UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLTICAS

Ao de la Diversificacin Productiva y del Fortalecimiento de la Educacin

Alumnos:
Acha Salazar Rosselyn Yenuri
Crdova Garca Miguel ngel
Guerrero Bereche Harol Irvin
Lazarte Contreras Mara Milagros Yemina
Merino Nez Gretha Marcela
Docente:
Dr. Luis Alberto Carrasco Garca
Curso:
Derecho Procesal Constitucional
Tema:
Proceso de Accin Popular
Ciclo:
V
Fecha:
15/06/2015

DEDICATORIA
Agradecemos a Dios ante todo por su
bendicin. Asimismo dedicamos el trabajo a
todas aquellas personas y sobre todo
estudiantes, interesados en los procesos
constitucionales.

INTRODUCCIN
El Per, siguiendo a nuestro constitucionalista Domingo Garca Belaunde, tiene un
sub-modelo de control de constitucionalidad, al cual denomina dual o paralelo. Es
decir la formula por la que hemos optado, toma de los dos modelos imperantes de
control de constitucionalidad originarios: el control judicial de constitucionalidad,
norteamericano o difuso, encargado a todos los jueces; y el concentrado, europeo o
Kelseniano, encargado a un rgano especializado, ad hoc denominado Tribunal
Constitucional, siguiendo a la gran mayora de pases que han optado por este
sistema.
De este modo en nuestro pas, ambos sistemas coexisten en forma independiente,
situacin que se presenta desde 1979, pues la Constitucin de dicho ao. Instaur el
sistema de control concentrado de la constitucionalidad; y en el art. 236 elev a rango
constitucional el control judicial de constitucionalidad, tendencia que contina la
vigente Constitucin, conforme es de verse del contenido de los arts. 138 y 202 inc. 1.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta las peculiaridades de nuestro sub-modelo de
control de constitucionalidad, en el cual el Poder Judicial lleva a cabo un control
concentrado de constitucionalidad de las normas infra legales a travs del proceso de
Accin Popular, que desde que se consagr en la Constitucin de 1933 es una
atribucin exclusiva del Poder Judicial, y continuar sindolo conforme a lo dispuesto
por el art. 85 del Cdigo Procesal Constitucional.
El primero de diciembre del 2004, entrar en vigencia el Cdigo Procesal
Constitucional regulando los Ttulos VI a VIII, lo relativo a los Procesos
Constitucionales de control normativo. En efecto, el Titulo VII est dedicado al
Proceso de Accin Popular y el VIII al Proceso de Inconstitucionalidad, mientras que el
Titulo VI contiene Disposiciones Generales de ambos procesos, los que en la
actualidad son normados por la Ley N 24968, Ley Procesal de Accin Popular; y la
Ley N 26435, Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.
En el Proceso de Accin Popular, la nueva regulacin introduce algunas
modificaciones referidas al plazo de prescripcin, no admisin de control previo, no
participacin del Ministerio Pblico, efecto retroactivo de las sentencias, posibilidad de
solicitar la adopcin de medidas cautelares, entre otras; que son analizadas en este
estudio introductorio y que, sin duda, ser ampliado posteriormente.

OBJETIVOS

1. Conocer el campo de aplicacin del Proceso de Accin

Popular y el empleo del mismo para el mbito penal y
constitucional.
2. Establecer las caractersticas del denominado Proceso de
Accin Popular e identificar los antecedentes a dicho proceso.
3. Conocer el motivo por el cual el tribunal constitucional no
ejerce control sobre el mencionado proceso.

NDICE
PROCESO DE ACCIN POPULAR
I.
II.
III.
IV.

Definicin...............
Pg. 6
Caractersticas
Pg. 6
Antecedentes..
Pg. 6
Normas objeto de control..
Pg. 9
1. Normas de carcter general de los Gob. Regionales
Pg. 9
2. Normas de carcter general de los Gob. Locales
Pg. 0
3. Normas de carcter general dictadas por el
Poder Ejecutivo
Pg.11
4. Normas administrativas de carcter general dictadas
por otros rganos.
Pg.11
V. rgano jurisdiccional competente..
Pg.11
VI. El proceso de Accin Popular..Pg.12
1. Legitimacin procesal activa..
Pg.14
2. Requisitos de la demanda...
Pg.15
3. Inadmisibilidad e improcedencia de la demanda.
Pg.16
4. Admisibilidad de la demanda..Pg.17
5. Efectos de la sentencia
Pg.19
a) Carcter declarativo y con efectos retroactivos
Pg.19
b) Autoridad de cosa juzgada.
Pg.20
c) Inconstitucionalidad e ilegalidad de normas conexas Pg.21
d) Otras formas de conclusin del proceso de Accin
Popular
Pg.22
e) El principio de Iura Novit Curia...
Pg.22
f) Mecanismos de articulacin entre la jurisdiccin
Ordinaria y la jurisdiccin constitucional
Pg.23
g) Prescripcin de la accin.
Pg.23
CONCLUSIONES.

Pg.24

BIBLIOGRAFA.

Pg.25

PROCESO DE ACCIN POPULAR

I.

DEFINICIN

Es una accin nominada establecida por el inciso 5 del artculo 200 de la constitucin,
que consiste en la facultad de las personas de acudir al rgano jurisdiccional
competente a fin de que se declare la inconstitucionalidad e ilegalidad de los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen.

En el Derecho Procesal Constitucional Peruano este es el concepto especfico de

accin popular.
La doctrina procesal, especialmente la procesal penal y, en ocasiones, la legislacin,
conceden accin popular para denunciar determinados delitos, lo cual significa que
cualquier persona est legitimada para formular la denuncia.
El concepto antes mencionado es aplicable a la accin popular regulada por el inciso 5
del artculo 200 de la constitucin, por cuanto puede ser ejercitada por cualquier
persona, pero en el mbito constitucional su finalidad es especfica, es decir, proteger
la constitucionalidad y la legalidad de las normas administrativas de carcter general.
Por consiguiente, no pueden considerarse como antecedentes de este proceso
constitucional las normas constitucionales o legales que hayan existido o existan
respecto a la legitimacin para formular denuncias o entablar demandas.1
La accin popular cabe definirla como un proceso constitucional de tipo jurisdiccional
encargo del control constitucional y legal, contra las normas reglamentarias o
administrativas, contrarias a la constitucin y a la ley.2
A criterio de Quiroga, no es una accin de garanta constitucional, sino una de control
directo por parte del Poder Judicial sobre la legalidad y constitucionalidad de las leyes
administrativas o normas derivadas de la administracin.
II.
1.
2.
3.
4.
5.
6.

III.

CARACTERSTICAS.
Es una accin de naturaleza constitucional
Es de naturaleza procesal.
Requerimiento de la defensa cautiva.
Cualquier ciudadano puede interponer la accin.
Es de competencia exclusiva de poder judicial.
Procede medida cautelar cuando se ha expedido sentencia fundada en
primera instancia.

EL CONTROL DE
ANTECEDENTE.

LAS

NORMAS

INFRALEGALES

EN

PER.

Cuando hablamos de la Accin Popular nos estamos refiriendo a una accin de

carcter judicial, que puede ser emprendida por cualquier ciudadano,
independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues procede
ante un supuesto que perjudique a la colectividad. A travs de ella se reconoce a todo
ciudadano la posibilidad de defender un inters que no le concierne como simple
particular, sino como un miembro de una determinada colectividad. Siguiendo a
1 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.
RAO S.R.L. Lima 2003.
2 ABAD YUPANQUI, SAMUEL y otro. Cdigo Procesal Constitucional, Palestra
editores, Lima, 2004, pgs. 120 y 154

Domingo Garca Belaunde, la Accin Popular est pensada en una suerte de control
que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder reglamentario de la Administracin
Pblica, y ms en particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida que la
administracin, mediante su propia actividad, puede vulnerar las leyes y la
Constitucin.
Una mirada breve a los antecedentes de este proceso, se remonta a la actio
popularis, pretorias y penales del Derecho Romano. En ese sentido, el Digesto en su
libro 47, Titulo 23, Ley 1, estableca: Llamamos Accin Popular la que ampara el
derecho propio del pueblo, autorizndose as a cualquiera del pueblo a ejercitar una
accin de carcter penal por asuntos relacionados al inters de la colectividad.
En nuestro ordenamiento jurdico un antecedente importante lo constituye el art. 255
de la Constitucin de Cdiz de 1812, que establece: El soborno, el cohecho y la
prevaricacin de los Magistrados y jueces producen la Accin Popular contra las que la
cometan.
A finales del siglo XIX, se extiende como un recurso de carcter penal o administrativo,
y de este modo se legitima a cualquier persona para que formule denuncia contra las
autoridades que cometan infracciones pblicas o delitos contra los deberes de funcin,
con la finalidad de que sean procesados y sancionados. Como accin de
inconstitucionalidad o legalidad, se introduce por primera vez en la Constitucin
venezolana de 1858 y posteriormente en Colombia en el proceso de reforma
constitucional de 1901.
En Per se constitucionaliza en 1920, cuando en el art. 157 de la Norma Fundamental
se seala que: Producen Accin Popular contra magistrados y jueces, la
prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formalidades judiciales,
el procedimiento ilegal contra las garantas individuales y la prolongacin indebida de
los procesos sumarios.
Una disposicin similar, pero amplindola contra los miembros del Ejecutivo, se
encuentra en la Constitucin Poltica de 1933, que en su artculo 231 establece: Hay
Accin Popular para denunciar los delitos contra los deberes de funcin que cometen
los miembros del Poder Judicial en el ejercicio de sus funciones. Tambin hay para
denunciar los delitos contra la ejecucin de resoluciones judiciales que cometan los
funcionarios del Poder Ejecutivo. 3
Sin embargo, como mecanismo de control de 4 constitucionalidad y legalidad, se
introdujo en el art. 133, en los trminos siguientes:
Hay Accin Popular ante el Poder Judicial contra los reglamentos, contra las
resoluciones y decretos gubernamentales de carcter general y que infrinjan la
3 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.
RAO S.R.L. Lima 2003.
4 VALLE RIESTRA JAVIER, CARRUITERO LECCA FRANCISCO, NGELES
GNZALEZ FERNANDO. Cdigo procesal constitucional Ed ediciones
jurdicas. Lima.2005.

Constitucin o las Leyes, sin perjuicio de la responsabilidad poltica de los Ministros.

La ley establecer el procedimiento judicial correspondiente.
Segn Enesto Blume, del Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1931, se
desprende que el propsito que llev a los constituyentes a su consagracin fue el
haber comprobado que el Poder Ejecutivo, al ejercer su facultad de reglamentar las
leyes, haba expedido multitud de disposiciones reglamentarias que infringan la
Constitucin o las Leyes, por lo que resultaba aconsejable y prudente poner
limitaciones a tales excesos.
Disposicin que no tuvo mayor aplicacin debido a que no fue desarrollada, lo que
ocurri recin en el art. 7 de la Ley N 14605, Ley Orgnica del Poder Judicial, del 25
de Julio de 1963, que estableci su procedimiento en la va ordinaria como proceso de
puro derecho, con la intervencin del Procurador General de la Republica en
representacin del Estado. La Constitucin de 1979 la reiter, y la vigente la mantiene
en el art. 200 inciso 5, si bien sta ltima a diferencia de lo establecido en las
Constituciones de 1933 y 1979, no seala que debe ser interpuesta ante el Poder
Judicial.
En consideracin a lo antes indicado, concluimos que el proceso de Accin Popular en
el Per, es un proceso de control abstracto, concentrado, de normas infra legales de
carcter general, confiado en exclusiva al Poder Judicial, rgano jurisdiccional que en
un proceso directo, declarar si stas resultan ser compatibles o no, con la
Constitucin o la ley.5
Es as que tenemos:
1. La accin popular es reconocida por primera vez en el artculo 133 de la
constitucin de 1933, que dispona que hay accin popular ante el poder
judicial contra los reglamentos, las resoluciones y decretos gubernativos de
carcter general que infrinjan la constitucin o las leyes, sin perjuicio de la
responsabilidad poltica de los ministros; adems, sealaba que la ley
establecer el procedimiento judicial correspondiente. Jorge Dans y Martha
Sousa sealan que la ausencia de una ley procesal que regulara la accin
popular dio lugar para que el poder judicial declarara improcedentes todos los
procesos de accin popular.
2. La ley orgnica del poder judicial de 1963, en su artculo 7, estableci que la
accin que concede el artculo 133 de la constitucin se ejercitar ante el poder
judicial y se sustanciar por la va ordinaria, como proceso de puro derecho,
con intervencin del procurador general de la repblica en representacin del
estado. El proceso de puro derecho estaba legislado por los artculos 309 y 332
al 334 del derogado cdigo procedimientos civiles, segn los cuales en las
causas de puro derecho (es decir, cuando la litis no versa sobre hechos sino
sobre el derecho) la demanda se corra traslado al demandado; de la
contestacin se confera traslado al demandante por seis das para que
replique y conteste la reconvencin si la haba. De la rplica se daba traslado,
5 ABAD YUPANQUI, SAMUEL y otro. Cdigo Procesal Constitucional, Palestra
editores, Lima, 2004, pgs. 120 y 154

por igual trmino, al demandado para que duplique y con la dplica la causa
quedaba expedita para sentencia. Los litigantes podan renunciar a la rplica y
dplica, expresa o tcitamente. La renuncia tcita se produca cuando se
dejaban vencer los trminos sin absolver el trmite.
3. La constitucin de 1979, en el artculo 295, consagra la accin popular con
mayores alcances que la constitucin de 1933, al hacerla extensiva a las
normas administrativas de carcter general que expedan el poder ejecutivo,
los gobiernos regionales y locales y dems personas de derecho pblico.
4. La ley procesal de la accin popular fue aprobada mediante la Ley N.-24968,
promulgada el 14 de diciembre de 1988 y publicada en el Diario Oficial El
Peruano el 22 de diciembre de 1988, vigente a partir del da siguiente de su
publicacin, segn su segunda disposicin final, salvo para los procesos
iniciados con anterioridad a su vigencia, los que deban continuar su trmite
conforme a las normas con que se iniciaron, segn su primera disposicin
transitoria.
La primera disposicin final de esta ley derog el artculo 7 de la Ley Orgnica
del Poder Judicial de 1963.
5. El inciso 5 del artculo 200 de la constitucin de 1993 considera a la accin
popular como una de las garantas constitucionales y dispone que procede por
infraccin de la constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas
administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la
autoridad de la que emanen.
El cdigo procesal constitucional (Ley N.-28237) ha derogado la Ley N.-24968, por
consiguiente, el proceso de accin popular actualmente est regulado por dicho
cdigo.6
IV.

NORMAS OBJETO DE CONTROL

El art. 76 del Cdigo desarrollando el art. 200 inciso 5 de la Constitucin Poltica,

establece que la Accin Popular procede por infraccin de la Constitucin y de la ley
contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen, disposicin que reitera en la parte final,
la infraccin por la forma a que se refiere el art. 75, cuando textualmente seala: o
cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitucin
o la ley, segn el caso. 7
El rasgo comn de todas las normas contra las que procede la Accin Popular es su
carcter general, la obligacin de ser acatadas por cualquier persona, a diferencia de
6 VALLE RIESTRA JAVIER, CARRUITERO LECCA FRANCISCO, NGELES
GNZALEZ FERNANDO. Cdigo procesal constitucional Ed ediciones
jurdicas. Lima.2005.
7 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.
RAO S.R.L. Lima 2003.

las normas particulares en las que el texto de las mismas identifica a un sujeto
determinado como el llamado a cumplirla. Dentro de las normas particulares estn los
actos administrativos, para los que de conformidad con el art. 148 de la Constitucin
est contemplada la va del proceso contencioso-administrativo.
Entre las normas de alcance general, podemos mencionar a las siguientes:
1.Normas de carcter general de los Gobiernos Regionales.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en el Ttulo III: Ordenamiento Normativo
Regional, Captulo I: Rgimen Normativo, establece como norma de carcter general a
los Decretos Regionales, los que segn el art. 37 en concordancia con el art. 40, son
dictados por el Gobierno Regional a travs de la Presidencia Regional, quien los
aprueba y suscribe con el Acuerdo del Directorio de Gerencia Regionales.
Constituyen normas reglamentarias para la ejecucin de las Ordenanzas Regionales,
sancionan los procedimientos necesarios para la Administracin Regional y resuelven
o regulan asuntos de orden general y de inters ciudadano; y contra ellas procede la
Accin Popular de conformidad con el art. 43, como una de las garantas del
ordenamiento regional.
Como se recordar, la normativa anterior consagrada en el Texto nico Ordenado de
la Ley de Bases de Regionalizacin, estableca entre las normas de carcter general a
los Decretos Regionales y los Decretos Ejecutivos Regionales, definiendo a stos
ltimos como aquellas normas que reglamentan disposiciones generales emitidas por
la Asamblea General y regulan la normatividad sectorial en ejercicio de las funciones
del Consejo Regional, refrendados por ste y los miembros del Consejo, dando cuenta
a la Asamblea Regional.
El inciso 2 del art. 70 de la Ley antes referida estableca la procedencia de la Accin
Popular ante el Poder Judicial contra los Decretos Regionales y los Decretos
Ejecutivos Regionales que aprueben normas o resuelvan asuntos de carcter general
desnaturalizando o contraviniendo la Constitucin o la ley. La legislacin vigente, ya no
contempla los Decretos Ejecutivos Regionales y slo se limita sealar que los
Decretos Regionales pueden ser impugnados mediante Accin Popular, si bien omite
precisar su procedencia cuando contravengan la Constitucin o la ley, por lo que en
este caso es de aplicacin directa el art. 200 inciso 5 de la Constitucin y el art. 76 del
Cdigo, que establecen que atacadas va proceso de Accin Popular cuando infrinjan
la Constitucin y la ley.
2.

Normas de carcter general de los Gobierno Locales.

La primigenia Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853 publicada el 9 de junio

de 1984, estableca entre normas de carcter general a los Edictos y los Decretos,
definiendo a los primeros como las normas generales por cuya virtud se aprueban los
tributos municipales y el Reglamento de Organizacin Interior; y a los Decretos, como
aquellas disposiciones que establecen normas de ejecucin de las Ordenanzas,

sancionan los procedimientos necesarios a la Administracin Municipal o resuelven o

regulan asuntos de orden general y de inters para el vecindario. 8
En el inciso 2 del art. 124 estableca la procedencia de la Accin Popular ante el Poder
Judicial contra los Edictos y Decretos de Alcalda que aprueben normas de aplicacin
de las Ordenanzas o resuelvan cualquier asunto de carcter general en contravencin
con las normas legales vigentes. La Octava Disposicin Transitoria de la Ley N
26435, Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, que estar vigente hasta el 30 de
noviembre de este ao, establece que los Edictos se entendern comprendidos dentro
de la categora de las Ordenanzas para efecto de su control por el Tribunal
Constitucional en tanto se apruebe la nueva Ley Orgnica de Municipalidades.
La nueva Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972 publicada el 27 de mayo de
2003, ya no establece como norma municipal a los Edictos, y segn el art. 40, las
materias que eran reguladas por stos pasarn a serlo por las Ordenanzas, ya que
mediante stas entre otros aspectos se crean, modifican, suprimen o exoneran, los
rbitros, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites establecidos
por ley.
Esta Ley otorga el carcter general a los Decretos de Alcalda, a travs de los cuales
el Alcalde ejerce las funciones ejecutivas de Gobierno y establece normas
reglamentarias y de aplicacin de las Ordenanzas, sancionan los procedimientos
necesarios para la correcta y eficiente Administracin Municipal y resuelven o regulan
asuntos de orden general y de inters para el vecindario, que no sean de competencia
del Concejo Municipal. En el inciso 2 del art. 52, se establece que agotada la va
administrativa procede la Accin Popular ante el Poder Judicial contra los citados
Decretos que contravengan las normas legales vigentes.
3.Normas de carcter general dictadas por el Poder Ejecutivo.
Entre las normas de carcter general de rango infralegal que expide el Poder Ejecutivo
a travs de los rganos de la Administracin central, se encuentran los Decretos
Supremos, Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, o Directorales,
Reglamentos y otra normas administrativas (como Circulares, Directivas, etc.)
4.

Normas administrativas de carcter general dictadas por otros rganos.

Aqu encontramos aquellas normas de carcter general que emiten los rganos
expresamente autorizados por la Constitucin como son: Banco Central de Reserva
(art. 84); y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (art.186). adems otros
rganos constitucionales y entidades pblicas que segn ley estn facultadas para
dictarlas, como son, entre otros: Tribunal Constitucional, Superintendencia de Banca,
Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual y el Poder
Judicial.9

8 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.

RAO S.R.L. Lima 2003.

V.

RGANO JURISDICCIONAL COMPETENTE

En nuestro sistema de control de constitucionalidad coexisten los dos principales

sistemas: el control judicial de constitucionalidad, conocido tambin como difuso,
americano o judicial review previsto en el art. 138-; y el control concentrado, europeo
o kelsiano previsto en art. 202 inciso 1-, ambos dispositivos de la Norma
Fundamental, con la particularidad de que adems se otorga en forma exclusiva al
Poder Judicial, el control concentrado de las normas con menos rango a la ley, a
travs del proceso de Accin Popular.
Precisamos que tanto la Constitucin de 1933 como la de 1979 otorgaron este control
al Poder Judicial y que la vigente guarda silencio, por lo que pudo haberse otorgado
este control al Tribunal Constitucional; sin embargo, el legislador al aprobar el Cdigo
Procesal Constitucional, ha continuado con la tendencia iniciada en 1933.
Conviene recordar que el Anteproyecto de Ley de Reforma Constitucional en el art. 80
otorga la competencia al Poder Judicial, mientras que el posterior Proyecto de Ley de
Reforma de la Constitucin da un giro radical, ya que asigna tal competencia la
Tribunal Constitucional, incurrindose en una contradiccin, ya que en el art. 191, al
establecer lo que comprende la potestad jurisdiccional, en el inciso 5 consign El
control de la potestad reglamentaria.
Segn los arts. 85, 93 y 95 del Cdigo, sigue siendo el Poder Judicial el competente
para conocer este proceso constitucional, en dos instancias:
Primera instancia: a) La sala de turno que corresponde, por razn de la materia de la
Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma
objeto de la Accin Popular es de carcter regional o local; y b) La Sala
correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems casos.
Segunda instancia: La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
El poder judicial, es competente para conocer de los procesos de accin popular, del
siguiente modo:
1. Competencia funcional: corresponde conocer en primera instancia a las salas
de la corte superior.
2. Competencia por razn de la materia: es competente la sala especializada
respecto a la materia de que trata la norma que se impugna.
3. Competencia por razn del turno: la sala de turno.
4. Competencia territorial
La sala correspondiente de la corte superior de Lima, cuando las normas son
de carcter nacional;
La sala correspondiente de la corte superior del distrito judicial al que
pertenece el rgano emisor, cuando la norma objeto de la accin popular es
de carcter regional o local.

9 ABAD YUPANQUI, SAMUEL y otro. Cdigo Procesal Constitucional, Palestra

editores, Lima, 2004, pgs. 120 y 154

VI.

EL PROCESO DE ACCIN POPULAR

Es el conjunto de actos que realizan el rgano jurisdiccional y las partes con la

finalidad de proteger la constitucionalidad y la legalidad de las normas administrativas
de carcter general.
Comienza con la demanda a travs de la cual se ejercita la accin popular y termina
con la ejecucin de la sentencia.
Conforme al inciso 5 del artculo 200 de la constitucin y el artculo 75 del cdigo
procesal constitucional, el proceso de accin popular tiene por finalidad la defensa de
la constitucin frente a infracciones contra su jerarqua normativa.
Debe tenerse en cuenta que al defenderse la jerarqua normativa que establece la
constitucin, se est defendiendo la jerarqua de las leyes, ya que la accin popular
busca expulsar del ordenamiento jurdico nacional las normas de rango inferior a la ley
que infrinjan la constitucin o la ley.
A diferencia del proceso de inconstitucional, la demanda de Proceso de accin
popular, la puede interponer cualquier persona, incluso extranjeros residentes, sin
necesidad de contar con algn inters en el proceso, bastando invocar la infraccin a
la legalidad o constitucional, segn corresponda. Esta legitimidad para obrar abierta es
la que da origen al nombre de este proceso.
Segn el inciso 5 del artculo 200 de la Constitucin y el artculo 76 del cdigo procesal
constitucional, la accin popular procede contra las siguientes normas:
a)Reglamentos;
b)

Normas administrativas de carcter general;

c)

Resoluciones administrativas de carcter general; y,

d)

Decretos administrativos de carcter general.

Estas normas pueden ser expedidas por cualquier autoridad, ya sea de carcter
nacional, regional o local, ya que la constitucin y el cdigo se refieren a cualquiera
sea la autoridad de la que emane.10
El cdigo procesal constitucional ya no considera la accin popular contra normas
formalmente aprobadas y que an no han sido publicadas, como lo haca la anterior
ley procesal N.- 24968 en su artculo 5.
Las normas anteriormente indicadas son pasibles de la demanda de accin popular
cuando infringen la constitucin o la ley. La infraccin de la ley implica necesariamente
la infraccin de la constitucin, porque es esta la que dispone, que las normas de
inferior jerarqua no deben contradecir la ley; o, dicho de otro modo, en caso de
10 VALLE RIESTRA JAVIER, CARRUITERO LECCA FRANCISCO, NGELES
GNZALEZ FERNANDO. Cdigo procesal constitucional Ed ediciones
jurdicas. Lima.2005.

contradiccin entre la ley y las normas de inferior jerarqua prevalece la ley, por
disposicin de la constitucin.11
La infraccin de la constitucin o de la ley puede ser de fondo o de forma.
Infraccin de fondo: cuando contravienen la constitucin o la ley en su
contenido normativo.
Infraccin de forma: cuando no han sido expedidas o publicadas en la forma
prescrita por la constitucin o la ley.
Para RIOJA BERMUDEZ, una norma incurre en una infraccin constitucional
de forma, fundamentalmente, en 3 supuestos:
a)Cuando se produce el quebrantamiento en la constitucin para su
aprobacin. Dicho evento tendr lugar, por ejemplo; si, fuera de las
excepciones prevista en el reglamento del Congreso de la Repblica, un
proyecto de ley es sancionado sin haber sido aprobado previamente por la
respectiva comisin dictaminadora, tal como lo exige el artculo 105 de la
constitucin. (Accin popular)
b)
Cuando se ha ocupado de una materia que la constitucin directamente
ha reservado u otra especifica fuente formal del derecho. As, por ejemplo;
existen determinadas materias que al constitucin reserva a las leyes
orgnicas (V.G. de conformidad con el artculo 106, la regulacin de la
estructura y el funcionamiento de las entidades del estado previstas en la
constitucin), razn por la cual en caso de que una ley ordinaria se ocupe de
dicha regulacin, incurrira en un vicio de inconstitucionalidad formal (Proceso
de Inconstitucionalidad)
c)
Cuando es expedida constitucionalmente por un rgano que
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo. Ello tendra lugar, por
ejemplo; si el poder legislativo expidiera decretos de urgencia, pues la
posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada al presidente
de la Repblica, conforme a lo previsto en el artculo 119 de la constitucin.
(Proceso competencial)
Entre los aspectos procesales, analizaremos lo relativo a la legitimacin procesal
activa, los requisitos de la demanda, las causales de inadmisibilidad e improcedencia
de la demanda, y su tramitacin, con especial nfasis en el rol que el corresponde a la
Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, quien debe garantizar la uniformidad
en la interpretacin de las normas sujetas al control concentrado. 12
1.Legitimacin procesal activa
La legitimacin procesal viene a ser la situacin en la que se encuentran las partes
con respecto a la relacin jurdica material que se discute en el proceso y que, por
estar expuesta a la mutacin consiguiente de los efectos materiales de la cosa
11 ABAD YUPANQUI, SAMUEL y otro. Cdigo Procesal Constitucional, Palestra
editores, Lima, 2004, pgs. 120 y 154
12 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.
RAO S.R.L. Lima 2003.

juzgada, le habilita para comparecer en l, bien para sostener la pretensin

(legitimacin procesal activa) o para oponerse a ella (legitimidad procesal pasiva).
Este concepto, que en la teora procesal es considerado uno de los presupuestos de
eficacia de los actos de las partes procesales, se conecta con el derecho a obtener
una tutela jurisdiccional efectiva derecho reconocido en el artculo 139 inciso 3 de la
Constitucin peruana de 1993-, que en la actualidad ha trascendido su vinculacin a la
titularidad de derechos subjetivos o de intereses legtimos, pues existen casos en que
es necesario que se extienda a cualquier ciudadano por su condicin de tal, por el
inters que ste tiene para la defensa del inters comn o particular.
En tal sentido, la legitimacin en la Accin Popular la tiene cualquier ciudadano,
aunque no tenga inters directo o personal, sea material o moral, ya que se trata de
una accin que se plantea en defensa de las normas infra legales que forman parte del
sistema jurdico, sistema que regula las relaciones de la vida en sociedad. En la Accin
Popular, no es preciso ser titular de un derecho subjetivo o portador de un inters
legtimo para tener acceso a la jurisdiccin, sino que basta con invocar la defensa de
la legalidad objetiva que se considere vulnerada y que sirve para proteger los
intereses colectivos.
En atencin a lo expresado, el Cdigo en su art. 84 seala: La demanda de Accin
Popular puede ser interpuesta por cualquier persona, a diferencia de lo dispuesto en
la Ley, que establece una enumeracin taxativa de los sujetos legitimados, optando
por una frmula que aunque ms breve sigue siendo igual de abierta.
En el tema de la legitimacin, el art. 200 inciso 3 de la Constitucin, considera al
Defensor del Pueblo como uno de los rganos unipersonales que estn facultados
para promover el Proceso de Inconstitucionalidad. El art. 9 inciso 2 de la Ley Orgnica
de la Defensora del Pueblo, amplia la legitimacin para la interposicin de los dems
procesos consagrados en el art. 200 de la Constitucin, y en mrito a esta disposicin,
el Defensor del Pueblo ha interpuesto algunas acciones populares. Es el caso de la
interpuesta contra el art. 5 del D.S N 017-96-PCM, argumentando que afecta
expresos principios y derechos constitucionales que deben orientar la actuacin de los
poderes pblicos, pues la prohibicin de reingreso al sector pblico atenta contra la
reserva de ley, interdiccin de la arbitrariedad, principios de razonabilidad y
proporcionalidad, y el derecho a la igualdad.
En atencin a la legitimacin prevista en la Ley, tambin podemos mencionar la
demanda de Accin Popular interpuesta por la asociacin Civil de Retirados de las
Fuerzas Policiales del Per, representada por su presidente Jorge Velsquez
Santander; contra el art. 92 del nuevo Reglamento del Decreto Ley 19846, Ley de
Pensin Militar, aprobado por Decreto Supremo N 009-DE del 8 de enero de 1988.13

13 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.

RAO S.R.L. Lima 2003.

2.Requisitos de la demanda
Existe gran similitud con la regulacin anterior, conforme se advierte de la
comparacin entre el art. 11 de la Ley, y el art. 86 del Cdigo. Los requisitos que
continan vigentes son los siguientes:
a)

La designacin de la Sala ante quien se interpone.

b)

La identificacin del demandante y su domicilio.

c)

La denominacin precisa de la norma y el domicilio del rgano emisor.

d)
El petitorio que comprende la indicacin de la norma o normas constitucionales
y/o ilegales que se suponen vulneradas.
e)
Copia simple de la norma objeto del proceso precisando el da, mes y ao de
su publicacin.
f)

Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.

Se adiciona el inciso 7 que establece que la demanda debe contener la firma del
demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado. La novedad
consiste en que ya no se admite el control previo de las normas al haberse eliminado
el requisito previsto en el ltimo prrafo del inciso 4 del art. 11 de la Ley que consigna
lo siguiente: Si an no ha sido publicada se expresa la forma en que el demandante
ha tomado conocimiento de ella.
La Exposicin de Motivos del Anteproyecto del Cdigo Procesal Constitucional no se
pronuncia respecto de las razones por las cuales se suprime este control; y como
quiera que ha sido hecho suyo por la Comisin y como tal aparece en el Proyecto de
Ley N09371, nos quedamos con la duda. Pero suponemos que se ha recogido el
criterio de algunos profesores universitarios dedicados al Derecho Constitucional,
quienes al analizar la Ley consideraron errneo el art. 5 de la misma. Es el caso de
Marcial Rubio Correa, para quien esta disposicin que contempla el control preventivo
resulta ser equivocada porque la norma no tiene validez antes de su publicacin y, por
consiguiente, no es norma jurdica () el hecho que la Ley haya sido aprobada antes
de la Carta que nos rige no afecta en lo ms mnimo la observacin, porque la
disposicin sobre la exigencia de publicacin de las normas jurdicas para su validez
tambin se encontraba en el artculo criterio que hace suyo Enrique Bernales.
Como sabes el control concentrado de leyes que se hace valer a travs del Proceso
de Inconstitucionalidad, desde que fue introducido en nuestro ordenamiento jurdico en
las Constituciones de 1979 y 1993, no acepta el control preventivo, es decir, contra los
proyectos de Ley, a diferencia de la Accin Popular, que en la regulacin vigente
establece la posibilidad de plantear la demanda aun cuando la norma no haya sido
publicada, en cuyo caso el demandante debe expresar la forma en que ha tomado
conocimiento de ella, disposicin que permite el control de normas aun no publicadas
y tambin de las secretas. Control preventivo que a partir de la vigencia del Cdigo ya
no se admitir; y que a nuestro criterio no debi suprimirse ya que representa una

defensa anticipada de la constitucionalidad y de la legalidad, 14 orientada a impedir la

consumacin de una violacin constitucional o lega, pues la norma pese a esos vicios
que la invalidan puede ser aplicada afectando derecho fundamentales.15
3.Inadmisibilidad e improcedencia de la demanda
El art. 88 del Cdigo establece que interpuesta la demanda de Accin Popular, la Sala
debe resolver dentro de un trmino no mayor de cinco das desde su presentacin.
Sobre su inadmisibilidad, la Sala debe indicar el requisito incumplido y el plazo para
subsanarlo, introduciendo una modificacin en relacin al art. 12 de la Ley, que
establece que contra a resolucin de inadmisibilidad procede el recurso de apelacin
dentro de los tres das posteriores a su notificacin.
La improcedencia es un nuevo supuesto contemplado por el Cdigo en la ltima parte
del art. 88, pues no existe norma alguna en la Ley que haga referencia a ello. Si bien
no establece en qu casos se debe declarar improcedente la demanda, limitndose a
sealar que si la decisin fuese apelada se pondr la resolucin en conocimiento del
emplazado, consideramos que en aplicacin analgica del art. 104 del Cdigo que
establece los supuestos de improcedencia liminar de la demanda del Proceso de
Inconstitucionalidad, podemos recurrir a l, pues ambos son procesos de control
normativo abstracto de normas.
En tal sentido, la improcedencia de la demanda de Accin Popular se presentara
cuando concurra alguno de los siguientes supuestos:
a)
887.

Cuando la demanda se haya interpuesto vencido el plazo previsto en el art.

b)
Cuando se haya desestimado anteriormente una demanda de Accin Popular
contra la misma norma, sustancialmente igual en cuanto al fondo.
c)
Cuando el rgano jurisdiccional carezca de competencia para conocer la
norma impugnada. Supuesto que se dara cuando se interpone Accin Popular contra
una norma con rango de ley, o ante una Sala que no sea competente por razn de la
materia.
En cuanto al plazo de prescripcin de la Accin Popular, el art. 87 del Cdigo
establece que se produce a los cinco aos contados desde el da siguiente de la
publicacin de la norma, lo cual modifica el art. 6 de la Ley que diferencia los plazos de
prescripcin en funcin de la jerarqua de la norma que sirve de contraste para el
control: cinco aos en el caso de normas violatorias de la Constitucin, y tres aos,
cuando se trate de normas que contravienen la ley.

14 VALLE RIESTRA JAVIER, CARRUITERO LECCA FRANCISCO, NGELES

GNZALEZ FERNANDO. Cdigo procesal constitucional Ed ediciones
jurdicas. Lima.2005.
15 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.

Esto no impide que vencido el plazo de prescripcin, los jueces en uso de las
atribuciones conferidas por los arts. 138 y 51 de la Constitucin Poltica, en caso de
conflicto entre una norma constitucional y otra legal, una norma legal y una norma
administrativa, prefieran la norma superior sobre otra norma de rango inferior.16
4.Tramitacin del proceso de Accin Popular
A. Admisibilidad de la demanda
Tanto el Cdigo como la Ley establecen que admitida la demanda, la Sala debe:

Correr traslado de la demanda al rgano emisor de la norma objeto del

proceso. Si se tratara de ms de un rgano emisor, se notifica al de mayor
jerarqua, si son de igual jerarqua la notificacin se dirige al primero que
suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder
Ejecutivo, el emplazamiento se har por intermedio del Ministro que la
refrende; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer trmino. Si el
rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que asumi
sus funciones.
Ordenar la publicacin del auto admisorio por una sola vez, en el diario oficial
El Peruano si la accin es promovida en Lima o en otro medio oficial de
publicidad si se promueve en otro Distrito Judicial. Al respecto, el Cdigo
establece en su art. 89 adems de ello que el auto admisorio incluir una
relacin sucinta del contenido de la demanda, exigencia no contemplada en la
Ley.
En atencin a lo dispuesto por el prrafo primero del art. III del Ttulo Preliminar
del Cdigo, que establece como principio procesal, la direccin judicial del
proceso, se dispone que el Juez puede ordenar de oficio en el auto admisorio
que el rgano remita el expediente conteniendo los informes y documentos que
dieron origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de
diez das, contados desde la notificacin de dicho auto bajo responsabilidad y
disponer las medidas y reservas pertinente para los expedientes y las normas
que as lo requieran.17

B. Contestacin de la demanda
El art. 91 del Cdigo al igual que el art. 16 de la Ley establece el plazo de diez das
contados a partir de la fecha de notificacin de la misma al rgano emisor, para
contestar la demanda. Se establece adems que la contestacin debe cumplir con los
mismo requisitos de la demanda en lo que corresponda, superndose la omisin en la
que incurre la Ley al no sealar los requisitos que debe contener el escrito de
contestacin de la demanda.
16 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.
17 GUTIERREZ GUSTAVO. Los procesos constitucionales de la libertad. Ed.
RAO S.R.L. Lima 2003.

Segn lo dispuesto por el art. 92 del Cdigo, la Sala sealar da y hora para la vista
de la causa dentro de los diez das posteriores a la contestacin de la demanda o
vencido el trmino para hacerlo, en la que los abogados pueden informar oralmente,
amplindose el plazo de cinco das previsto en el art. 17 de la Ley. El Cdigo slo
otorga la facultad de informar oralmente a los abogados, a diferencia de la Ley en que
tambin en que tambin podan hacerlo partes.
La ampliacin del plazo de cinco a diez das, se justificara en razn de que ya no
interviene el Fiscal Superior, omisin que no consideramos adecuada toda vez que el
art. 159 inciso 1 de la Constitucin Poltica establece como una de las atribuciones del
Ministerios Pblico la de promover de oficio, o a peticin de parte, la accin judicial en
defensa de la legalidad y de los intereses pblicos tutelados por el derecho. Esta es la
razn por la cual, la Primera Disposicin Complementaria de la Ley establece que si
los jueces y fiscales en el ejercicio de sus funciones, adviertan normas administrativas
que sean incompatibles con la Constitucin o, las leyes, deben dar cuenta al Fiscal de
la Nacin para que previa evaluacin, disponga la interposicin de la respectiva
demanda de Accin Popular.
C. Apelacin o consulta ante la Sala Constitucional y Social, como rgano
judicial de control de constitucionalidad
A la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, el Cdigo de conformidad con
el art. 35 inciso 5 del Texto nico Ordenado del Poder Judicial, le otorga la delicada
tarea de ser el rgano que uniformice las interpretaciones de la Constitucin y tambin
de la ley, sta resulta ser el rgano especializado y ltimo intrprete de las normas
infra legales reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter generalque infringen la Constitucin y la ley. Tarea que tambin realiza cuando absuelve las
consultas de las sentencias que le son remitidas por los jueces, en las que hayan
aplicado control difuso.18
Luego de emitida la sentencia por la Sala Superior dentro de los diez das posteriores
a la fecha de la vista, el Cdigo establece que procede recurso de apelacin (art. 93),
el cual contendr la fundamentacin del error. El plazo para interponer el recurso es
dentro de los cinco das siguientes a su notificacin, amplindose el plazo de tres das
previsto en el art. 18 de la Ley. Se supera el error en que incurre la Ley al sealar que
el recurso de apelacin de interponer ante la Sala de la Corte Suprema entindase
Sala Constitucional y Social- ya que procesalmente los recursos impugnativos se
interponen ante el rgano que la emite, para que les d el trmite respectivo.
El trmite a seguir en segunda instancia se encuentra establecido en el art. 93.
Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema dar traslado
del recurso concediendo cinco das para su absolucin y fija da y hora para la vista de
la causa en la misma resolucin, las partes dentro de los tres das siguientes de
recibida la notificacin de la vista de la causa podrn solicitar que sus abogados
informen oralmente en dicho acto, a diferencia de la Ley que establece que en el

18 ABAD YUPANQUI, SAMUEL y otro. Cdigo Procesal Constitucional, Palestra

editores, Lima, 2004, pgs. 120 y 154

mismo acto de la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular
informes orales sin necesidad de solicitarlo previamente.
La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema emitir sentencia dentro de los
diez das posteriores a la vista de la causa, la que ser publicada ntegramente en el
mismo medio de comunicacin en el que se public el auto admisorio, precisndole de
conformidad con el art. 96 del Cdigo que la publicacin no sustituye la notificacin de
las partes, a diferencia de la Ley que en la parte in fine del art. 20 dispone que tal
publicacin sustituye la notificacin de las partes. Cabe agregar que el Cdigo
establece que en ningn caso procede el recurso de casacin.
Si no se interpone recurso de apelacin contra la sentencia que declara fundada la
demanda, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala Constitucional y Social
de la Corte Suprema, la que debe absolver sin trmite en un plazo no mayor de cinco
das contados desde que es recibido el expediente.19
Se aprecia del anlisis de los arts. 95 y 96 que el Cdigo al igual que la Ley, omiten
disponer que se publique la resolucin mediante la cual se aprueba o desaprueba la
consulta. Consideramos que no obstante la omisin anotada, la resolucin que emite
la Sala Constitucional y Social, por analoga tambin debe ser publicada en el medio
de comunicacin oficial que corresponda, por las mismas razones que justifican la
publicacin de las sentencias.
En conclusin, la revisin por parte de la Sala Constitucional y Social resulta ser un
mecanismo idneo, pues garantiza la uniformidad en la interpretacin de las normas
sujetas a control judicial, garantiza adems la seguridad jurdica y guarda conexin
con lo dispuesto en el segundo prrafo del art. VI del Ttulo Preliminar del Cdigo que
consigna: Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad
haya sido confirmada en un Proceso de Inconstitucionalidad o en un Proceso de
Accin Popular.
5. Efectos de la sentencia
a) Carcter declarativo y con efectos retroactivos
La Exposicin de Motivos del Anteproyecto del Cdigo Procesal Constitucional
reproducido en la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley N 09371, consigna
Probablemente la novedad ms importante sobre esta materia est contenida en el
artculo 80, conforme al cual las sentencias que declaren fundada las demandas de
Accin Popular determinan la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas
impugnadas (). Se ha estimado conveniente otorgar carcter declarativo a las
sentencias estimatorias, para revitalizar el funcionamiento del proceso de Accin
Popular, que ha sido muy pocas veces utilizado, debido a los efectos tradicionalmente
limitados de sus sentencias, lo que ha conllevado a que en la prctica las veces que
se ha querido cuestionar disposiciones reglamentarias, se haya preferido recurrir al
Proceso de Amparo, generndose distorsiones en su utilizacin.

19 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.

Es conveniente precisar que desde que se introdujo en nuestro pas el control

concentrado de constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional, las
sentencias estimatorias de inconstitucionalidad tienen carcter constitutivo, sus efectos
son hacia el futuro o ex nunc, son irretroactivos; efectos que se encuentran previstos
en el art. 204 de la Constitucin. Este mismo efecto lo tienen las sentencias
estimatorias dictadas actualmente por el Poder Judicial en el proceso de Accin
Popular, ya que segn el art. 22 de la Ley, la sentencia tiene valor desde el da
siguiente de su publicacin y sus efectos son la inaplicacin total o parcial y con
efectos generales.
En cambio, en la Norma Fundamental no contienen disposicin parecida para la
Accin Popular, por el contrario el segundo prrafo del art. 200 establece: Una Ley
Orgnica regula el ejercicio de estas garantas y los efectos de la declaracin de
inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas, lo que ha determinado que a partir de
la vigencia del Cdigo, de conformidad con el art. 81 las sentencias estimatorias
recadas en los procesos de Accin Popular tendrn carcter declarativo, teniendo
como fundamento la citada disposicin constitucional. Este modo, al asignrsele
efectos retroactivos, se admite la procedencia de las medidas cautelares una vez que
se expida sentencia estimatoria de primer grado, debiendo su contenido estar limitado
a la suspensin de la eficacia de la norma considerada vulneradora por el referido
pronunciamiento. A diferencia de la Ley que al establecer que la admisin a trmite de
la demanda no suspende la vigencia de la norma impugnada, implcitamente prohbe
el otorgamiento de medidas cautelares con el fin de suspender la aplicacin de la
norma demandada. 20
b) Autoridad de cosa juzgada
El valor de cosa juzgada que se atribuye a todo tipo de sentencias, tiene dos
connotaciones: cosa juzgada formal y cosa juzgada material. En el proceso de Accin
Popular, tratndose de una sentencia desestimatoria, conforme al art. 82 del Cdigo,
tiene valor de cosa juzgada Formal, la que concretiza desde el momento en que
adquiere firmeza al ser resuelta la apelacin o la consulta por la Sala Constitucional y
Social, pues ya no cabe contra ella ningn tipo de recurso devolutivo, al haber sido
resuelta por la mxima entidad del Poder Judicial en control constitucional.
Pero adems, en este tipo de sentencias no podr plantearse nuevamente la cuestin
de inconstitucionalidad o ilegalidad sobre el mismo objeto y por las mismas causas, ya
que como consecuencia del valor de cosa juzgada, el Cdigo establece que lo resuelto
vincula a todos los poderes pblicos y tiene efectos erga omnes, lo que explica la
necesidad del requisito de la publicacin en el Diario Oficial El Peruano, pues no debe
olvidarse que no encontramos ante un proceso objetivo que tiene como finalidad la
defensa de la supremaca de la constitucin y de la jerarqua normativa.
Disposicin que guarda conexin con lo dispuesto en el segundo prrafo del art. VI del
Ttulo Preliminar, en el sentido de que los Jueces no pueden dejar de aplicar una
norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de Accin Popular,
lo que implica que se encuentra vedada la posibilidad para los jueces ordinarios, de
20 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.

pretender en va incidental desconocer que en un control concentrado, tramitado en un

proceso principal, el rgano competente se ha pronunciado sobre la constitucionalidad
o ilegalidad de la norma infra legal cuestionada.
Lo contrario ocurre tratndose de una sentencia fundada o estimatoria, pues conforme
al art. 81 del Cdigo, si se determina la nulidad tendr efecto retroactivo, en cuyo caso
la sentencia debe determinar sus efectos en el tiempo, en cuyo caso tambin tiene
efectos generales, por lo que debern ser publicadas en el Diario Oficial.
El Cdigo en su ltimo prrafo del art. 82 admite que una sentencia en la que se haya
declarado la inconstitucionalidad o ilegalidad de la impugnada por vicios formales, no
impide que posteriormente sea demandad por razones de fondo, para lo cual se
deber tener en cuenta el plazo de cinco aos que establece el Cdigo. Por lo dems,
cabe agregar que tiene la misma autoridad de cosa juzgada el auto que declara la
prescripcin de la pretensin, con lo se afianza lo dispuesto en el art. 139 inciso 13 de
la Constitucin que seala que la prescripcin surte los mismo efectos de la cosa
juzgada.

c) Inconstitucionalidad e ilegalidad de normas conexas

Conforme al art. 78 del Cdigo la sentencia que declare la inconstitucionalidad o
ilegalidad de la norma impugnada, declarar igualmente la de aquella otra a la que
debe extenderse por conexin o consecuencia. El art. 23 de la Ley regula en trminos
similares al respecto, pero se refiere: La sentencia que declara la inconstitucionalidad
o ilegalidad de los preceptos impugnados, declarara igualmente la de aquellos otros a
los que debe extenderse por conexin o consecuencia.21
Con la nueva redaccin concluimos que el Cdigo regula un supuesto ms amplio,
pues no se trata de los preceptos de la misma norma, sino de una norma y por tanto
declaratoria de ilegalidad o inconstitucionalidad podr extenderse a otra norma que no
ha sido objeto del proceso. Lo mismo ocurre con el Proceso de Inconstitucionalidad,
en el cual el art. 78 del Cdigo establece que la sentencia que declare la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarar igualmente la de aquella otra a
la que debe extenderse por conexin o consecuencia, a diferencia del artculo 38 de la
Ley 26435, Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, que resulta ser ms restrictivo,
pues si bien se pronuncia en trminos similares establece: declara igualmente la de
aquellos otros preceptos de la misma norma a los que debe extenderse por conexin o
consecuencia y que hayan sido materia de la causa.
En tal sentido, compartimos la posicin de Edgar Carpio Marcos en el presente libro,
en su artculo sobre el Proceso de Inconstitucionalidad, para quien la disposicin del
art. 78 rebasa por completo los alcances del principio de congruencia de las
sentencias de inconstitucionalidad, pues habindose eliminado la exigencia de que
la inconstitucionalidad por conexin se entienda slo a normas que forman parte de la
fuente enjuiciada y siempre que hayan sido objeto del contradictorio, de ahora en ms

21 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.

cabe entender que el legislador orgnico ha apostado por hacer del Tribunal
Constitucional no ya el director del proceso, sino, incluso, el dueo del mismo.
Razonamiento que por nuestra parte hacemos extensivo al proceso de Accin Popular,
en el cual la Sala Superior respectiva y la Constitucional y Social de la Corte Suprema
resultan ser los dueos del proceso, por lo que debern hacer un uso discrecional de
tan amplia atribucin. De este modo insistimos que no es posible trasladar tal cual los
principios procesales comunes (en especial los del proceso civil conforme al art. III del
Ttulo Preliminar del Cdigo y otras categoras procesales) a los procesos
constitucionales. Advertimos en este caso, que tanto el Tribunal Constitucional en el
Proceso Inconstitucionalidad- como las Salas Superiores respectivas y la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema- tratndose del proceso de Accin
Popular- estn facultados para ampliar la pretensin, pues la sentencia de
inconstitucionalidad o de ilegalidad, se pronuncia sobre otros preceptos de otras
normas por conexin o consecuencia. Se produce as una ruptura entre la pretensin y
la sentencia, que tiene relacin con el fin del proceso, donde efectivamente el rgano
jurisdiccional al igual que el Tribunal Constitucional dispone sobre el objeto del
proceso.

d) Otras formas de conclusin del proceso de Accin Popular

La sentencia que estima o desestima la pretensin es el modo normal de conclusin
del proceso de Accin Popular. Sin embargo, pueden presentarse otros supuestos que
determinen la conclusin del proceso, por lo que cabe preguntarnos si es posible el
allanamiento y la sustraccin de la materia. Respecto al allanamiento, consideramos
que es posible toda vez que es un acto jurdico procesal dispositivo por el cual el
demandado al interior del proceso como parte emplazada reconoce ante quien debe
resolver el conflicto de inters, la exactitud de los hechos expuestos en la demanda,
emitiendo el juzgador un pronunciamiento sobre el fondo. En este supuesto el
demandado reconoce la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma de carcter
general impugnada, comprometindose a derogarla en un plazo determinado.22
Respecto a la sustraccin de la materia, el Cdigo no contiene una disposicin como
la establecida en el segundo prrafo del art. 21 de la Ley que establece: Si al
momento de sentenciar la norma impugnada ya no se encontrara en vigor, la
resolucin deber ser inhibitoria por sustraccin de la materia, debiendo publicarse en
el medio de comunicacin correspondiente. Consideramos que un acto fuera del
proceso, como la emisin de una nueva norma que modifica o deroga la norma
impugnada debe ser materia de pronunciamiento por el rgano jurisdiccional, por lo
que recurriendo el art. IX del Ttulo Preliminar del Cdigo, que establece la aplicacin
supletoria de los cdigos procesales afines en caso de vaco o defecto, se debe
recurrir a lo dispuesto en el inciso 1 y 2 del art. 321 del Cdigo Procesal Civil que
establecen la conclusin del proceso sin declaracin sobre el fondo cuando se sustrae
la pretensin del mbito jurisdiccional, o por disposicin legal el conflicto de intereses
deja de ser un caso justiciable.
22 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.

Y esta situacin se presentara cuando la autoridad que emiti la norma objeto de

impugnacin la derogue ante la interposicin de la demanda, lo que generara la
necesaria inhibitoria por sustraccin de la materia por parte del rgano jurisdiccional
que conoce el proceso de Accin Popular.
e) El principio iura novit curia
El Cdigo ya no establece una disposicin como la contenida en el art. 24 de la Ley,
en el sentido que la declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad puede fundarse en
la infraccin de cualquier norma constitucional o legal, aunque no haya sido invocada
en la demanda. No obstante esta omisin, el Juez puede aplicar el principio iura novit
curia, toda vez que el inciso 4 del art. 86 del Cdigo, establece que en el petitorio se
debe indicar la norma o normas que se suponen vulneradas y puede darse el caso que
se haya omitido la invocacin del precepto constitucional o legal que se supone
vulnerado o se haya invocado errneamente.
En estos casos recurriendo a este principio general del Derecho, establecido adems
en el art. VIII del Cdigo, en el proceso de Accin Popular es posible que el rgano
jurisdiccional fundamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma, sin que la
aplicacin de este principio implique atentar contra el principio de congruencia, pues
los nuevos preceptos en los que se base el rgano deben tener una relacin con la
pretensin, de lo contrario asistiramos a una modificacin de la pretensin que
terminara por transformarla en una nueva, situacin que no sera correcta de parte de
quien debe resolver el proceso de Accin Popular.23
f) Mecanismos de articulacin
jurisdiccin constitucional

entre

la jurisdiccin

ordinaria

y la

La existencia de los dos sistemas de control de constitucionalidad que han

determinado el control dual o paralelo en el pas, con la particularidad de que el control
concentrado de normas infra legales de carcter general es una atribucin exclusiva
del Poder Judicial, determina la necesidad de establecer mecanismos de articulacin
entre la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin constitucional. Uno de ellos se encuentra
previsto en el segundo prrafo del art. VI del Ttulo Preliminar del Cdigo que
consigna: Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad
haya sido confirmada en un Proceso de Inconstitucionalidad o en un proceso de
Accin Popular.
De este modo los jueces no pueden inaplicar va control difuso, normas cuya
constitucionalidad ha sido establecida en un proceso concentrado, directo, de control
normativo; con lo que concluimos que este tipo de control se sobrepone al control
concreto, difuso, en va incidental, que realizan los jueces en mrito al art. 138 de la
constitucin.
Otro mecanismo de articulacin, se encuentra en el art. 80 del Cdigo, por el cual los
jueces deben suspender la tramitacin de los procesos de Accin Popular sustentados
en normas respecto de las cuales se ha planteado demanda de Inconstitucionalidad
ante el Tribunal, hasta que se expida resolucin definitiva. Con lo que concluimos que
23 ALEXANDER RIOJA BERMDEZ. Cdigo procesal constitucional.

el control concentrado directo, de control normativo que realiza el Tribunal

Constitucional, se sobrepone al mismo tipo de control que realiza el Poder Judicial. 24
g) Prescripcin de la accin
El plazo para interponer la demanda prescribe a los cinco (05) aos contados desde el
da siguiente de la publicacin de la norma (art.87 del cdigo procesal constitucional).

CONCLUSIONES
1.- Si nos referimos al campo de aplicacin de la Accin Popular, nos hallaremos ante
una suerte de dicotoma, pues si bien la definicin del mismo nos seala que es la
facultad de las personas para acudir al rgano competente y pedir la declaracin de
ilegalidad e inconstitucionalidad de normas de carcter administrativo, sea este el
afectado o no, siempre que sea como miembro de una colectividad, nos hallamos ante
otra funcin en el mbito del procedimiento penal, siendo aplicada para la denuncia de
determinados delitos de misma ndole. Esto se presenta dada la convivencia de los
dos sistemas de control constitucional en el Per: el control concentrado y el control
difuso, respectivamente.

2.- El Proceso de Accin Popular presenta las siguientes caractersticas:

De naturaleza constitucional y de procesal penal.

Presenta legitimacin activa y legitimacin pasiva.
Es de competencia exclusiva del Poder Judicial.
Procede medida cautelar cuando se ha expedido sentencia fundada en primera
instancia.

En cuanto a sus antecedentes tenemos:

Actiopopularis, pretorias y penales del derecho romano, en la que la Accin

Popular se entenda como la que ampara el derecho propio del pueblo.
Artculo 225 de la Constitucin de Cdiz.
Constitucin venezolana de 1858 y Constitucin colombiana de 1901.
Artculo 157 de la CPP de 1920.
Artculo 231 de la CPP de 1933.
Constitucin Poltica del Per de 1979.
Artculo 200, inciso 5 de la CPP de 1993.

3.- Si bien la legislacin otorga silencio con respecto al control del proceso Precisamos
que tanto la Constitucin de 1933 como la de 1979 otorgaron este control al Poder
Judicial y como la vigente no, entonces pudo haberse otorgado este control al Tribunal

24 VALLE RIESTRA JAVIER, CARRUITERO LECCA FRANCISCO, NGELES

GNZALEZ FERNANDO. Cdigo procesal constitucional Ed ediciones
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Constitucional; sin embargo, el legislador al aprobar el Cdigo Procesal Constitucional,

ha continuado con la tendencia iniciada en 1933.

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