncleo conta com a parceria do Movimento de Defesa dos Direitos dos
Favelados, do Programa de Gesto Urbana da ONU, da Unidade de Gesto da
Unio Europia e do Ncleo de Seguridade e Assistncia Social da Pontifcia

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Beijing, 1995

Universidade Catlica de So Paulo. Essas parcerias envolvem assessoria na administrao, consultoria tcnica e apoio financeiro aos projetos.
A gesto do Programa feita por trs equipes. A equipe de coordenao
formada pelos titulares das secretarias participantes e define as linhas gerais do
Programa, verifica seu impacto e delibera sobre a incluso de novos projetos. A
equipe de suporte tcnico integrada por tcnicos dos diferentes projetos e da
Unidade de Gesto da Unio Europia. Esta equipe responde pela gerncia dos
recursos, monitoramento e avaliao de cada projeto. As equipes locais, constitudas pelos agentes encarregados de executar as atividades nas comunidades,
monitoram, planejam e avaliam os projetos. Para isso, renem-se com as populaes locais visando inclui-las na gesto do Programa.
Para os anos de 1999 e 2000, destinou-se ao Programa o valor de R$ 17
milhes. Desse montante, 52,9% provinham de receitas municipais e representavam 1% do oramento total da Prefeitura.
Resultados. O Projeto de Urbanizao reformou um centro comunitrio e
atendeu, at julho de 1999, 200 famlias residentes nos quatro assentamentos, o
que representa cerca de 5% do total das famlias. As iniciativas, nessa rea, modificaram o estilo de vida dos moradores das reas urbanizadas, constatando-se
maior cuidado com as casa e com a destinao do lixo.
J o Projeto Sade de Famlia realizou o diagnstico da situao de sade
das famlias de uma das comunidades, enquanto os cursos profissionalizantes e
de alfabetizao atenderam 670 moradores ou 4% da populao dos quatro
assentamentos. O Projeto Criana Cidad atendeu 500 crianas (37%) de dois
assentamentos.
O Projeto de Renda Mnima beneficiou 428 famlias, ou seja 13% do total.
Trs cooperativas foram apoiadas pelo projeto, envolvendo 100 moradores de dois
assentamentos, representando 1% da populao total dos assentamentos.
Por fim, vale destacar que os estudos realizados pelo Programa, para referenciar
a formulao das polticas pblicas, muito contriburam para a eficcia e a adequao das aes governamentais levadas a termo.
Sugestes Para Aperfeioamento. A pobreza um problema complexo e
multidimensional, que afeta acentuadamente as mulheres. A pobreza manifestase de diversas maneiras, tais como falta de renda e recursos produtivos, fome e
m nutrio, falta de acesso aos servios de sade, educao, habitao, entre
outros. As condies de insegurana, de discriminao, de excluso social e de
falta de participao das mulheres na tomada de decises so outras dimenses
nas quais a pobreza se explicita. 31
O Programa Integrado de Incluso Social demonstra preocupao e compromisso com a superao das disparidades existentes entre homens e mulheres, o
que revela seu carter inovador. Medidas como a concesso da titularidade das
casas s mulheres e o apoio dado a uma cooperativa formada por mulheres de
uma das comunidades atendidas exemplificam esse compromisso. Programas
deste tipo podem ser aperfeioados com a incorporao de novas aes na rea de
gerao de emprego e renda e na oferta de servios pblicos.
No que se refere rea de gerao de emprego e renda:
Considerao das desigualdades entre homens e mulheres, tambm na formulao das polticas econmicas;
Implementao de aes especificamente voltadas para as famlias chefiadas
por mulheres;
Elaborao de polticas de ensino e capacitao que assegurem s mulheres
satisfazer as novas exigncias postas pelo mercado;
Prestao de assessoria, de servios de insero laboral e abertura de linhas
de crdito especiais para as mulheres;
Fomento da participao das mulheres beneficirias nas etapas de planificao e execuo dos projetos de gerao de emprego e renda.

Em relao oferta de servios pblicos:

Previso de creches para o atendimento dos filhos das mulheres beneficirias;
Adaptao dos planos de estudo e materiais didticos no discriminatrios
que subsidiem professores e alunos na compreenso da condio, importncia e contribuio de mulheres e homens na famlia e na sociedade;
Introduo e promoo de capacitao para a resoluo pacfica de conflitos;
Respeito e considerao das necessidades de grupos especficos de mulheres, tais como deficientes, indgenas, negras, jovens e idosas;
Capacitao de profissionais de sade e da educao para compreender e
lidar com mulheres de todas as faixas etrias, afim de prov-las com informaes em matria de sade, direitos e servios disponveis;
Constituio de espaos e momentos de encontro, no mbito dos diferentes
projetos, para a discusso de questes do interesse das mulheres e para o
repasse de informaes que lhes permita tomar decises e assumir responsabilidades;
Insero, na programao dos Projetos Sade da Famlia e Criana Cidad,
de atividades de carter informativo e assistencial para mulheres e meninas,
que incluam sade mental, sade sexual e reprodutiva, mudanas relacionadas idade, entre outras;
Mobilizao dos meios de comunicao locais para a difuso de campanhas
de sade pblica que orientem as mulheres em relao ao planejamento
familiar, doenas sexualmente transmissveis e HIV/Aids, pr-natal, cnceres, aborto e outros temas de relevncia;
Previso, no banco de dados, de informaes desglosadas por sexo e idade
que viabilizem monitorar o atendimento dado s mulheres crianas, adolescentes, adultas e idosas.

Centro de Integrao da Cidadania

O Centro de Integrao da Cidadania um programa que conjuga o esforo de
instituies estatais e de organizaes da sociedade civil para tornar acessveis, s
populaes de baixa renda, servios pblicos essenciais ao exerccio da cidadania.
Essa iniciativa realizada por intermdio da implantao de postos de atendimento e aes itinerantes.
As periferias das cidades, desprovidas de infra-estrutura urbana, equipamentos pblicos e servios, concentram um contingente cada vez maior de pessoas,
que vivem em condies precrias de moradia, sade, educao e emprego. Estes
segmentos permanecem freqentemente margem da ao governamental, e
mesmo das estatsticas, posto que no dispem, muitas vezes, sequer de registro
civil. O Centro de Integrao foi idealizado no Plano de Governo do governador Mrio Covas em 1994, como uma forma do governo estadual intervir
concreta e amplamente, junto s populaes mais excludas, residentes nas periferias da regio metropolitana de So Paulo.
Objetivo. O Centro de Integrao da Cidadania se prope a oferecer servios
pblicos, aproximando o Estado daqueles segmentos mais pobres da populao.
Busca reduzir a violncia nessas reas e aumentar o acesso justia, com a instalao de juizados especiais cveis e a disponibilizao de servios de advogados,
promotores, assistentes sociais e psiclogos. A perspectiva prevenir a violncia,
por meio da oferta de servios e da interveno e mediao de pequenos conflitos
do cotidiano, evitando-se desse modo seu acirramento.
Pretende, simultaneamente, estimular a participao da comunidade em assuntos de seu interesse, por meio da realizao de cursos, palestras e da promoo de eventos.
Implantao. Esta iniciativa da Secretaria Estadual da Justia e da Defesa da
Cidadania, de So Paulo, comeou a funcionar, em 1996, em um Posto Fixo
localizado no bairro, identificado como o terceiro mais violento da capital. Nos

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anos de 1998 e 2000, foram implantadas duas outras unidades de atendimento,

em outros bairros da periferia com altos ndices de criminalidade.
O trabalho de sensibilizao das comunidades onde se pretende implantar o
Programa um de seus elemento centrais e sempre precede a construo de suas
instalaes fsicas. A implantao dos trs Postos Fixos em funcionamento somente ocorreu aps a constituio de Conselhos Comunitrios, que participaram do planejamento j das primeiras atividades.
Funcionamento. O Programa est em funcionamento em trs bairros da periferia de So Paulo e atua em trs frentes: os Postos Fixos, as Jornadas da
Cidadania e Educao Comunitria e os Projetos Especiais de Formao para a
Cidadania. As aes desenvolvidas, em 1999, atingiram uma populao de
60.083 nos Postos Fixos e 29.883 nos Projetos Especiais e Jornadas.
Para executar esse conjunto de iniciativas, o Centro de Integrao da Cidadania
dispe de 121 pessoas entre coordenadores, juizes, oficiais de cartrio, promotores
e assistentes de promotoria, delegados, escrives, policiais militares, agentes de
emisso de registro geral, atendentes para muturios do sistema habitacional, psiclogos, advogados, assistentes sociais e atendentes. Os profissionais que atuam no
Centro de Integrao so lotados nas secretarias participantes do programa. Muitos
deles atuam nos Postos Fixos, enquanto outros atendem os usurios do Centro
nas instalaes e servios prprios das secretarias s quais esto subordinados.
Os Postos Fixos so unidades de atendimento, orientao e encaminhamento da populao. Eles contam com advogados, assistentes sociais e servios
de emisso de documentos, de atendimento ao consumidor e de preveno a
doenas. Nesses Postos, os usurios so atendidos por assistentes sociais que
prestam-lhes informaes sobre o funcionamento do Centro e os convidam a
participar de programas de educao para a cidadania, de sade, de formao de
empreendedores e de outros projetos especiais em funcionamento.
Aps o atendimento inicial, os usurios so encaminhados para outros profissionais ou servios. Dentre estes incluem-se os servios ofertados pela Delegacia Especial da Polcia Civil, pela Promotoria de Justia, pelo Juizado Especial
Cvel, pela Procuradoria de Assistncia Judiciria, pela Assistncia Social e Orientao Psicossocial, pelo Posto de Atendimento do Trabalhador, pelo Posto da
Defesa do Consumidor, pelo Posto de Policiamento Comunitrio e pelo Posto de
Atendimento aos Adolescentes Autores de Ato Infracional.
Nas localidades em que se situam os Postos Fixos, funcionam Conselhos
Comunitrios que participam diretamente do planejamento, execuo e avaliao das atividades do Centro de Integrao. Esses Conselhos devero transformar-se em Conselhos Locais de Integrao da Cidadania.
Outra frente de atuao do Centro de Integrao so os Projetos Especiais de
Formao para a Cidadania, dirigidos a grupos especficos da populao como
negros, mulheres, crianas e adolescentes, entre outros segmentos excludos. Os
eventos promovidos incluem temas e atividades relacionados a direitos humanos
e cidadania, emprego e trabalho, assistncia social, articulao e gesto de redes
de cidadania, terceiro setor e gesto do terceiro setor. A definio de temas e
atividades feita pela equipe tcnica em conjunto com as lideranas locais que
compem os Conselhos Comunitrios.
Em locais onde no existem Postos Fixos so implementadas as Jornadas
da Cidadania e Educao Comunitria, aes itinerantes, com durao de at
uma semana, por meio das quais so oferecidos os servios disponibilizados nos
Postos. As aes prioritrias nas Jornadas so de carter educativo e a populao participa por intermdio das Entidades Sociais de Base Comunitria.
Essas organizaes comunitrias integram o Comit Gestor das Jornadas de
Cidadania, que coordena tais atividades, participando de seu planejamento,
execuo e avaliao, articulando voluntrios para a execuo de atividades de
apoio e disponibilizando espaos fsicos. Ou seja, a participao individual e

das organizaes comunitrias preocupao e objeto de interveno permanente do Centro de Integrao.

Nas localidades em que no existem Postos Fixos, a equipe do Centro tambm
fomenta e articula a criao de Ncleos Comunitrios de Integrao da Cidadania,
nos quais entidades comunitrias locais se renem para refletir e apresentar propostas para a realizao de Jornadas e outras atividades. Atualmente encontram-se em
funcionamento 15 Ncleos Comunitrios de Integrao da Cidadania.
A interveno integral e articulada a estratgia principal do trabalho implementado pelo Centro de Integrao da Cidadania. Assim, por exemplo, as mediaes de conflitos familiares e entre vizinhos, as medidas preventivas e repressivas contra a violncia domstica e a criminalidade so articuladas a outras aes
voltadas requalificao profissional, ao tratamento do alcoolismo ou a outra
que se mostre necessria.
Gesto e Oramento. A descentralizao uma preocupao do Centro de Integrao da Cidadania, razo pela qual sua gesto realizada articuladamente por
cada uma de suas trs frentes de trabalho. Na sua realizao participam a Secretaria
da Justia e da Defesa da Cidadania e as demais Secretarias de Governo que participam do Programa. A articulao dos setores e rgos de cada uma das secretarias
se d por meio da constituio de cinco ncleos: Ncleo Gerencial, Ncleo de
Distribuio da Justia, Ncleo de Polticas Sociais e Assistncia e Desenvolvimento Social, Ncleo de Segurana Pblica e Ncleo de Atividades Comunitrias.
A Secretaria da Justia e da Defesa da Cidadania, por meio do Ncleo Gerencial, incumbe-se da coordenao tcnico-administrativa e do gerenciamento global do Centro de Integrao. Incluem-se entre as atribuies deste Ncleo a coordenao dos parceiros governamentais e dos Postos Fixos, a manuteno predial, os gastos com servios pblicos, o treinamento e superviso tcnica da equipe, a articulao das comunidades nos comits gestores de Jornadas e os estudos de viabilidade de implantao de novas unidades. Um tcnico, com o auxlio de quatro subcoordenadores, coordena este Ncleo. Os Postos Fixos, assim
como os de servios, contam tambm com um responsvel pela coordenao.
As atividades referentes orientao jurdica populao e assistncia aos
que no podem arcar com custas processuais esto cargo da Procuradoria de
Assistncia Judiciria. A Procuradoria, o Poder Judicirio e o PROCON formam
o Ncleo de Distribuio da Justia.
O Ncleo de Segurana Pblica, da Secretaria de Segurana Pblica, agrega
o Instituto de Identificao, o Departamento de Narcticos e uma delegacia de
polcia, indicada para atuar, em regime especial, nos conflitos ocorridos nas proximidades das residncias dos segmentos mais vulnerabilizados da populao.
A Secretaria de Assistncia e Desenvolvimento Social, junto com a Secretaria
de Emprego e Relaes do Trabalho e a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, forma o Ncleo de Polticas Sociais e Assistncia e Desenvolvimento. da competncia desses rgos mobilizar a rede de assistncia social
do municpio, oferecer treinamentos e requalificao profissional, bem como
emitir carteiras de trabalho e viabilizar a recolocao no mercado.
O Ncleo de Atividades Comunitrias articula os Conselhos Comunitrios,
os Conselhos Gestores das Jornadas da Cidadania e os Ncleos Comunitrios
de Integrao da Cidadania.
Resultados. O modelo de gesto adotado pelo Centro de Integrao da Cidadania promove a integrao dos servios pblicos e a interveno intersetorial,
especialmente do Poder Judicirio, Poder Executivo e do Ministrio Pblico,
para a preveno da violncia.
O Centro de Integrao da Cidadania atendeu, em trs anos de funcionamento, 380 mil pessoas, o que resultou em mais de 1 milho de procedimentos,
sendo que, dentre os casos atendidos, alcanou-se um ndice de 80% de resoluo. De fato, constatou-se expressiva diminuio da violncia nos locais em que

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Beijing, 1995

foram instalados Postos Fixos, bem como a diminuio dos casos de conflitos
de menor gravidade.
Foram realizados tambm mais de 50 eventos comunitrios, entre Jornadas, cursos de educao para a cidadania e outras atividades. As aes de fomento participao resultaram na constituio de inmeras organizaes comunitrias e na formao de uma rede com 120 entidades sociais, que se encontram
articuladas atualmente por meio dos 15 Ncleos de Cidadania. Registra-se
ainda a constante participao da comunidade na organizao dos servios e na
soluo dos problemas locais. Enfim, o modelo de educao comunitria, adotado pelo programa, propicia aos participantes a aplicao prtica e imediata de
noes como democracia, direitos humanos e participao popular.
Sugestes Para Aperfeioamento. Embora a pobreza atinja os lares de modo
geral, as mulheres costumam suportar uma carga ainda maior. Isto porque as responsabilidades com o bem-estar familiar so atribudas tradicionalmente s mulheres e fazem com elas sejam encarregadas de administrar o consumo e a produo
do lar. Essas circunstncias so muitas vezes agravadas pela violncia domstica e o
abuso e explorao sexual. Diante deste cenrio, a disponibilizao s mulheres
dos meios necessrios para realizarem todo seu potencial um elemento decisivo
de qualquer poltica voltada erradicao da pobreza. 32
O Centro de Integrao da Cidadania, responde amplamente s preocupaes
expressas pela IV Conferncia Mundial Sobre a Mulher, ao oferecer servios
pblicos bsicos e intervir e mediar os conflitos domsticos e do cotidiano comunitrio, antes da ecloso da violncia. A ao do Centro no enfrentamento da
pobreza e da violncia domstica contribui decisivamente com o progresso e
desenvolvimento das mulheres e de suas famlias. Mostra-se assim uma iniciativa
exemplar, podendo servir de referncia para outros municpios preocupados em
ampliar sua ao junto s populaes fragilizadas pela excluso social.
Programas que contemplem um modelo de gesto descentralizado, participativo e intersetorial, como o Centro de Integrao, poderiam alcanar ainda
melhores resultados, caso incorporassem medidas e projetos para difundir
informaes e instrumentalizar os profissionais para lidarem com as diferenas e desigualdades que marcam as relaes entre mulheres e homens.
Orientadas para uma maior igualdade entre mulheres e homens, essas medidas poderiam ser incorporadas s oficinas, cursos profissionalizantes, Jornadas e outras atividades existentes. Adicionalmente, podem gerar outros
projetos dirigidos a distintos grupos de mulheres usurias - adultas, jovens,
crianas e idosas -, e s profissionais das diversas reas envolvidas.

Programa de Desenvolvimento Sustentvel Floresta Modelo

de Caxiuan

130

O Programa visa a auto-sustentabilidade de regies de preservao ambiental e a

melhoria da qualidade de vida das populaes nelas residentes. Desenvolve atividades de infra-estrutura, sade, educao e gerao de emprego e renda, valorizando o
meio ambiente e o conhecimento das populaes locais.
A preservao ambiental uma preocupao incorporada definitivamente na
agenda pblica, com a realizao da Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente,
em 1992, no Rio de Janeiro. O desenvolvimento sustentvel emerge como sua meta
principal e abrange as dimenses social, econmica, ecolgica, espacial e cultural. O
principal desafio, nesse contexto, refere-se necessidade de se compatibilizar a preservao ambiental com o desenvolvimento individual, socioeconmico e a incluso
das populaes pobres residentes em reas de preservao, isoladas ou com precrias
condies de comunicao e transporte. O Programa em foco volta-se para tal problemtica, buscando, com a participao da comunidade, formular solues abrangentes do ponto de vista econmico, ambiental e social.
Objetivo. O Programa de Desenvolvimento Sustentvel Floresta Modelo de

Caxiuan, de Melgao, PA, busca viabilizar a conservao e o manejo da Floresta

Nacional de Caxiuan. E, ao mesmo tempo, melhorar as condies de vida dos
192 habitantes das trs comunidades ribeirinhas, situadas nos arredores da Floresta. Desenvolve, para tanto, aes de infra-estrutura, educao, sade,
ecoturismo, agricultura e cooperativismo.
Implantao. O Floresta Modelo de Caxiuan parte do Programa de Desenvolvimento Autosustentvel, empreendido pela Estao Cientfica Ferreira Penna,
do Museu Emlio Goeldi. Esta Estao foi criada, em Caxiuan, em 1990, como
resultado da cooperao tcnica entre o Museu e o governo britnico. A partir de
um encontro realizado em 1997, com a participao de lideranas comunitrias,
pesquisadores e autoridades municipais, idealizou-se a criao do Floresta Modelo de Caxiuan. Em 1998, a Prefeitura Municipal firmou um convnio com 10
instituies para sua co-gesto, sendo que, posteriormente, foram incorporadas
outras instituies nessa parceria.
Funcionamento. O Programa Floresta Modelo de Caxiuan priorizou a rea de
infra-estrutura, especialmente a instalao de um sistema de energia fotovoltaica
(energia solar) e a construo de escolas. Pretende-se ainda implantar um microssistema de tratamento de gua e unidade de tratamento sanitrio em cada
comunidade.
Na rea de educao, investiu-se na capacitao dos professores e na alfabetizao de crianas, jovens e adultos e, no mbito da sade, as aes incluem a
formao de agentes multiplicadores - professores da rede pblica, especialistas
e membros das comunidades - e a capacitao das parteiras.
Buscando aproveitar as potencialidades da regio, transformando-as em fonte de renda sem prejuzo ao meio ambiente, implementaram-se iniciativas voltadas para o ecoturismo. Estas compreendem a capacitao de guias tursticos e o
estmulo de produes culturais e artesanais tpicas da regio, como as cermicas
tapajnica e marajoara.
No campo da produo agrcola, h previso de se implantar hortas comunitrias, produzir plantas medicinais, diversificar a produo agro-silvcola e capacitar os moradores para a produo ecologicamente sustentvel.
Em relao ao cooperativismo, foi formada a CooperCaxiuan, afim de
prover as comunidades ribeirinhas e sem acesso aos mercados municipais, com
mantimentos e produtos bsicos. As lideranas comunitrias, escolhidas para
participar na sua gerncia, foram treinadas pelo Floresta Modelo de Caxiuan.
Gesto e Oramento. O Programa est subordinado Secretaria de Educao
da Prefeitura de Melgao mas outras secretarias municipais participam das atividades. A articulao das atividades do Programa a captao de recursos est a
cargo da Estao Cientfica Ferreira Penna.
Os parceiros so entidades dos setores pblico e no governamental, das reas
de pesquisa, desenvolvimento ambiental e qualificao. A atuao desses parceiros
inclui a prestao de assessoria, planejamento de atividades e financiamento.
Os recursos para o Programa so da ordem de R$ 260 mil, dos quais 64,1%
provm da esfera federal. O municpio contribui com 12,8%, enquanto o governo estadual aporta 19,2 % e a iniciativa privada 3,9%.
Resultados. Na esfera da educao, foram capacitados cerca de 30 professores e produzida uma cartilha de alfabetizao que utiliza elementos culturais da
regio. Alm disso, foram construdas duas escolas nas comunidades ribeirinhas.
As iniciativas, no campo da sade, abrangeram a capacitao de 24 agentes
comunitrios para atuao domiciliar e de 50 parteiras, para utilizao do kit do
Unicef. A interveno junto s parteiras resultou na criao da Associao de
Parteiras Tradicionais do Municpio de Melgao.
Quanto s aes voltadas ao fomento do turismo como fonte de renda, foram
realizados eventos de capacitao para moradores das comunidades ribeirinhas e
para os artesos. Os temas discutidos com a populao foram o ecoturismo, a

131

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Beijing, 1955

alimentao alternativa e o desenvolvimento de produtos tpicos, entre outros.

Em termos de infra-estrutura, registra-se o uso de energia fotovoltaica em
praticamente todas as residncias e nas duas escolas. O incentivo ao cooperativismo, resultou na instituio da CooperCaxiuan, com 37 membros fundadores.
Sugestes Para Aperfeioamento. A erradicao da pobreza um requisito
para se alcanar o desenvolvimento sustentvel e se superar as desigualdades. A
deteriorao dos recursos naturais pode significar o desaparecimento de matrias-primas utilizadas pelas mulheres em atividades remuneradas. Desse modo, tal
deterioro intensifica o empobrecimento dessas mulheres. A degradao do meio
ambiente ademais, repercute na sade, no bem-estar e na qualidade de vida da
populao e, em particular, das mulheres.33
O Programa Floresta Modelo de Caxiuan promove a preservao dos recursos
naturais ao mesmo tempo em que valoriza os saberes tradicionais. Neste sentido,
o que deve ser destacado a inovao do Programa no que diz respeito valorizao dos saberes femininos. Isto fica patente na capacitao oferecida s parteiras tradicionais e no fomento da produo de plantas medicinais.
O impacto de programas deste tipo poderiam ser ampliados com a incluso
de outras aes, dentre as quais pode-se citar:
Participao efetiva da populao na tomada de decises relacionadas
idealizao e gesto dos projetos, especialmente das mulheres que dependem dos recursos naturais para a realizao de seu trabalho domstico e
produtivo;
Criao de mecanismos que permitam s mulheres o acesso aos servios de
comercializao e s tecnologias ecologicamente racionais;
Monitoramento dos programas e das polticas de desenvolvimento sustentvel quanto sua repercusso real no bem-estar das populaes e nas oportunidades sociais e produtivas das mulheres;
Criao de instncias decisrias que incorporem mulheres entre seus representantes;
Adoo de medidas que salvaguardem conhecimentos tradicionais e a propriedade intelectual das mulheres.

Projeto Se Essa Casa Fosse Minha

132

O Projeto promove a incluso social de famlias que moram nas ruas, viabilizando residncias provisrias e permanentes, inserindo os adultos no mercado de trabalho e as crianas em escolas e creches.
O aumento da pobreza e do desemprego nas zonas urbanas tem provocado o
aparecimento de uma srie de problemas at recentemente pouco expressivos. A
dificuldade de arcar com as despesas bsicas de uma moradia tem levado um
significativo contingente de pessoas a abandonarem suas casas, indo viver nas
ruas. Essa situao demanda aes urgentes por parte das administraes pblicas.
esse o desafio que o Projeto Se Essa Casa Fosse Minha, desenvolvido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social de Belo Horizonte, MG, se props a
enfrentar. Este Projeto faz parte do Programa Populao de Rua da Prefeitura, que
desenvolve ainda outras iniciativas destinadas ao mesmo pblico.
Objetivo. O Projeto busca, num primeiro momento, viabilizar moradias temporrias famlias e pessoas que vivem nas ruas, para posteriormente encaminhlas para moradias definitivas. Para tanto, concede uma bolsa aluguel de at R$
200,00, propicia a insero no mercado de trabalho e faz o acompanhamento
social das famlias. Alm do benefcio imediato de viabilizar moradias temporrias, o Se Essa Casa Fosse Minha pretende que os beneficirios reconstruam os
vnculos afetivos e familiares e aumentem sua auto-estima e participao nas
aes reivindicativas da comunidade.
Implantao. A implantao do Projeto Se essa Casa Fosse Minha um desdobramento do Projeto Lagoinha, que funcionou entre 1995 e 1996, atendendo mora-

dores de rua no Abrigo Pompia. As incertezas quanto continuidade do Projeto

Lagoinha fez surgir um movimento de defesa da populao de rua da cidade, composto por moradores de rua, tcnicos e representantes das organizaes no governamentais. Em 1998, reconhecendo o direito dessa populao moradia, o Poder
Pblico Municipal criou o Projeto Se Essa Casa Fosse Minha, pelo qual buscou oferecer solues definitivas e realmente inclusivas para essa populao.
Funcionamento. O Projeto iniciou suas atividades com a realizao de um
censo da populao de rua da cidade, que forneceu dados e informaes para
estabelecer critrios de seleo das famlias a serem beneficiadas. Na ocasio,
foram identificadas 89 famlias moradoras de rua em Belo Horizonte, a grande
maioria delas chefiadas por mulheres.
A operacionalizao do Projeto Se Essa Casa Fosse Minha se d em quatro
estgios: abordagem, construo coletiva da proposta de moradia, alocao provisria das famlias e alocao definitiva. As famlias so abordadas nos locais em
que vivem por assistentes sociais e psiclogos que as acompanharo durante todo
o processo. As famlias selecionadas e os tcnicos do Projeto discutem e definem
em conjunto as alternativas de moradia e de gerao de renda. Aps um perodo
aproximado de um ano de acompanhamento social e mediante avaliao positiva, feita a procura e locao das moradias provisrias.
Depois que ocorre a mudana, as famlias so acompanhadas, sendo realizadas
visitas domiciliares semanais pelos tcnicos de referncia. Esse acompanhamento
social inclui assessoria na procura de trabalho para os adultos e de vagas em escolas
e creches para as crianas, bem como encaminhamentos para tratamento mdico,
cursos profissionalizantes e tratamento para alcoolistas e drogados.
Aps um perodo de acompanhamento de aproximadamente um ano, em
que a capacidade de reinsero e autonomia das famlias avaliada positivamente, elas ganham direito a moradias definitivas. As casa so adquiridas pelo Programa de Reassentamento da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte e
tm o valor mximo de R$ 10 mil. As casa so repassadas inicialmente em regime
de usufruto. Aps um perodo adicional de dois anos de acompanhamento social, a titularidade das casas concedida em definitivo.
Gesto e Oramento. A Secretaria de Desenvolvimento Social o rgo responsvel pelo Projeto, disponibilizando uma equipe de 11 pessoas, entre tcnicos, estagirios, pessoal de apoio e coordenao. O Projeto conta com a parceria
da Pastoral de Rua, da Critas Brasileira - Regional Minas Gerais, da Associao
dos Catadores de Papis, Papeles e Materiais Reciclveis, das Administraes
Regionais e da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte.
A Pastoral de Rua, uma organizao da Igreja Catlica, contribui na organizao
da populao de rua, no acompanhamento social e na escuta individual e coletiva
dos moradores de rua. A Critas Brasileira gestora dos benefcios concedidos e,
mediante convnio com a Prefeitura, realiza o pagamento de salrios e de aluguis.
A Associao dos Catadores de Papis, Papeles e Materiais Reciclveis disponibiliza postos de trabalho para as famlias atendidas. As Administraes Regionais encarregam-se da abordagem e dos estudos iniciais sobre os moradores de
rua, alm de participarem das discusses de avaliaes do Projeto. Por fim, a
Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte cadastra os moradores para as moradias definitivas, realiza o processo legal e a compra das casas.
Todas essas instituies governamentais e no governamentais integram o
Frum de Populao de Rua, no qual definida a poltica a ser implementada, o
perodo e o modo de sua implementao. O Projeto Se Essa Casa Fosse Minha
realiza reunies de avaliao peridicas entre os tcnicos, com os parceiros e com
os moradores de rua. Alm disso, est sendo implantado um programa informatizado que permite mensurar o ndice de qualidade de vida das famlias.
O custo anual do Projeto de R$ 894 mil, provenientes exclusivamente do
oramento municipal, correspondendo a 0,1% de seu oramento anual. Desse

133

montante, R$ 240 mil so destinados bolsa aluguel e os R$ 654 mil restantes

compra de casas.
Resultados. Desde o incio do Se Essa Casa Fosse Minha, foram atendidas 60
famlias e cinco pessoas solteiras, ou seja, aproximadamente, 250 pessoas, o que
representa 67,4% do pblico-alvo. O Projeto logrou matricular todas as crianas
em escolas ou creches, alm de promover uma maior conscientizao, participao em movimentos populares e em projetos de gerao de emprego e renda, por
parte das famlias beneficiadas. A melhoria das condies de vida dos beneficirios resultou no aumento de sua auto-estima. A meta de solucionar efetivamente
a questo dos moradores de rua foi alcanada, como demonstra a taxa zero de
retorno s ruas da populao atendida.
Sugestes Para Aperfeioamento. O Projeto Se Essa Casa Fosse Minha constitui uma iniciativa eficaz para enfrentar a pobreza e a questo dos moradores de
rua. Entretanto o Projeto desconsidera o fato de a maioria das famlias atendidas
serem chefiadas por mulheres. A obteno de melhores resultados est condicionada, sem dvida, considerao de tal realidade. As mulheres chefes de famlia
so um dos segmentos mais fragilizados socialmente e mais expostos a risco,
requerendo, portanto, especial ateno dos administradores pblicos nas aes
de combate excluso social.
Iniciativas como a do Projeto Se Essa Casa Fosse Minha poderiam ganhar
impacto maior com a adoo de medidas tais como:
Garantia da titularidade dos imveis s mulheres;
Sensibilizao e capacitao dos profissionais, acerca das diferenas e desigualdades existentes entre homens e mulheres e de suas conseqncias;
Com o intuito de oferecer atendimento emergencial s famlias ainda no
contempladas com moradias, poder-se-ia implantar Centros de Convivncia do Morador de Rua, com atendimento 24 horas, como o faz o Programa
de Ateno Populao Adulta em Situao de Rua, realizado pela Prefeitura
de Santo Andr, SP. Por meio desse servio, so oferecidos aos moradores de
rua, de ambos os sexos, alimentao, higienizao, atendimento de enfermagem, orientaes e encaminhamentos a rgos pblicos da rea de educao, sade e trabalho. Estes Centros tambm atuam no sentido de que
outras possibilidades de moradias coletivas, como repblicas, penses e locaes coletivas, sejam adotadas;
As crianas e adolescentes constituem um segmento da populao de rua
que requer especial ateno e medidas especficas. Isto porque, muitas vezes, a ida para as ruas est associada violncia domstica, o que impede a
adoo de solues voltadas para a reintegrao familiar. O Projeto Casa
Amarela, de Campinas, por exemplo, busca justamente resolver a situao
dessas crianas e adolescentes, ao oferecer atendimento socioeducativo, oficinas pedaggicas, acompanhamento familiar e escolar, bolsa-escola e insero no mercado de trabalho para essa populao.

O enfoque de gnero no mbito do Programa

Gesto Pblica e Cidadania

134

Esta terceira parte baseia-se nos resultados da anlise de 187 experincias das 200 destacadas nos Ciclos de Premiao de 1999 e 2000 do
Programa Gesto Pblica e Cidadania.
Ao serem inscritas no Ciclo de Premiao, essas experincias foram
classificados em reas temticas, desdobradas, ainda, em sub-reas. Dos
187 programas aqui examinados, a maior parte situa-se nas reas de

Servios Pblicos (37%), Cidadania e Direitos Humanos (22%) e Desenvolvimento Econmico e Social (21,4%). As reas de Administrao
e Governo e de Infra-estrutura e Meio Ambiente vm em segundo lugar
(10% e 9,1% respectivamente), respondendo juntas por quase 20% das
experincias. As rea Judicirio, com apenas um programa (0,5%) e
Legislativo, com nenhum, so pouco significativas em termos numricos, embora a experincia da rea Judicirio seja de importncia no
tocante considerao das desigualdades de gnero.
Com a exceo de dois programas que dirigem suas aes ao espao
urbano e ao meio ambiente, todos os outros tm como alvo direto um
ou mais segmentos especficos da populao (84,0%) ou toda ela
(15,0%). Dentre os 157 programas que so dirigidos a um ou mais
segmento populacionais especfico, 55 (35%) contemplam adolescentes, 46 (29,2%) consideram mulheres, 39 (25%) destinam-se a crianas
e outros 39 contemplam homens.
As crianas e adolescentes, como tambm as mulheres, so sub-reas
da rea Cidadania e Direitos Humanos, de modo que estas categorias
sociais constituem-se em beneficirias de programas dirigidos especificamente a elas, como o caso da Casa Mulher Bertha Lutz. Mas, tambm
so categorias beneficiadas por programas ligados a outras sub-reas,
como o caso da Escola Famlia Agro-industrial de Turmalina que, classificado na sub-rea educao, da rea Servios Pblicos, considera as
desvantagens enfrentadas pelas meninas e, desse modo, debilita as prticas culturais discriminatrias contra elas. Outro exemplo dado pelo
Projeto Se Essa Casa Fosse Minha que, classificado na sub-rea assistncia social, da rea Servios Pblicos, beneficia 89 famlias moradoras
de rua chefiadas, em sua grande maioria, por mulheres.
As mulheres so beneficiadas por muitos dos programas aqui examinados e, conjuntamente com as crianas e adolescentes dos dois
sexos, so as categorias sociais mais assistidas por eles. Levando em
conta que o combate excluso social o objetivo principal dessas
novas iniciativas na gesto pblica, a preferncia dada s mulheres
demonstra que elas so particularmente atingidas por essa excluso.
O exame que se fez anteriormente de alguns desses programas mostrou sua capacidade em diminuir o peso da pobreza e melhorar os
servios prestados s mulheres. Porm, tambm mostrou que a inovao no tocante incluso das mulheres ainda frouxa, em razo de
poucos programas levarem em considerao as diferenas de gnero
ou diferenas entre homens e mulheres e de muito poucos idealizarem aes para erradicar as desigualdades de poder e de oportunidades criadas por essas diferenas.
O quadro a seguir mostra que de um total de 182 programas,
somente 66 (36,3 %) levam em considerao as diferenas de gnero, seja de forma explcita ou implcita no fato de os envolvi-

135

dos ou beneficirios das aes serem do sexo masculino ou do

sexo feminino. A considerao da diferena de gnero est ausente em 116 programas, que representam 63,7% do total, ou seja, a
maior parte deles. Estes so programas que dirigem suas aes
melhoria de variados espaos e servios e/ou populao em geral, sem que as diferenas entre homens e mulheres sejam sequer
pensadas e sem que as desigualdades entre eles sejam levadas em
conta nos momentos em que foram concebidos e implantados e
nos processos de gesto.

Quadro 1: Considerao das diferenas de gnero por reas

REAS TEMTICAS DO

TOTAL PROGRAMAS

CICLO DE PREMIAO

No.

(%)

ADMINISTRAO E

17

9,3

18

SERVIOS PBLICOS
CIDADANIA E

NO CONSIDERA
No.

CONSIDERA

(%)

No.

(%)

13

76,5

23,5

10,0

16

89,0

11,0

67

36,8

42

62,7

25

37,3

39

21,4

18

46,0

21

54,0

40

22,0

27

67,5

13

32.5

LEGISLATIVO

0,0

0,0

0,0

JUDICIRIO

0,5

0,0

100,0

TOTAL

182

100, 0

116

63,7

66

36,3

GOVERNO
INFRA-ESTRUTURA
E MEIO AMBIENTE

DIREITOS HUMANOS
DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E SOCIAL

Fonte: Banco de Dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania.

136

A rea onde a considerao das diferenas de gnero est ausente com maior freqncia a de Infra-estrutura e Meio Ambiente.
A considerao dessas diferenas est ausente em 16 dos 18 programas da rea, ou seja, em 89% do total deles. Na rea Administrao e Governo, a ausncia da considerao da diferena entre
homens e mulheres igualmente elevada, mostrando-se em 76,5%
do total de 17 programas. A maior parte dos programas das reas
Desenvolvimento Econmico e Social (67,5%) e Servios Pblicos
(62,7%) no atentam para as diferenas de gnero. Porm, nestas
duas ltimas reas o nmero de programas que prestam ateno
para essas diferenas bastante expressivo, alcanando propores
de 32,5% na rea Desenvolvimento Econmico e Social e de 37,3%
na de Servios Pblicos.
A rea Judicirio contm um nico programa e este considera a diferena de gnero, de modo que se pode concluir que a considerao
da diferena de 100%. Entretanto, prudente desconsiderar esta rea
pela sua insignificncia numrica. Considerando que as aes junto ao
Judicirio so de grande importncia para a consolidao da igualdade

entre homens e mulheres, o aumento do nmero de iniciativas nesta

rea seria de todo desejvel.
Cidadania e Direitos Humanos a nica rea onde os programas
que levam em considerao as diferencias de gnero so levemente
majoritrios (54,0%). Dentre 39 programas, 21 consideram a diferena. Isto se deve a que esta rea rene todos os programas dirigidos
especificamente s mulheres pelo fato, j mencionado, de que mulher uma das sub-reas de Cidadania e Direitos Humanos.
As iniciativas pblicas que podem dispensar a considerao das diferenas entre homens e mulheres e ainda serem bem sucedidas existem, porm so raras. Da que a ausncia dessa considerao em tantos
programas seja preocupante. Uma avaliao da correspondncia entre
os objetivos e meios dos 116 programas que no consideram as diferenas de gnero sugere que 81 (70%) seriam melhor sucedidos se o
fizessem. A considerao da diferena julgada recomendvel no caso
de 70 programas e urgente no caso de 11, todos eles pertencentes as
reas Desenvolvimento Econmico e Social e de Servios Pblicos.
Entretanto, atentar para o simples fato de mulheres e homens serem
diferentes no apenas quanto sua natureza, mas tambm quanto ao
seu desempenho social, o primeiro passo no difcil caminho que deve
ser percorrido para garantir os direitos de cidadania das mulheres. O
segundo passo, nessa direo, conceber e implantar programas que
considerem as diferenas entre homens e mulheres de forma explcita,
ou seja, que considerem as diferenas e reconheam as desigualdades
de gnero. A expresso enfoque de gnero e usada para distinguir
estes programas e para destacar sua capacidade, pelo menos potencial,
de gerar mudanas no tocante s relaes entre homens e mulheres e,
assim, debilitar a subordinao feminina e fortalecer o exerccio do
poder por parte das mulheres, ou seja, seu empoderamento.
O quadro 2 mostra que nem todos os programas que levam em conta as diferenas entre homens e mulheres tm, na realidade, um enfoque de gnero. Dentre os 66 programas, somente 48 (73%) apresentam
esse enfoque claramente. Os 18 restantes (27%) no parecem estar gerando mudanas que eventualmente possam colocar homens e mulheres
em p de igualdade social. Assim mesmo, o fato de levar em conta as
diferenas um passo inicial para a adoo do enfoque de gnero. Esta
afirmao encontra suporte no fato de 73% dos programas que consideram a diferena tambm terem desenvolvido um enfoque de gnero.
A mesma tendncia se constata ao examinar as reas por separado. Nas
reas de Administrao e Governo, de Infra-estrutura e Meio Ambiente e do Judicirio, todos os programas que consideram a diferena desenvolvem o enfoque de gnero. Embora os nmeros sejam demasiadamente pequenos para se lhes atribuir valor estatstico, eles sugerem
tendncias que podem indicar melhores rumos para os administradores

137

pblicos. O percentual de programas que desenvolve o enfoque de gnero tambm elevado nas reas de Servios Pblicos (80%) e de Desenvolvimento Econmico e Social (77%).

Quadro 2: Considerao da diferena e

enfoque de gnero por reas
REAS TEMTICAS DO

CONSIDERA

ENFOQUE DE

ENFOQUE DE

CICLO DE PREMIAO

DIFERENA

GNERO

GNERO

(N)

(N)

(N)

I00,0

100,0

SERVIOS PBLICOS

25

20

80,0

CIDADANIA E DIREITOS

21

11

52,0

13

10

77,0

0,0

100,0

66

48

73,0

ADMINISTRAO
E GOVERNO
INFRA-ESTRUTURA E
MEIO AMBIENTE

HUMANOS
DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E SOCIAL
LEGISLATIVO
JUDICIARIO
TOTA L

Fonte: Banco de Dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania.

138

na rea de Cidadania e Direitos Humanos - que rene os programas classificados na sub-rea mulher - onde o percentual de programas que desenvolve um enfoque de gnero menor (52%). Por trs
deste aparente contra-senso esto os numerosos programas concebidos
para desenvolver aes de carter emergencial dirigidas exclusivamente
a grupos de mulheres que, pela premncia de garantir a vida, so de
pouco ou nenhum impacto na mudana das relaes de gnero. Dentre
nove programas dirigidos exclusivamente a mulheres dos quais se conhece o impacto de mudana, mais da metade reproduzem os papis
desempenhados tradicionalmente por mulheres e homens e os poderes
a eles atribudos. Isto ocorre por vrias razes, dentre as que se destacam: a ausncia das mulheres das instncias decisrias dos programas e
sua participao em capacitaes e trabalhos de preparao de alimentos, de confeco de vesturio e de outras atividades similares cujo
objetivo no empresarial, mas puramente domstico.
Entretanto, tambm h que considerar a possibilidade de que a prpria concepo dos programas seja responsvel pela sua ineficcia para
introduzir mudanas nos papis e poderes de gnero. Nesse sentido
vale destacar que dos 63 programas que consideram a diferena entre
homens e mulheres e dos quais se conhece o impacto de mudana, 14
(22%) tendem a reproduzir os papis e poderes de gnero tradicionais.
Nestes casos, o vis para a continuidade resulta mais da ausncia de
ao para a mudana do que de uma clara atitude continusta. O Pro-

grama de Sade da Comunidade, descrito neste trabalho, oferece um

bom exemplo. Trata-se de um eficiente programa de ateno domiciliar, que permite aos profissionais de sade uma maior aproximao s
situaes especficas enfrentadas por homens e mulheres. Entretanto,
sua eficcia se v diminuda por centrar a ateno no atendimento
materno-infantil, deixando largamente de fora toda a rea da sexualidade e as mulheres em idades no reprodutivas. Tambm o excelente Programa Integrado de Incluso Social, que atua no sentido de integrar as
populaes das favelas aos bairros, ignora as necessidades especficas
das mulheres por apresentar um foco exclusivamente familiar.
Este vis para a continuidade se observa, inclusive, nos programas
que tm enfoque de gnero, somente que mais atenuado. Entre os 48
programas que tm esse enfoque, somente seis (12,5%) tendem a reproduzir os papis tradicionais. Exemplar neste sentido so os programas no campo da sade e especialmente da sade reprodutiva e sade
materno-infantil. Apesar dos avanos logrados nesta rea, persiste ainda forte tendncia naturalizao da maternidade e excluso dos homens dessas discusses.
A Plataforma de Ao da IV Conferncia Mundial Sobre a Mulher
destaca a necessidade de se garantir s mulheres o acesso aos servios e
s oportunidades econmicas, bem como sua participao ativa nos
processos de tomada de decises e na idealizao e execuo das polticas pblicas. O texto da Conferncia estabelece numerosos objetivos
estratgicos para alcanar esses fins. Esta listagem serviu de base para
se fazer uma anlise exploratria da eficcia dos programas que levam
em considerao, de alguma forma, as diferenas de gnero. A anlise
mostrou que apenas oito dos objetivos desse conjunto de programas
entram em conflito com algum ou alguns dos objetivos estabelecidos no
texto da Conferncia e que boa parte deles pertence rea da sade.
Porm, o que o exame mostrou com maior fora um desempenho
promissor, revelado por 126 objetivos que se harmonizam com muitos
dos objetivos estabelecidos nesse texto, principalmente nas reas da
sade, da atividade econmica, da educao das meninas e do combate
pobreza que afeta a mulher criana.

139

140

Parcerias e Alianas com

Organizaes No-estatais
Peter Spink

O que so organizaes no-estatais e por que as prefeituras deveriam buscar formas de trabalhar em conjunto com elas? A resposta
primeira pergunta parece clara: organizao no-estatal significa tudo
que no do governo, da administrao pblica direta ou indireta.
Entretanto, ao pensar um pouco, esta resposta o mesmo que uma
pessoa se sentar a uma mesa de restaurante com o cardpio e dizer:
bom, eu sei o que eu no quero. De fato, tudo que no estatal
refere-se aos milhares de tipos diferentes de organizaes, formais e
informais, incluindo clubes, associaes, empresas e grupos de ativistas,
que encontramos no dia a dia fora da arena mais restrita das organizaes do Estado, que podem ser nacionais, estaduais ou locais. Por exemplo, Secretarias Municipais, Empresas Municipais, Autarquias Municipais, Agencias Estaduais, Programas Federais so organizaes estatais. E tudo o que no tem ligao com o Estado no- estatal? Teoricamente sim, mas na prtica nem tanto.
Neste texto vamos olhar esta variedade e tambm buscar a resposta
questo por que trabalhar em conjunto com elas? usando dados colhidos do Programa Gesto Pblica e Cidadania.

Agradeo as mltiplas
contribuies da
equipe de Gesto
Pblica e Cidadania
e os membros do seu
projeto especial de
Prticas Pblicas e
Pobreza na produo
deste texto e tambm
os pesquisadores das
diversas Universidades e Centros que
aceitaram o desafio
de visitar e descrever
as experincias,
buscando separar os
fatores-chave. Hoje
so 150 casos
estudados in loco e
mais de quatrocentas
pessoas j participaram nos processos de
avaliao de
inscries, de debate
e discusso sobre os
resultados emergentes. O esforo desta
coletividade tem sido
essencial na mudana
da discusso sobre
ao municipal do
terreno do sonho
para o terreno do
possvel.

A liderana est com os municpios

Uma primeira observao que precisa ser feita que a vasta maioria
de programas, projetos e atividades submetidas so de mbito municipal. Nos seis anos do programa, e nas quase 4500 experincias submetidas, 76% vm dos municpios. Os municpios, por uma variedade de
razes sejam estas positivas ou negativas, esto cada vez mais ativos na

141

promoo de servios necessrios para a vida diria e a dignidade de

seus moradores e suas comunidades. Possibilidades de ao vo sendo
descobertos porque h problemas a serem resolvidos e os problemas,
por sua vez, so em si um estmulo para construir conhecimento. Pode
no ser o conhecimento modelar e bem articulado de um livro texto,
mas um conhecimento prtico enraizado nos lugares de ao e que
pode apontar para outras possibilidades em lugares diferentes.
As inscries tambm demonstram que a busca de solues prticas
para as questes da vida diria no exclusiva de um ou outro partido
poltico ou de uma ou outra rea do Pas. Nos cinco anos, 3% das
inscries vieram do norte do Pas, 13% do nordeste, 5% do centrooeste, 51% do sudeste e 28% do sul. Tambm as inovaes no so uma
questo de tamanho. Fizemos um estudo especfico da distribuio dos
municpios inscritos em 1998, 1999 e 2000 por tamanho e os resultado
so apresentados na Tabela 1, junto com a distribuio registrada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). muito interessante notar que enquanto so as municipalidades com populaes entre
50 mil e 500 mil habitantes que tm uma presena maior entre as inscries se comparados com a sua presena no Pas como um todo (44%
em vez de 10%), os municpios que tm entre 20 mil e 50 mil habitantes esto presentes na mesma porcentagem em que esto no Pas. Alm
disso, h tambm uma presena significativa dos municpios com menos de 20 mil habitantes, normalmente vistos como um grupo sem muitos recursos ou competncia (28% das inscries municipais).

Tabela 1: Distribuio de Municpios com inscries no

Programa em 1998, 1999 e 2000
Populao

1998

(em 1,000)

142

1999

2000

Total

IBGE
Brasil

at 20

35

(24%)

69

(30%)

72

(28%)

176 (28%)

70%

20 a 50

23

(16%)

46

(20%)

43

(17%)

112 (18%)

19%

50 a 100

28

(19%)

35

(15%)

50

(20%)

113 (18%)

6%

100 a 200

18

(12%)

28

(12%)

28

(11%)

74

(12%)

4%

200 a 500

23

(16%)

31

(14%)

33

(13%)

87

(14%)

500 a 1.000

(4%)

(3%)

(3%)

22

(3%)

0.5%

1.000 a 5.000

(5%)

(3%)

(3%)

21

(3%)

0.5%

mais de 5.000

(1%)

(1%)

(1%)

(1%)

Sem dados

(2%)

(2%)

10

(4%)

17

(3%)

Ao se inscreverem, os gestores estaduais e municipais classificam seus

programas, projetos e atividades entre diversas categorias de ao governamental que so tambm subdivididos para facilitar a identificao e o
acesso por outros buscando idias. Por exemplo a categoria servios
pblicos cobre tpicos como: educao, sade, habitao, transporte,

cultura, lazer e segurana pblica. Cidadania e direitos humanos inclui

atividades na rea de crianas e adolescentes, idosos, mulheres, a comunidade negra, pessoas portadores de deficincia, consumidores e outros.
Administrao refere-se a planejamento, coordenao entre agncias, oramento, informao e tambm mtodos de participao popular nas
aes de governo. Economia e Desenvolvimento Social inclui atividades
nas reas de cincia, tecnologia, indstria, agricultura, pesca, reforma
agrria, capacitao profissional e gerao de emprego.
Infra-estrutura e meio ambiente uma outra categoria importante cobrindo gua e saneamento, resduos slidos, telecomunicaes, urbanismo
e controle ambiental. H tambm inscries oriundas do campo judicirio
e do legislativo. A Tabela 2 mostra as sub-reas que tm recebido o maior
nmero de inscries nestes quatro anos. Educao, criana e adolescentes, sade e bem-estar social so todas reas de poltica pblica onde houve um crescimento na competncia e responsabilidade local, seja por conta da demanda frente a uma poltica econmica voltada a restries no
mbito nacional, seja pelo processo de descentralizao e municipalizao
(nem sempre planejado) que tambm ocorreu. Outro estmulo so os conselhos estabelecidos a partir da Constituio de 1988, especialmente nas
reas de sade, criana e adolescente e emprego.

Tabela 2: A distribuio das sub-reas mais

presentes nas inscries de 1996 2000 (em %)
Sub-rea

1996

1997

1998

1999

2000

Total

Educao

16

20

12

14

19

16

Criana e Adolescente

16

16

18

14

Sade

13

15

12

13

11

12

Servio Social

Cultura

Portadores de deficincia

Limpeza pblica

Terceira idade

Lazer e esportes

Saneamento

Segurana pblica

Todas as Demais reas

34

36

33

21

19

25

(100)

(100)

(100)

Treinamento Profissional
e Criao de Emprego
Participao Popular
Desenvolvimento
Local e regional

(100)

(100)

(100)

A variedade de programas, projetos e atividades recebidos nestes anos

tem sido imensa e demonstra a competncia coletiva de atores sociais
dos mais diferentes tipos: polticos, tcnicos e comunitrios. Os progra-

143

144

mas freqentemente tm mais de cinco anos de efetiva implantao, tendo continuidade de uma gesto para a outra, no em decorrncia da
continuidade poltica mas pela efetividade da ao. Entre os muitos comentrios que podem ser feitos sobre os programas, dois so mais
marcantes. O primeiro refere-se a mudanas no contedo das polticas
pblicas, e o segunda a mudanas na forma de sua organizao.
Dentro do primeiro, percebe-se mudanas na maneira como os servios esto sendo pensados: por exemplo, com uma maior ateno a atividades de preveno em campos diferentes. A preocupao com a excluso social est muito presente, com claras tentativas de ampliar e aprofundar o exerccio da cidadania, focalizando grupos especficos ou populaes em risco; levar o servio s pessoas e trazer as pessoas ao servio
so temticas constantes. Segurana pblica emerge gradativamente como
tpico que pode e deve ser discutido; e as conseqncias da discusso
sobre o meio ambiente podem ser vistas em muitos projetos. Tpicos
anteriormente deixados para a rea burocrtica comeam a aparecer e a
ser valorizados pela possibilidade que oferecem de mudar a relao com
os cidados e as organizaes da sociedade civil. Planejamento, oramento participativo, sistemas de informao pblica e procedimentos
simplificados para a retirada de documentos so cada vez mais freqentes. H tambm uma clara disposio de buscar especialmente no mbito local e municipal linhas de atuao em relao gerao de emprego e renda que vo alm da ao temporria.
Informao uma caracterstica chave da organizao, porque permite que resultados sejam acompanhados e, quando publicizada, permite tambm que a comunidade fiscalize e responsabilize os seus representantes para suas aes. No h dvida que a palavra transparncia
o descritor mais comum na discusso de aes de gesto pblica no
enfoque da cidadania. O uso de quiosques eletrnicos, paredes de escolas, reunies municipais e o prprio oramento participativo serve
para firmar consenso sobre aes e engajar os cidados no planejamento e monitoramento de aes pblicas.
Tem sido significativo o foco em aes setoriais e no de grandes
aes integradas e multissetoriais; o tipo preferido pelos planejadores e
grandes financiadores. Aes integradas esto presentes, no h dvida,
mas raramente so iniciadas desta forma. Tanto nos programas, projetos
e atividades examinados na premiao anual, quanto num outro conjunto de estudos focalizados especificamente em estratgias de reduo da
pobreza, notamos que a integrao, quando ocorre de maneira eficaz,
resultado de um processo gradual de aproveitamento de oportunidades,
de aprendizagem e de criao de mecanismos de co-gesto.
A inscrio de consrcios intermunicipais tambm est em crescimento. Formados a partir de municpios adjacentes, inicialmente na rea
de gesto hdrica, eles comeam a marcar uma pequena mas significativa

presena em outros campos, incluindo sade, abastecimento e desenvolvimento econmico. Diferente dos programas introduzidos de cima para
baixo, por meio de pacotes de regionalizao ou descentralizao, os
consrcios representam tentativas locais de criar o que so inicialmente
fruns voluntrios para a mobilizao de recursos e preocupaes. Parece que levam tempo e bastante disposio poltica para serem criados,
mas, uma vez iniciados, dificilmente so interrompidos.
Entretanto os consrcios so somente uma pequena parte dos novos
arranjos institucionais que esto emergindo. Ou seja, o que podemos
chamar de uma nova arquitetura social, que se refere no ao desenho e
construo de prdios e casas mas ao desenho e construo de organizaes e formas de coordenao entre as organizaes diferentes a
vida social coletiva. E aqui que podemos ver o incio da resposta para
as perguntas que esto no comeo do texto, porque neste grande universo de aes pblicas, muitas das quais lideradas pelos governos municipais, os gestores municipais, mesmo exercendo liderana nos seus
programas e projetos, raramente esto agindo sozinhos.

As alianas fazem escola

A Tabela 3 mostra a distribuio percentual das inscries em cada
um dos primeiros quatro anos do Programa Gesto Pblica e Cidadania em relao ao engajamento, ou no, de outras agncias pblicas e
organizaes da sociedade civil na proviso de servios. Demonstra
claramente que, pelo menos nos programas, projetos e atividades inscritos, h uma presena constante de outras organizaes, de diferentes
esferas de governo e da sociedade civil, na elaborao e na execuo de
aes. O nmero de organizaes diferentes envolvidas tambm varia
bastante: em 46% dos casos h uma ou duas outras organizaes presentes, em 24% dos casos, trs ou quatro organizaes adicionais, em
15%, cinco ou seis, em 9%, sete, oito ou nove e em 6%, dez ou mais
organizaes adicionais presentes, chegando at quarenta ou mais na
configurao de grandes alianas sociais.

Tabela 3: Alianas entre organizaes nas inscries de

1996-1999 (em %)
Alianas com

Alianas com

outra(s) agncia(s)

organizao(es) da

de governo

sociedade civil

No
Sim

1996

1997

1998

1999

No

19

24

19

20

No

27

18

17

19

No

Sim

16

13

13

13

Sim

Sim

38

45

51

47

(100)

(100)

(100)

(100)

145

A Tabela 3 sugere que a viso da organizao pblica ou do gestor

pblico agindo sozinho com seu projeto dentro de sua rea de mando
em grande parte ultrapassada pelo menos em relao s experincias
inovadores que encontramos. Alianas e parcerias esto presentes em
80% dos casos inscritos e com organizaes fora do mbito estatal em
60% dos casos, quase tanto quanto ligaes com outras organizaes
pblicas. Portanto uma primeira resposta para a pergunta por que criar alianas e parcerias? talvez seja porque um nmero significativo de
gestores de programas e projetos bem sucedidos tenham descoberto
que alianas e parcerias ajudam.
Tivemos a possibilidade de conversar com muitos dos inscritos
no primeiro ano do programa (1996) aps as mudanas de gesto
que ocorreram a partir das eleies municipais. J nesta data a
presena de parcerias e alianas era significativa. As razes dadas
para buscar alianas com outras organizaes pblicas e para buscar alianas com organizaes fora do setor pblico foram similares mas em graus de prioridade diferentes, conforme pode ser visto na Tabela 4.

Tabela 4: As razes de criar alianas com organizaes do

setor pblico e organizaes no-pblicas
Outras Agncias e
Organizaes Pblicas

146

Organizaes No-Pblicas

Apoio financeiro

(30%)

Apoio operacional

(38%)

Apoio tcnico e logstico

(25%)

Co-implementao

(32%)

Co-implementao

(23%)

Co-gesto

(24%)

Apoio operacional

(18%)

Apoio tcnico e logstico

(22%)

Co-gesto

( 8%)

Apoio financeiro

(19%)

Como mostra a Tabela 4, as prioridades so bastante diversas.

Demonstrando que uma primeira resposta pergunta por que entrar em parcerias, alianas (ou, como utilizaremos mais tarde, criar
vnculos de trabalho) com outras organizaes? a necessidade de
conseguir recursos. Vincular-se com uma outra organizao trabalhoso. Ningum vai fazer isso porque parece bonito, simptico e
da moda. Nem vai fazer porque todo mundo fala em parceria e,
portanto, ningum quer ser excludo. Ao contrrio, as parcerias so
feitas porque so teis de alguma maneira, por trazerem ou mobilizarem recursos que de outra forma seria difcil de se obter. Recursos podem ser financeiros, tcnicos, de gesto, administrativos, fsicos como locais para instalar servios e de acesso. Recursos
financeiros podem ser fundos de outros nveis de governo, acesso a
linhas de financiamento de projetos como tambm o simples apoio

para comprar computadores ou pintar a escola ou centro de sade.

Recursos tcnicos podem ser conhecimentos, habilidades profissionais, equipamento e transporte. A lista das possveis contribuies
realmente grande.
Recursos so tambm o ponto de partida para uma outra razo de
buscar alianas ou parcerias: a criao de oportunidades de alavancagem. Programas, projetos e atividades no so estticos, so processos, e tampouco o mundo dentro do qual eles se configuram esttico. s vezes os ventos sopram na direo certa e o cho do dia-adia do projeto parece um mar sem ondas ou um superfcie sem frico; pelo menos assim que parece na mesa de trabalho do
planejador ou na descrio e cronograma apresentado para as autoridades locais ou at nos sonhos de todos os gestores de projeto.
Todos sabemos que, normalmente, o contrrio: h obstculos, acontecimentos no previstos e oportunidades que, de repente, se abrem
mas esto fora de alcance. Tambm temos a busca constante pela
massa crtica, por aquele momento no qual sentimos que o pndulo comea a inclinar para o lado positivo e, com um pouco mais de
apoio, conseguir chegar l.
Tudo isso alavancagem: a utilizao de oportunidades e recursos
para fazer mais do que possvel fazer sozinho. Recursos de gesto,
de co-gesto e apoios administrativos muitas vezes so importantes
na alavancagem de um projeto, garantindo um maior impacto e tambm recuperando atrasos e resolvendo problemas.
Freqentemente h mltiplos recursos envolvidos nos processos
de gesto de programas, projetos e atividades e uma boa parte deles se manifestam via pessoas. A cmara de comrcio ou um associao de moradores podem trazer o apoio tcnico de seus membros ou possibilidades de locais para reunio, como tambm seus
membros podem ser individualmente recursos-chave para abrir
portas e sinalizar que o programa ou projeto trata de algo srio e
que vale a pena ser apoiado. No por acaso que nos 88% de
programas e projetos que sobreviveram s trocas de governo municipal de 1996 para 1997, quase todos tiveram diferentes formas de
parceria. Ao serem perguntados sobre isso, os responsveis responderam que o programa, projeto ou atividade tinha continuado
porque houve de todos os lados a opinio de que se tratava de algo
til para o municpio ou bairro. Dos programas e projetos que no
tiveram continuidade, somente 35% foram programas e projetos
construdos na base de parcerias.
A simples presenas de alianas ou parceiras obviamente no
nenhuma garantia de continuidade, porque necessrio antes de
mais nada que a atividade em si seja til e eficaz; que gere resultados e impactos. Entretanto, parece que de certa maneira as duas

147

148

andam juntas: trabalhar com outras organizaes uma maneira de

ampliar as distintas competncias que podem ser mobilizados em volta
da questo em foco e tambm as presenas destas organizaes sinalizam a seriedade do empreendimento.
Em todas as experincias que encontramos, h uma segunda razo
para buscar alianas e parcerias. Algumas vezes esta razo mais visvel, outras vezes mais oculta, mas sempre presente. uma razo
mais substantiva, refletindo em uma tica maior em relao ao pblico e s crenas morais sobre a maneira como a vida social deve
ser vivida. Trata-se de uma busca para redefinir e expandir a noo de
esfera pblica e de interesse pblico; de ampliar e juntar a ao cvica com a cidadania. Quando um prefeito ou prefeita convence uma
empresa local de separar cinco vagas de aprendiz mecnico para os
egressos do seu projeto de reinsero social e profissional de adolescentes infratores em regime de semi-liberdade, os dois no esto somente concordando na mobilizao de recursos ou agindo em interesses prprios. Sem dvida o prefeito vai ser feliz porque o projeto da
Secretaria Municipal de Bem-Estar vai se consolidar um pouco mais e
o dono da indstria vai ficar feliz porque o nome da indstria vai
aparecer no jornal local. Estes motivos esto presentes e so reais e
honestos. Mas h algo alm disso: ambos esto trabalhando para ampliar a noo do que a responsabilidade pblica; o que agir em
nome do interesse pblico.
Portanto, o que torna coerentes as aes desta imensa variedade
de organizaes trabalhando em alianas e parcerias com organizaes pblicas que neste momento independentemente delas serem
privadas, sem fins lucrativos, associaes, ONGs ou partidos polticos esto se posicionando como parte da esfera de aes para o
pblico, ajudando a construir e fortalecer a noo do que pblico e
assumindo seu papel e suas responsabilidades dentro da sociedade civil.
Em conseqncia, podemos ver que o pragmatismo das aes de parceria e das alianas um pragmatismo fundado na noo de que assim se faz uma diferena traz junto uma diferena maior, para a
construo da cidadania e da democracia na vida diria.
neste panorama de recursos, interesses, oportunidades, responsabilidades cvicas e cidadania que os vnculos entre as organizaes pblicas e da sociedade civil se formam. De caso para caso
haver um porqu especfico, mas sempre ligado a estes eixos maiores. Parte do porqu dado tambm pelo tipo de organizao e
seus interesses e objetivos. Os interesses dos membros da Associao dos Escoteiros so diferentes de uma ONG local de direitos
humanos ou da associao de indstrias. Todos tm uma contribuio diferente a oferecer para este ou aquele programa e s vezes
podem at se encontrar juntos num mesmo programa. Saber onde

diferenciar e quando integrar uma das habilidades necessrias

para os construtores das alianas e parcerias. Vamos agora olhar
um pouco mais para esta variedade.

Que tipo de organizao?

Em termos de agncias governamentais, as alianas ou parcerias podem ser da mesma jurisdio, diferentes jurisdies do mesmo nvel
ou de nveis diferentes. Entretanto no causaria surpresa descobrir que,
por ordem de freqncia e usando dados coletados durante quatro anos
de existncia do programa, a tendncia de se engajar com outros
departamentos e secretarias dentro da mesma jurisdio (42%), com
departamentos e secretarias de outros nveis de governo (22%), Fundaes e Institutos Pblicos (10%), Universidades Pblicas (8%), Empresas Estatais (7%), Organizaes Para-estatais como Sebrae, Senac e Senai
(6%), Bancos Estatais (3%) alm dos consrcios (2%) (A base de dados
inclui os 400 semi-finalistas do Programa Gesto Pblica e Cidadania
de 1996 a 1999).
Em termos de organizaes fora do setor de governo, a lista muito
mais ampla. Para comear, a Tabela 5, mostra alguns exemplos retirados
das descries dos semifinalistas do programa Gesto Pblica e Cidadania nestes ltimos anos.

Tabela 5: Exemplos de organizaes participando de

alianas de nvel municipal
creches voluntrias

movimentos ecolgicos

associaes de moradores

comits de vizinhana

org. de trabalhadores rurais

centros de defesa de direitos

conselhos da mulher

pastorais da igreja

conselho da criana

igrejas locais

grupos de usurios de servios

sindicatos (urbano/rural)

cooperativas

companhias de transporte

clubes atlticos e esportivos

comercio local

companhias de seguros

bancos

universidades

centros de pesquisa

conselhos da comunidade

associaes profissionais

clubes de me

associaes beneficentes

Lions e Rotary

associaes de pais e mestres

APAE e similares

movimentos sociais

cmara de comrcio

produtores rurais

organizaes voluntrias

ONGs de assessoria

empresas locais

org. internacional

org. multilateral

ONGs internacionais

Em termos quantitativos, possvel separar trs blocos de tipos de

organizaes. O primeiro bloco, ainda usando dados de programas semifinalistas de 1996 a 1999, responsvel por 62% de todas as aes
de parceria com organizaes no-pblicas (Tabela 6).

149

Tabela 6: Os tipos de organizaes parceiras mais

encontrados nas iniciativas inovadoras na rea pblica
Empresas Privadas

11%

Associao de Moradores ou de Bairro

11%

Comisso, Conselho e Frum

9%

Organizao Catlica

6%

Associao de Classe ou Profissional

5%

Conselhos Estatutrios

5%

ONG de Servio Local ou Mobilizao Popular

4%

Associao de Produtores ou Pescadores

4%

Sindicato de Trabalhadores

4%

Ncleos de grupos de direitos ou Defesa ou

3%

Ao Temtica

O segundo bloco, igualmente diverso responsvel por 26% das

aes de parceria (Tabela 7).

Tabela 7: Outros tipos de organizaes parceiras tambm

presentes nas iniciativas inovadoras na rea pblica (2% cada)
Movimentos Sociais
Centros de Estudo e Pesquisa
Centro Comunitrio e Cultural
Entidades Assistncia e Caridade
Associao Comercial
Clubes Cvicos (Lyons, Rotary)
Agncias de ONU, Banco Mundial, BID

Universidades privadas e confessionais

Sindicato Patronal
Cooperativas
Fundao Empresarial
Associao de Pais, Mes ou Familiares
Agncias de Cooperao Internacional

Finalmente, h um terceiro bloco cujos componentes esto presentes em 1%, ou menos, das parcerias e alianas mas que mesmo assim
so parte do cenrios de parcerias possveis (Tabela 8).

150

Tabela 8: Outros tipos de organizao que podem

tambm estar presentes nas iniciativas inovadoras
na rea pblica (1% ou menos)
Organizao ou Federao dos Povos Indgenas
Associao de Comerciantes e Feirantes
Escola Particular de 1o e 2o graus
Associao de Portadores de Deficincia
Associao de Usurios
Associao de Pequenas e Mdias Empresas
Partido poltico
ONG Internacional
Organizao de religies orientais

Fundao Filantrpica
Organizao Advocatria
Organizao Evanglica
Associao Industrial
Organizao Esprita
Organizao Protestante
Fundao Filantrpica
Internacional
Hospital Privado

Sem dvida, os diferentes tipos de organizao listados nas Tabelas 6, 7 e 8 so muito mais amplos do que os tipos listados nos
artigos de jornal sobre o mundo maravilhoso das parcerias com
as empresas de responsabilidade social ou das ONGs. Sem dvida
estas organizaes esto de fato presentes mas h muitas outras.
Achamos exemplos de todas as organizaes que se encontram na
vida diria de um municpio e aqui, obviamente, surge o problema de como se escolhe um bom parceiro: como identificar uma
organizao com a qual faa sentido vincular-se num determinada
atividade? Para responder esta questo precisamos, antes, abrir
um pouco a noo de parceiro, ou aliana, retornando discusso sobre vnculo.

Escolhendo parceiros
Programas, projetos e atividades so processos no tempo. Raramente comeam da mesma maneira que terminam. H muito a ser aprendido ao longo do caminho e muito pode acontecer. Em um estudo especial que fizemos sobre o uso de parcerias na reduo de pobreza e em um
outro sobre aes locais para a reduo da pobreza, uma das concluses mais importantes foi que alianas e parcerias podem vir a ser
construdas em qualquer momento. Um programa bem sucedido quase
nunca aquilo que as pessoas imaginaram no comeo. Pelo contrrio,
no incio suas expectativas eram outras, freqentemente bem menores.
O processo passo a passo, aprendendo e utilizando o conhecimento
prtico adquirido em outras atividades, de maneira incremental e aproveitando as oportunidades que surgem. Isso pode implicar em trocas
de liderana, na medida em cada um tem algo diferente a contribuir.
Podemos olhar, por exemplo, o Programa Me-Canguru que atualmente uma poltica pblica brasileira na rea de sade materno-in-

151

152

fantil especialmente para o atendimento a recm-nascidos prematuros

e de baixo peso. No programa, o recm-nascido de baixo peso mantido junto com a me com o calor transmitido pelo contato com a pele
da me substituindo o calor mecnico da incubadora. As mes ficam
juntas numa unidade especial onde podem conversar, discutir cuidados
infantis e tambm debater questes de trabalho e de gnero. O programa tem tido sucesso tanto em termos de recuperao do beb nascido
prematuramente, quanto em termos de aleitamento materno e na manuteno do vnculo entre me e criana, eliminando os efeitos negativos produzidos pelo isolamento e separao nas unidades de incubadoras. (Para maiores detalhes deste e os demais programas mencionadas,
ver as informaes na segunda parte do texto).
As idias iniciais do programa foram criadas por mdicos colombianos em 1979,mas ficaram sem evoluo at que foram adotado pelo
Instituto Materno Infantil de Pernambuco (IMIP) em 1994. O hospital
filantrpico e no-governamental mas logo a importncia do programa foi reconhecido pelo governo municipal no mbito do SUS (Sistema
nico de Sade), passando a receber apoio e estmulo, e depois sendo
implantado nos seis hospitais regionais estaduais com o apoio da equipe de IMIP. Inscrito no Programa Gesto Pblica e Cidadania pela
Secretaria de Sade, chegou ao conhecimento do BNDES que no seu
programa de apoio a programas no campo social tambm busca a disseminao e transferncia de idias e experincias prticas exitosas. Trabalhando junto com a equipe de IMIP e as equipes estaduais, foram
elaborados manuais para facilitar a transferncia de tecnologia de mecanguru para outras partes do Pas. O resultado final foi a adoo do
projeto por parte do Ministrio de Sade. Talvez tenha sido a primeira
vez que isto ocorreu no Pas com uma poltica que nasceu de baixo para
cima. No caso do me-canguru, os atores pblicos a cada momento municipais, estaduais e nacionais - tiveram o bom senso de perceber a
importncia da idia, de somar esforos e abrir portas. s vezes o papel de abrir portas e somar esforos cabe sociedade civil, outrs vezes, tambm, cabe a ambos.
Vamos a um outro exemplo: desta vez da Cidade de Salvador (BA)
onde um movimento de intercmbio artstico, cultural pela cidadania
(MIAC) articula, em um frum de planejamento de aes para a melhoria de educao e sade pblica, algo em torno de 113 organizaes e
instituies diferentes, alm de centenas de jovens. Trabalhando com
oficinas artsticas e musicais, mobilizando questes de educao, sade e direito da criana, o MIAC agrega escolas estaduais e municipais,
escolas comunitrias e particulares, ONGs e Fundaes, diversas Faculdades da Universidade Federal, varias grupos de apoio e defesa de
direitos, centros de sade, Secretarias Estaduais e Municipais e diversos ncleos comunitrios, grupos culturais e movimentos sociais.

E assim a histria vai: em Teresina (PI), ligaes entre a Secretaria

Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, a Ao Social
Arquidiocesana da Igreja Catlica do Piau, por meio da Pastoral do
Menor e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) viabilizaram
a Casa de Zabel, que serve de abrigo e com um centro de aes de
reinsero social e familiar de meninas vtimas de violncia fsica e
sexual, muitas delas em situao de rua onde sofrem mltipla excluso.
A Casa de Zabel, originalmente concebida como Casa de Apoio a Mulheres Adolescentes foi parte do Programa Municipal de Teresina elaborado em 1995 especialmente para dar apoio a crianas e adolescentes
em circunstncias especialmente difceis na cidade. Entretanto ao iniciar o processo de construo do projeto, a Prefeitura no hesitou em
convidar a Pastoral do Menor a juntar esforos para operacionalizar a
Casa, porque a Pastoral tinha experincia e tradio de atuao nesta
rea. Junto com a Pastoral vieram tambm os voluntrios e o pr-projeto de pedir apoio ao BID para realizar um trabalho mais tcnico. Ao
longo do caminho, a Casa de Zabel criou vnculos com empresas, com
entidades do tipo SENAC e recebeu o engajamento dos secretrios
municipais de sade, transportes e educao alm de relacionar-se com
outras casas, abrigos e centros na cidade.
Trs exemplos de caminhos diferentes, nos quais a bola do processo passou de uma mo para a outra: ora um liderando e o outro
apoiando, ora vice-versa, ora todos juntos. Em nenhum dos casos a
situao atual estava prevista ao iniciar; o importante era comear,
discutindo e iniciando aes para depois planejar um prximo passo. Nos trs casos h otimismo de ver a possibilidade de articular
recursos e oportunidades. Um velho ditado de mobilizao comunitria se refere a um copo de gua que est metade cheio e metade
vazio. H os que passam o tempo inteiro preocupados porque seu
copo est meio vazio e outros que pensam: puxa, nada mal, pelo
menos tenho meio copo de gua...o que ser que posso fazer somando com algum que tambm tem meio copo?. s vezes o vnculo
pode s trazer uma gota de gua para o copo, mas em certas circunstncias uma gota de gua suficiente.
No incio do texto, alertamos sobre o uso indiscriminado das palavras parcerias e alianas e sugerimos pensar numa alternativa mais geral: o vnculo. A razo para esta sugesto no acadmico ou de buscar
preciso filosfica, mas de abrir os horizontes para os muitos tipos de
vnculo que existem e para a necessidade de ser claro sobre o que se
pode esperar de um e outro, e o que se pode dar ou contribuir.
Para ajudar a reflexo sobre opes e alternativas til pensar algumas categorias de vnculo ou de ligao social de ao. Podemos especificar trs, cada um tem suas prprias implicaes mas com graus de
engajamento diferentes.

153

Vnculos de comunicao, comisses e conselho

154

Num primeiro nvel, temos vnculos que se articulam em torno da

temtica de comunicao e com o objetivo de se manter informado: trocar informaes, opinies, ajudar na formulao de poltica e identificar
e oferecer apoios. Tudo mundo precisa de informao e a troca de informao algo que assumimos como uma atividade natural. No entanto
aqui que os vnculos so criados e se estabelece uma base para articulao. Podemos separar neste nvel dois tipos de conexo: o casual ou eventual e os conjuntos de ligaes que se mobilizam em torno de temticas
especficas ou reas de atuao as redes. No primeiro caso, a troca se
d eventualmente quando h necessidade ou at oportunidade; no segundo caso, a troca articulada em relao a alguma esfera de ao. Organizaes advocatrias so grupos que se mobilizam para advogar a favor de uma tema: por exemplo, os direitos da criana. Para ter algum
sucesso na tarefa de sensibilizar outros para a importncia da questo,
ou no exerccio da presso junto s autoridades especficas, aprendem a
se vincular com outros que esto envolvidos sob outros aspectos na mesma temtica. Um bom exemplo o movimento MIAC que acabamos de
descrever. Por meio da construo de uma rede de interligaes, as organizaes podem se apoiar mutuamente, tornando as questes mais visveis perante a comunidade e o governo.
As redes so importantes mecanismos interorganizacionais por permitirem contatos e articulaes, ao mesmo tempo permitem que as organizaes e as pessoas mantenham-se informadas sem necessariamente compartilhar todas as mesmas idias. Redes tambm so conjuntos de ligaes abertas, permitem o acesso e agregao de outros. s vezes as redes
se agregam e adquirem caractersticas mais formais como fruns populares ou fruns temticos, promovendo encontros e congressos.
A mesma estratgia tambm usada por organizaes pblicas ao
buscar ampliar a sensibilidade para certas temticas. Aqui, entretanto,
a tendncia usar mecanismos mais formais, no por conta de qualquer tendncia burocrtica, mas pelo fato de que em uma ao pblica
iniciada pelo governo especialmente local h um cuidado cada vez
maior com a garantia de transparncia. No so poucas as municipalidades que conhecem de perto as implicaes das redes fechadas de
interesses que tomaram as prefeituras como se estas fossem reas de
propriedade e oportunidade privadas. Por causa desta associao com
prticas anteriores, cada vez mais as gestes de hoje buscam formas
muito claras de engajar diferentes organizaes e grupos. Isso no quer
dizer que um bom prefeito ou prefeita no passe parte de sua semana
recebendo e trocando informaes com outros, ou estimulando diferentes atores a se agregarem para agir nas questes do dia. Igualmente,
o mesmo prefeito e prefeita estaro atentos para iniciativas e fruns

emergindo da sociedade civil que podem precisar de apoio da municipalidade e cujas metas so compatveis com as preocupaes da gesto.
Mas quando o governo local cria espaos para compartilhar informaes e articular possveis aes individuais ou organizacionais, a tendncia optar por algo como uma comisso ou conselho.
Um bom exemplo deste processo oriundo de uma CPI da Assemblia
Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul a Comisso Permanente
de Investigao e Fiscalizao das Condies de Trabalho, sob a responsabilidade da Secretaria Estadual de Cidadania, Justia e Trabalho. A CPI foi
formada por conta das terrveis condies encontradas nas carvoarias do
Mato Grosso do Sul, especialmente aps o incio de 1990. Neste perodo,
trabalhadores recrutados em Minas Gerais foram transportados para Mato
Grosso do Sul, com promessa de bons salrios, e jogados em acampamentos de lona junto com seus familiares. Em muitos casos o dinheiro prometido foi absorvido pelos custos dos alimentos e transportes fornecidos e
no havia assistncia mdica, nem escola e muito menos lazer. Estimava-se
em 1992, quando se iniciaram as denncias na imprensa, que 8 mil pessoas estavam em condies de semi-escravido, incluindo 2 mil crianas. A
Delegacia Regional de Trabalho, no entanto, no conseguia fiscalizar e investigar todas as denncias, por causa das distncias envolvidas. Surgiu
ento a idia de um trabalho conjunto de organizaes municipais, estaduais, federais e tambm no-governamentais. A partir da organizao da
Comisso, os rgos do governo passaram a ter o poder de entrar, autuar
e multar, e as organizaes no-governamentais traziam a presso da sociedade, forneciam informaes e organizao.
um caso clssico de recursos e de envolvimento. Essencialmente
o Estado fez a sugesto para todas as organizaes ativas em denunciar e pressionar para ao: tragam seus recursos e juntos talvez consigamos resolver este problema. Juntos, de fato, conseguiram resolver o
problema. Eram, no incio, 27 organizaes pblicas e no-governamentais e em 1996 havia 38 organizaes; metade governamental e
metade no-governamental, sendo a Presidncia da Comisso exercida em rodzio entre as organizaes governamentais e no-governamentais. A Comisso sobreviveu mudana do governo estadual em
1995 por causa do prestgio adquirido. O trabalho infantil foi eliminado, escolas instaladas, bolsa-escola fornecida, a maioria dos adultos com carteira assinada, mudanas necessrias na legislao
introduzidas e muitas outras aes implementadas. O SESI (Servio
Social da Indstria) criou uma unidade mvel composta por um mdico, um dentista e monitores para gerar atividades de lazer e tambm para documentao. Indstrias e Universidades tambm ofereceram apoio e, em 1996, mais de 30 mil pessoas estavam sendo atendidas pelo trabalho da Comisso, j estendido, a pedidos, para as destilarias, a rea de braquiaria e plantao de algodo e erva-mate.

155

156

A diferena entre comisso e conselho no algo sobre o qual se deva

perder sono. A diferena existe porque afinal so duas palavras distintas com suas prprias origens. A primeira se deriva do comprometimento
de fazer (misso) e a segunda de aconselhar, mas na prtica so trocadas
com freqncia e, sem dvida, h muitos conselhos dados pelos membros
de uma comisso e muito comprometimento por parte dos conselhos. A
lngua portuguesa muito rica em palavras para tipos e formas de organizao, algumas das quais como por exemplo a nossa muito querida expresso mutiro oriundas dos povos originrios, neste caso, tupi. As
palavras organizacionais so um convite para a criatividade e para a criao de mecanismos diferentes. Conselhos podem criar comisses, podem
se dividir em conselhos de bairro ou se reunir em conselhos da cidade.
Comisses podem criar fora-tarefa, grupos de trabalho; enfim h muito
espao para a flexibilidade.
O uso da palavra conselho , no entanto, cada vez mais freqente, especialmente aps a Constituio de 1988 e a legislao subseqente, quando
foram criados os chamados conselhos estatutrios. Mas tanto nos casos
no-estatutrios quanto nos casos estatutrios, h muito escopo para criar
novas abordagens. Aquilo que est no estatuto normalmente apenas o
mnimo exigido, deixando muito escopo para inovao e inveno.
Sobral, municpio do Cear, tem uma populao de 143 mil habitantes, metade das quais entre 0 e 18 anos. Conhecida como Princesa
do Norte por causa de seu passado imponente em termos culturais e
industriais, Sobral se apresentava em 1991 numa situao de grande
dvida social para com a sua populao. Indicadores de desenvolvimento humano baixo em relao ao Pas e ao Estado e, dentre outros problemas, a maioria da populao analfabeta, uma grande proporo das
crianas fora da escola e uma taxa de mortalidade infantil de 115 por
mil nascidos vivos (em contraste com a taxa brasileira de 35 por mil e
de 5 por mil em muitos pases da Europa). Uma aliana, reunindo trs
partidos polticos, com o nome de Sobral tem jeito vem, desde 1997,
desencadeando diversas aes interessantes e importantes do ponto de
vista de prticas pblicas alternativas.
Uma delas o programa Sobral Criana, desenvolvido pela prefeitura
e coordenado pela Fundao de Ao Social, vinculada Secretaria de
Sade e Assistncia Social. Ao criar o programa, seus gestores buscaram
sair dos moldes tradicionais de programas no campo social e buscar o
mximo de articulao das iniciativas entre atores governamentais e nogovernamentais. Foram criados trs comits com focos diferentes, mas
interligados, como seus nomes deixam transparecer.: Nascer em Sobral,
Crescer e Desenvolver em Sobral e Sobral Criana Cidad. Os comits so rgos mistos, relativamente institucionalizados, mas no formalizados, agregando representantes de vrios segmentos e delineando as
linhas e estratgias de ao das polticas voltadas para a criana e o ado-

lescente. J em 2000, os indicadores sociais apresentavam melhorias significativas, com 94% de cobertura pr-natal e vacinal e um grau de mortalidade infantil de 28 por mil. Escolas, saneamento bsico e muitas outras reas de ao foram desenvolvidas com xito.
O importante, para este texto, refletir sobre a composio destes
comits, porque exemplifica de maneira clara o por que buscar o engajamento dos outros nas aes pblicas.
O comit Nascer em Sobral concentra-se nas aes de combate mortalidade infantil e de ateno sade e nutrio da gestante e do recmnascido. Participam: Secretarias de Sade e Assistncia Social, Conselhos
Municipais (de direitos, tutelares, de assistncia social e de sade), Conselho Regional de Medicina, a Cmara Municipal, o Poder Judicirio, a Santa Casa, as igrejas, a diocese, o hospital, a Associao dos Agentes e a
Federao Sobralense de Associaes Comunitrias, entre outras.
O comit Crescer e Desenvolver em Sobral atua nas reas de educao, formal e informal, de cultura e de socializao. Liderada pela Secretaria de Educao, participam tambm: as Secretarias de Sade e Assistncia Social, e de Desenvolvimento Urbano, os conselhos municipais
(de direitos, tutelares, de assistncia social e de sade) , Universidade do
Vale do Acara, poderes Legislativo e Judicirio, Pastoral da Criana,
APAE, diocese, igrejas, SESC (Servio Social do Comrcio), SESI (Servio Social da Indstria), Liga de Futebol e Liga das Escolas de Samba.
O terceiro comit, Sobral Criana cidad est voltado para a profissionalizao e para a proteo dos direitos da criana e do adolescente.
Participam as secretarias municipais de Sade e Assistncia Social, Educao, Cultura, Desenvolvimento Urbano, Indstria e Comrcio, Universidade do Vale do Acara, os conselhos municipais (de direitos, tutelar e da assistncia social), Ministrio de Trabalho, DETRAN e um
grande nmero de entidades que atuam na rea da criana e do adolescente no municpio (Sociedade de Apoio Famlia Sobralense, Sociedade Pr-Infncia, Federao Sobralense das Associaes Comunitrias, curumim e outras), dioceses, igrejas, Associao dos Radialistas,
SEBRAE ( Servio de Apoio a Pequena e Media Empresa), SESI, SENAC
Servio Nacional do Comrcio) e o Clube dos Diretores Lojistas.
Algo muito importante que podemos aprender destes exemplos
sobre as nossas tendncias diferentes para flexibilidade ou rigidez em
relao a questes organizacionais. Os conselhos estatutrios so importante mas Sobral soube criar espaos complementares, aproveitando as mltiplas conexes que existiam. Igualmente em termos de organizao os comits se renem periodicamente, mas so autnomos para
planejar quando e como o comit vai trabalhar. Sempre h um grupo
responsvel pela coordenao e para o encaminhamento de propostas
como tambm podem ser criados fruns de todos os comits para discutir linhas e estratgias em comum.

157

A experincia de Sobral tambm mostra como as redes so extremamente teis enquanto base de construo social, porque so flexveis, adaptam-se, complementam os comits incluindo, contornando, buscando conexes e permitindo que pessoas, que no se do bem, mas que militam na
mesma rea, possam dar sua contribuio sem que necessariamente tenham que se enfrentar. Mas h que se tomar cuidado em reconhecer que
as contribuies que as redes de contatos podem oferecer enquanto
mobilizadoras de recursos, informaes e oportunidades vm justamente
de sua adaptabilidade. Pode-se e deve-se criar conselhos, comits e fruns,
e tambm deixar e encorajar redes a se articularem no entorno. As experincias de mobilizao, no entanto, demonstram que a melhor maneira de
terminar com uma rede tentar transform-la numa associao. H razes
muito boas para se criar uma associao, mas formalizar uma rede deve
ser a ltima alternativa. De repente o que era algo adaptvel, que se mobiliza seguindo as regras simples da cortesia humana, comea a exigir administrao, cargos fixos, votao e oramento. O mesmo se aplica a outros
tipos de organizao tambm. Um grau mnimo de organizao sempre
muito til mas pergunta sobre quanto de organizao necessrio, a
resposta deve ser sempre: menos do que ns pensamos.

Cooperao, apoios e patrocnios

158

Num segundo nvel h os vnculos e ligaes de cooperao. aqui

que normalmente comeam os problemas com a palavra parceria. Pense
por um momento em algum que tem um companheiro ou companheira, ou algum que tem uma ligao de amizade de longa data; uma
pessoa com a qual se pode contar, com a qual se pode compartilhar
preocupaes e alegrias, com a qual se vai fazer coisas juntos. Estas so
parcerias relaes substantivas e construdas no longo prazo, na qual
h valores compartilhados. Pense tambm em dois scios de um negcio ou de um empreendimento. A no ser que eles fossem amigos e
sempre quisessem ter aberto este empreendimento juntos, h uma grande
probabilidade de eles estarem se associando por razes tticas, como
juntar o dinheiro ou somar outros recursos e oportunidades. Pense tambm num grupo de partidos polticos que por razes especficas decidam apoiar o mesmo candidato na eleio. Nestes dois ltimos casos
estamos falando de alianas e coalizes: formas de colaborao com
foco especfico, no curto ou mdio prazo, e com um objetivo comum.
Mas o que vem antes da aliana ou da parceria, o que vem antes destas
colaboraes mais duradouras?
Entre o espao da comunicao e o espao da colaborao, til
pensar num terreno de cooperao. Membros de organizaes diferentes se conhecem, participam de comisses ou associaes e uma ao
ou evento est sendo programado, e de interesse de ambos. Vamos

imaginar dois cenrios: no primeiro, o clube de mes do bairro quer

organizar uma Festa Junina para todas as crianas do bairro com o
objetivo de recuperar e relembrar as tradies desta festividade. Algum do clube entra em contato com um conhecido na prefeitura para
saber sobre a possibilidade de apoio e aps alguma discusso e encaminhamento, a prefeitura ajuda abrindo a escola para ser usada caso chova, fechando as ruas para o trnsito e emprestando um palco e carrinho
de som. Sem dvida os residentes vo ficar felizes e vo falar sobre o
apoio da prefeitura. Foi uma ao a curto prazo para um evento especfico: a prefeitura cooperou com o clube de mes. O clube de mes no
um departamento da prefeitura e provavelmente a prefeitura no tem
uma poltica especfica ou linha no oramento sobre apoio para Festas
Juninas. Entretanto a atividade fazia sentido, algo que podia ser apoiado por ser til, dentro da tica de apoio geral sociedade civil, mas
no implica em nenhum comprometimento com o tpico ou o grupo.
Assim so os apoios e se olhamos os catlogos de eventos ou os cartazes
de acontecimentos, verificamos a presena de apoios.
Muitas vezes a palavra parceria usada (e mal usada) quando seria
muito melhor falar de apoios. Uma solicitao de apoio um ato muito
mais simples do que um vnculo substantivo no qual valores so compartilhados e h muito comprometimento mtuo: o outro pode apoiar, ou no,
sem grandes conseqncias e sem constrangimentos. Pode no apoiar desta vez e apoiar numa prxima. Tambm pode apoiar desta vez e no apoiar
na prxima. Apoio tambm se refere a algo especfico: uma mo na
roda, uma contribuio que requisitada. Quantas vezes falamos: se voc
precisar de apoio, me chame. Agora imagine a situao se o clube de
mes tivesse pedido a parceria da prefeitura. Primeiro, parceria implica
em ser parceiro, em ter co-responsabilidade. Segundo, algo a longo prazo. E, terceiro, representa um comprometimento substantivo com a questo. Assim, a prefeitura teria que entrar junto com o clube no planejamento do evento, na discusso sobre a poltica cultural a longo prazo e talvez
pensar se no seria mais justo e transparente criar um Conselho Municipal
de Festas Juninas para traar os rumos de coordenao: quantas festas,
aonde, qual o nvel de recursos e as regras de quem pode ou no solicitlos. Em outras palavras, as implicaes so bem maiores.
Agora podemos inverter a questo e imaginar o nosso prefeito do
incio do texto indo solicitar apoio na fbrica local para abrir vagas de
aprendiz para os meninos do programa de reinsero social. A mesma
lgica sucede. Se o prefeito for perguntar sobre apoio, estar perguntando sobre algo especfico onde a empresa pode decidir-se por apoiar ou
no muito mais por razes sociais do que qualquer outra de poltica
local. Pode tambm decidir apoiar sem nenhuma visibilidade, contribuir
sem exigir que o nome seja impresso no material, porque sua poltica em
relao s questes sociais busca sempre separar a questo social de qual-

159

160

quer interesse empresarial (doadores annimos so mais freqentes do

que imaginamos). Se o prefeito, ou prefeita, for sensato, mencionaria
algumas das outras organizaes que esto ajudando, com ateno especial para aquelas com as quais os donos ou diretores da empresa tm
ligaes via associaes de classe ou demonstram respeito. Se por acaso
o apoio no for possvel, haver outras oportunidades de voltar, garantidas pelas regras culturais da sociabilidade.
Mas se o prefeito ou prefeita forem conversar sobre parceria, o assunto vai ser outro. O que estar na mesa o envolvimento da empresa
com a prefeitura num atividade conjunta e programtica de certa visibilidade e que exigir muito de ambos: trocar opinies, acompanhar a
execuo, planejar e organizar recursos. Muito mais do que um apoio.
Sem dvida, no caso da Casa de Zabel a relao entre a Secretaria
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente de Teresina e a
Pastoral do Menor foi de parceria. O projeto um compromisso conjunto no qual recursos e oportunidades so somados. Mas tambm a
Casa de Zabel conta com muitos pequenos apoios e doaes que, para
os organizadores, tambm so essenciais.
Distinguir entre apoio e parceria muito importante para ambos os
lados. Para quem est solicitando importante ser claro sobre o grau de
controle que se est disposto a compartilhar e sobre o grau de co-gesto
que se est buscando. Um erro comum muito comentado pelo lado
empresarial nos seus congressos sobre financiamento de projetos sociais
de pensar que oferecer parceria uma forma mais delicada de pedir
um apoio especfico. Pelo contrrio, o resultado uma desvalorizao da
expresso parceria: Veio aqui discutindo parceria mas na verdade s
queria dinheiro e o emprstimo de dois tratores. A conseqncia no
conseguir nem um nem outro. A honestidade seria dizer: Estamos trabalhando com a associao de bairro do Morro de Elefante e h um
terreno que podemos usar para construir uma quadra esportiva. Com os
tratores que temos vai demorar muito e estamos preocupadas com a chuva. Ser que voc pode ajudar num fim de semana emprestando uma de
suas mquinas pesadas de terraplanagem? Algumas das empresas locais
tambm esto contribuindo com um pouco de apoio financeiro para comprar material esportivo e, obviamente, vamos colocar os nomes de todos
numa placa especial. Ser que podemos contar com seu apoio?
Distinguir entre apoio parceria , portanto, chave no trabalho de
construo de vnculos interorganizacionais e de mobilizao de recursos
e oportunidades. A distino entre apoio e patrocnio muito mais simples e, de certa forma, no problemtica: uma questo de quanto? Realizao Secretaria Municipal de Obras e Secretaria Municipal de Esportes,
Patrocnio Banco do Brasil, apoio Lyons Clube e Cmara de Comrcio. A
questo aqui de visibilidade e de volume: cada um cria sua escala e suas
palavras pensando como reconhecer, de maneira justa e sria, as contri-

buies feitas. Pelo fato de o patrocinador ter contribudo mais, segue que
sua associao com o evento maior e, portanto, a identificao do evento com sua misso ou imagem vai ter que ser tambm maior. A loja local
de material de pesca pode apoiar o torneio municipal de voleibol juvenil
por ser algo esportivo e por ter conscincia esportiva e cvica, mas dificilmente seria o grande patrocinador do evento. No entanto, o dia municipal
da pesca seria algo diferente! Prefeitos e prefeitas que so bons catadores
de apoios e patrocnios tm aprendido bem esta lio.

Colaborao, parcerias e alianas

Vnculos de comunicao eventual para a troca de informao e oportunidades, formas de articulao em redes ligadas a tpicos ou temas
especficos, apoios e patrocnios, j abrem bem o leque de possibilidades de pensar sobre como construir o trabalho em conjunto. Temos
tambm introduzido na discusso a necessidade de distinguir entre parceria e apoio. Se a conexo casual na troca de informaes representa o
ponto inicial de uma escala de trabalho conjunto, as parcerias seriam a
outra ponta. Entretanto entre patrocnios e parcerias h ainda algo igualmente importante a ser discutido: as alianas ou coalizes.
Para os diplomatas, as alianas so uma prtica totalmente normal e
esperada: a histria poltica do mundo uma histria em parte construda de alianas. Tanto as alianas quanto as coalizes referem-se ao processo de se agrupar, entrar no mesmo empreendimento para atingir um
objetivo comum. Uma vez alcanado este objetivo, no h necessidade
para a aliana. Enquanto processos, no so de curtssimo prazo e nem
de longussimo prazo, so atividades de meio termo e sempre com um
foco especfico: por exemplo, defender-se de um inimigo (a aliana de
defesa da Organizao do Tratado do Atlntico Norte OTAN), ou para
introduzir melhorias (a Aliana para o Progresso na Amrica Latina da
poca de Kennedy). A diferena entre uma aliana e uma parceria uma
questo de grau, so parcerias mais restritas que permitem uma associao substantiva em relao a um tpico de preocupao, e portanto de
compartilhar valores em relao questo, mas que no exige que isso
seja para sempre ou em todos os campos vinculados.
Muitos dos conselhos no-estatutrios e comisses, criados para mobilizar diferentes organizaes em volta da resoluo de um tpico especfico, so tambm formas de aliana e seus membros so normalmente muito
atentos aos limites daquilo que pode ser exigido de um ou outro. Aqui de
novo, muitas vezes uma boa aliana de curto ou mdio prazo composta por
grupos diferentes, cada um dos quais com interesse em ver algo resolvido,
bem melhor do que um complexo processo de parceria.
O drama, muitas vezes o inevitvel conflito entre, de um lado, o
mundo frio de ao, alavancagem, recursos e resultados e, de outro, o

161

mundo das relaes entre as pessoas, a nossa prpria sociabilidade no

outro. Ao nos juntarmos para fazer coisas, nos encontramos tambm
enquanto pessoas: aes sociais so tambm processos sociais, e manter o balano entre as opes mais eficazes para ao e as necessidades
de interao nunca fcil. Alianas, apoios e contatos casuais podem
representar um mundo mais flexvel de ao com relaes entre pessoas
e organizaes mais imediatas e mais focadas na tarefa; enquanto a
construo de redes, de patrocnios e de parcerias so opes mais
estveis, permitindo contatos de longo prazo e oportunidades de socializao e contato; o balano vai sempre ser uma questo de escolha.
O importante para os gestores e outros envolvidos no mundo das
alianas entre o setor publico e a sociedade civil reconhecer que a
escolha de como agir deve ser, na medida possvel, uma escolha estratgica, de saber as vantagens e desvantagens, de escolher pensando em
futuras possibilidades e oportunidades e tambm nas conseqncias que
podem resultar. Programas, projetos e atividades so intervenes no
cotidiano, so tentativas esperamos bem sucedidas de mudar o que
acontece ao nosso redor, um redor que foi construdo por outras prticas ao longo do tempo: no devemos imaginar que todos os implicados
nos aplaudiro de p.

Construindo e mantendo relaes e vnculos

interorganizacionais

162

Nas partes anteriores deste texto discutimos o porqu de se trabalhar

em alianas e parcerias com outras organizaes que no so da administrao pblica direta ou indireta. Apresentamos a variedade de organizaes que so participantes potenciais, olhamos alguns casos para
exemplificar o possvel e tambm abrimos o dicionrio prtico dos termos descritivos de vnculos. Estes elementos so os ingredientes bsicos
do trabalho com outras organizaes: precisamos saber que existem, que
so diferentes entre si e em relao ao setor pblico, precisamos saber
por que as estamos buscando, onde queremos chegar e quais as formas
de comunicao, cooperao e colaborao possveis. Com isso, temos
os subsdios para uma escolha estratgica inicial. Mas, a partir daqui, o
que fazer e o que pode acontecer? Quais so algumas das lies que podemos aprender das experincias estudadas no Programa Gesto Pblica
e Cidadania e nos seus projetos especiais que focalizaram em maiores
detalhes a temtica da pobreza?
Uma primeira lio que podemos apontar que h sempre muito
mais organizaes presentes num municpio do que imaginamos e vale
a pena sempre fazer um levantamento simples para reconhecer a contribuio que isso pode representar em recursos, alavancagem e oportunidades. Fazer um levantamento no implica necessariamente na realiza-

o de um censo, mas a simples troca de informaes entre os membros do secretariado suficiente para mostrar o quanto h de outras
organizaes presentes. s vezes tambm vale a pena fazer um levantamento mais formal e o Centro de Estudos do Terceiro Setor da Fundao Getulio Vargas em So Paulo, por exemplo, criou um mtodo fcil
para permitir que os municpios faam um levantamento das organizaes no-governamentais presentes especialmente em relao ao campo
de ao social. (Por exemplo, um estudo piloto feito para a prefeitura
de Jaboticabal, um municpio com 65 mil habitantes no interior do
Estado de So Paulo, identificou umas 90 organizaes presentes no
municpio com alguma atuao social). Quando adicionamos todas as
demais organizaes com interesse em outras reas de atuao e desenvolvimento local, possvel imaginar o potencial que estar presente.
O que o levantamento, formal ou informal, vai mostrar a variedade de atores potencialmente presentes e esta variedade implica em diferena. Uma segunda lio, portanto, reconhecer as implicaes de
diferena (o que chamado s vezes de alteridade). Mas a diferena,
mesmo que assim pensemos, no est no outro: est entre ns e o outro. Ambos somos diferentes um para o outro. Em termos organizacionais, a diferena se manifesta nas culturas das organizaes, nos seus
jeitos de fazer as coisas, nos seus valores, na forma de estruturar e
muitas outras prticas. As alianas entre organizaes do lado governamental (por exemplo com outras secretarias, outras agncias, diferentes municpios ou agncias estaduais) tendem a ter em comum um conjunto de leis, prticas administrativas e financeiras e, por causa de
similaridades em legislao de pessoal e tradio poltica, pessoas com
dvidas e esperanas similares que resultam em culturas organizacionais
que se no totalmente similares tm muito em comum. Mas os
vnculos criados com organizaes fora do mbito da administrao
pblica direta ou indireta so com organizaes onde estas diferenas
sero muito maiores e, s vezes, imprevisveis.
Aqui importante lembrar que a diferena real e normal. Diferenas se manifestam tambm em relao ao tempo; no somente o
tempo de reunies e o tempo em relao hora marcada, mas tempo
em relao aos processos de aprendizagem (o tempo pedaggico), em
relao aos processos polticos (tempo poltico) e os tempos dados por
obrigaes formais (tempos institucionais). quase inevitvel que alianas e parcerias sejam criadas entre organizaes diferentes, com as
suas culturas e peculiaridades, mas h algo que elas tm em comum: a
preocupao em fazer algo sobre o tpico em questo. Podemos dizer
que so organizaes dissimilares cujos destinos so positivamente vinculados - as bases clssicas para uma aliana. Reconhecer isto buscar
compreender as gradaes entre culturas, buscar criar pontes entre estas diferenas e negociar prticas intermedirias, mas nunca tentar

163

164

impor: alianas e parcerias so relaes horizontais e no verticais.

Uma terceira lio vem do reconhecimento de que mesmo sendo
uma nova gesto ou um novo ano, sempre h o passado. So realmente
raras as situaes nas quais nada tenha sido feito ou pensado anteriormente sobre um determinado tpico, e igualmente raras as situaes
nas quais s uma pessoa ou grupo esteja pensando alguma possibilidade de interveno. Voltar no tempo para lembrar os antecedentes e fazer questo de mencionar como a preocupao com um determinado
tpico vem sendo construdo por outros so demonstraes de abertura
para o engajamento de todos, o reconhecimento das mltiplas contribuies possveis. No fazer isso um ato anti-social no sentido substantivo e coletivo da palavra.
Uma quarta lio lembrar que projetos, programas e outras novas
atividades so sempre intervenes em processos em andamento. O
mundo no esttico mas um fluxo. Consequentemente, ao entrar no
meio do fluxo de outras aes e eventos, muito pode acontecer e vai
acontecer. O importante neste tipo de situao a abertura para aprender fazendo e as parcerias quando efetivamente constitudas so timas para isso criando uma comunidade de aprendizagem e agregando
e mobilizando recursos ao longo do caminho. Tambm ao longo do
caminho que aprendemos a descrever e narrar sobre os nossos programas e projetos. Mas, ao faz-lo, temos a tendncia de mostrar um caminho bem intencional, uma certa lgica com decises planejadas e
estratgias construdas de maneira clara. Por justa razo, os momentos
de indeciso e as dvidas, os problemas com parceiras e as tentativas e
erros, os becos sem sada so s vezes omitidos quando se descreve um
projeto. No para esconder, mas por conta do reconhecimento implcito por parte das pessoas envolvidas em programas e projetos de que
sempre haver dificuldades e portanto todos as conhecem: no h por
que repetir. Infelizmente, as pessoas novas no campo no tm este conhecimento e podem ser levadas a imaginar que as dificuldades que
esto enfrentando so por falta de competncia pessoal. Nestes momentos, o encorajamento e apoio de outros so muito importantes.
Tambm importante lembrar que idias transitam entre municpios
e gestes; de um lado do Pas para o outro. Especialmente em certas
reas tcnicas como sade e educao, idias so experimentadas, depois testadas e melhoradas num processo no tempo que pode cruzar diversos municpios numa regio. Saber sair para buscar pessoas que j
venham trabalhando com um tpico, acumulando saberes prticos de
tentativas de interveno pode ser um fator decisivo.
No mesmo sentido, as palavras parcerias, alianas, vnculos, laos,
apoios e muitas outras no so conceitos rgidos mas so noes, idias sendo trabalhadas. Haver muita inveno para vir nos prximos
anos na medida em que as prefeituras ampliarem as experincias atuais

para novos campos e novos nveis de desafio. Tcnicas de trabalhar em

reunies com mil ou duas mil pessoas, idias sobre comunicao, novos estilos de conselhos esto sendo elaborados na prtica e formando
parte da biblioteca invisvel de ao social. Haver, sem dvida, novas
instituies sendo configuradas, mostrando que democracia uma obra
constantemente sendo aperfeioada.
A quinta lio talvez seja mais um alerta do que uma lio, porque
algo sobre o qual pouco se tem discutido, a no ser em termos retricos,
mas muito importante no longo prazo: a sustentabilidade, ou seja, a
possibilidade de o programa, projeto ou atividade se sustentar no tempo.
Parte da sustentabilidade vem da continuidade enquanto processo poltico e social de desejar a continuao, mas para isso necessrio que a
interveno funcione, que traga resultados e mostre sua contribuio potencial. So muitos os projetos potenciais que no chegam a ser
implementados porque ningum pensa em perguntar para os servidores
pblicos trabalhando diretamente com o pblico qual a sua opinio sobre os problemas sendo enfrentados e qual a sua sugesto do que pode
ser feito?. Mas ao ser iniciados, muitos projetos no chegam a ter impacto e mostrar resultados. Por qu? s vezes, certas mudanas, especialmente aquelas mais voltadas para questes culturais e de prticas sociais,
podem levar cinco, dez para se consolidar. Muitos dos fatores discutidos
em relao aos recursos e tipos de vnculo so importantes aqui, mas
tambm o fator tempo dar tempo ao tempo tem seu prprio papel.
Uma sexta lio vem da constatao de que, se um projeto ou programa uma interveno num mundo social que tem histria, segue
que uma atitude importante a ser assumida antes de iniciar um novo
projeto procurar saber se j h algo acontecendo, a partir do que seja
possvel somar esforos. De maneira paralela, importante tambm
estar aberto para as iniciativas j existentes, independente das prioridades especficas da gesto. s vezes uma pequena contribuio pode
produzir um efeito de alavancagem grande. O exemplo do Programa
Me Canguru, relatado anteriormente um bom exemplo, como tambm o caso do trabalho entre a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, a Pastoral da Rua e os Catadores de Materiais Reciclveis que
descrito no anexo. Infelizmente, ha tambm muitas experincias do contrrio: da incapacidade de gestes municipais construrem pontes com
as experincias emergentes da sociedade civil.
A stima lio tambm difcil, especialmente para um momento
histrico no qual a democracia brasileira est sendo construda passo a
passo, de uma eleio para a prxima e em ato aps ato de engajamento
e participao popular. Sempre haver, e dever haver, tenses entre os
governos e a sociedade civil. Os dois tm interesses diferentes mesmo que possam coincidir num mandato em horizontes de tempo diferentes. Uma democracia forte construda a partir de uma sociedade

165

166

civil forte, ativa e independente, e de um governo ou Estado ativo,

firme e competente. Ao trabalhar com organizaes da sociedade civil
importante deixar espao para que elas possam tambm trabalhar nas
suas prprias agendas e ser independentes. A cooptao intencional ou
no-intencional de organizaes no-pblicas, tornando-as intimamente vinculadas s aes pblicas, e at dependentes do Estado, contraproducente para a democracia a mdio prazo. importante poder ajudar e envolver, mas tambm necessrio aprender a estimular a autonomia e apoiar o direito de organizaes, parceiras em alianas ou
comisses, a assumirem posies independentes. Esta uma parte importante do processo de ampliar o espao pblico, de aprofundar a
noo de aes para o bem pblico e de fortalecer os vnculos e laos
entre os diferentes componentes da sociedade civil que formam seu
capital social: so seus recursos disponveis coletivamente para ao, e
tambm um aspecto da sustentabilidade.
Junto com a stima lio vem a importncia de se reconhecer que
vivemos numa sociedade desigual e, portanto, no h como evitar o conflito que est presente entre diferentes grupos e classes sociais. Pode-se
dizer at que sem conflito em algum momento no h alianas ou parcerias: disputar definies e prioridades uma parte intrnseca ao processo interorganizacional. Conseqentemente, a abertura para o dilogo
uma postura muito importante que exigir a capacidade, tambm, de
escutar. Alias para muitos ativistas no campo da excluso, o problema
muito menos com a voz dos pobres do que com os ouvidos dos demais!
Para a oitava lio, podemos focalizar especificamente o campo de
desenvolvimento econmico e reconhecer o envolvimento, de maneira
crescente, dos municpios nesta rea nos ltimos anos. Aes de gerao de emprego pensadas dentro da tica da parceria e da solidariedade
porque afinal este o valor subjacente so uma coisa quando relacionadas economia dita solidria e uma outra quando relacionadas
ao mercado. Relaes de mercado so em grande parte caracterizadas
por ligaes entre organizaes similares, cujos destinos so negativamente relacionados (algum vai ganhar e algum vai perder); assim a
sua ideologia. Mas qual o papel do Estado local, da prefeitura e suas
secretarias: de apoiar, criar ou estimular alianas entre empreendedores ou intervir na relaes de mercado para garantir opes mais solidrias para certos grupos? Com quem eles devem se aliar a este respeito e como? Trata-se, obviamente, de uma rea nova de questionamento
para muitos municpios, e suas implicaes so bem maiores e envolvem outras questes alm do tpico das parcerias. No entanto, as alianas e parcerias, os apoios e patrocnios, redes e contatos que esto
sendo tratados neste momento. Um exemplo muito importante de como
levar adiante o debate de desenvolvimento econmico em parceria com
a sociedade civil e os representantes da indstria e comrcio vem sen-

do dado pelos municpios da regio do grande ABC Paulista (Santo

Andr, So Berrando, So Caetano e outros) na construo da Cmara
de Grande ABC (ver descrio anexa).
Curiosamente, a tendncia ainda incipiente de buscar formas de
ao intermunicipal tambm est chamado ateno pelo fato de que,
enquanto a lgica institucional de governo delimitada pelas demarcaes territoriais de municpios e estados, a lgica social e organizacional
da sociedade civil pode obedecer outros limites e desenhos. Estes podem ser para mais, por exemplo, nas questes ambientais de bacias
hidrogrficas, ou de menos, em relao ao lugar e o horizonte do cotidiano da vida diria. Uma das concluses importantes da srie de discusses feitas no mbito do Programa Gesto Pblica e Cidadania sobre aes locais para a reduo de pobreza refere-se centralidade do
lugar das pessoas como ponto de partida para ao. O que um bairro,
ou uma comunidade, do ponto de vista da prefeitura pode ser muitos
lugares e muitas comunidades na prtica diria.
A nona lio nunca esquecer que as alianas, apoios, patrocnios e
parcerias no so, e nunca sero, um substituto para o Estado. Infelizmente, tanto na arena internacional quanto nacional, h os que argumentam que preciso menos Estado e que se deve transferir cada vez
mais aquilo que feito pelo Estado para a responsabilidade de organizaes no-estatais, sejam estas Organizaes No-governamentais
(ONGs), Organizaes Filantrpicas ou Fundaes Sociais, entre outras. A questo no entanto outra. As experincias submetidas ao Programa Gesto Pblica e Cidadania mostram no menos Estado ou
menos ao de governo, mas mais Estado e mais ao de governo
contribuindo, junto com organizaes oriundas de diferentes partes da
sociedade, para a construo de uma esfera pblica mais ampla e mais
substantiva: um espao pblico verdadeiramente do pblico. As parcerias so importantes tanto nas suas contribuies focais de recursos e
oportunidades quanto na construo mais ampla da noo de pblico. Espera-se, no entanto, do governo, enquanto representante do Estado local, que intervenha nas reas onde tem mandato para intervir.
Como ponto vinculado cabe ao governo municipal, em relao
temtica das parcerias, demonstrar um bom uso dos recursos sua
disposio. A base das alianas e parcerias so os recursos que estas
mobilizam, e no h nada melhor para atrair as organizaes que pensam em se engajar em aes pblicas do que uma gesto local que usa
seus prprios recursos de maneira responsvel, transparente e com conscincia de seus efeitos e impactos nas economias locais.
Finalmente, a dcima lio, que recupera uma boa parte dos comentrios anteriores mas muito mencionada pelas pessoas no campo da
ao entre organizaes, nunca confundir contratos para servios com
parcerias ou alianas. Obviamente, como em qualquer rea de nosso

167

mundo social, h uma rea cinzenta aqui, mas importante buscar clareza sobre o tipo de relao que est em questo. Quando um servio
contratado, este contrato pblico e precisa ser monitorado enquanto
tal. Pode ser que a mesma organizao por exemplo uma das organizaes do sistema S no caso de Sobral esteja presente num conselho, buscando ajudar na elaborao de polticas e articular suas prprias aes para maximizar os efeitos. Mas se a organizao aceita, por
competncia, assumir uma determinada misso remunerada, importante para todos que se reconhea que isso um servio e, como tal,
necessrio mant-lo distinto e monitorado. Os papeis so diferentes e
necessrio que isso seja reconhecido. O problema surge quando a lgica da parceria ofusca o contrato de servio, tornando difcil a cobrana
e a responsabilizao das aes.

O desafio que enfrentamos

168

H uma tendncia de descrever inovaes, exemplos de prticas

possveis e experincias bem sucedidas como Melhores Prticas.
Isso perigoso porque pode criar a impresso de que a nica coisa
necessria a ser feita copiar a idia, que a idia j vem pronta e a
sua transferncia simples. Seria o equivalente a, numa escala imaginria, atribuir 80% da importncia do sucesso de um programa ou
projeto idia, talvez 18% para as habilidades e saberes tcnicos e
administrativos necessrios, e somente 2% para as habilidades e saberes de construo de vnculos e laos interorganizacionais a arquitetura social e institucional. Infelizmente, a situao quase o inverso. Idias nunca esto prontas e h muito ainda a ser construdo e
aprendido. Sim, as experincias so muito importantes porque mostram pistas e possibilidades, abrem para pensar e discutir alternativas
e estimulam a construo de saberes de diferentes tipos. No entanto,
esta biblioteca invisvel de conhecimentos coletivos deve ser utilizada
em dilogos com situaes especficas, exigindo debate e experimentao, tentativa e erro. Este o processo a partir do qual as prticas
se tornam idias e as idias se tornam prticas, ambas desafiadas pelos problemas a serem enfrentados. Na mesma escala imaginria podemos colocar aquilo que a experincia das inovaes demonstra. Algo
como 70% do esforo est no campo do desenvolvimento das habilidades e saberes de negociar e criar vnculos entre organizaes e de
construir e formatar agrupamentos interorganizacionais adequados
(fruns, conselhos e reunies de diversos tipos), 28% nas habilidades
e saberes tcnicos e administrativos mobilizados em torno do tpico
em si, e 2% na idia. Ao ler as experincias apresentadas no anexo,
vale a pena lembrar o ditado: a construo de uma gesto pblica
digna do nome 2% inspirao e 98% transpirao.

Anexo
Mais seis caminhos para refletir e agir
Itapecerica da Serra (SP)
Projeto Barraces Culturais da Cidadania
Localizado dentro de uma rea de proteo de mananciais vizinha cidade
de So Paulo, o municpio enfrenta muitos dos mesmos problemas das cidades
perifricas pobres das grandes reas urbanas: violncia, excluso, ausncia de
polticas pblicas e falta de acesso aos equipamentos de cultura e lazer. Em 1997
o Departamento de Cultura da Cidade procurou as sociedades amigos de bairro
e as parquias da Igreja Catlica para discutir as demandas para atividades culturais. Destas discusses tambm resultaram os primeiros apoios vitais para qualquer tipo de atividade pblica numa rea adensada: espao para as primeiras
atividades de lazer. Foram montadas oficinas de trs horas de durao sobre
diversas atividades culturais incluindo dana, drama, msica e arte para os jovens dos bairros mais necessitadas. Buscando dar um passo mais em termos de
visibilidade, a prefeitura investiu na reforma de dois espaos para reunir diversas
oficinas: os barraces culturais.
Tiveram papel-chave no processo de apoio tambm as discusses com uma
empresa local com uma postura sria em relao ao desenvolvimento social: a Indstria de Cosmticos Natura. A empresa no somente apoia em termos financeiros ajudando com os salrios de monitores e outros custos mas tambm j
patrocinou uma exposio do trabalho do fotgrafo Sebastio Salgado num dos
Barraces, o do Jardim Jacira que um dos bairros mais violentos do Estado. O
Departamento de Cultura tambm forjou vnculos com a rea de Sade, com a
Vara de Infncia e da Juventude e tambm com a Polcia Militar Estadual, cada
um das quais fornecendo algum tipo de apoio tcnico-profissional e de atividades.
Estas diversas interfaces criadas e parcerias sendo construdas ampliaram o
impacto do projeto dentro da comunidade. No somente o convvio social dos
jovens foi melhorado e opes de lazer construdas, mas nas atividades h muita
discusso sobre e uso de temticas do cotidiano, conscientizando os jovens e seus
familiares da importncia da participao na discusso pblica. Em poucos anos
o Departamento de Cultura conseguiu com a construo de vnculos de apoio e
parceria algo diferente que sozinho teria sido impossvel.

Rio de Janeiro (RJ)

Centros de Ateno Psicossocial
A idia de que o atendimento aos portadores de sofrimento psquico grave
pode ser feito em centros de atendimento diurno, evitando a internao em
hospitais psiquitricos e permitindo que as pessoas permaneam com suas famlias e comunidades, bastante difundida no Pas em termos de polticas e diretrizes. Portanto h ainda poucos lugares onde isso tornado concreto. Um deles
Rio de Janeiro onde cinco anos aps a primeira proposta ter sido feita, em
1991, o primeiro Centro de Ateno Psicossocial foi implantado. Hoje so seis
em diversas regies com a previso de mais oito, dois dos quais para a infncia e
a juventude. Um estmulo importante foi um estudo feito em 1995 mostrando
a situao dos 3300 pacientes internados na poca. Constatava-se que dos pacientes que obtiveram alta hospitalar poucos fizeram tratamento ambulatorial;
necessitando portanto algo mais ativo e mais focado para servir de referncia e
evitar o quase inevitvel volta para a situao hospitalar.
Diferentes dos hospitais, pouco acolhedores, os Centros so na maioria instalados em casas coloridas e atividades so desenvolvidas por equipes multiprofis-

169

sionais. Hoje, com a contribuio do trabalho dos Centros e outros projetos,

algo em torno de 1500 leitos psiquitricos foram desativado no municpio sem
gerar qualquer falta de assistncia.
Os recursos financeiros do projeto so parte do oramento municipal e no foi
nesta rea que surgiu a necessidade de criar vnculos de apoio e parceria. O primeiro Centro pertencia antiga LBA e tinha sido incorporado Secretaria Municipal
de Desenvolvimento Social. Foi este fato, lembrado por um conselheiro distrital
de sade, que desencadeou o processo. Importante tambm foram as atividades do
Instituto Franco Basaglia, uma ONG que trabalha com a questo anti-manicomial
h mais de 10 anos e ajudou na identificao de membros das equipes e tambm
a complementao com outro profissionais, superviso tcnica e assessoria com a
formulao de polticas. Outros vnculos foram criados com dois hospitais, um
dos quais da Universidade Federal, que compartilhavam as mesmas idias e prticas para garantir uma assistncia em rede para os pacientes que precisavam de
internao por curtos perodos. Vnculos de apoio com o Batalho do Exrcito da
rea de Santa Cruz abriram o uso de seus campos de futebol e a Policia Militar
empresta seus nibus para a realizao de passeios. A comunidade e os familiares
tambm tm um papel ativo nas atividades e, no incio, por falta de itens no
oramento para este novo tipo de atendimento, foram elementos-chave na mobilizao de comerciantes locais para doarem frutas e legumes.
A experincia dos Centros ainda est no seu incio mas demonstra bem a
abordagem comum a muitos programas e projetos que buscam abrir espaos
novos. Um passo a passo incremental, buscando alianas de formas diferentes e
apoios especficos relacionados muito mais aos recursos no financeiros do que
aos financeiros. Numa rea de atuao ainda muitas vezes permeado por estigmas sociais, os contatos reais no dia a dia so importantes elementos na construo de novas relaes. Hoje, por exemplo, o Conselho Distrital de Sade rene
seus conselheiros numa das salas de um dos centros, facilitando o engajamento
dos pacientes tambm na discusso sobre sade.

Belo Horizonte(BH)
Associao dos Catadores de Papel e Materiais Reciclveis

170

Como a maioria das grandes cidades no Pas, Belo Horizonte apresentava no

incio da dcada de 90 um quadro scio-ambiental problemtico, fato que estimulou a elaborao de uma cadeia de polticas e aes em relao a gesto ambiental e resduos slidos. No h duvida que sem esta preocupao e sensibilidade
para a temtica ambiental o caso da ASMARE, a Associao dos Catadores de
Papis e Materiais Reciclveis, teria tido um outro e negativo desfecho. O caso
um excelente exemplo de uma prefeitura disposta a entrar em um projeto em
andamento, liderado por organizaes da sociedade civil e dando, em conseqncia, um apoio chave na sua alavancagem e continuidade.
Parte da populao moradora de rua na cidade, sobrevivia da cata e venda de
papis e outros materiais, sempre em condies precrias e com grande desvantagem econmica. Em 1987, um grupo de irms beneditinas, que havia comeado
a trabalhar estas questes em So Paulo mas com menos sucesso, iniciaram os
primeiros contatos. Difceis e s vezes agressivos nas suas reaes, os catadores
levaram muito tempo antes de aceitar a presena das irms e os membros da
Pastoral dos Moradores de Rua, entidade vinculada Igreja Catlica e Critas.
Com o tempo, a importncia da auto-organizao foi aceita e reunies de rua
levaram a atividades de mobilizao pelos direitos dos catadores e eles, inclusive,
tiveram uma presena na discusso da implantao da coleta seletiva de lixo,
algo sendo discutido para fazer parte da Lei Orgnica da cidade, mas sendo
orientado em direo a iniciativa privada. O resultado das mobilizaes e articulaes foi o reconhecimento institucional dos catadores como agentes privilegiados na cadeia de limpeza pblica e no desenvolvimento sustentvel da cidade.

Em 1990 um terreno da Rede Ferroviria Federal foi ocupado por um grupo

de catadores e suas famlias e l se instalou tambm uma rea de aglutinao de
atividades a partir das quais a Associao foi criada. Esta teria sido a histria de
ASMARE se no fosse pelo trabalho iniciado em 1993 quando foi eleito um
governo de perfil popular. Atravs de sua Superintendncia de Limpeza Urbana, a prefeitura comeou a trabalhar ativamente com os catadores, integrando-os
em sua poltica de resduos slidos. Neste papel, o poder pblico incentiva o
cooperativismo dos catadores, no s lhes cedendo trs galpes na regio central,
que so utilizados como depsitos, mas tambm apoiando um conjunto de iniciativas que envolvem capacitao profissional, educao e empenho em garantir
os elementos necessrios ao resgate da cidadania. Hoje, a ASMARE uma referncia nacional que tem contribudo para o surgimento de experincias similares
e outras secretarias e coordenadorias da prefeitura so tambm envolvidas, ajudando a negociar posse de terrenos ocupados e mobilizando vnculos com os
servios pblicos em geral. Os catadores so reconhecidos na cidade, recebem
ainda um pequeno mais constante retorno de seu trabalho (dois a trs salrios
mnimos) e trabalham com dignidade. um excelente exemplo de como importante para os gestores municipais saberem quando se deve somar esforos e
ajudar a iniciativa do outro e no pensar num projeto prprio.

Porto Alegre (RS)

Instituto Comunitrio de Crdito Porto Sol
Microcrdito um tpico muito em discusso atualmente, pela sua capacidade de articular pequenas quantidades de dinheiro para lugares onde os sistemas
e programas pblicos de apoio ao financiamento de empreendimentos no consegue chegar. Em 1992 o governo municipal da cidade de Porto Alegre tomou a
deciso de criar seu prprio mecanismo de microcrdito com os objetivos de
facilitar a criao, crescimento e consolidao de empreendimentos de pequeno
porte, formais ou informais, associados ou no, e dirigidos por pessoas de baixa
renda, a fim de fomentar o desenvolvimento socioeconmico equilibrado do
municpio, bem como criar tecnologias e transferi-las para atividades fins.
Mas somente no incio de 1996 a agncia foi de fato aberta para o pblico,
ao final de quatro anos de discusso e, mais importante, levantamentos de outras
experincias dentro e fora do Pas. Neste processo, a prefeitura buscou o apoio
de ONGs nacionais e estrangeiros com experincia como tambm a cooperao
internacional. Pesquisas foram feitas por membros da Universidade e visitas in
loco para ver as diferentes formas de organizar programas de microcrdito tambm ocorreram. Esta estratgia, de buscar alianas e apoios para aprofundar
idias a primeira lio da experincia de Porto Alegre.
A segunda foi a forma institucional criada para garantir a continuidade do programa de microcrdito em gestes futuras. Foi criado uma Associao Civil Ideal,
aprovado pelo Tribunal de Contas do qual participaram como scios fundadores: a
prefeitura de Porto Alegre com RS 700 mil, o Governo do Rio Grande do Sul com
R$ 350 mil e, sem aportes de capital, a Federao das Associaes Comerciais do
Estado do Rio Grande do Sul (Federasul) e a Associao dos Jovens Empresrios de
Porto Alegre. Seu Conselho de Administrao composto majoritariamente pela
sociedade civil: dos nove membros, trs so nomeados pelo poder pblico e seis pela
sociedade civil, incluindo um pelo Oramento Participativo. A partir desta iniciativa
e seus trabalhos iniciais muito competente tecnicamente, mostrando que o Portosol
sabia do que se tratava, outros apoios comearam a aparecer. A cooperao tcnica
alem, que estava presente desde o incio tambm entrou com recursos financeiros,
a Fundao Interamericana, organizao de cooperao ligada ao Congresso dos
Estados Unidos, o BNDES e o Sebrae foram outras. A Caixa Econmica Federal
cedeu espao, luz e limpeza em troca da movimentao do Fundo do Portosol. A
prefeitura foi sem dvida sensvel s possibilidades de apoio e buscou negoci-los.

171

Entretanto tambm deu duas lies importantes sobre alianas e parcerias: no estudo do que fazer e na montagem do como fazer.

Distrito Federal
Programa Mala do Livro de Bibliotecas Domiciliares

172

Em 1998, quando uma pesquisadora do Programa de Gesto Pblica e Cidadania visitou o programa, descreveu uma cena numa das cidades-satlites de
Braslia: dentro de uma casa, inmeras crianas disputando a sua vez de ler em
voz alta o livro que tm na mo. A casa era igual s outras com a nica distino
de ter uma bandeira no porto: mala do livro. A casa era de uma pessoa normal,
uma dona de casa que interrompe suas tarefas para se colocar a servio da comunidade enquanto Agente Comunitria da Leitura. Em 1998 havia mais de 500
destas casas espalhadas pelas cidades-satlite.
O programa foi iniciado em 1990 quando uma das bibliotecrias da Secretaria da Cultura do Distrito Federal comeou a deixar sacolas de livros com algumas donas de casa de uma das cidades-satlite. Elas organizavam os emprstimos
locais para que pessoas que moravam longe das bibliotecas pblicas pudessem
ter acesso leitura. Em 1996, o governo assumiu oficialmente o programa e, de
nove locais, passou-se para 70, e de sacolas mudou-se para caixas-estante. Dois
anos mais tarde havia 509 Malas do Livro funcionando cada uma na casa de um
Agente Comunitrio da Leitura (freqentemente mulheres) que voluntariamente ofereceram seu tempo livre e o espao nas suas residncias. Os agentes cadastram os vizinhos interessados, registram os emprstimos dos livros para uma
semana e tambm organizam sesses onde pessoas podem consultar e ler os livros
ali mesmo. A cada dois meses o acervo trocado e o processo continua. Em 1997
foram realizados 1.760.000 emprstimos de livros com mais de 120 mil pessoas
inscritas: crianas, jovens e adultos das comunidades de baixa renda, ou ncleos
rurais ou outras reas desprovidas de espaos culturais.
Mais uma vez temos um exemplo de sensibilidade governamental para as
atividades em curso; desta vez uma ao quase que voluntria de uma das bibliotecrias do Distrito Federal. H tambm a busca de apoios e alianas dentro da
rea pblica: as malas que viraram estantes ao serem abertas foram fabricadas por
presidirios. Entretanto o grande apoio foi da sociedade civil tanto em termos
dos voluntrios para o papel de Agente Comunitrio da Leitura quanto naquilo
que essencial para montar uma biblioteca: os livros. Se fosse preciso comprar os
150 mil livros do acervo do programa, teria sido impossvel a sua realizao.
Entretanto com o apoio do Sindicato dos Proprietrios dos Postos de Gasolina,
que colocou seus 220 postos de gasolina disposio para servir de pontos de
coleta, e a rede de televiso local, que assumiu a campanha de doao com o
ttulo Ler Legal, os livros chegaram. Algo em torno de 300 mil livros foram
doados, dos quais mais da metade puderam ser aproveitados e outros enviados
para as universidades em troca de obras de interesse geral.
A seleo foi feita pela equipe do programa apoiada pelos estudantes de
biblioteconomia da universidade, e at adolescentes autores de ato infracional
de pena leve foram envolvidos no trabalho de processamento; o IBAMA entrou
doando madeira apreendida; a Companhia Eltrica foi mobilizada para doar
tinta e dobradias para a confeco das malas-estantes, emprestando tambm
uma perua para o transporte, e a Fundao Abrinq para os Direitos da Criana
ajudou na capacitao dos Agentes Comunitrias.
Uma idia simples gerou um impacto importante a partir de parcerias e apoios que mobilizaram a comunidade em torno do projeto. Como descreveu algum
envolvido: gera-se, ali, naquelas casas, um espao de exerccio singular de cidadania e uma dinmica de busca de conhecimento por meio do livro. Em torno
desta iniciativa, constituem-se novas lideranas comunitrias, novos mecanismos de socializao e de ao coletiva.

Regio de Grande ABC (SP)

A Cmara de Grande ABC
A regio de Grande ABC, parte importante da rea metropolitana de So
Paulo, atravessa uma srie de mudanas de grande impacto na sua populao. A
reestruturao e xodo de muitas das suas indstrias chamou ateno para um
processo de decadncia econmica e de crescimento de desemprego.
Em 1990, as sete prefeituras da regio (Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra)
j haviam criado um consrcio intermunicipal para discutir questes de desenvolvimento com especial referncia a gua, resduos slidos e saneamento, mas a
idia da Cmara tambm foi influenciada pelas anteriores cmaras setoriais e
pelo agrupamento de movimentos sociais, ONGs, associaes empresariais e de
trabalhadores no Frum da Cidadania do Grande ABC, entidade que engloba
mias de 100 entidades.
A Cmara concebida com um frum intergovernamental de planejamento,
formulao e implementao de polticas pblicas, envolvendo tambm a sociedade civil. Busca identificar as aes necessrias para o desenvolvimento da regio, sugerindo solues para problemas sociais, econmicos, ambientais e fisicoterritoriais, visando o desenvolvimento econmico de uma regio com 2,5 milhes de habitantes. A Cmara organizada em termos de grupos temticos
interdisciplinares e interinstitucionais, que elaboram diagnsticos e recomendaes de ao para o Conselho Deliberativo. Este composto pelo Governador do
Estado, Secretrio de Cincia, Tecnologia de Desenvolvimento Econmico, Secretrio de Emprego e Relaes de Trabalho, os sete Prefeitos, os Presidentes das
Cmaras Municipais, os Deputados Estaduais e Federais da Regio, cinco representantes do Frum da Cidadania, cinco representantes das organizaes dos
trabalhadores e cinco representante do setor econmico. No dia a dia, a coordenao exercida por uma coordenadoria executiva tambm representativa dos
diversos setores: do consrcio intermunicipal, do estado, do frum, dos trabalhadores e do setor econmico.
Em 1998 havia mais de 20 grupos temticos trabalhando na preparao de
polticas e muitas aes j estavam sendo implementadas, e o que mais impressionam os observadores do processo a adeso e o comprometimento de pessoas que so realmente representativas dos municpios e das diferentes foras da
regio. A Cmara um bom exemplo para terminar este pequeno giro pelas
parcerias, pois , de fato, uma grande parceria coletiva entre organizaes muito diferentes umas das outras, cujos destinos so vinculados. Cada uma tem
parte da soluo e, igual a um quebra-cabea, foi necessrio construir um espao onde as partes pudessem se encaixar. Nesta tarefa, a lideranas das prefeituras foi chave, demonstrando abertura, compreenso e buscando novas formas
de encontro e discusso, reconhecendo seu papel mas tambm sabendo chamar os demais para participar.

173

174

Ganhar e ganhar: estratgias de

negociao bem sucedidas entre os
municpios, os estados e a Unio
Evelyn Levy

Negociar certamente um dos aspectos bsicos da vida poltica.

Torna-se ainda mais importante medida que a democracia vem se
expandindo, incorporando novos atores; e crucial, pois, em geral, nenhum governo consegue agir isoladamente de outros governos, de empresrios, dos movimentos populares, das organizaes no-governamentais, da sociedade civil, enfim.
No tarefa fcil, mas a experincia recente traz algumas pistas
interessantes a serem trilhadas. O texto que segue busca justamente
indic-las. Ele foi construdo a partir da anlise de casos concretos e
tambm do conhecimento mais amplo que existe sobre esse assunto.
H alguns anos o historiador Eric Hobsbawn vinha freqentando o
Brazil Workshop promovido pelo Institute of Latin American Studies,
da Universidade de Londres.
Em 1997, ao final de um dia de exposies e discusses, perguntaram-lhe quais eram suas impresses sobre os trabalhos apresentados.
Hobsbawn ponderou que nos primeiros seminrios a que havia assistido,
em meados da dcada de 80, os estudiosos constatavam as evidncias e
caractersticas de uma grande crise, no Brasil. Depois, no incio da dcada de 90, os pesquisadores passaram a explicar a crise. Pelas apresentaes, sentia agora que o Brasil comeava a enfrentar seus desafios.
Parte dessa resposta pode ser encontrada nas localidades. De fato,
em duas dcadas de democratizao e descentralizao pode-se verificar o desenvolvimento de uma grande capacidade dos governos
subnacionais em enfrentar velhos e novos problemas, sociais, econmicos e ambientais, com persistncia, coragem, criatividade e, muitas
vezes, com poucos recursos.

175

Em muitos casos, as respostas vieram dos governos municipais. No

entanto, embora a existncia da Federao pressuponha graus de cooperao, no raramente a relao do municpio com os outros entes
federados tem implicado em um jogo de competio perversa. Em anos
mais recentes, novos experimentos tm sido realizados, podendo-se
observar a combinao destas foras.
O objetivo desse ensaio identificar quais fatores tm sido determinantes para o estabelecimento de relaes de efetiva cooperao entre os municpios, os estados e a Unio, ao lado de outros atores.
Ao que tudo indica, em alguns casos, os municpios tm alcanado sucesso em construir parcerias favorveis, criando-se dessa maneira mecanismos de governance. Quais so esses mecanismos e como
podem ser construdos o que se pretende investigar. De outra parte, busca- se verificar em que medida, com o emprego de tais mecanismos, consegue-se fortalecer a cidadania e a sustentabilidade das
localidades.
O caminho a ser percorrido ser: em primeiro lugar, examinar a
situao do municpio brasileiro no pacto federativo de hoje, suas foras, desafios e constrangimentos. Em seguida, compilar uma srie de
idias sobre governance, que abrem uma nova viso sobre a governabilidade das sociedades contemporneas.
A partir da recuperao de casos concretos, o leitor ser convidado
a encontrar as pistas de uma estratgia de negociao em que todas as
partes podem ser ganhadoras. Finalmente, vai se tentar concluir a respeito das estruturas de incentivos favorveis nessas situaes.

O Municpio e o pacto federativo

34

176

Bresser Pereira,
2000

O Brasil conta hoje com 5 506 municpios . Destes, cerca da metade

tem populao inferior a 10 mil habitantes; cerca de 41% tm uma
populao entre 10 mil e 50 mil habitantes; e 9% tm populaes superiores a 50 mil habitantes.Quase uma quarta parte desses municpios
foram criados a partir de 1988, estimulados pelas novas regras ento
institudas. Esses poucos dados expressam a diversidade desse universo. preciso recordar ainda as grandes desigualdades regionais no territrio brasileiro, para se ter uma indicao da heterogeneidade da realidade de que se est tratando.
Em que pesem as diferenas, os municpios tm sido investidos
de responsabilidades crescentes, a partir de um intenso processo de
descentralizao. A Constituio de 1988 um marco importante
deste processo, refletindo o amadurecimento da sociedade civil e
sua luta em favor da democratizao, nos anos que precederam a
elaborao da Carta 34.
O retorno democracia permitiu que, principalmente em mbito

local, uma maior pluralidade de interesses e atores pudesse participar

do jogo poltico, espelhando igualmente a progressiva complexificao
da sociedade brasileira. sobretudo na arena municipal que a competio poltica ir gerar inovaes, tanto no plano dos atores como no
das prticas poltico-administrativas.
Assim, entre o velho e o novo, buscou-se construir uma sociedade
poltica mais ativa.
Muitos dos papis que hoje o municpio desempenha antes eram
inditos. Desde a fundao da Repblica, o municpio, embora conhecendo maior autonomia que os governos locais em outras partes, nunca
foi um instrumento ativo de democratizao, e s parcialmente era responsvel pela proviso e regulao de servios.
Historicamente o que se viu foi um movimento pendular de
sstoles e distoles, ou seja, de centralizao e descentralizao,
entre a Unio e os estados. preciso ter esse passado em mente
para se comprender os atuais percalos: a resistncia de alguns atores
em abandonar suas antigas posies e as dificuldades em assumirem as novas.
No entanto, a partir dos anos 90, essas relaes foram se reorganizando. Foram basicamente trs os campos em que mais se redefiniram
as regras do jogo: sade, educao e finanas pblicas.
Sade No mbito da sade, criou-se o Sistema nico de Sade
(SUS), que progressivamente foi tentando estabelecer uma rede de
servios de sade pblicos e privados, descentralizada, regionalizada
e hierarquizada 35 . A gesto passou a ser descentralizada para estados e municpios, e o Ministrio da Sade passou a se concentrar
em questes de regulamentao e normatizao. Aps as leis editadas em 1990, o Ministrio lanou Normas Operacionais Bsicas
(NOBs) em 1991, 1993 e 1996. A primeira estabeleceu os critrios
de ressarcimento aos prestadores de servios de natureza pblica; a
segunda criou a possibilidade dos municpios alcanarem a gesto
semi-plena, recebendo um montante para o pagamento dos custos
hospitalares e ambulatoriais; e a terceira instituiu as transferncias
aos municpios de acordo com o tamanho de suas respectivas populaes, deslocando a tica do financiamento da oferta para a demanda pelos servios.
Conforme Costa, Silva e Ribeiro, a NOB editada em 1993 teve como
efeitos projetar as secretarias municipais de sade nos governos municipais; aumentar a capacidade de gesto no plano municipal; ampliar a
fora de trabalho nesse setor; ampliar a oferta de servios ambulatoriais e aes de sade coletiva; e aumentar o comprometimento do oramento dos municpios com as aes de sade. 36
Segundo os mesmos autores, avalia-se que os impactos da NOB de
1996 nos municpios foram incentivar a conteno de custos, incentivar

35
Abrucio e Costa,
1998, 119

36
Costa, Silva e
Ribeiro, 1999

177

37

Dados recentes
sobre Vitria da
Conquista- Bahia
(populao 254 mil
habitantes)
exemplificam esses
impactos: Com a
municipalizao plena
dos servios de sade,
a prefeitura receber
repasses de R$ 22
milhes do Ministrio
da Sade este ano.
Uma verba que era de
R$ 189 mil em 1996,
antes da
municipalizao.Era
um dinheiro que
estava a e ia para as
clnicas particulares
comenta Menezes (o
prefeito). O nmero
de consultas mdicas
pulou de 19 718 em
1996, para 120 mil
no ano passado. O
ndice de mortalidade
infantil caiu de 44,5
por mil nascidos para
cerca de 20.Os
mdicos contratados
passaram de 9 para 89
e o de enfermeiros
pulou de cinco para
54.(Gazeta Mercantil, 19-07-2000)
38

Abrucio e Costa,
1998

39

178

Evidncias dessa
melhora foram
informados pelo
Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo:
Dentre as 644
prefeituras paulistas
cujos nmeros so
analisados pelo TC ( a
prefeitura da Capital
tem seu prprio
tribunal) a proporo
daquelas cujo oramento
dependia de 75% a
100% dos repasses
governamentais caiu de
65,16% em 1997 para
53,03% em 1999, sinal
de que a arrecadao
prpria est subindo.
O nmero de
municpios j
enquadrados nos
limites da Lei

o uso de recursos prprios e uma maior responsabilizao pela gesto 37.

A esses ainda se poderia acrescentar o estmulo formao de consrcios intermunicipais.
Educao No campo da educao vem se buscando definir com
maior clareza a responsabilidade de cada ente federado com respeito
aos diferentes nveis de ensino. At recentemente, Unio, estados e
municpios atuavam em praticamente todos os nveis. A partir da criao do FUNDEF, em 1997, est-se procurando responsabilizar os municpios pela rede de ensino fundamental e pr-escolar; os estados pelo
ensino mdio; e a Unio pelo terceiro grau e outras atividades implicadas
na universalizao e promoo da eqidade no acesso ao ensino pblico, e na qualidade do ensino em geral. Em resposta ao FUNDEF, verificou-se efetivamente um crescimento das matrculas no ensino fundamental nas redes municipais e uma diminuio do percentual de crianas fora da escola. Para que esse processo de municipalizao se complete fundamental o papel indutor e coordenador dos estados, o que
atesta o exemplo do Estado de Minas Gerais, onde a municipalizao
mais progrediu 38.
Finanas Pblicas Outro campo de grande negociao tem sido o
das finanas pblicas. A Unio vem procurando comprometer estados e
municpios em sua cruzada pelo ajuste fiscal. Por meio da Lei Camata,
que limita a 60% o comprometimento das receitas correntes com a
folha de pagamento, ou por intermdio dos compromissos firmados na
renegociao das dvidas, estados e municpios esto sendo obrigados a
realizar um saneamento em suas finanas. Esse disciplinamento deve
culminar com Lei de Responsabilidade Fiscal.
Muitas das municipalidades j promoveram o ajuste fiscal. Passaram a arrecadar mais receitas prprias, em virtude de um aperfeioamento de seus sistemas de arrecadao e maior firmeza por parte dos
prefeitos em taxar seus muncipes 39.
O meio ambiente representa outro setor em que a atividade entre os
entes federados compartilhada.
Em todos esses campos, nem sempre as relaes so fceis. A mudana de papis, atribuindo aos municpios a gesto ou a proviso dos
servios, e aos estados e Unio a coordenao, regulao, controle e
apoio tcnico, nem sempre se realiza 40 . Os estados so, por vezes, relutantes em abandonar seu papel de provedor de servios. Por outro lado,
a fragilidade tcnica dos municpios impede, por exemplo, a formao
de bancos de dados que possibilitem o acompanhamento das aes locais. No raro tambm ocorrerem falhas contratuais entre municpios e os outros entes, como tem ocorrido no caso da aplicao do
FUNDEF, tpicas de assimetria de informao e moral hazard entre
principais e agentes.
No campo das transferncias, ocorrem conflitos, pois essas no

se do de acordo com prazos e encargos estabelecidos 41 . As disputas

interpartidrias e a transferncia de encargos sem os correspondentes recursos so tambm fonte de atrito entre as diversas instncias
governamentais.

Princpios e fundamentos da Governance

O conceito de governance tem tido diversos significados na literatura poltica. Aqui se far referncia a somente dois deles, por ajudarem
a compreender como se criam os comportamentos favorveis construo de coalizes e implementao das polticas pblicas.
O primeiro tem origem na vertente neo-institucionalista, que v
nas instituies a sustentao da ao coletiva. Instituies so regras formais, constrangimentos informais e formas de assegurar seu
cumprimento, conforme definio de Douglas North 42; permitem dar
estabilidade s transaes sociais, polticas e econmicas. A depender do modo como so construdas, podem estimular comportamentos cooperativos que geram melhoria global na situao dos indivduos ou grupos.
Conforme Melo,
a capacidade de governance implica a capacidade governamental de criar e assegurar a prevalncia... de regras
universalistas nas transaes sociais, polticas e econmicas... promovendo arranjos cooperativos e reduzindo os
custos de transao 43 .

Dentro da mesma matriz terica, a Escolha Racional procura explicar quais elementos constrem uma relao de poder 44 :
Conceber a relao de poder entre atores sociais como um
jogo de barganha significa somente que reconhecemos o
fato de que o resultado final depende dos recursos de barganha dos atores, as estratgias que adotam, dada a estrutura do jogo no qual esto envolvidos. consistente com
essa abordagem identificar cinco tipo de recursos:
a) o conjunto de informaes dos atores,
b) sua autoridade legtima,
c) incentivos condicionais que os atores so capazes de criar
na estrutura dos demais atores (ocorrem quando um ator
ameaa/apoia a um outro com a finalidade de provocar
mudanas de comportamento),
d) incentivos incondicionais que os atores so capazes de
criar na estrutura dos demais atores (ocorrem quando um
ator consegue mudar a estrutura de decises de outros, fazendo mudanas no ambiente),
e) Reputao ( um dos elementos centrais no desenvolvimento de uma estratgia de barganha na qual o conhecimento assimetricamente distribudo e os jogadores no
tm informao perfeita).
Em geral, recursos materiais permeiam ambos incentivos.

Camata... passou de
84,45% em 1997 para
92,4% em 1999. As
cidades com dficit
oramentrio superior
a 10%, que eram
18,04% em 1997,
representaram no ano
passado apenas 5,47%
do total. (Gazeta
Mercantil, 18-07-2000)
40
Abrucio e Costa,
1998

41

Ziulkoski, 2000

42

Melo,1996

43

Melo,1996, 69

44
Dowding,
Dunleavy, King e
Margetts, sem data

179

45

Melo,1996

46
Heller e Feher,
1988; Levy, 1997

47

Stoker,1998, 21

Mas o termo governance tambm tem sido utilizado para designar formas e mecanismos de coordenao e cooperao no necessariamente ancorados no uso da autoridade pblica 45. A formao de redes de governance ,
em grande medida, conseqncia de realidades novas como a formao
da Comunidade Europia, o fortalecimento das regies enquanto atores
polticos, as tendncias descentralizao na poltica ps-moderna 46 . As
tendncias mais recentes nas relaes intergovernamentais no Brasil, que
sero examinadas mais abaixo, parecem tambm indicar essa direo.
Para o momento convm verificar como se est estruturando o pensamento poltico sobre o tema:
Stoker v a questo a partir de uma reorganizao do poder do
Estado: governance tanto se refere elaborao de estilos de governo nos quais tendem a se diluir as fronteiras enter setores pblicos e
privados, como tambm se refere criao de uma estutura ou ordem que no pode ser imposta desde fora, mas que resultado da
interao de um grande nmero de governantes influenciando-se
reciprocamente.
A partir desses conceitos, Stoker desenvolve cinco proposies sobre governance:
1. A governana implica na participao de um conjunto
de instituies e atores que no pertencem mesma esfera
de governo;
2. Em situao de governana, as fronteiras e as responsabilidades so menos claras no domnio da ao social e
econmica;
3. A governana traduz uma interdependncia entre os poderes das instituies associadas ao coletiva
4. A governana implica na participao de redes de atores
autnomos;
5. A governana parte do princpio de que possvel agir
sem se remeter ao poder ou autoridade do Estado. Este tem
por papel utilizar tcnicas e instrumentos novos para orientar e guiar a ao coletiva. 47

Ainda segundo Stoker, a interdependncia de poderes implica em:

que as organizaes encarregadas da ao coletiva dependem umas
das outras;
que para atingir seus objetivos elas devem trocar seus recursos e
negociar sua participao em empreendimentos comuns;
que o resultado das trocas determinado no somente pelos recursos dos participantes mas tambm pelas regras do jogo e do
contexto.

48

180

Stoker, 1998, 25

Governar, do ponto-de-vista da governana sempre um

processo interativo porque nenhum ator, pblico ou privado dispe dos conhecimentos e recursos necessrios para resolver sozinho os problemas 48 .

Stoker ainda aponta para o fato de que

a governana ligada vontade de desenvolver o capital
social e de criar as condies sociais necessrias a uma atividade econmica e poltica eficaz.

Castells, que desenvolveu o conceito de Estado-Rede, tambm inclui a participao social e poltica entre as exigncias para a constituio deste Estado 49 .
As proposies desses autores assinalam, portanto, a necessidade de
se revisar, em muitos casos, o modo de operao das instituies pblicas; no se afirma mais a presena de um Estado isolado, conforme
Stoker, mas um Estado que se estrutura em redes de parceiros pblicos
estatais e no-estatais e privados; no qual cada ator detm recursos
dentre os quais a reputao e a possibilidade, maior ou menor, de
criar estratgias e incentivos que modifiquem a situao inicial. Viu-se
igualmente que o resultado do jogo indeterminado, mas que suas regras tm um papel importante a desempenhar.

49

Castells, 1998

50

EAESP/Ford, 2000

Jogos Cooperativos
A partir dos relatos de algumas experincias de Gesto Local, tentar-se- identificar quais foram os provveis fatores que determinaram
o sucesso de municpios ao se comporem com estados, a Unio e outros atores para empreendimentos comuns.
Tamanho documento? Com efeito, o tamanho do municpio parece ter algum peso em sua posio de barganha, embora no definitivo. A tabela a seguir indica a presena de alguns poucos pequenos
municpios, com populaes inferiores a 10 mil habitantes. Ambos,
talvez no por coincidncia, estavam integrados em projetos regionais Pedra Bela SP no Projeto Entre Serras e guas, e Almadina
BA no projeto de Manejo Integrado da Bacia Hidrogrfica do Rio
Almada. Assim, ainda que os dados do Programa Gesto Pblica e
Cidadania atestem o franco crescimento de projetos de cidades com
menos de 20 mil habitantes e das cidades com populaes entre 20
mil e 50 mil habitantes 50 , tudo indica que os municpios muito pequenos adquirem uma posio favorvel ao se inclurem em consrcios ou projetos regionais, do qual participam municpios igualmente
pequenos ou maiores. Se essa hiptese for verdadeira ela bastante
relevante, dado que, como visto anteriormente, metade dos municpios brasileiros esto nessa categoria 51 .

51
Essa a posio,
por exemplo do Banco
Mundial (Bird), cujos
estudos indicam
igualmente uma
significatica elevao
de custos no
fornecimento de
servios por prefeituras muito pequenas
(Gazeta Mercantil
18/01/2000)

181

Tamanho dos

Municpios/Regio Populao

Sub-total

municpios
Pequeno (menos de

28 - Pedra Bela 5 142 (*)

10 mil habitantes)

19 - Almadina 8 256

Mdio (entre 10 mil

01 - Ronda Alta 12 000

e 50 mil habitantes)

15 - Icapu 15 000

1
5

28 - Nazar Paulista 12 011(*)

19 - Coaraci 25 963
19 - Uruuca 23 859
Grande (mais de

02 - Betim 249 000

50 mil habitantes)

07 - Rio Branco 197 000

09 - Quixad CE 70 000
10 - Londrina PR 405 000
16 - Vitria 259 000
24 - Vitria da Conquista 254 000
28 - Atibaia 98 811(*)
28 - Mairipor 54 038(*)
Consrcios

03 - Consrcio Alto So Francisco

- MG 360 000
22 - Grande ABC 2 500 000
19 - Bacia Hidrogrfica do Rio Almada
(Almadina, Coaraci e Uruuca ) 58 078
(*) integram o Projeto Entre Serras e guas, promovido pela Secretaria do Meio Ambiente
do Estado de So Paulo, entrevista concedida por Eduardo Trani.

182

Mas, e quanto aos municpios maiores, no extremo oposto da escala? Aqui tambm se verificam problemas. Com exceo do caso da Cmara do Grande ABC, cujos dados sero examinados mais adiante, os
projetos analisados no envolvem municpios muito grandes (acima de
400 mil habitantes). Com efeito, a partir de um certo patamar, as negociaes tornam-se mais difceis, encontrando dois tipos de barreiras:
burocracias menos geis e maior disputa poltica entre esses prefeitos,
o governador e ou deputados, ou candidatos a estes postos. Ou seja, o
prefeito de uma cidade desse porte apresenta-se como um candidato
potencial a concorrer a cargos de maior representao, o que pode vir
a ser um obstculo formao de uma coalizo. Nesse caso, os incentivos aos titulares das instncias estadual e federal inclusive o de sua
visibilidade poltica devem ser maiores.
Ao que tudo indica, a negociao entre atores mais robustos exige
tambm um sistema de coordenao mais complexo e refinado, e, ao
mesmo tempo, um gerenciamento mais especializado das burocracias
locais e demais instncias, para que possam responder de modo flexvel
aos desafios colocados por uma gesto compartilhada.
Quais so os atores? No universo estudado os projetos diziam
respeito a questes de sade, proteo mulher, meio ambiente,
gerao de emprego e renda e aumento de arrecadao.
No municpio, os atores que mais se expressam so: os prefeitos, os

vereadores, as burocracias locais; a sociedade civil, presente em sindicatos, ONGs, conselhos e grupos comunitrios.
A Universidade tambm mostrou ser um ator muito relevante,
como no caso da Universidade Estadual de Londrina, no Projeto
Mdico da Famlia:, ou da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas
Gerais que participou desde o incio da formao do Consrcio do
Alto So Francisco.
A liderana dos prefeitos indubitavelmente um fator fundamental
para aumentar o poder do municpio. So eles que podem articular
muitos atores locais e tm legitimidade para estabelecer os vnculos
fora do municpio.
As burocracias locais tm um papel determinante no florescimento
das iniciativas, sobretudo se lhes for dada autonomia de implementao. Na experincia do Mdico de Famlia de Londrina observa-se claramente esse ponto:
Apesar de ser uma idia bastante disseminada, experincias satisfatrias deste tipo de programa ainda so raras no
Brasil. A grande novidade no caso de Londrina foi a autonomia dada s equipes no planejamento das aes a serem
desenvolvidas, orientadas para a priorizao do cadastramento das populaes. Este foi um passo fundamental, pois
muito difcil planejar com segurana uma nova forma de
interveno em regies cuja populao praticamente virgem de qualquer tipo de contato com servios de sade. 52

Em seu livro Bom Governo nos Trpicos, uma viso crtica, a pesquisadora norte-americana Judith Tendler, destacou a importncia das burocracias locais no desempenho dos programas governamentais. Encontrou quatro explicaes para isso:
os trabalhadores desses programas apresentaram alta dedicao ao
emprego;
o prprio governo alimentou a alta dedicao desses trabalhadores
com sucessivas demonstraes pblicas de admirao e respeito
pelo que eles estavam fazendo;
os trabalhos foram organizados de outra maneira: passaram a ser
multifuncionais e orientados para o cliente;
o governo tornou os clientes os fiscais do trabalho dos servidores
pblicos, ao anunciar quais eram os resultados que deveriam ser esperados 53 .
Ou seja, incentivos corretos levantam a motivao desse grupo que,
desta maneira, torna-se um aliado no sucesso dos programas. Mais adiante ficar evidente que a partir do sucesso que a prefeitura obtm no
plano local que ela consegue construir a reputao necessria para atrair de novos e mais vacilantes parceiros.
As Organizaes No-Governamentais constituem atores muito pre-

52
Spink e Clemente,
1997, 138

53
Tendler, 1998,
186

183

sentes na cena local. Sua importncia pode ser crucial em aportar o

recurso informao especializada para o projeto. No Projeto So Pedro
de Vitria, por exemplo, observa-se essa questo:

54

Spink e Clemente,
1997, 54

Uma outra caracterstica desta prefeitura, implementada

nas duas ltimas gestes. a sua atuao em projetos sociais
atravs das parcerias com ONGs. Estas, alm de potencializarem o alcance social dos projetos. so fundamentais para
imprimir metodologias eficazes que visam a facilitar a participao da populao e para implementar tcnicas mais
concretas para o planejamento e a avaliao. na medida em
que esto envolvidas diretamente com as demandas e com o
nvel de satisfao alcanado. Um exemplo bem-sucedido
a parceria estabelecida com a Parquia Santo Antnio visando ao desenvolvimento e gesto da Fbrica Escola de
Alimentos (produo e venda de salgados e doces). entre
outros objetivos. 54

E tambm no Plo de Produo Agroflorestal de Rio Branco:

55

Spink e Clemente,
1997, 16

O processo de incluir ONGs e rgos de extenso rural e

de pesquisa na assessoria do plo agroflorestal muito importante no somente para distribuir o trabalho, mas, tambm, para diminuir a responsabilidade da prefeitura quanto
ao sucesso do programa. 55

Esse foi tambm o caso do apoio dado pelos ambientalistas no Projeto Entre Serras e guas. Organizaes estrangeiras, como a GTZ
(Progama de Gerao de Emprego e Renda de Quixad - CE) tambm
contribuem para o desempenho desses projetos.
Os conselhos municipais ou locais so sujeitos vivos nesse processo. O projeto Meninas de Santos exemplifica essa tendncia:

56

Spink e Clemente,
1997, 103

importante destacar que o marco fundamental para o

incio da sensibilizao da opinio pblica sobre o trabalho ocorreu quando foi lanada a campanha Seja um
Anjo da Guarda, em 12 de outubro de 1994, em parceria
com o Ministrio Pblico, o Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, a Fundao Abrinq, e a
Rdio e TV Tribuna. Esta campanha desenvolvida pela
prefeitura e busca, junto aos empresrios, a insero dos
adolescentes no mercado de trabalho.
...O projeto desenvolve aes junto aos vrios conselhos em
funcionamento no municpio, como o dos Direitos da Cidadania e o Conselho Tutelar da Criana e do Adolescente... 56

Envolver agncias multilaterais expande, evidentemente, o poder do

municpio:

184

Seguindo a tendncia geral das prefeituras municipais brasileiras. sufocadas em meio a uma crise econmica violenta
e perversa. a prefeitura do Rio Branco tem lanado-se aguer-

ridamente na busca de parceiros que possam colaborar na

implantao de polticas pblicas voltadas para a melhoria
das condies de vida da populao. e a Casa Rosa Mulher
um exemplo que tem dado certo. Desde sua criao, a
casa tem contado com o apoio financeiro (atravs de projetos especficos) de organismos e programas do governo federal (Ministrio da Cultura, do Bem-Estar Social. da Sade, Comunidade Solidria etc.), de organismos internacionais como o Unicef e o Fundo Canad, e de diversas
organizaes no-governamentais (Ibam. CBI/\. Rede
Acreana de Mulheres, CDDHEP, Sesc, Senac etc.). 57

57
Spink e Clemente,
1997, 186

Os principais elementos da estratgia so:

Regras e incentivos
As regras podem ser concebidas com o intuito de fazer dois ou mais
parceiros de uma negociao serem vencedores, criando incentivos para
que cada parte atinja seus objetivos prprios. Se entendemos regras
como formas de contrato entre os entes, devemos identificar os incentivos que existem nos mesmos.
A idia bsica por trs de contratos de incentivos a de
obter congruncia de objetivos 58 .

58
Milgrom e
Roberts, 1992, 188

Esse o caso da sistemtica de arrecadao e repasses de tributos,

por exemplo:
A maior parte da receita dos municpios brasileiros provm de repasses de impostos federais e estaduais, que so
responsabilidade dos Estados e da Unio. A maioria dos
municpios aguarda esses repasses, de maneira passiva. Entretanto, os impostos estaduais (IPVA e ICMS) so repassados tambm em funo de sua arrecadao no municpio.
Assim, quanto maior for a arrecadao destes impostos no
municpio, maior ser sua participao nas transferncias
estaduais. Portanto, ao aumentar sua arrecadao, o municpio ampliar suas receitas totais. O fato de no serem
impostos municipais no impede que a prefeitura procure
melhorar sua arrecadao.
O que fazer?
As principais aes para aumentar a arrecadao podem
ser organizadas em trs grupos: aumento da fiscalizao,
incentivo ocorrncia do fato gerador do tributo e reduo da inadimplncia. Para os impostos estaduais, as prefeituras podem realizar aes do primeiro e do segundo
grupo. Apesar de no terem poder para reduzir a
inadimplncia, podem auxiliar o governo do estado na
fiscalizao do ICMS, podem estimular a realizao de
atividades comerciais ou o licenciamento de veculos no
municpio, aumentando, respectivamente, a arrecadao
do ICMS e do IPVA. 59

O pequeno municpio de Ronda Alta RS tem um exemplo a dar

nesse sentido.

59

Paulics, 2000, 15

185

60

Paulics, 2000, 16

61

186

Tendler, 1998

Ronda Alta-RS (12 mil hab.) implantou um programa de aumento da arrecadao do ICMS, a partir de
1990, que uniu o auxlio fiscalizao e o incentivo
ao comrcio.
Vrias intervenes de estmulo s vendas do comrcio
local foram realizadas. Um dos melhores exemplos a
Feira da Pechincha. Nesta feira, o comrcio expunha seus
produtos e toda noite havia uma programao cultural
com espetculos de artistas de outras cidades e do prprio
municpio (violeiros, gaiteiros etc.). A feira conseguiu reunir cerca de 3 mil pessoas por noite. Para que os moradores do interior tambm pudessem participar, a prefeitura
colocou transporte sua disposio. Foi montado, tambm, um parque infantil com ingresso gratuito para os
estudantes
Seguindo a proposta de integrar a comunidade em torno
do desenvolvimento do municpio, a prefeitura criou a campanha Bolo da Notinha, um programa destinado a aumentar a arrecadao de ICMS, incentivando os consumidores a exigirem nota fiscal no ato da compra. Ao atingir
determinado valor em notas fiscais, o comprador podia troclas por cupons com os quais concorria a uma srie de prmios todos os meses e no final do ano participava do sorteio
de um carro novo.
Essa iniciativa da administrao contou com o apoio dos
comerciantes locais, por acenar com perspectiva de um
aumento de suas vendas. Alm de se prontificarem a oferecer alguns dos artigos a serem sorteados, eles tambm
eram os responsveis por organizar um jantar mensal, no
decorrer do qual era realizado o sorteio. Esse jantar reunia muitas pessoas, tornando-se um momento de confraternizao e debate de idias. A cada ms o prefeito discursava sobre um determinado tema e convidava as lideranas polticas de oposio para apresentarem seus projetos para o municpio. 60

Esse exemplo mostra que sucessivos incentivos foram sendo dados a

uma cadeia de parceiros, ensejando mtuos benefcios. O que importante assinalar que a regra existente j permite esse uso, embora seja
pouco utilizada.
verdade tambm que cada incentivo representa um custo, s vezes
poltico, que deve ser avaliado em relao ao benefcio que uma mudana de prticas ir trazer. Nesse caso, trouxe mais benefcios.
Uma outra maneira de modificar uma situao criar novas regras.
Judith Tendler 61 assinalou-o em seu estudo, mostrando que o Estado do
Cear estimulou a melhoria da qualidade dos servios municipais, ao
tornar pblicos os resultados que se esperavam, ao mesmo tempo em
que capacitava seus usurios a control-los. Ou seja, transferiu informao e recursos para um dos atores (controle social) de modo a incentivar um terceiro, desobrigando-se da fiscalizao mais estrita.
Finalmente, vale lembrar que prmios tambm so incentivos importantes. Trazem motivao para diversos atores e aumentam a reputao daqueles que mais diretamente so contemplados.

 Sinergia
Para chegar a acordos mais facilmente, ou aumentar o valor agregado de uma ao poltica, o governante deve acrescentar novos objetivos e atores ao jogo 62 .
O exemplo de Ronda Alta permitiu verificar a quantidade de atores
que se envolveram em uma ao multifacetada.
Observe-se agora outro projeto, Manejo Integrado da Bacia
Hidrogrfica do Rio Almada, no qual mltiplos aspectos e atores foram
integrados:
Do ponto de vista tcnico, pode-se considerar que o projeto inovador em dois aspectos bsicos. O primeiro aspecto
diz respeito prpria concepo tcnica de cultivo agrcola,
que baseada nos sistemas agroflorestais (SAF), uma tcnica pouco utilizada na regio pelos rgos governamentais.
Os sistemas agroflorestais significam formas de manejo dos
recursos naturais, em que espcies lenhosas (rvores, arbustos e palmas) so utilizadas em associao com cultivos agrcolas ou com animais em uma mesma rea, de maneira
simultnea ou em uma seqncia temporal. O que o projeto est fazendo em Almadina, Coaraci e Uruuca o desenvolvimento de SAF; isto , a transformao do cacaual
tradicional (monocultura) e de outras formas extrativistas
como a madeireira em sistema mltiplo silvopastoril, combinando o plantio do cacau e de outras frutferas com a
conservao de espcies arbreas e da fauna, bem como a
transformao da bovinocultura extensiva, largamente praticada na regio, em um sistema pastoril ambientalmente
mais equilibrado (agrosilvopastoril), que no perca seu potencial econmico. Esta base tcnica do programa garante o
critrio de desenvolvimento agrcola sustentvel.
O segundo aspecto, que tambm no muito observado
em programas ou projetos realizados pela CEPLAC ou
EBDA e outros rgos pblicos, diz respeito ao ponto de
partida do projeto, que a combinao da recuperao de
u m ri o , d e s d e s u a n as c e n te , c o m a c onse rva o do
ecossistema. Procura-se unir o tratamento da gua e a
conservao da bacia hidrogrfica, com a preservao da
Mata Atlntica, mediante a instalao dos sistemas
agroflorestais (SAF). Atravs da anlise de qualidade da
gua do rio Almada, verificou-se que o nvel de oxignio
dissolvido (um dos principais parmetros de avaliao),
na nascente do Almada, ainda bastante alto, diferente
do que ocorre em outros pontos de coleta, o que justifica a
preservao da nascente do Rio Almada.
...Outro importante aspecto de inovao do projeto referese ao trabalho com pequenos produtores rurais, algo que na
regio tambm no se observa na grande maioria dos programas e projetos desenvolvidos pela CEPLAC ou EBDA.
A prtica comum nestes rgos de se trabalhar com agricultura de larga escala, e com mdios e grandes produtores
agrcolas. No caso do projeto de manejo da bacia do
Almada, pequenos produtores e pequenas comunidades agrcolas passam a ser o pblico-alvo.
Um outro aspecto de inovao diz respeito a um dos objetivos do projeto, que o estmulo, apoio e incentivo cria-

62

Moore, 1995

187

63

Fujiwara e outros,
1999, 36

o de associaes de produtores rurais. A regio cacaueira

histrica e culturalmente marcada por um fraco grau de
associativismo e cooperativismo; predominando os grandes
produtores e a monocultura. O que ocorre neste projeto
uma tentativa de mudana da conduta poltica na regio.
A crise exige dos produtores uma postura mais autnoma,
de participao e envolvimento conjunto da comunidade.
So estes aspectos, no que diz respeito ao carter de gesto,
que o projeto tenta estimular e desenvolver nos seus beneficirios mais evidentes e diretos, que so os pequenos produtores rurais.
...Destaca-se o trabalho desenvolvido na Associao da
Agrovila da nascente do Almada, na comunidade de Sete
Paus. Antes da realizao do projeto, a comunidade sobrevivia do extrativismo puro, sem sistemas de saneamento
(banheiros) nas casas e sem perspectivas de produo agrcola mais organizada. Como elementos que foram agregados comunidade da nascente do Almada, e que so importantes para estimular a cidadania naquele lugar, a partir do resgate da dignidade e melhoria nas condies de
vida, tem-se a implantao das unidades demonstrativas
de SAF, o que possibilitou comunidade a plantao de
diversos cultivos de forma sustentvel; a construo da casa
de farinha e de banheiros nas casas; o apirio para produo de mel; o estabelecimento da trilha de ecoturismo na
nascente e a criao da Associao da Agrovila de Sete Paus.
Todos estes elementos foram desenvolvidos a partir de uma
discusso dos tcnicos do projeto com a comunidade. Assim, tem-se uma situao em que tambm o processo de
produo destes elementos foi valorizado. Neste ponto, o
projeto consegue comportar-se como agente publico capaz
de estimular a manifestao da cidadania. Isto , o projeto
procurou dar condio a um grupo de pessoas, que at ento jamais tinha tido oportunidade expressar-se
organizadamente, de ter um espao de dilogo com o poder
pblico e o restante da sociedade.
A formao de associaes de produtores, com a criao de
agroindstrias, tambm um importante elemento de estmulo cidadania. O papel do projeto ao apoiar e incentivar o associativismo dos pequenos produtores na regio,
como forma de ampliar o desenvolvimento econmico, o
de criar a co-responsabilidade dos beneficirios do programa com sua continuidade, a partir da organizao da sociedade civil. Isto representa uma perspectiva de amadurecimento da cidadania na regio. 63

O prximo exemplo magnifica o argumento. Dentre as experincias

at aqui registradas o caso de maior complexidade institucional e
abrangncia. Trata-se da Cmara do Grande ABC, cujo objetivo, mais
geral, foi o de reunir atores regionais relevantes em busca da recuperao econmica, social e ambiental do Grande ABC, em So Paulo.

188

A Coordenadoria Executiva composta por um representante do Consrcio Municipal do Grande ABC, pelo governo do estado, por um representante do Frum da Cidadania do Grande ABC, por um representante das organizaes representativas de trabalhadores e por um representan-

te das organizaes representativas do setor econmico. Cabe

Coordenadoria Executiva, que se rene quinzenalmente,
gerenciar e acompanhar os trabalhos temticos, viabilizando sua integrao e divulgao, e garantindo o necessrio
apoio logstico. a Coordenadoria Executiva que designa
os Coordenadores dos Grupos Temticos, obedecendo o princpio das afinidades do tema com as entidades representadas nos respectivos grupos. A Coordenadoria tambm responsvel pela elaborao da consolidao dos diversos diagnsticos pelos Grupos de Temticos, produzindo documentos que so submetidos ao Conselho Deliberativo para
aprovao. A Coordenadoria rene-se quinzenalmente.
Os Grupos Temticos, interdisciplinares e interinstitucionais,
so compostos de acordo com o tema a ser tratado, buscando a formalizao de termos de acordo integrados para
cada tema. Sua composio aberta aos interessados, variando de acordo com o tema a ser tratado, com a representao de entidades comunitrias, trabalhadores, empresrios, prefeituras e governo estadual. Aos Grupos Temticos
compete a elaborao de diagnsticos e recomendaes de
aes e polticas para o desenvolvimento econmico, observando-se o princpio da sustentabilidade. Em 1998 havia
vinte grupos temticos, divididos em trs grandes reas:
Desenvolvimento Econmico e Emprego; Desenvolvimento
Social, e Desenvolvimento Fsico- Territorial. 64

64
Fujiwara e outros,
1999, 197

Desenvolver identidades
Governar envolve desenvolver identidades de cidados e grupos no ambiente poltico. Preferncias, expectativas, crenas,
identidades e interesses no so exgenas histria poltica.65

65
March e Olsen,
1995, 45

Com efeito, ao analisar os casos que foram examinados, nota-se que

as lideranas foram capazes de reunir vrios atores em torno de uma
identidade, em geral, nova. Tal foi o caso do projeto Entre Serras e
guas, que envolveu os municpios lindeiros Rodovia Ferno Dias,
que seria duplicada. Conforme as regras de projetos dessa natureza,
uma parcela do investimento deveria ser dirigida para fazer face aos
impactos ambientais e ou sociais e econmicos causados pelas obras
virias. O Governo Estadual, por meio de sua Secretaria de Meio Ambiente, props a utilizao dos recursos de modo agregado pelos municpios do entorno. Dessa iniciativa originou-se um plano comum de
desenvolvimento. Esse processo acabou por gerar uma nova identidade
regional, inexistente at ento.
O relato da constituio da Cmara do Grande ABC tambm revela
o esforo de agregao de diferentes atores que foi feito, em torno da
realidade regional:
A experincia do Grande ABC impressiona por sua magnitude no que se refere a atores envolvidos, temas abordados e resultados efetivamente alcanados.
O principal resultado alcanado pela Cmara foi ter conse189

66

Fujiwara e outros,
1999, 203

guido a adeso e o comprometimento de pessoas realmente

representativas dos sete municpios para elaborar e implementar polticas de interesse para a regio, apesar das diferenas ideolgicas e partidrias de seus Membros. Foi criada uma nova relao entre as esferas pblica e privada,
sendo que a pblica cresceu no pelo aumento do aparato
estatal, mas por abarcar novos atores que participam ativamente e de maneira transparente do processo de formulao
e implementao das polticas pblicas.
A participao intensa da sociedade civil na elaborao e
na implementao de polticas pblicas no mbito da Cmara do Grande ABC no se d no vcuo de uma ao
estatal, mas atravs da parceria com o Estado. A abertura
de canais de participao fez com que a sociedade civil
envolvida se sentisse parte do governo, responsvel por suas
aes. O poder pblico passa a ser um parceiro, no um
ente superior e distante, criando-se uma relao de negociao e de igualdade.
Os acordos somente so firmados aps diversos atores representativos da sociedade e do governo estarem comprometidos com sua implementao, o que significa que no se
trata apenas de palavras bonitas no papel ou de sonhos
distantes; mas, sim, de aes democraticamente engendradas para tratar de problemas com- plexos e comuns a todos.
A etapa mais difcil a de obteno do acordo. A implementao conseqncia do acordo firmado. 66

Seqncia de entrada dos diferentes atores

Como se viu anteriormente, a reputao um recurso estratgico para
a negociao. Algumas das experincias examinadas indicaram claramente
que essa proposio verdadeira. Observe-se o caso de Icapu- CE:

190

O Programa de Universalizao do Ensino, empreendido

pela Prefeitura Municipal de Icapu, CE, comeou em 1986
e continua at hoje, sem ter sofrido interrupes.
Os objetivos iniciais do programa eram a implantao de
um sistema educacional baseado no acesso universal e na
garantia de permanncia das crianas a partir de cinco
anos em uma escola de qualidade e a erradicao do analfabetismo no municpio. A prefeitura mobilizou a populao e constituiu uma rede de ensino com 30 escolas e duas
creches, distribudas em 33 ncleos populacionais, ligadas
atravs de um sistema de transporte escolar.
Desde ao implantao do programa, o nmero de vagas
cresceu mais de 650% (de 700 para 5256) o analfabetismo
foi reduzido metade e a qualidade do ensino melhorou
sensivelmente.
...Aps 10 anos de vigncia, impossvel no considerar o
Programa de Universalizao do Ensino bem sucedido e
exemplar: consenso no municpio que no falta escola
para nenhuma criana e que a qualidade do ensino tem
melhorado consistentemente. Icapu tornou-se referncia
fortssima para o Cear e a Regio Nordeste. Em 1991, o
programa foi premiado pelo UNICEF (Prmio Criana e
Paz) reconhecendo seu impacto social, e tornou-se uma referncia mundial .
...Por conta dos resultados alcanados, a prefeitura tem

obtido recursos adicionais para o programa (dinheiro e

assessoria tcnica), por meio de convnios com o Unicef e
a Secretaria Estadual da Educao (municipalizao do
ensino). 67

67
Spink e Clemente,
1997, 27

Ou seja, foi a partir do xito concreto obtido que novos parceiros se somaram ao projeto. Vale a pena destacar dois aspectos nesse
momento: a qualidade que identifica o sucesso e o seu reconhecimento social.
No caso de Icapu a marca que diferenciou o esforo da Prefeitura
foi o fato de ter conseguido resultados acima do esperado, com poucos
recursos. Por outro lado, preciso que haja um reconhecimento, por
parte dos atores, desse sucesso, e isso implica na comunicao e
publicizao da ao pblica. No exemplo do Programa de Gerao de
Emprego e Renda de Quixad - CE, verifica-se igualmente que a entrada de atores da esfera estadual e federal se deu aps a prefeitura conquistar os primeiros xitos:
O Programa de Gerao de Emprego e Renda insere-se em
uma poltica global de promoo do desenvolvimento econmico e social, orientada para a gerao de emprego e renda
para setores sociais de baixa renda, marginalizados do ncleo central do processo produtivo da economia regional.
...A responsabilidade principal pelo programa coube Secretaria do Trabalho e Ao Social da Prefeitura Municipal de Quixad. A estratgia usada para implementar o
programa foi gradual. A prefeitura iniciou e trabalhou
para desenvolv-lo e ganhar credibilidade com os resultados positivos. A partir destes, pde-se buscar parcerias com
rgos pblicos estaduais e federais, entidades internacionais e ONGs. 68 .

68
Spink e Clemente,1997, 32

Preservar a simetria dos atores

Abrucio e Costa, ao se referirem ao modelo norte-americano de federalismo, apontam para um aspecto fundamental, qual seja , o fato de que
todos os jogadores tm de partir de uma situao tendendo
simetria, ou seja, em que haja a maior igualdade de
condies possvel ...O sucesso do sistema federal, portanto
depender da manuteno de determinado grau de esperana quanto simetria entre jogadores, evitando o estabelecimento de um jogo de competio no-cooperativa . 69

O estabelecimento de parcerias, sobretudo no caso de consrcios

intermunicipais, levanta esse problema.
O caso do Consrcio do Alto So Francisco-MG ilustra um pouco
essa questo. O consrcio rene 26 municpios do Estado de Minas
Gerais. Conta tambm a participao da Faculdade de Cincias Mdicas de MG e tem o apoio da Fundao Nacional de Sade e da Superintendncia Regional de Sade do Estado de Minas Gerais.

69
Abrucio e Costa,
1998, 24

191

70

Paulics, 2000, 26

Muitas vezes, surgem dificuldades quanto ao acordo

poltico entre municpios. A obteno de consenso entre
os diversos representantes dos municpios para a constituio do estatuto pode ser demorada. Nesse caso necessrio que haja habilidade poltica para conduzir o planejamento que promova o desenvolvimento da regio,
cuidando da equalizao de custos e benefcios entre os
municpios consorciados. A definio de verbas municipais para a formao e manuteno do consrcio pode ser
outra fonte de conflitos. Ela poder ser sanada por meio
de acordos e de um planejamento que explicite compromissos e ganhos.
Tambm importante evitar que o municpio com maior
influncia poltica tenha vantagens na obteno de financiamento e de construo de equipamentos de sade. 70 .

Planejamento conjunto com os demais atores

71

Spink e Clemente,
1997, 54

O planejamento foi um instrumento fundamental para

alcanar maior integrao e eficincia na gesto das polticas, no conjunto da administrao e na coordenao especfica do projeto. Alm das rotinas obrigatrias por Iei, o
Oramento Popular exige a realizao de balanos anuais e
prestaes contas pblicas , bem como de avaliaes polticas da gesto. Na gesto Projeto So Pedro, alm de estar
submetida a essa lgica geral, integradora, a equipe coordenadora faz relatrios mensais qualitativos e quantitativos e seminrios anuais de avaliao, com os representantes
de todas as comunidades e com os atores envolvidos no
projeto especfico. em conjunto com secretariado e s vezes
inclusive com o prefeito 71.

Inmeras experincias destacaram a realizao de um processo de

planejamento como forma de agregar os atores, criar um espao de
negociao e definio de prioridades e, antes de mais nada, criao de
entendimentos comuns.
A tendncia contempornea da Gesto Pblica vai nessa direo.
Ranson & Stewart recuperam Habermas para dar fundamento idia
de uma sociedade aprendiz:

72

192

Ranson e Stewart,
1994

A razo emerge atravs do dilogo com os outros , atravs desse aprendemos no necessariamente fatos mas uma
capacidade para o aprendizado, para novas formas de
pensamento, fala e ao. Habermas (1984) que articula as condies para tal racionalidade comunicativa
denominando-as contextos ideais de fala nos quais os
participantes se sentem capazes de falar livre, sincera e
verdadeiramente. As condies para isso dependem da
criao de arenas de discurso pblico a condio final
e mais significativa para a criao de uma sociedade
aprendiz. 72

Nos Estados Unidos vem se realizando experimentos bem sucedidos de formao de coalizes regionais, que se organizam a partir da

sociedade civil. A nova economia est criando a necessidade de se

conjugarem esforos pblicos e privados para estimular o desenvolvimento regional. Para tanto vem aparecendo a economia colaborativa
que se apoia em empreendedores cvicos 73. Um dos pontos fundamentais para a criao desses fruns, a possibilidade de construo de
uma viso comum sobre os problemas da comunidade, pois uma comunidade sempre plural, e os ngulos de diferentes indivduos nem
sempre so coincidentes.
O planejamento pois uma instncia fundamental de gerao dessa
viso comum bem como a de futuro a ser alcanado.
O planejamento foi um instrumento fundamental para
alcanar maior integrao e eficincia na gesto das polticas, no conjunto da administrao e na coordenao especfica do projeto. Alm das rotinas obrigatrias por Iei, o
Oramento Popular exige a realizao de balanos anuais e
prestaes contas pblicas , bem como de avaliaes polticas da gesto. Na gesto Projeto So Pedro, alm de estar
submetida a essa lgica geral, integradora, a equipe coordenadora faz relatrios mensais qualitativos e quantitativos e seminrios anuais de avaliao, com os representantes
de todas as comunidades e com os atores envolvidos no
projeto especfico. em conjunto com secretariado e s vezes
inclusive com o prefeito. 74

73
Henton e outros,
1997

74
Spink e Clemente,
1997, 54

Transparncia e controle
Em 1995, o estabelecimento de um convnio com o Sine,
possibilitou o acesso a crdito do BNB (Banco do Nordeste
do Brasil). Foi fundamental para a celebrao deste convnio a avaliao positiva do trabalho j realizado pela prefeitura e a proposta de superar a simples obteno de financiamentos, adicionando atividades de capacitao e acompanhamento jurdico dos projetos financiados. 75

75
Spink e Clemente,
1997, 35

Essa foi mais uma vez a experincia de Quixad-CE. Por meio deste
relato verifica-se que as coalizes se estabelecem fundadas em mecanismos de accountability em que cada ator tem como controlar as aes
dos demais, estabelecendo-se um clima de confiana.
Celso Daniel, prefeito de Santo Andr, um dos idealizadores e protagonistas da Cmara do Grande ABC tambm destaca esse ponto:
...a Cmara pode ser considerada um novo modelo de
governo a nvel regional. Sua primeira dimenso seu
foco na democracia participativa. De fato, a Cmara do
Grande ABC representa a fundao de uma ampla esfera
democrtica, ao mesmo tempo pblica e paraestatal. Ela
facilita um processo de planejamento e negociao de mltiplos atores e de diferentes interesses que, de forma transparente, deve levar a um processo decisrio de obteno de
consenso. 76

76

Daniel, 1999

193

 Capacidade de Coordenao

77

Spink e Clemente,
1997,186

Aconselha-se tambm, a criao de um conselho gestor,

que no caso do plo agroflorestal no Acre foi composto pelas
organizaes locais, como Embrapa, Emater, Pesacre, Ufac,
Fetacre, Sinpasa, e pela Secretaria de Agricultura. 77

Os exemplos analisados indicaram a necessidade de se criar instncias de coordenao, institucionalizando-se o processo. A referncia acima provem do projeto Polo Agro-florestal de Rio Branco,
embora vrios outros aqui citados tambm tenham se referido a
essa questo.

Concluses
As situaes aqui apresentadas indicam o possvel alargamento da
esfera local; essa expanso vem se verificando, ganhando fora nas duas
ltimas dcadas. A incorporao de novos atores na arena poltica possibilita, de um lado, a democratizao e o fortalecimento da cidadania;
de outro, encontra a possibilidade de novos arranjos institucionais para
vencer os desafios de desenvolvimento econmico e social. Com isso,
novas agendas podem ser incorporadas atuao municipal. A coincidncia de agendas entre o municpio e as demais instncias um forte
fator de aglutinao de interesses.
Essas experincias demonstraram que parcerias e jogos de soma
positiva entre os entes federados so bastante possveis. Mas, para tanto alguns requisitos so necessrios: alguns objetivos comuns e meios
que permitam assegurar um espao de negociao.
Ainda assim, conveniente tambm considerarmos as possibilidades
de fracasso e para isso vale trazer de volta algumas reflexes de Stoker:
O paradoxo da governance que ela pode fracassar mesmo quando o governo elabora regras de funcionamento
apropriadas. As tenses e dificuldades nas relaes entre as
instituies da sociedade civil, assim como as insuficincias
das instituies que fazem o elo entre os setores pblico,
privado e voluntrio, podem, de fato, conduzir ao fracasso.
As falhas das instncias dirigentes, os diferentes calendrios
e horizontes segundo os diferentes parceiros, os conflitos
sociais profundos so tanto fatores que podem jogar a favor
como contra a governana.
O conceito do fracasso da governana de uma importncia decisiva para a compreenso da nova realidade
do governo.; ... ele leva a pensar que mais alm da
questo de governo e novos instrumentos, a reflexo
deve se estender s instituies e ao tecido social e econmico;... a redefinio das instituies pblicas deveria se fundar: na revisibilidade, solidez, sensibilidade
complexidade das motivaes, na possibilidade de uma
194

defesa pblica, a abertura mudana, experimentao... Esses princpios, elaborados por Goodin denotam
a preocupao de construir instituies durveis, mas
capazes de evoluir, de aprender e se adaptar. necessrio tambm que essas instituies possam ser defendidas
aberta e publicamente
...devemos (todavia) ter a modstia de reconhecer que
as instituies podem influenciar, mas no determinar,
o resultado das polticas. A governana pressupe que
aceitemos a incerteza e que elaborando nossas instituies levemos em conta ao mesmo tempo as possibilidades e os limites do conhecimento e do entendimento
humanos. 78

78

Stoker, 1998

195

196

Consrcios Intermunicipais:
uma alternativa de integrao
regional ascendente
Maria do Carmo M.T. Cruz
Neste documento
contou com a
colaborao de Izaas
Jos de Santana,
Rose M. Inojosa e
Sinoel Batista. Foi
revisado por Eva C.
Barbosa e teve o
apoio administrativo
dos estagirios
Andrea Oliveira
Villela e Pedro
Murilo Salles.

O Brasil um pas com dimenso continental e com grandes disp a r i d a d e s . Po s s u i 5 . 5 0 7 m u n i c p i o s 79 , c o m u m a p o p u l a o d e

169.544.443 habitantes, segundo o censo de 2000 do IBGE. Dos
municpios brasileiros 83,29% tm at 30 mil habitantes e so responsveis por 27,9% da populao (Tabela 1). Essa distribuio difere de Estado para Estado mas a maioria dos municpios de pequeno ou mdio porte, o que exige que muitos dos seus problemas
sejam resolvidos de forma articulada e integrada.

79
Em janeiro de
2001 tomaram posse
alm destes 5.507,
mais 52 prefeitos,
totalizando ento
5.559.

Tabela 1: Distribuio dos municpios brasileiros, por

porte populacional e populao
N o de
Municpios

Populao

1 a 10

2.642

47,97

13.870.192

8,18

10 a 20

1.380

25,06

19.623.425

11,57

20 a 30

565

10,26

13.819.296

8,15

30 a 40

262

4,76

9.018.532

5,32

40 a 50

131

2,38

5.793.930

3,42

50 a 60

91

1,65

4.949.082

2,92

60 a 70

80

1,45

5.153.104

3,04

70 a 80

60

1,09

4.491.554

2,65

80 a 90

37

0,67

3.128.804

1,84

90 a 100

35

0,64

3.281.537

1,94

100 a 150

76

1,38

9.166.214

5,41

Acima de 150

148

2,69

77.248.773

45,56

TOTA L

5507

100,00

169.544.443

100,00

Faixas Populacionais
(mil habitantes)

Fonte: Censo de 2000/Fundao IBGE

197

Essa diversidade existente nos municpios no se refere apenas ao

porte populacional, mas tambm pode ser observada em outros indicadores sociais.
Um indicador que possibilita identificar as disparidades regionais
o ndice de Desenvolvimento Humano - IDH (Tabela 2). Apesar do
dado ser referente a 1991, observa-se que 40% dos municpios tm um
baixo estgio de desenvolvimento, 58% um estgio intermedirio e 2%
um alto estgio de desenvolvimento.

Tabela 2: ndice de Desenvolvimento

Humano Municipal IDH 80 - M

80

O IDH medido
pela Organizao das
Naes Unidas ONU desde 1960.
Mostra a qualidade
de vida nos pasesmembros, com base
em renda, educao,
expectativa de vida.
Mostra tambm de
Estados, regies e
municpios brasileiros. As notas so de
zero a 1; abaixo de
0,499 indicam baixo
desenvolvimento
humano; de 0,500 a
0,799 marcam
estgio intermedirio
e de 0,8 em diante,
alto desenvolvimento
humano.

81

82

198

Carneiro, 2000

Affonso e Silva,
1995, 206

N o de municpios

0 a 0,499

1.818

40

0,5 a 0,799

2.593

58

> 0,8

80

Total

4.492

100

IDH-M

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. 1991. Pnud, Ipea, Fundao Joo Pinheiro e Fundao IBGE

Essa situao mostra que os municpios tm inmeros desafios a serem superados j que, com a aprovao da Constituio Federal de 1998,
o municpio foi considerado um ente federado 81 . Tambm pela Constituio, os municpios brasileiros passaram a assumir novas tarefas que
antes eram desempenhadas pelo poder central e a ser responsveis por
outras atividades e servios para os quais no tinham competncia estabelecida e experincia acumulada at ento. Isso significa que os municpios deixam de se preocupar apenas com a limpeza de rua, urbanizao
de praas e outras atividades para assumir prestao de servios de sade, de educao, de recuperao de rios, entre outras.
Alm das novas atribuies e competncias definidas para as diversas esferas de governo e, em especial, para os municpios, h tambm uma nova distribuio dos recursos tributrios na qual a Unio
fica com 54,9% da receita disponvel, os Estados com 28,50% e os
municpios com 16,60% 82. Aos municpios atribudo um maior poder decisrio, principalmente no que tange s polticas sociais. Assim, a Constituio de 1988 efetiva a estratgia de descentralizao,
bem como a idia de controle social.
Entretanto, o fato de os municpios assumirem maiores competncias, principalmente em relao s polticas sociais descentralizadas
sade, educao e assistncia social no implica que essa esfera disponha de recursos financeiros, materiais e humanos para a sua implementao. Os municpios de pequeno porte no possuem recursos suficientes para a implantao de servios mais complexos, o que os coloca, quase sempre, em situao de dependncia em relao aos grandes
municpios ou municpios-plo. Sendo assim, os poderes locais neces-

sitam repensar a atividade estatal 83, de forma a poder assumir os novos

papis e responsabilidades.
Alm disso, muitos dos problemas municipais transcendem o territrio municipal, exigindo que sua atuao seja discutida com os municpios vizinhos. No h como um municpio isoladamente pensar a
despoluio de um rio ou um problema de uma estrada vicinal intermunicipal se os vizinhos no se conscientizarem sobre esse problema.
Nesse contexto, vrios municpios tm inovado e criado novas formas de prestao de servios e de organizao, bem como de articulao. Tomou corpo, nessa conjuntura, a discusso de parceria entre os
municpios, chamada por alguns de cooperao horizontal, ou ainda,
de cooperao intermunicipal. Os municpios passam a discutir alguns
dos seus problemas conjuntamente.
Nessa situao, os pactos, os consrcios como sociedade civil sem
fins lucrativos, as agncias, as redes, as empresas, as associaes, os
fruns intermunicipais so formas que os municpios tm encontrado
para se associar e resolver problemas comuns. Essas formas tm se apresentado como um instrumento para a implementao de vrias polticas pblicas, destacando aqui aquelas experincias vinculadas s reas
de sade e de recuperao e proteo ambiental.
Apesar de no serem instrumentos recentes 84 , esses instrumentos de
cooperao intermunicipal foram utilizados nas dcadas de 1980 85 e 1990
como parte da estratgia de descentralizao de algumas polticas pblicas e tm se colocado como uma alternativa para a racionalizao do
modelo de gesto. Algumas reas como sade e recursos hdricos tm
utilizado esses arranjos institucionais, principalmente o consrcio intermunicipal, como forma de organizar os sistemas descentralizados de
atendimento, realizar atividades e servios especializados, executar
obras, adquirir insumos, entre outras aes.
Na dcada de 1990, vrias leis complementares Constituio trazem
o aparato legal para a descentralizao das polticas pblicas. Esse arsenal jurdico torna possvel a discusso desses novos arranjos intermunicipais
que surgem com o objetivo de racionalizar os recursos locais e regionais
bem como uma alternativa de racionalizao do modelo de gesto.
Nesse contexto de reforma do Estado e de incentivo descentralizao das polticas pblicas, que os consrcios intermunicipais tm
sido difundidos no Brasil e passam a representar parcerias entre governos locais, abrangendo, principalmente, pequenos e mdios municpios localizados geograficamente prximos.
As experincias de consrcios existentes caminham para um resgate
dos conceitos de cooperao intergovernamental e solidariedade, e podem auxiliar a potencializar aes de articulao microrregional. Os
consrcios tm sido apontados como um instrumento que permite ganhos de escala nas polticas pblicas, alm de ser um novo modelo ge-

83
Abrucio e Couto,
1996

84
Segundo Ana
Thereza Junqueira a
idia de
consorciamento j
estava presente na
Constituio paulista
desde 1891.

85
No Brasil, o
processo de
descentralizao
inicia nos anos 70 e
se amplia nos anos
80, especialmente
com o movimento
municipalista, que
sai fortalecido das
eleies de 1982. A
eleio de governadores e prefeitos
considerados
progressistas
incentivou a poltica
de descentralizao.
Um exemplo foi
Andr Franco
Montoro que, ao
gerir o Estado de So
Paulo, implementou
aes de descentralizao e de participao da sociedade na
gesto da coisa
pblica. Nessa poca
muitos consrcios de
desenvolvimento
microrregional e
tambm vinculados
produo de
alimentos comeam a
funcionar no Estado
de So Paulo.

199

rencial que pode viabilizar a gesto microrregional. Tm possibilitado

a discusso de um planejamento regional; a ampliao da oferta de servios por parte dos municpios; a racionalizao de equipamentos; a
ampliao de cooperao regional, a flexibilizao dos mecanismos de
aquisio de equipamentos e de contratao de pessoal; entre outras.
Enfatiza-se que, em funo da grande diversidade existente, no h um
modelo nico a ser adotado no Pas como um todo. Cada realidade deve
encontrar o seu referencial. Os consrcios so uma das formas que os municpios tm encontrado de se associar com um objetivo ou interesse comum.
As experincias de consrcios aqui apresentadas no podem ser vistas como um modelo a ser implementado em qualquer regio do Brasil.
Sua replicabilidade depende de vrios fatores como conjuntura poltica
e institucional; realidade local; interesse dos atores envolvidos; clareza
dos parceiros na identificao dos problemas a serem resolvidos; convico da impossibilidade, por parte dos atores, em solucionar problemas individualmente; entre outros.
inegvel que os municpios necessitam definir formas de se associar,
para prestar determinados servios, que transcendam os seus territrios
ou que, por uma necessidade econmica, sejam mais viveis. Os municpios devem se articular para manter a qualidade de vida dos cidados e,
em algumas microrregies, os consrcios tm sido uma alternativa para
mudar as condies de vida. Em outras, foram constatadas limitaes nesse instrumento, por ser ele formado apenas por entes da mesma esfera de
governo e porque, para solucionar alguns problemas, necessrio ampliar
a participao de outros atores que no apenas do Poder Pblico.
Assim, este texto conceitua os consrcios; apresenta a base constitucional e legal existente nas reas de sade, assistncia social e recursos hdricos;
identifica os pressupostos e etapas para constituio dos consrcios; apresenta como normalmente a sua estruturao hierrquica e gerencial; seu
financiamento e seus recursos humanos. Delineia, ainda, diferenas entre
os consrcios e as outras formas de cooperao intermunicipal que tm
aparecido desde a dcada de 1990. Apresenta uma anlise sinttica das experincias de cooperao entre municpios brasileiros, existentes nas bases
de dados consultados no mbito deste livro. Finaliza apresentando consideraes para o debate sobre o tema e as referncias bibliogrficas.

O que so os consrcios intermunicipais

200

Este artigo trata basicamente dos consrcios intermunicipais, vistos

como instrumentos de cooperao entre governos municipais localizados em uma determinada microrregio ou regio. Mas h tambm outras formas de parcerias intermunicipais, como associaes, as agncias, os fruns, as empresas, as autarquias, as redes e as cmaras intermunicipais, que tambm tm auxiliado os municpios na soluo de

problemas comuns que transcendem a esfera de um nico municpio e

sero abordados de forma sinttica mais adiante.
Os consrcios surgem, principalmente, na dcada de 1980. Entretanto, no Estado de So Paulo, j na dcada de 1960 havia sido criado
o Consrcio de Promoo Social da regio de Bauru e, em 1970, o
Consrcio de Desenvolvimento do Vale do Paraba Codivap.
Os consrcios, na forma de associaes ou de pactos, instrumentalizam a unio entre municpios e tm o intuito de resolver problemas e
implementar aes de interesse comum, por meio da articulao e racionalizao dos recursos de cada esfera de poder. So um instrumento
que tem viabilizado o planejamento local e regional, auxiliando na organizao de planos, avaliaes e controles; a superao de problemas
locais; possibilitado ganhos de escala de produo; a racionalizao no
uso de recursos financeiros, humanos e tecnolgicos; a modernizao
administrativa, por meio da padronizao de suprimentos e procedimentos administrativos; o aumento da capacidade de cooperao tcnica; e a implementao e regulao de polticas pblicas regionalizadas.
Tm sido utilizados por muitas administraes como um captador de
recursos j que muitos governos estaduais e ministrios, ao longo dos
anos, vm estimulando a formao de consrcios, bem como priorizando o atendimento s demandas regionais.
Os consrcios so uma forma de organizar a regionalizao de forma ascendente, isto , formado a partir dos municpios, de suas caractersticas locais e suas dificuldades, para discutir aes regionais,
sem que os municpios percam a sua autonomia. uma parceria baseada numa relao de igualdade jurdica, na qual todos os participantes municpios tm a mesma importncia. Os consrcios possibilitam a territorializao dos problemas.
Esse instrumento no se configura como esfera descentralizada do
Estado. Caracteriza-se como um arranjo institucional que pode possibilitar a descentralizao das polticas estaduais e nacionais, e enseja a
parceria entre os setores pblico e privado.
Os consrcios so definidos como acordos firmados entre entidades estatais, autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para realizao de objetivos de interesse comum dos
partcipes 86 , mediante a utilizao de recursos materiais e humanos
que cada um dispe.
Assim, os consrcios entre pessoas pblicas s podem ser implementados entre aquelas pertencentes mesma natureza jurdica, ou
mesma esfera de governo, isto municpio com municpio, Estado com
Estado, autarquia com autarquia, Unio com Unio, etc. Apesar de a
legislao prever essas diversas possibilidades de consorciamento, os
mais comuns so firmados entre municpios, tambm chamados de consrcios intermunicipais ou consrcios administrativos.

86
Meirelles, 1993,
354

201

87

Barros, 1995, 508

88

Leite, 1995

Ressalta-se que os parceiros devem ter interesses comuns e finalidade de atuao coincidente. Os consrcios so, portanto, um compromisso de mtua cooperao entre os consorciados. Essa cooperao
pode ter por escopo a realizao de obras, servios e atividades temporrias ou permanentes, que, embora localizadas em um municpio ou
Estado, seja de interesse de outros ou de toda uma regio. Procuram,
assim, reunir recursos financeiros, humanos e tcnicos no disponveis
em um s municpio ou Estado 87 .
Para exemplificar: os municpios X, Y e Z pretendem fazer a manuteno de uma estrada vicinal intermunicipal que passa pelas suas cidades. Ao municpio X, pode ser definido o emprstimo das mquinas;
ao municpio Y, a cesso dos tcnicos responsveis pelos servios; e ao
municpio Z, a cesso da equipe para execuo das obras nas estradas.
Todos, isoladamente, faro bacias coletoras de guas pluviais no limite
de seus municpios, que beneficiaro todos os consorciados.
No exemplo, houve uma unio de foras (recursos), j existentes e
disponveis em cada municpio, mas que, isoladamente, no produziriam os resultados desejados (manuteno da estrada). Houve um acordo
pactuado entre os municpios para atingir os resultados esperados, sem
que fosse criada uma nova instituio.
Logo, o consrcio
no tem personalidade jurdica, e portanto no agente
capaz de direitos e obrigaes. Trata-se de mero ajuste. Os
municpios, separadamente, que tm personalidade jurdica, mas a unio deles pelo consrcio no cria uma nova
personalidade jurdica. Todas as despesas e responsabilidades so assumidas pelos municpios consorciados 88.

Entende-se que os consrcios

89

Meirelles, 1993, 357

como no so pessoas jurdicas, no tm capacidade para

exercer direitos e assumir obrigaes em nome prprio, pelo
qu de toda convenincia a organizao de uma entidade
civil ou comercial, paralela, que administre seus interesses e
realize seus objetivos, como desejado pelos consorciados 89.

Em alguns acordos intermunicipais, no entanto, a inteno no a

reunio dos recursos, mas a sua produo atravs da unio. Nesse caso

90

202

Leite, 1995

necessria a constituio de uma pessoa jurdica, a exemplo de uma sociedade civil ou comercial. (...) Essa sociedade civil ou comercial, cuja criao foi previamente autorizada pelas cmaras municipais interessadas, detentora de
direitos e obrigaes, e portanto pode assumir o que for
necessrio execuo dos seus objetivos (contratar pessoal,
comprar e vender bens, contrair emprstimos nacionais ou
estrangeiros), observada, evidentemente, a legislao pertinente. Sendo estes os interesses dos municpios, no se fala
mais em consrcio, mas em sociedade 90.

Nesse caso,
o consrcio intermunicipal resultado da unio de vrios
municpios que constituram uma sociedade civil sem fins
lucrativos cujos fins e objetivos esto fixados no seu Estatuto Social. Assim, consrcio intermunicipal o nome fantasia da sociedade civil, legalmente constituda, capaz de
direitos e obrigaes, totalmente independente da pessoa de
seus scios (municpios) 91 .

Para exemplificar: pode ser citada a organizao de uma festa regional.

Se os municpios A, B e C iro organizar uma festa e A disponibilizar o
local, B oferecer os artistas de seu municpio e C os equipamentos de som
e pessoal de apoio, uma espcie de acordo consorcial e que no precisa ser
organizado como uma entidade jurdica, mas representa um verdadeiro consrcio. Entretanto, se esses municpios vo vender convites para os participantes e necessitaro emitir recibo ou nota fiscal, necessria a constituio de uma entidade com personalidade jurdica92; essa entidade tem recebido o nome fantasia de consrcio, mas no . uma entidade com direitos
e deveres. Entretanto, neste texto, sero chamadas de consrcio essas duas
formas de cooperao intermunicipal o pacto e a sociedade civil.
Vrias aes e atividades podem ser concretizadas de forma consorciada, com a articulao dos diversos municpios interessados.
Apenas para exemplificar, podem ser citados alguns campos de atuao conjunta, e que esto presentes nos bancos de dados utilizados
como referncia neste livro.
Podem ser organizados programas de complemento nutricional, sacoles
volantes, bibliotecas volantes, brinquedotecas, oficinas de artes, preservao de patrimnio, promoo de eventos e atividades, realizao de shows
ou exposies volantes, valorizao da histria local, entre outras aes
empreendidas de forma cooperada entre os municpios.
A sade outra rea na qual comum a cooperao intermunicipal.
Para organizar os servios de sade, necessrio um grande investimento, para que o paciente possa ser atendido integralmente. Um municpio no tem como ofertar todos os servios necessrios sua populao. A equipe de especialistas e os equipamentos de ponta so caros e
exigem um nmero mnimo de atendimentos para no ficarem ociosos.
Os consrcios nessa rea tm auxiliado o planejamento da oferta de
servios e de sua demanda, assumindo muitas vezes a prestao de servios especializados e hospitalares.
Vrias obras pblicas tm sido feitas de forma consorciada. Esse
um tipo de acordo no qual os objetivos e etapas so preestabelecidos, o
que facilita a identificao das responsabilidades de cada membro consorciado. Canalizaes de rios, manuteno de estradas vicinais, aquisio ou locao de equipamentos para uso comum, so exemplos de
aes que podem ser feitas conjuntamente.

91
As duas citaes
deste pargrafo
referem-se a Leite,
1995

92
H divergncia
jurdica quanto
necessidade de se
constituir uma
entidade. Alguns
municpios, como
Betim, defendem
que pode existir um
acordo consorcial
sem a constituio
de uma entidade.
Veja Barros, 1995b,
508.

203

93

Junqueira, 1990

Algumas atividades-meio das prefeituras podem ser empreendidas

de forma articulada entre municpios vizinhos. Sistemas informatizados; o uso comum de equipamentos; programas de gesto de determinadas reas como sade, educao e obras so exemplos do que pode
ser utilizado de forma cooperada. A contratao de uma equipe tcnica
para organizar planos diretores para todos os municpios; organizar classes para formao de profissionais tcnicos de interesse para a regio
(auxiliares de enfermagem, tcnicos agrcolas, etc.); ou treinar e desenvolver funcionrios pblicos municipais pode tornar menor o custo por
beneficirio e uma alternativa para capacitar os quadros locais.
Na rea de recuperao e proteo ambiental, h muitas experincias de consrcio. A preservao dos recursos hdricos; o tratamento e a
destinao de resduos; aes de saneamento bsico; a preservao da
mata ciliar; entre outras aes, normalmente, requerem aes articuladas. No h como se pensar na preservao de um rio, sem pensar em
sua bacia hidrogrfica e nos municpios abrangidos por ela. Um pequeno municpio ter dificuldade para comprar uma usina de lixo ou um
incinerador de lixo hospitalar, mas poder faz-lo com os vizinhos.
A promoo do desenvolvimento sustentvel da regio tambm pode
ser pensada de forma cooperada. Um plano de desenvolvimento turstico regional pode ser uma alternativa para municpios que, isoladamente, no detm grande potencial turstico, mas que, em conjunto, podem ser atrativos. Podem, assim, realizar divulgaes conjuntas, bem
como preparar os municpios para a explorao racional do turismo.
Na rea de desenvolvimento, podem ser feitas capacitaes profissionais, bem como estudos de cadeias produtivas existentes na regio e/ou
apoio s micro, pequenas e mdias empresas regionais.
Ressalta-se que as aes a serem realizadas conjuntamente entre os
municpios devem ser precedidas de um estudo de viabilidade econmica que verifique a oportunidade e a forma de execuo da atividade
e defina a participao de cada municpio 93.

Base Constitucional e Legal dos Consrcios

Intermunicipais
Os consrcios intermunicipais devem ser previstos nas Leis Orgnicas Municipais - LOMs dos municpios que venham a se consorciar.
Entretanto, pode ocorrer que na LOM no tenha sido prevista sua constituio, mesmo assim, o municpio poder se consorciar com base na
Constituio Federal de 1988, artigo 30, inciso I, que estabelece como
competncia municipal:

204

Art. 30 Compete aos Municpios:

X - legislar sobre assuntos de interesse local .

Esse inciso permite a criao de consrcios intermunicipais que tenham objetivos ou interesses comuns entre as municipalidades.
A Emenda Constitucional 19/98 tambm trata desse tema em seu
artigo 241:
Art. 241 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como
a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal
e bens essenciais continuidade dos servios transferidos .

Os consrcios intermunicipais, que tm atividade comercial, esto

sujeitos ao Cdigo Comercial Brasileiro e aqueles que assumem a personalidade jurdica de uma associao civil esto sujeitos ao Cdigo
Civil e Lei Federal 6.015, de 31/12/73, que dispe sobre os registro
pblicos.
A Lei Federal 6.223/75, com redao alterada pela Lei 6.525/78, tambm atinge os consrcios quando dispe sobre a fiscalizao financeira e
oramentria da Unio, pelo Congresso Nacional, em seu artigo 7 :
Art. 7 o - As entidades com personalidade jurdica de direito privado, de cujo capital a Unio, o Estado, o Distrito
Federal, o municpio ou qualquer entidade da respectiva
Administrao Indireta seja detentor da totalidade ou da
maioria das aes ordinrias, ficam submetidas fiscalizao financeira do Tribunal de Contas competente, sem prejuzo do controle exercido pelo Poder Executivo.
1 o - A fiscalizao prevista neste artigo respeitar as peculiaridades da entidade limitando-se a verificar a exatido
das contas e a legitimidade dos atos e levar em conta os
seus objetivos, natureza empresarial e operao segundo os
mtodos do setor privado da economia .

Os consrcios intermunicipais, segundo a opinio de vrios juristas, tambm esto sujeitos Lei Federal 8.666/93 que institui normas
para licitaes e contratos da Administrao Pblica, conforme apresentado abaixo:
Art. 1 o - Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes
e contratos administrativos pertinentes a obras, servios,
inclusive de publicidade, compras, alienao e locaes no
mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico - Subordinam-se ao regime desta Lei, alm
dos rgos da Administrao direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios.

205

94

A legislao
apresentada
considerada bsica.
Outras regulamentaes podem ser
encontradas na base
Forma de Cooperao Intermunicipal
da biblioteca do
Cepam/SP (e-mail:
fpfl@cepam.sp.gov.br).

A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm tem reflexos sobre os consrcios, principalmente queles que se configuram como um pacto.
Como essa lei muito recente, vrias instituies a esto estudando
para se posicionarem quanto aos aspectos que interferem nas diversas
formas de consrcios.
A seguir, ser apresentada a legislao 94 que regulamenta o consorciamento nas reas de sade; assistncia social; e recursos hdricos.

a) Legislao Especfica da Sade

No caso da legislao especfica da rea da sade, h vrias referncias sobre o consrcio intermunicipal enquanto instrumento de organizao e implementao do Sistema nico de Sade SUS.
A Lei Orgnica da Sade LOS (Lei 8080/90), em seu artigo 7 , indica
que so necessrios esforos conjuntos dos diversos gestores de sade para
uma prestao de servios mais eficaz, como pode ser visto abaixo:
Art. 7 As aes e servios pblicos de sade e os servios
privados contratados ou conveniados que integram o Sistema nico de Sade SUS so desenvolvidos de acordo
com as diretrizes previstas no artigo 198 da Constituio
Federal, obedecendo ainda aos seguintes princpios:
XI- a conjugao dos recursos financeiros, tecnolgicos,
materiais e humanos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios na prestao dos servios de assistncia sade da populao .

95

A NOB 01/96 foi

promulgada atravs
da Portaria 2.203 do
Ministrio da Sade
em 5/11/96.

206

Ao tratar da organizao regional dos servios e aes de sade, a

LOS faz meno aos consrcios administrativos intermunicipais como
um instrumento de gesto do SUS, em relao integralidade e universalidade das aes e servios de sade em todos os nveis. Menciona que
os municpios podero constituir consrcios para desenvolver, em conjunto, as aes e os servios de sade que lhes correspondam, aplicando-se aos consrcios administrativos intermunicipais o princpio da direo nica e os respectivos atos constitutivos disporo sobre sua observncia. Cita ainda que direo municipal do Sistema nico de Sade
- SUS compete formar consrcios administrativos intermunicipais.
A participao da comunidade na gesto do SUS e as transferncias
intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade esto previstas na Lei Federal 8.142/90, que tambm estabelece a participao
dos municpios em consrcios: Os municpios podero estabelecer
consrcio para execuo de aes e servios de sade, remanejando,
entre si, parcelas de recursos previstos para a cobertura dessas aes.
A Norma Operacional Bsica - NOB 01/9695 da sade, apesar de no
tratar especificamente dos consrcios, define as bases fundamentais para a
organizao de consrcios intermunicipais. A NOB/96 estabelece que as
aes e os servios de ateno sade podem ser organizados em rede

regionalizada e hierarquizada. Os servios de sade podem se encontrar

em outro municpio, mas vinculados, conforme acordo que pode ser realizado atravs de Consrcio Intermunicipal, ou outra forma de cooperao.
Em alguns estados, como o de So Paulo, o Cdigo Estadual de Sade tambm faz referncias aos consrcios nos seus artigos 4 , pargrafo
2 , e 18, inciso XII:
Art. 4 - No territrio do Estado, as aes e os servios de
sade so executados e desenvolvidos pela Administrao
direta, indireta e fundacional do Estado e dos municpios,
e pela iniciativa privada, na forma desta lei e da sua respectiva regulamentao.
Par. 2 - A hierarquizao e a regionalizao dos servios e
aes de sade constituem base e estratgia de descentralizao administrativa, de municipalizao do atendimento
e de integrao finalstica, sendo a regionalizao objeto de
deciso conjunta do Estado e dos municpios.
Art. 18 Compete direo municipal do SUS, alm
da observncia do disposto nos artigos 2 e 12 deste
Cdigo:
XII formar consrcios administrativos intermunicipais;96

Assim, na rea de sade, h uma regulamentao legal que normatiza

o funcionamento dos consrcios. A legislao coloca o consrcio como
um instrumento que pode possibilitar a implementao de um sistema
integrado, regionalizado e hierarquizado que conjuga recursos entre os
diversos nveis de governo para obter melhores resultados.

96
So Paulo
(Estado). Lei
Complementar 791,
de 9/3/95 (Cdigo
Estadual de Sade)

b) Legislao Especfica da Assistncia Social

A legislao de descentralizao-municipalizao da assistncia social segue os princpios da legislao na rea de sade.
A Lei Orgnica da Assistncia Social Loas (lei Federal 8742/93) trata
do assunto no artigo 13, incisos II e IV, colocando que o Estado deve
estimular e apoiar no apenas os consrcios mas tambm as associaes:
Art. 13 Compete aos Estados:
II apoiar tcnica e financeiramente os servios, os programas e os projetos de enfrentamento da pobreza em mbito
regional ou local;
IV- estimular e apoiar tcnica e financeiramente as associaes e consrcios municipais na prestao de servios de
assistncia social;.

A Norma Operacional Bsica da Assistncia Social - NOB 97 , que

disciplina o processo de descentralizao poltico-administrativo das
trs esferas de governo, no campo da poltica de assistncia social, tambm no trata especificamente dos consrcios. Entretanto, coloca que
uma diretriz a descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os municpios, e comando nico das aes em

97
A NOB da
Assistncia Social foi
promulgada atravs
da Portaria 35 do
Ministrio da
Previdncia e
Assistncia Social de
26/12/97.

207

98
LEX: Legislao
Federal e marginlia.
Braslia, ano 61,
dez.1997, p. 53295340

99
LEX: Legislao
Federal e marginlia.
Braslia, ano 61,
dez.1997, p. 53295340.

100
LEX: Legislao
Federal e marginlia.
Braslia, ano 61,
dez.1997, p. 53295340.

cada esfera de governo 98 . E essa descentralizao caracteriza-se por

uma gesto intergovernamental democrtica e transparente na aplicao dos recursos pblicos, partilhada e de co-responsabilidade das trs
esferas de governo no tocante s questes de financiamento, em cumprimento da legislao em vigor 99 . Cita ainda a rede de assistncia
social indicando que os rgos da Administrao Pblica municipal
devem mobilizar, instrumentalizar e articular a rede, com a participao efetiva de representantes de segmentos da sociedade, de trabalhadores da rea e de universidades e/ou instituies de nvel superior
para elaborao dos Planos de Assistncia Social, adequando-os s diretrizes da Poltica Nacional e Estadual de Assistncia Social 100 . Nessa
lgica, a articulao e a parceria entre os agentes envolvidos fundamental para a implementao da poltica municipal de assistncia social. Em vrios momentos, citada a racionalizao de recursos financeiros, humanos e materiais para obter maior alcance social e melhoria da
qualidade das aes, bem como a soluo de problemas e busca de
resultados. Logo, o consrcio pode ser um dos instrumentos que viabilize
a gesto da poltica de assistncia social.

c) Legislao Especfica de Recursos Hdricos

101

Costa, A.J.F. in
Paulics, 2000, 23

A legislao federal de recursos hdricos tambm trata dos consrcios. Um exemplo a Lei 9.433, de 8/1/97, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos - SNGRH. Nela estabelecido que
a gua um bem de domnio pblico, um recurso natural limitado e
dotado de valor econmico; e estabelece ainda que a bacia hidrogrfica
a unidade territorial para a implementao dessa poltica 101 . Estabelece que os organismos integrantes do SNGRH so os Comits de Bacia
Hidrogrfica e as Agncias de gua, com o Conselho Nacional de Recursos Hdricos e os Conselhos Estaduais, em que os consrcios e outras associaes regionais podem ser vistos como organizaes civis de
recursos hdricos, conforme apresentado abaixo:
Art. 47- So consideradas, para os efeitos desta Lei, organizaes civis de recursos hdricos:
I consrcios e associaes intermunicipais de bacias
hidrogrficas;
Art. 51 - Os consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas mencionadas no artigo 47 podero receber
delegao do Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, por prazo determinado, para o
exerccio de funes de competncias das Agncias de gua,
enquanto esses organismos no estiverem constitudos.

208

No Decreto Federal 2.612, de 3/6/98, esse tema novamente abordado em seus artigos 1 e 2 :

Art. 1 - O Conselho Nacional de Recursos Hdricos, rgo consultivo e deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos
Hdricos e da Amaznia Legal, tem por competncia:
Pargrafo nico - O Conselho Nacional de Recursos
Hdricos, nos termos do artigo 51 da Lei 9.433, de 8 de
janeiro de 1997, ouvido o Comit de Bacia Hidrogrfica
respectivo, poder delegar, por prazo determinado, aos consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas,
legalmente constitudas, com autonomia administrativa e
financeira, o exerccio e funes de competncia de Agncia
de gua, enquanto esta no estiver constituda.
Art. 2 - O Conselho Nacional de Recursos Hdricos ser presidido pelo ministro de Estado do Meio Ambiente, dos Recursos
Hdricos e da Amaznia Legal e ter a seguinte composio:
VI trs representantes de organizaes civis de recursos hdricos.
Par. 4 - Os representantes referidos no inciso VI deste artigo, e seus suplentes, sero indicados, respectivamente:
I - pelos comits, consrcios e associaes intermunicipais
de bacias hidrogrficas;

Alguns estados brasileiros, como So Paulo, Rio Grande do Sul, Esprito Santo e Cear 102 , possuem legislao prpria que estabelece a sua
Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Outros Estados possuem o seu
Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos ou Poltica
de Saneamento e Fundo Estadual de Recursos Hdricos. Em vrias legislaes estaduais, h referncias aos consrcios intermunicipais.

102
Costa, A.J.F. in
Paulics, 2000, 23

d) Legislao referente a outras reas

As reas de cultura, abastecimento, resduos slidos, educao, entre outras, no possuem legislao federal que regulamente a formao
de consrcios. Entretanto, so reas nas quais pode ocorrer cooperao intermunicipal, e em muitas esto previstas aes articuladas entre
as diversas esferas de governo e entidades da sociedade civil.
Apenas para exemplificar, o Estatuto da Criana e do Adolescente ECA
tambm no faz referncias especficas aos consrcios. Mas define que a
poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes
governamentais e no-governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios 103 .

Logo, pode ocorrer a formao de consrcios ou outros tipos de

parcerias entre municpios.
Na Lei de Diretrizes e Bases LDB da Educao (Lei Federal 9349/
96) nada mencionado sobre consrcios. Entretanto, a LDB coloca que
a educao trabalha em regime de cooperao entre os entes federados 104 .
Observa-se, ento, que a base legal para a constituio dos consrcios maior nas reas de sade e de recursos hdricos e nessas reas

103
LEX: Legislao
Federal e Marginlia.
Braslia, ano 54, 3
trim. 1990, p. 848894.

104
Nos bancos de
dados observados no
h nenhum consrcio
em funcionamento na
rea de educao.
Houve um consrcio
que funcionou na
dcada de 1980 na
regio de So Joo da
Boa Vista-SP e
contava com a
participao da Unesp,
mas est desativado.

209

que aparece um nmero maior de experincias de consrcios no Brasil,

conforme ser apresentado mais adiante neste documento.

Pressupostos e etapas para constituio dos

consrcios intermunicipais
105
A proximidade
fsica e a facilidade
de acesso so
fundamentais para
que um consrcio
seja vivel financeiramente. Muitos
consrcios deixaram
de existir, pois a
execuo de
determinadas
atividades tinham
seus custos
inviabilizados pelo
transporte. Um
exemplo so os
consrcios de
alimentao escolar,
implementados no
Estado de So Paulo,
na dcada de 1980,
onde as vacasmecnicas acabaram
sendo assumidas por
um dos municpios
consorciados.

106
Segundo Santos,
2000, observa-se que
do ponto de vista
doutrinrio, sempre
existiu divergncia
quanto autorizao
legislativa. Entretanto, com as reiteradas
decises do Supremo
Tribunal Federal STF, ela est, at
certo ponto
pacificada, ainda que
inmeras leis
orgnicas municipais
continuem a exigir
autorizao do
legislativo para a
celebrao de
consrcios. O STF j
decidiu pela
inconstitucionalidade
dessa exigncia, uma
vez que fere a
independncia dos
poderes, exercendo o
Poder Legislativo
controle sobre atos do
Poder Executivo no
previstos na Constituio. A autora cita
o acrdo do STF, da
Representao do

210

Muito tem se falado sobre as vantagens de constituio de um consrcio, mas fundamental observar que para a sua criao h alguns
pr-requisitos essenciais. So eles:
existncia de interesses comuns entre os municpios;
disposio de cooperao por parte dos prefeitos na busca de soluo conjunta para seus problemas;
busca por parte dos prefeitos de superar conflitos poltico-partidrios;
proximidade fsica, facilidade de comunicao e acesso entre os
municpios consorciados 105 ;
deciso poltica dos prefeitos de se consorciarem, e
existncia de uma identidade intermunicipal.
importante ressaltar que inmeros conflitos de interesse podem
surgir com o funcionamento do consrcio, e se no houver um interesse real em solucionar os conflitos conjuntamente, dificilmente esta parceria permanecer.
Depois de identificado o real interesse em se consorciar, algumas
etapas devem ser implementadas. Essas etapas variam entre os consrcios (pactos) e aqueles que optarem por se constituir como uma sociedade civil sem fins lucrativos.
Para o consrcio funcionar como pacto, as etapas so:
1. Elaborao e aprovao do acordo consorcial por todos os municpios
consorciados, identificando responsabilidades de cada membro.
2. Elaborao do projeto de lei. Deve-se elaborar um projeto de lei
para todos os municpios participantes do consrcio; esse deve ser encaminhado s respectivas cmaras municipais solicitando autorizao
para a sua participao no consrcio 106 ; e
3. Autorizao do Legislativo. Cada prefeito deve encaminhar o projeto de lei cmara para a devida aprovao.
Para os consrcios que assumem personalidade jurdica, as etapas so:
1. Elaborao do projeto de lei. Deve-se elaborar um projeto de lei
nico para todos os municpios participantes do consrcio; esse deve
ser encaminhado s respectivas cmaras municipais solicitando autorizao para a sua participao no consrcio 107 ;
2. Autorizao do Legislativo. Cada prefeito deve encaminhar o projeto de lei cmara para a devida aprovao;
3. Elaborao e aprovao do Estatuto. Deve ser elaborado um estatuto regulamentando o funcionamento do consrcio. Nesse estatuto, devem ser tratados a constituio; a denominao; a sede; a durao; as

finalidades; a organizao administrativa; o patrimnio; os recursos

financeiros; o uso dos bens e servios; a retirada, a excluso e os casos
de dissoluo; entre outras questes de interesse dos consorciados. Esse
estatuto deve ser aprovado em reunio com todos os prefeitos envolvidos no consrcio 108 ;
4. Eleio de presidente e vice-presidente do consrcio. O rgo de
deliberao mxima do consrcio (Conselho de Prefeitos, Conselho dos Municpios ou outra denominao escolhida pelos consorciados) deve eleger o presidente e o vice-presidente logo aps a
aprovao do estatuto;
5. Constituio do Conselho Fiscal (ou Curador 109 ). Os membros do
Conselho Fiscal devem ser indicados pelos municpios consorciados,
de acordo com o estabelecido no estatuto de sua criao. Os conselheiros devem tomar posse aps a legalizao do consrcio.
6. Preparao de ata de fundao. A reunio de fundao que aprova o
estatuto e elege o presidente e vice-presidente dever ser registrada em ata;
7. Publicao da ata e extrato do estatuto. A ata de fundao e um
extrato do estatuto do consrcio devem ser publicados no Dirio Oficial do Estado ou dos municpios envolvidos;
8. Registro em cartrio. Aps publicao e reconhecimento das assinaturas dos prefeitos, deve ser registrado o consrcio no Cartrio de
Ttulos e Documentos da cidade eleita como sede;
9. Obteno do Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica CNPJ. necessrio requerer o nmero do CNPJ no rgo local da Receita Federal
para que o consrcio possa exercer suas atividades;
10. Obteno do Alvar de Localizao. Com a prova do registro da
ata e estatuto e o CNPJ, deve ser requerido na prefeitura do municpio-sede do consrcio o alvar de localizao.
11. Reconhecimento de utilidade pblica. As prefeituras consorciadas
podem ainda votar em seu municpio o reconhecimento de utilidade
pblica para obter a iseno dos tributos municipais (taxas e contribuies de melhoria). Entretanto, com a nova Lei de Responsabilidade
Fiscal, os municpios que derem essa iseno tero que encontrar formas de compensao dessa receita no arrecadada.
12. Elaborao de regimento interno. Os consrcios podem criar um
regimento interno para tratar de questes como o processo de compra
de suprimentos, diretrizes para a seleo pblica, etc.
importante que os municpios, para consolidar uma parceria,
elejam a melhor alternativa para atingir os seus objetivos, seja ela a
de acordo consorcial, a de consrcio assumindo uma personalidade
jurdica, ou outra forma que for acordada regionalmente. Essa opo deve ser definida a partir das necessidades e objetivos comuns
dos municpios consorciados, que tm inteira autonomia na formao do consrcio.

Estado de Gois, que

concluiu que a regra
que subordina a
celebrao de
convnios em geral,
por rgos do
Executivo,
autorizao prvia da
Assemblia
Legislativa, fere, em
cada caso, o princpio
da independncia dos
poderes. (RTJ-94, p.
995). Muito embora
esse seja o entendimento do STF em
diversas decises,
muitas leis orgnicas
municipais e
constituies
estaduais mantm essa
exigncia, cabendo ao
Municpio ou Estado
argir a inconstitucionalidade. Entretanto,
apesar do acrdo do
STF h ainda algumas
instituies e juristas
como os advogados da
Fundao Prefeito
Faria Lima Cepam
que orientam pela
aprovao do Poder
Legislativo pois
entendem que a
participao dos
consrcios gera nus
para os municpios e
portanto, necessitam
de aprovao das
Cmaras Municipais.

107

Veja nota anterior.

108

Para mais
informaes sobre
estatutos de consrcios, consulte a
biblioteca da
Fundao Prefeito
Faria Lima Cepam
pelo telefone (11)
3811-0300 ou e-mail:
fpfl@cepam.sp.gov.br.
109

Em alguns
consrcios o rgo
de fiscalizao
denominado
Conselho Curador.
Na rea de sade h
consrcios nos quais
o rgo fiscalizador
o Conselho Intermunicipal de Sade,
cujos membros so
indicados pelos
Conselhos Municipais de Sade.

211

Estruturao hierrquica e gerencial

110
Apesar do
entendimento de
alguns juristas que os
consrcios devam ter
no Conselho de
Prefeitos/Municpios
apenas representantes
de cada municpio
observa-se a
participao de
representantes do
Governo de Estado
em alguns consrcios
de sade como os
consrcios do Estado
do Paran e alguns
do Estado de So
Paulo. O Cepam
entende que no
deve haver a
participao do
representante do
Estado. O argumento
jurdico refere-se ao
fato de que um
consrcio, com
personalidade
jurdica instituda,
s pode ser formado
por entes pblicos de
uma mesma esfera de
governo. Ou seja, se
o caso for de um
Consrcio Intermunicipal, no se pode
admitir a participao de representantes
da esfera de governo
estadual na sua
gesto. Este ponto
polmico e necessitaria de um estudo
aprofundado para
discutir a possibilidade de participao
do Estado nos
consrcios ou outras
alternativas.

212

111
Na estrutura dos
consrcios de sade
das Regies de Santa
Maria e de Santa
Rosa (RS) h um
Conselho Intermunicipal de Sade, que
o rgo de controle
social e de fiscalizao, constitudo por
conselheiros
municipais de sade,
indicados por seus
respectivos conselhos.

Os consrcios que assumem personalidade jurdica tm estrutura

hierrquica e gerencial semelhante.
A maioria dos consrcios tem uma estrutura organizacional composta por:
1. Conselho de Prefeitos. o rgo de deliberao mxima, composto pelos prefeitos de todos os municpios consorciados. As diretrizes
poltico-administrativas so traadas por esse rgo. Em algumas estruturas, esse rgo denominado Conselho de Municpios ou Conselho
Deliberativo, mas assume as mesmas funes. O Conselho de Prefeitos
possui um presidente e um vice-presidente, que so escolhidos entre os
seus pares 110 . A presidncia pode ser escolhida por eleio ou por um
sistema de rodzio, conforme for estabelecido no estatuto. As decises
podem ser tomadas por maioria simples, maioria absoluta, maioria
qualificada ou por unanimidade.
2. Conselho Fiscal. o rgo fiscalizador do consrcio, deve acompanhar a gesto e a fiscalizar as finanas e a contabilidade do consrcio.
composto por representantes de cada municpio, sendo indicados pelas
respectivas cmaras municipais, pelos membros dos conselhos municipais as reas de atuao 111, ou, ainda, pelos Executivos municipais. A
maioria dos Conselhos Fiscais tem os seus membros indicados pelas cmaras municipais. importante ressaltar que, segundo a Fundao Prefeito Faria Lima Cepam/SP, os vereadores no podem participar do
Conselho Fiscal, mas podem indicar representantes.
3. Secretaria Executiva. o rgo com funes executivas. dirigida por um secretrio executivo/coordenador/diretor nomeado pelo Conselho de Prefeitos. Em alguns consrcios, o secretrio executivo tambm deve ser aprovado pelo Conselho Fiscal. Em casos em que a natureza do servio mais complexa h, subordinadas Secretaria Executiva, uma rea tcnica e outra administrativa e financeira. Em alguns
consrcios, essa rea nica e denominada Coordenadoria Geral/Diretoria Geral e subordinada a ela esto os diversos programas e/ou atividades desenvolvidas.
Conselho de Prefeitos/
Municpios
Conselho
Fiscal
Secretaria
Executiva

Programa/
Atividade 1

Programa/
Atividade 2

.....

Alguns consrcios possuem em sua estrutura cmaras tcnicas ou

uma plenria de entidades, rgo consultivo formado por entidades da
sociedade civil (universidades, centros de pesquisa, Comits Municipais de Recursos Hdricos, ONGs, etc.) 112 , outros possuem grupos de
trabalho temticos e outros um conselho com os secretrios municipais
da rea vinculada ao consrcio.
Essa diversidade na estrutura mostra que cada realidade deve definir a estrutura organizacional mais adequada para atender s finalidades e aos objetivos do consrcio.
Ressalta-se que a estrutura dos consrcios deve ser a mais enxuta possvel, de forma a no reproduzir o modelo burocrtico de algumas prefeituras. A flexibilidade, o dinamismo e o profissionalismo so princpios a
serem observados no modelo de gesto a ser adotado pelo consrcio.
Os consrcios que funcionam como um pacto, ou acordo entre os municpios, e no assumem uma personalidade jurdica, devem elaborar o acordo consorcial e todos os participantes devem assin-lo. Cada municpio dever responder por um conjunto de atividades que sero executadas utilizando a estrutura hierrquica e gerencial das suas respectivas prefeituras.

112
Costa, A.J.F. in
Paulics, 2000, 24.

Financiamento
Os consrcios so financiados por meio de cota de contribuio dos
municpios 113 e de recursos do governos estaduais e federal.
As contribuies municipais dos consrcios, que assumem personalidade jurdica, so definidas no estatuto do consrcio e devem ser
transferidas periodicamente mensal, bimestral, semestral ou anualmente - de cada municpio para o consrcio.
H diversidade entre os critrios para composio da cota de contribuio municipal, destacando-se 114 : um valor fixo estabelecido pelo
Conselho de Prefeitos; participao proporcional populao; participao proporcional utilizao dos servios; combinao das duas anteriores; participao de uma porcentagem do Fundo de Participao
dos Municpios FPM; participao de uma porcentagem do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS; e participao de
uma proporo ao faturamento obtido 115 .
importante salientar que o critrio para definio da contribuio
municipal deve ser amplamente discutido entre os municpios participantes do consrcio, de forma que todos o considerem justo e que no
esteja beneficiando nenhum dos consorciados em detrimento de outro.
Como de conhecimento, as finanas municipais vm, ao longo dos
ltimos anos, enfrentando dificuldades, o que tem gerado um desequilbrio nas finanas dos consrcios, os quais, na sua maioria, contam
com contribuio municipal.
Outra questo que deve ser observada no financiamento dos consrcios

113

Em alguns
consrcios a cota de
contribuio
denominada
contrapartida
municipal.

114
Junqueira e
outros, 1999.

115

Em alguns
consrcios de sade,
a contribuio
municipal uma
porcentagem dos
recursos do SUS
transferidos pelo
governo federal para
os municpios.
Alguns consrcios de
destinao do lixo
definem a cota pela
quantidade de lixo
destinada por
municpio.
No Estado de So

213

Paulo, observa-se que

a principal fonte de
recursos dos
consrcios de sade
so as contribuies
municipais e os
repasses sobre a
prestao de servios
do governo federal
atravs dos recursos
do Sistema de
Informaes
Ambulatoriais SIA
e do Sistema de
Informaes
Hospitalares SIH
do Sistema nico de
Sade.

116
Na dcada de
1990, o Consrcio
Intermunicipal de
Sade da
Microrregio de
Penpolis (SP) foi
um exemplo onde a
articulao intermunicipal possibilitou a
arrecadao de
recursos de investimentos para
organizar os servios
de sade na
microrregio. A
articulao do
consrcio sensibilizou os prefeitos para
pensar a rea de
sade, organizar os
seus servios
primrios, bem
como para reivindicar recursos
conjuntamente. Os
prefeitos perceberam
que, em conjunto,
conseguem melhores
resultados nas
negociaes do que
individualmente. O
Consrcio Intermunicipal das Bacias
dos Rios Piracicaba e
Capivari (SP) um
exemplo na rea de
recursos hdricos que
conseguiu captar
recursos trabalhando
de forma cooperada.

214

a defasagem entre o custo e o valor arrecadado pelo consrcio. Isso tem ocasionado um dficit nas contas de vrios consrcios. Em alguns consrcios, os
municpios componentes, com exceo dos municpios-sede, no vm contribuindo, o que tem agravado a sua situao financeira. Alguns consrcios esto
com dvidas com o Instituto Nacional de Seguridade Social INSS.
Assim, ao ser planejada a constituio de um consrcio, os municpios
devem definir quais sero as despesas de investimentos e de custeio que
essas atividades geraro, bem como o seu impacto sobre as contas municipais. A cota de contribuio municipal no deve prever somente recursos
para o custeio das atividades, pois, a mdio prazo, pode inviabilizar o
consrcio, tornando-o obsoleto, caso no sejam feitos novos investimentos tecnolgicos para uma prestao de servio com maior qualidade.
Ainda, como outras fontes de recursos, h consrcios que prevem
em seus estatutos o recebimento de auxlios, contribuies e subvenes
concedidas por entidades pblicas ou particulares, doaes, operaes
de crdito e saldos dos exerccios anteriores. Os consrcios podem receber doaes de instituies nacionais e internacionais. Entretanto, a maior
parte dos recursos dos consrcios ainda proveniente do poder pblico.
A participao dos governos estaduais no financiamento desses consrcios varia de Estado para Estado. Quando o consrcio utilizado
como um instrumento de descentralizao/municipalizao das polticas pblicas, o aporte de recursos maior. Entretanto, observa-se que
esse incentivo estadual varia de gesto a gesto. Vrios consrcios conseguiram, dos seus respectivos governos estaduais, recursos de investimento, o que possibilitou a organizao dos seus servios 116 .
J o governo federal tem alocado mais recursos para os consrcios de
sade e de recursos hdricos. Esse aporte basicamente para investimento. Em outras reas, essa disponibilizao de recursos no to freqente.
Muitos municpios tm se associado unicamente para obter recursos dos governos estaduais e federal. Ao se conscientizarem que esse
um caminho para a obteno de recursos, esto se consorciando. Deve
ser alertado que essas experincias no tm um grande futuro, pois no
esto baseadas em um relacionamento de cooperao e na busca de
alternativas para os seus problemas. Vrias experincias que foram formadas com esse intuito deixaram de existir ao enfrentar os problemas
que so comuns em qualquer ao conjunta.

Recursos Humanos
Para responder aos servios ofertados, os consrcios que assumem uma
personalidade jurdica contam com profissionais. Esses funcionrios podem ser contratados pelos consrcios, ou cedidos pelos governos estaduais
e/ou federal, ou ainda cedidos pelos municpios integrantes do consrcio.
Os funcionrios contratados diretamente pelo consrcios esto su-

jeitos s normas da Consolidao das Leis do Trabalho - CLT - e devem

participar de seleo pblica para desempenhar as suas funes.
No caso dos funcionrios cedidos pelos municpios consorciados, ou pelos
governos federal e estaduais, deve haver um registro formal dessa cesso no
pronturio do funcionrio. Na rea de sade, com a municipalizao, muitos
servidores estaduais e federais foram cedidos aos consrcios, o que tem
viabilizado a prestao de determinados servios em algumas regies.
Ressalta-se que, dependendo da natureza do consrcio e das metas
traadas, aqueles que contam com uma equipe exclusiva, plenamente
dedicada aos propsitos estabelecidos, tendem a funcionar melhor. Quando se tratar de questes de natureza tcnica e no meramente administrativa, devem ser consultados profissionais de competncia especfica117.
Pode ocorrer, ainda, que um funcionrio do consrcio venha temporariamente prestar determinado servio a um municpio. Esse trabalho deve
estar dentro das atribuies e finalidades do consrcio. Um exemplo dessa
cesso refere-se a um consrcio de recursos hdricos que contrata um arquiteto para orientar a elaborao de planos diretores dos municpios consorciados. Pode ser deliberado pelo Conselho de Prefeitos que esse arquiteto ficar um dia em cada municpio orientando a equipe local sobre os
procedimentos a serem adotados. Esse funcionrio tem vnculo com o consrcio, mas presta servios a todos os municpios. Outro exemplo, trata
da contratao de um mdico oftalmologista para, a cada dia da semana,
atender em um dos municpios consorciados. Entretanto, deve ser salientado que no permitido aos municpios se utilizar do consrcio para
contratar funcionrios para trabalharem nas prefeituras. Alguns usam a
contratao pelo consrcio para burlar os concursos pblicos. Essa estratgia tem sido considerada ilegal pelos Tribunais de Contas.
Os consrcios, quando so na forma de pacto, utilizam os recursos
humanos de cada prefeitura para realizar as aes acordadas.

117
Costa, A.J.F. in
Paulics, 2000, 24.

Outras formas de cooperao intermunicipal

Apesar de o foco deste artigo ser consrcios intermunicipais, observa-se que os municpios utilizam outras formas de cooperao intermunicipal. Eles tm realizado parcerias com outros atores que no sejam
apenas o Poder Pblico municipal. As Cmaras, Redes, Agncias Intermunicipais so alguns exemplos de arranjos que os municpios tm encontrado para discutir seus problemas com outros atores sociais.
Deve-se salientar que os municpios, ao longo dessas duas ltimas
dcadas, vm inovando na busca de solues aos desafios locais. Essas
novas formas de cooperao intermunicipal so um exemplo de que
novas alternativas vem sendo buscadas. Elas tiveram incio a partir da
metade da dcada de 1990 e muitas ainda esto em processo de construo. Na Tabela 3 apresentado um esboo comparativo delas.

215

216

Tabela 3: Comparao entre consrcios, na forma de

pactos; consrcio como sociedade civil, sem fins
lucrativos; Rede e Agncia.
Consrcio
Intermunicipal- Pacto
Definio

Consrcio
IntermunicipalSociedade civil,

Cmara

Caractersticas

Intermunicipal118

Intermunicipal

Acordo firmado entre munic-

Acordo firmado entre municpi- Acordo firmado entre o Poder P- Acordo que resulta da articula- Acordo firmado entre o Poder

pios, para a realizao de objeti-

os, para a realizao de objetivos de blico e entidades da sociedade civil o voluntria entre entes que po- Pblico e entidades da sociedade ci-

vos de interesse comum, medi-

interesse comuns, mediante a pro- para a realizao de objetivos co- dem ser pblicos e privados para a vil para a realizao de objetivos

ante a utilizao de recursos ma-

duo de bens e servios (sociedade muns.

realizao de objetivos comuns, comuns.

teriais, financeiros e humanos que

civil sem fins lucrativos).

sem que cada ente perca sua iden-

cada um dispe (ajuste/pacto).

Consrcio o nome fantasia da

tidade ou que seja criada uma

nova forma jurdica.

Pacto

Sociedade Civil sem fins

Pacto.

Pacto

Associao Civil sem fins

No registrado em cartrio.

lucrativos.

No registrada em cartrio.

No registrada em cartrio.

lucrativos.

Congrega apenas entes da mes-

registrado em cartrio.

Pode congregar o Poder Pblico Pode congregar o Poder Pblico de registrada em cartrio.

ma esfera (prefeituras).

Congrega apenas entes da mes- (de diferentes esferas de governo) diferentes esferas de governo, entida- Pode congregar o Poder Pblico e
ma esfera (prefeituras).

Pressupostos

Agncia

sem fins lucrativos

sociedade civil.
Formas

Rede

e entidades da sociedade civil.

des da sociedade civil e pessoas fsicas. entidades da sociedade civil.

Existncia de interesses co-

Existncia de interesses co- Existncia de interesses comuns Existncia de interesses comuns Existncia de interesses comuns

muns entre os municpios.

muns entre os municpios.

Iniciativa, viso e esprito de coo-

Iniciativa, viso e esprito de coope- Pblico e sociedade civil.

perao por parte dos prefeitos no

rao por parte dos prefeitos no sen- Iniciativa, viso e esprito de co- Mobilizao a partir de uma vi- Iniciativa, viso e esprito de coo-

sentido de se associarem em busca

tido de se associarem em busca de operao por parte dos atores par- so de futuro compartilhada e da perao por parte dos atores partici-

de solues para os seus problemas.

solues para os seus problemas.

Deciso dos Prefeitos de se con-

Deciso dos Prefeitos de se con- arem em busca de solues para os cular esforos para alcan-la.

sorciarem.

sorciarem.

Baseia-se numa relao de igual-

Baseia-se numa relao de igual- Deciso de todos os atores de tra- dos participantes no sentido de se Deciso de todos os atores de tra-

dade e no hierrquica entre as

dade e no hierrquica entre as balharem conjuntamente.

prefeituras, preservando a auto-

prefeituras, preservando a auto- Baseia-se numa relao de igualda- para os seus problemas.

nomia dos governos locais.

nomia dos governos locais.

entre os atores municipais Poder entre os atores municipais Po- entre os atores municipais Poder
der Pblico e sociedade civil.

Pblico e sociedade civil.

ticipantes no sentido de se associ- percepo da necessidade de arti- pantes no sentido de se associarem

seus problemas.

de e no hierrquica entre os atores

em busca de solues para os seus

Esprito de cooperao por parte problemas.

associarem em busca de solues balharem conjuntamente.
Baseia-se numa relao de igualda-

Deciso de todos os atores de tra de e no hierrquica entre os atores

217

vando a autonomia de cada um.

nhum documento formalizando Elaborao e aprovao do estatuto.

Ata de fundao do consrcio com

aprovao do estatuto e eleio do

Autorizao do Legislativo.

aprovao do estatuto e eleio da

Publicao da ata de fundao e
extrato do estatuto no DOE ou

A informalidade a marca das

Redes
Pode haver documentos para objetivos especficos.

Publicao da ata de fundao e

extrato do estatuto no DOE ou

dos municpios envolvidos.

Registro em cartrio

da rede.

Seleo pblica.

feitura ou pessoa fsica participante

curso pblico.

forma de associao civil, sem

Seleo pblica.

duais e federal.

agncia ou ainda os governos esta-

cia - podem ceder funcionrios

As prefeituras - membros da agn-

pelo regime da CLT.

deve contratar os funcionrios

dos so os de cada entidade/pre- fins lucrativos (direito privado)

tratados pelas prefeituras por con- do ou ministrios.

ou ainda cedidos pelas prefeituras so os de cada entidade/prefeitura

Os funcionrios devem ser con- participantes, Secretarias de Esta- participante da cmara.

cada municpio consorciado.

Os recursos humanos so os de contratados pelo regime da CLT Os recursos humanos utilizados Os recursos humanos utiliza-

Humanos

Os recursos humanos podem ser No tem funcionrios prprios.

No tem funcionrios prprios.

pblica.

Reconhecimento de utilidade
A agncia estruturada sob a

Obteno de CNPJ.

cal/ Curador.

No tem funcionrios prprios.

Registro em cartrio.

Constituio do Conselho Fis-

Alvar de localizao.

dos municpios envolvidos.

Obteno de CNPJ.

diretoria.

Ata de fundao da agncia com

a articulao entre os entes.

presidente e vice-presidente.

Elaborao do Projeto de Lei.

H redes que no possuem ne- Autorizao do Legislativo.

Elaborao e aprovao do estatuto.

envolvidos.

Autorizao do Legislativo.

Elaborao do Projeto de Lei.

intenes entre os entes envolvidos. lo de intenes entre os entes de acordo.

Termo de acordo ou protocolo de Termo de acordo ou protoco- Protocolo de intenes ou termo

autonomia de cada um.

que so parceiros, preservando a

acordo (opcional).

Protocolo de intenes ou termo de Elaborao do Projeto de Lei.

atores que so parceiros, preser-

Recursos

Constituio

Etapas para

Baseia-se numa relao de igual-

autonomia de cada um.

dade e no hierrquica entre os

balharem conjuntamente.

que so parceiros, preservando a

218
vernos estaduais e federal.
Podem receber doaes de instituies nacionais e internacionais,
auxlios, contribuies e subvenes

lios, contribuies e subvenes con-

cedidas por entidades pblicas ou

particulares, operaes de crdito e

saldos dos exerccios anteriores.

cada prefeitura consorciada.

mara.

Podem utilizar os recursos das

vernos estaduais e federal.

taduais e federal.

No. Cada ator envolvido pode

receber isoladamente, mas no a

No. Cada ator envolvido pode

receber isoladamente mas no a

sos financeiros de vidualmente, receber os recursos.

jurdica.

dade jurdica.

namentais e no- no tem personalidade jurdica.

geiras

nacionais e estran-

governamentais

rede, pois no tem personalidade

cmara, pois no tem personali-

entidades gover- O pacto no pode receber, pois

tos e doaes).

Repasses de recur- No. Cada prefeitura pode, indi- Pode receber (convnios, contra-

Contas do Estado do Estado.

tas ao Tribunal de retamente ao Tribunal de Contas

tos e doaes).

Pode receber (convnios, contra-

Sim.

cia ou cedidos por rgos dos go-

dos por rgos dos governos es No.

de cada ator participante da Agn-

prefeituras consorciadas ou cedi-

No.

materiais.

de cada ator participante da rede.

de cada ator participante da c-

cursos materiais.

Podem utilizar recursos materiais

Podem ter seus prprios recursos

Utilizam os recursos materiais

Utilizam os recursos materiais de Podem ter os seus prprios re-

Utilizam os recursos materiais

to e saldos dos exerccios anteriores.

ou particulares, operaes de crdi-

concedidas por entidades pblicas

Podem receber recursos dos go-

pode ser fixada cota de participa-

financeiros).
projetos especficos.

Alm da cota de contribuio,

recursos (humanos, materiais e

es nacionais e internacionais, aux-

entidade119.

Cada ator disponibiliza seus

o dos associados em funo de

parceiro definida no estatuto da

financeira dos parceiros.

Podem receber doaes de institui-

nanceiros).

Os consrcios podem receber recur-

A cota de contribuio de cada

No h cota de contribuio

sos dos governos federal e estaduais.

cursos (humanos, materiais e fi-

Cada ator disponibiliza seus re-

e financeiros) conforme acordado pante para financiar o consrcio. Essa

cota definida no estatuto.

financeira dos parceiros.

seus recursos (humanos, materiais cipao) de cada municpio partici-

entre as partes.

No h cota de contribuio

Cada municpio disponibiliza Cota de contribuio (ou de parti-

Prestao de con- Cada prefeitura presta contas di- Sim.

Materiais

Recursos

Financiamento

219

cional de cada prefeitura.

lhos temticos que se renem de
acordo com as aes propostas.

lhos temticos que se renem de

acordo com as aes propostas.

Secretaria Executiva.

Podem existir grupos de traba-

cional.

Podem existir grupos de traba-

cional.

No h uma estrutura organiza-

Conselho Fiscal (ou Curador).

Municpios).

Utiliza-se da estrutura organiza- Conselho de Prefeitos (ou de No h uma estrutura organiza-

de acordo com as aes propostas.

trabalhos temticos que se renem

Podem ser formados grupos de

Comisso Fiscalizadora120.

Secretaria Executiva.

Conselho Consultivo.

Diretoria.

dos.

Assemblia Geral dos Associa-

120

Essa estrutura organizacional refere-se Agncia do ABC/SP.

119
Na Agncia do ABC o Consrcio do ABC responsvel por 49% das despesas de custeio e dos votos e as Associaes Comerciais, os Centros de Indstrias - CIESPs, o Servio de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas - Sebrae, as empresas do setor Petroqumico, os sindicatos filiados Central nica dos Trabalhadores - CUT e os sindicatos dos qumicos, dos metalrgicos, das
costureiras e empregados da Indstria da Construo Civil - ICC por 51% do custeio e dos votos.

A Agncia tratada aqui no se refere s Agncias Normatizadoras e Reguladoras. As informaes aqui apresentadas so baseadas na Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC/
SP que tem inspirado outras experincias pelo alto grau de articulao entre diversos atores locais. Esse quadro contou com a c olaborao de Renato Luis Maus do Consrcio do ABC.

118

bsica

organizacional

Estrutura

As novas formas, que contam com a participao de outros atores

que no sejam apenas o Poder Pblico, tm levado a um repensar sobre
o alcance da atuao do instrumento de consrcios.
Hoje discute-se que, para determinados setores, fundamental a
organizao de instrumentos que possibilitem a articulao com diversos atores sociais como as redes, cmaras e agncias. Outros tericos
continuam entendendo que o consrcio um instrumento adequado e
que ele pode fazer parcerias com outras instituies. Deve ser ressaltado que no h receita para organizar a integrao regional, partindo
dos prprios municpios. Essas formas devem ser construdas com os
atores sociais de cada realidade local. Cada local deve buscar a alternativa adequada aos seus interesses.

Experincias analisadas

121
Duas dessas
experincias j
participaram em
ciclos anteriores:
uma em 1996 e
outra em 1998.

122

Trs dessas
iniciativas j
participaram em
ciclos anteriores:
uma em 1998; uma
em 1996 e 1999; e
uma em 1998 e
1999.

220

No banco de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania, h 15

experincias de cooperao intermunicipal. Trs iniciativas foram inscritas em 1996, uma em 1997, quatro em 1998, seis em 1999121 e seis
em 2000 122 . Dessas, treze so organizadas por meio de consrcios e
duas tm na sua estrutura outros parceiros alm dos municpios participantes (Cmara do ABC/SP e o Consrcio Intermunicipal das Bacias
dos Rios Piracicaba e Capivari), mas que surgiram dos consrcios existentes na regio. As experincias abrangem diversas reas de atuao
cobrindo, a sade, a recuperao e a proteo ambiental (gesto de
resduos slidos, recursos hdricos, saneamento, etc.), o desenvolvimento local, o abastecimento e a informtica.
Ao longo dos anos, observa-se que algumas experincias tm participado em mais de um ciclo de premiao do Programa Gesto Pblica e
Cidadania. Isso mostra que, na sua implementao, novas iniciativas
vm sendo tomadas pelos atores locais; novos caminhos tm sido seguidos na busca de uma poltica pblica efetiva e que amplie o conceito de
cidadania. Em algumas iniciativas o nmero de municpios consorciados aumentou no decorrer dos anos, o que indica que novos parceiros
esto sendo inseridos no processo.
Nota-se tambm que, ao longo dos anos, houve um incremento de
inscries no Programa Gesto Pblica e Cidadania envolvendo consrcios intermunicipais. Esse aumento pode indicar que os administradores municipais esto percebendo que, ao se depararem com problemas comuns, podem desenvolver aes colegiadas que tenham maior
impacto para a populao.
J no banco de dados do Instituto Plis, h dez experincias. As experincias so nas reas de sade, recursos hdricos, manuteno de estradas, desenvolvimento e cultura. Trs dessas experincias tambm fazem
parte do banco de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania.

Essas experincias mostram a diversidade existente e a criatividade dos municpios na soluo dos seus problemas. interessante
observar que mesmo em consrcios da mesma rea de atuao cada
um tem a sua especificidade e adequado sua conjuntura local.
A seguir apresentamos as experincias de cooperao intermunicipal existentes nos bancos de dados do Programa Gesto Pblica e
Cidadania e do Boletim Dicas do Instituto Plis, discriminadas por
rea de atuao, unidade federada, municpio-sede, nmero de municpios participantes, municpios participantes, forma jurdica e
fonte de informao.

Consrcio Intermunicipal do Alto So Francisco

rea: Sade
Local (sede) e UF: Luz - MG
Nmero de Municpios: 26
Municpios: Arajos, Arcos, Bambu, Bom Despacho, Crrego Danta, Crrego Fundo, Dores do Indai, Estrela do Indai, Formiga, Igaratinga,
Iguatama, Itapecirica, Japaraba, Lagoa da Prata, Leandro Ferreira, Luz,
Martinho Campos, Medeiros, Moema, Nova Serrana, Pains, Pedra do Indai,
Pimenta, Santo Antnio do Monte, Serra da Saudade e Tapira 123.
Forma Jurdica: Associao civil de direito
Fonte: Instituto Plis
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e

Capivari /Programa de Proteo aos Mananciais/ Semana da
gua, Programa Perdas de gua- Uma tomada de deciso e
Programa de proteo aos Mananciais

123
Os municpios de
Bambu, Formiga,
Itapecerica,
Japaraba, Pimenta e
Serra da Saudade no
participam mais do
consrcio (Fonte:
Instituto Plis).

rea: Recuperaoe proteo ambiental/Recursos Hdricos

Local (sede) e UF: Americana - SP
Nmero de Municpios: 42
Municpios: Americana, Amparo, Analndia, Artur Nogueira, Atibaia, Bom
Jesus dos Perdes, Bragana Paulista, Camanducaia, Campinas, Capivari,
Cordeirpolis, Corumbata, Cosmpolis, Elias Fausto, Extrema, Holambra,
Hortolndia, Ipena, Iracempolis, Itatiba, Jaguarina, Limeira, Louveira,
Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedra Bela, Pedreira, Piracaia, Piracicaba,
Rafard, Rio Claro, Rio das Pedras, Saltinho, Santa Brbara dOeste, Santa
Gertrudes, Santo Antnio da Posse, So Pedro, Sumar, Tuiuti, Valinhos e
Vinhedo
Forma Jurdica: Sociedade civil de direito privado sem fins lucrativos
Fonte: Instituto Plis e Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e

Represa Billings (Consrcio do Grande ABC)
rea: Recuperao e proteo ambiental/Recursos Hdricos
Local (sede) e UF: Santo Andr (SP)
Nmero de Municpios: 7

221

Municpios: Diadema, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano

do Sul, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra.
Forma Jurdica: Associao civil sem fins lucrativos
Fonte: Instituto Plis e Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Recuperao da Bacia

Hidrogrfica do Ribeiro Lajeado
rea: Recuperao e proteo ambiental/Recursos hdricos
Local (sede) e UF: Penpolis-SP
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Alto Alegre, Barbosa e Penpolis
Forma Jurdica: Sociedade civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra)

rea: Agricultura/Abastecimento/Desenvolvimento
Local (sede) e UF: So Lus-MA
Nmero de Municpios: 15
Municpios: Anapurus, Axix, Cantanhede, Coroat, Humberto de Campos, Mates do Norte, Morros, Pirapemas, Presidente Juscelino, Rosrio,
Santa Ins, So Joo Batista, So Lus, Viana e Vitria do Mearim
Forma Jurdica: Associao civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Cmara do Grande ABC/SP/Movimento Regional Criana

Prioridade 1
rea: Desenvolvimento/Diversas reas de atuao
Local (sede) e UF: Santo Andr-SP
Nmero de Municpios: 7
Municpios: Diadema, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano
do Sul, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra
Forma Jurdica: Pacto/Acordo
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Projeto de Manejo Scio-Ambiental Integrado na Bacia do

Rio Almada

222

rea: Recuperao e proteo ambiental/Recursos hdrigos/Agricultura

Local (sede) e UF: Almadina-BA
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Almadina, Coaraci e Uruuca
Forma Jurdica: Pacto
Fonte: Instituto Plis e Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Experincia dos municpios do Recncavo Baiano 124

rea: Estradas vicinais
Local (sede) e UF: sem informao
Nmero de Municpios: sem informao
Municpios: Sem informao
Forma Jurdica: sem informao
Fonte: Instituto Plis
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Projeto Integrado de conservao da Caatinga para o

consrcio de Sousa, Uirana e Santa Helena
rea: Recuperao e proteo ambiental/Desenvolvimento/Meio Ambiente
Local (sede) e UF: Sousa-PB
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Sousa, Uirauna, e Santa Helena 125
Forma Jurdica: Sociedade civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal da Microrregio do Mdio

Jequitinhonha Programa de Sade Mental Descentralizado

124
O banco de dados
no possui informaes sobre os
municpios participantes do consrcio,
sua sede, forma
jurdica e data de
criao. Entretanto,
como vrios
municpios tem se
utilizado dos
consrcios para a
viabilizar a manuteno de estradas
vicinais, foi mantida
essa referncia.

125

O municpio de
Triunfo foi includo
no consrcio (Fonte:
Instituto Plis) mas
no foi includo na
anlise pois, o estudo
partiu das informaes constantes dos
bancos de dados.

rea: Sade
Local (sede) e UF: Araua-MG
Nmero de Municpios: 7
Municpios: Araua, Chapada do Norte, Coronel Murta, Francisco Badar,
Itinga, Jenipapo de Minas e Virgem da Lapa.
Forma Jurdica: Associao civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Informtica da Regio de So

Joo da Boa Vista
rea: Informtica
Local (sede) e UF: So Joo da Boa Vista-SP
Nmero de Municpios: 15
Municpios: Agua, Caconde, Casa Branca, Divinolndia, Esprito Santo do
Pinhal, Itobi, Mococa, Santa Cruz das Palmeiras, Santo Antonio do Jardim,
So Joo da Boa Vista, So Jos do Rio Pardo, So Sebastio da Grama,
Tamba, Tapiratiba, Vargem Grande do Sul126
Forma Jurdica: Associao civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

126
Fonte: Fundao
Prefeito Faria Lima
Cepam.

Consrcio de Municpios da Alta Mogiana Coman (regio

de Franca)
rea: Alimentao escolar/Desenvolvimento
Local (sede) e UF: Franca-SP 127
Nmero de Municpios: 18
Municpios: Altinpolis, Aramina, Batatais, Buritizal, Cristais Paulista, Fran-

127
Atualmente a sede
do Consrcio em
So Joaquim da
Barra.

223

128

Fonte: Estatuto,
existente Fundao
Prefeito Faria Lima
Cepam. Hoje,
segundo o Instituto
Plis, novos
municpios participam do consrcio.
So eles: Guara,
Ipu, Morro Agudo,
Nuporanga,
Ortolndia, Sales de
Oliveira, So
Joaquim da Barra e
Santo Antnio da
Alegria. Esses
municpios no
participaram da
anlise pois, foram
includos posteriormente inscrio no
Programa Gesto
Pblica e Cidadania.

ca, Guar, Igarapava, Itirapu, Ituverava, Jeriquaquara, Miguelpolis, Patrocnio Paulista, Pedregulho, Restinga, Ribeiro Corrente, Rifaina, So
Jos da Bela Vista 128
Forma Jurdica: Sociedade civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Tratamento de Resduos

Slidos Urbanos - Citresu
rea: Recuperao e proteo ambiental/Resduos slidos
Local (sede) e UF: Trs Passos-RS
Nmero de Municpios: 7
Municpios: Bom Progresso, Humait, Sede Nova, So Martinho, Crissiumal,
Campo Novo e Trs Passos
Forma Jurdica: Associao civil sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Sade da Regio Centro do

Estado /Programa Voc que sabe tudo sobre sexo, vamos
falar sobre Aids

129
Os municpios de
Ibarama, Sobradinho
e Estrela Velha esto
atualmente participando do consrcio.
O municpio de
Cachoeira do Sul
saiu do consrcio
(Fonte: Instituto
Plis).

130
O Municpio de
Corupa passou a fazer
parte do Consrcio
(Fonte: Instituto Plis)
mas no foi includo
na anlise pois, o
estudo partiu das
informaes constantes
dos bancos de dados.

224

rea: Sade
Local (sede) e UF: Santa Maria-RS
Nmero de Municpios: 35
Municpios: Agudo, Arroio do Tigre, Cachoeira do Sul, Caapava do Sul,
Cacequi, Cerro Branco, Dilermando de Aguiar, Dona Francisca, Faxinal
do Soturno, Formigueiro, Itaara, Ivor, Jaguari, Jari, Julio de Castilhos,
Mata, Nova Esperana do Sul, Nova Palma, Nova Cabrais, Paraso do Sul,
Pinhal Grande, Quevedos, Restinga Seca, Santa Maria, Santiago, So Francisco de Assis, So Joo do Polsine, So Martinho da Serra, So Pedro do
Sul, So Sep, So Vicente do Sul, Silveira Martins, Toropi, Tupanciret,
Unistalda 129
Forma Jurdica: Associao civil de direito privado sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do Alto Rio

Negro Catarinense (Consrcio Quiriri) /Programa de
Tratamento Participativo de Resduos Slidos e Programa de
Unidades de Conservao reas de proteo ambiental
rea: Recuperao e proteo ambiental/Resduos slidos/Educao ambiental/Recursos hdricos
Local (sede) e UF: So Bento do Sul-SC
Nmero de Municpios: 3
Municpios: Campo Alegre, Rio Negrinho e So Bento do Sul 130
Forma Jurdica: Entidade sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Programa Iber (Regio de Chapec)

rea: Recuperao e proteo ambiental/Recursos hdricos/Educao ambiental/Desenvolvimento/Agricultura
Local (sede) e UF: Chapec-SC
Nmero de Municpios: 7
Municpios: guas de Chapec, Caxambu do Sul, Chapec, Cordilheira
Alta, Guatambu, Planalto Alegre e So Carlos
Forma Jurdica: Entidade sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Associao dos Municpios da Microrregio do Vale do Ao /

Programa Vale dos Peixes
rea: Desenvolvimento sustentvel
Local (sede) e UF: Ipatinga-MG
Nmero de Municpios: 20
Municpios: Aucena, Antnio Dias, Belo Oriente, Bugre, Cel. Fabriciano,
Crrego Novo, Dom Cavati, Iapu, Ipaba, Ipatinga, Jaguarau, Joansia,
Marliria, Mesquita, Naque, Periquito, Pingo dgua, Santana do Paraso,
So Joo do Oriente e Timteo
Forma Jurdica: Entidade sem fins lucrativos
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio de Campinas 131

rea: Cultura
Local (sede) e UF: Campinas-SP
Nmero de Municpios: sem informao
Municpios: sem informao
Forma Jurdica: sem informao
Fonte: Instituto Plis
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Cultura do Litoral Norte/SP

rea: Cultura
Local (sede) e UF: SP
Nmero de Municpios: sem informao
Municpios: sem informao
Forma Jurdica: sem informao
Fonte: Instituto Plis
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio Entorno de

Braslia
rea: Cultura
Local (sede) e UF: Braslia-DF
Nmero de Municpios: sem informao
Municpios: sem informao
Forma Jurdica: sem informao

131
O banco de dados
no possui informaes sobre os
municpios participantes, sede, forma
jurdica e data de
criao dessas
experincias de
consrcios de
cultura, citadas no
livro 125 Dicas do
Instituto Plis.
Entretanto, optou-se
por inclu-las no
levantamento por
considerar que
Cultura uma rea
na qual h um
potencial em realizar
aes integradas
entre os municpios
de uma mesma
regio. Conforme
Ana Paula M. Soares
(in Paulics, 2000, 29
e 30) os consrcios
nessa rea podem
possibilitar o
planejamento
integrado e orientado
para a identidade
cultural. Equipamentos pblicos
como teatros,
bibliotecas, museus,
centros culturais,
entre outros, podem
ser consorciados.
Atividades e eventos
podem ser organizados conjuntamente
de forma que toda a
populao de uma
regio possa utilizarse dos servios.

225

Fonte: Instituto Plis

Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio

Metropolitana de Belo Horizonte
rea: Cultura
Local (sede) e UF: Belo Horzonte-MG
Nmero de Municpios: sem informao
Municpios: sem informao
Forma Jurdica: sem informao
Fonte: Instituto Plis
Populao Abrangida:
Data de Criao:

Consrcio Intermunicipal de Cultura da Regio

Metropolitana de Curitiba
rea: Cultura
Local (sede) e UF: Curitiba-PR
Nmero de Municpios: sem informao
Municpios: sem informao
Forma Jurdica: sem informao
Fonte: Instituto Plis
Populao Abrangida:
Data de Criao:

132

Esto excludas
dessa anlise os
consrcios de cultura
e o do recncavo
baiano por falta de
informaes.

226

Observa-se que esses bancos de dados possuem 22 experincias de cooperao intermunicipal. H oito experincias de recuperao e proteo
ambiental - envolvendo experincias de recursos hdricos e saneamento,
resduos slidos, entre outras - (36,36%), cinco na rea de cultura (22,72%);
trs de sade (13,64%); duas de agricultura, abastecimento e produo
(9,08%); uma de informtica (4,55%); uma de desenvolvimento(4,55%);
uma de manuteno de estradas (4,55%) e uma de alimentao escolar
(4,55%). Vrias esto discutindo o desenvolvimento regional.
A maioria das experincias setorial e no trabalha a integrao e
articulao das polticas pblicas. Uma tentativa intersetorial a da
Cmara do ABC, que tem alguns programas e projetos integrados. Essa
tentativa um processo longo, que teve incio com o Consrcio da
regio, em 1990, e que foi potencializada no final da dcada de 1990.
Entretanto, muito h para se caminhar nesse processo de articulao.
Nota-se, que o nmero mdio de municpios consorciados em cada
esperincia 14 132 . Essa mdia influenciada pelo Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari (SP), que engloba 42
municpios; e os Consrcios Intermunicipais de Recuperao da Bacia
do Ribeiro Lajeado (SP), o de Souza, Uirana e Santa Helena (PB), o
da Bacia Hidrogrfica do Alto Rio Negro Catarinense (SC) e o Projeto
de Manejo Scio-Ambiental Integrado na Bacia do Rio Almada (BA)
que tm trs municpios consorciados.

Das experincias, a maioria formada, principalmente, por municpios com populao de at 30 mil habitantes. Nos consrcios h um
ou dois municpios com mais de 50 mil habitantes que assumem, na
maioria, o papel de municpio-plo. O Consrcio e a Cmara do ABC
(SP) so excees j que so formado por municpios, em sua maioria,
com populao acima de 100 mil habitantes.
Das experincias de cooperao intermunicipal, 14 assumem a forma jurdica de sociedade civil sem fins lucrativos/associao civil .
Entretanto, h dois pactos (12,5%) que podem indicar a opo de alguns municpios em no institucionalizar a relao de parceria, mas
cada um utilizar os seus prprios recursos. Das experincias existentes
nos bancos de dados, 13 (81,25%) envolvem consrcios na forma de
pacto e sociedade civil -, uma associao de municpios (6,25%) e duas
(12,5%) outras formas de cooperao intermunicipal. Essas duas ltimas experincias que so parcerias, envolvendo outros atores que no
apenas o Poder Pblico, so o Consrcio Intermunicipal das Bacias
dos Rios Piracicaba e Capivari e a Cmara do Grande ABC. O Consrcio Intermunicipal dos Rios Piracicaba e Capivari tem empresas participando de sua estrutura e a Cmara do Grande ABC um frum
intergovernamental de planejamento, formulao e implementao de
polticas pblicas 133 que envolve as prefeituras da regio, o governo do
Estado e lideranas do Frum da Cidadania. Essas duas experincias
apontam que os municpios esto buscando novos parceiros na implementao das polticas pblicas, diferentemente dos consrcios que so
formados apenas por entes da mesma esfera de governo. Elas surgiram
inicialmente em forma de consrcio, e, no caso especfico da Cmara
do ABC, o Consrcio participa da mesma.
As experincias analisadas esto concentradas nas regies Sul e Sudeste do Brasil. No existe nenhuma experincia registrada da regio
Norte, h quatro no Nordeste (18,18%), 12 no Sudeste (54,55%), cinco
no Sul (22,72%) e uma no Centro-Oeste (4,55%). O Estado de So Paulo
o que possui o maior nmero de experincias (36%), sendo elas nas
reas de preservao e proteo ambiental, informtica, alimentao escolar/desenvolvimento, desenvolvimento e cultura. seguido pelo Estado de Minas Gerais com quatro experincias, sendo duas na rea de
sade; uma na rea de produo e abastecimento; e uma na de cultura 134 .
Observa-se ainda que a maioria surgiu na dcada de 1990, perodo
este posterior promulgao da Constituio de 1988 e das leis que a
regulamentam e do maiores responsabilidades aos municpios. Dessas, a maioria foi implantada h mais de quatro anos.
O Estado de So Paulo o que apresenta o maior nmero de consrcios, criados na dcada de 1980. Vrios deles existem h, pelo menos,
trs gestes. Isso parece indicar que a continuidade dessas experincias deve estar associada aos resultados obtidos, bem como ao nmero

133

Clemente in
Fujiwara e outros,
1999, 195

134
H necessidade de
um estudo sobre as
experincias de
consrcios de cultura
citadas no banco de
dados do Instituto
Plis.

227

135

228

Spink, 2000, 89

de parceiros envolvidos. Entretanto, seria importante um estudo para

analisar os fatores que permitiram a sua permanncia.
Ressalta-se que o material sobre as experincias de cooperao intermunicipal dos bancos de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania e do Instituto Plis indica a existncia de parcerias no apenas entre os municpios mas tambm com outras instituies. As universidades; as cmaras municipais; os conselhos municipais; os ministrios; as secretarias de Estado; as secretarias municipais; o Ministrio Pblico; a Polcia Florestal; os sindicatos; as associaes de
empresrios, comerciais e de municpios; as escolas; as associaes
de preservao de rios; as cooperativas; os Bancos do Nordeste e do
Brasil; a Caixa Econmica Federal; empresas; as igrejas; os conselhos
regionais de diversas categorias profissionais; Lions; Rotary; Sebrae
e outras entidades da sociedade civil organizada so exemplos de parceiros na implementao das polticas desenvolvidas por essas formas
de cooperao. A cooperao interorganizacional se faz presente nas
experincias analisadas no apenas no mbito financeiro, mas tambm nos tcnico, operacional, de co-gesto, de co-implementao, de
logstica dos projetos em curso 135.
Diversos atores sociais polticos, tcnicos e comunitrios tm
se envolvido com os projetos, o que mostra que os governos locais
esto buscando os diversos recursos existentes para solucionar seus problemas. Deve-se destacar que vrias experincias tm trabalhado com
os alunos da rede de ensino, conscientizando-os a respeito dos problemas locais e comprometendo-os com a sua soluo. Isso mostra uma
preocupao com o futuro e a continuidade das aes. Os produtores
rurais so outros atores que esto presentes em vrias experincias.
Elas possibilitam um amplo debate, em funo da riqueza de idias que
as norteiam, e mostram o grau de criatividade que permeia os municpios.
A experincia do Consrcio Intermunicipal de Informtica da Regio de So Joo da Boa Vista (SP) mostra um caminho que alguns
municpios adotaram para viabilizar a informatizao dos seus servios. Um sistema informatizado para lanar o Imposto sobre Servios
ISS e o Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU, na dcada de
1980, era caro e inacessvel para pequenos e mdios municpios. Assim, experincias de consorciamento surgiram como uma alternativa
para a implantao desses sistemas. Elas permitem agilizar a captao
dos impostos municipais, bem como a otimizao de investimentos e
um processamento mais adequado s necessidades locais. Apesar de
no serem recentes, hoje podem ser novamente utilizados como uma
estratgia para informatizar determinadas reas; ou disponibilizar para
sua comunidade as informaes contbeis e financeiras da prefeitura,
conforme preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal; ou ainda
na organizao de governos eletrnicos.

Chama a ateno, dentre essas experincias, a do Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento do Maranho. Os 15 municpios
da regio de So Lus (MA), esto reduzindo a dependncia de importaes de cereais e hortifrutigranjeiras de outros Estados, principalmente
do Sudeste do Pas (que chegou a 80% da consumao) e estimulando a
gerao de renda, num raio de 270 quilmetros da capital 136 , por meio
do apoio agricultura familiar. Inovam fortalecendo a atividade
agropecuria como um agronegcio familiar e sustentvel. Conta com a
participao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - Embrapa,
do Banco do Nordeste e a Universidade do Maranho, entre outras instituies, e tem possibilitado que os pequenos produtores dos 15 municpios consorciados tenham acesso aos servios de assistncia tcnica e
extenso rural. Foram criados quatro cursos, destinados a melhorar o
potencial econmico da cultura do caju, da criao de caprinos, da produo de hortalias e do cultivo da mandioca, atividades tradicionais da
regio 137 . Partindo da experincia dos agentes comunitrios de sade,
um dos municpios do consrcio inova criando o agente comunitrio de
produo, em que a assistncia tcnica feita por eles. So membros da
prpria comunidade, o que facilita a interao com os produtores, que
trabalham como multiplicadores do conhecimento. Destaca-se que a competncia tcnica existente em instituies federais como a Embrapa, est
possibilitando a formao de quadros locais.
Na rea de produo e abastecimento, o Projeto do Vale dos Peixes
(MG) tambm indica um caminho aos municpios. Apesar da limitao
do Poder local nos temas de desenvolvimento, a Associao dos Municpios da Microrregio do Vale do Ao est discutindo alternativas de desenvolvimento com as entidades, os produtores rurais e as prprias prefeituras associadas. Identificaram que o aproveitamento do potencial
hdrico da regio uma excelente alternativa social e econmica, impulsionando, por meio da piscicultura, a gerao de empregos e a manuteno do homem no campo, o lazer, o turismo, a sade, e a preservao ambiental. As 20 prefeituras associadas esto articulando aes de
produo conjuntamente. Esto estimulando novas prticas sustentveis
na zona rural. Um exemplo a construo de tanques comunitrios e
particulares para a produo de peixes mas, em contrapartida, os beneficirios devem conservar e recuperar as nascentes e matas ciliares.
Destaca-se, nas duas experincias citadas a parceria com instituies de
ensino e de fomento agropecurio, bem como com os produtores rurais.
As bases de dados do Instituto Plis e do Programa Gesto Pblica e
Cidadania tambm tratam dos consrcios de sade - Consrcios
Intermunicipais da Regio Centro do Estado (Regio de Santa Maria/RS),
da Microrregio do Mdio Jequitinhonha Programa de Sade Mental
Descentralizado (Regio de Arauai/MG) e do Alto So Francisco/MG.
Elas so representantes dos diversos consrcios brasileiros nessa rea.

136

Spink, 2000, 87.

137

Programa Gesto
Pblica e Cidadania,
1999,19

229

138

Soares in Paulics
2000, 25.

139
Os consrcios
mais antigos na rea
de sade no Brasil
so os do Estado de
So Paulo que
iniciaram a sua
atividade na dcada
de 1980. Os
consrcios de sade
das regies de
Itapetininga/SP, de
So Joo da Boa
Vista/SP, de
Penpolis/SP e de
Conchas/SP
iniciaram suas
atividades em 1985,
1985, 1986 e 1987,
respectivamente.

140

230

Costa e Ribeiro
1999, 10

141
No levantamento
realizado pelo Cepam
em 2000 observa-se
que os consrcios de
sade do Estado de
So Paulo, alm de
privilegiar os servios
secundrios (clnica
de especialidades,
laboratrios,
programas de sade
mental, exames, entre
outros), tambm tm
atuado com atendimento hospitalar.

Os municpios tm se valido dos consrcios de sade para evitar a

subutilizao de equipamentos e recursos humanos de cada municpio
e melhorar o atendimento ao cidado, que no precisa se deslocar para
centros maiores para ser atendido 138 .
Com a descentralizao, na dcada de 1980, a assistncia sade
foi transferida para os municpios. Muitos deles, ento, por no possurem recursos suficientes para instalar unidades de sade ou servios
mais especializados, e por ficarem na dependncia dos centros regionais, iniciaram um processo de formao de consrcios como um instrumento para viabilizar a reorganizao de seus servios. Com o processo de descentralizao/municipalizao da sade, atravs da implementao do Sistema nico de Sade - SUS, a partir de 1990, os municpios passaram a ter necessidade de se capacitar melhor para a promoo, proteo e recuperao da sade, o que os levou a refletir que a
sade transcende as fronteiras municipais e sua soluo, necessariamente, deve passar por um ordenamento regional 139 .
A opo pelo consorciamento na rea de sade foi feita por 1740 municpios, ou seja, aproximadamente um tero dos municpios brasileiros 140 .
A distribuio dos municpios consorciados na rea de sade
desigual nas diversas regies brasileiras. A regio Sul possui 56,6%
dos seus municpios consorciados, o Sudeste tem 55,8%, o CentroOeste 23,9%, o Nordeste 2,12% e o Norte 1,78%. importante destacar que essas informaes agregadas levam a alguns desvios na anlise. Ao se pensar regies brasileiras, no identificada a ao de
algumas Secretarias de Estado da Sade que utilizaram como estratgia de descentralizao o instrumento consrcio. conhecido que os
Estados de Minas Gerais, Paran, Santa Catarina e Mato Grosso optaram pelos consrcios para a regionalizao/municipalizao dos servios de sade e esses estados possuem respectivamente 92,4%; 77,6%;
73,7% e 62,6% de seus municpios consorciados. Deve ser salientado
que a organizao dos consrcios, para ser efetiva, deve surgir do real
interesse dos municpios e no da deciso de atores de outras esferas
de governo, e no deve seguir um modelo nico, pois cada realidade
tem as suas peculiaridades.
Os consrcios de sade, apesar de estarem em realidades diferenciadas, seguem uma espcie de padro no Brasil. Eles apresentam as seguintes caractersticas:
Formam sociedades civis de direito privado;
ampliam e ordenam a oferta de servios em municpios de
pequeno e de mdio portes, principalmente por meio de
especialistas mdicos e suporte para diagnstico 141;
compram servios e contratam profissionais segundo as
regras de mercado;
concentram a deciso poltica em conselhos de prefeitos;
delegam a operao do sistema aos secretrios de Sade

da regio e/ou tcnicos qualificados e, em alguns casos,

integram sua atuao com os conselhos de sade locais;
flexibilizam a remunerao dos profissionais com pagamentos de incentivos;
buscam, via medidas de otimizao dos recursos regionais
disponveis, melhorar o acesso e a qualidade do SUS; e
concentram as atividades de maior complexidade em um
municpio-plo. 142

Apesar de existir essa espcie de padro de consrcios, cada regio

tem adequado esse instrumento sua realidade. Na maioria, eles tm se
apresentado como uma estratgia de organizao dos nveis secundrio
e tercirio dos sistemas microrregionais143 e tm a sede de servios no
municpio-plo. Entretanto, alguns consrcios inovaram e descentralizaram os servios a vrios municpios, como o caso do Consrcio do
Alto So Francisco, em Minas Gerais, por acreditar que a distribuio
de equipamentos entre os vrios municpios pode criar centros de especializao e evitar a concentrao do fluxo de pacientes e dos recursos do
SUS em um nico municpio 144 . Outras diferenciaes podem ser vistas
na estrutura organizacional dessas experincias. O Consrcio de Sade
da Regio Centro do Estado (Santa Maria-RS) criou em sua estrutura
organizacional o conselho intermunicipal de sade, no qual os membros
dos conselhos dos municpios consorciados fiscalizam as aes do consrcio, bem como fazem sugestes para a organizao dos servios.
Apesar da existncia, nesses bancos de dados, de apenas uma experincia na rea de sade mental, o Consrcio Intermunicipal da
Microrregio do Mdio Jequitinhonha (MG), ao participar do ciclo de
premiao do Programa Gesto Pblica e Cidadania, com o programa
de sade mental descentralizado, est representando as instituies brasileiras que lutam para acabar com o modelo manicomial e incluir os
doentes mentais na sociedade. Eles esto tentando implementar uma
nova forma de atuao na poltica de sade mental que pensa a ressocializao dos doentes mentais e para tal a descentralizao do atendimento fundamental.
Essas experincias indicam que os municpios de uma microrregio
podem otimizar os seus recursos e inovar com novas prticas e um
novo modelo de ateno na poltica de sade.
Na rea de recuperao e proteo ambiental, vrias experincias
de consrcios tm mostrado que muito pode ser feito. nessa rea que
concentram-se o maior nmero de experincias existentes nos bancos
de dados analisados. Ela tem sido um foco de atuao dos municpios
que comeam a perceber que determinados problemas devem ser resolvidos articuladamente com um conjunto de municpios.
A seguir sero citadas algumas experincias constantes das bases de
dados vinculadas recuperao e proteo ambiental.
O Consrcio do Quiriri (SC), que atua na bacia hidrogrfica do Alto

142
Costa e Ribeiro,
1999, 16-17

143
Mendes, 1996,
284-295.

144
Soares in Paulics,
2000, 26.

231

145
Programa Gesto
Pblica e Cidadania,
1999, 38.

146
Programa Gesto
Pblica e Cidadania,
1999, 37-38.

147

Ficha de inscrio
do consrcio no
Programa Gesto
Pblica e Cidadania
em 1999.

148
Carvalho in
Fujiwara e outros,
1998, 146

232

Rio Negro Catarinense, tem realizado uma gesto participativa dos resduos slidos para a proteo dos mananciais de gua. Cerca de 20% da
populao dos trs municpios consorciados participaram do diagnstico participativo da regio, no qual definiu-se como prioridade o combate poluio gerada pelos resduos slidos produzidos. Um programa de
coleta seletiva e de reciclagem foi implantado, o que permitiu uma reduo da quantidade de lixo destinada aos aterros. Em Campo Grande,
essa reduo foi de 40%, em rio Negrinho de 9% e em So Bento do Sul
de 24%. Esses ndices de reciclagem esto acima da mdia brasileira145 .
Conseguiram, ainda, recuperar o lixo de So Bento do Sul, transformando-o em aterro sanitrio, que est funcionado de acordo com as exigncias da legislao. Foi ainda instalado um incinerador de lixo txico
em So Bento do Sul, que serve aos trs municpios146 . Outro programa
desenvolvido pelo consrcio o de unidades de conservao que criou
cinco reas de Proteo Ambiental APAs, com ampla discusso com a
comunidade. Inovaram tambm com a elaborao de uma nica lei de
limpeza pblica, aprovada pelas trs cmaras municipais, que padroniza
aes no tratamento e controle nas trs cidades consorciadas.
O Consrcio Intermunicipal de Tratamento de Resduos Slidos
Citresu (RS), com os sete municpios consorciados, tambm est construindo coletivamente uma resoluo conjunta da problemtica do sistema de
coleta, tratamento e destinao final do lixo. Esse trabalho possibilitou
maior unio entre os municpios no s para resolver o problema do lixo,
mas tambm em outras reas da Administrao Pblica147 . Essa afirmao tambm observada em outros consrcios que, ao iniciarem a atuao
em um setor, no decorrer do trabalho, identificam outras aes que poderiam ser desenvolvidas conjuntamente e de forma articulada. Esse processo lento e requer um amadurecimento da relao entre os parceiros.
O Consrcio de Recuperao da Bacia Hidrogrfica do Ribeiro Lajeado (SP), com a participao dos Municpios de Alto Alegre, Barbosa e
Penpolis, trabalhou na conscientizao da populao sobre a necessidade
de resolver os problemas de eroso e assoreamento na rede hidrogrfica
que estava comprometendo a qualidade da gua e diminuindo a vazo na
bacia hidrogrfica148 . A partir de 1990, o consrcio realizou um trabalho
de sensibilizao, conscientizao e diagnstico da situao com a participao das prefeituras, rgos do governo do Estado e representantes da sociedade civil. Posteriormente, em 1993, iniciou o Programa de Manejo Conservacionista do Solo com obras de terraceamento (construo de curvas de
nvel e bacias coletoras de guas pluviais, e recuperao das estradas), bem
como um trabalho de plantio de rvores e conservao da mata ciliar que
ainda existia e um programa de educao ambiental. A parceria do consrcio forte com os produtores rurais, que conseguem a locao das mquinas
a um preo subsidiado para as micro e pequenas propriedades, mas em
contrapartida, alm de pagar as horas/mquina, os produtores devem efetu-

ar o plantio da mata ciliar (30 metros s margens do ribeiro e dos crregos)

adquiridas da ONG Flora Tiet. Destaca-se o trabalho de educao ambiental realizado nas escolas atravs do Centro de Educao Ambiental. Entretanto, a principal fragilidade do programa est relacionada escassez de
recursos, e afetada pela no efetividade da participao dos demais municpios membros do consrcio149 com recursos para o programa150.
O projeto integrado de conservao da caatinga para o consrcio
Sousa, Uirana e Santa Helena (PB) tambm est, de forma cooperada,
tentando minimizar a degradao ambiental dos municpios, atravs
de atividades de silvicultura, ecoturismo e educao ambiental 151 .
J a experincia do Manejo Integrado da Bacia Hidrogrfica do Rio
Almada (BA), que envolve os Municpios de Almadina, Coaraci e Uruuca,
tambm inova quando pensa o desenvolvimento agropastoril sustentvel.
Essa regio vivia basicamente do cacau e est enfrentando dificuldades
econmicas em funo da crise do cacau. Assim, diversos atores sociais
esto buscando alternativas para o seu desenvolvimento sustentvel, com
a diversificao de culturas e a conscientizao dos produtores sobre o
extrativismo. Tem sido utilizados os conceitos e tcnicas agrcolas de
conservao do ecossistema, como a aplicao de Sistemas Agroflorestais
SAFs, combinada com o tratamento da gua de um importante rio que
abastece a regio. Esse trabalho tem contribudo para a preservao da
Mata Atlntica e da biodiversidade da regio ao mesmo tempo que favorece o desenvolvimento da agricultura diversificada, de forma ambientalmente legal e tecnicamente vivel alm de eficiente economicamente 152.
O Programa Iber (SC), que envolve sete municpios, trabalha o
gerenciamento ambiental de forma educativa e participativa. Partindo
da microbacia, os tcnicos e a comunidade realizaram um diagnstico
participativo onde identificaram as melhores alternativas para a preservao sustentvel da natureza, a fim de melhorar a qualidade de vida
do ser humano 153 .
Outra experincia citada no apenas nos bancos de dados aqui estudados mas em toda a literatura existente sobre recuperao e proteo
ambiental o Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba
e Capivari (SP). Criado em 1989, abrange 42 municpios. Atua com
recursos hdricos, saneamento, resduos slidos, reflorestamento ciliar
e educao ambiental, configurando-se numa entidade executora e/ou
gerenciadora de obras, projetos e aes. Possui diversos programas para
os seus membros como o de Financiamento de Obras de Tratamento de
Esgotos, o de Resduos Slidos, o de Proteo aos Mananciais de Abastecimento (Reflorestamento Ciliar) 154 , o de Educao Ambiental, o de
Desenvolvimento Tecnolgico (Combate s Perdas de gua, etc.), o de
Gesto de Bacias Hidrogrficas e o de Apoio aos Municpios.
Em 1996, aps inmeras discusses, perceberam que a gesto de bacias hidrogrficas requer trabalhos e aes articulados regionalmente e que

149

O consrcio
recebe recursos
apenas de Penpolis e
est executando obras
apenas neste
municpio.

150

Carvalho in
Fujiwara e outros,
1998, 154.
151

Ficha de inscrio
do consrcio no
Programa Gesto
Pblica e Cidadania
em 2000.

152
Fernandes in
Fujiwara e outros,
1998, 43

153

Ficha de inscrio
do consrcio no
Programa Gesto
Pblica e Cidadania
em 2000.

154
Esse programa ao
pensar o reflorestamento da mata ciliar,
procura adaptar-se s
caractersticas de
cada uma das
propriedades rurais,

233

promovendo o
equilbrio ambiental
e possibilitando a
sua explorao
econmica. Nesse
programa feito
primeiro um
diagnstico da
situao da propriedade e com base nele
feito o reflorestamento com rvores
da regio. No
plantio so seguidas
diretrizes tcnicas
para o desenvolvimento da floresta.
Todo o processo tem
o acompanhamento
de um agrnomo,
por dois anos. H
inmeras parcerias
no processo,
destacando aqui o
trabalho com os
produtores rurais e
crianas da regio.
Deve ser ressaltado
que as mudas no
so doadas mas sim
trocadas por insumos
para a produo de
mais mudas,
contribuindo assim
para a sustentabilidade do programa (vide
Programa Gesto
Pblica e Cidadania,
2000, 31-34).
155
A partir da
mudana estatutria,
de 1996, o consrcio
apenas nome
fantasia pois, os seus
participantes no so
mais da mesma esfera
de governo. Abrange,
alm das prefeituras,
as empresas usurias
da gua.

234

156
Conforme
Antnio Jos Faria
da Costa a Poltica
Nacional de Recursos
Hdricos - PNRH,
reconhece os
consrcios
intermunicipais
como entidades de
gerenciamento dos
recursos hdricos,
mas estabelece como
instncias locais de
gesto os Comits de
Bacias Hidrogrficas
e suas respectivas

devem ser realizados no apenas pelos poderes executivos municipais, mas

tambm com apoio dos governos federal e estadual; das empresas e da
comunidade local. Assim, o Consrcio Piracicaba-Capivari, aps alteraes no seu estatuto, foi transformado em uma associao de usurios da
gua, incorporando em sua estrutura as empresas usurias da gua (pblicas e privadas). O Consrcio do Piracicaba-Capivari155 tem sido uma entidade que, ao longo dos anos, tem lutado por uma gesto descentralizada
dos recursos hdricos. Mesmo aps a promulgao da Lei Federal 9.433/
97; que define a Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH - e estabelece como organismos do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos os Comits de Bacias Hidrogrficas 156 e as agncias de
gua, juntamente com os Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos
Hdricos; o Consrcio Piracicaba-Capivari tem grande influncia. O Consrcio um membro do Comit da Bacia. Na regio, as duas instituies
trabalham de forma cooperada. Os planos gerais de atuao na rea so
discutidos e aprovados no Comit da Bacia e o Consrcio atua como uma
secretaria executiva, coordenando e operacionalizando a execuo de projetos de interesse regional. A Experincia do Consrcio Piracicaba-Capivari
indica como pode ser compartilhada a Gesto das Bacias Hidrogrficas.
Essas experincias sobre recuperao e proteo ambiental demonstram como questes at recentemente pouco tratadas pelo poder local,
podem ser implementadas em mbito municipal. Suas aes se tornam
mais efetivas quando a sociedade como um todo se conscientiza da importncia de se evitar a degradao ambiental. Nas experincias onde
existem consrcios, destaca-se a conscientizao que vem sendo feita
para a populao sobre o uso racional dos recursos naturais. Destaca-se
a parceria existente com os produtores rurais, bem como uma ateno
especial com a conscientizao das crianas. Muitos esto conseguindo
racionalizar o uso da gua, reflorestar matas ciliares, realizar de obras de
saneamento e tratamento de esgotos, tratar os resduos slidos e coletar
esses resduos slidos de forma seletiva. Observa-se que houve um planejamento das aes regionais partindo das vises dos municpios, o que
pode ter possibilitado os resultados alcanados. Com a articulao intermunicipal, foi possvel resolver problemas que, isoladamente, eles no
conseguiriam solucionar; ampliar a capacidade de atendimento aos cidados; e fortalecer o poder de dilogo das prefeituras com os governos
estadual e federal. Na documentao analisada, identificado, por vrias
vezes, o aporte de recursos de agncias estatais e de representantes da
sociedade civil. O consrcio tem um papel vital na articulao dos diversos atores sociais e dos seus recursos, sejam eles financeiros ou no.
As experincias de atuao cooperada na rea de recuperao e proteo ambiental tm crescido nos ltimos anos. Para exemplificar a quantidade de consrcios e associaes existentes nesse segmento, sero apresentadas as experincias existentes no Estado de So Paulo 157 (Tabela 4).

Tabela 4: Consrcios e associaes de municpios do

Estado de So Paulo, vinculados aos recursos hdricos
Nome

Comit de Bacia

Municpio-sede

C o n g r e g a o d a s A s s o c i a e s d a S e r r a d a Alto Tiet

Mairipor

Cantareira Casc
Consrcio de Desenvolvimento Integrado do Vale P a r a b a
do Paraba Codivap

do

Sul

e Pindamonhangaba

Mantiqueira

Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Americana

Piracicaba e Capivari

Jundia

Consrcio Intermunicipal do Escritrio da

Mdio Paranapanema A s s i s

Regio de Governo de Assis Cierga

Consrcio Intermunicipal dos Vales Tiet Paran Tiet Jacar

Ja

Consrcio de Desenvolvimento Integrado da

Baixada Santista

Santos

Alto Paranapanema

Itapetininga

Regio da Baixada Santista Condebs

Consrcio de Desenvolvimento Integrado da

Agncias de gua.
Buscando a
descentralizao e o
planejamento
integrado, a PNRH
previu a constituio
de Comits limitando a participao dos
poderes pblicos
metade de sua
composio, cabendo
a outra metade aos
usurios da bacia,
embora nos rios
estaduais os comits
sejam tripartites,
com a representao
do governo estadual,
municipal e da
sociedade civil (vide
Costa in Paulics,
2000, 24.

Regio de Governo de Itapetininga Condergi

Consrcio de Desenvolvimento Integrado da

So Jos dos Dourados Trs Fronteiras

Regio de Governo de Jales

Consrcio de Desenvolvimento Integrado da

Alto Paranapanema

Itapeva

Regio Sul Condersul

Consrcio de Desenvolvimento Intermunicipal Ribeira de Iguape/

Pariquera-A

do Vale do Ribeira Codivar

Litoral Sul

Consrcio Intermunicipal da Bacia do Alto e

Alto Paranapanema

Piraj

Mogi-Guau

Araras

157
A autora no
conseguiu identificar
uma fonte que
tivesse levantado as
experincias de
cooperao intermunicipal existentes no
Brasil.

Mdio Paranapanema
Consrcio Intermunicipal da Bacia do Rio
Mogi-Guau
Consrcio Intermunicipal da Bacia do Rio Pardo Pardo

Ribeiro Preto

Consrcio Intermunicipal da Bacia do Rio

Catanduva

Tur vo/Grande

So Domingos
Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Alto Tiet
Tamanduate e Billings-Grande ABC

Santo Andr

Subcomit
Billings-Tamanduatei

Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sapuca Grande

Pedregulho

da Alta Mogiana Comam

Consrcio Intermunicipal de Estudos, Recupe- Sorocaba / Mdio

Sorocaba

rao e Desenvolvimento do Rio Sorocaba Ceriso Tiet

Consrcio Intermunicipal de Preservao da

Sapuca / Grande

Bacia do Rio Jaguari Mirim Ciprejim

So Joo da Boa
Vista

Consrcio Intermunicipal do Ribeiro Lajeado

Baixo Tiet

Penpolis

Consrcio Intermunicipal do Rio Jacar-Pepira

Tiet Jacar

Brotas

Consrcio Intermunicipal Pr Recuperao do Aguape / Peixe

Marlia

Rio do Peixe
Frum Pr-Batalha

Tiet Jacar / Tiet Bauru

Batalha

Rede Brasil de Organismos de Bacias

Piracicaba, Capivari e Americana

Hidrogrficas Rebob

Jundia

Unio dos municpios da Mdia Sorocabana Mdio Paranapanema Ourinhos

Ummes
Fonte: Rede Brasil de Organismos de Bacias Hidrogrficas Rebob, 2000

235

158
O Consrcio
Intermunicipal do
Escritrio de
Governo de Assis
Cierga um exemplo
de consrcio com
atuao tambm na
rea de sade.

159
Clemente in
Fujiwara e outros,
1999, 195.

160

236

Cmara do ABC, A regio encontra

soluo. Planejamento Regional
EstratgicoDocumento.

161
O Consrcio
formado pelas sete
prefeituras do ABC.

H 24 formas de cooperao intermunicipal no Estado de So Paulo. A maioria (83,32%) tem a forma de consrcio, mas existe ainda
uma rede de organismos de bacias hidrogrficas, um frum e uma unio
de municpios e a congregao de associaes. Dos 20 consrcios de
recuperao e proteo ambiental existentes, vrios desenvolvem aes
em outras reas 158 . importante a realizao de estudos que identifiquem os programas e projetos desenvolvidos, a forma jurdica assumida por essas experincias, a sua composio, as parcerias formadas e
os resultados alcanados.
A Cmara do Grande ABC (SP), na Regio Metropolitana de So
Paulo, que conta com a participao do Consrcio Intermunicipal das
Bacias do Alto Tamanduate e Billings outra experincia a ser destacada no banco de dados. Essa iniciativa, juntamente com o Consrcio
Piracicaba-Capivariri, leva a uma reflexo sobre as formas de cooperao intermunicipal emergentes. Esse arranjo conta com a participao
no apenas do poder executivo municipal mas de outros atores relevantes da sociedade, com representao dos mais diversos segmentos sociais. Surge com a clareza de que a soluo de alguns problemas transcende o alcance do poder pblico municipal.
A Cmara do ABC um frum que surgiu como iniciativa voltada
viabilizao do desenvolvimento de uma regio em franca decadncia
econmica, marcada pelo xodo de indstrias, pela obsolescncia de
seu parque industrial e pelo crescimento do desemprego159 . Participam
desse frum atores representativos do Estado (governo estadual, as
prefeituras de sete municpios, deputados estaduais e federais da regio e vereadores) e da sociedade civil (sindicatos patronais e de trabalhadores, organizaes comunitrias). A Cmara do ABC mostra que,
na soluo de alguns problemas, como o desenvolvimento, as prefeituras tm um poder limitado. Esse um desafio que necessita da participao da sociedade civil organizada, dos governos municipais, estaduais e federal, bem como da conjuntura econmica.
Entretanto, apesar desses desafios, na regio do ABC inicia-se um
pacto de governabilidade envolvendo diversos atores. A Cmara do ABC
uma experincia inovadora por reconhecer as diferentes vises polticas de sua composio, trabalha esta caracterstica de forma integrada,
sem nenhum representante perder sua identidade ou sua representatividade. Todos focam seus esforos na realizao do planejamento estratgico da regio para equacionar seus problemas 160. H representantes
com ideologias e partidos distintos e essa diversidade enriquece a discusso sobre o desenvolvimento na regio. Eles se articulam preservando
a autonomia de cada um, com suas prprias idias e vises de mundo.
Nessa regio do ABC, co-existem trs instrumentos de cooperao
intermunicipal. So eles: o Consrcio Intermunicipal 161 , a Cmara 162 , a
Agncia de Desenvolvimento Econmico 163 . H ainda o Frum da

Cidadania 164 do ABC. O consrcio tem sido um instrumento de articulao e tem possibilitado que as outras formas de cooperao intermunicipal atuem conjuntamente, com papis distintos e sem perder a sua prpria identidade. Essa parceria possibilitou que a regio firmasse vrios
acordos, elaborasse um Plano Estratgico regional e estabelecesse seis
eixos estruturantes (educao e tecnologia; sustentabilidade das reas de
mananciais; acessibilidade e infra-estrutura; fortalecimento e diversificao das cadeias produtivas; ambiente urbano de qualidade; identidade
regional; e incluso social) definindo responsabilidade de cada ator envolvido. Os resultados quantitativos ainda so pequenos 165, mas o avano
na articulao e integrao muito grande.

Consideraes Finais
A maioria dos consrcios foi instituda nos anos 90. Para o futuro,
h a perspectiva de sua ampliao, devido, de um lado, a poltica de
incentivo deliberada de alguns ministrios e secretarias estaduais e, de
outro lado, ao agravamento das dificuldades financeiras por que passam os municpios. Assim, necessrio aprofundar estudos nessa rea
para que os municpios possam apreender com as vivncias e a
criatividade de outros atores sociais.
Nas experincias citadas, observa-se que os consrcios intermunicipais surgiram no bojo da necessidade de os municpios responderem municipalizao das polticas pblicas, dadas as suas carncias
de capacidade instalada, de recursos financeiros e humanos. Ou seja,
os consrcios so oriundos de respostas para soluo de problemas
resultantes do interesse local, respeitando a autonomia de cada municpio. Eles representam tentativas locais de criar o que so inicialmente fruns voluntrios para a mobilizao de recursos e preocupaes e levam tempo e bastante disposio poltica para criar, mas
so difceis de parar uma vez iniciados 166 . Ainda so poucas as experincias existentes mas observa-se que elas tm crescido no decorrer
da ltima dcada e em algumas reas, como a sade, j abrange cerca
de 30% dos municpios brasileiros.
Os consrcios auxiliam na resoluo de problemas e na implementao de aes de interesse comum. Tm viabilizado o planejamento de vrias polticas como a de produo e abastecimento, preveno e proteo ambiental (resduos slidos, recursos hdricos,
etc.), sade, assistncia social, manuteno de estradas, cultura, informtica, entre outras.
Tambm tm sido muito utilizados como um instrumento de planejamento das aes de mbito regional, mas organizado a partir do
olhar dos municpios. Surgem como uma alternativa de integrao
regional ascendente.

162
A Cmara rene
atores representativos
do Estado (governo
estadual, as prefeituras
de sete municpios,
deputados estaduais e
federais da regio e
vereadores) e da
sociedade civil
(sindicatos patronais e
de trabalhadores,
organizaes
comunitrias) bem
como do prprio
Consrcio Intermunicipal, que participa
da Coordenadoria
Executiva.

163
Participam da
Agncia o prprio
Consrcio, sete
associaes comerciais, quatro centros
de indstria, o
Sebrae; empresas do
setor petroqumico e
sindicatos filiados
Central nica dos
Trabalhadores CUT; e sindicatos
dos qumicos, dos
metalrgicos, das
costureiras e
empregados da
Indstria da
Construo Civil
ICC. A Agncia tem
funcionado como
um rgo executivo
da Cmara do ABC.
A Agncia atua com
o marketing regional,
na produo de
conhecimento sobre
os processos
econmicos em curso
na regio e estimula
pequenas e mdias
empresas (vide
Daniel e Somekh in
Fundao Prefeito
Faria Lima - Cepam,
2000.

164

Participam do
Frum mais de 100
entidades, representando empresrios,
trabalhadores e
outros segmentos da
sociedade civil.
165

Alguns exemplos
de resultados so: A
criao da Agncia
de Desenvolvimento
Econmico;
construo de seis

237

bacias de reteno; a
alfabetizao de
17.723 alunos (desde
sua instituio, em
1997) pelo Movimento de Alfabetizao MOVA,
coordenado pelo
Sindicato dos
Metalrgicos e
apoiado pelas
prefeituras; a
realizao de uma
campanha regional
de arrecadao de
1% do impsto de
renda devido aos
fundos dos Conselhos Municipais dos
Direitos da Criana
e do Adolescente,
organizada pelo
Movimento Regional
Criana Prioridade 1
- os recursos
arrecadados ainda so
poucos diante do
imposto de renda
gerado na regio.
166

167

Spink, 2000, 87

Farah, 1999, 338

168
Trindade in
Barboza e Farah,
2000, 21.

169
A frequncia dos
prefeitos s reunies
do Conselho de
Prefeitos um
indicador do grau de
articulao intermunicipal existente na
regio.

170

238

Farah, 1999, 334.

Em muitas iniciativas, o consrcio tm possibilitado a formao e

capacitao de equipes locais (gestores municipais, entidades, produtores, etc.). o responsvel pela articulao com universidades; agncias estaduais e federais de assistncia tcnica; rgos de capacitao
como Sebrae, entre outros; ampliando a competncia local. Em algumas experincias, a ao do consrcio levou a alteraes na estrutura
organizacional das prefeituras, criando departamentos e/ou secretarias
para atenderem aos servios localmente.
Ao longo dos anos, observa-se que muitos consrcios conseguiram um
grau de articulao que tem possibilitado a obteno de recursos em outras
esferas de governo. Os incentivos dos governos estaduais e federal variam ao
longo dos anos mas em todas as experincias analisadas os municpios conseguiram recursos de outras esferas de governo, bem como de outros parceiros no-governamentais, para implementar seus programas e projetos.
O interessante nessas experincias a articulao existente entre
diversos atores governamentais e no-governamentais, nos diversos projetos, programas e atividades desenvolvidos. Na maioria, h uma ampla rede que se forma com agncias estatais, representantes da sociedade civil, e os prprios beneficirios das aes. As parcerias com as
agncias estatais normalmente so formalizadas, exceo feita s agncias locais. Com as entidades da sociedade civil, muitas vezes no h a
formalizao, mas tm possibilitado a legitimidade da experincia. Essas redes formadas tm permitido que diversos atores participem da
formulao, da implementao e do controle das polticas pblicas 167 .
Outra potencialidade observada que os consrcios tm conseguido uma interao entre prefeitos de diferentes partidos. Apenas
para exemplificar, o Consrcio Intermunicipal de Produo e Abastecimento da Regio de So Lus do Maranho, composto por 15
municpios, tm prefeitos de sete partidos polticos diferentes 168 .
Apesar dessa potencialidade, h um desafio a ser enfrentado que a
ruptura da prtica de aes imediatistas, bem como a superao de
diferentes interesses, por parte dos prefeitos que muitas vezes permanecem com uma viso bairrista em detrimento dos interesses
regionais. Algumas experincias tm superado essas questes com
muita discusso entre os prefeitos e a comunidade local 169 . Entretanto, a sua construo um processo lento, que exige comprometimento e compartilhamento com todos os envolvidos. O deslocar de
iniciativas das polticas pblicas, em especial das sociais, para as
esferas subnacionais no um processo isento de problemas 170 . Entre
os desafios a serem enfrentados, podem ser citadas a superao das
prticas clientelistas; a redistribuio do poder, favorecendo a democratizao das relaes entre Estado e sociedade e a democratizao do acesso aos servios pblicos; entre outros.
Para a superao de alguns desafios, h alguns questionamentos

que necessitam ser feitos quanto a esse instrumento de gesto, que

sero abordados a seguir.
Os consrcios so oriundos de respostas para soluo de problemas
resultantes do interesse local, respeitando a autonomia do municpio.
Entretanto, observa-se que, em algumas reas como sade e recursos
hdricos, houve, ao longo dos anos, o incentivo de algumas secretarias
de Estado e de ministrios para a sua formao. Assim, como ficam os
incentivos das polticas federais e estaduais na montagem de consrcios intermunicipais? papel das esferas estaduais e federais incentivarem esses instrumentos ou eles devem surgir apenas do real interesse
dos municpios? Se papel, as secretarias e ministrios devem apoiar
financeiramente esses experincias, seja na rea de investimentos ou
de custeio? Qual deve ser a interface desses rgos com o consrcio? O
que acontece quando esses incentivos param?
necessrio verificar os resultados obtidos com os incentivos fornecidos por rgo estaduais e/ou federais. Esto melhorando a qualidade de vida da populao ou favoreceram a criao de consrcios interessados apenas na obteno de recursos, sem uma vontade real de
consorciamento?
Apenas para exemplificar essa preocupao, pode ser feita uma comparao entre os Estados com maior porcentagem de municpios consorciados na rea de sade e a sua mortalidade infantil (Tabela 5). Nesses Estados, com exceo do Esprito Santo, nas ltimas gestes, houve
um apoio s iniciativas de consrcio. Observa-se que em todos a mortalidade infantil menor do que a mdia do Brasil. Essa informao
no permite uma avaliao de resultados dessas experincias. Vrios
fatores podem ter influenciado a criao desses instrumentos e influenciado esses resultados. Assim, seria interessante a realizao de um
estudo que analisasse alguns indicadores de resultado para verificar se
os consrcios de fato alteraram a qualidade de vida da populao.

Tabela 5: Estados brasileiros com mais de 50% de seus

municpios consorciados na rea de sade e sua
mortalidade infantil
E S TA D O S

% dos municpios do
Estado consorciados

(1)

Mortalidade Infantil

Esprito Santo

54,5%

27,96

Minas Gerais

92,4%

28,40

Paran

77,6%

28,02

Santa Catarina

73,7%

23,09

Mato Grosso

62,6%

27,96

Brasil

31,5%

36,10

(2)

(1)

Nota : Fonte- Ministrio da Sade, julho de 1999. In: COSTA, N.R., RIBEIRO, J.M. Consrcios
municipais no SUS., Ipea
Nota (2) : Fonte: Estimativa da Mortalidade Infantil por Microrregies e Municpios (www.datasus.gov.br)

239

171

Este instrumento
no mais o
consrcio propriamente dito, aquele
formado por entes da
mesma esfera.

172
A autora conhece
duas experincias de
consrcio na rea de
assistncia social
como sociedade civil
sem fins lucrativos.

240

Observa-se ainda que, em alguns estados brasileiros, algumas secretarias estaduais tm defendido a sua participao na estrutura administrativa do Consrcio, o que vem sendo chamado de consrcio intergestores (os membros so representantes do governo do Estado e dos
municpios). A participao do Estado cria um novo arranjo institucional 171 . Essas novas formas estaro estabelecendo um novo papel para
o Estado, ou uma forma encontrada para os Estados interferirem na
disseminao de experincias consorciadas? H bases jurdicas que
possam garantir essa participao?
Outro ponto que necessita de um aprofundamento refere-se definio dos antecedentes que levam um Estado ou uma regio a ter um nmero maior de experincias de cooperao intermunicipal. A experincia anterior de associaes municipais pode ter favorecido a disseminao dos consrcios? Nos Estados de Minas Gerais e Santa Catarina coexistem os consrcios e as associaes municipais. Ser que o associativismo facilitou a formao dos consrcios? Ou ser que elas foram
induzidas pelas secretarias estaduais que so responsveis pela definio
da poltica regional? O Estado de So Paulo, na gesto do governador
Franco Montoro, desempenhou um papel indutor na criao desses instrumentos e vrios deles existem at hoje mas outros deixaram de existir.
H a necessidade de estudo para identificar porque vrios pararam.
Outra discusso a ser levantada sobre a continuidade ou no dos
consrcios com as mudanas dos gestores estaduais e federais que incentivaram esse instrumento. No caso da Secretaria de Sade de Minas
Gerais, houve uma mudana de posicionamento entre as duas ltimas
gestes quanto ao incentivo aos consrcios. As conseqncias geradas
so pouco conhecidas e necessitam ser estudadas.
Outra questo que merece estudos refere-se legislao que regulamenta os consrcios. Observa-se uma predominncia de legislaes especficas da sade e de proteo ambiental (federal e estadual). Ser
que esses instrumentos legais favoreceram a institucionalizao dessas
formas? Se sim, por que na rea de assistncia social, onde a legislao
previu a formao de consrcios, essa forma no to presente 172 ? Na
rea de assistncia social, tm surgido experincias de cooperao na
forma de rede (exemplos: Rede Adolescente da Regio de So Joo da
Boa Vista/SP e o Movimento Criana Prioridade 1 da Regio do ABC/
SP) das quais participam representantes dos governos municipais e estaduais, e da sociedade civil. Essas formas tm possibilitado uma maior articulao do que os consrcios propriamente dito? H poucos registros dos resultados dessas experincias, mas observa-se que so espaos onde ocorre a articulao de diversos atores sociais (Poderes
Executivo e Legislativo, sindicatos, entidades da sociedade civil, etc.)
que participam do planejamento, implantao, acompanhamento e
reavaliao de uma poltica pblica. Em outras reas, como a cultura,

no h nenhuma legislao que regulamente a formao de consrcios.

Apesar da inexistncia de legislao observa-se a criatividade local fortalecendo os acordos, fruns e/ou reunies peridicas entre os secretrios de cultura e outros atores envolvidos com o tema. A discusso
coletiva de um calendrio de eventos regional j uma forma de articulao intermunicipal que pode trazer bons resultados populao de
uma determinada regio. Alguns municpios tm conseguido levar peas teatrais, shows ou mesmo escritores, articulando com os municpios vizinhos, de forma que cada um arque com uma parcela das despesas, possibilitando um acesso maior cultura, sem que uma nova instituio tenha sido criada.
Sob esse aspecto, pode ser que esteja ocorrendo um nmero maior
de pactos entre os municpios, sem que os mesmos sejam institucionalizados na forma de sociedade civil. Um exemplo o acordo consorcial
de sade em Betim-MG. Os pactos so vistos por alguns prefeitos e
secretrios de determinadas reas como uma forma menos burocratizada e flexvel do que os consrcios como sociedade civil. Alguns prefeitos comentam que a institucionalizao gera nus (dvidas trabalhistas,
a possibilidade de um municpio no arcar com os custos e haver a
necessidade de se repensar o custeio do consrcio) e a gesto no est
vinculada diretamente a cada prefeitura. No pacto, cada municpio sabe
com o que entrar e os seus encargos; nem sempre isto ocorre com os
consrcios institucionalizados na forma de sociedade civil, uma vez que
a administrao delegada para um coordenador executivo. Ainda no
possvel saber se os pactos so uma tendncia ou refletem os anseios
de alguns atores locais. Analisando-se os bancos de dados do Programa
Gesto Pblica e Cidadania e do Instituto Plis, observa-se que a maioria das experincias inovadoras de cooperao intermunicipal ainda
est se formalizando como sociedade civil, sem fins lucrativos.
Assim, so necessrios estudos que mostrem se, para determinadas
atividades, possvel firmar o acordo/pacto ou se a melhor forma permanece sendo a de sociedade civil sem fins lucrativos. Esses estudos
poderiam ainda identificar quais so os fatores que influenciaram para
a existncia de um nmero maior de consrcios nas reas de sade e de
recuperao e proteo ambiental. Ser a natureza dessas atividades?
Ser que, nesse contexto, os consrcios de sade e de recuperao e
proteo ambiental, que so prestadores de servio, precisam se formalizar como uma sociedade civil? Qual ser a melhor forma jurdica para
a atuao com os resduos slidos? Talvez a resposta esteja em cada
regio, onde os envolvidos devem optar pela forma mais adequada
sua realidade, aps muita discusso regional.
Outro ponto importante a ser analisado o papel dos municpiosplo na organizao dos consrcios. Em algumas experincias, citado
que a iniciativa surgiu desses municpios. Ser que os consrcios so

241

242

um instrumento utilizado para organizar os servios de forma regional,

a partir da demanda do municpio-polo? Deve-se discutir qual o papel
do municpio-plo nessas experincias? Qual o papel do agente poltico gestor do municpio-plo? O seu comprometimento um fator preponderante para a continuidade da experincia? Em alguns exemplos
existentes nos bancos de dados, observa-se que o municpio-plo muitas
vezes o que coloca maior parcela de recursos para o funcionamento do
consrcio, como o caso do Consrcio do Ribeiro Lajeado (SP) e
Cinpra (MA). Essas instituies podem se estruturar e conseguir ser
auto-suficientes, sem a preponderncia do municpio-plo?
Outra discusso que necessita ser aprofundada refere-se s potencialidades e limites dos consrcios e das outras formas de cooperao
intermunicipal. Questionamentos tm sido levantados sobre os limites do consrcio quanto participao apenas de entes da mesma
esfera. Nas experincias analisadas, observa-se que isso no foi uma
limitao. Os consrcios articularam redes com diversos atores sociais, garantindo uma integrao entre os formuladores, implementadores
e beneficirios das polticas pblicas. Assim, sugere-se que esse questionamento no deva se restringir forma jurdica assumida pela cooperao intermunicipal mas sim ao grau de articulao existente entre os envolvidos.
Outro aspecto que merece uma anlise aprofundada a relao do
Conselho de Prefeitos com o coordenador/diretor executivo do Consrcio. Observa-se em algumas experincias a preocupao com a profissionalizao das estruturas organizacionais. Esse pode ser um indicador de sucesso de alguns consrcios. O coordenador, ao ser nomeado
pelo Conselho de Prefeitos, deve seguir a lgica da qualificao tcnica
e poltica e no a de diviso poltica dos cargos. Entretanto, o poder do
coordenador deve ser claramente definido. Seu limite no pode ultrapassar o pacto expressado pelo Conselho de Prefeitos.
Muitas das avaliaes sobre os consrcios tm dado nfase s vantagens do processo de soluo dos problemas de forma articulada e regionalmente. Entretanto, h poucos estudos da viabilidade econmica e
financeira desses instrumentos. Essa questo deve nortear a deciso de
criao do consrcio ou a vontade poltica dos prefeitos? Os municpios, frente Lei de Responsabilidade Fiscal devero se ater mais aos
aspectos da viabilidade econmica ao constituir essas formas de cooperao intermunicipal.
Outra questo a ser levantada que a maioria das polticas pblicas
tem como princpio a participao da comunidade e, portanto, prev
na sua organizao Conselhos Municipais. Alguns municpios tm discutido se existe uma entidade jurdica que garanta uma relao constante dos consrcios com os conselhos. Como os consrcios so acordos existentes entre diversos municpios para execuo de alguma ati-

vidade de interesse comum, ele no cria outra instncia de governo.

No cria uma entidade que se sobrepe ao municpio ou melhor dizendo, secretaria municipal. O consrcio um meio, uma forma de
realizao de programas, planos, servios de interesse comum de todos
os consorciados. Se compete aos conselhos municipais discutir e aprovar as polticas setoriais e fiscalizar a sua execuo no mbito do municpio, ao conselho cabe controlar as atividades do consrcio naquilo
que interessa ao seu municpio e foi objeto do acordo consorcial. Cada
municpio, de per si, dever fiscalizar os atos do consrcio, devendo o
consrcio encaminhar aos conselhos dos municpios participantes a
necessria prestao de contas de suas atividades 173 . Assim, os consrcios e os conselhos podem ser co-responsveis na implementao das
polticas pblicas. Em vrias experincias constantes dos bancos de
dados analisados, observa-se uma articulao dessas formas de cooperao intermunicipal com os conselhos. Estes so um dos atores sociais
que podem ser envolvidos na implementao de atividades, programas
e projetos. Entretanto, h outros que tambm podem contribuir para o
desenvolvimento das aes. Na anlise das experincias, observa-se que
h uma rede de atores envolvida e quanto maior ela for melhores tm
sido os seus resultados.
O aprofundamento das questes levantadas anteriormente pode contribuir na implementao de polticas pblicas efetivas. A sua discusso, entretanto, no desmerece os consrcios intermunicipais, que tm
contribudo para o processo de regionalizao/municipalizao de diversas polticas. Esse instrumento, em vrias regies, representa um
avano, pois muitos municpios no poderiam implementar determinadas atividades, projetos ou programas se no fosse de forma cooperada. Tem possibilitado a integrao regional ascendente e mostrado a
importncia da articulao entre os municpios para resolver problemas que isoladamente no conseguiriam solucionar, para ampliar a capacidade de atendimento aos cidados e fortalecer o poder de dilogo
das prefeituras com os governos estaduais e federal.
Em vrios estudos de casos dessas experincias, eles aparecem como
um instrumento que tem possibilitado a flexibilidade administrativa e
financeira. Com a reforma do Estado brasileiro, essas experincias tm
possibilitado um novo modelo de planejamento e gesto. O aprofundamento sobre como essas formas inovadoras vm se desenvolvendo
vital para a sua difuso enquanto instrumento de gesto.
Entretanto, os consrcios so uma das vrias formas de articulao intermunicipal. Muito h para ser aprendido com as outras formas tambm criadas pelos municpios de gesto compartilhada rede,
agncia, frum, cmara, etc. que tm envolvido outros atores na
busca de solucionar problemas que transcendem o poder de atuao
dos Executivos municipais.

173

Santos, 2000, 21

243

244

Aes integradas e
desenvolvimento local: tendncias,
oportunidades e caminhos
Caio Silveira,
Cunca Bocayuva e
Tania Zapata

Este artigo tem como centro de convergncia a questo do desenvolvimento local, que hoje emerge e se torna visvel no contexto brasileiro, na intencionalidade dos atores, nas prticas em gestao e nos debates que, pouco a pouco, tendem a ganhar densidade e consistncia.
O apoio ao desenvolvimento local pode ser visto como uma importante inflexo na trajetria dos experimentos voltados para a reverso
das dinmicas geradoras de excluso social, que marcaram a dcada de
90. Mais amplamente, liga-se a tendncias e oportunidades geradas no
processo de globalizao, reestruturao produtiva e crise nos padres
de desenvolvimento, tal como se expressa no contexto perifrico e brasileiro, em particular.
Os caminhos neste sentido apenas recentemente vm sendo trilhados e pode-se dizer que, no Brasil, trata-se de um processo ainda embrionrio. Porm, estamos diante de alternativas nas quais a integrao
de aes e polticas pblicas coloca-se sob novas bases de referncia,
articulando o tema do trabalho e da insero produtiva com o exerccio
da cidadania e da participao democrtica.

Os experimentos difusos e a temtica trabalho e renda

Partimos da identificao de um campo vasto e diferenciado de experimentos relacionados incluso social, que veio a se expandir nas diversas regies do Pas. J desde alguns anos antes, mas sobretudo a partir de
meados da dcada de 90, presencia-se um florescimento de prticas localizadas, um experimentalismo difuso no interior do qual surgem focos
demonstrativos, em campos estratgicos das polticas pblicas.

245

O social (o combate pobreza, desigualdade ou excluso) aparece como dimenso que permeia este conjunto amplo e difuso de iniciativas. Mas os experimentos em sua ampla maioria trazem um eixo ou
um ponto de partida setorial: sade e nutrio, educao, trabalho e
renda, infra-estrutura e moradia. Ou, combinadamente, trabalham com
segmentos especficos (principalmente a partir de critrios etrios, de
gnero ou tnicos).
Foge ao escopo deste trabalho uma abordagem direta deste universo
de experincias. Como aspecto a destacar, porm, marcante o fato de
que o campo temtico que apresenta maior tenso e crescente visibilidade refere-se gerao de alternativas de trabalho e renda, sob o impulso de atores e organizaes bastante diferenciados.
Incluem-se aqui iniciativas em reas como fomento ao associativismo econmico (particularmente no campo do cooperativismo), microcrdito, capacitao empreendedora, treinamento tcnico e articulaes de mercado, no meio rural e urbano. A despeito dessa diversidade, identifica-se uma tnica na questo do empreendedorismo popular,
por meio da gerao de alternativas de trabalho fora do circuito salarial
e do emprego formal.
Em termos mais abrangentes, importante salientar o significado
pblico que a questo do trabalho e do estmulo ao empreendedorismo
vem assumindo como elemento de polticas ativas, com carter predominantemente experimental e demonstrativo, que proliferam em boa
parte de forma alternativa aos programas de governo institudos na ltima dcada (como o Pronaf, o Proger, o Planfor).
Um aspecto que se salienta nas aes de gerao de trabalho e renda, como intencionalidade ou como desencadeamento efetivo, o envolvimento de aspectos extra-econmicos: questes tnicas e de gnero, associao entre identidade cultural e desenvolvimento da capacidade empreendedora, resgate da auto-estima, constituio de novas formas de organizao e sociabilidade.
O estabelecimento do elo entre o econmico e o social constitui,
talvez, um dos principais aportes desta gama de experimentos. Mais
amplamente, uma de suas principais caractersticas demonstrativas reside na no separao entre cidadania e trabalho, como ampliao da
temtica dos direitos que, no limite, aponta para a questo das alternativas de desenvolvimento.

Registro, compartilhamento e anlise de experimentos

246

crescente a percepo da necessidade de registro e sistematizao

de todo este leque de experincias com foco na incluso social, que
vem se constituindo a partir de diferentes vetores - no apenas trabalho
e renda, como acima destacado, mas educao, sade e meio ambiente,

entre outros. So tambm visveis os esforos no sentido de criao de

espaos e fruns que, entre seus objetivos, incluem a circulao e disseminao de prticas inovadoras, como fator de aprendizagem e construo de referncias.
Como um elemento em todo esse processo, destaca-se a construo de diferentes bancos de dados (geralmente na forma de bancos
de experincias ou bancos de projetos), que vm se tornando disponveis publicamente. Sua anlise e seu desenvolvimento passam a
ser importantes para a constituio de novas iniciativas e, mais amplamente, para a discusso de estratgias de polticas pblicas centradas na questo social.
Fala-se s vezes de um certa saturao diante da circulao de experincias mas, na prtica, tal circulao ainda pouco acontece, embora a demanda neste sentido seja palpvel (e crescente). Os espaos de
articulao que incluem esta dimenso ainda so limitados: a disponibilizao pblica de sistemas na Internet, por si, no garante a constituio de redes onde a informao vire conhecimento compartilhado e
expansvel.
Geralmente associada idia de disseminao de experincias est a
hiptese da multiplicao de aes que seriam exemplares. Isto evoca a
discusso sobre replicabilidade ou transferncia de experimentos. Replicar no sentido de disseminar melhores prticas corre o risco de
reproduzir uma tecnologia em srie que privilegia tudo e nada ao mesmo tempo; importante seria a reflexo e o conhecimento sobre suas
condies de xito, seus limites e os diferentes elementos incorporados
ao longo do processo 174 .
A despeito da relevncia dessa precauo, possvel entrever em
diversas experincias elementos paradigmticos? possvel identificar
traos alm das especificidades geogrficas, culturais, histricas e institucionais que singularizam cada caso? Coloca-se como possibilidade,
mais do que uma adaptao de modelos e mtodos (de um municpio
para outro, de uma regio para outra), perceber o que pode haver de
emblemtico no sentido de um deslocamento de padres ou paradigmas,
por detrs das iniciativas.
Em que medida os experimentos difusos e demonstrativos podem
ser vistos como transformadores e instauradores de novas relaes, ou
apenas como aes pontuais que operam no vcuo de uma poltica
pblica nacional comprometida nessa direo? Que elementos ou referncias podem ser considerados como inovadores ou transformadores no sentido acima?
Do ponto de vista do registro e da anlise dos experimentos localizados, difusos e potencialmente demonstrativos, podem ser destacadas algumas caractersticas de implementao ou processo, sob
forma sinttica:

174

Camarotti e Spink,
1999

247

248

Articulao com diagnsticos e demandas: identificao de problemas e potencialidades locais; utilizao de bases de informao
existentes ou construdas; mecanismos de vocalizao e incorporao de demandas.
Participao direta da populao interessada na conduo das aes:
envolvimento de populao em situao de excluso ou vulnerabilidade social; identificao dos tipos de envolvimento (beneficirios, clientes, protagonistas); relao entre participao e controle social.
Aprendizagem, mudana comportamental e densidade organizativa:
desenvolvimento de capacidades, conhecimentos e atitudes (capital humano); construo de novas modalidades de cooperao, associativismo e articulao entre atores sociais (capital social); relao entre formao de capital humano e construo de capital
social.
Criao de novos espaos de interlocuo/novas institucionalidades:
projeo pblica de capital social; produo de articulaes intraestatais e estado-sociedade; natureza dos arranjos institucionais
(fechados ou abertos/flexveis); modalidades de formatos acionados ou construdos (consrcios, cmaras, fruns, conselhos); incorporao de atores sem interlocuo anterior em projetos de
polticas pblicas.
Natureza e qualidade das parcerias institucionais: natureza dos
agentes envolvidos e respectivos papis; presena de mecanismos
instrumentais (terceirizao, subordinao, relaes de clientela)
e mecanismos de ampliao de espaos pblicos; elementos de
pactuao, elaborao conjunta e acompanhamento/controle; fatores de sustentao (bases de cooperao e graus de extenso,
heterogeneidade e capilaridade no elenco de parceiros).
Flexibilidade de metodologias e interatividade cultural: adequao
de cdigos e mtodos realidade local; incorporao de prticas e
identidades locais; compartilhamento de saberes diferenciados.
Graus de intersetorialidade: diversidade de temas e dimenses presentes no desenho das aes, em seus diferentes momentos; existncia de formatos institucionais facilitadores de aes intersetoriais; atratividade para agregar novas dimenses na sua trajetria.
Caractersticas de gesto empreendedora na implementao: reconhecimento e superao de obstculos de percurso; capacidade de
produzir e desencadear inovaes.
Acesso a oportunidades e servios: desbloqueio ou abertura de
canais para exerccio de direitos econmicos, sociais e culturais;
adequao demanda-oferta; facilitao do acesso a novos servios;
maior mobilidade espacial/comunicacional.
Ampliao de recursos locais: desenvolvimento de potencialidades e
oportunidades locais; diversidade do meio sociocultural e ambien-

tal envolvido; explicitao de motivaes locais diferenciadas.

Potencial de nucleao: capacidade de agregar novos atores, iniciativas e projetos; capacidade de desencadear aes inesperadas e
confluentes.

A emerso do local
crescente o nmero de atores que trabalha com a hiptese de que
estaramos no limiar de uma transio das iniciativas pontuais, fragmentadas, com forte acento setorial - ainda que no estritamente
monossetoriais - para uma perspectiva de ao local integrada e mesmo
de desenvolvimento local.
Em franca emerso nos ltimos anos, a questo do local aparece - na
trajetria brasileira dos experimentos, dos projetos e do desenho de
polticas pblicas - como referncia tanto de ampliao quanto de
focalizao, maneira de movimentos contraditrios de zoom. Ou dito
de outro modo: tanto como extenso de conexes sociais desde cada
localidade, quanto como busca de convergncia de aes que provm
dos fluxos verticais-setoriais.
Identifica-se no primeiro movimento uma via que chega necessidade de ampliao do escopo de iniciativas focalizadas, como se as variantes de ao pontual e projetos demonstrativos em diferentes frentes se
aproximassem de um mesmo limiar, que aponta para a integrao e a
articulao em torno do territrio. Neste deslocamento, o territrio - em
construo - aparece como o locus insubstituvel da incluso social.
No segundo movimento, desde os eixos verticais-setoriais, o local
como ponto de convergncia surge sobretudo como um busca de inflexo
das polticas sociais, face a uma tradio onde os programas se perdem
nas paredes dos fluxos e acabam por no chegar na ponta.
Estes dois vetores podem ser associados s noes de demanda (dos
agentes locais) e oferta (dos eixos verticais, por onde flui a maior massa de programas e recursos). Porm, as questes que esto em jogo
incluem mas ultrapassam a lgica demanda-oferta, envolvendo os temas
bsicos da cidadania, da democracia e da sustentabilidade.
Nesse ambiente, as formulaes em torno do desenvolvimento local
vm encontrando condies propcias para, progressivamente, apresentar-se ao debate e permear as agendas em construo.

O desenvolvimento local como

intencionalidade e campo de experimentao
So diversas e combinadas as fontes e percursos que chegam temtica do desenvolvimento local, tais como: as aes cidads e os projetos demonstrativos focalizados, as iniciativas de fomento ao emprende-

249

dorismo popular, os movimentos ambientais e scio-ambientais, os exerccios de inovao nos parmetros de gesto municipal, as tentativas de
articulao de macroprogramas governamentais.
Na trajetria brasileira recente, como fruto de uma construo coletiva a partir de diferentes vises (ao local, desenvolvimento econmico local, agenda 21 local, entre outras) chegou-se formulao
de uma noo referencial abrangente, o desenvolvimento local integrado e sustentvel (DLIS).
Ainda que a noo de DLIS tenha se espraiado como um vendaval sobretudo institucionalmente - continuam mltiplos os caminhos onde
esta referncia est presente, na atual etapa de experimentao. So
diferentes concepes, vertentes e focos metodolgico-institucionais que
se distinguem e se cruzam.
H hoje em curso uma gama policntrica de iniciativas que assumem de algum modo uma perspectiva de desenvolvimento local, iniciativas diversificadas em sua natureza e geralmente embrionrias. E h
tambm metodologias mais sistematizadas, em diferentes estgios de
consolidao, que constituem matrizes ou referncias, uma vez que esto presentes em conjuntos de experincias, que se desenvolvem
simultanteamente em diferentes lugares. So os casos da Metodologia
Gespar, da estratgia Comunidade Ativa e das Agendas 21 locais.
No conjunto, esses processos e experimentos envolvem tanto ambientes municipais quanto sub-municipais e intermunicipais, combinadamente ou no. Identificam-se iniciativas sub-municipais em cidades
de regies metropolitanas (Rio de Janeiro, Salvador, For tale za),
intermunicipais no Grande ABC e em microrregies compostas por
municpios de menor porte (na Paraba, na Bahia, em Pernambuco, em
Santa Catarina, no estado do Rio de Janeiro) e um elenco amplo de
experimentos municipais, em boa parte mas no apenas ligados s matrizes metodolgicas e institucionais antes mencionadas.
Sobre estas, cabe aqui uma meno sinttica:

A Metodologia Gespar
Gesto Participativa para o Desenvolvimento Local

250

A Metodologia Gespar teve como ambiente de construo o Projeto Banco

do Nordeste-PNUD, iniciado em 1993, que buscava inicialmente a capacitao
das organizaes associativas de produtores rurais e urbanos e assume em 1996
a estratgia de Desenvolvimento Local como seu eixo. a experincia sistemtica em curso que apresenta o maior acmulo, mesmo que possa ser considerada
ainda uma proposta em construo. No apndice deste artigo, a Gespar abordada em destaque.
A metodologia parte de uma axiologia (um sistema de valores e referncias
sobre a relao homem-sociedade) e de um conjunto de fundamentos sobre o
desenvolvimento local, baseado no potencial endgeno e no protagonismo das
comunidades locais. Trabalha uma estratgia pedaggica em sintonia com esta
axiologia, baseada nos princpios da participao, da experincia do real e do

aprender-fazendo, por meio de oficinas de construo coletiva. Compreende o

territrio como o espao socialmente organizado, como agente de transformao
social porque possui recursos humanos, econmicos, culturais e institucionais que correspondem ao seu potencial de desenvolvimento endgeno.
A GESPAR abrange o desenvolvimento empresarial, institucional e comunitrio. Os principais macroprocessos desenvolvidos pelo Projeto vm sendo: mobilizao e sensibilizao; elaborao de pr-diagnsticos e planos referenciais participativos; capacitao organizacional, desenvolvimento empresarial e desenvolvimento
institucional; formao de facilitadores/multiplicadores e estmulo ao surgimento de
novas institucionalidades que reflitam o empoderamento dos atores locais.
Finalisticamente, a Metodologia GESPAR busca a melhoria da qualidade de
vida da populao, maior participao nas estruturas de poder, equidade de
gnero, ao poltica com autonomia e independncia, compreenso do meio
ambiente como um ativo de desenvolvimento e construo de novos paradigmas
ticos que apontem para modelos de desenvolvimento mais sustentveis que
contribuam para a felicidade e realizao humanas175.
Entre os anos 1993 e 2000, o Projeto Banco do Nordeste/PNUD veio a
atuar em 50 reas da regio Nordeste e norte de Minas Gerais, que incluem 204
municpios. Deste conjunto, 25 municpios foram trabalhados sob o enfoque
do desenvolvimento local, sob coordenao direta da equipe do Projeto Banco
do Nordeste/PNUD. Em outras 11 reas - que incluem 130 municpios - foram
implantados os Plos de Desenvolvimento Integrado, iniciativa do Banco do
Nordeste, com apoio metodolgico da equipe do Projeto.
No ano 2000, encerrando o ciclo do projeto sob a parceria Banco do Nordeste-PNUD, foi realizado um processo intensivo de sistematizao de informaes
e percepes dos atores envolvidos na experincia, sendo tambm produzida
uma avaliao por consultores externos. A Metodologia Gespar entra, desde
ento, em uma nota etapa de continuidade e expanso, atravs do projeto
BNDES-PNUD, ampliando sua ao e redirecionando suas estratgias pedaggicas, a partir da experincia anterior, para as demais regies do Pas.
A misso do Projeto BNDES/PNUD est assim definida: impulsionar Processos de Desenvolvimento Local, atravs da Capacitao, do Fomento ao Desenvolvimento Produtivo e da concertao participativa dos Atores Locais, buscando a melhoria dos indicadores de qualidade de vida e influenciando a construo de Polticas Pblicas inovadoras.

175

Zapata, 1997

A Estratgia Comunidade Ativa

O Programa Comunidade Ativa, sob coordenao da Secretaria Executiva da
Comunidade Solidria, foi lanado em julho de 1999. A Comunidade Ativa foi
concebida como um sistema de aes (envolvendo um modelo de gesto e um
fluxo de implantao) voltado para a induo do desenvolvimento local integrado e sustentvel em municpios de pequeno porte (at 50 mil habitantes).
O desenho do programa baseou-se em uma parcela significativa dos conceitos e referncias discutidos nas Rodadas de Interlocuo Poltica do Conselho da
Comunidade Solidria (maro de 1998 e maio de 1999). Entre as referncias
incorporadas Comunidade Ativa podem ser destacadas: o fomento criao de
uma nova institucionalidade participativa, a parceria estado-sociedade, a articulao intra e intergovernamental, a necessidade de capacitar para a gesto local,
a transformao das demandas privadas em demanda pblica da sociedade local,
a articulao da oferta estatal e no-estatal com esta demanda pblica e o fomento vocao empreendedora.
O fluxo previsto de implantao do programa envolve alguns passos bsicos:
mobilizao e sensibilizao das sociedades locais;
criao de fruns de desenvolvimento local, congregando todos os setores
polticos e sociais presentes na localidade;

251

 elaborao participativa de diagnsticos, planos e agendas locais atravs

dos fruns de desenvolvimento;
celebrao de pactos de desenvolvimento, a partir da negociao poltica
com os governos nos trs nveis, com empresas e com as organizaes da
sociedade civil, visando a convergncia entre a oferta dos programas e a
demanda pblica identificada na agenda; e
implantao da agenda local.
Desde a sensibilizao at a elaborao da agenda local, a ao nos municpios conta com a participao de instituies capacitadoras, selecionadas no processo de implantao e expanso do programa.
A partir do final de 1999, a Comunidade Ativa iniciou sua implantao em
150 municpios em todas as unidades da federao, em fase considerada piloto.
Para o final do ano 2000 e primeiro semestre de 2001 est prevista sua expanso
por mais 850 municpios em duas etapas, nmero que ainda poder ser alterado.
A expanso prevista no parte de uma avaliao mais sistemtica da primeira
etapa, uma vez que ainda no foi realizado um trabalho dessa natureza. Mas a
partir de pontos crticos detectados, o desenho da estratgia vem sofrendo algumas mudanas e adaptaes. Particularmente no tocante ao aumento no tempo
de implantao - considerado extremamente reduzido na primeira etapa - e
superao da fragilidade evidenciada nos processos de capacitao. De qualquer
modo, a entrada na segunda etapa - mesmo que ocorra uma expanso menor que
a prevista - dever aumentar a visibilidade e a presena da Comunidade Ativa,
bem como alimentar o debate sobre suas limitaes, riscos e possibilidades.

As Agendas 21 locais
Definem-se como processos participativos de construo de um programa
estratgico para o desenvolvimento local sustentvel, integrando as dimenses socioeconmica, poltico-institucional, cultural e ambiental. Pretendese, por meio das Agendas 21 locais, aglutinar a diversidade dos atores e
grupos sociais presentes em cada municpio, inclusive os que no tm tradicionalmente voz. Desde 1996, vm sendo desencadeados processos neste
sentido ainda em poucos municpios de mdio e grande porte, em diferentes
regies, mas principalmente no Sudeste. Na sua maior parte, encontram-se
em fase de sensibilizao, capacitao de gestores locais e institucionalizao.
Um dos principais desafios neste percurso a dificuldade de as Agendas 21
se afirmarem - mais do que agendas ambientais como agendas efetivamente
de desenvolvimento, no que isto implica de enraizamento e mobilizao de
atores desde a base das sociedades locais.

Projeto de Cooperao Sudene/PNUD

252

O Programa Regional de Desenvolvimento Local Sustentvel da SUDENE

possui trs componentes: estratgias para o sculo XXI para a Sudene; construo de um Sistema de Informaes Gerenciais e a implementao de uma experincia piloto. Esta ltima est sendo realizada em 33 municpios, com o objetivo de iniciar um processo de mudana de comportamento institucional e social,
em municpios com baixo ndice de desenvolvimento humano.
O Projeto Piloto constitui-se num instrumento para a construo de uma
metodologia e de uma estratgia de desenvolvimento para o Nordeste, que depois possa ser multiplicada nos demais municpios da regio. Adota procedimentos que buscam estimular a participao e o engajamento cooperativo do
poder pblico, das empresas e organizaes da sociedade civil para construo
de projetos concretos em Desenvolvimento Local Sustentvel, capacitando a
comunidade para que assuma o papel de protagonista de seu desenvolvimento.
Busca promover a articulao, coordenao, adensamento e melhoria dos padres de gesto pblica para o desenvolvimento local.

H mltiplas iniciativas que sugerem o desenvolvimento local como

um processo nucleado a partir de experincias desencadeadoras. Nestes casos, a idia do desenvolvimento local aparece como extenso e
desdobramento de acmulos focalizados, como uma perspectiva que se
traduz em arranjos progressivos no territrio (novos atores, novos esferas de interveno, novas aes), em vez de arranjos pr-desenhados.
Porm, o cenrio vem sendo visivelmente pontuado por aes que envolvem metodologias explcitas de desenvolvimento local, gerando modelos, mais ou menos flexveis, porm passveis de implementao simultnea em diferentes lugares e regies.
Envolvendo esses dois conjuntos, e naturalmente mais intensa nas
metodologias e modelos de gesto sistematizados, est presente a idia
de intencionalidade no desencadeamento de processos de desenvolvimento local. A Agenda 21 insiste que o desenvolvimento sustentvel s
acontecer se for explicitamente planejado 176 .
O campo do fomento ao desenvolvimento local, na sua expresso
institucional hoje no Brasil, predominantemente um complexo de fundamentos e mtodos voltados para o desencadeamento de processos: as
metodologias se definem como de induo ou apoio. Na prpria intencionalidade que as caracteriza, sua implementao no em si o desenvolvimento local, mas um fator impulsionador, um fator visto como
necessrio. Outros fatores decisivos seriam por certo os elementos
endgenos, as foras passveis de emergir, ao gerar novos vnculos e
caminhos, desde as bases locais.
A prpria visibilidade dos processos intencionais - e institucionais remete necessidade de levantar elementos mais de fundo, tomando
como ponto de partida a discusso em torno do carter estratgico ou
no do desenvolvimento local.

176

Kranz, 1999

Questes subjacentes
ao tema do desenvolvimento local
A nfase no desenvolvimento local vem sendo objeto de muitas interpretaes e valoraes. Em termos extremos, podemos identificar,
de um lado, a viso de que estamos diante de uma retrica que preenche o vazio, enquanto as dinmicas estruturais seguem seu curso. De
outro, entrev-se na questo do desenvolvimento local uma resposta
que, tendo sua emergncia associada a um contexto de globalizao,
reestruturao produtiva e crise do padro de desenvolvimento, inserese no mago das disputas em torno de alternativas e caminhos, o que
lhe d um carter estrutural ou universal.
A idia de que o desenvolvimento local seria uma noo terica e
conceitualmente inconsistente pode ser expressa de forma bastante clara e
direta: No h um desenvolvimento local. O desenvolvimento, ao menos

253

nas sociedade capitalistas, necessariamente articulado aos processos gerais. Enfatiza-se aqui a identificao entre a problemtica do desenvolvimento e a realizao da acumulao de capital na periferia do sistema.

177

178

254

Vainer, 1998

Cocco, 1999

da natureza do desenvolvimento capitalista a incorporao crescente, vertical e horizontal, de novas esferas, espaos
e instncias de relao social lgica do centro dominante.
Essa tambm a natureza do desenvolvimento local 177.

A perspectiva do desenvolvimento local seria portanto uma ingenuidade face aos fenmenos do poder nacional e global do capital, adequando-se
em ltima instncia ao processo de legitimao das polticas neoliberais.
Um olhar distinto permite identificar, na complexidade das mutaes em curso, no a dinmica de um nico ator, o capital globalizado
e globalizador, mas processos contraditrios de desterritorializao e
reterritorializao, que se associam s relaes extremamente mveis entre
a globalizao e seu contraponto, a revalorizao das dimenses locais de
constituio social e produtiva 178 .
Ao lado dos obstculos e controles das redes globais e do contexto
de financeirizao, entraram em crise as formas clssicas do fordismo
e do taylorismo. As transformaes socioprodutivas desterritorializam
empresas e empregos, desestruturam antigos padres de regulao
contratual e industrial, fragmentam os lugares, dualizam e informalizam,
precarizando as sociedades e os mercados de trabalho. No entanto, novas
formas de cooperao e arranjos produtivos parecem emergir, permitindo um enfoque diferenciado da flexibilidade e uma reterritorializao
de processos, que abre espao para novas formas de cooperao produtiva. Como elemento desse contexto, o potencial de micro e pequenos
empreendimentos na gerao de alternativas de trabalho e renda ganha
destaque, na construo de novos arranjos indicativos de um outro padro de desenvolvimento
O desenvolvimento local pode ser visto como um foco de interveno
no contexto da crise do desenvolvimento em condies de desigualdade e
pobreza, visando a reconstruo das polticas e das aes a partir das
potencialidades endgenas e das brechas do local. Mesmo que - vista
desde cima a partir das redes globais e corporativas - parea ficcional e
ilusria, a idia de desenvolvimento local ganha sua mais densa substncia quando associada construo de alternativas e disputa em torno
de paradigmas. Associao que supe que as dinmicas geradoras de
desigualdade e excluso no podem ser desconstrudas pelo alto, ou substitudas por outros sistemas de fluxos apartados dos lugares.
Terreno de reconstruo de identidades e vnculos, de reconfiguraes
socioprodutivas e gestao de esferas pblicas que expressem a diversidade e capilaridade da vida social, o local se configura como um campo
de resposta necessrio e insubstituvel.

O desafio de reconstruo das estratgias de desenvolvimento ligase assim noo do local como espao sujeito a uma disputa, como
estrutura de relaes, como territrio definido pelos seus usos. Sua
escala se define pela fora das aes e recursos existentes e por construir pelos que nele habitam.
Mas o carecimento radical de cidadania e riquezas aparece como
um limite de possibilidades. Como ir alm desses limites se o territrio social no for reconstrudo pelas dinmicas dos agenciamentos humanos scio-produtivos? Como enfrentar o esgotamento de um modelo
de desenvolvimento sem a abertura de uma brecha que depende de sujeitos sociais dotados de algum grau de conscincia e intencionalidade?
Como ir alm de uma m-conscincia que visa minorar efeitos e ganhar tempo at um novo crescimento, um novo salto para adiante
dentro dos processos insustentveis que reproduzem desigualdade e escassez? Como articular novos fins sem uma viso instrumental e manipulatria dos meios?
Neste enfoque do desenvolvimento local, evitamos o recorte do espao por uma viso minimalista e ainda compartimentada, assim como
evitamos pensar o desenvolvimento local como um DNA que modifica
a conduta dos atores e os rumos de suas aes a partir de alguma sntese laboratorial. Consideramos o espao territorial, institucional e econmico-social da incidncia das iniciativas de apoio ao desenvolvimento local como resultado de uma opo construda e intencional, mas
cuja realidade depende da sua existncia j dada, como contexto e
potencialidade para uma possvel transformao.

A nfase na cultura empreendedora

O territrio, com seus recursos e arranjos institucionais, torna-se a
base para a constituio do espao produtivo e, como um efeito de
reforo, faz com que a cooperao se converta em fora produtiva,
aproveitando a dinmica das novas interaes. O compartilhamento de
saberes e a aprendizagem continuada, o uso socializado de meios tcnicos e informacionais, o apoio a formas combinadas de competio e
cooperao - so fatores que criam as bases para novas solidariedades e
para uma nova tica empresarial. Neste sentido, podemos falar do carter poltico de uma nova cultura empreendedora.
A formao e emergncia de uma mentalidade empreendedora situase num terreno em que os requisitos de xito se complexificaram. As
redes e relaes externas, os processos de aprendizagem tecnolgica e de
gesto, o acesso informao, as relaes logsticas com os sistemas de
circulao, os elos institucionais, so questes que se tornam estratgicas. As exigncias de aprendizagem continuada s podem ser atendidas
por meio de aes, conhecimentos e equipamentos compartilhados.

255

179

256

Castells, 2000

Os novos agenciamentos produtivos ligados crise do modelo das

grandes empresas - das formas rgidas e fordistas de trabalho - se
relacionam com diversos condicionamentos nascidos com o advento
das novas tecnologias de informao e comunicao 179 . As solues de
terceirizao e sub-contratao aparecem como horizontes restritivos,
mais do que como oportunidades para os micro e pequenos empreendedores. Os mercados gerados no contexto de informalizao e
precarizao vo perdendo capacidade de absoro das novas levas de
trabalhadores que pressionam as possibilidades de ocupao, dos diferentes setores como servios pessoais e domsticos e das vrias modalidades de pequenos biscates. O tercirio inferior fica inchado e a
perda de mobilidade na economia informal pressiona e fortalece contextos de criminalizao.
Mas ser que podemos explorar a crise da escala, a crise das profisses tpicas do perodo taylorista-fordista, como oportunidades para
gerar alternativas de trabalho e renda? Podem os acmulos tcnicos e as
vocaes encontradas nos diferentes territrios transmutar-se para novos modelos ocupacionais, distintos das formas de precarizao do trabalho com terceirizao perversa ?
A formao de um novo tipo de trabalhador que se transforma em
empreendedor, na sua ligao horizontal com outros trabalhadores sob
a forma de redes de microempresas e cooperativas, exige um planejamento que enfoque os aspectos territoriais, institucionais e comunicacionais capazes de um novo agenciamento produtivo em bases cooperativas. Transformar os elementos fragmentrios que nascem da desagregao das antigas formas de organizao das empresas significa o aproveitamento de saberes, competncias e vocaes como capital social e
conhecimento, componentes fundamentais de um processo de mobilizao produtiva do territrio.
O desenvolvimento produtivo do territrio compreende a articulao de diferentes atividades urbanas e rurais, a integrao das micro
e pequenas empresas em cadeias produtivas e, mais amplamente, a
formao de redes de cooperao, tendo a economia informal como
um potencial a ser desenvolvido e articulado a este conjunto. Envolve ainda a mobilizao da poupana local, como oportunidade de
gerao de trabalho e renda atravs de investimentos no sistema produtivo local.
Como ponto focal, trata-se de colocar no centro das reflexes
dos atores sociais, governos locais e agncias de fomento o objetivo de construir polticas e modelos de formao para estimular a
emergncia do novo trabalhador empreendedor como base para
novos empreendimentos associados, aspecto estratgico sob uma
perspectiva de desenvolvimento local como mudana de cultura e
padres socioprodutivos.

Referenciais estratgicos para polticas pblicas

Ao definirmos o espao local como um marco estratgico na orientao de processos de desenvolvimento, precisamos buscar referncias que indiquem passos na direo da efetividade das polticas dali
implementadas.
Uma referncia indicativa est na construo de esferas pblicas
ampliadas, que devem orientar tanto a dimenso microempresarial quanto a dimenso institucional das estratgias de construo das redes no
plano local, qualquer que seja a sua escala de referncia territorial.
Isto supe a reforma do estado a partir de padres que escapam ao
esprito burocrtico, segmentado, corporativo, caracterstico dos modelos de desenvolvimento acelerado da modernidade, particularmente
no caso da modernizao autoritria brasileira. Modificar a cultura do
estado impe-se como aspecto relevante da busca de novas formas institucionais ordenadoras do desenvolvimento.
O padro estadocntrico (passado) e o padro mercadocntrico (presente) encobrem a opo por uma perspectiva sociocntrica no enfoque
estratgico do desenvolvimento sustentvel. Qual a relao da atual crise
de governabilidade com os bloqueios gerados pelos instrumentos e mtodos herdados do desenvolvimentismo? Como dotar de operacionalidade na
gesto das polticas pblicas os princpios de integrao e sustentabilidade
que marcam a perspectiva alternativa? Qual o ponto de referncia para
medirmos a efetividade da mudana subjetiva e seu efeito institucional
sobre o estilo de gesto dos processos de desenvolvimento?
Consideramos a mudana no padro do planejamento pblico como
um sinal bsico da mudana subjetiva dos atores e da forma institucional de regular as aes estratgicas. O ambiente inovador se relaciona
com uma institucionalidade modificada pela esfera pblica no-estatal,
que estabelece desde baixo o nexo com os agentes e agncias governamentais. Destaca-se, como elemento-chave, a identificao de prticas
e instrumentos de gesto integrada das polticas pblicas, a partir de
espaos institucionais inovadores.
Ao contrrio de polticas verticais emanadas do poder central,
generalsticas para qualquer espao geogrfico e oriundas de estruturas
administrativas nacionais de corte setorial, o desenvolvimento local permite integrar programas pblicos com foco na realidade local, de modo a
rearticul-los e recri-los a partir de iniciativas provenientes de novos
arranjos institucionais, a exemplo de fruns, comits e conselhos de desenvolvimento, que se construam com autonomia e legitimidade.
O desenvolvimento local exige pois uma nova forma de gesto pblica, onde no apenas o poder governamental local mas diferentes atores
desempenham o papel de promotores e articuladores de polticas pblicas, desde o desenho, at a implementao e acompanhamento das aes.

257

Elementos de gesto:
aes integradas e intersetorialidade
A construo de novos espaos e compromissos pblicos requer no
apenas um envolvimento poltico e institucional amplo, mas sobretudo
que o capital social em formao se expresse como fator de reconstruo de poderes locais, o que envolve confrontao e pactuao. Quanto
aos temas: as agendas locais - explicitamente formuladas ou no - tendem a instaurar fluxos de demandas e iniciativas que ultrapassam as
questes diretamente ligadas a trabalho, renda e empreendedorismo (mas
que s artificialmente poderiam elimin-las); ou seja, trazem outros
temas que tambm e fortemente incidem sobre as possibilidades de
incluso social e desenvolvimento local.
Como isto pode se traduzir em intencionalidades e meios, seno
partindo da necessidade do desbloqueio dos limites setoriais, dento e
fora dos corpos de governo?
Vem sendo salientado o hiato entre

180

258

Camarotti e
Spink, 1999

a necessidade e o desejo de desenvolver aes intersetoriais

e a dificuldade encontrada para criar formatos viveis para
a sua execuo - em termos de polticas e desenhos
organizacionais e gerenciais 180.

Como esta necessidade vem se expressando, na reflexo e nos experimentos?

perceptvel o caminho prtico da intersetorialidade progressiva:
novas demandas, novas lacunas, novos e diferentes parceiros para supri-las. Como aes que pedem mais encadeamentos em seu prprio
processo. Os acmulos soam consistentes, neste percurso, tambm pelo
fato de se tratar de um percurso agregador, pela atratividade de projetos que mostram xito e se tornam desencadeadores, pelas capacidade
de ampliar o espectro de questes em jogo, envolver novos stakeholders
e fomentar a receptividade ativa das pessoas dos lugares (beneficirios,
clientes ou protagonistas).
Por outro lado, a hiptese da intersetorialidade como um ponto de
partida vem se tornando igualmente presente. Os seja, constituem-se
novas institucionalidades plurais - como os fruns e cmaras de desenvolvimento local - como espaos de planejamento e implementao integrada de polticas e aes multissetoriais. Ainda nesse casos, a emergncia destas institucionalidades nunca um marco zero ou ponto de
partida literal. Tende a haver, como condio de possibilidade, um
acmulo, alguma modalidade de capital social, institucionalizado ou
no. E o capital social existente, acumulado ou em formao, que se
apresenta como o diferencial, alicerce capaz de conferir legitimidade e
densidade aos processos de desenvolvimento local.

Vale ainda distinguir iniciativas convergentes de diferentes setores, porm em grande medida justapostas no territrio, da ao constituda a partir de problemas que requerem solues ou caminhos integrados. Ou seja, aes baseadas na populao e nas suas condies
peculiares de organizao 181 . De todo modo, fundamental que sejam geradas as condies polticas e pedaggicas para que o desenvolvimento local seja um desejo elaborado e no um disfarce. Isto s
pode se desenrolar em ambientes de confrontao e pactuao, espaos ampliados desconfinados ao mesmo tempo da fragmentao intraestatal e da separao estado-sociedade.
A institucionalizao - ou a criao de novas institucionalidades
transetoriais - um elemento desses processos, uma vez criadas condies sociopolticas locais. Dificilmente uma lgica desta natureza ser
induzida pela simples construo de novos formatos ou engenharias
institucionais, por si mesmas. Porm, a inovao institucional - ou criao de novas institucionalidades - tende a ser inerente a um processo
que possa ser caracterizado como indutor de desenvolvimento local.
Isto supe a percepo latente ou manifesta de um domnio comum
de interesse pblico, a disposio dos atores e - mais do que isto - sua
mobilizao. Tendo como base fundamental e necessria esta multiplicidade de foras sociais existentes, a questo da intersetorialidade ganha novo significado ao articular-se com a idia de territrio e controle
social. O caminho para a intersetorialidade parece ser o enfoque territorial, conduzindo os diversos elementos para dentro de um contexto
onde o controle social possvel 182 .
O territrio local o espao onde as polticas e projetos pblicos podem se integrar e onde a participao da sociedade favorece
o controle social sobre o desenvolvimento, constituindo-se como
locus privilegiado da formao do cidado. Participao significa
aqui tomar parte das decises e responsabilizar-se pelas decises
tomadas: os cidados so responsveis pelo interesse pblico e, ao
mesmo tempo, sujeitos do processo de mudanas. Trabalha-se uma
nova concepo de gesto pblica que compreende a participao
como uma possibilidade de favorecer a criatividade, a gesto de
conflitos, a cooperao, a integrao e o controle social das aes
no mbito local.
Encadeiam-se, portanto, o processo de constituio de sujeitos e a
conformao de espaos pblicos ampliados e territorialmente referenciados. Dinmicas dessa natureza permitem vislumbrar a intersetorialidade no apenas como um desdobramento, e tampouco um ponto
de partida artificialmente construdo, mas como elemento da formao de uma nova matriz de produo de poltica pblica, que no
em si o desenvolvimento local, mas que uma de suas condies de
possibilidade.

181

Buss, 1999

182
Camarotti e
Spink, 1999

259

Indicaes sobre a avaliao

de experimentos de desenvolvimento local

260

Em sntese, a avaliao de iniciativas sob o enfoque do desenvolvimento local deve ter como referncia a relao entre o espao local e novos arranjos socioprodutivos e inovaes institucionais que
unifiquem estrategicamente e potencializem as aes para o desenvolvimento, com acento na dimenso endgena. O tema do desenvolvimento local indica a necessidade de combinar processos e agendas segmentadas, produzindo alianas estruturadas por redes de atores sociais, institucionais e governamentais que se organizem de forma participativa, integrem aes e desencadeiem projetos econmicos sustentveis.
O desenvolvimento local pode ser visto como um lance de dados que
permite fazer acontecer um movimento de deslocamento no sistema de
relaes que bloqueia a possibilidade de mudana e desenvolvimento.
Isto , por meio da produo de uma nova subjetividade est feito o
desafio sobre o local como espao de disputa e reordenamento de estruturas de poder.
A incidncia de novos princpios e prticas de gesto do potencial
socioprodutivo dos territrios pe-se assim como questo, nas dobras
e interfaces que ligam as presses desencadeadas pela globalizao e
pela reestruturao produtiva. Os lugares e suas novas conexes e ligaes por fora das redes e fluxos de poder tornam-se campo de experimentao de agenciamentos, que rebatem nas posies e estratgias
dominantes.
O desenvolvimento local como mudana socioeconmica e cultural. As relaes sociais territorializadas como base para a construo
de novas alternativas. A articulao entre aprendizagem, densidade
associativa e constituio de novos espaos pblicos. A formao de
associaes capazes de se constituir como atores participantes de cadeias produtivas e geradores de trabalho e renda. A incorporao dos
pequenos empreendedores no contexto produtivo local e em ligao
com redes e fluxos exgenos. A construo de parcerias e equipes de
apoio ao desenvolvimento local, elaborando ferramentas e implementando estratgias sociotcnicas inovadoras, no plano institucional e
no tecido produtivo. Estas e outras questes esto envolvidas na perspectiva de construo de uma metodologia aplicada de desenvolvimento local.
O desenvolvimento local pode ser visto como um conjunto de
processos interdependentes e complementares que se realizam no territrio, basicamente em torno de trs dimenses interligadas, que
se reforam mutuamente: a formao do capital humano e capital
social, o desenvolvimento produtivo do territrio e a concertao

participativa para a gesto do desenvolvimento.

Em termos mais amplos, sob uma perspectiva de transformao
socioeconmica, poltica e cultural, avaliar uma experincia executada na direo do desenvolvimento local supe a formulao de duas
perguntas fundamentais: como identificar processos de construo
de novos requisitos e vetores de poder para a transformao socioprodutiva do territrio? Como identificar nos processos em curso
elementos de uma guinada estratgica nos padres e rumos do desenvolvimento?
Dentro desta preocupao, pode ser incorporada boa parte dos elementos sugeridos na parte inicial deste artigo, como referenciais de
anlise dos experimentos anti-excluso que vieram a emergir de forma
difusa, principalmente desde a ltima dcada. Aqueles elementos trazem como caractersticas bsicas as questes da inovao (entendida
como deslocamento de padres) e do empoderamento (fortalecimento
endgeno e emancipatrio), aspectos essenciais em processos de desenvolvimento local.
Porm, quando tratamos mais diretamente de experincias intencionais de desenvolvimento local, alguns focos de avaliao podem ser salientados e acrescentados:
Os fundamentos e a expresso prtica das aes voltadas para o
fortalecimento dos vetores de poder dos atores sociais locais, articulando capital humano (dimenso de conhecimento) e capital social (dimenso organizativa e cooperativa).
A construo de esferas pblicas de novo tipo, ampliadas e baseadas na capacitao tecno-poltica de diferentes atores sociais e institucionais.
A elaborao de novas prioridades e o adensamento da abordagem do desenvolvimento em funo de uma nova viso do
territrio.
A motivao para a criao e a inovao que se materialize em
projetos e aes sobre o territrio.
Os elementos de construo de um meio scio-tcnico informado
e qualificado para a interveno sobre o territrio.
As aes de fomento e criao de novos projetos baseados na capacitao empreendedora.
A formao de redes de atores sociais incidindo sobre as cadeias
produtivas e reprodutivas.
A mudana verificada na subjetividade e na cultura, encaradas como
nova fora produtiva desenvolvida a partir da elaborao dos atores sociais locais.
O aprofundamento da democracia participativa e a metamorfose
na relao entre os diferentes atores envolvidos.
261

Anexo
Apoio ao desenvolvimento local:
a experincia da Metodologia Gespar
Trajetria geral
Em 1993, o Banco do Nordeste celebrou Convnio de Cooperao Tcnica
com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a partir do
qual desencadeou-se o processo aqui resumido e destacado como importante referncia, na gestao da experincia brasileira de apoio ao desenvolvimento local.
O Projeto Banco do Nordeste/PNUD foi concebido, inicialmente, para apoiar
a implementao de projetos associativistas no meio rural da regio Nordeste. J
em seus primeiros anos, por presso da demanda, teve seu eixo de atuao ampliado do rural para o urbano. Nesta primeira fase (1993/1995), o projeto sistematizou a base de sua metodologia, de forma combinada ao processo prtico de
capacitao de produtores rurais e urbanos e suas organizaes.
A equipe responsvel pelo projeto veio a considerar que seus resultados passavam pela incorporao de aes sob o enfoque do desenvolvimento local, no
qual deveriam ser contemplados: todos os agentes empreendedores que atuam e
se formam no espao selecionado (agentes produtivos); e as instituies situadas
na rea (poder pblico local) e a sociedade organizada, com seus representantes
e lideranas.
Assim, na segunda fase (1996/1999) as aes de capacitao tiveram sua
abrangncia ampliada, passando a envolver tambm os municpios, sob o enfoque - em elaborao - do desenvolvimento local. Ampliando sua concepo e seu
desenho, consolidou-se nesse processo a Metodologia GESPAR (Gesto Participativa para o Desenvolvimento Local).
Este trabalho iniciou-se de forma pioneira em trs municpios, sendo estendido posteriormente para 25 municpios e para os municpios incorporados ao
Projeto Plos de Desenvolvimento Integrado, desenvolvido pelo Banco do
Nordeste.
Entre os componentes principais das aes realizadas pelo projeto, at o ano
2000, podem ser destacados:
Apoio ao desenvolvimento local em reas e municpios selecionados, com
aes de capacitao destinadas a facilitar os processos de planejamento
integrado e gesto do desenvolvimento sustentvel dessas comunidades.
Promoo da gesto participativa e do desenvolvimento empresarial das organizaes de produtores rurais e urbanos, atravs de aes de capacitao
conduzidas pelo projeto e em parceria com instituies e entidades de apoio.
Capacitao e consolidao da rede de multiplicadores, incluindo tcnicos,
instituies pblicas e organizaes no governamentais.

Alcance do Projeto

262

Entre os anos 1993 e 2000, o Projeto Banco do Nordeste/PNUD veio a

atuar em 50 reas da regio Nordeste e norte de Minas Gerais, que incluem 204
municpios. As reas so de natureza e abrangncia diferenciada: i) predominantemente, microrregies ou pequenas regies que abrangem grupos de municpios; ii) em menor grau, reas correspondentes a um municpio especfico e iii) em
capitais metropolitanas, reas intra-municipais (Salvador e Fortaleza).
Deste conjunto, 11 reas - envolvendo 25 municpios - foram trabalhadas
sob o enfoque do desenvolvimento local, sob coordenao direta da equipe do
Projeto Banco do Nordeste/PNUD.
Em outras 11 reas - que incluem 130 municpios - foram implantados os

Plos de Desenvolvimento Integrado do Banco do Nordeste, com apoio

metodolgico da equipe do Projeto, mas sem sua coordenao direta (exercida
pelo prprio Banco do Nordeste).
Nas demais 28 reas, as aes foram concentradas na capacitao de pequenos empreendedores associados ou individuais, no meio rural e urbano, tipologia
implementada sobretudo na primeira fase do projeto e posteriormente integrada
nas reas trabalhadas sob o enfoque do desenvolvimento local.

A concepo de desenvolvimento local formulada pelo Projeto

No mbito do Projeto, o desenvolvimento local entendido como uma estratgia de interveno social que busca, diante dos impactos da globalizao, novas alternativas de desenvolvimento, mais sustentveis e mais protagonistas, que
respondam aos desafios do desemprego e da excluso social.
O desenvolvimento local visto como um processo orgnico, um fenmeno
humano, portanto no padronizado. Envolve os valores e os comportamentos
dos participantes. Suscita prticas imaginativas, atitudes inovadoras, esprito
empreendedor; conclama adoo de parcerias para mobilizar os recursos e as
energias. Isto aponta para diferentes caminhos segundo as caractersticas e capacidade de cada economia e comunidade local.
O local entendido como um entorno eco-socioterritorial (municpio, regio) onde, aproveitando-se as vantagens comparativas (vocao econmica, capital social), procura-se construir as mltiplas dimenses do desenvolvimento
integrado (social, poltico, ambiental, cultural, tecnolgico e institucional).
Em suma, compreende-se que os trs principais eixos do desenvolvimento
local - capital humano e social, desenvolvimento produtivo do territrio e a
concertao para a gesto participativa, nas suas interdependncias e complementariedades - devem favorecer a construo da viso de futuro dos atores locais.
A dimenso humana do desenvolvimento o elo de unio e o elemento de motivao, tendo como fora motriz a educao, a capacitao, a articulao e o acompanhamento das aes concertadas entre os atores do desenvolvimento.
A reflexo crtica, coletiva e sistematizada das aes, resultados, erros e acertos possibilita a melhoria contnua e o aperfeioamento do processo metodolgico,
alm de garantir a credibilidade da ao coletiva para enfrentar novos desafios.
A perspectiva de desenvolvimento local assumida envolve o fomento de uma
nova forma de gesto pblica, tendo como ponto de partida os recursos locais, em
especial o capital humano. Supe maior participao social nas estruturas de poder
e o resgate das identidades culturais locais. Busca tambm estimular e apoiar processos de organizao socioempresariais e sua vinculao a cadeias produtivas.
Nesta viso, o Desenvolvimento Local pressupe um novo paradigma de
desenvolvimento humano, que se orienta por resultados em quatro dimenses:
1. Econmica: resultados econmicos, com adequados nveis de eficincia
atravs da capacidade de usar e articular fatores produtivos endgenos para
gerar oportunidades de trabalho e renda, fortalecendo as cadeias produtivas
locais e integrando redes de pequenas empresas;
2. Scio-cultural: maior eqidade social, que se contrape ao acelerado processo de apartheid social, atravs da maior participao do cidado nas estruturas
do poder, tendo como referncia a histria, os valores e a cultura do territrio;
3. Poltico-institucional: novas institucionalidades que, atravs da expresso
poltica e maior participao dos segmentos sociais, permitam a construo de
polticas territoriais negociadas entre os agentes governamentais, do mercado e
da sociedade civil, gerando um entorno inovador favorvel s transformaes da
economia local e o resgate da cidadania.
4. Ambiental: Compreenso do meio ambiente como ativo de desenvolvimento, considerando o princpio da sustentabilidade ambiental em qualquer
opo transformadora.

263

A metodologia aplicada
No enfoque adotado pelo Projeto, considera-se que o principal instrumento
de desenvolvimento local a capacitao, entendida como processo educativo e
transformador. O apoio concertao de atores e o acompanhamento pedaggico so outros elementos importantes da estratgia metodolgica.
A Metodologia GESPAR baseia-se numa axiologia, uma referncia tica do
ser humano e da sociedade. Considera que o ser humano o sujeito de sua
histria e que a capacitao o ajuda na construo de sua cidadania e de uma
sociedade mais justa e democrtica. A capacitao no vista somente como
processo cognitivo ou de aquisio de novas habilidades, mas como veculo para
o protagonismo das comunidades locais. Ela se efetiva quando provoca, de fato,
mudanas de comportamento social.
A GESPAR abrange o desenvolvimento empresarial, institucional e comunitrio. Trabalha com os princpios da participao, da experincia do real e do
aprender-fazendo, por meio de oficinas e trabalhos prticos. Para isso, busca
integrar todos os setores envolvidos: agentes produtivos, tcnicos, comunidades, instituies e prefeituras. Neste processo, o educador visto como um facilitador do desenvolvimento das potencialidades dos atores locais.
A GESPAR uma Metodologia de Capacitao em apoio ao Desenvolvimento Local. A Capacitao, na perspectiva de mudana de comportamento para
uma nova prtica, envolve no somente um conjunto de eventos, contedos e
estratgias pedaggicas, mas permeia os outros dois macroprocessos (Concertao
e Acompanhamento) na qualificao do capital humano e para fortalecer as estruturas organizacionais da sociedade o capital social. Neste enfoque, homens
e mulheres so vistos num duplo olhar: primeiro como sujeitos, protagonistas de
mudanas e, segundo, como fator estratgico do desenvolvimento produtivo. O
processo de capacitao amplia o acesso informao e reestrutura conhecimentos, potencializando a ao dos sujeitos sociais. E mais, apoia a construo do
empoderamento do cidado() para que os benefcios do desenvolvimento se
voltem para a realizao humana.
A capacitao envolve contedos, tcnicas pedaggicas e de aprendizagem,
mas acima de tudo um processo de empoderamento das pessoas. Considera-se
que uma dinmica de desenvolvimento local que tente ser instaurada sem este
eixo de capacitao e empoderamento no leva autonomia dos atores e sustentabilidade, que so resultados fundamentais. Isto significa quebrar princpios tradicionais na interveno pblica - as relaes de dominao, cooptao,
clientelismo - juntamente com a construo de paradigmas de autonomia dos
atores e de uma nova relao estado-sociedade.

Componentes do processo pedaggico

em apoio ao desenvolvimento local

264

Os componentes do processo pedaggico constituem os agregados que possibilitam a obteno de resultados da implementao da metodologia. Estes resultados, por sua vez, contribuem para a formao e consolidao dos processos de
desenvolvimento local nos seus alicerces principais, a saber, a formao de capital
humano e capital social, o desenvolvimento produtivo do territrio e a concertao
para a gesto participativa. Os componentes bsicos correspondem a:
Mobilizao, Articulao e Fortalecimento Organizacional de Agentes Produtivos, Instituies Governamentais e Organizaes Comunitrias;
Formao de Agentes de Desenvolvimento Local, Facilitadores e Multiplicadores da Metodologia;
Capacitao de Organizaes Empresariais/Agentes Produtivos, Instituies Governamentais e Organizaes da Sociedade Civil.
Consolidao de Institucionalidades voltadas para o Desenvolvimento Local.

Multiplicadores da Metodologia GESPAR

Uma das principais preocupaes do projeto Banco do Nordeste-PNUD foi
dar continuidade a todo o trabalho implementado. A iniciativa tomada para
garantir essa evoluo permanente foi formar uma rede de tcnicos e lderes
locais para atuar no programa de capacitao atravs da Metodologia GESPAR.
Foram criados mecanismos de formao, entre eles os cursos de facilitadores
e multiplicadores da GESPAR. Os participantes das equipes so selecionados
entre as lideranas locais, tcnicos das equipes interinstitucionais e integrantes
das oficinas e reunies. A escolha depende do empenho e discernimento para
difundir a metodologia.
Mas no somente o curso que forma multiplicadores da GESPAR. A vivncia nas atividades do programa, a experincia terica e prtica, a participao nos encontros de avaliao, reciclagem e treinamentos so consideradas
fundamentais.
J no ano 2000, cerca de 800 tcnicos multiplicam a GESPAR em diversos
municpios do Nordeste, norte de Minas Gerais, Esprito Santo e Santa Catarina,
garantindo sustentabilidade ao programa de capacitao. So agentes de desenvolvimento, voluntrios, tcnicos de instituies, funcionrios do Banco do
Nordeste, ONGs, universidades e prefeituras. Entende-se que atravs da transferncia da metodologia s instituies e entidades comprometidas com o desenvolvimento local se dar a continuidade do trabalho.

Sntese dos Resultados quantitativos

A seguir so apresentados alguns indicadores bsicos dos resultados quantitativos alcanados pelo Projeto, no conjunto de sua trajetria:

Especificao
Organizaes apoiadas

Resultados
768

- organizaes sensibilizadas e instrumentalizadas

618

- organizaes apoiadas em aes pontuais

150

Dirigentes, funcionrios, produtores e assessores tcnicos (equipes

10.129

locais) capacitados nas organizaes

Empreendedores individuais capacitados

3.562

Comunidades locais apoiadas (municpios)

155

Planos referenciais de desenvolvimento elaborados

31

- nas reas de desenvolvimento local

20

- nos plos de desenvolvimento integrado

11

Conselhos de desenvolvimento local (ou equivalentes)

20

estabelecidos e em funcionamento
Representantes, lideranas comunitrias e assessores tcnicos

14.660

(equipes locais) das reas apoiadas capacitados

Empreendimentos produtivos locais

3.139

- gerados e consolidados

2.175

- existentes consolidados

964

Instituies e entidades parceiras

283

Tcnicos das instituies e entidades de apoio

2.428

- tcnicos do Banco do Nordeste

661

- tcnicos de outras intituies e entidades

1.767

Participantes da rede de facilitadores/ multiplicadores

783

Organizaes de tcnicos aplicando a metodologia GESPAR

15

Eventos de capacitao promovidos

4.660
265

Elementos da avaliao interna

Entre janeiro e junho de 2000 foi realizada pelo Projeto a Operao Colheita, destinada a consolidar e redirecionar estrategicamente as institucionalidades
geradas, sistematizar informaes disponveis e identificar os impactos percebidos pelos participantes do processo.
Foram consultadas e entrevistadas pessoas de todos os segmentos envolvidos nas experincias, nos nove estados do Nordeste e em Minas Gerais: tcnicos da Equipe do Projeto; tcnicos do Banco do Nordeste; facilitadores das
Equipes de Apoio Tcnico; instituies/Prefeituras; e organizaes econmicas
e da sociedade civil.
As entrevistas com os diversos segmentos de atores envolvidos diretamente
no Projeto apontam um conjunto de resultados gerais positivos, bem como identificam questes insuficientemente trabalhadas e dificuldades enfrentadas.
Principais reas de sucesso do Projeto
Como aspectos positivos na trajetria do Projeto, foram apontados os seguintes efeitos qualitativos, entre outros:
A abordagem do desenvolvimento local em novas bases, com uma viso que
parte do endgeno e incorpora tanto o planejamento como a gesto para o
desenvolvimento. A redescoberta das potencialidades locais e o despertar das
potencialidades empresariais das foras sociais da localidade se transformam
em fatores de auto-organizao das comunidades, de insero de diversos
segmentos sociais s novas dinmicas scio-econmicas e poltico-culturais.
A implementao de uma nova forma de gesto social, na qual valorizada
a obteno de consensos estratgicos mnimos e a identificao e administrao de conflitos como forma de crescimento conjunto.
O surgimento de novas lideranas e a reciclagem das antigas, com mudana
comportamental dos atores sociais envolvidos.
O desenvolvimento de um enfoque empresarial nas organizaes de pequenos produtores rurais e urbanos.
A ampliao e consolidao da Rede GESPAR de Multiplicadores, nos nove
Estados do Nordeste e em Minas Gerais, Esprito Santo e Santa Catarina. A
Rede GESPAR nasceu da identificao dos tcnicos das Equipes de Apoio
Tcnico, participantes das aes de desenvolvimento local e regional, com
a proposta metodolgica do Projeto Banco do Nordeste/PNUD. Avalia-se
que esta identificao abrange os mtodos e tcnicas mas tambm, e principalmente, se estende filosofia e axiologia do Projeto.
A adoo e difuso de um modo de atuao e uma prtica que j apresenta
repercusses fora da Regio Nordeste, inclusive fora do Brasil.

266

Pontos insuficientemente tratados e dificuldades enfrentadas

Houve consenso em que algumas questes, ainda que fundamentais na estratgia da GESPAR, foram tratadas insuficientemente, tais como: a dimenso poltica dos processos, contextos e conjunturas em que se desenvolvia o Projeto; a
dimenso ambiental; aspectos da dimenso produtiva (redes e cadeias produtivas) e o sistema de avaliao dos resultados.
Algumas dificuldades foram salientadas nas diferentes etapas de implementao e vm sendo analisadas pelos formuladores do Projeto, tendo em vista sua
superao:
O reforo capacitao das equipes de apoio tcnico no foi satisfatrio.
O engajamento das instituies e entidades parceiras foi precrio em alguns
municpios; muitos se comprometeram e no realizaram as atividades de
sua competncia.
Em algumas reas, surgiram dificuldades de interagir com as foras polticas locais.

 Houve confronto entre os recursos disponveis e o volume de trabalho

requerido pela proposta do Projeto.
A centralizao e o autoritarismo na gesto de uma parcela das organizaes
e prefeituras atrapalharam o andamento do Projeto.
Os recursos escassos dos produtores e o baixo grau de alfabetizao foram
empecilhos para o trabalho.
Sntese dos avanos identificados
Como pontos de sntese, os entrevistados tenderam a estabelecer como consenso os seguintes resultados alcanados pelo experincia da GESPAR at o ano 2000:
Formao de capital humano. A capacitao vista como o principal instrumento do Projeto e tambm como a instncia que alcanou melhores resultados. A
formao de pessoas (tcnicos, funcionrios e produtores) em termos de extenso
quantitativa e principalmente do alcance de mudanas comportamentais, conscincia social, capacidade empresarial e tcnica para autodeterminar-se, considerada por todos como o principal resultado do Projeto. Isto permitiu a gerao de
uma massa crtica nas cidades, zonas rurais e instituies superior a mil pessoas
com capacidade para impulsionar novos projetos e manter a dinmica da GESPAR,
e de mais de 10 mil pessoas que participaram de diversas modalidades formativas.
Formao de capital social. O segundo resultante o fortalecimento organizacional, em duas dimenses: a) a gerao de organizaes, empresas, associaes e
fruns de diversas modalidades, permitindo o empoderamento dos setores populares e das suas comunidades, tanto no aspecto econmico quanto nas relaes
interinstitucionais; b) as mudanas verificadas nas organizaes, visando o exerccio cidado e empresarial: mudanas na gesto interna para faz-la mais democrtica e participativa, gerao de projetos e planos de desenvolvimento, energia para
impulsionar novos horizontes e modos de vida. A quantidade de 768 organizaes
apoiadas diretamente um nmero significativo, ao que se agrega o apoio indireto
atravs dos participantes nas capacitaes, assim como organizaes criadas depois
que o Projeto havia se retirado de alguma comunidade.
Mudanas institucionais. Visualiza-se seu impacto internamente s duas instituies parceiras na constituio do Projeto. No Banco do Nordeste, tanto na
elaborao conceitual quanto na formao de equipes de agncias locais e na
prpria estrutura central. No interior do PNUD-Brasil, na proposio e incorporao de um conceito de desenvolvimento local associado a uma estratgia
metodolgica de atuao.
Capacitao empreendedora das comunidades. A partir do Projeto foram gerados e consolidados mais de 3 mil empreendimentos produtivos no meio rural e
urbano, aspecto indicativo do fomento ao empreendedorismo popular desencadeado pela experincia. Por outro lado, dificuldades so identificadas no que
tange formao de redes de microempreendimentos e cadeias produtivas, associadas a uma maior insero competitiva.
Consolidao da Metodologia GESPAR. valorizada a capacidade de o Projeto
delinear uma metodologia inovadora, eficiente, de capacitao orientada ao desenvolvimento das pessoas, comunidades, empresas e ao desenvolvimento local.
Embora alguns assinalem carncias no desenho, no seu processo de construo
ou aplicao, todos coincidem que a metodologia constitui um aporte de grande
importncia na ao educativa orientada para o desenvolvimento local.

Elementos da avaliao externa

Destacam-se, a seguir, consideraes presentes no Relatrio de Avaliao Externa elaborado pelos consultores Cunca Bocayuva (Rio de Janeiro) e Guillermo
Williamson Castro (Temuco Chile).
Na sua articulao com o Banco do Nordeste, nos seus efeitos no plano local
municipal e intermunicipal, atravs da construo de redes e articulaes institu-

267

268

cionais, tcnicas e produtivas, o Projeto GESPAR (Banco do Nordeste/PNUD)

converteu-se num instrumento de carter bastante abrangente. Neste sentido, se
difunde em funo das demandas presentes no debate sobre a construo de uma
cultura, de meios tcnicos e de ferramentas capazes de endogeneizar o processo de
desenvolvimento em novas bases. Essa metodologia procura articular dimenses
econmicas e sociais da agenda estratgica do desenvolvimento brasileiro, a partir
do fortalecimento do capital social (associativo e de cooperao), do capital humano (cultural, tcnico e profissional), das parcerias pblicas e institucionais e do
fomento ao potencial empreendedor e inovador das comunidades.
O recorte da articulao com o territrio, escolhido pelo Projeto, envolve
uma dimenso formalizada institucional, um enfoque de geografia econmica
ligada s cadeias e redes produtivas, e finalmente aparece como uma cultura que
percebe as possibilidades de cruzamento entre novos agenciamentos produtivos
e aes de fomento, que redesenham as bases do protagonismo dos atores para o
desenvolvimento local.
As lies do Projeto se relacionam com a emergncia de redes, associaes e
equipes que no plano local constrem aes que modificam a gesto pblica e/ou
o potencial empreendedor nos municpios. No plano da subjetividade, podemos considerar o fato verificado de que quase todos os que passaram pelas capacitaes e pelos processos de envolvimento e constituio de base associativa,
desencadeados atravs da aplicao da GESPAR, se consideram transformados
do ponto de vista de sua cultura, valores e habilidades.
Os novos padres econmicos de cooperao, escala, transparncia, informao, requisitos educacionais e qualidade scio-ambiental, exigem um novo modo
de gesto e articulao do meio scio-tcnico, das estratgias de planejamento e
das infra-estruturas capazes de endogeneizar competncias e ampliar a produo
de excedentes. As desigualdades sociais, as estruturas de poder, os condicionamentos culturais, so afetados pelos novos condicionamentos e por um contexto
institucional e empresarial em mutao. Reverter essas tendncias, encontrando
uma sada que no seja a da excluso social ampliada, impe uma busca de
alternativas a partir do aproveitamento dos recursos e potencialidades presentes
nos contextos scio-ambientais especficos.
O Projeto Banco do Nordeste-PNUD beneficia-se desta reflexo e procura
aproximaes adequadas a uma escala institucional e territorial superior, sem
perda de vista dos elos relativos aos atores produtivos ligados aos micro e pequenos empreendedores, tais como as noes de clusters de empresas e inovaes,
a organizao em cooperao de meios tcnicos e materiais, os sistemas de parcerias, a relao entre capital social e capital humano e a organizao em redes dos
empreendimentos e das equipes institucionais. Esse conjunto de referncias abre
espao para consolidar os desafios da GESPAR enquanto metodologia de desenvolvimento local na conexo com os desafios e experincias sistematizadas em
pases como a Itlia e a Espanha.
O trabalho de avaliao procurou lanar um olhar sobre o estado da arte no
desenvolvimento da metodologia de Gesto Participativa para o Desenvolvimento
Local (GESPAR). Indicamos a seguir alguns aspectos que devem ser fortalecidos e
obstculos que devem ser observados na sua continuidade e expanso.
Enquanto mtodo para abordar o desenvolvimento, enquanto enfoque que
parte de um sistema de valores prprios, enquanto modificao de cultura e
construo de um instrumental inovador, a GESPAR vive as contradies e controvrsias que atravessam as dinmicas empreendedoras e de ao institucional
num contexto de desigualdade, escassez e restries scio-culturais e polticas.
Existem fortes contradies entre processos de articulao social local e o
impacto das fronteiras econmicas de complexos produtivos e das polticas pblicas que bloqueiam os elementos prprios e os ritmos dos atores locais. Os
choques culturais e os bloqueios institucionais ligados aos poderes oligrquicos

so aspectos que se somam na barragem das mudanas culturais e produtivas que

abririam novas potencialidades. Essas fronteiras e choques entre diferentes
ritmos, formatos e processos so fatores to graves quanto a escassez material que
atinge certas regies e localidades.
A agenda social aparece como um centro a partir do qual se focaliza a experincia, inclusive com certa anterioridade sobre a dimenso imediatamente produtiva e mercantil. O trabalho de reciprocidade e solidariedade entre os empreendedores, as carncias materiais, as demandas de desenvolvimento cultural e a
busca de um processo subjetivo de fortalecimento das identidades e da cidadania ganha relevo na combinao entre construo de capital social e acesso a bens
e recursos pblicos essenciais.
O carter educativo uma marca definidora do estilo do Projeto, o que pode
ser demonstrado pelo nmero de pessoas que, em diferentes nveis de atuao e
organizao, passaram pelas oficinas e atividades de capacitao. A difuso de uma
linguagem capaz de permear tamanha diversidade cultural parece ser uma virtude
do Projeto, que resulta num estilo novo de atuao, permeada por valores ligados
ao fortalecimento das iniciativas locais e busca de resultados concretos.
O grau de profissionalismo e o empenho da equipe do Projeto pode ser
observado nos resultados obtidos em termos de constituio de equipes locais,
na elaborao dos diagnsticos, na capacitao associativa e no desenho de projetos e definies estratgicas sob a forma de planos locais de desenvolvimento.
O engajamento de voluntrios e as equipes de apoio tcnico envolvidas demonstram o potencial de mobilizao de recursos humanos e a capacidade de
aglutinao que a perspectiva aberta pelo Projeto provoca nas diferentes instituies. As definies inovadoras em termos de filosofia e o sentido poltico do Projeto geram entusiasmo num cenrio classicamente marcado pelo desgaste da temtica do desenvolvimento, por fora do clientelismo e do burocratismo que marcam
o cenrio nordestino e permeiam o aparelho de Estado de uma maneira geral.
A atividade do Projeto BN/PNUD pode ser considerada bem sucedida, principalmente se levarmos em conta o contexto adverso da regio onde ele se aplicou at ento. O quadro dramtico da seca no favorece os diferentes projetos de
base agropecuria, assim como os meios financeiros e as polticas focalizadas de
erradicao da pobreza ainda se situam no terreno da ajuda imediata. Apesar do
esforo dos diferentes grupos e associaes no sentido de melhor utilizar as frentes produtivas e outras formas de polticas emergenciais na regio, um novo
formato de polticas de fomento parece estar sendo exigido para apoiar estratgias e empreendimentos sustentveis de desenvolvimento local. O Projeto vive os
condicionamentos e constrangimentos de lidar com um cenrio onde at mesmo
os setores mais robustos, em termos empresariais, sofrem com as restries e o
carter difuso e incerto das polticas. O quadro institucional brasileiro de ajuste
estrutural e de crise com reestruturao da ao do Estado ainda no rompeu
com as prticas tradicionais do poder local, o que faz com que o Projeto tenha
que conviver com um quadro de representaes e estruturas com um ethos
oligrquico e clientelista, o que bloqueia o mvel democrtico e de dilogo que
marca o sentido tico do Projeto.
O Projeto exemplar no que se refere ao esforo de constituio de parcerias,
sendo evidente o seu efeito positivo e de conjunto quando essas so bem estabelecidas no plano local, ou seja, quando permitem a articulao entre projetos da
sociedade local e dos governos municipais. clara a intencionalidade do Projeto
no que se refere a uma amarrao de estruturas e dinmicas de parcerias, que vo
de equipes institucionais at sistemas locais (prefeituras e associaes). E, ainda,
contando com a parceria de uma agncia nacional/regional brasileira, o Banco
do Nordeste, com um projeto de capacitao iniciado pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento. Se esta parceria, ponto de partida para o relacionamento institucional, conseguiu abrir as portas de muitas instituies e po-

269

deres locais para iniciar o Projeto, os desdobramentos posteriores s ganharam

vida porque uma nova mentalidade e fora associativa e institucional foi gerada,
com uma enorme gama de resultados com sinal positivo.
Esses resultados vo muito alm do assistencialismo, permitindo afirmar que
o desenvolvimento local, nos termos da Metodologia GESPAR, permite abrir
possibilidades de reorientao das polticas numa perspectiva mais integrada. O
que deriva sobretudo do seu empenho nas parcerias e no associativismo, que
fortalece um recurso estratgico: o capital social, como requisito indispensvel
para o desenvolvimento humano sustentvel.

270

Desafios para a incorporao da

transparncia em um modelo de
gesto municipal
Jos Carlos Vaz

A construo de um modelo de gesto municipal que privilegie uma

relao com a sociedade baseada na circulao de informaes, na
corresponsabilizao e no controle social das aes do governo exige
uma srie de mudanas nas prticas de gesto normalmente adotadas
pela tradio poltica brasileira.
O princpio bsico que deve nortear esse movimento de que a
informao um direito de cidadania. Radicalizar a democracia exige,
portanto, um esforo de ampliao do acesso dos cidados s informaes referentes ao governo municipal ou de posse deste. Tradicionalmente, o gerenciamento das informaes em uma prefeitura no se d
por este ngulo, e essa transformao no uma operao trivial.
Um governo preocupado em ampliar sua permeabilidade sociedade civil deve adotar princpios de descentralizao das decises, com
sua aproximao dos cidados diretamente interessados e envolvidos.
necessrio criar possibilidades de maior participao popular em todo
o processo de gesto, desde a formulao das polticas at sua avaliao. Tambm preciso alterar as prticas de trabalho dos vrios setores
da prefeitura, criando mecanismos de atendimento aos cidados que
garantam a impessoalidade na prestao de servios e na execuo de
investimentos. Por fim, preciso redirecionar o funcionamento dos
rgos municipais para o fornecimento de informaes sociedade civil, abrindo as caixas pretas da informao, como o oramento pblico e os grandes projetos de interveno para o entendimento por parte
da sociedade. A tecnologia da informao deve ser entendida como uma
grande aliada nesse processo, oferecendo muitas possibilidades para
facilitar o acesso informao.

271

Este texto apresenta de forma bastante sucinta um conjunto de elementos em sua mais expressiva parcela extrados das experincias
recentes da administrao municipal brasileira que podem contribuir
positivamente para o aumento da transparncia da gesto municipal.
Tais elementos para a incorporao da transparncia so apresentados
no formado de desafios para os governos municipais democrticos.
Cada um desses desafios corresponde a um aspecto particular da
presena da transparncia na concepo do modelo de gesto municipal. Para cada um deles, um conjunto de temas deve ser tratado de
forma a se passar de idias e concepes tericas para um conjunto de
prticas que efetivem a transparncia na gesto. O objetivo da estruturao do texto por desafios , exatamente, facilitar esse enfoque centrado
na prtica da gesto municipal. Da a preocupao com a identificao
de algumas experincias de referncia e com a indicao de cuidados
bsicos a tomar no processo de implementao de aes.
Finalizando esta introduo, no se deve deixar de notar que a seleo desses desafios no intenta estabelecer uma categorizao permanente ou universal, ainda que alguma permanncia nela possa existir.
Diferentes contextos podem criar novos desafios, ou gerar especificidades naqueles aqui apontados.

Desafio 1: Democratizar a gesto das polticas

pblicas

183

272

Vaz in Paulics,
2000, 235.

Permitir que a sociedade exera seu direito informao e participao deve fazer parte dos objetivos de um governo que se comprometa com a solidificao da democracia. Democratizar a gesto das
polticas pblicas requer, fundamentalmente, que a sociedade possa
participar no processo de formulao e avaliao da poltica, da gesto
de sua implantao e operao e da fiscalizao de sua execuo, por
meio de mecanismos institucionais. Esta presena da sociedade materializa-se atravs da incorporao de categorias e grupos sociais envolvidos direta ou indiretamente no processo de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas, e que, normalmente, esto excludos das decises. Ou seja, significa tirar dos governantes e dos tcnicos da prefeitura e dos setores sociais mais poderosos o monoplio de
determinar os rumos das polticas pblicas no municpio.
Os mecanismos de democratizao da gesto das polticas pblicas
podem alcanar vrios nveis de sua execuo. No caso da educao,
por exemplo, tm sido difundidas as instncias de participao popular
junto secretaria municipal de educao, junto a escolas e, em algumas localidades onde conveniente, em nvel regional, como em diversas experincias que se difundiram no fim da dcada de 1980 e incio
da dcada de 1990, como os casos de Vitria e Recife 183 . Tambm

possvel imaginar instncias de participao especializadas, correspondentes aos diferentes servios de educao oferecidos (no caso da educao: creches, ensino de ciclo fundamental e intermedirio, alfabetizao de adultos, ensino profissionalizante). Em qualquer instncia, os
mecanismos institucionais criados devem garantir a participao do
mais amplo leque de interessados possvel. Quanto mais representatividade houver, maior ser a possibilidade de expandir a capacidade de
interveno e fiscalizao da sociedade civil.

Conselhos municipais
A criao de mecanismos institucionais de democratizao da gesto deve privilegiar os organismos permanentes, que possam sobreviver s mudanas de direo no governo municipal. Os rgos colegiados,
como conselhos, so os principais instrumentos.
Os conselhos municipais de gesto de polticas pblicas so rgos
coletivos, com representantes do poder pblico e da sociedade civil,
que participam da elaborao, execuo e fiscalizao das polticas pblicas municipais 184 . So instrumentos de democratizao da gesto e,
como conseqncia, do Estado, contribuindo para que haja maior participao na elaborao das polticas pblicas. O funcionamento efetivo dos conselhos significa maior transparncia na gesto, por permitir
que a sociedade acompanhe com maior proximidade as aes de governo. Com isto ficam dificultadas as prticas clientelistas e o uso dos
recursos pblicos para fins particulares dos administradores pblicos e
de setores a eles associados.
Devem ser evitados os conselhos baseados na indicao, pelo prefeito, de um grupo de notveis do municpio. A experincia deste tipo de
composio mostra uma forte tendncia ao reforo do clientelismo e a
uma baixa representatividade, uma vez que essas personalidades no participam por delegao de nenhuma entidade e, portanto, no tm a quem
prestar contas diretamente. Os notveis ficam expostos cooptao
pelo poder pblico, at mesmo inviabilizando o papel do conselho enquanto contraponto exercido pela sociedade civil. muito mais interessante, no s no sentido do desenvolvimento da cidadania como tambm
da eficcia da atuao do conselho, investir na representao de entidades, inclusive por meio do preenchimento de vagas por meio da eleio
de representantes de setores especficos. Este mecanismo uma forma
de garantir a presena de instituies realmente representativas. Reduz o
risco de organizaes sem importncia na vida do municpio ocuparem
assento no conselho, em detrimento de entidades de maior expresso.
Constituir conselhos, apenas, no suficiente. importante criar
condies para seu efetivo funcionamento como espaos de participao e de controle social dos governos. De um lado, preciso a determinao poltica de prestigi-los e efetivamente envolv-los nas polticas

184

Para uma reflexo

acerca das
potencialidades e
limites do conselhos
municipais, ver
Carvalho e Teixeira,
2000; para algumas
consideraes prticas
sobre a montagem e
funcionamento de
conselhos municipais,
ver Vaz in Paulics,
2000, 217-220

273

185

Carvalho, 2001.

pblicas, para a qual sua constituio apenas a medida inicial. Garantir o acesso dos conselheiros informao decisivo para que os conselhos cumpram seu papel.
De outro lado, importante proporcionar condies materiais para
os conselhos. H experincias como a Casa dos Direitos, de Cajamar,
em So Paulo, que facilitam a ao dos prprios conselhos, alm de
tornar disponveis aos conselheiros recursos materiais como computadores, telefones, salas de reunio; e humanos, como servios de secretaria. A prefeitura municipal, ao ceder uma casa para abrigar os diversos conselhos existentes na cidade, favoreceu, por um lado, as aes
integradas entre os diversos conselhos, e por outro lado, a vida do cidado que procura informaes ou quer encaminhar alguma questo junto aos conselheiros 185 .

Descentralizao

186

A experincia de
descentralizao do
governo municipal de
Campinas (19931997) pode ser vista
em Prefeitura
Municipal de
Campinas, 1997 e Vaz
in Paulics, 2000, 73.

274

A descentralizao implica a transferncia efetiva de poder decisrio

para os agentes locais da administrao municipal. Significa, portanto,
que os rgos regionais tm autonomia, dentro de limites estabelecidos, para formular polticas locais, estabelecer prioridades e planejar o
atendimento das demandas. A descentralizao pode abranger, alm da
execuo de atividades, as decises referentes formulao de polticas, definio de prioridades, ao planejamento operacional, normatizao e ao controle.
Do ponto de vista gerencial, a descentralizao possibilita um aumento da eficincia e da eficcia das aes do governo. possvel melhorar a qualidade de vida sem depender de grandes projetos, pois a
prefeitura amplia seu poder de diagnstico, com as instncias descentralizadas exercendo um papel de lentes de aumento, conferindo visibilidade a problemas que antes no eram percebidos. Obviamente, ao
se implantar um programa de descentralizao necessrio contar com
esse efeito, incorporando providncias para a que a capacidade de interveno da prefeitura acompanhe o crescimento da demanda.
A implantao de ncleos regionais, responsveis pela implantao
de projetos locais e pelo contato direto com as demandas populares,
favorece um relacionamento direto com os cidados e valoriza a organizao comunitria. Torna-se possvel buscar em conjunto as solues
adequadas s necessidades, quebrando o monoplio do conhecimento
pelos tcnicos e burocratas 186 .
Do ponto de vista poltico, a descentralizao aumenta a transparncia
das aes do governo e positiva para o desenvolvimento da participao da populao na soluo dos prprios problemas. Entretanto, um
modelo de gesto descentralizada tende a enfrentar dificuldades com
parte do Legislativo: vereadores de estilo mais prximo ao clientelismo
vero este modelo como uma ameaa sua prtica poltica. Alm dis-

so, h o risco de que os agentes do governo em nvel local reproduzam

vcios clientelistas e realizem uma gesto centralizada em nvel local.
Da a importncia de implantar formas de participao dos cidados
junto s instncias de governo descentralizado. Podem ser constitudos
conselhos de representantes regionais, eleitos diretamente ou indicados por entidades da sociedade. Tambm pode ser possvel aproveitar
outras estruturas de participao regionalizadas, como os conselheiros
do oramento participativo.

Indicadores e avaliao pblica da gesto

Tratando-se de avaliao, alguns pontos so obrigatrios em um governo preocupado com a consolidao da cidadania: participao popular e dos funcionrios, critrios objetivos de anlise, integrao entre uma avaliao global da gesto e as diversas avaliaes setoriais,
preocupao com o avano dos direitos sociais e polticos e divulgao
pblica dos resultados.
O mtodo adotado deve considerar aspectos subjetivos e anlises
polticas, mas preciso dispor tambm de informaes que expressem
em nmeros os resultados das aes do governo municipal. So os indicadores da gesto.
Neste campo tem havido um movimento bastante significativo de
construo de indicadores agregados em nvel local, de alguma forma
referidos ao indicador de desenvolvimento humano desenvolvido por
Amartya Sen 187 . Municpios como Porto Alegre e Belo Horizonte tm
iniciativas nessa direo; o Instituto Polis elaborou um indicador de qualidade de vida em nvel municipal 188 . Esses indicadores tm um potencial
muito grande: podem auxiliar os cidados a entender melhor seu municpio e, a partir da, participar melhor de processos de planejamento, avaliar o desempenho da gesto, estabelecer pautas de reivindicao e formular propostas de polticas pblicas. Esse papel pode ser potencializado
se houver disponvel para os cidados uma coleo de outros indicadores, mais diretos e prticos, tais como dados demogrficos e informaes socioeconmicas.
Os indicadores descrevem um determinado aspecto da realidade (nmero de leitos hospitalares implantados, por exemplo) ou apresentam
uma relao entre situaes ou aes (como a relao entre o nmero
de matrculas no 2 grau sobre nmero de matrculas no 1 grau). So
excelentes para realizar avaliaes setoriais e para a avaliao de cumprimento de pontos do programa de governo, permitindo concluses
rpidas e objetivas (por exemplo, se o governo se comprometer a ampliar o nmero de domiclios servidos por coleta de lixo e este se reduz,
a avaliao da ineficcia das aes neste setor bvia).
Indo-se mais alm, possvel construir um indicador de qualidade
de vida, incorporando variveis referentes sade, meio ambiente, ren-

187

Sen, 1993

188
Souto e outros,
1995

275

189

Um exemplo de
regionalizao de
indicadores o
Mapa da Incluso/
Excluso Social de
So Paulo. Ver
Sposati, 2000.

190
Sobre a
mensurao de
satisfao de
cidados usurios de
servios pblicos, ver
Gilbert e outros,
2000 e Enap, 2001.

da, entre outras. Ao analisar sua evoluo ao longo do tempo, pode-se

avaliar como evoluiu a qualidade de vida dos cidados (inclusive comparando a posio da gesto em curso com a de gestes anteriores).
Tambm possvel construir um indicador de eficcia da gesto (que
mea o quanto as aes da prefeitura influenciaram a qualidade de vida
na cidade) ou indicadores de eficincia da gesto (que avaliem se o
governo est utilizando os recursos disponveis da melhor forma possvel). Outra possibilidade a de sistematizao dos indicadores em informaes regionalizadas. Ao se aplicar os indicadores sobre uma base
cartogrfica regionalizada, obtm-se um mapa da excluso e incluso
social do municpio 189 . Com isso, pode-se tornar pblicas avaliaes
da evoluo da qualidade de vida em cada regio do municpio, identificando o quanto o governo conseguiu intervir em cada uma delas. Esse
recurso tambm permite saber se os investimentos pblicos concentraram-se nas regies mais carentes ou no.
O uso de indicadores de qualidade de vida e de desempenho de
gesto rompe o monoplio da informao pelos tcnicos e dirigentes
municipais. Essa democratizao das informaes auxilia a sociedade
no s a controlar as aes do governo municipal: tambm permite que
os movimentos e entidades que atuam na vida poltica e social formulem propostas de prioridades e de interveno.
Outra forma de utilizao de indicadores para avaliao da gesto a
criao de indicadores de satisfao dos cidados com os servios pblicos 190 . Utilizando-se metodologia de pesquisa de satisfao de usurios
de servios, pode-se construir indicadores a partir da experincia dos
cidados usurios dos servios. Tornar os resultados desses indicadores
pblicos, identificando claramente os pontos fortes e fracos dos servios
pblicos e os motivos que levam m ou boa avaliao dos servios
contribui para ampliar o nvel de transparncia da avaliao da gesto.

Oramento participativo

276

Um dos mecanismos mais popularizados de democratizao da gesto municipal o oramento participativo. Por meio dele, possvel
aos cidados participarem das decises de investimento do governo
municipal. Nas experincias mais bem sucedidas, aplica-se um sistema
de representao com cada regio da cidade elegendo representantes e
prioridades para a discusso da alocao de recursos. Aps um processo democrtico de deciso, so estabelecidas as prioridades para a realizao de obras para cada regio. A prefeitura assume as decises dos
representantes da populao no seu oramento de investimentos locais.
H algumas limitaes a considerar. Os oramentos participativos exigem um alto esforo de mobilizao e geram uma posterior fonte de
presso e cobrana pelos cidados, exigindo, portanto, garantia da capacidade de realizao das suas decises por parte da prefeitura. Outra

crtica que se faz que, normalmente, no tm levado em conta os

grandes investimentos e os gastos de custeio do municpio e suas polticas pblicas. Incorporar esses gastos na discusso do oramento com
os cidados , sem dvida, uma possibilidade bastante interessante,
mas no livre de dificuldades .

Desafio 2: Oferecer maior publicidade s aes do

governo municipal
A transparncia est diretamente associada ao acesso a informaes
sobre a gesto. Entretanto, em geral as atividades de publicidade e prestao de contas so feitas de forma parcial e com a preocupao de
funcionar apenas como propaganda da gesto. A utilizao da mdia,
nesse caso, fica restrita a um instrumento publicitrio. Esse modelo de
comunicao institucional cada vez mais perde efetividade, pois h um
crescente desgaste da propaganda governamental junto populao, que
vem em articulao com o desgaste e a crescente desconfiana dos cidados em relao s lideranas polticas. Para governos que desejam
manter uma postura diferenciada da prtica tradicional, nem sempre
h modelos de ao que permitam modificar os conceitos e as prticas
mercadolgicas altamente disseminadas. O problema que se coloca :
como inverter a lgica e utilizar a mdia e a publicidade das aes de
governo a servio da populao?
possvel prefeitura organizar sua utilizao da mdia para fornecer informaes de fato teis para os cidados, para que a propaganda
no seja apenas da gesto, ou do prefeito. Nesse caso cabem tanto a
mdia prpria como as outras mdias, que em geral so usadas basicamente para fazer campanhas, mas que podem ser usadas tambm para
prestaes de contas.
Na mdia prpria, h um campo muito grande aberto em termos de
criatividade. Por exemplo, o jornal do nibus, hoje disseminado por
grande parte dos municpios, comeou em So Paulo, em 1989, e
poca foi um instrumento inovador de informao. Outros municpios
criam dirios oficiais de ampla circulao no municpio e no restritos
apenas publicao de atos oficiais.
A internet uma mdia que tambm pode ser explorada pelos governos municipais, ainda que o acesso a ela no seja universal. Muitos
municpios incorporam em seus stios na internet sees de notcias
sobre as atividades do governo municipal.
Outra forma so as tevs e rdios pblicas, como o caso da Prefeitura de Itabira 191 , que criou um canal de TV com a comunidade, onde
vrios grupos assumem horrios na programao. Pode no ser possvel
implantar uma TV Pblica, mas pode-se utilizar a TV convencional e os
canais por assinatura para apresentar as aes de governo de forma

191
Paulics,2000 in
Paulics, 2000, 271.

277

mais transparente, no somente por meio de anncios que exibam imagens das obras pblicas, mas com programas que discutam os principais problemas do municpio e onde o governo municipal pode apresentar suas aes e submet-las discusso com outros atores sociais.
H ainda outras experincias, como as TVs comunitrias, que so
tevs que no so colocadas no ar. Vai-se para um determinado bairro e
naquele dia instala-se um sistema de telo, produzindo programas onde
a populao pode discutir e apresentar as discusses da gesto para
aquele grupo, naquele lugar, naquele espao.
Uma outra iniciativa possvel para dar mais publicidade s aes do
governo municipal divulgar amplamente todos os editais de seleo de
pessoal, licitao e eleio de conselheiros de conselhos municipais, ou
qualquer outro tipo de atividade que exija inscrio e seleo. Assim,
permite-se que um nmero maior de interessados possa participar.

Simplificao do oramento

192
Vaz, 2000 in
Paulics, 2000, 269.

193

278

Almeida, 1993.

fundamental simplificar e tornar mais compreensvel a elaborao

e o acompanhamento da execuo oramentria, ampliando as condies de participao e interveno da sociedade. Simplificar a forma
de apresentao do oramento municipal traz mais transparncia para
o processo oramentrio, evitando a sua manipulao pelos governos.
Alguns municpios comeam a direcionar para uma forma mais simples
e de mais fcil compreenso o Sistema de Acompanhamento Oramentrio, j existindo algumas reflexes sobre simplificao dos documentos de
oramento 192 . Aqueles que j tiveram algum contato com peas oramentrias certamente tero notado o quanto so indecifrveis, muitas vezes at
mesmo para o tcnico, quanto mais para o cidado comum. Vrias prefeituras tm realizado algumas experincias positivas. Um exemplo simblico
o de Icapu, no Cear, em que a prefeitura pintava em um muro a execuo oramentria e os cidados, ao passarem pela rua, podiam saber quanto a Prefeitura gastou naquele ms. 193 claro que em outras cidades pode
ser necessrio utilizar meios mais elaborados, inclusive baseados em tecnologia da informao, mas a postura, ao deixar claro para o cidado o
destino do dinheiro da Prefeitura, serve como um paradigma.
Uma dezena de receitas e cerca de quinze despesas correspondem, normalmente, a 95% dos valores oramentrios. Para facilitar a compreenso,
deve-se apresentar estes itens em destaque, agrupando os demais na rubrica outros. Pode-se aplicar o mesmo princpio de elaborao de oramentos resumidos para algumas partes do oramento de maior interesse. Como
exemplo, pode-se resumir o plano de obras, evidenciando as principais a
serem executadas, sua localizao e valor, em uma nica folha, agrupando
um grande nmero de obras de pequeno vulto em apenas uma rubrica.
Pode-se melhorar a informao oferecida aos cidados utilizando-se
a tcnica de anlise vertical, na qual apresentada a participao per-

centual dos valores destinados a cada item no total das despesas ou

receitas. Em vez de comunicar um conjunto de nmeros de difcil entendimento ou valores sem base de comparao, possvel divulgar
informaes do tipo a prefeitura vai gastar 15% dos seus recursos com
pavimentao, por exemplo.
Uma outra anlise que pode ser realizada a anlise horizontal do
oramento. Esta tcnica compara os valores do oramento com os valores correspondentes nos oramentos anteriores (expressos em valores
reais, atualizados monetariamente).
Essas tcnicas e princpios de simplificao devem ser aplicados na
apresentao dos resultados da execuo oramentria, confrontando o
previsto com o realizado em cada perodo e para cada rubrica. Deve-se
apresentar, tambm, qual a porcentagem j recebida das receitas e a
porcentagem j realizada das despesas.
preciso apresentar as condies que permitiram os nveis previstos de entrada e dispndio de recursos. A evidenciao das premissas
desnuda o oramento ao pblico, trazendo possibilidades de comparao. Permite perguntas do tipo: por que a prefeitura vai pagar x por
este servio, se o seu preo de mercado metade de x?. Contribui
para esclarecer os motivos de ineficincia da prefeitura nas suas atividades-meio e na execuo das polticas pblicas.
O acompanhamento e apresentao do oramento em valores reais
(eliminando os efeitos da inflao) aumenta o grau de transparncia, pois
a Administrao apresenta opinio pblica valores que podem ser comparados entre si, ao contrrio dos fluxos nominais de receita e despesa.
A diferena no desprezvel. Com isso, aumenta o poder de entidades e
movimentos da sociedade civil local na fiscalizao do governo.

Fornecimento sistemtico de informaes para entidades

da sociedade civil
Para que se possa garantir s entidades da sociedade civil o direito
de pesquisar dados e receber informaes de seu interesse nos rgos
pblicos municipais, indispensvel a criao de normas legais e procedimentos administrativos para acesso s informaes. Precisam ser
simples e claramente definidos, no deixando dvidas sobre a responsabilizao pelo fornecimento de informaes, a definio de que tipo
de organizaes podem acessar as informaes, os prazos de resposta e
o universo de temas sujeitos pesquisa e acompanhamento. Um cadastramento prvio das entidades e seus representantes pode tornar mais
rpido o atendimento de solicitaes.
A capacidade propositiva das organizaes populares e da sociedade
civil pode ser ampliada: dispondo de mais informaes, possvel opinar sobre iniciativas do poder pblico e apresentar alternativas para
solues dos problemas.

279

194
Vaz, 2000 in
Paulics, 2000, 241.

Outros resultados, menos evidentes, tambm podem ser gerados. A

facilitao do acesso informao reduz o poder da burocracia municipal: enfraquece-se o grupo de funcionrios que, monopolizando as
informaes sobre o governo municipal, utiliza-as como instrumento
de troca ou de presso.
Pode-se destacar a iniciativa do ento vereador Jorge Bitar, no Rio
de Janeiro, em 1995, uma lei de acesso s informaes pblicas por
entidades da sociedade. Ou seja, se uma entidade est envolvida com
algum trabalho, algum projeto e precisa de alguma informao sobre
aes municipais, a Prefeitura no lhe pode negar a informao. Ainda
que esta iniciativa tenha algumas limitaes, um instrumento que
aponta para uma ao possvel, porque obriga a prefeitura a ter procedimentos e parmetros para sua relao com as entidades dos cidados
que vo Prefeitura buscar informaes 194 .

Desafio 3: Garantir a impessoalidade no acesso aos

servios pblicos
A ausncia de transparncia estimula que o acesso aos servios
pblicos torne-se produto valioso na mo de dirigentes e servidores
sem compromisso tico. O princpio da impessoalidade necessita da
transparncia para ser implementado com concretude. Por isso, o
governo municipal deve orientar suas aes para que a gesto de
todos os servios pblicos o apliquem em todos os nveis. Essa postura requer que os sistemas de atendimento e gerenciamento dos
servios sejam atualizados, incorporando recursos de registro de
demandas, controle de ordem de atendimento e acompanhamento
das decises dos envolvidos na execuo dos servios. Tambm
importante que esses sistemas estejam disponveis para consulta pelos cidados interessados. Em uma outra vertente, criar condies
para informar a todos os cidados os servios pblicos disponveis,
os requisitos para acesso a eles e os padres mnimos de qualidade
estabelecidos reverte a excluso devida s dificuldades culturais e
econmicas de acesso informao.

Sistemas de solicitao de servios pblicos

195
Vaz, 2000 in
Paulics, 2000, 243.

280

Algo que se tem disseminado bastante no campo dos sistemas de

prestao direta de servio ao cidado so os sistemas de solicitao de
servios pblicos, usando basicamente recursos telefnicos (como o
telefone 156 de muitos municpios) 195 . So sistemas nos quais o cidado tem acesso a alguns servios, normalmente de manuteno urbana,
atravs de chamadas telefnicas. H outros campos, como defesa civil,
marcao de consultas, emisses de certides, onde cabem este tipo de
uso de sistemas de informao.

As reclamaes e solicitaes de servios dos cidados, como poda

de rvores, limpeza, pavimentao, devem ser acolhidas por telefone
ou pessoalmente por uma equipe especialmente treinada para isto.
recomendvel que a prefeitura implante um sistema de acolhimento
de solicitaes dos cidados que permita um acompanhamento posterior das solicitaes. Seja por meio da internet, como utilizando atendimento telefnico ou pessoal, o sistema de atendimento ao cidado
deve ser baseado na impessoalidade do atendimento, para assegurar
que no haja discriminao no acesso aos servios pblicos.
Valendo-se de recursos bastante simples da informtica, possvel
tornar pblico cada pedido (obviamente, resguardando a privacidade
dos cidados, quando necessrio). Ao ser solicitado o servio, ele deve
entrar em uma lista de pedidos a serem atendidos em ordem cronolgica. Essa lista deve ficar disponvel aos solicitantes e a todos os muncipes
que podem acompanhar a execuo dos servios e fiscalizar o cumprimento da ordem de solicitao.

Guias de servios pblicos e Cartas de servios

Outro instrumento que tem crescido em seu uso so os guias de
servios pblicos, publicados em papel, na internet ou disponibilizados
por atendimento telefnico. So guias que, de alguma forma, orientam
os cidados a procedimentos para se ter acesso a servios e direitos,
apresentando endereos, documentos necessrios, dias e horrios de
funcionamento de reparties, critrios de acesso, prazos e datas de
solicitao de servios 196 . Alguns tambm incorporam informaes sobre eventos, transporte e locomoo.
Pode-se utilizar os guias de servios pblicos de forma articulada
com as cartas de servios. As Cartas de Servios so um instrumento de estabelecimento e comunicao aos cidados dos padres de
qualidade dos servios pblicos.
So documentos pblicos atravs dos quais os rgos
prestadores de servios pblicos informam aos cidados sobre os servios que prestam e sobre os compromissos de qualidade na sua prestao. As Cartas tambm informam sobre os direitos dos cidados e usurios em relao a estes
servios. Seu objetivo fomentar a melhoria contnua dos
servios pblicos para tornar explcitos os nveis de padro
de qualidade com que os cidados podem esperar da prestao de servios. As Cartas de Servios esto inseridas em
um processo de modernizao e reforma do modelo de gesto da qualidade do servio pblico. Permitem facilitar e
melhorar a relao com os cidados e, ao mesmo tempo,
fixar os compromissos adquiridos pela Administrao Pblica na prestao de servios. Entretanto, no podem se
restringir a uma declarao escrita. Devem integrar um
conjunto sistemtico de aes para contribuir para a construo de um modelo de gesto pblica que tenha o cidado como centro de suas decises. 197

196

O municpio de
Curitiba, entre
outros, possui uma
experincia considervel neste tpico.

197
Enap, 2000, 23.
Para contato direto
com um exemplo na
Internet (Madrid,
Espanha), ver http://
www.comadrid.es/
dgcalidad/cartas.

281

 importante que as cartas de servios sejam tornadas pblicas e

divulgadas amplamente, em forma de folhetos, publicao na imprensa,
cartazes e internet. Deve haver cuidado com relao sua fcil compreensibilidade por parte dos cidados, devendo ser escritas como um
documento voltado a um pblico amplo e de baixa escolaridade.

Ouvidoria Pblica

198
Para mais
informaes e
experincias de
ouvidorias municipais ver Vaz, 2000 in
Paulics, 2000, 253.

282

A criao de uma ouvidoria pblica municipal possibilita que a prefeitura disponha de um instrumento eficaz para a comunicao direta
com os cidados. A ouvidoria pblica uma instituio que auxilia o
cidado em suas relaes com o Estado, funcionando como uma crtica
interna da administrao pblica, sob a tica do cidado. um canal
de comunicao direta entre o cidado e a prefeitura 198 .
O princpio central da ouvidoria a existncia de um ouvidor (tambm conhecido como ombudsman), que funciona como um representante dos cidados dentro da prefeitura. O ouvidor deve ser to independente quanto possvel no desempenho de suas funes. Por isso,
no h como conceber a figura do ouvidor sem mandato pr-definido:
s poder desempenhar sua funo de forma adequada se no puder
ser afastado.
O papel do ouvidor pblico, uma vez recebida a demanda do cidado, entrar em contato com os rgos responsveis pelo assunto na
prefeitura e notificar o problema, procurando descobrir quais so as
suas causas e repercusses e procurando sensibilizar a administrao
municipal. O ouvidor no decide sobre o problema, mas o acompanha
at sua resoluo, mantendo o cidado informado.
O ouvidor deve ter poder de requisitar informaes e processos junto a todos os rgos da prefeitura. Deve poder, tambm, conduzir investigaes rpidas, quando houver suspeitas de irregularidades. A partir delas, pode sugerir ao prefeito a realizao de auditorias e investigaes mais detalhadas.
O ouvidor pode ser nomeado diretamente pelo prefeito ou por um
colgio eleitoral composto por entidades da sociedade civil. Sua nomeao pela Cmara no aconselhvel, pois pode expor a funo a presses polticas que impossibilitem seu trabalho.
As ouvidorias pblicas tiveram o Estado do Paran como o pioneiro
na criao. Alguns municpios j as implantaram, por exemplo: SantosSP, Santo Andr-SP, So Paulo-SP, Arcoverde-PE. Os ouvidores pblicos so pessoas que esto dentro da administrao para defender os
cidados e para encaminhar as suas reivindicaes. Pretende-se que
sejam estveis em sua funo para que no estejam sujeitos a injunes
polticas. Infelizmente nem sempre se tem conseguido isso; ainda tm
havido problemas, mas uma instituio importante para ser pensada
e para ser utilizada inclusive de outras formas. possvel tambm ha-

ver a figura das ouvidorias pblicas descentralizadas, no s uma

ouvidoria central do municpio. J existe hoje, na experincia brasileira, ouvidorias regionais e mesmo ouvidorias setoriais. Por que no ter o
ouvidor da sade, o ouvidor da educao, e assim por diante?

Desafio 4: Tornar os sistemas de informao da

prefeitura acessveis aos cidados
J se discorreu acima sobre a importncia do franqueamento das
informaes aos cidados para a efetivao da transparncia como
elemento estruturante do modelo de gesto municipal. Os sistemas
de informao disponveis ou a serem criados no municpio devem
dispor de mdulos que permitam aos cidados receber as informaes de seu interesse pessoal ou de interesse pblico. Do ponto de
vista tecnolgico, no existem obstculos para isto, em solues mais
ou menos simples.

Sistemas de controle de processos e documentos

Nesta categoria de sistemas entram sistemas como o Protocolo e o
Sistema Municipal de Arquivos, que pode englobar tanto os documentos ativos, como os inativos e os documentos histricos. O Sistema de Protocolo um sistema emblemtico, por significar o contato
direto do cidado com o governo para resolver questes de interesse
pessoal. desnecessrio lembrar o quanto importante para o cidado saber onde est o seu processo. Quanto mais gil for o acesso
informao, melhor para a promoo dos seus direitos. Se ele puder
saber tambm o que j foi feito e quais so os prximos passos e,
alm disso, quais so os direitos que o status atual est lhe conferindo, o sistema deixar de ser um sistema que administra um problema
burocrtico para de fato ser um sistema que oferece informaes teis
para o cidado.
Quanto aos documentos, no caso do Sistema Municipal de Arquivos, as informaes neles contidas, mesmo nos documentos inativos,
garantem s pessoas acesso a dados muito ligados sua vida material,
como, por exemplo, aqueles que dizem respeito demarcao de lotes urbanos. Neste caso, h exemplos de cidades em que s havia uma
pessoa no municpio que sabia exatamente onde terminava a terra
pblica e onde comeava a terra privada. No difcil imaginar o
poder que um cidado nessas condies pode amealhar nessa prefeitura e nessas cidades.
importante tambm nos lembrarmos dos documentos histricos.
H que se considerar que, ao se falar de informaes para a cidadania,
est-se falando de direitos, incluindo o direito identidade cultural e o
direito memria histrica, elementos centrais para a cidadania.

283

Sistemas de controle de custos

Uma outra categoria em que os governos locais podem investir para
a promoo da transparncia so os sistemas de controle de custos: em
geral a administrao municipal no dispe de informaes precisas
sobre os custos de suas atividades, e, portanto, a sociedade tambm os
ignora. As apuraes de custos existentes so imperfeitas, e as informaes so de difcil acesso, e virtualmente incompreensveis para os
leigos. Os governos municipais tm uma oportunidade neste campo
no s de promover a cidadania, mas de melhorar sua capacidade de
gesto, construindo sistemas de apurao de custos que possam ser utilizados para a avaliao da gesto por seus prprios membros e por
toda a sociedade.

Sistemas de apoio ao planejamento

199
Sobre uso de
geoprocessamento
por municpios, ver
Bastos, 2000 in
Paulics, 2000, 69 e
Vaz, 2000 in
Paulics, 2000, 39.

Uma outra categoria de sistema que pode ser colocado disposio

para a prestao de informaes voltadas ao cidado a dos sistemas
de apoio ao planejamento. Nessa categoria pode-se enquadrar tanto os
cadastros (cadastros fsico-territoriais, cadastros de contribuintes) como
sistemas de acompanhamento de indicadores sociais e de qualidade de
vida, como exposto acima.
possvel usar, tambm, os sistemas de geoprocessamento 199 para
fazer prestaes de contas. Por exemplo, pode ser muito interessante
para o controle social do governo tornar disponveis os valores investidos de acordo com cada regio da cidade, em formato de mapa.

Sistema de acompanhamento de projetos e obras

Os sistemas de acompanhamento de projetos e de obras normalmente so muito precrios ou inexistentes, mas podem ser transformados em sistemas que fornecem informaes para os cidados. As vrias
reas setoriais constituem sistemas de informao prprios, e que muitas vezes ficam restritos ao uso daquela rea. Tornam-se caixas pretas
para o resto da administrao e para os cidados em geral.
importante lembrar que se pode disponibilizar para o cidado desde as bases de dados at as planilhas de custo, o acompanhamento de
medies de servios prestados e de pagamentos e os relatrios gerenciais que podem ser produzidos dentro desses sistemas.

Desafio 5: Modernizar os processos administrativos

200

284

Matus, 1995.

As prticas de trabalho so determinantes para a capacidade operativa do governo municipal 200 . Assim, voltar a capacidade operativa
do governo para a promoo da transparncia requer intervenes significativas em prticas de trabalho de grande centralidade. Torna-se
necessrio modificar a forma como a prefeitura executa suas princi-

pais atividades, entre elas os procedimentos de compra e contratao,

o registro e circulao de informaes, a prestao de servios pblicos e a alocao de recursos.
Processos administrativos simples e transparentes facilitam a fiscalizao e controle por parte do governo municipal e da populao. Dificultam o desvio de materiais e recursos e o trfico de influncia e
informaes. Para intervir nos processos, necessrio que a prefeitura
disponha de um plano de modernizao administrativa que estabelea
prioridades e diretrizes para a transformao dos procedimentos da
administrao municipal. Trata-se de uma interveno que exige um
prazo longo, mas que pode ser conduzida por etapas e produzir resultados expressivos ao longo de sua implantao.
Alguns sistemas e procedimentos merecem ateno especial e devem
receber prioridade. Devem-se utilizar critrios bsicos para avaliar em
quais h maior necessidade de intervir:
riscos de apropriao indevida de recursos financeiros e materiais
ou de uso indevido de servios e equipamentos da prefeitura;
custos envolvidos, incluindo todos os custos gerados pela operao
inadequada: materiais, mo-de-obra, energia, etc;
inconvenientes causados pelas deficincias no sistema: quanto mais
reas da prefeitura forem prejudicadas, intervir no sistema tende a
ser mais prioritrio;
impactos no acesso dos cidados aos servios pblicos.
A transformao de prticas de trabalho requer um conjunto de aes
articuladas que vo alm do redesenho de processos de trabalho e da
reorganizao da estrutura administrativa da prefeitura municipal.
preciso dar conta de promover mudanas significativas na cultura
organizacional da prefeitura, atravs de aes de qualificao dos servidores pblicos complementadas por iniciativas de motivao, envolvimento e resgate da sua dignidade.

Desafio 6: Explorar o potencial da tecnologia da

informao
Uma leitura atenta dos desafios colocados at aqui deixa claro o
papel de destaque que a tecnologia da informao pode desempenhar
na incorporao da transparncia ao modelo de gesto municipal.
A prefeitura pode utilizar a tecnologia da informao para implantar
sistemas destinados a tornar pblicas informaes sobre as aes do
governo municipal, os servios pblicos ou outros assuntos de interesse dos cidados. Dessa forma, no s o acesso aos servios facilitado,
como possvel democratizar o acesso informao. Os efeitos multiplicadores, do ponto de vista do desenvolvimento da cidadania, podem
ser considerveis, medida em que se consiga caminhar para uma rede

285

286

de informaes da qual os cidados e suas entidades possam participar,

obtendo e compartilhando informaes.
preciso, para tanto, elevar as possibilidades de acesso dos cidados aos sistemas informatizados que lhes forneam informaes sobre
o governo municipal. Possibilidades de instalao de terminais em equipamentos como escolas, postos de sade, terminais de nibus e a viabilizao de acesso atravs de conexo de computadores devem ser levadas em conta para facilitar o acesso aos sistemas informatizados.
Para que todos consigam utilizar e entender seu funcionamento, os sistemas devem atender s demandas dos cidados usurios da forma mais
rpida e precisa possvel, sem lhes exigir que enveredem pelos labirintos burocrticos em busca de respostas.
Uma ferramenta especialmente importante no uso da tecnologia da
informao para a circulao de informaes para controle social do
governo e para tornar mais transparente o acesso aos servios pblicos
a internet. Pode-se utilizar recursos da internet para divulgar editais
de concorrncias pblicas ou de processos seletivos de pessoal, apresentar informaes sobre o oramento e indicadores municipais, publicar atos de governo, prover informaes sobre servios pblicos e mesmo prestar parte deles, entre outras possibilidades. Entretanto, deve
haver um cuidado especial para que essas informaes sejam realmente
de fcil acesso dentro do stio da prefeitura na internet, o que exige
que este seja construdo levando em conta a transparncia da gesto
municipal como uma de suas diretrizes principais.
Garantir o acesso dos cidados tecnologia, em si, j uma ao
importante para a promoo do direito informao. A promoo da
transparncia, para explorar as possibilidades da tecnologia da informao, deve contar com aes de incluso digital. Ou seja, no faz
sentido expandir o uso de recursos de tecnologia para uso direto pelos
cidados se, ao mesmo tempo, no se promove a ampliao destes
prpria tecnologia. A oferta de pontos de acesso internet, realizada
pela prefeitura em parceria com entidades da sociedade, sindicatos e
empresas, uma iniciativa necessria, neste campo. Diversos municpios j instalaram pontos pblicos de acesso internet. Este pode darse atravs do acesso em escolas, entidades da sociedade e equipamentos pblicos como terminais de nibus ou postos de sade. Com base
nesse acesso gratuito, mesmo os cidados sem condies econmicas
para acessar a Internet a partir de sua casa podem usufruir dos servios
de informao disponibilizados pela prefeitura, comunicar-se com o
governo municipal e apropriar-se dos demais benefcios da Internet.
A oferta das instalaes , entretanto, apenas parte da soluo necessria. Tambm preciso remover as barreiras utilizao das
tecnologias por parte dos grupos excludos digitalmente. As aes de
capacitao so fundamentais, podendo ser combinadas com a implan-

tao de pontos de acesso, compartilhando as mesmas instalaes. Ateno especial deve ser dada aos grupos mais fortemente excludos: mulheres, pessoas de baixa escolaridade, moradores de bairros com piores
indicadores sociais e faixas etrias mais elevadas.
Um outro ponto a ser observado que a ampliao do uso da tecnologia da informao deve dar prioridade a informatizar as atividadesfim. Dentro do quadro geral, de subutilizao das possibilidades
tecnolgicas, o uso da tecnologia da informao nos governos municipais ainda predominantemente voltado otimizao do desempenho
das reas-meio, com muito menos ateno dedicada prestao de servios pblicos e comunicao com os cidados. Os sistemas informatizados geralmente so operados internamente prefeitura, sem interao com os cidados. 201 Os sistemas com contato com os cidados em
geral mais comuns so exatamente aqueles que dizem respeito arrecadao de tributos. 202
Com a exigncia de uma maior conectividade, consegue-se um aumento do grau de padronizao dos recursos utilizados, e tambm uma
ampliao da capacidade de comunicao com os cidados. E, como
conseqncia, o aumento da capacidade de comunicao com os cidados tende a aumentar o volume de demandas para a prefeitura, funcionando, portanto, como uma presso sobre a mquina pblica para
aumento da sua efetividade em suas aes.
A tendncia reduo de custos e popularizao da informtica devem facilitar o desenvolvimento e implantao de sistemas que venham
dar conta dessa lacuna. O grande desafio ser articular o desenvolvimento de novos usos da tecnologia para que as prefeituras possam
direcionar sua produo e o seu fornecimento de informaes para a
promoo transparncia no governo e o fortalecimento da cidadania.

201

Vaz, 1995

202

Margarido, 1994.

Desafio 7: Gerenciar informaes privilegiando a

Cidadania
Para que a gesto da informao possa organizar o fluxo de informaes, produzidas e disponibiliz-las na tica da promoo da transparncia e fortalecimento da cidadania necessrio modificar a maneira
de se orientar a ao de quem produz, quem armazena, organiza e classifica a informao da prefeitura 203 .
Para tanto, exigida uma integrao dos vrios instrumentos de produo, recebimento, armazenamento e entrega de informao, dentro
de uma abordagem sistmica da relao entre a organizao especfica
que o governo municipal e a sociedade.
Uma premissa fundamental para que se possa privilegiar a transparncia no gerenciamento de informaes pela prefeitura municipal
tratar a informao como um direito de todo cidado, trazendo consi-

203
Parte das idias
tratadas neste item
so uma reviso e
atualizao de temas
trabalhados anteriormente pelo autor.
Vaz 1997 in
Prefeitura Municipal
de Curitiba, 1997,
179 e segs.

287

288

go um carter de bem pblico e fundamento para o acesso para uma

srie de outros direitos.
Outra caracterstica da informao que deve ser levada em conta o
fato de que somente ela permite o controle social sobre o governo. Por
isso, quando se fala da preocupao da prefeitura com a informao,
deve-se consider-la inserida no campo dos direitos bsicos de cidadania. Ou seja, a importncia que a informao carrega consigo no se
extingue apenas no direito em si do cidado a ser informado. O relevo
que a informao merece assumir baseia-se no seu carter de promotora de uma alavancagem sobre outros direitos.
O gerenciamento das informaes deve levar em conta todos os sistemas informatizados e bases de dados existentes na prefeitura, conferindo-lhes caractersticas de organizao, de concepo e gerenciamento capazes de garantir que estejam direcionados para produzir informao voltada promoo da transparncia na gesto.
A integrao da gesto da informao privilegiando a transparncia
deve tambm incorporar informaes que no esto armazenadas em
meio digital, alm de iniciativas de contato interativo com o cidado e
a utilizao de mdia pela Prefeitura.
Ao abordar a necessidade de gesto das informaes privilegiando a
cidadania, surge a necessidade de instrumentos de gesto aglutinadores
das diversas expectativas e vises presentes no governo municipal e na
sociedade. Remete-se, portanto, ao imperativo de construo de instrumentos de gesto essencialmente coletivos. importante a definio
de como cada uma das diversas organizaes e polticas pblicas devero gerenciar a informao levando em conta suas metas de promoo
de transparncia.
Nesse direcionamento da informao cidadania, o papel das reas
de informtica tende a ser, crescentemente, o de fornecimento de suporte e participao nas decises de aquisio de equipamentos e programas e desenvolvimento de aplicaes. Do ponto de vista da gesto
sistmica da informao, a zona de interseo entre as vrias reas usurias da tecnologia da informao, do nvel central de governo e da
rea tcnica de informtica a criao de padres comuns para a determinao de prioridades setoriais, a determinao de prioridades de
governo e a construo de orientaes comuns a todo o governo, com
algum grau de centralizao de decises estratgicas para o nvel central de governo municipal ou para os rgos pblicos municipais.
A efetiva implementao de novos padres de gesto da informao
requer, alm das decises estratgicas, aes de redefinio dos processos de circulao de informaes. necessrio, tambm, que se realize
uma reviso e adequao dos recursos utilizados. Tambm ser necessrio o desenvolvimento e a integrao fsica de sistemas informatizados.
Em relao aos recursos humanos, o grande desafio a criao de

uma cultura de valorizao da cidadania nos recursos humanos do governo, tanto entre os dirigentes como entre os funcionrios. Alm desse esforo de criao da cultura de valorizao da cidadania, h tambm a necessidade de uma massificao de treinamento medida que,
para se democratizar a informao, passa-se necessariamente por um
aumento do uso de recursos de informtica.

Concluses
Ao contrrio do que se poderia pensar a partir de uma anlise mais
ligeira, a falta de transparncia das gestes no pode ser somente atribuda ao arcabouo institucional nacional, especialmente s disposies legais sobre a contabilidade pblica e as licitaes. Tambm no
se pode deixar que toda a culpa recaia sobre os ombros da cultura poltica ou m-f dos governantes. Os exemplos apresentados mostram
que h possibilidades concretas de ao do governo municipal para promover a transparncia de suas aes. A transparncia dos atos de governo pode ser parte constitutiva do modelo de gesto municipal, a
materializar-se em decises e prticas de governo que no s promovam mudanas imediatas no relacionamento entre governo e sociedade,
como antecipem e fomentem mudanas de mais largo espectro no contexto poltico nacional.
Os diversos elementos acima apontados so, de fato, verdadeiros
desafios para os governos municipais democrticos. So desafios porque sua implantao no necessariamente simples nem livre de
dificuldades.
A principal e maior delas , sem dvida, a capacidade de incorporar
essas prticas no prprio projeto de governo e manter governabilidade
sobre elas. Muitas vezes, os maiores obstculos podem estar nos prprios componentes do governo. A implantao de maior transparncia
no governo municipal no se faz sem a criao de possibilidades de
surgimento de novas dimenses de conflito, muitas vezes at com setores sociais que apiam o governo. No se pode desprezar a complexidade dos interesses presentes em um governo municipal: a implantao
de novas prticas pode explicitar limitaes de algumas reas ou contrariar projetos polticos de alguns setores componentes do governo.
Alm disso, ao ampliar o volume e incrementar a qualidade das informaes sobre o governo municipal, a ampliao da transparncia
pode modificar o contedo das demandas e as expectativas de movimentos sociais e outros setores organizados da sociedade. Isso, forosamente, ir conduzir a uma requalificao das relaes entre estes e o
governo municipal.
Outras dificuldades tambm no podem ser negadas. Qualquer iniciativa pode esbarrar na prpria legislao municipal, e nem sempre

289

pode ser possvel realizar as alteraes desejadas. Da mesma forma,

limitaes financeiras podem impor-se, especialmente nos casos em que
maiores investimentos sejam exigidos, especialmente quando os instrumentos de ampliao do grau de transparncia dependem ou optam por
fortes investimentos em tecnologia da informao.
A interveno no rumo do aumento da tranparncia na gesto deve
considerar, tambm, a necessidade de promover mudanas culturais em
dois nveis: tanto na cultura organizacional presente na prefeitura municipal, transformando prticas e posturas arraigadas entre os servidores, como em termos da sociedade local: ampliar a transparncia significa reduzir a margem para clientelismo e corrupo fortemente arraigados na prtica e na cultura poltica brasileira.
A implantao a partir do Legislativo tende a ser limitada quando
existir desinteresse do governo municipal em promover efetiva transparncia. Nesse caso, a iniciativa legislativa no ter o mesmo grau de
eficcia que uma ao desencadeada a partir do prprio governo municipal, mas mesmo alguns resultados localizados podem contribuir para
o aumento da transparncia nos governos.
Se essas dificuldades existem, no oportuno faz-las bices intransponveis. Alm da literatura e das possibilidades tcnicas e tecnolgicas,
existem vrias experincias de sucesso em cada um dos campos estudados. Embora no se possa realizar uma transposio imediata para novas realidades locais, possvel aos municpios aprender com elas,
utiliz-las como referenciais e construir seus prprios instrumentos de
ampliao da transparncia na gesto.

290

Indicadores
para o dilogo
Jorge Kayano e
Eduardo de Lima Caldas

Os indicadores sociais e as metodologias para sua formulao voltaram a integrar a agenda das cincias sociais e a preocupao dos administradores pblicos. Dentre os motivos que justificam essa nova tendncia, destacam-se, pelo menos, trs:
a exigncia de organismos internacionais que financiam programas e projetos em polticas pblicas, e que precisam medir, de
certo modo, o desempenho dos referidos programas e projetos;
a necessidade de legitimar (com dados empricos) tanto as polticas governamentais quanto as denncias por parte da sociedade
civil, como ocorreu no caso da Campanha contra a fome, que utilizou indicadores produzidos pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) sobre nveis de pobreza e misria; e
a necessidade de democratizar informaes sobre as realidades
sociais para possibilitar a ampliao do dilogo da sociedade civil
com o governo, favorecendo um eventual aumento da participao
popular nos processos de formulao (e definio) de agendas, bem
como de monitoramento e avaliao de polticas pblicas.
Nota-se, pelos motivos que justificam essa nova tendncia, que os
objetivos e as finalidades da formulao e construo de indicadores
so bem variados, sendo necessria, portanto, certa cautela em termos
de clareza da funo e da utilidade dos indicadores, sob o risco de
produzir informaes inadequadas sobre a realidade social na qual se
pretende intervir. Em outras palavras, dado que os indicadores servem
a vrios senhores, preciso cautela tanto na sua construo quanto na
sua interpretao. A coleta e produo de dados para a formulao de
indicadores j expressam os interesses de medio dos formuladores

291

292

dos referidos indicadores, e nessa medida, o indicador a expresso

(sempre viesada e valorativa) de determinada realidade. Por outro lado,
a leitura desses indicadores, tambm viesada e parcial, indica os interesses do leitor. Quando o leitor do indicador formador de opinio
pblica, o referido indicador, alm de expressar a realidade, passa tambm a produzir e instituir a realidade.
Por exemplo, um indicador que mostra ao mesmo tempo a reduo
da pobreza e o aumento da concentrao de renda, pode ser lido, por
um lado, como expresso do sucesso da ao governamental em reduzir a pobreza, e nessa medida, passa a apresentar uma realidade de
menor pobreza e melhoria da qualidade de vida de determinada populao. Por outro lado, esse mesmo indicador pode ser lido sob a tica
da concentrao de renda, que fator determinante na perpetuao
da pobreza, dado que cria uma situao de excluso e inacesso a
ativos econmicos (seja terra, tecnologia, crdito, educao ou sade). Por essa leitura, percebe-se que a poltica governamental, por
exemplo, no logrou tanto sucesso, mas pelo contrrio, deve ser
reformulada, se o seu objetivo for realmente a reduo da pobreza,
uma vez que esta determinada em grande medida pela concentrao
de renda e riqueza.
Os problemas centrais, portanto, no que diz respeito produo de
indicadores, so:
clareza do que se pretende medir;
qualidade e preciso na produo das informaes que comporo
os indicadores; e
cautela e cuidado na interpretao das informaes disponveis.
Outra preocupao presente, e que permeia este trabalho, diz respeito apropriao e compreenso dos indicadores por parte da
sociedade. Nesta medida, devemos observar se a transferncia de conhecimento com relao aos indicadores, bem como a produo de
bons indicadores, facilitam a apropriao das informaes e incentivam a participao da sociedade. No se pode perder de vista que o
foco central do debate sobre indicadores a questo da informao
enquanto direito que permite o dilogo entre a gesto pblica e a
sociedade civil.
Este trabalho, portanto, parte das seguintes premissas:
a) a produo de indicadores deve democratizar as informaes disponveis e possibilitar uma leitura da realidade social sob a tica
dos grupos organizados da sociedade civil; e
b) a apropriao das informaes por parte da sociedade civil deve
possibilitar a ampliao do dilogo desta com o governo, favorecendo um eventual aumento da participao popular nos processos de formulao (e definio) de agendas, bem como de
monitoramento e avaliao de polticas pblicas.

E os objetivos deste trabalho so procurar compreender:

O que so indicadores;
Por que construir um indicador;
Em que tipo de ao possvel utilizar indicadores;
Quando importante construir um indicador e quando surgiram
os principais indicadores (universais) utilizados atualmente.

O que so indicadores
Diante dos limites e possibilidades deste trabalho, definiremos inicialmente indicadores enquanto instrumentos importantes para controle
da gesto e verificao e medio de eficincia e eficcia no apenas na
administrao privada, mas tambm e principalmente na administrao
pblica, por permitirem comparar situaes entre localidades (espaos
territoriais) ou entre perodos diferentes de um mesmo municpio. Na
administrao pblica, a necessidade e importncia dos indicadores justificam-se, dentre outros motivos, por aumentarem a transparncia da
gesto e facilitarem o dilogo entre os mais diversos grupos sociais organizados. Em outras palavras, pode-se dizer que os indicadores so, por
um lado, importantes ferramentas gerenciais de gesto para a administrao pblica; e por outro, um instrumento fundamental para a fiscalizao, controle e acompanhamento da gesto pblica por parte dos movimentos populares. Portanto, os indicadores so ferramentas importantes tanto para a burocracia estatal quanto para a sociedade civil.
Mais importante que a definio, destacar algumas idias-chave
que esto nela presentes, dentre as quais:
Indicadores so um instrumento, ou seja, o indicador no um
fim em si, mas um meio;
Indicadores so uma medida, uma forma de mensurao, um parmetro, quer dizer, o indicador um instrumento que sintetiza um
conjunto de informaes em um nmero e, portanto, permite
medir determinados fenmenos entre si, ou ao longo de determinado tempo;
Indicadores podem ser utilizados para verificao, observao,
demonstrao, avaliao, ou seja, o indicador permite observar e
avaliar determinados aspectos da realidade social: eles medem,
observam e analisam a realidade de acordo com um determinado
ponto de vista.
Uma vez definido o indicador e destacadas as idias-chave que
permeiam a prpria definio de indicadores, para efeito de facilidade
analtica, pode-se comparar os indicadores a fotografias de determinadas realidades sociais. Os indicadores aplicados a determinados espaos territoriais (aplicados a uma localidade) podem ser comparadas ao
longo do tempo permitindo um acompanhamento das alteraes de uma

293

294

mesma realidade, do mesmo modo que as fotografias de uma mesma

pessoa podem ser comparadas ao longo do tempo. Por outro lado, podese tambm comparar localidades diferentes e estabelecer comparaes
entre elas, do mesmo modo que se pode comparar fotos de pessoas
diferentes para observar suas semelhanas e diferenas. o caso, por
exemplo, de comparar fotografias de dois irmos ao longo do tempo
para observar o quanto so parecidos ou diferentes, ou ainda para comparar o processo de envelhecimento dos dois.
Os indicadores, portanto, permitem acompanhar, por exemplo as
mudanas da qualidade de vida de determinado municpio num perodo de dez anos; mas tambm permitem comparar num mesmo perodo
municpios com perfis semelhantes.
Os indicadores so a descrio por meios de nmeros de um determinado aspecto da realidade, ou nmeros que apresentam uma relao
entre vrios aspectos. Adotando-se tcnicas para ponderao dos valores, pode-se criar ndices que sintetizem um conjunto de aspectos da
realidade e representem conceitos mais abstratos e complexos, tais como
qualidade de vida, grau de desenvolvimento humano de uma comunidade ou, ainda, nvel de desempenho de uma gesto. Estes indicadores
esto sempre sujeitos a questionamento, pois a escolha dos aspectos da
realidade a serem considerados influenciada por opes polticas e
distintas vises da realidade. Para um determinado grupo, por exemplo, pode ser mais importante considerar a oferta de transporte coletivo do que o nmero de telefones instalados. Alm desta restrio, h o
problema de nem sempre se ter acesso a todas as informaes que gostaramos de ter, e nem todas as informaes disponveis so lidas da
mesma maneira por todas as pessoas e grupos.
Um exemplo que ilustra nossa preocupao com a leitura das informaes disponveis pode ser o de um municpio onde houve um aumento da quantidade de atendimentos em Pronto Socorro Municipal.
O aumento do nmero desses atendimentos, por um lado, demonstra
maior interveno pblica em termos de sade, maior disponibilidade
de especialistas de planto, a ampliao do atendimento populao e
o aumento de gastos nessa rea considerada prioritria para o governo.
Por outro lado, esse aumento de atendimento pode ser interpretado
como um colapso do Sistema de Atendimento Mdico nas Unidades
Bsicas de Sade, pode ser interpretado tambm como ausncia de
polticas preventivas de sade, inflacionando o nmero de atendimentos em Pronto Socorro no municpio.
Repare-se que o fato o mesmo: aumento da quantidade de atendimentos em Pronto Socorro Municipal. O indicador tambm o mesmo: nmero de atendimentos em Pronto Socorro Municipal. No entanto, a leitura do fato e do indicador muito diversa e condicionada
por interesses e perspectivas polticas distintas.

Esse exemplo tambm aponta para outros dois aspectos: o da prpria insuficincia dos indicadores, uma vez que revelam apenas uma
faceta da realidade; e da dimenso poltica da construo e da interpretao dos indicadores. Alm disso, reafirma a idia de que o indicador
um instrumento que auxilia na interpretao da realidade mas no
substitui uma anlise e discusso qualitativa, minuciosa e particular do
fenmeno analisado.
Os indicadores, como todos os instrumentos que nos auxiliam a
analisar a realidade, podem ser simples e compostos. Os indicadores
simples normalmente so auto-explicativos: descrevem imediatamente
um determinado aspecto da realidade (nmero de leitos hospitalares
implantados, por exemplo) ou apresentam uma relao entre situaes
ou aes (como a relao entre o nmero de matrculas no 2 grau
sobre nmero de matrculas no 1 grau). So excelentes para realizar
avaliaes setoriais e para a avaliao de cumprimento de pontos do
programa de governo, permitindo concluses rpidas e objetivas. Por
exemplo, se o governo se comprometer a ampliar o nmero de domiclios servidos por coleta de lixo e este se reduz, conclui-se diretamente
que a ao realizada no foi eficaz.
Indicadores compostos, por sua vez, apresentam de forma sinttica
um conjunto de aspectos da realidade (por exemplo, o ndice de inflao reflete a variao geral de preos da economia de determinado pas
a partir da variao de preos de uma cesta de bens pr-determinada).
Estes ndices compostos agrupam, em um nico nmero, vrios indicadores simples, estabelecendo algum tipo de mdia entre eles. Para isso,
preciso definir uma forma de ponderao, ou seja, dizer que os indicadores tero importncia diferenciada (peso) para a determinao
do resultado final.
Para avaliar a gesto, os indicadores compostos so importantes por
permitirem fazer comparaes globais da situao do municpio e do
desempenho da gesto. Pode-se, por exemplo, construir um ndice de
Qualidade de Vida do Municpio, incorporando variveis referentes a
sade, transportes, educao, meio ambiente, renda, entre outras. Calculando-se este ndice para vrios anos, pode-se analisar sua evoluo
ao longo do tempo e, assim, avaliar como evoluiu a qualidade de vida
dos cidados (inclusive comparando a posio da gesto em curso com
a de gestes anteriores). Tambm possvel construir indicadores de
eficcia da gesto (que meam o quanto as aes da prefeitura influenciaram a qualidade de vida na cidade) ou indicadores de eficincia da
gesto (que avaliem se o governo est utilizando os recursos disponveis da melhor forma possvel).
Mais uma vez, deve-se apontar para o aspecto complementar dos
indicadores. A leitura e a interpretao dos indicadores deve estar acompanhado de uma anlise minuciosa do fenmeno analisado.

295

296

Amartya Sen, prmio Nobel de economia em 1998, em diversas ocasies comenta no ver muito mrito no ndice de Desenvolvimento
Humano, em si, mesmo tendo ajudado a projet-lo. Sua crtica no
no sentido de desqualificar a criao do ndice nem tampouco suas
qualidades tcnicas e estatsticas, mas a crtica refere-se ao seu alcance
restrito enquanto tentativa de captar num simples nmero a complexa
realidade do desenvolvimento humano, das privaes, e de todo o contexto que circunscreve e determina a situao de vida das pessoas. Segundo o prprio Sen, em contraste com a idia grosseira do IDH, o
resto do Relatrio de Desenvolvimento Humano contm uma extensa
coleo de quadros, uma riqueza de informao sobre uma variedade
de aspectos sociais, econmicos e polticos que influenciam a natureza
e a qualidade da vida humana.
No entanto, o prprio Sen, reconhece a importncia do ndice de
Desenvolvimento Humano:
no debate ideolgico contraposto ao PIB: a mesma forma que o
Produto Interno Bruto (PIB) um ndice restrito que mede a renda produzida num pas em determinado perodo; o IDH tambm
o . Ao medir a renda produzida, esta coloca como objetivo
final do indicador, como parmetro que merece destaque, que
merece ser mensurado e que, deste modo pauta os debates e as
discusses em torno da produo de renda e riqueza. Ao medir o
IDH, por outro lado, o desenvolvimento humano colocado como
objetivo final do indicador, no qual renda apenas uma varivel.
O desenvolvimento humano, portanto, o fim para o qual a renda
um meio. O desenvolvimento humano ao ser medido por um
indicador ainda que limitado passa a disputar espao com outros
indicadores e a pautar as polticas pblicas e as discusses em
torno do papel da renda e da riqueza nas sociedades humanas.
como instrumento persuasivo: neste aspecto, salienta que os quadros e as anlises presentes no Relatrio de Desenvolvimento Humano so reconhecidos com muito respeito pelos formadores de
opinio pblicas e pelos responsveis pela elaborao e execuo
de polticas pblicas, mas ainda assim, quando os mesmos formadores de opinio pblica e os responsveis pelas polticas pblicas
tivessem que usar uma medida sumria e extremamente sinttica,
voltariam para o PIB. Portanto, ainda que limitado, o IDH exerce
um papel importante papel persuasor.
Uma das caractersticas fundamentais dos indicadores que, necessariamente, estabelecem um certo padro normativo (standard) a partir
do qual avalia-se o estado social da realidade em que se quer intervir,
construindo-se um diagnstico que alimente o processo de definio de
estratgias e prioridades, ou; avalia-se o desempenho das polticas e
programas, medindo-se o grau em que seus objetivos foram alcanados

(eficcia), o nvel de utilizao de recursos (eficincia) ou as mudanas

operadas no estado social da populao alvo (impacto).
Alm do aspecto normativo, outras caractersticas importantes de
qualquer indicador so
Simplicidade, ou seja, facilidade em serem compreendidos
Validade/Estabilidade - relao entre conceito e medida
Seletividade/Sensibilidade/Especificidade - expressar caractersticas essenciais e mudanas esperadas
Cobertura - amplitude e diversidade
Independentes - no condicionados por fatores externos (exgenos)
Confiabilidade - qualidade dos dados (da coleta, sistematizao e
padronizao dos dados)
Baixo Custo/Fcil obteno/Periodicidade/Desagregao - produo, manuteno e factibilidade dos dados

Por que construir um indicador?

Os indicadores so construdos geralmente para medir, quantificar e
qualificar determinada realidade. Os objetivos prticos da construo de
um indicador so, por um lado, analisar pesquisas de cunho acadmico;
por outro, avaliar desempenho e legitimar determinada poltica pblica.
Quando criados com finalidades mais propriamente acadmicas, os
indicadores, segundo Adauto Cardoso 204 , possibilitam a identificao
de determinados processos sociais e a sua quantificao. Do ponto de
vista metodolgico, a construo de indicadores tem como premissa
bsica uma teoria previamente desenvolvida, que qualifica o problema
e as hipteses relevantes e, ainda, uma adequao rigorosa entre o quadro conceitual e as informaes disponveis.
Por outro lado, quando criados com a finalidade de avaliar desempenho e legitimar polticas pblicas, os indicadores so importantes instrumentos para disponibilizar informao bsica para a construo de diagnsticos sobre a realidade social, e, portanto, so criados no apenas
para avaliar, mas antes, para subsidiar e amparar o desenho de determinadas polticas e programas pblicos. Nesta medida, a construo dos
indicadores dependero do uso especfico a que deve servir e devem
adequar-se com preciso quilo que os gestores pretendem medir.
Avaliar a gesto importante para corrigir rumos indesejados que
podem estar sendo tomados desapercebidamente. Avaliaes peridicas permitem identificar e aproveitar oportunidades de ao para solucionar problemas, reduzir desperdcios ou realizar aes para atingir
compromissos de governo.
A transparncia da administrao um ponto fundamental para a
democratizao da relao Estado-sociedade e para a consolidao da
cidadania. As aes que dizem respeito maior transparncia no po-

204 Cardoso, 1998

297

dem ficar restritas simples divulgao dos atos do governo. Isso no

necessariamente democratiza a relao Estado-sociedade. Deve-se, para
alm da divulgao das informaes, construir, em meio a um espao
pblico de debate, indicadores que possibilitem uma melhor comunicao do governo com a sociedade civil.
As informaes utilizadas para a avaliao (tanto aquelas relativas s
aes de governo quanto s relativas configurao espacial e socioeconmica da cidade), alm de se integrar ao Sistema de Informaes para
o Planejamento, podem ser integradas a um Sistema de Informaes para
a Cidadania, permitindo que a sociedade se aproprie delas. Rompe-se,
portanto, o monoplio que tcnicos e dirigentes municipais detm sobre a
informao. Essa democratizao das informaes, alm de auxiliar a sociedade a controlar as aes do governo municipal, permite tambm que os
diferentes atores polticos e sociais, como movimentos e organizaes,
possam formular propostas pertinentes de prioridades e de interveno e
proponham sua implantao por parte do poder pblico.

Em que tipo de ao possvel utilizar indicadores

205

Muitas das idias

deste item foram
elaboradas a partir de
um dilogo com o
texto Figueiredo e
Figueiredo, 1986

206

298

Sen, 1994

A elaborao de um indicador pressupe critrios normativos para avaliao de determinada poltica. Portanto, inicialmente, deve-se diferenciar avaliao poltica, avaliao da poltica, e construo do indicador, sendo que esta
ltima exige a definio normativa e valorativa de o qu e como avaliar.
Para desenvolver a avaliao poltica, necessrio estabelecer critrios de avaliao, baseados em alguma concepo de bem-estar, o que permitiria ainda definir prioridades entre os critrios. A avaliao poltica,
como etapa anterior avaliao de polticas, coloca-se, ento, como a
anlise e elucidao do critrio ou de critrios que fundamentam determinada poltica: as razes que a tornam prefervel a qualquer outra 205 .
Ressalta-se que a avaliao poltica (normativa, por excelncia) pressupe, a ocorrncia de um debate pblico como instncia de determinao das normas e valores consensuais. Esse debate pode ocorrer numa
esfera ampliada como, por exemplo, num frum municipal de desenvolvimento, ou ainda nos conselhos deliberativos setoriais (sade, educao, habitao e meio ambiente). De qualquer modo, o importante
destacar que a criao de indicadores pressupe a definio normativa
de valores e normas, e que essas podem e devem, preferencialmente,
ser definidas em fruns ampliados de participao popular.
Exemplo tpico de critrios normativos que orientam a criao de indicadores a idia de expanso das capacidades206 que permeia o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH). Antes da criao do IDH, o principal
critrio para avaliao de desenvolvimento era o Produto Interno Bruto
(PIB) ou o PIB per capita. Em termos normativos, o que era valorizado era
a criao de riqueza, independente de seus fins. O IDH, por outro lado,

no avalia o desenvolvimento por meio da obteno da riqueza como finalidade mas como meio que propicia a expanso das capacidades humanas.
Uma vez definido o critrio poltico que deve orientar a implantao de determinada poltica pblica ou apenas a sua avaliao, pode-se
definir como avaliar propriamente a poltica pblica.
A experincia clssica americana consagrou as anlises de desempenho a partir de critrios de eficcia comparao entre resultados alcanados e objetivos propostos ou de eficincia, no qual os recursos
utilizados so os parmetros para analisar os resultados, como por exemplo anlise de custo-benefcio.
Embora Figueiredo e Figueiredo acreditem que a introduo da dimenso poltica complexifica a avaliao e introduz uma irracionalidade
que ir certamente reduzir a eficincia instrumental, esta dimenso
absolutamente necessria para definir com clareza e detalhamento os
objetivos a serem alcanados. Portanto, a introduo da dimenso poltica condio necessria para a definio precisa de metas e objetivos.
Alm da anlise de eficincia e eficcia que buscam avaliar os processos de implementao e resultados das polticas pblicas, h tambm critrios para avaliao de impacto da poltica pblica implantada. Figueiredo e Figueiredo alertam para o fato de que
a avaliao dos impactos extremamente complexa, j que
no basta mostrar que ocorreram mudanas, mas preciso
mostrar, tambm, que as mudanas registradas no ocorreriam (total ou parcialmente), sem a ao poltica.

Ainda neste aspecto, preciso qualificar a natureza do impacto: se

objetivo (mudanas quantitativas), subjetivo (estado de esprito) ou substantivo (qualitativo).

Quadro 1
Objetivos da

Objetivos da

Poltica/Programa

Avaliao

Atingir Metas

Avaliar Processo

Tipos de Pesquisa
Execuo das

Critrios de
Aferio
Eficcia

Metas Propostas
Meios Utilizados
Mudar Condies

Avaliar Impacto

Sociais

Custo/Benefcio

Eficincia

Mudanas

Efetividade

Quantitativas nas
Condies Sociais
Mudanas Subjetivas
quanto ao bem estar
Mudanas
Qualitativas nas
Condies Sociais

Figueiredo e Figueiredo, 1986.

299

O mais conveniente para a consolidao de um sistema de avaliao

de polticas pblicas seria que as aes pblicas sociais, administrativas ou de apoio fossem fruto de um diagnstico sobre a realidade. Uma
vez realizado o diagnstico, seriam definidas metas e objetivos de curto,
mdio e longo prazos. A partir desses dois elementos seria possvel:
a) definir a poltica pblica mais apropriada para a interveno social e o alcance dos objetivos definidos e desenhar a poltica pblica de interveno com metas e objetivos claros;
b) definir o indicador (ou indicadores) que possibilite tanto a avaliao final da interveno realizada, quanto o acompanhamento e
monitoramento da implementao da referida poltica pblica.
J na dcada de 80, havia uma tendncia de se criar fruns polticos
com ampla incorporao dos grupos e atores sociais que apresentam
interesses concretos na implementao das polticas, em detrimento de
critrios e instituies de carter mais tcnico.
Na medida em que os conselhos municipais tornam-se mais representativos a comeam a intervir mais intensamente na elaborao e implementao das polticas pblicas municipais, mais especificamente, nas
polticas sociais, e os vrios grupos sociais e movimentos populares tambm se organizam para intervir na realidade municipal, a utilizao de
indicadores torna-se ferramenta fundamental para democratizar informaes bsicas que orientaro a discusso poltica. Figueiredo e Figueiredo
chamam a ateno para o fato de que os indicadores no so instrumento
neutros, no respondem a tudo, e, para serem efetivos, dependem muito de
processos mais racionais de formulao e implementao da ao pblica.
Para esses autores ainda,
a possibilidade de maior efetividade da participao popular, em conselhos ou outros tipos de fruns deliberativos,
depende, em grande medida, que se saiba exatamente sobre o que se est decidindo e quais as conseqncias de
cada deciso.

207

300

Oliveira, 2000

Nesta medida, a utilizao de indicadores, como instrumentos de

democratizao de informao, fundamental para o fortalecimento da
participao popular e do controle social.
Antes de partirmos para uma abordagem mais prtica da elaborao de
indicadores, cabe lembrar uma reflexo feita pelo prof. Francisco de
Oliveira207 sobre a dinmica interminvel de se construir, elaborar e reelaborar
os indicadores. Para ele, assim como a construo da cidadania e de sua
imediata correlata, a democracia, so interminveis, no sentido de que, no momento mesmo em que aquisies cidads e democrticas so confirmadas, recomea o trabalho de ampliao dos limites j alcanados, a construo dos indicadores tambm devem ser vistos nessa perspectiva de construo contnua.
Lembra-nos que Weber preferia falar de processo de democratizao, para

dar uma idia de fluxo e de ruptura dos limites, ao invs da impresso de um

estatuto da democracia j consolidado e insupervel. O mesmo ocorre com
os indicadores: o trabalho de construo permanente, no semelhante ao
trabalho de Ssifo208, na medida em que no recomea eternamente do mesmo ponto inicial, mas um processo de acmulo no qual o ponto inicial
sempre se desloca para o ponto final definido na fase imediatamente anterior. Deste modo, a construo de indicadores deve ser permanente como a
construo de uma escada, degrau por degrau.
Voltando para os aspectos prticos da construo de um indicador,
devemos observar alguns parmetros, dentre os quais:
Comparabilidade Os indicadores devem permitir a comparao
temporal e espacial. Surge um problema: generalizao versus
individualizao dos indicadores. Quanto mais generalizado o indicador, maiores so as possibilidades de comparaes com outras
realidades. Por outro lado, quanto menos generalizados, maiores
so as possibilidades de individualizar e medir determinadas especificidades locais. Neste caso, entretanto, haver maior dificuldade de comparao.
Disponibilidade da informao as bases de dados devem ser acessveis e, de preferncia, devem constituir sries histricas, para
permitir, ao mesmo tempo, a comparao entre fatores (fotografias de pessoas diferentes), e evoluo no tempo do desempenho
(fotografia de uma mesma pessoa em diferentes pocas);
Normalizados Os resultados dos indicadores devem ser traduzidos para uma escala adimensional. Esse procedimento permite uma
mescla entre diferentes indicadores;
Quantificveis Os indicadores devem ser traduzidos em nmeros, sem o demrito da anlise qualitativa. Alis, os indicadores
quantitativos devem facilitar uma anlise qualitativa do desempenho da gesto;
Simplicidade O indicador deve ser de fcil compreenso. Devese observar, entretanto, que os indicadores so tentativas at pretensiosas de retratar ou expressar de maneira muito sinttica determinados fenmenos e processos complexos.
Do ponto de vista ainda mais prtico, e at operacional, possvel esboar um fluxograma com todo o processo de elaborao de um indicador.
1. Delimitar o quadro de referncia - a abordagem da realidade fragmentada, levando em conta os objetivos das polticas ou programas.
2. Delimitar o objeto e os objetivos da avaliao.
2.1. Circunscrever o objeto quanto ao espao (unidade de observao); tempo (unidade ou intervalo); s medidas (se unidimensional, multidimensional ou relaes entre dimenses); processamento e anlise dessas medidas.
3. Escolher as variveis que comporo os indicadores.

208

Ssifo, assim
como Prometeu,
representa na
mitologia grega a
rebeldia do homem
frente aos desgnios
dos deuses. Sua
audcia, no entanto,
motivou castigo final
de Zeus, que o
condenou a empurrar
eternamente, ladeira
acima, uma pedra
que rolava de novo ao
atingir o topo de
uma colina,
conforme se narra na
Odissia.
A histria mais
difundida sobre
Ssifo conta que o
mesmo aprisionou a
Morte, quando esta
veio busc-lo, e assim
impediu por algum
tempo que os homens
morressem. Quando a
Morte foi libertada,
por interferncia de
Ares, Ssifo foi
condenado a descer
aos infernos. Passado
algum tempo, pediu
e conseguiu
permisso para
regressar Terra. Sua
punio final de
empurrar eternamente, ladeira acima,
uma pedra que rolava
de novo ao atingir o
topo de uma colina,
reafirma uma
provvel concepo
grega do inferno
como lugar onde se
realizam trabalhos
infrutferos.

301

4. Definir a composio dos indicadores.

5. Acessar ou criar sistema de informaes.
Esses indicadores podem ser elaborados, em termos gerais, tanto por
um corpo de tcnicos quanto por fruns e associaes. Tambm podem
ser elaborados conjuntamente (comunidade, tcnicos e burocratas). Como
j foi comentado anteriormente, h uma tendncia a fortalecer a participao popular na elaborao e implementao de polticas pblicas.
Ainda do ponto de vista bastante prtico, apresentamos a seguir um
quadro com os principais aspectos de trs grandes grupos de indicadores padro: indicadores de eficcia, de eficincia e de efetividade.

Quadro 2
Indicadores de

Indicadores de

Indicadores de

Eficcia

Eficincia

Efetividade

Relao entre

Relao Custo/Benefcio

Relao Causal

metas propostas e
metas realizadas
Relao entre

Interveno Controlada

meios utilizados e
fins propostos
Grupo de Controle
Fonte: Figueiredo, Figueiredo, 1986.

Chamamos a ateno, mais uma vez, que a eficcia, eficincia e

efetividade so conceitos que vo se alterando ao longo do tempo, na
medida em que grupos beneficiados por polticas pblicas aumentam
seus patamares de demanda.

Quando so elaborados os indicadores?

302

Os indicadores so elaborados principalmente quando h necessidade de formular agendas ou avaliar polticas pblicas. Como j foi visto,
esses indicadores expressam valores polticos de determinados perodos histricos. Se hoje h uma valorizao dos espaos pblicos ampliados para definio de polticas e elaborao de indicadores, no passado no era bem assim. Os indicadores eram criados por burocratas
preocupados com questes que passavam ao largo da incorporao de
setores sociais e movimentos populares organizados para implementao de polticas pblicas e elaborao de indicadores.
possvel, a grosso modo, fazer uma espcie de genealogia dos indicadores, dividindo-os em trs geraes:
Indicadores de Primeira Gerao so os indicadores simples, como
o Produto Interno Bruto - PIB e o PIB per capita, criados nos anos
50. Algumas das vantagens desses indicadores mais simples so:

1. estarem disponveis praticamente em todos os pases;

2. serem de fcil entendimento;
3. serem claramente comparveis.
As desvantagens, por outro lado, so:
1. no considerarem a distribuio da renda interna de cada rea;
2. serem fortemente afetados pela variao cambial;
3. serem unidimensionais;
4. no captarem outras dimenses importantes, como, por
exemplo, educao, sade, meio ambiente.
Indicadores de Segunda Gerao so os indicadores compostos,
como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado nos
anos 90, proposto por um organismo internacional, o PNUD, e
fruto de um longo processo de consenso. Esse indicador incorpora
o PIB per capita, associando-o a mais dois indicadores: longevidade
e nvel educacional. As vantagens desses Indicadores da Segunda
Gerao so:
1. sinalizarem aos governantes e polticos dos diversos pases que desenvolvimento no sinnimo de crescimento
da produo;
2. serem multidimensionais;
3. serem produto de consenso de diversos atores.
Sua desvantagem que a opo por qualquer indicador composto
cria problemas referentes necessidade de se atingir o consenso
sobre os temas a serem includos, resumos de dados; estas decises, tomadas a priori, so mediadas por juzos de valor e costumam afetar o ranking dos pases sujeitos classificao, com
repercusses na mdia ou em processos polticos eleitorais. A
maior limitao para a utilizao do IDH tradicional sua falta de sensibilidade para medidas de curto prazo e para temas
gerados por aes puramente municipais. Alm dos resultados de
polticas, preciso valorizar aes ligadas prpria forma de
gesto, principalmente os esforos despendidos nas reas de ao
social e a valorizao da participao comunitria.
Indicadores de Terceira Gerao so indicadores que consideram o trabalho como um processo a ser aprimorado ao longo do
tempo, com discusses permanentes e reavaliao de metas e objetivos. O ndice Paulista de Responsabilidade Social, elaborado
pela Fundao Seade a pedido da Assemblia Legislativa de So
Paulo, um exemplo.
Parte-se do suposto de que um indicador, ou um conjunto de indicadores, no mede e tampouco reflete a riqueza e a complexidade da realidade social. No entanto, a criao de Indicadores de Segunda Gerao pode, ao mesmo tempo, contrapor-se aos indicadores mais tradicionais, como o PIB, e ainda servir de isca para que o conjunto da soci-

303

209

304

Paulani e Braga,
2000

edade leia e conhea relatrios mais complexos com descries e detalhamentos mais aprofundados da realidade social.
Os Indicadores de Terceira Gerao, alm de incorporarem a idia
da imperfeio dos indicadores e do seu potencial de isca, presentes na
configurao dos Indicadores de Segunda Gerao, preocupa-se tambm em medir, alm dos resultados de curto prazo, os esforos realizados pela gesto pblica na direo de melhorar alguns indicadores e
avaliar a criao e consolidao de mecanismos institucionais que favoream a participao da sociedade da implementao e na avaliao
das polticas pblicas, bem como a transparncia nas aes do governo.
A idia dos Indicadores de Primeira Gerao ganhou fora no psguerra. Naquela poca, a elaborao de indicadores estava mais voltada
para as quantificaes econmicas. Da destacam-se os sistemas de
contas nacionais e a mensurao de agregados macroeconmicos que
possibilitam uma avaliao quantitativa do produto da economia gerado num determinado perodo de tempo, como, por exemplo, o Produto
Interno Bruto PIB. O PIB considerado um importante indicador de
desempenho econmico, uma vez que mostra a capacidade de gerao
de renda dessa economia. Essa medida denota tambm que a preocupao central da economia naquele perodo era muito mais o volume de
riqueza produzido que o uso feito da referida riqueza. Essa perspectiva
caracteriza tambm uma forte inverso de valores na elaborao do indicador, que media a quantidade de riqueza gerada com a fora de trabalho humano, e no o como e o quem utilizava a riqueza gerada.
Outro indicador usado nesse perodo era o Produto Interno Bruto
per capita. Esse indicador permitia confrontar o volume de produto
gerado com o tamanho da populao de determinado pas em um certo
perodo de tempo.
Ainda nessa primeira gerao de indicadores, surgiram aqueles preocupados com o grau de concentrao da renda e a desigualdade entre
a populao de determinado pas. Os mais conhecidos so os ndices
de Gini e de Lorentz.
Do ponto de vista valorativo, nota-se uma maior preocupao com a
questo social, uma vez que se a diviso da renda for muito desigual, a
qualidade de vida da populao provavelmente no ser muito boa.
Paulani e Braga, dizem que o perfil de distribuio da renda constitui varivel de enorme importncia, j que um pas pode ser substancialmente rico e crescer a taxas razoveis, mas reproduzindo padres de
desigualdade inaceitveis e carregando consigo, portanto, substantivos
contingentes de populaes miserveis, desprovidas das condies mnimas de subsistncia 209 .
Para responder preocupao de medir o grau de misria que acompanha determinado pas construiu-se a linha de pobreza (com parmetros que variam de US$ 1 a US$ 2 por dia, por pessoa).

Dada a preocupao de avaliar em que medida a renda gerada pelo

pas apropriada pela sua populao nas mais diversas formas renda,
educao, saneamento bsico, utilizao de energia eltrica, sade, infraestrutura, dentre outras surgem, j no final do sculo XX, indicadores compostos (portanto, de Segunda Gerao), utilizando escolaridade
e mortalidade infantil, por exemplo, como proxi para medir a qualidade
de vida da populao. Esses indicadores consideram no apenas os aspectos econmicos stricto sensu, mas tambm aqueles aspectos ligados
oferta de bens pblicos, como sade e educao, mencionados acima.
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) um tpico ndice do
que denominamos Segunda Gerao. A criao do IDH deslocou a discusso, tanto sobre criao de indicadores quanto do conceito de desenvolvimento econmico, de uma seara estritamente econmica para
um mbito mais poltico e social.
Para alguns autores, como Adauto Cardoso, o principal problema que
se coloca para o IDH o fato de este ndice estabelecer padres mnimos
universais de qualidade de vida, vlidos para todos os pases e culturas,
desrespeitando, portanto, as peculiaridades regionais e desconsiderando
certa relatividade concernente aos hbitos de consumo e satisfao. Outro
problema apontado a adoo de padres ocidentais modernos como parmetros de anlise. 210 Apesar disso, Cardoso reconhece a importncia do
ndice e a preocupao tico-filosfica que precedeu a formulao do IDH,
para definir universalmente quais seriam os critrios normativos que orientariam sua criao, ou seja, a noo de capacidades, compreendida como
tudo aquilo que uma pessoa est apta a realizar ou fazer.
Em torno do IDH surgiram vrios outros ndices, como, por exemplo, em So Paulo, o Mapa da Excluso/Incluso; mapas de acessibilidade aos bens, servios e equipamentos pblicos, e vrios outros.
Alm desses, aparecem tambm, mais recentemente, os Indicadores
da Terceira Gerao, como por exemplo, o ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS). Esse ndice uma espcie de instrumento de
fortalecimento do dilogo entre os setores organizados da sociedade
civil e o governo. Esse ndice tambm uma espcie de ferramenta de
fiscalizao poltica utilizada pela Assemblia Legislativa.
Do ponto de vista metodolgico, o IRPS possui trs dimenses: resultados de curto prazo; esforos advindos da gesto pblica municipal
no sentido de melhorar os indicadores de educao e sade; e participao, no sentido de efetiva criao institucional que favorea a participao social e a transparncia do governo.
Deve-se ressaltar tambm que, de acordo com garantia legal, o IPRS
instrumento de ranqueamento dos municpios paulistas, e que, de
acordo com as regras de classificao dos municpios (metodologia), os
municpios que no apresentaram informaes confiveis Fundao
Seade (rgo responsvel pela configurao do IPRS) ser desclassifica-

210

Cardoso, 1998

305

do do ranqueamento. Nessa medida, o IPRS tambm serve de instrumento para a democratizao de informaes e como ferramenta de
presso para que as administraes municipais disponibilizem informaes e submetam-se a comparaes entre seus pares.
Os indicadores de Terceira Gerao, como o IPRS, portanto, representam um importante avano na construo de um melhor dilogo entre sociedade e governo e na melhor disponibilidade de informaes confiveis.

Concluso
A discusso proposta neste texto, tem, na verdade, dois grandes eixos: alertar para a importncia da coleta e sistematizao de informaes que permitam a incorporao dos mais amplos setores sociais nos
debates e discusses acerca da implementao e avaliao de polticas
pblicas; e mostrar que a formulao, bem como a leitura, dos indicadores so, a priori, permeadas por um aspecto fortemente normativo,
o que absolutamente natural.
Com base nesses dois eixos, o que se pretendeu foi apresentar como
a idia de formulao de indicadores se desenvolveu nos ltimos anos e
qual a sua importncia para interpretao da realidade social e para a
avaliao das polticas pblicas.
O que se defendeu ao longo do tempo que a apropriao das informaes por parte dos movimentos sociais e dos mais amplos e diversos setores sociais um direito e um instrumento fundamental para ampliar a
possibilidade de dilogo entre o Estado e os referidos setores organizados.
Complementando essa idia, a disponibilidade de informaes confiveis
tambm foi vista como um dever do poder pblico e direito da cidadania.

Anexos
Principais Fontes Estatsticas

306

Assistncia Mdico-Sanitria
CAGED
Censo Demogrfico IBGE
Censo do Ensino Superior
Censo Escolar
ENDEF - Estudo Nacional de Despesas Familiares, Oramento Familiar,
Nutrio (IBGE)
Estatsticas de Arrecadao Estadual
Estatsticas de Arrecadao Federal
Estatsticas de Mortalidade
Estatsticas Produo SUS
PCV - Pesquisa de Condies de Vida (SEADE)
PED - Pesquisa de Emprego e Desemprego (SEADE)
Pesquisa Mensal de Emprego (PME) IBGE
Pesquisa Municipal Unificada
Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar

 POF (SP) - DIEESE

POF (SP) - FIPE
POF- Pesquisa de Oramentos Familiares (IBGE)
PPV - Pesquisa de Padro de Vida (NE, SE) - IBGE
RAIS
Registro de Vacinaes

Consulta de Banco de Dados na Internet

Dados do Boletim DIEESE - http://www.dieese.org.br/bol/boletim.html
Dados Scio-Econmicos sobre o Municpio de So Paulo - http://
www.seade.gov.br/cgi-bin/titabpv98/titabp.ksh?MSP96
DATASUS - www.datasus.gov.br
Departamento Intersindical de Estatsitca e Estudos Scio-Econmicos
DIEESE - http://www.dieese.org.br
FEE (RS) - www.fee.gov.br
Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados Fundao SEADE http://www.seade.gov.br
IBGE - www.ibge.gov.br
Indicadores do Ministrio da Sade (como os de Mortalidade, Morbidade,
Scio-Econmicos, Recursos e Programa de Agentes Comunitrios de Sade) - http://www.saude.gov.brinform/IDB97/idb97.htm
Indicadores Sociais Mnimos (informaes sobre demografia, trabalho e
rendimento, educao e condies de vida) - http://www.ibge.gov.br/estatstica/populao/condicaodevida/indicadoresmnimos/default.shtm
INEP - www.inep.gov.br
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsitca IBGE - http://www.ibge.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - http://www.ipea.gov.br
IPARDES (PR) http://www.ipardes.org.br
Ministrio da Sade - http://www.saude.gov.br
Ministrio do Trabalho - www.mtb.gov.br
Pesquisa das Condies de vida no Estado de So Paulo - http://
www.seade.gov.br/cgi-bin/pcvv98/pcv.ksh
Pesquisa de Emprego e Desemprego na Regio Metropolitana de So Paulo
- http://www.seade.gov.br/cgi-bin/pedmv98/ped.ksh
Pesquisa de Oramentos FamiliaresPOF-http://www.ibge.gov.br/populao/condicaodevida/pof/default.shtm
Pesquisa de Oramentos Familiares do Municpio de So Paulo POF-SP http://www.dieese.org.br/pof/pof.html
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD - http://
www.ibge.gov.br/informaes/estat2.htm
Pesquisas de Emprego e Desemprego em Regies Metropolitanas - http://
www.dieese.org.br/ped/ped.html
SEADE (SP) - www.seade.gov.br
Srie de Dados do IPEA: Alfabetizao - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/itab24.html
Srie de Dados do IPEA: Analfabetismo - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/itab25.html
Srie de Dados do IPEA: Assistncia Social - http://www.ipea.gov.br/ftp/
tabelas/itab11.html
Srie de Dados do IPEA: Emprego Industrial - http://www.ipea.gov.br/
ftp/tabelas/itab44.html
Srie de Dados do IPEA: Ensino Fundamental - http://www.ipea.gov.br/
ftp/tabelas/itab27.html
Srie de Dados do IPEA: Ensino Mdio - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/itab28.html

307

 Srie de Dados do IPEA: Ensino Profissionalizante - http://www.ipea.gov.br/

ftp/tabelas/itab29.html
Srie de Dados do IPEA: Ensino Superior (matrculas, concluses, docentes, cursos de graduao, mestrado e doutorado) - http://www.ipea.gov.br/
ftp/tabelas/itab30.html
Srie de Dados do IPEA: Escolarizao (tempo de estudo por faixa etria,
matrculas e taxas de escolarizao) - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/
itab31.html
Srie de Dados do IPEA: Indicadores de Emprego (Taxa de Desemprego
Aberto, Nvel de Ocupao e PEA) - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/
itab40.html
Srie de Dados do IPEA: Moradores (moradores por domiclio segundo o
rendimento mensal e infra-estrutura) - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/itab39.html
Srie de Dados do IPEA: Mortalidade Infantil (esperana de vida ao nascer,
sexo e probabilidade dos bebs no alcanarem os 5 anos de idade) - http:/
/www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/itab17.html
Srie de Dados do IPEA: Pr-Escolar (relao docente/aluno por reas rurais/urbanas e regies do Brasil) - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/
itab32.html
Srie de Dados do IPEA: Programa de Combate Desnutrio Infantil
(Pessoas Atendidas e Valor das Verbas) - http://www.ipea.gov.br/ftp/tabelas/itab04.html
Srie de Dados do IPEA: Renda per capita - http://www.ipea.gov.br/ftp/
tabelas/itab41.html
Srie de Dados do IPEA: Taxa de Fecundidade - http://www.ipea.gov.br/
ftp/tabelas/itab16.html

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Fontes de informao
Os textos aqui publicados fazem referncia principalmente a experincias que podem ser encontradas nas publicaes do Instituto Plis e do
Programa Gesto Pblica e Cidadania FGV-EAESP.
Instituto Plis - uma entidade civil, sem fins lucrativos, apartidria
e pluralista. Seu objetivo a reflexo sobre o urbano e a interveno
na esfera pblica das cidades, contribuindo assim para radicalizao
democrtica da sociedade, a melhoria da qualidade de vida e a ampliao dos direitos de cidadania.
Experincias Inovadoras de Gesto Municipal, de Helosa Nogueira,
Jos Geraldo Simes Jr. e Marco Antonio de Almeida. Este texto, de
1992, faz parte da srie Publicaes Plis e traz o fichamento de 51
experincias de gesto local.
50 DICAS - Idias para a ao municipal: propostas e experincias em
gesto municipal, de Jos Carlos Vaz (org.). Tambm est includo na
srie Publicaes Plis (N 24). uma seleo de 50 Dicas publicados de 1993 a 1996.
125 DICAS - Idias para a ao municipal, de Veronika Paulics (org.).
Este livro, publicado em 2000, com o apoio do BNDES, uma seleo de 125 Dicas publicados entre 1993 e 1999. Traz ainda alguns
fichamentos elaborados especialmente para o BNDES.
O Boletim DICAS - Idias para ao municipal pode ser consultado
no stio do Plis em: http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas
O contedo do livro 125 DICAS est no stio do Banco Federativo
do BNDES: http://federativo.bndes.gov.br/dicas
Endereo:
Plis - Instituto de Estudos,
Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Rua Conego Eugenio Leite 433 - Pinheiros
So Paulo - SP CEP 05414-010
Telefone: (11) 3085-6877
Fax: (11) 3063-1098
a partir de fevereiro de 2002:
e-mail: polis@polis.org.br
Rua Arajo 124 - Centro
http://www.polis.org.br
So Paulo - SP - CEP - 01220-020

319

 Programa Gesto Pblica e Cidadania - um programa de disseminao e premiao de inovaes de governos subnacionais brasileiros, fruto de iniciativa conjunta da Fundao Getulio Vargas de So
Paulo - EAESP/FGV e da Fundao Ford, e atualmente conta tambm com o apoio do BNDES. Os objetivos so focalizar e disseminar o que est indo bem na administrao pblica; descobrir as inovaes e os inovadores, e aumentar o estoque de conhecimentos sobre experincias alternativas em gesto pblica.
Os relatrios de visita de campo dos vinte finalistas de cada ciclo de
premiao esto publicados em livro:
Ciclo 1996: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organizado por Peter Spink e Roberta Clemente, foi publicado pela Editora
FGV em 1997.
Ciclo 1997: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organizado por Luis Mrio Fujiwara, Nelson Alessio, e Marta Farah, foi
publicado pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania, em 1998.
Ciclo 1998: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organizado por Luis Mrio Fujiwara, Nelson Alessio, e Marta Farah, foi
publicado em 1999, pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania.
Ciclo 1999: Novas Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organizado por Marta Farah e Hlio Barboza, foi publicado pela Editora
FGV, em 2000.
Ciclo 2000: 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, organizado por Marta Farah e Hlio Barboza, foi publicado pelo Programa
Gesto Pblica e Cidadania, em 2001.
Pode-se ter acesso s verses abreviadas destas experincias no pequeno livro Histrias de um Brasil que funciona, publicado pelo Programa
Gesto Pblica e Cidadania, em 2000.
O livro com os relatrios dos 20 finalistas do Ciclo 2001 ainda no est
impresso. Pode-se ter acesso a verses abreviadas dos vinte programas
no pequeno livro Histrias de um Brasil que funciona - Ciclo de Premiao
2001, publicado pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania, em 2001.

320

Para conhecer todas as experincias inscritas no Programa, visite o stio na internet: http://inovando.fgvsp.br, onde se pode consultar o banco de dados.

O Programa Gesto Pblica e Cidadania tem tambm uma srie de

publicaes que relatam casos sobre solues locais de reduo de pobreza, alguns utilizados nesta srie de cadernos:
Parcerias e Pobreza: solues locais na construo de relaes socioeconmicas, organizado por Ilka Camarotti e Peter Spink, publicado
pela Editora da FGV, 2000.
Parcerias e Pobreza: solues locais na implementao de polticas sociais. organizado por Ilka Camarotti e Peter Spink, publicado pela
Editora da FGV, 2000.
Reduo da Pobreza e Dinmicas Locais, organizado por Ilka Camarotti
e Peter Spink, publicado pela Editora da FGV, 2001.
Endereo:
Programa Gesto Pblica e Cidadania
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo
Fundao Getulio Vargas
Av. Nove de Julho 2029, Prdio da Biblioteca 2 andar,
So Paulo SP CEP 01313-902
Telefone: (11) 3281-7904 e (11) 3281-7905
Fax: (11) 3287-5095
e-mail: inovando@fgvsp.br
http://inovando.fgvsp.br
Rede de Banco de Dados de Gesto Local - um anel na internet para
facilitar o acesso s informaes existentes sobre prticas de gesto local
que possam ser reproduzidas em outros ambientes, contribuindo para a
difuso de propostas de polticas pblicas locais que fortaleam a cidadania, promovam a democratizao da sociedade e melhorem as condies
de vida dos cidados. Dentre as organizaes participantes esto: Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana, com o Projeto Prefeito Criana; a
Fundao Getulio Vargas, com o Programa Gesto Pblica e Cidadania;
a Fundao Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal - CEPAM, com a Rede de Comunicao de Experincias Municipais - RECEM; o Instituto Plis, com o Projeto DICAS
- Idias para a ao municipal; a PUC-SP, com o banco de experincias
de Ladislau Dowbor; o Ncleo de Estudos e Tecnologias em Gesto Pblica - NUTEP, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; e a Secretaria de Assuntos Institucionais do Diretrio Nacional do PT.
O endereo do stio desta rede na internet http://www.web-brazil.com/
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