You are on page 1of 521

estudios OK 15/1/08 17:50 P gina 1

ISBN 84-7351-269-3

9 788473 5 1 2695

Composici n

CM

MY

CY CMY

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

JAVIER GARCA FERNNDEZ


Catedrtico de Derecho Constitucional

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Premio Herbert A. Simon


de la American Political Science Association
por su distinguida contribucin en el campo
de la Administracin

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA


MADRID, 2007

Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO


DE PUBLICACIONES DEL INAP
GARCA FERNNDEZ, Javier
Estudios sobre el gobierno / Javier Garca Fernndez. 1.a ed. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2007. 516 p.; 24 cm. (Estudios y Documentos).
Incluye referencias bibliogrficas.
ISBN: 978-84-7351-269-5
NIPO: 329-07-024-0
1. Gobierno parlamentario-Espaa. 2. Espaa-Poltica y gobierno-1975. 3. Espaa-Administracin pblica. I. Ttulo. II. Serie.
342.37 (460)
32(460)1975/...
35(460)
Primera edicin: diciembre 2007

Catlogo general de publicaciones oficiales:


http://www.060.es
Publicado originalmente por la Editorial Cambridge University Press
en ingls con el ttulo: The Politics of Crisis Management: Public
leadership under Pressure

2005 Cambridge University Press.


Instituto Nacional de Administracin Pblica para esta edicin en espaol
De la traduccin: Jos Antonio Olmeda Gmez

Edita:

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA


www.inap.map.es
ISBN: 978-84-7351-269-5
NIPO: 329-07-024-0
Depsito Legal: M-51.938-2007
Impresin: LERKO PRINT, S.A.
Paseo de la Castellana, 121. 28046 Madrid

A Jos Cabello Gmez y a Pilar Carro Martnez

NDICE

Prlogo ....................................................................................................

21

I. EVOLUCIN NORMATIVA DEL GOBIERNO


CAPTULO 1. EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO
A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978 .....................................
1.1.
1.2.

1.3.

31

Introduccin ...........................................................................
Cmo era el Gobierno el 29 de diciembre de 1978................

31
32

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)

Fuentes............................................................................
Posicin institucional del Presidente del Gobierno ........
Organizacin del Gobierno.............................................
Estatuto de los miembros del Gobierno..........................
rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
Atribuciones del Gobierno .............................................
Reglas de funcionamiento ..............................................
Gobierno en funciones....................................................
Conclusiones sobre el perodo anterior al 29 de diciembre de 1978 .....................................................................

33
37
39
40
41
44
44
45

El Gobierno de la Unin del Centro Democrtico .................

46

a)
b)
c)
d)
e)

47
49
51
52
53

Fuentes............................................................................
Posicin institucional del Presidente del Gobierno ........
Organizacin del Gobierno.............................................
Estatuto de los miembros del Gobierno..........................
rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
9

45

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

f)
g)
h)
i)

1.4.

1.5.

Atribuciones del Gobierno .............................................


Reglas de funcionamiento ..............................................
Gobierno en funciones....................................................
Conclusiones sobre el Gobierno constitucional de la
Unin del Centro Democrtico.......................................

53
54
54

El Gobierno desde diciembre de 1982 hasta abril de 1997 ....

55

a)
b)
c)
d)
e)

Fuentes............................................................................
Posicin institucional del Presidente del Gobierno ........
Organizacin del Gobierno.............................................
Estatuto de los miembros del Gobierno..........................
rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
i) La Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.........................................................
f) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
ii) rganos de apoyo al Gobierno...............................
g) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
iii) Los rganos de apoyo a la Presidencia...................
h) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
iv) Los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios
de Estado ................................................................
i) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros ..........
v) Valoracin recapitulativa........................................
j) Atribuciones del Gobierno .............................................
k) Reglas de funcionamiento ..............................................
l) Gobierno en funciones....................................................
m) Conclusiones sobre el Gobierno desde diciembre de 1982
hasta abril de 1997..........................................................

55
65
67
70
73

El Gobierno desde abril de 1997 hasta hoy............................

85

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)

85
93
94
95
95
96
98
98
99

Fuentes............................................................................
Posicin institucional del Presidente del Gobierno ........
Organizacin del Gobierno.............................................
Estatuto de los miembros del Gobierno..........................
rganos de apoyo ...........................................................
Atribuciones del Gobierno .............................................
Reglas de funcionamiento ..............................................
Gobierno en funciones....................................................
Conclusiones sobre el Gobierno desde abril de 1997.....
10

54

73
74
74
76
76
80
80
81
81
82
83
84
85

NDICE

II. EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN


CAPTULO 2.
2.1.
2.2.

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN.................

103

La posicin sistemtica del Ttulo IV.....................................


Previsiones constitucionales sobre el Gobierno .....................

103
104

a)
b)
c)
d)
e)
f)

2.3.

La prctica de la accin del gobierno.....................................


a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

2.4.

La regulacin de un rgano plenamente autnomo de las


Cortes Generales.............................................................
La composicin del rgano.............................................
Las funciones y la posicin poltica del Presidente del
Gobierno .........................................................................
El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno ..............................................................................
El procedimiento de formacin y cese del Gobierno .....
El procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad
penal de sus miembros....................................................

La regulacin del rgano constitucional Gobierno (las


fuentes no constitucionales del Gobierno)......................
La composicin del Gobierno ........................................
Las funciones y la posicin poltica del Presidente del
Gobierno .........................................................................
El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno ..............................................................................
Los procedimientos de formacin y cese del Gobierno ....................................................................................
Los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno .......................
El funcionamiento del Gobierno ....................................

Conclusiones ..........................................................................

105
107
109
110
111
113
114

114
116
117
119
122
124
125
126

III. ORGANIZACIN DEL GOBIERNO


CAPTULO 3. LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.....................................................
3.1.
3.2.

Introduccin ...........................................................................
Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales
11

131
131
132

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

a)
b)

Caractersticas del Decreto .............................................


Procedimiento de aprobacin .........................................

132
134

Decreto de creacin de Vicepresidencia(s) ............................

134

a)
b)

Caractersticas del Decreto .............................................


Procedimiento de aprobacin .........................................

134
135

Decreto(s) de organizacin de la Presidencia del Gobierno:


Gabinete y Secretara General................................................

136

a)
b)

Caractersticas de estos Decretos....................................


Procedimiento de aprobacin .........................................

136
138

Disposiciones organizativas del Presidente del Gobierno......

139

a)
b)

Caractersticas de la Disposicin....................................
Procedimiento de elaboracin ........................................

139
139

Decretos que no experimentan cambios tras la Ley del Gobierno......................................................................................

140

CAPTULO 4. ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE ...

141

3.3.

3.4.

3.5.

3.6.

4.1.
4.2.

4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.

Introduccin..........................................................................
La organizacin administrativa.............................................

141
142

4.2.1.
4.2.2.

142

La nueva estructura administrativa ........................


Los caracteres de la nueva estructura administrativa.......................................................................

Los rganos centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios .............................................................
Los rganos superiores de los Ministerios: (I) los Ministros..
Los rganos superiores de los Ministerios: (II) los Secretarios de Estado........................................................................
Los rganos directivos de los Ministerios: (I) los Subsecretarios .....................................................................................
Los rganos directivos de los Ministerios: (II) los Secretarios
Generales ..............................................................................
12

143

144
147
150
152
154

NDICE

4.8.

Los rganos directivos de los Ministerios: (III) los Secretarios Generales Tcnicos ........................................................
4.9. Los rganos directivos de los Ministerios: (IV) los Directores Generales.........................................................................
4.10. Los rganos directivos de los Ministerios: (V) los Subdirectores Generales......................................................................
4.11. Sntesis del captulo ..............................................................
4.11.1. La nueva organizacin administrativa ...................
4.11.2. Los rganos centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios................................
4.11.3. Los rganos superiores de los Ministerios: los Ministros y los Secretarios de Estado.........................
4.11.4. Los rganos directivos de los Ministerios: los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos, los Directores Generales,
los Subdirectores Generales ...................................
CAPTULO 5. EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO ..................................
5.1.
5.2.

157
159
160
160
161
161

162

163

Creacin del Ministerio..........................................................


Las competencias del Ministerio............................................

163
164

a)
b)

La coordinacin intragubernamental ..............................


Funciones de apoyo al Presidente del Gobierno y al Vicepresidente ....................................................................
La relacin con las Cortes Generales .............................
Funciones relativas a la Presidencia del Gobierno .........

165

La estructura del Ministerio ...................................................

174

a)
b)
c)

174
177

c)
d)
5.3.

155

d)
e)
f)
g)
h)

El Ministro......................................................................
El Subsecretario..............................................................
Las Direcciones Generales de Relaciones con las Cortes
y de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias .............
La Direccin General del Secretariado del Gobierno.....
La Secretara General Tcnica........................................
La Direccin General de Servicios y el Gabinete del Ministro ...............................................................................
Organismo autnomo Boletn Oficial del Estado...........
Organismo autnomo Centro de Estudios Constitucionales ................................................................................
13

167
168
172

177
178
178
179
179
180

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

i)

Organismo autnomo Centro de Investigaciones Sociolgicas.............................................................................

180

El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno como Departamento de coordinacin horizontal ....................................................................................

180

CAPTULO 6. LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES


CON LAS CORTES................................................................................

183

5.4.

6.1.
6.2.
6.3.
6.4.

Los orgenes de los rganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento en Espaa ............................
El marco normativo de las relaciones entre el Gobierno y las
Cortes .....................................................................................
El asentamiento del modelo espaol de organizacin de las
relaciones entre el Gobierno y el Parlamento.........................
La evolucin de los rganos encargados de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento hasta la ordenacin vigente .
6.4.1.
6.4.2.
6.4.3.
6.4.4.
6.4.5.

6.5.
6.6.

La reorganizacin de 1981 ........................................


El giro de 1982 ..........................................................
El gran cambio de 1986.............................................
El reacomodo de 1993...............................................
El retorno a la Secretara de Estado en 1996.............

Normas y fuentes relativas a la organizacin de las relaciones


entre el Gobierno y las Cortes. Planteamiento general ..........
Normas generales y abstractas que disciplinan la relacin jurdica Gobierno/Cortes Generales ..........................................
6.6.1. La Constitucin .........................................................
6.6.2. Los Reglamentos parlamentarios y sus normas de desarrollo.......................................................................
6.6.3. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno...
6.6.4. Otras Leyes que establecen relaciones jurdicas entre
el Gobierno y el Parlamento ......................................

6.7.
6.8.

Fuentes concretas e individuales que regulan la Secretara de


Estado de relaciones con las Cortes .......................................
La organizacin de la Secretara de Estado de Relaciones con
las Cortes ................................................................................
14

183
188
190
192
193
193
195
197
200

201
202
203
204
215
216

217
220

NDICE

6.8.1.
6.8.2.
6.8.3.
6.8.4.

6.9.

El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes..


La Direccin General de Relaciones con las Cortes ....
Las Subdirecciones Generales...................................
La Secretara General Tcnica del Ministerio de la
Presidencia como centro directivo de apoyo a la funcin de relacin del Gobierno con las Cortes............

224

Funciones expresas y funciones latentes de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes ..........................................

225

220
222
223

6.9.1. La participacin del Gobierno en todo el procedimiento legislativo ......................................................


6.9.2. La capacidad de coordinar la respuesta del Gobierno
a los actos de control parlamentario ..........................
6.9.3. La funcin realmente intermediadora de la Secretara
de Estado en la conexin del Gobierno con las Cortes y el alcance real de esta funcin...........................

231

6.10. Conclusiones ..........................................................................

231

228
230

IV. FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO


CAPTULO 7. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA
CONSTITUCIN ...................................................................................
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.

Introduccin ...........................................................................
Constitucionalizacin y descontitucionalizacin del funcionamiento del Gobierno en Derecho comparado .....................
Las reglas de funcionamiento del Gobierno explcitas en la
Constitucin ...........................................................................
Las reglas de funcionamiento del Gobierno implcitas en la
Constitucin ...........................................................................
Atribuciones normativas sobre el funcionamiento del Gobierno que derivan de la Constitucin....................................
El funcionamiento del Gobierno en la jurisprudencia constitucional ...................................................................................

CAPTULO 8. EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL GOBIERNO ..............
8.1.
8.2.

El marco normativo del funcionamiento del Gobierno ..........


Las fuentes normativas del funcionamiento del Gobierno.....
15

235
235
237
239
242
245
248

249
249
250

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

8.2.1. Singularizacin conceptual y normativa de las disposiciones infralegales de organizacin y funcionamiento interno del Gobierno......................................
8.2.2. Posicin de los Reales Decretos del Presidente del
Gobierno y de las disposiciones organizativas internas en el sistema de fuentes.......................................
8.2.3. Cundo debe atribuirse necesariamente la produccin de estas normas al Presidente del Gobierno? .....
8.3.
8.4.
8.5.
8.6.
8.7.

El funcionamiento del Consejo de Ministros .........................


El Rgimen Jurdico de la Actas del Consejo de Ministros y
dems rganos colegiados del Gobierno ................................
El funcionamiento de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios...............................................................................
La Delegacin de Competencias ............................................
Conclusiones sobre el Ttulo III de la Ley .............................

CAPTULO 9. LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL


COMO PRINCIPIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO ..................................................................................................
9.1.
9.2.

252
258
260
262
264
265
266
267

269

La coordinacion intragubernamental......................................
Principios constitucionales de coordinacin intragubernamental.................................................................................
Fuentes del principio de coordinacin intragubernamental ...
Fuentes de carcter orgnico de la coordinacin intragubernamental .................................................................................

269

a)
b)
c)
d)
e)

Presidencia del Gobierno................................................


Comisiones Delegadas del Gobierno..............................
Vicepresidente del Gobierno ..........................................
Ministerios horizontales .................................................
Ministerios sectoriales con competencias horizontales ....

283
285
285
286
286

Naturaleza jurdica del sistema de fuentes del principio de


coordinacin intragubernamental ..........................................

288

CAPTULO 10. SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL. NOTAS DE DERECHO COMPARADO Y DE DERECHO ESPAOL..............................

293

Primera parte: el Secretariado y la coordinacin del trabajo gubernamental ....................................................................................

293

9.3.
9.4.

9.5.

16

274
279
283

NDICE

10.1. Introduccin ...........................................................................


10.2. Los modelos europeos de Secretariado y de coordinacin del
trabajo gubernamental ............................................................
a)
b)
c)
d)

293
294

Francia ............................................................................
Reino Unido....................................................................
Alemania.........................................................................
Italia ................................................................................

295
298
304
309

10.3. Tendencias organizativas bsicas de los Secretariados gubernamentales..............................................................................


10.4. Las lneas de accin que forman el trabajo del Secretariado....

316
317

a)
b)
c)
d)
e)

Programacin del trabajo gubernamental .......................


Preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros ...
Seguimiento del proceso de elaboracin de las leyes en
el Parlamento ..................................................................
Coordinacion interministerial .........................................
Otras funciones de los Secretariados ..............................

Segunda parte: el Secretariado y la funcin de coordinacin gubernamental en el ordenamiento espaol.....................................


10.5. Evolucin histrica.................................................................
10.6. El sistema de fuentes del Secretariado y de la coordinacin gubernamental ............................................................................
10.7. Organizacin de las funciones de Secretariado y de coordinacin gubernamental ............................................................
10.8. Las lneas de accin que forman el Secretariado del Gobierno en Espaa...........................................................................
a)
b)
c)
d)

Programacin del trabajo gubernamental .......................


Preparacin de las reuniones del Consejo de Ministros ...
Seguimiento del proceso de elaboracin parlamentaria
de la ley...........................................................................
Coordinacin interministerial .........................................

317
319
320
320
321

322
322
338
341
344
344
345
346
346

Tercera parte: alcance jurdico y poltico de la funcin de coordinacin del trabajo gubernamental y de los rganos que la ejercitan..................................................................................................

347

10.9. Recapitulacin (I). Alcance jurdico de la funcin de coordinacin del trabajo gubernamental ..........................................

347

17

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

a)
b)
c)
d)

Diseo global de la accin del Gobierno ......................


Establecimiento de instrumentos de coordinacin intraorgnica ............................................................................
Cauce para las relaciones externas del Gobierno con
otros rganos .................................................................
Formalizacin de los procesos de toma de decisiones....

10.10. Recapitulacin (II). Alcance poltico de la funcin de coordinacin del trabajo gubernamental......................................
a)
b)
c)
d)

347
347
348
348

348

Direccin unificada del Gobierno .................................


Canalizacin de los conflictos intragubernamentales ...
Depuracin del trabajo gubernamental .........................
Participacin o seguimiento externo de los procesos de
creacin normativa........................................................

349
349
349

Cuarta parte: referencias bibliogrficas ......................................

351

10.11. Bibliografa ...........................................................................

351

350

V. CONTROL PARLAMENTARIO Y JUDICIAL SOBRE EL


GOBIERNO
CAPTULO 11. LA FUNCIN DE CONTROL DEL PARLAMENTO
SOBRE EL GOBIERNO. NOTAS SOBRE SU CONFIGURACIN
JURDICA...............................................................................................
11.1. Introduccin. Perfiles histricos del control parlamentario..
11.2. Naturaleza jurdica del control parlamentario ......................
11.3. Los elementos subjetivos del control parlamentario. El tema
de la oposicin parlamentaria ...............................................
11.4. Control parlamentario en sistemas presidencialistas?.........
11.5. Tipologa de los instrumentos de control..............................
a)
b)
c)

11.6.

Instrumentos en los que la decisin parlamentaria tiene


efectos materiales inmediatos .......................................
Instrumentos que comportan un efecto valorativo inmediato sobre la accin del Gobierno pero sin efectos
materiales ......................................................................
Instrumentos que proporcionan informacin para una
ulterior valoracin de la accin del Gobierno...............

Conclusiones.........................................................................
18

365
365
369
374
377
380

382
385
389
390

NDICE

CAPTULO 12. EL CONTROL PARLAMENTARIO DESDE LA


PERSPECTIVA DEL GOBIERNO.........................................................
12.1.
12.2.
12.3.
12.4.
12.5.
12.6.

391

Introduccin..........................................................................
Los modelos contemporneos...............................................
Los orgenes del modelo espaol..........................................
La evolucin del modelo espaol .........................................
El modelo instaurado en 1996 ..............................................
Conclusiones generales sobre el modelo espaol de organizacin gubernamental del control parlamentario..................

416

CAPTULO 13. LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIN


CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA CONSTITUCIN..........

419

13.1. La Constitucin y la jurisdiccin contencioso-administrativa...........................................................................................


13.2. Los sujetos pasivos del control jurisdiccional del gobierno y
de la Administracin conforme a la Constitucin.................
13.3. El control jurisdiccional del Gobierno..................................
13.4. El objeto del control jurisdiccional.......................................
13.4.1. La potestad reglamentaria y su alcance..................
13.4.2. La potestad reglamentaria y el parmetro de control ..........................................................................
13.4.3. La actuacin administrativa ...................................
13.5. La Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa y los
mandatos constitucionales ....................................................

391
394
402
405
415

419
425
426
434
434
441
444

446

VI. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN


CAPTULO 14. PRINCIPIOS JURDICOS BSICOS DE LA
LOFAGE.....................................................................................
14.1. La posicin constitucional de la Administracin..................
14.2. La nocin constitucional de la Administracin General del Estado .......................................................................................
14.2.1. Que la accin de la Administracin General del Estado se realiza bajo la direccin del Gobierno .......
14.2.2. Que la Administracin General del Estado desarrolla funciones ejecutivas de carcter administrativo ...
14.2.3. Que la Administracin General del Estado est plenamente sometida a la Ley y al Derecho................
19

453
453
455

456
457
459

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

14.2.4. Que la Administracin General del Estado sirve con


objetividad los intereses generales .........................
14.3.
14.4.
14.5.
14.6.
14.7.

460

Antecedentes de la Ley .........................................................


Objeto de la Ley....................................................................
La vocacin unificadora de la LOFAGE ..............................
El concepto de Organismos Pblicos....................................
El modo de insercin de la Administracin General del Estado en el Rgimen jurdico comn de todas las Administraciones pblicas......................................................................
14.8. Personalidad jurdica en la Administracin General del Estado .......................................................................................

471

CAPTULO 15. ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA ........................................................

475

15.1. Introduccin..........................................................................
15.2. La contratacin administrativa no sujeta a Derecho privado
y la Constitucin ...................................................................
15.3. La posicin del Gobierno y de la Administracin Pblica
ante la contratacin ...............................................................

463
464
467
469
470

475
476
486

VII. EL GOBIERNO Y LA FUNCIN CONSULTIVA


CAPTULO 16. LAS FUNCIONES CONSULTIVAS EN EL ESTADO
DEMOCRTICO....................................................................................
16.1. Los modelos iniciales de Administracin consultiva............
16.2. Los vacos que dej la Administracin consultiva ...............
16.3. Los rganos staff and line, de coordinacin y de dilogo social.........................................................................................
16.4. Conclusin. Crisis de la funcin consultiva? ......................

20

499
500
505
511
514

PRLOGO

Aunque en la bibliografa jurdica no es inhabitual publicar recopilaciones de


trabajos anteriormente aparecidos, cada volumen de estas caractersticas debe ir
precedido de alguna informacin que centre lo que ha pretendido su autor y
como lo ha logrado. En el caso de estos Estudios sobre el Gobierno el propsito del autor es muy simple: continuar, como llevo haciendo ms de una quincena de aos, elaborando una teora jurdica del Gobierno como rgano constitucional. Es cierto que hoy, en la doctrina espaola, no se da el fenmeno que
sealaba en algunos de los trabajos aqu recopilados, esto es, la escasa atencin
de los constitucionalistas hacia el Gobierno. Lo que en los aos ochenta era una
excepcin, aunque valiosa, ahora es una lnea de trabajo que asumen con facilidad los cultivadores del Derecho constitucional como se pudo observar en 2003
cuando la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa celebr su II Congreso
y lo consagr al tema Gobierno y Constitucin1.
Aun as, he entendido que recoger en un volumen una obra dispersa y, en algn caso, indita, puede ayudar a fortalecer aun ms el Derecho constitucional
del Gobierno y complementar mi libro El Gobierno en accin. Elementos para
una configuracin jurdica de la accin gubernamental que apareci en 19952.
Y digo fortalecer porque hay, al menos, cinco campos donde los constitucionalistas debemos todava trabajar: i) hacer un balance de la Ley del Gobierno, precisamente cuando se cumplen diez aos de su promulgacin, pues lo que supuso, no dudo en utilizar la hiprbole, un paso de gigante en nuestro Derecho
pblico ha de examinarse desde el punto de vista de su posterior eficacia; ii) seguir profundizando en una teora jurdica del continuum Gobierno-Administracin pues si bien fue un acierto dictar dos leyes diferenciadas para disciplinar al
Gobierno y a la Administracin (pues as lo exiga la Constitucin) la posicin

1 Las actas recogen treinta y tres trabajos y su publicacin fue coordinada por Pablo LUCAS MURILLO DE
LA CUEVA en un volumen titulado igual que el tema del Congreso y las edit Tirant lo Blanch, Valencia, 2005.
2

Boletn Oficial del Estado-Centro de estudios Constitucionales, Madrid, 1995.

21

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

secante de algunos rganos que se insertan simultneamente en el Gobierno y


en la Administracin provoca ciertas disfunciones (que refleja la jurisprudencia)
que se podran superar reforzando la teora jurdica de ese continuum; iii) recapitular el resultado de la accin de las Administraciones independientes y su
adecuada conexin con el Gobierno, como ha podido verse en algunos acontecimientos de alcance econmico ocurridos a lo largo de 2007; iv) en conexin
parcial (pero slo parcial) con lo anterior, la problemtica jurdica de las nuevas
formas de las fuentes del Derecho como son las que emanan de los Administraciones independientes y otras, de forma ms tradicional pero de alcance social
y procedimiento de elaboracin ms novedosos como puede ser, por ejemplo, el
Cdigo Tcnico de la Edificacin cuya aprobacin mediante Real Decreto no debe
hacernos creer que estamos ante el usual ejercicio de la potestad reglamentaria
del Gobierno; y v) las consecuencias jurdicas y organizatorias de los Gobiernos
de coalicin ya que si bien aun no se han formado en el Gobierno de Espaa hay
suficientes y controvertidos ejemplos en los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas.
Estos temas, que marcan una interesante senda para quien se sienta atrado
por esta materia, son simplemente un ejemplo de la conveniencia de seguir trabajando en un campo al que, salvo excepciones muy contadas, los constitucionalistas nos incorporamos tarde. Por eso me pareci que poda tener alguna utilidad reeditar algunos de mis trabajos sobre el Gobierno para que puedan dar una
visin ms completa y cerrada de ste y tambin, en algunos casos a los que me
referir ms abajo, constituyan el contraste histrico de un ordenamiento que
en algunos puntos ya ha sido reformado.
Los trabajos aqu recogidos han aparecido a lo largo de quince aos en revistas
espaolas y en obras colectivas espaolas o extranjeras. Voy a sealar con alguna
precisin su origen y su finalidad pues as se entiende mejor la estructura de
este libro.
El primer apartado est dedicado a la evolucin normativa del Gobierno y comprende un solo trabajo, El desarrollo normativo del Gobierno a partir de la
Constitucin de 1978, que fue una de las dos ponencias generales del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas Espaoles celebrado en Crdoba
en septiembre de 2003. Posteriormente se public en el ya citado volumen Gobierno y Constitucin. Actas del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa as como en Teora y Realidad Constitucional, nm. 16, 2.
semestre 2005, pp. 83-140. Cuando los compaeros de la Junta Directiva de la
Asociacin de Constitucionalistas Espaoles me encargaron presentar una de
las dos ponencias generales de su II Congreso, me plantee qu contenido darle
y, respondiendo a una preocupacin casi obsesiva en trabajos escritos y en las
clases presenciales (no se puede analizar ni enjuiciar un rgano o una institucin
sin conocer perfectamente las fuentes que lo regulan), decid renunciar a planteamientos dogmticos ms estimulantes o a enfoques ms picantes y cen22

PRLOGO

trarme en las fuentes que regulan este rgano constitucional y en su evolucin


desde el final de la dictadura pues ese enfoque garantiza a los estudiosos un punto de partido bsico que no se haba elaborado antes.
El segundo apartado del libro, dedicado al tratamiento constitucional del Gobierno, est compuesta tambin por un solo trabajo, El Ttulo IV de la Constitucin: el Gobierno y la Administracin, publicado en Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, nm. 15, 2004, pp. 293-319. El anuario de las Cortes
Valencianas dedic un nmero extraordinario al XXV aniversario de la Constitucin y me encarg el artculo dedicado al Ttulo IV que, en la presente recopilacin, posee un valor propedutico pues abre la puerta a todos los restantes
trabajos sealando las previsiones constitucionales relativas al Gobierno y a
como se han puesto en prctica en sus primeros veinticinco aos de vigencia.
El tercer apartado de esta obra se adentra en la organizacin del Gobierno.
Contiene, en primer lugar, como captulo 3, un breve estudio de alcance prctico sobre Los primeros Decretos que ha de dictar el Presidente del Gobierno,
hasta ahora indito, y pretende describir como son, tras la Ley del Gobierno, los
Decretos de organizacin del Gobierno y del Gabinete que los Presidentes pueden dictar por s mismos, sin pasar por Consejo de Ministros. Se trata de los primeros actos de trascendencia jurdica de un Presidente del Gobierno por lo que
me pareci til identificar su naturaleza y el procedimiento y los lmites de su
aprobacin.
El captulo 4, dentro tambin de la organizacin del Gobierno, se intitula Organizacin ministerial en la LOFAGE y se public en 1997 en este mismo Instituto Nacional de Administracin Pblica con un ttulo mucho ms extenso (Organizacin ministerial: estructura interna, Ministros, Secretarios de Estado,
Secretarios Generales, Subsecretarios, Directores Generales, Subdirectores Generales) como captulo 3 de unas Unidades Didcticas dedicadas a la que entonces
era nueva Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General
del Estado (pp. 3.1-3.37). Dada la funcin pedaggica del texto su objetivo era
la claridad para describir una organizacin que no era nueva pero s se situaba en
una nueva Ley de organizacin de la Administracin General del Estado.
Dentro todava del tercer apartado dedicado a la organizacin del Gobierno,
el captulo 5 versa sobre El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y fue mi contribucin (adems de una introduccin) al libro, editado por m, 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno que public la Editorial Tecnos en1992
(pp. 213-232). Ese libro serva de catlogo a una exposicin que organiz el Ministerio de Relaciones de las Cortes y de la Secretara del Gobierno en diciembre de 1992 por iniciativa de su titular, Virgilio Zapatero, para conmemorar el
centenario del Reglamento de Organizacin de la Presidencia del Consejo que
23

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

si bien no era el primero, s fue el definitivo pues estuvo vigente hasta el final
del perodo constitucional de Alfonso XIII. Aunque el libro contena captulos
histricos tambin me pareci conveniente aadir algunos textos sobre las rganos
vinculados a la Presidencia del Gobierno en aquel momento y, entre stos, cre
obligado dedicar un captulo al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno, creado en 1986, aun cuando existan ya varias monografas sobre ese Departamento pero centrados exclusivamente en su dimensin
parlamentaria. Ao y medio despus de publicarse el libro el Ministerio fue suprimido recrendose en su lugar el Ministerio de la Presidencia que haba sido
suprimido en 1986. Es el nico trabajo que analiza ese efmero Ministerio desde todas sus atribuciones y no slo las parlamentarias.
El apartado tercero se cierra con otro trabajo muy conectado con el anterior,
La Secretara de Estado de las Relaciones con las Cortes. Se trata de un estudio que acaba de publicar el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales en
otro libro colectivo sobre los rganos que se encargan de las relaciones de los
Gobiernos con los Parlamentos y que ha dirigido el catedrtico de Derecho constitucional y actual Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, Francisco
Caamao, con la colaboracin de su Asesor Ejecutivo y Profesor Titular de la
misma disciplina Miguel ngel Presno. Mi contribucin se refiere al rgano que
efecta esa funcin, la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, y recrea mi trabajo anterior sobre el Ministerio del mismo nombre si bien es mucho
ms detallado en sus aspectos histricos y en la descripcin de sus funciones.
El cuarto apartado del libro se dirige a examinar el funcionamiento del Gobierno despus de haber visto algunos temas de organizacin del rgano constitucional. El primero de los estudios, que constituye el captulo 7, se titula El
funcionamiento del Gobierno en la Constitucin y tambin se public por este
Instituto Nacional de Administracin Pblica en 1998 en el volumen, coordinado por Enrique lvarez Conde, Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978 (pp. 387397). En este trabajo trat de explicar el alcance que tiene, para el funcionamiento
del Gobierno, la constitucionalizacin de ste en nuestro ordenamiento, lo que
me llevaba a identificar unas reglas de funcionamiento explcitas y otras implcitas. Todo el trabajo giraba sobre el tratamiento constitucional del funcionamiento del Gobierno aun cuando ya estaba vigente la Ley del Gobierno.
Dentro del mismo cuarto apartado del libro, el captulo 8 se intitula El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno
y se public en el nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, de Documentacin Administrativa (pp. 123-144) que estaba dedicado monogrficamente a la
Ley del Gobierno y a la LOFAGE pues recoga las ponencias presentadas en un
Seminario sobre ambas Leyes organizado por la Ctedra Manuel Colmeiro de
Estudios sobre la Administracin Pblica de la Universidad Carlos III de Madrid
24

PRLOGO

que se celebr en Getafe en abril de 1997. El trabajo es complementario del anterior pues si aqul analizaba el funcionamiento del Gobierno conforme a lo que
desprende de la Constitucin, ste, por el contrario, analizaba ese funcionamiento conforme a lo que desprende de la Ley del Gobierno.
El captulo 9 recoge el trabajo ms antiguo de este libro, La coordinacin
intragubernamental como principio del Derecho constitucional del Gobierno y
se public en la Revista Vasca de Administracin Pblica, num. 34 (II), septiembre-diciembre, 1992 (pp. 45-65). Como el resto de los artculos de ese nmero, ese estudio se present en la III Semana de Derecho Pblico de los Cursos de Verano de la Universidad del Pas Vasco que estaba dedicada a El
Gobierno y la Administracin y se celebr en San Sebastin en julio de 1992.
El artculo trataba de dar una visin del principio de coordinacin aplicado al Gobierno pero con una perspectiva de Derecho constitucional, lo que hasta entonces no era habitual. La publicacin de este trabajo me ha provocado algunas dudas pues los rganos y las normas infraconstitucionales a que se refiere han sido
reformados, en el primer caso, y derogadas, en el segundo. Despus de cierta reflexin he decidido publicarlo con la misma redaccin de 1992 por dos razones.
En primer lugar porque retocar rganos y normas para su adecuacin al ordenamiento de hoy supondra reescribir un trabajo cuyos fundamentos dogmticos
siguen siendo vlidos. Y en segundo lugar porque ofrece, a mi juicio, un panorama completo de lo que era la coordinacin intragubernamental a comienzos de
la ltima dcada del siglo XX, lo que tiene cierto inters histrico.
Por ltimo, el cuarto apartado del libro se cierra con un captulo dcimo titulado Secretariado del Gobierno y coordinacin del trabajo gubernamental.
Notas de Derecho comparado y de Derecho espaol va destinado al libro homenaje dedicado al profesor Jordi Sol Tura que an no se ha publicado y adems se ha publicado en el nm. 69, correspondiente a 2007, de la Revista de Derecho Poltico, pp. 11-91. La primera versin, mucho ms reducida, de este
trabajo la redact a comienzos de los aos noventa del siglo pasado como memoria para recordar con precisin varias visitas a rganos encargados de las funciones del secretariado en Europa y en Estados Unidos y haba permanecido
indita. Sin embargo, la nueva versin es mucho ms extensa y acadmica y trata de sealar con gran amplitud los antecedentes histricos espaoles y los principales modelos de Derecho comparado.
El quinto apartado del volumen est dedicado al control del Gobierno, tanto
parlamentario como judicial. El captulo onceavo es La funcin de control del
Parlamento sobre el Gobierno. Notas sobre su configuracin jurdica. Este trabajo tiene su antecedente en una conferencia impartida en Mxico, D. F., en un
Coloquio sobre El Poder Legislativo en la actualidad que organizaron la Cmara de Diputados de Mxico y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en mayo de 1994. Pero el texto que aqu
presento es bastante ms amplio y se public en la Revista de las Cortes Gene25

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

rales, num. 31. primer cuatrimestre, 1994, pp. 31-69, y posteriormente en los Estudios de Derecho Pblico. Homenaje a Juan Jos Ruiz-Rico. Tecnos. Madrid,
1997, vol. II, pp. 1091-1113. La finalidad de este trabajo es centrar el significado jurdico, y no poltico, del instituto del control parlamentario pues es habitual mezclar ambos significados con las consecuencias de dar un tratamiento
deficiente, desde el punto de vista jurdico, a los instrumentos del control parlamentario.
Dentro tambin de este quinto apartado, el estudio titulado El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno se expuso en las VI Jornadas de
Derecho Parlamentario. Problemas actuales del control parlamentario, organizadas por las Secretaras Generales del Congreso de los Diputados y del Senado y celebradas en enero de 1995. De este texto se public una primera versin
en el libro que recoge las ponencias (Problemas actuales del control parlamentario. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Congreso de los Diputados.
Madrid, 1997) y en el Homenaje a Joaqun Toms Villarroya, Fundacin Valenciana de Estudios Avanzados, Valencia, 2000, pero la versin aqu reproducida, que es la definitiva, apareci en Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2,
septiembre-diciembre 1997, pp. 195-221. Este estudio complementa a los referidos al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno
y a la Secretara del Gobierno pero acenta los aspectos procedimentales del control. Como su redaccin definitiva es de finales del ao 1997 me plantee la conveniencia de ponerlo al da pero, como he sealado ms arriba, es el modelo organizativo vigente en la primera legislatura de mayora popular y tiene ese valor
histrico.
La Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa y la Constitucin, que constituye el captulo 13 de este libro, se public en la obra Ley
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Estudio sistemtico que coordin
Benigno Pends tras la promulgacin de la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio
(Ed. Praxis, Barcelona, 1999, pp. 27-60). En una obra escrita fundamentalmente por administrativistas este captulo pretenda delimitar los fundamentos constitucionales de la jurisdiccin contencioso-administrativa y su funcin dentro
de los instrumentos de control del Gobierno.
El apartado sexto se denomina Gobierno y Administracin y comprende,
en primer lugar, como captulo quincuagsimo, el trabajo Principios jurdicos
bsicos de la LOFAGE que es indito. Preparado para unos comentarios colectivos a la Ley 6/1997, de 14 de abril, la obra no lleg a publicarse. Como en
el trabajo sobre la jurisdiccin contencioso-administrativa, su enfoque es fundamentalmente constitucional y trata de sealar el marco en que inserta esa Ley.
El siguiente captulo del apartado sexto se titula Aspectos constitucionales de la contratacin administrativa y apareci en obra colectiva, coordinada
26

PRLOGO

por Benigno Pends, Derecho de los contratos pblicos. Estudio sistemtico de


la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Pblicas
(Ed. Praxis, Barcelona, 1995, pp. 127-152). Como ocurri con el captulo dedicado a la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa, en un estudio
sistemtico sobre la nueva Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas
mi trabajo iba dirigido a doble fin. Por una parte, sealar el contexto constitucional de la contratacin administrativa. Por otro lado, pretenda sealar las
atribuciones de los rganos del Gobierno y de la Administracin General del Estado en esta materia. Como se sabe, la Ley 13/1995, de 18 de mayo, ha sido sustituida por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico,
y tambin me plantee la conveniencia de adecuar el trabajo a la nueva Ley. Por
las razones ya sealadas, especialmente su trascendencia histrica, he optado
por mantener el texto original pero, haciendo una excepcin, he sealado a pie
de pgina la correspondencia de los artculos de la Ley de 1995 con los de la
novsima Ley.
El apartado sptimo comprende un slo estudio, Las funciones consultivas
en el Estado democrtico. Se public en el nmero 226, abril-junio 1991, dedicado monogrficamente a La funcin consultiva que yo coordin por encargo
del Comit de Redaccin de la revista (pp. 13-31). Es un trabajo que pretende
sealar las grandes lneas histricas y jurdicas de la funcin consultiva en el
Derecho occidental y no se detiene apenas en el Derecho espaol.
******************
Todos estos trabajos denotan mi inclinacin, desde hace muchos aos, por ese
rgano constitucional que es el Gobierno. Inclinacin que quiz no se hubiera
formado si no hubiera tenido la suerte de haber desempeado algunas responsabilidades administrativas en los Gobiernos de los Presidentes Gonzlez Mrquez y Rodrguez Zapatero. He tenido la oportunidad de trabajar durante cinco
aos como Asesor Ejecutivo en los Gabinetes del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes y para la Coordinacin Legislativa y del Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, y desempear despus,
durante once aos, la funcin de Secretario General Tcnica en tres Ministerios
(de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno; de la Presidencia; y de Vivienda), lo que probablemente me ha incitado a estudiar el Gobierno con un entusiasmo y un inters que no habra tenido si no hubiera salida profesionalmente de la Universidad.
Pero es cierto tambin que a la hora de aprender lo que es un Ministerio influye tanto el titular del Departamento (y yo he tenido dos grandes Ministros)
como la percepcin poltica de la funcin que desempea ese Ministerio en el
pas y de cmo se acomoda esa actuacin a un ordenamiento que es cambiante
27

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

aunque sin separarse de un paradigma asentado a comienzos del siglo XX. Lo


cierto es que he tenido la suerte de examinar por dentro y en vivo lo que muchos profesores slo conocen por los libros y por las normas y que esa experiencia acaba dando un visin distinta (o quiz proporciona un enfoque distinto)
de unos rganos que son la mdula de la poltica espaola y del Derecho que
ha de disciplinar sta.

28

I. EVOLUCIN NORMATIVA DEL GOBIERNO

CAPTULO 1:
EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO
A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

1.1.

INTRODUCCIN

El presente estudio quiere describir cmo ha evolucionado el Gobierno, como


rgano constitucional, desde que entr en vigor la Constitucin de 1978. Los
rganos constitucionales estn regulados, en su estatuto jurdico bsico, en las
Constituciones pero es evidente que dicha regulacin no se puede agotar en la
mera Constitucin pues sta ha complementarse con normas de rango ya legal
ya reglamentario. Conforme a esa normativa de desarrollo, cualquier rgano del
Estado puede evolucionar en direcciones muy diversas pues los preceptos constitucionales, al menos en esta materia, nunca son tan cerrados como para impedir regulaciones y configuraciones alternativas siempre dentro del marco de la
Constitucin.
Para conocer la evolucin normativa del Gobierno vamos a emplear varios
factores que conforman la estructura y la normativa del rgano, de modo que su
anlisis nos proporciona un cuadro del estatuto jurdico del mismo. En concreto, vamos a utilizar los siguientes factores para describir cada perodo:
a)
b)
c)
d)
f)
g)
h)
i)

fuentes reguladoras;
posicin del Presidente del Gobierno;
organizacin del Gobierno;
estatuto de sus miembros;
rganos de apoyo;
competencias;
reglas de funcionamiento;
regulacin del Gobierno en funciones.

El punto de partida desde el que se va a examinar la evolucin orgnica del


Gobierno es, lgicamente, el 29 de diciembre de 1978. Pero una evolucin de
ms de veinticinco aos exige una aproximacin diacrnica, es decir, fijar unas
31

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

etapas relevantes a travs de las cuales el rgano examinado se va transformando. Para esa aproximacin diacrnica se han fijado tres perodos que abarcan, respectivamente, los aos 1978-1983, 1983-1997 y 1997-2005. Los motivos de la seleccin de tales aos para configurar tales perodos son de naturaleza
normativa:
a) El perodo 1978-1983, que abarca todos los Gobiernos de la Unin del
Centro Democrtico, se caracteriza por una regulacin normativa muy escasa,
de modo que el Gobierno desarroll bsicamente su accin a travs de la normativa existente al entrar en vigor la Constitucin, esto es, la normativa de la dictadura y algunas, muy escasas, normas dictadas a partir de la formacin del primer Gobierno del Presidente Surez.
b) El perodo 1983-1997, que comprende todos los Gobierno del P.S.O.E.
y un ao escaso del primer Gobierno del Partido Popular, ha sido fijado porque
se inicia con las primeras normas que dicta el Gobierno del Presidente Gonzlez (disposiciones que culminan con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin Central del Estado) y, con pocos cambios, se prolonga hasta la aprobacin de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que es la primera gran
regulacin posconstitucional de este rgano y la que viene a arrumbar definitivamente la legislacin preconstitucional, elaborada bsicamente durante la dictadura.
c) Por ltimo, el perodo 1997-2005, que abarca casi todo el Gobierno del
Presidente Aznar y el primer ao del Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero, se caracteriza por ser el de la aplicacin de la nueva Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, que permite valorar su eficacia y las consecuencias de
disponer de una norma reguladora que, al fin, es plenamente acorde a la Constitucin.

1.2.

CMO ERA EL GOBIERNO EL 29 DE DICIEMBRE DE 1978

Antes de iniciar el camino que nos ensee la evolucin diacrnica del Gobierno,
conviene saber como era el Gobierno el da en que entr en vigor la Constitucin. Por una parte, porque ese era el Gobierno que conoca el Poder Constituyente pues, en este caso, la Constitucin no vena a crear un rgano de nuevo cuo
sino que pretenda redisear un viejo rgano, imprescindible en la organizacin
del Estado contemporneo, adecundolo al sistema parlamentario que institua
la Constitucin. Por otro lado, adems de ser el modelo que tena presente el
Poder Constituyente (aunque quisiera adaptarlo a los nuevos supuestos polticos),
era el punto de partida jurdico-positivo con el que iban a funcionar los Gobiernos constitucionales. Ambos motivos aconsejan disear con cierto pormenor el
32

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

modelo vigente el 29 de diciembre de 1978 conforme a los mismos factores que


vamos a manejar a partir de esa misma fecha.
a)

Fuentes

El marco normativo que disciplinaba al Gobierno antes de la Constitucin estaba formado por un bloque abigarrado de disposiciones que ahora nos limitaremos a enunciar cronolgicamente y describir con brevedad pues en los siguientes puntos de este apartado iremos sealando sus contenidos1.
Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882, cuyo artculo 412.2. establece que los Ministros estn exentos de concurrir al llamamiento judicial para declarar como testigos.
Orden del Vicepresidente de 28 de junio de 1939 por el que se establece el
uniforme oficial de los Ministros.
Orden del Vicepresidente del Gobierno de 8 de julio de 1939 determinado
el uniforme de los Subsecretarios y de los Jefes de los Servicios Nacionales.
Decreto de 23 de enero de 1941 sobre billetes areos gratuitos en Iberia, Lneas Areas Espaolas. Es curioso que la primera disposicin, todava vigente,
que sealamos aqu sea la que regula el derecho de los miembros del Gobierno a
volar gratuitamente en lo que entonces era la compaa de bandera de Espaa.
Decreto-Ley de 19 de julio de 1951 por el que se reorganiza la Administracin Central del Estado, cuyo artculo 3 confera categora de Ministro al Subsecretario de la Presidencia y le encargaba las funciones de Secretario del Consejo de Ministros. A los efectos de este trabajo citamos este Decreto-Ley porque
era el que sealaba quien ejerca la secretara del Consejo de Ministros pues no
lo regul la Ley 1/1974, de 2 de enero, que cre el Ministerio de la Presidencia.
Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 sobre incompatibilidades de altos cargos. Se trata de la primera Ley con visos de modernidad que aspiraba a regular
el estatuto personal de los miembros del Gobierno.
Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, cuyo artculo 2.b) estableca que los actos polticos del Gobierno
no estaban sometidos al control de la jurisdiccin contencioso-administrativa.

1 En esta relacin no incluimos, por innecesario, las Leyes Fundamentales ni la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Poltica.

33

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957, sobre reorganizacin de la Administracin Central del Estado, cuyo artculo 2 describa con precisin las funciones
de la Presidencia del Gobierno.
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto Refundido
aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957. Se trata, como es sabido, de una
de las normas medulares de organizacin de la dictadura pues supuso un gran paso
para la modernizacin de la Administracin y (tericamente) del Gobierno.
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Adems de
establecer todo el procedimiento administrativo, esta Ley estableca en sus artculos 129 a 132 el procedimiento de elaboracin de disposiciones generales.
Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios de la Administracin Civil
del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril,
cuyo artculo 41 regulaba los derechos pasivos causados por los miembros del
Gobierno.
Decreto 245/1968, de 15 de febrero, sobre reorganizacin de la Presidencia del Gobierno, reformado por el Decreto 511/1972, de 3 de marzo, por el que
se da nueva redaccin al apartado 2. del mismo, y complementado por el Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del
Ministerio de la Presidencia del Gobierno. Ambas normas pretendan modernizar los servicios de la Presidencia, primero bajo la direccin del Ministro Subsecretario y luego bajo la direccin del Ministro.
Decreto 1147/1968, de 6 de junio, por el que se regula la edad mxima
para el ejercicio de cargos de libre designacin. Era ste un Decreto demaggico que pretenda dar un aire juvenil a los altos cargos.
Cdigo Penal publicado por Decreto 3096/1973, de 14 de septiembre, que
tipificaba diversos delitos contra el Gobierno y sus miembros.
Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa, que vino a
transformar la antigua Subsecretara de la Presidencia en el Ministerio de la Presidencia y conform los rganos de asistencia a la Presidencia del Gobierno.
Decreto 377/1974, de 14 de febrero, por el que se desarrolla el artculo primero de la Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa, que
sigui desarrollando los rganos de asistencia a la Presidencia del Gobierno.
Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del Departamento de la Presidencia del Gobierno.
34

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Real Decreto 1623/1976, de 16 de julio, por el que se crea la Subsecretara Tcnica de la Presidencia, que en realidad no la crea sino que la recrea;
Real Decreto 2213/1976, de 16 de septiembre, por el que se efectan determinados reajustes orgnicos en la Presidencia del Gobierno, complementado
por la Orden del Ministro de la Presidencia por la que se desarrolla el apartado
3) del artculo 4. del mismo. Este Decreto fue aprobado ya por el primer Gobierno del Presidente Surez e iba destinado a establecer las funciones de los rganos de apoyo de las Presidencia y organizar la planta del Ministerio de la Presidencia.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 por el que se
aprueban las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno2. Como sealaremos ms abajo in extenso, este Acuerdo es
de una importancia capital por dos motivos. En primer lugar, porque era la primera vez que se regulaba con precisin y con rigor el procedimiento de actuacin del Gobierno con un alcance, adems, claramente colegiado. En segundo
lugar porque cre lo que entonces se llamaba la Comisin de Subsecretarios que
se ha convertido en un rgano fundamental para el buen funcionamiento del Gobierno.
Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas econmicas,
cuyo artculo 26 autorizaba al Gobierno, a propuesta de su Presidente, a suprimir, refundir y reestructurar Ministerios y dems organismos y servicios de la
Administracin del Estado e Institucional.
Real Decreto-Ley 23/1977, de 1 de abril, sobre reestructuracin de los
rganos dependientes del Consejo Nacional y nuevo rgimen jurdico de las
Asociaciones, Funcionarios y Patrimonio del Movimiento, que no tena otro inters que denominar Ministro Secretario del Gobierno al antiguo Ministro Secretario General del Movimiento, aunque realmente no tena funciones de Secretario del Consejo de Ministros.
Real Decreto 1557/1977, de 4 de julio, por el que se modifica la frmula
del Juramento exigido para tomar posesin de cargos o funciones pblicas. Detrs de este Decreto de apariencia inocua apareca, nada menos, la positivacin
de la obligacin de los miembros del Gobierno de guardar secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros.
Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central. Esta norma corresponde crono-

2 Ni este Acuerdo ni los sucesivos relativos a esta materia se publicaron nunca en el Boletn Oficial del
Estado.

35

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

lgicamente al comienzo del segundo Gobierno del Presidente Surez que ya era
democrtico pero aun preconstitucional. Se trata, bajo una denominacin inocua,
de una disposicin realmente importante tanto porque fija el modelo de organizacin gubernamental del periodo constituyente como por crear un rgano unipersonal hasta entonces inexistente, los Secretarios de Estado.
Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, por el que se dictan medidas urgentes de organizacin en la Presidencia del Gobierno, que vino a crear la figura de Consejero del Presidente del Gobierno y transform el Gabinete del Ministro Secretario del Gobierno en Oficina de Coordinacin del Ministerio de la
Presidencia.
Reglamento provisional del Congreso de los Diputados de 13 de octubre de
1977. Como su denominacin seala, es el Reglamento que regul provisionalmente,
antes de aprobarse la Constitucin, el funcionamiento del Congreso y que, a los
efectos del presente trabajo, marc el procedimiento de control al Gobierno.
Reglamento provisional del Senado de 18 de octubre de 1977, con unas
caractersticas similares al del Congreso.
Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulacin provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la
cuestin de confianza3. Se trataba, como se recordar, de una Ley provisional que
aprobaron las Cortes Constituyentes con el fin de disciplinar las relaciones entre ambos rganos, especialmente en lo que se refera al ejercicio del control
parlamentario sobre el Gobierno. En esta Ley no se mencionaba al Presidente del
Gobierno. De esta larga relacin es la nica norma, junto a la siguiente, que responde a principios democrticos.
Real Decreto 426/1978, de 11 de marzo, por el que se adapta el Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, sobre medidas urgentes de organizacin en la
Presidencia del Gobierno,
Real Decreto 2158/1978, de 1 de septiembre, por el que se estructura el
Gabinete del Presidente del Gobierno.
Como se desprende de esta relacin, al entrar en vigor la Constitucin de
1978 el Gobierno estaba regido por un ordenamiento extenso, poco sistemtico

3 Sobre esta Ley vanse los trabajos de Jess J. de ARCENEGUI: La ley de relaciones Gobierno-Cortes
de 14 de noviembre de 1977 y de Mara Rosa RIPOLLS: La regulacin vigente de las relaciones legislativo-ejecutivo (la ley de 17-11-77 y los reglamentos provisionales del Congreso y el Senado de 13 y 14-10-77),
ambos en Manuel RAMREZ (ed.): El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (el
proceso constitucional espaol), Labor, Barcelona, 1978, pp. 183-193 y 194-204, respectivamente.

36

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

pero relativamente completo. Era un ordenamiento institucionalmente bastante


neutro lo que explica que incluso las normas ms conectadas a la estructura poltica de la dictadura (el ejemplo ms relevante sera la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957) hayan sido aplicadas por el Estado democrtico durante largos aos quiz porque tenan una
factura relativamente moderna. De todos modos, las ltimas normas de este perodo, a partir del Real Decreto 2213/1976, de 16 de septiembre, sobre la Subsecretara de la Presidencia del Gobierno, denotan una voluntad democratizadora
que se hace realidad tanto en los Reglamentos provisionales de las dos Cmaras como en la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulacin provisional
de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la cuestin de confianza.
b)

Posicin institucional del Presidente del Gobierno

En contra de lo que pudiera parecer, la tarea de definir polticamente la figura


del Presidente del Gobierno versus las Cortes (Constituyentes) no era fcil4.
Tngase en cuenta que la funcin de presidir el Gobierno separadamente de
la Jefatura del Estado era reciente y poco alentadora. Hasta la Ley 14/1973, de
8 de junio, de desvinculacin de la Presidencia del Gobierno y la Jefatura del
Estado, ambas funciones estaban vinculadas en la persona del dictador si bien
en sede normativa la Ley Orgnica del Estado de 10 de enero de 1967 describa con cierta precisin y cuidado las funciones del Presidente (artculo 14.IV)5
al igual que lo haca Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 (art. 136). Pero hasta que Adolfo Surez accedi a
la Presidencia del Gobierno la experiencia era, a efectos analticos, poco esclarecedora. El primer Presidente del Gobierno de la dictadura fue Carrero

4 Vase, para estos primeros momentos, Mara Rosa RIPOLLS: El Presidente del Gobierno en la Constitucin Espaola de 1978, en la obra col. Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978, Universidad de
Valencia, Valencia, 1980, pp. 265-284.
5 En este artculo 14.IV se precisaba que el Presidente del Gobierno representaba al Gobierno, diriga la
poltica general y aseguraba la coordinacin de todos los rganos del Gobierno y de la Administracin.
Adems, en el artculo 17.I se estableca que los dems miembros del Gobierno eran nombrados a propuesta de su Presidente. Hay poca bibliografa sobre el Presidente del Gobierno en la dictadura pero se puede citar: Aurelio GUAITA: El Gobierno y su Presidente en la Ley Orgnica del Estado, en la obra col. Curso de informacin administrativa, Zaragoza, 1968, pp. 245-264; Juan BENEYTO: La Jefatura del Gobierno,
Revista de Estudios Polticos, nm. 175, enero-febrero 1971, pp. 77-82; y Joaqun TOMS VILLARROYA: El
Gobierno, en Manuel FRAGA IRIBARNE (dir.): La Espaa de los aos 70, vol. III: El Estado y la poltica,
Ed. Moneda y Crdito, Madrid, 1974, pp. 1048-1058.
Para la dinmica de los Consejos de Ministros, vase Diego LPEZ GARRIDO: El Consejo de Ministros
durante el rgimen de Franco, en Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 153-177.
6 En este precepto se configuraba un Presidente del Gobierno con dominio pleno sobre el Consejo de Ministros, estando dotado de funciones de direccin y coordinacin.

37

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Blanco pero su mandato fue muy corto para obtener alguna conclusin (poco
ms de seis meses). El segundo Presidente, Arias Navarro, gobern con un
dictador incapaz y en conexin con una camarilla familiar en donde sera difcil distinguir qu parte del proceso de decision making corresponda al Presidente y qu parte al conglomerado de intereses de El Pardo. El mismo Arias
Navarro, ya como Presidente del Gobierno de la Monarqua restaurada, ejerci la Presidencia de una manera atpica, sin disfrutar de la confianza del Jefe
del Estado.
Por eso Adolfo Surez tuvo que reconstruir la figura autnoma del Presidente del Gobierno, sus relaciones con el Rey y, a partir de julio de 1977, su posicin ante un Parlamento democrtico. Y el punto de partida se inspiraba todava mucho ms en el principio colegial que en el de canciller7. Es cierto sin
embargo, que esa relativa dilucin de la figura del Presidente del Gobierno en
el rgano colegiado del Gobierno se fue transformando poco a poco gracias al
protagonismo de Surez en la creacin y presidencia de la Unin del Centro Democrtico y a su participacin muy personalizada en la campaa electoral de
junio de 1977. Pero tambin es cierto que la Ley 51/1977, de 14 de noviembre,
sobre regulacin provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a
efectos de la mocin de censura y la cuestin de confianza, no mencionaba en
ningn lugar al Presidente y la regulacin de la mocin de censura y de la cuestin de confianza discurran entre las Cmaras y el Gobierno en su conjunto. Lo
mismo puede decirse de los Reglamentos provisionales de ambas Cmaras en donde el Presidente del Gobierno no reciba ningn tratamiento diferenciado del
resto del Gobierno.
En conclusin, puede decirse que en el momento de entrar en vigor la Constitucin la figura del Presidente del Gobierno ofreca perfiles ambiguos y hasta
encontrados. Por un lado, conforme al artculo 13 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, el Presidente era el director y coordinador
del Gobierno. Pero por otro lado, y conforme tambin a esta Ley, el Presidente
estaba subordinado a un Jefe del Estado dotado de poderes ejecutivos extensos.
Por eso, respondiendo a esa dualidad orgnica, la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, y los Reglamentos parlamentarios no diferenciaban al Presidente y al
resto de los miembros como sujetos pasivos del control hasta el extremo de que
la mocin de censura no se diriga al Presidente sino al Gobierno.

7 No pretendo anunciar un programa. sta es una tarea que corresponde al Gobierno (Mensaje del Presidente del Gobierno, don Adolfo Surez Gonzlez, a travs de Radiotelevisin Espaola. Madrid, 6 de julio
de 1976). En la Alocucin de Su Majestad el Rey al iniciarse la reunin del Consejo de Ministros, celebrado
en el Palacio de La Zarzuela bajo su presidencia. Madrid, 9 de julio de 1976 no hay ninguna referencia a la
persona y al cargo del Presidente. Y en la Declaracin programtica del nuevo Gobierno. Madrid, 16 de julio de 1976 se habla del Gobierno de Su Majestad como si el factor de direccin del rgano fuera ms el
Rey que su Presidente. Los tres textos estn recogidos en el opsculo Declaracin poltica del nuevo Gobierno (julio de 1976), Eds. del Movimiento, Madrid, 1976.

38

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

c)

Organizacin del Gobierno

La composicin del Gobierno estaba sometida a la regla del artculo 2 de la


Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado que estableca la reserva
de la ley para la determinacin de la estructura del Gobierno. Ya me he referido
en otras ocasiones a la paradoja de que una dictadura en la que el principio de reserva de ley era totalmente ficticio se sometiera a la rgida ordenacin de la Ley,
lo que era ms propio de los primeros regmenes parlamentarios. Sin embargo,
este anacronismo, tan poco operativo8, pes inmediatamente sobre el Gobierno
del Presidente Surez y a los pocos meses de constituirse se dict el Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas econmicas, cuyo artculo 26
habilit al Gobierno a propuesta de su Presidente, a suprimir, refundir y reestructurar Ministerios. En desarrollo de este Decreto-Ley, el Gobierno (no su Presidente) pudo volver a dominar su propia estructura e inmediatamente despus de
las elecciones de 15 de junio de 1977, cuando Adolfo Surez adquiere la consideracin de Presidente dotado de confianza parlamentaria, se dicta el Real Decreto 1558/1997, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos
de la Administracin Central del Estado, que estableci una estructura moderna,
ms acorde con la nueva etapa democrtica y con los fines del Estado social: as
nacieron los Ministerios de Defensa, Sanidad9 o Cultura10.
En el poco tiempo que medi entre este Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, y la promulgacin de la Constitucin no se efectuaron ms cambios en la organizacin del Gobierno que la creacin, por medio del Real Decreto 139/1978,
de 11 de febrero, del cargo de Ministro sin cartera para las relaciones con las Comunidades Europeas. Y al tiempo que se dictaba el Real Decreto 1558/1977 se
nombr, ms que se cre, a un Ministro Adjunto al Presidente para las relaciones con las Cortes, lo que era una forma atpica de ampliar el Gobierno pues no
se emple una norma organizativa para crearlo sino el mero acto poltico de atribucin a una persona de la condicin de Ministro a travs del correspondiente
Decreto de nombramiento (y posterior cese unos pocos meses despus)11.
Pero este modesto Real Decreto 1558/1997, de 4 de julio, no agot sus efectos al instituir una estructura moderna del Gobierno. Tambin sirvi, nada menos, para crear la figura de los Secretarios de Estado a travs, curiosamente, de
su Disposicin Final Primera que se limita a conferirles determinadas atribuciones si bien en el prembulo se seala que se crean como figura intermedia en-

8 Aunque ahora se observa un cierto renacer de este modelo llevado no a la reserva de ley sino, nada menos, a la reserva de Constitucin pues entre las Constituciones ms recientes hay algunas que han fijado el nmero de Ministerios en la Constitucin.
9 Conforme a dicho Decreto, Ministerio de Sanidad y Seguridad Social.
10 En su primera denominacin, Ministerio de Cultura y Bienestar.
11 El titular de tan atpico nombramiento fue Ignacio Camuas Sols y fue nombrado por Real Decreto
de 4 de julio de 1977 y cesado por Real Decreto de 29 de septiembre de 1977.

39

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

tre el Ministro y el Subsecretario12. Por el contrario, los nombramientos de Vicepresidentes (tres en este perodo) siguieron rigindose por el artculo 13.II de
la Ley Orgnica del Estado.
La frmula empleada para regular la organizacin del Gobierno puede considerarse realista para un momento de transicin. Cierto que llama la atencin
la frmula, casi de tapadillo, a travs de la que se cre la figura de los Secretarios de Estado pero la vigencia formal de la Ley Orgnica del Estado condicionaba soluciones ms osadas. A lo sumo se puede decir que el Gobierno del Presidente Surez era consciente, desde sus inicios, de la rmora que comportaba
la reserva de ley para organizar el Gobierno y que busc, por ello, la frmula flexible del Decreto-ley como medida provisional. Sin aprobarse la Constitucin,
no caba mucho ms.
d) Estatuto de los miembros del Gobierno13
Definidos como rganos superiores de la Administracin del Estado (artculo 2.1 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado) y como
Jefes de los Departamentos ministeriales, en esta descripcin de los miembros
del Gobierno pesaba ms su dimensin administrativa que poltica y en cierto modo
ello condicionaba su estatuto personal.
El estatuto personal giraba en torno a las incompatibilidades a que estaban
sometidos, a los derechos pasivos, a los privilegios procesales de que disfrutaban y a algunos otros elementos muy menores. Las incompatibilidades se regan por el Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 que estableci un modelo de incompatibilidad rgida entre la funcin de miembro del Gobierno, quienes haban
de tener una dedicacin absoluta, y no podan desarrollar otras actividades mercantiles privadas. Es el modelo del que procede el vigente y no permita que se
aplicara a los Ministros el lmite de edad que se estableci posteriormente mediante el Decreto 1147/1968, de 6 de junio, sobre el lmite mximo de edad para
cargos de libre designacin.
Los derechos pasivos de los miembros del Gobierno se regularon mucho ms
tarde, en la Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios de la Administracin
Civil del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril,

12 Sobre los Secretarios de Estado en el momento de su creacin, vase Aurelio GUAITA: Secretaras de
Estado y Subsecretaras, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 18, julio-septiembre 1978, pp.
333-357; y Carlos MOLINA DEL POZO: Ampliacin del nivel poltico de la Administracin espola en la actual etapa democrtica: los secretarios de Estado, Revista de Administracin Pblica, nm. 90, septiembrediciembre 1979, pp. 97-166.
13 Para este perodo, vase Luis Morell OCAA: El estatuto de los miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 73-104.

40

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

cuyo artculo 41 prevea un haber vitalicio igual al ochenta por ciento del sueldo y de las pagas extraordinarias para los Ministros y de un veinticinco por ciento para las viudas, hurfanos o padres. Los privilegios procesales eran los establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, esto es no concurrir al llamamiento
para declarar como testigos, o hacerlo en su residencia oficial. Y el Cdigo Penal defenda la inviolabilidad de las reuniones del Consejo o castigaba las injurias contra los miembros del Gobierno.
Finalmente, otro elemento secundario del estatuto personal de los miembros
del Gobierno era el pase gratis en los vuelos de Iberia, Lneas Areas Espaolas conforme al Decreto de 23 de enero de 1941. Igualmente estaba vigente la
Orden del Vicepresidente de 28 de junio de 1939 que estableca el uniforme oficial de los Ministros14 y la Orden, tambin del Vicepresidente del Gobierno, de
8 de julio de 1939 determinado el uniforme de los Subsecretarios y de los Jefes
de los Servicios Nacionales.
El estatuto personal de los miembros del Gobierno responda, en su conjunto, al modelo de un Estado moderno y desde luego, salvo en el tema de las pensiones, no era muy distinto del vigente.
e)

rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros

En este epgrafe utilizamos la expresin rganos de apoyo en un sentido


amplio, no en el sentido mucho ms preciso del Captulo II del Ttulo I de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Por consiguiente, llamamos rganos
de apoyo a todas las estructuras orgnicas existentes, colegiadas o unipersonales,
que prestan asistencia al Consejo de Ministros, a la Presidencia del Gobierno y
a los Ministros. Elemento comn a todos estos rganos es que se sitan al margen de la lnea administrativa de gestin, como corresponde a todos los rganos
de apoyo. Para su examen, vamos a seguir el orden que acabamos se sealar.
El primer rgano de apoyo que encontramos es el que naci con la denominacin de Comisin de Subsecretarios. El artculo 8 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 ya prevea que el
Gobierno podra reunir Comisiones de Subsecretarios que podran actuar en reuniones plenarias o restringidas para realizar conjuntamente labores preparatorias de las deliberaciones de los Ministros. La presidencia de estas reuniones
correspondera al Ministro Subsecretario de la Presidencia o persona en quien
ste delegara. Con este antecedente, el Consejo de Ministros aprob el 1 de octubre de 1976 las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de

14

La regulacin del uniforme de gala era provisional. No nos consta que se dictara una regulacin defi-

nitiva.

41

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Ministros nunca publicadas, que supuso uno de los cambios ms trascendentes que ha experimentado el Gobierno espaol en el ltimo cuarto del siglo XX.
La Comisin de Subsecretarios sirvi, en efecto, para alcanzar dos objetivos. Por un lado, acrecent notablemente el principio de eficacia pues las interminables y quiz poco fructferas reuniones del Consejo de Ministros que en la
poca de Franco duraban todo el da fueron sustituidas por reuniones mucho
ms giles y breves. Adems, con la Comisin de Subsecretarios se consolid
el principio colegial pues el procedimiento de tramitacin de asuntos que instaur
el Acuerdo de 1 de octubre de 1976 (del que hablaremos ms adelante) permiti que los Ministerios pudieran analizar y juzgar los asuntos que los restantes
Ministerios llevaban al Consejo.
Otro rgano de apoyo que exista antes de diciembre de 1978 eran las Comisiones Delegadas del Gobierno. Reguladas por la Ley de Rgimen Jurdico de
la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, que seal incluso su nmero y denominacin, el artculo 10.8 de la propia Ley deslegaliz su creacin
y supresin, de modo que en diciembre de 1978 se haba pasado de las cinco originarias15 a siete (Poltica Cientfica16 y Medio Ambiente17). En realidad, igual
que en la actualidad, del conjunto de Comisiones Delegadas slo ha funcionado con regularidad y continuidad la de Asuntos Econmicos18 que ha cumplido,
en el campo de la poltica econmica, una funcin parecida, aunque no igual, a
la Comisin de Subsecretarios.
Como rgano de apoyo al Gobierno en su conjunto hay que considerar tambin al propio Ministerio de la Presidencia, creado por la Ley 1/1974, de 2 de
enero, que elev de rango la casi centenaria Subsecretara de la Presidencia (si
bien su titular tena rango de Ministro desde el Real Decreto-Ley de 19 de julio
de 1951 que le atribuy las funciones de Secretario del Consejo de Ministros).
Adems, el Decreto 573/1974, de 7 de marzo, por el que se modifica la estructura orgnica del Departamento de la Presidencia del Gobierno, rebautiz la antigua Direccin General de Servicios con la denominacin de Direccin General de Relaciones Institucionales a la que corresponda tanto el Secretariado del
Gobierno, que se situaba bajo la dependencia directa del Ministro de la Presidencia,

15 Adems de la Junta de Defensa Nacional, se constituyen las siguientes Comisiones Delegadas del
Gobierno: a) Asuntos Econmicos. b) Transportes y Comunicaciones. c) Accin Cultural. d) Sanidad y Asuntos Sociales (artculo 6 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de
1957). La Comisin Delegada para Asuntos Econmicos fue reformada por la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, por la que se aprueba el Plan de Desarrollo.
16 Decreto 893/1963, de 25 de abril.
17 Decreto 888/1972, de 13 de abril.
18 Manuel FRAGA IRIBARNE ya cuenta que slo se reuna la Comisin Delegada para Asuntos Econmicos y que como asistan casi todos los Ministros, a veces se transformaba de facto en una reunin del Consejo de Ministros (Memoria breve de una vida pblica, Planeta, Barcelona, 1980, pp. 68, 168 y 241).

42

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

como la asistencia a la Presidencia en sus relaciones con las Cortes Espaolas.


El Secretariado del Gobierno sali as de la Secretara General Tcnica de la
Presidencia que desde el Decreto 1446/1971, de 11 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General Tcnica de la Presidencia
del Gobierno, tena rango de Subdireccin General. Finalmente, con muy corta
existencia, existi un Ministro Secretario del Gobierno pero, en contra de lo que
cabra deducir de su denominacin, sus funciones no guardaban relacin con
las de apoyo al Gobierno pues se trataba del antiguo Ministro Secretario General del Movimiento al que el Real Decreto-Ley 23/1977, de 1 de abril, sobre reestructuracin de los rganos dependientes del Consejo Nacional y nuevo rgimen
jurdico de las Asociaciones, Funcionarios y Patrimonio del Movimiento, transform su nombre para no arrastrar el ttulo falangista en los pocos meses que restaban para las elecciones generales de 1977. Hay que sealar, en fin, que la Subsecretara de la Presidencia desapareci con el Real Decreto 1558/1977, de 4 de
julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin
Central, y que este cargo fue sustituido por el Secretario de Estado para la Administracin Pblica.
Los rganos de apoyo especfico al Presidente del Gobierno fueron mejorados por el Presidente Surez pues en etapas anteriores los Presidentes tenan
unos rganos de asistencia y asesoramiento muy toscos: por una parte, la ya citada Ley 1/1974, de 2 de enero, de Reorganizacin Administrativa, cre la Subsecretara de Despacho y la Subsecretara Tcnica que dependan directamente
del Presidente y, por otro lado, dependiendo de esa Subsecretara Tcnica se
cre, conforme al tambin citado Decreto 377/1974, de 14 de febrero, el Gabinete Tcnico con un modesto rango de Subdireccin General. Pero el cambio,
que tuvo vigencia hasta diciembre de 1978, se efectu mediante las estructuras
creadas en 1976, es decir, la Subsecretara Tcnica del Presidente (Real Decreto 1623/1976, de 16 de julio, por el que se crea la Subsecretara Tcnica de la
Presidencia) y la Subsecretara de Despacho (Real Decreto 2213/1976, de 16 de
septiembre, por el que se efectan determinados reajustes orgnicos en la Presidencia del Gobierno). Se trataba de una estructura un poco ms desarrollada
que la que dio asistencia al Presidente Arias Navarro pero aun algo escueta y sin
embargo tuvo existencia efmera pues el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio,
suprimi ambos rganos para incorporar sus servicios al Ministerio de la Presidencia. Con todo, lo ms importante de este perodo breve fue la creacin de la
figura de Asesor Especial del Presidente, prevista en el Real Decreto 2213/1976,
de 16 de septiembre, y esta figura se transform en la de Consejero conforme al
Real Decreto 1692/1977, de 11 de julio, por el que se dictan medidas urgentes
de organizacin en la Presidencia del Gobierno. Con posterioridad, el Real Decreto 2158/1978, de 1 de septiembre, por el que se estructura el Gabinete del
Presidente del Gobierno, reorganiz el Gabinete de la Presidencia en el sentido
de sealar las funciones genricas que le correspondan, de organizar su pequea estructura y de atribuir al Consejo de Ministros el nombramiento de sus responsables.
43

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Por el contrario, no hemos encontrado la menor regulacin de los rganos de


apoyo a los Ministros.
Como puede observarse, las estructuras de apoyo vigentes el 29 de diciembre de 1978 eran todava algo toscas (salvo la Comisin de Subsecretarios y las
Comisiones Delegadas) pero novedosas y, sobre todo, constituan un excelente
precedente de las que se instauraran en la dcada de los ochenta.
f)

Atribuciones del Gobierno

Las atribuciones especficas del Gobierno estaban definidas bsicamente en


el artculo 10 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de
26 de julio de 1957, que, conforme a la doctrina dominante, no distingua entre
el Gobierno y el Consejo de Ministros. En realidad, las funciones genricas del
Gobierno estaban previamente fijadas en el artculo 13.II de la Ley Orgnica
del Estado19 pero fue la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado la que concret con cierto pormenor unas atribuciones que emergan en la
misma en contraposicin a las de las Comisiones Delegadas.
Haciendo abstraccin de que durante los aos 1977 y 1978 slo tena eficacia la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio
de 1957, pues ya la haba perdido la Ley Orgnica del Estado, se puede decir que
el Gobierno gozaba de atribuciones amplias mxime cuando la categora de acto
poltica estaba exenta de control conforme al artculo 2.a) de la Ley reguladora
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956. Adems, la potestad reglamentaria del Gobierno estaba bien regulada en los artculos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
En definitiva, eran atribuciones propias de un Gobierno fuerte, especialmente en
el campo econmico, que apenas han variado desde entonces y de las que en
cierto modo bebe la legislacin actual. S se observa una cierta evolucin en un
punto pues la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado no favoreca el principio departamental ni tampoco el principio de canciller sino que
se fundaba bsicamente en el principio colegial.
g) Reglas de funcionamiento
Hasta que el Consejo de Ministros adopt el Acuerdo de 1 de octubre de
1976 las reglas de funcionamiento del Gobierno estaban dispersas, eran poco

19 El Consejo de Ministros es el rgano que determina la poltica nacional, asegura la aplicacin de


las leyes, ejerce la potestad reglamentaria y asiste de modo permanente al Jefe del Estado en los asuntos polticos y administrativos.

44

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

operativas y apenas eran conocidas20. Por el contrario, las Instrucciones para


la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros, con su tcnica de los ndices negro, verde, rojo y azul21, el trmite para formular observaciones por parte de los Ministerios y la descarga de asuntos administrativos del orden del da
del Consejo de Ministros, asent definitivamente dos principios, a saber: i) el colegial por la base (todos los Ministerios conocen los asuntos y pueden enmendarlos); ii) el de canciller por arriba (en el Consejo de Ministros no se vota y los
acuerdos se adoptan cuando el Presidente as lo decide). Con las Instrucciones
de 1976 el funcionamiento del Gobierno se moderniz en un sentido similar a
la reinstauracin de las actas en las reuniones del Consejo en 1957. Adems, el
Real Decreto 1557/1977, de 4 de julio, por el que se modifica la frmula del Juramento exigido para tomar posesin de cargos o funciones pblicas, al positivizar el secreto de las deliberaciones, vino a reforzar tambin el principio de
canciller al impedir que los Ministros pudieran hacer pblicas sus opiniones
eventualmente discrepantes.
h)

Gobierno en funciones

La Ley Orgnica del Estado no contemplaba este instituto pues si bien su artculo 15 previ varios supuestos de cese del Presidente y su artculo 16 desarroll el supuesto de fallecimiento para ordenar a continuacin que esa ausencia se salvara en el trmino de diez das en cuyo nterin ejercera la Presidencia
el Vicepresidente o, si no lo hubiere, el Ministro que designara el Jefe del Estado, slo la Ley 51/1977, de 14 de noviembre, sobre regulacin provisional de las
relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la mocin de censura y la
cuestin de confianza, permiti, al menos en sede dogmtica, hablar de Gobierno en funciones pues hasta entonces el Gobierno no era emanacin del Parlamento. Pero en el corto perodo de tiempo que transcurri hasta la promulgacin de la Constitucin no se dio tratamiento normativo a este supuesto.
i)

Conclusiones sobre el perodo anterior al 29 de diciembre de 1978

Los supuestos polticos sobre los que se levant el perodo inmediatamente anterior a la promulgacin de la Constitucin tenan un origen poltico muy distin-

20 Hasta el 1 de octubre de 1976 estaban vigentes las Instrucciones de feberero de 1976 aunque no haba
gran diferencia respecto a las primeras que se aprobaron que fueron las Instrucciones de servicio del Ministro Subsecretario de la Presidencia de 13 de diciembre de 1958. Hay un excelente trabajo, que merece recordarse, sobre el origen y la evolucin de las Instrucciones debido a Jos Antonio SNCHEZ MARISCAL y Victoriano COLODRN GMEZ: Funcionamiento y ordenacin de los trabajos del Gobierno, Documentacin
Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 347-384.
21 Es decir, el orden del da de la Comisin de Subsecretarios, el ndice de asuntos favorablemente informados por la Comisin de Subsecretarios, el orden del da del Consejo de Ministros y el orden del da de
la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.

45

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

to al del grueso de la legislacin que disciplinaba al rgano Gobierno pero, sin


embargo, la mayor parte de esa legislacin se pudo acomodar al perodo democrtico que se inici con las elecciones legislativas del 15 de junio de 1977. De
hecho, durante casi dos dcadas el Gobierno ha funcionado con el apoyo de una
legislacin elaborada durante la dictadura. Ms en concreto, hasta muy recientemente el Gobierno tena como base normativa la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 que consolida y perfecciona un
modelo de organizacin del Gobierno que, desde el punto de vista interno, se inicia con el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823. Visto en perspectiva, este
modelo de Gobierno vigente el 29 de diciembre de 1978 se fundaba ya en una combinacin de los principios de canciller, colegial y departamental que slo se separaba del vigente en la menor intensidad del principio de canciller que era una
caracterstica de la dictadura y del peso institucional del Jefe del Estado pues no
debe olvidarse que en Espaa no existi la figura del Presidente del Gobierno
hasta la Ley 14/1973, de 8 de junio, de desvinculacin de la Presidencia del Gobierno y la Jefatura del Estado. Con todo, era un modelo que inspir la reordenacin normativa del Gobierno tras la promulgacin de la Constitucin.

1.3.

EL GOBIERNO DE LA UNIN DEL CENTRO DEMOCRTICO

Este periodo abarca todo el Gobierno constitucional de la Unin de Centro


Democrtico. La determinacin cronolgica de este perodo no obedece a la presencia de un determinado partido en el Gobierno sino a que, en su inicio, toda
la normativa reguladora del rgano se vio afectada por la vigencia de la norma
constitucional que contiene un Ttulo dedicado al Gobierno y otro a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Y el perodo se cierra cuando se
forma el premier Gobierno del Presidente Gonzlez pues el Consejo de Ministros aprob un Decreto-Ley que, por ser la primera norma posconstitucional con
rango de ley que disciplina con cierta amplitud el Gobierno (durante la legislatura 1979-1982 se tramit en las Cortes Generales un proyecto de ley de regulacin del Gobierno que no lleg a aprobarse), puede considerar que se inicia un
nuevo perodo.
Por ende, este perodo se caracteriza por tres circunstancias, a saber, i) la
vigencia del Ttulo IV de la Constitucin22, ii) como consecuencia de lo anterior, la separacin conceptual entre Gobierno y Administracin; iii) el intento
fallido de regular el Gobierno a travs del proyecto de ley orgnica del Gobierno, de la Administracin y de la Funcin Pblica23 que el Consejo de Mi-

22 Para este perodo, vase Ignacio de OTTO: La posicin constitucional del Gobierno, Documentacin
Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 139-182.
23 Este proyecto fue precedido de un interesante estudio de ngel MENNDEZ REXACH: Ley de la Administracin Central del Estado, Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid, 1980.

46

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

nistros aprob y remiti a las Cortes Generales a principios de 198024, de


cuyo contenido se hablar a lo largo de este epgrafe, y que fue retirado por
el Gobierno del Presidente Calvo-Sotelo pocas semanas despus de constituirse25.
a)

Fuentes

Aunque segua vigente el ncleo central del perodo anterior, es decir, la Ley
de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, es
cierto que a lo largo de casi tres aos se aprobaron numerosas normas de carcter orgnico ms alguna Ley relevante de desarrollo de la Constitucin.
Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la frmula de
Juramento en cargos y funciones pblicas. Es una adaptacin del anterior Decreto
de 1977 al ordenamiento constitucional.
Real Decreto 708/1979, de 5 de abril, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central del Estado, a travs del cual se cre
el Ministerio de Universidades e Investigacin.
Real Decreto 2192/1979, de 14 de agosto, por el se crea la Comisin Delegada del Gobierno para Poltica Exterior.
Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Esta Ley
Orgnica desarroll las atribuciones constitucionales del Gobierno respecto al Tribunal y cre otras atribuciones no constitucionales como el recurso previo de constitucionalidad y las impugnaciones del Ttulo V.
Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulacin de las distintas modalidades de referndum, que determin las atribuciones del Gobierno en esta
materia.
Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin de determinados rganos de la Administracin Central del Estado, que
atribuy al Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa las funciones de coordinacin legislativa y de relaciones con las
Cortes.

24 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, I Legislatura, serie A, nm. 109I, de 5 de febrero de 1980.
25 La retirada fue acordada por el Consejo de Ministros en su reunin de 6 de marzo de 1981 (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, I Legislatura, serie A, nm. 109-I 2, de 26 de marzo de 1981).

47

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Real Decreto 1178/1980, de 13 de junio, por el que se crean y suprimen determinados rganos en la Administracin Central del Estado, que determin la
creacin del Ministerio de Administracin Territorial y de la Subsecretara de la
Presidencia amn de suprimir varias Secretaras de Estado (entre ellas, la muy
importante para el Desarrollo Constitucional).
Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, que dio una primera regulacin a las funciones del Gobierno como director de la poltica de defensa.
Real Decreto 1522/1980, de 18 de julio, por el que se reorganizan rganos
y funciones en materia de Administracin y Funcin Pblica, que cre la Comisin
Delegada del Gobierno para la Administracin Pblica.
Real Decreto 2237/1980, de 26 de septiembre, por el se crea la Comisin
Delegada del Gobierno para Poltica Autonmica.
Real Decreto 1998/1980, de 3 de octubre, por el que se regula la estructura de los rganos de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto al Presidente, que
adscribi el Centro de Estudios Constitucionales a este Ministro sin Cartera.
Real Decreto 2238/1980, de 10 de octubre, sobre Delegados del Gobierno
en las Comunidades Autnomas.
Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, cuyo artculo 10.5 regul un nuevo rgimen de clases pasivas para los Ministros.
Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado, que organiz la Secretara
General de la Presidencia y la Secretara de Estado para las Relaciones con las
Cortes.
Real Decreto 2823/1981, de 27 de noviembre, por el que se reestructuran
determinados rganos de la Administracin del Estado, que dio lugar a la creacin del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Real Decreto 3148/1981, de 29 de diciembre, por el que se regula la estructura
de los rganos de apoyo y asistencia del Vicepresidente Primero del Gobierno.
Real Decreto 3234/1981, de 29 de diciembre, por el que se reestructuran
las Comisiones Delegadas del Gobierno, que determin la reduccin de stas a
cinco.
48

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Real Decreto 45/1982, de 15 de enero, por el que se regula la estructura de


los rganos de apoyo y asistencia al Ministro adjunto al Presidente.
Llama la atencin que el grueso de estas normas sea de carcter orgnico, de
creacin y supresin de Ministerios y Secretaras de Estado. Ya aparecan leyes
que atribuan funciones especficas al Gobierno (respecto a la justicia
constitucional, la defensa nacional, los referenda) pero la Constitucin era muy
reciente y la situacin poltica muy compleja (intento de golpe de Estado, crisis
del partido del Gobierno, etc.) y aun as el Gobierno pudo elaborar el proyecto
de ley de 1980. De ah que el continuo baile de normas orgnicas denote los
intentos de unos Gobiernos dbiles por tratar de acomodarse a las sucesivas
crisis internas que sufri.
b)

Posicin institucional del Presidente del Gobierno

Es en este punto donde ms se nota el paso de un ordenamiento preconstitucional


a un rgimen regido por la Constitucin. Como hemos visto ms arriba, durante
la transicin y, a fortiori, en la dictadura franquista, el principio de canciller estaba
muy aminorado a causa del predominio jurdico y poltico del Jefe del Estado. La
entrada en vigor de la Constitucin, en especial a travs de sus artculos 98.2, 99
a 101, y 112 a 115, trastoca ese planteamiento para reafirmar de forma inequvoca
el principio de canciller a travs de dos institutos bsicos: i) la relacin fiduciaria
se establece entre el Congreso de los Diputados y el Presidente del Gobierno y
no con el Gobierno en su conjunto; ii) en congruencia con lo anterior, la propuesta
de nombramiento y cese de los miembros del Gobierno corresponde al Presidente
quien la eleva al Rey. No vamos a extendernos ms sobre este punto que es
conocido26 pero s conviene efectuar dos acotaciones.
En primer lugar, hay que sealar que a lo largo de este perodo no se produjo
ninguna norma relevante que viniera a desarrollar los principios constitucionales
ya que la que poda haber desarrollado plena y correctamente las previsiones
constitucionales, la Ley Orgnica del Gobierno, de la Administracin y de la
Funcin Pblica, fue retirada por el propio Gobierno cuando estaba en tramitacin
en el Congreso de los Diputados.
En segundo lugar, y en sentido contrario se advierte una cierta consolidacin
del principio departamental que se expresa en algunas previsiones normativas.
Por un lado porque la organizacin del Gobierno sigui correspondiendo al
propio Gobierno a travs del Consejo de Ministros, que fue el rgano que aprob
los trece Decretos orgnicos que hemos relacionado ms arriba. Esta facultad

26 Sobre el Presidente del Gobierno al comienzo de la dcada de los ochenta, Antonio BAR CENDN: El
Presidente del Gobierno en Espaa. Encuadre constitucional y prctica poltica, Civitas, Madrid, 1983.

49

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

gubernamental de organizacin ministerial traa causa, como se vio anteriormente,


de la deslegalizacin de esta materia efectuada por el Real Decreto-ley 18/1976,
de 8 de octubre, y era un avance frente a la rgida reserva de ley de la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado pero insuficiente pues el
Presidente del Gobierno no intent atraer hacia s esta competencia.
Por otro lado, las Leyes que llegaron a aprobarse iban ms bien en el sentido de debilitar al Presidente del Gobierno versus al Gobierno. Me refiero,
concretamente a tres Leyes Orgnicas (la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional; la 2/1980, de 18 de enero, sobre regulacin de las distintas modalidades de referndum; y la 6/1980, de 1 de julio, por la que regulan
los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la organizacin Militar) que
no apuraron las posibilidades constitucionales de configurar el principio de
canciller.
La Ley Orgnica del Tribunal Constitucional estableci un procedimiento
no previsto en la Constitucin que era el hoy derogado recurso previo de inconstitucionalidad pero, a diferencia del recurso ordinario de inconstitucionalidad, se otorg la legitimacin para interponerlo al Gobierno y no a su Presidente
por lo que vino a mermar la capacidad poltica del Presidente del Gobierno en
una competencia que es, en sede normativa al menos, estrictamente personal y
no colegiada27. Por otra parte, ya en esta poca se instaur una mutacin constitucional que sigue aplicndose pues se estableci la costumbre de que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro competente, propusiera al Presidente la interposicin de un recurso de inconstitucionalidad.
Lo mismo puede decirse de la Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero, sobre
regulacin de las distintas modalidades de referndum, que desvirtu el artculo 92.2 de la Constitucin (El referndum ser convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno) para atribuir la autorizacin de su
convocatoria al Gobierno a propuesta de su Presidente (artculo 2.2).
Y otro tanto puede decirse de la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la
que se regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, cuya inicial redaccin28 reparta las complejas competencias de defensa
entre el Presidente, la Junta de Defensa Nacional y el Ministro de Defensa, de
manera que el Presidente quedaba desposedo de importante atribuciones como
la ordenacin y coordinacin de la poltica de defensa o la formulacin de la
poltica militar.

27

Los comentaristas del recurso previo no cayeron en la cuenta de este desapoderamiento.


Como veremos ms adelante, en el perodo correspondiente al Gobierno del Presidente Gonzlez se
reform sustancialmente la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, a fin de reforzar al Presidente y acentuar la
funcin consultiva, y no directiva, de la Junta de Defensa Nacional.
28

50

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Frente a este debilitamiento de la posicin del Presidente del Gobierno, el proyecto de Ley Orgnica del Gobierno, de la Administracin y de la Funcin Pblica le dedicaba todo un Captulo, el II, que era un compendio, muy bien elaborado, de lo que puede hacer un Presidente conforme al rgimen de canciller.
La retirada del proyecto de ley cuando se tramitaba en el Congreso revela el debilitamiento de los dos Presidentes provenientes de la Unin del Centro Democrtico quienes carecan de fuerza en el seno de su partido y esta debilidad se proyect en la normativa vigente.
Al no aprobarse una Ley que regulara el Gobierno de acuerdo con los principios constitucionales, la vieja Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado hubo de interpretarse conforme a la Constitucin lo que, por las razones apuntadas ms arriba, no reforzaba el principio de canciller.
c)

Organizacin del Gobierno29

Como segua vigente la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del


Estado, la estructura del Gobierno segua sometida a la reserva de ley establecida en el artculo 2 de esta norma, si bien este principio se modulaba por la deslegalizacin a favor del Consejo de Ministros que haba establecido el artculo 26
del Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, sobre medidas econmicas. Evidentemente, caba otro modelo pues el ya citado proyecto de ley orgnica del
Gobierno, de la Administracin y de la Funcin Pblica ya otorgaba al Presidente la competencia de crear y extinguir Ministerios [artculo 6.l)] pero en esa
etapa de transicin todava no haba otro margen jurdico que el de la deslegalizacin a favor del Consejo de Ministros, que era una avance respecto al modelo
pseudo-parlamentario de 1957. El nico mbito de actuacin propio del Presidente
sobre la organizacin del Gobierno fue el nombramiento, conforme al artculo 100
de la Constitucin, de Vicepresidentes del Gobierno y de Ministros sin Cartera,
con lo que poda incidir, limitadamente, en la estructura gubernamental.
Si de la organizacin ministerial pasamos a las Comisiones Delegadas del Gobierno hay que sealar que en un principio no vari su rgimen jurdico y hasta se crearon las de Poltica Exterior (Real Decreto 2192/1979, de 14 de agosto), la de la Administracin Pblica (Real Decreto 1522/1980, de 18 de julio), y
la de Poltica Autonmica (Real Decreto 2237/1980, de 26 de septiembre). Sin
embargo, ya con la Presidencia de Calvo-Sotelo se dict el Real Decreto
3234/1981, de 29 de diciembre, por el que reestructuran las Comisiones Delegadas del Gobierno, que, amparndose en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, las redujo a cinco (Poltica Exterior, Seguridad del Es-

29 Para este primer perodo, Luis MARTN REBOLLO: Ante la reforma administrativa: los Ministros y otros
miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre 1980, pp. 233-346.

51

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

tado, Asuntos Econmicos, Poltica Autonmica y Poltica Educativa, Cultural


y Cientfica).
d) Estatuto de los miembros del Gobierno
La Constitucin estableci en su artculo 98.1 que el Gobierno est compuesto del Presidente, de los Vicepresidentes, si los hubiere, de los Ministros y
de los dems miembros que establezca la ley30. El proyecto de ley orgnica de
1980 ya extenda la condicin de miembro del Gobierno a los Secretarios de
Estado (aunque sin formar parte del Consejo de Ministros) pero al retirarse dicho proyecto el estatuto de los miembros del Gobierno se mantuvo tal como estaba en el perodo anterior a la promulgacin de la Constitucin salvo en un
punto que veremos a continuacin. Es decir, sigui vigente el estatuto configurado a partir del artculo 2.1 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado y del Decreto-Ley de 13 de mayo de 1955 en cuanto a incompatibilidades. Incluso siguieron vigentes el Decreto de 23 de enero de 1941 sobre pases gratuitos en la compaa area de bandera y las rdenes del Vicepresidente
de 28 de junio 8 de julio de 1939 que regulaban el uniforme oficial de los Ministros y de los Subsecretarios.
El nico cambio relevante que se produjo en este mbito fue en el nuevo rgimen de los haberes pasivos de los Ministros. Por un lado, la Ley 42/1979, de
29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1980, congel las
pensiones de aquellos ex Ministros que percibieran remuneraciones de cualquier
Administracin Pblica (artculo 13.6). Y, de otra parte, conforme al artculo
10.5 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, se estableci que los Ministros percibiran a su cese, en lugar de
una pensin vitalicia, una pensin indemnizatoria igual a la dozava parte del
ochenta por ciento de sus retribuciones durante un plazo similar al que hubieran
desempeado su cargo, con un mximo de veinticuatro meses.
Por ltimo, el artculo 102 estableci el fuero especial de los miembros del
Gobierno tanto para su enjuiciamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo como para su acusacin por ciertos delitos31.

30 Sobre el artculo 98 de la Constitucin, vase Manuel ALBA: Artculo 98. Composicin y estatuto del
Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Cortes Generales-Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1998, t. VII, pp. 209-244.
31 Luis Mara DEZ-PICAZO: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996; Antonio OBREGN: La responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno: anlisis del artculo 102 de la Constitucin espaola, Civitas Universidad Pontificia de Comillas,
Madrid, 1996; Gonzalo RODRGUEZ MOURULLO: Artculo 102. Criterios para la exigencias de responsabilidad criminal al Presidente y dems miembros del Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., 1998, t. VII, pp. 369-379; Rosario GARCA MAHAMUT: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno en la Constitucin, Tecnos, Madrid, 2000.

52

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

e)

rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros

En este epgrafe seguimos utilizando la expresin rganos de apoyo con


un alcance amplio, tal como lo hicimos en al apartado que describe la situacin
anterior a 1978. Por consiguiente, empezaremos con la Comisin de Subsecretarios, cuyo rgimen jurdico y prctica poltico-administrativa no experiment
ningn cambio significativo. Slo podemos aadir a esta caracterizacin que la
Comisin de Subsecretarios, presidida de facto por el Secretario de Estado de Seguridad, actu como Gobierno durante las horas del 23 y 24 de febrero de 1981
en que el Gobierno estaba secuestrado.
Como rgano de apoyo al Gobierno en su conjunto y dentro del Ministerio
de la Presidencia, el Real Decreto 1178/1980, de 13 de junio, por el que se crean
y suprimen determinados rganos en la Administracin Central del Estado, recre la Subsecretara del Departamento que haba sido suprimida en 1977, como
vimos anteriormente. Adems, unos pocos das antes, el Real Decreto 1049/1980,
de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin de determinados rganos de
la Administracin Central del Estado, atribuy al Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Coordinacin Legislativa las funciones de coordinacin legislativa y de relaciones con las Cortes si bien, el Real Decreto 325/1981, de 6
de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin
del Estado, reorganiz la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes hacindola depender del Ministro de la Presidencia.
Y en cuanto rganos de apoyo al Presidente con rango ministerial se nombr
(Real Decreto 1797/1980, de 8 de septiembre) un Ministro Adjunto al Presidente lo cual inici la prctica de crear rganos unipersonales cuyas funciones
no quedan plasmadas en los Decretos de nombramiento. En este caso se dict
un mes despus un Real Decreto, el 1998/1980, de 3 de octubre, que al menos
aclar una de sus funciones que era la tener adscrito el Centro de Estudios Constitucionales. Y el Secretario General que estaba adscrito a este Ministro Adjunto se transform, en virtud, del Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que
se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado, en el
titular de la Secretara General de la Presidencia que, a pesar de su denominacin, pas a depender del Ministro de la Presidencia con las mismas responsabilidades del antiguo Ministro Adjunto. No vari, en cambio, el rgimen jurdico del Gabinete del Presidente que estaba regulado por el Real Decreto 2158/1978,
de 1 de septiembre.
f)

Atribuciones del Gobierno

Vigente la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957,


las atribuciones del Gobierno no experimentaron ninguna variacin.
53

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

g) Reglas de funcionamiento
Las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros
siguieron vigentes sin que se advierta ningn cambio significativo. Lo ms destacable fue la reiteracin del secreto de las deliberaciones en las reuniones del Consejo de Ministros a travs del modestsimo Real Decreto 707/1979, de 5 de abril,
por el que se establece la frmula de Juramento en cargos y funciones pblicas32.
h) Gobierno en funciones
Constitucionalizado ste a travs del artculo 101.2, actu como tal tras la
dimisin del Presidente Surez y tras la celebracin de las elecciones de 28 de
octubre de 1982. Sin embargo, ni se dict una norma que contemplara su rgimen jurdico ni tampoco se formaliz el paso a la situacin de Gobierno en funciones pues slo al constituirse el primer Gobierno constitucional del Presidente Surez se public el cese de los miembros del anterior Gobierno33. Y lo mismo
ocurri al dimitir el propio Presidente Surez cuyo cese y el de sus Ministros slo
se public al elegirse al Presidente Calvo-Sotelo34.
i) Conclusiones sobre el Gobierno constitucional de la Unin del Centro
Democrtico
Un perodo polticamente inestable en el que se produjo la dimisin de un Presidente, el intento de un golpe de Estado y, como remate, la crisis del partido mayoritario, no poda dar lugar a una regulacin sosegada del rgano Gobierno.
La retirada del proyecto de ley orgnica del Gobierno, de la Administracin y
de la Funcin Pblica de 1980 es un ejemplo adicional de esta situacin aunque
denota tambin que en el Gobierno del Presidente Surez haba sensibilidad sobre estas cuestiones.
Lo cierto es que no se pudo ir ms adelante porque bajo la tensin dogmtica principio de canciller/principio departamental estaba la tensin poltica de

32 Sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros en la poca, Leopoldo CALVO-SOTELO: Memoria


viva de la transicin, Plaza Jans, Madrid, 1990, pp. 173-189.
33 Real Decreto 712/1979, de 5 de abril, por el que se dispone el cese en sus funciones de los Vicepresidentes del Gobierno, y Real Decreto 713/1979, de 5 de abril, por el que se dispone el cese en sus funciones
de los miembros del Gobierno, versus Real Decreto 710/1979, de 5 de abril, por el que se nombra Vicepresidente del Gobierno a don Fernando Abril Martorell, y Real Decreto 711/1979, de 5 de abril, por el que se
nombran Ministros.
34 Real Decreto 249/1981, de 25 de febrero, por el que se formaliza el fin de las funciones como Presidente del Gobierno de dos Adolfo Surez Gonzlez, y Real Decreto 250/1981, de 25 de febrero, por el que se
nombra Presidente del Gobierno a don Leopoldo Calvo-Sotelo y Bustelo.

54

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

dos Presidentes del Gobierno (Surez y Calvo-Sotelo) con dbiles apoyos en su


partido que no podan ejercer el doble liderazgo gubernamental y partidista. La
multitud de Decretos de organizacin gubernamental apuntan esa debilidad.
Se explica as que se mantuviera vigente la delegacin establecida en el artculo 26 del Real Decreto-ley 18/1976, de 8 de octubre, que permita ir soslayando la anacrnica reserva de ley que rega la organizacin del Gobierno, pero
sin una nueva Ley, el perodo fue de transicin, normativa y poltica.

1.4. EL GOBIERNO DESDE DICIEMBRE DE 1982 HASTAABRIL DE 1997


Este perodo abarca toda la presidencia de Felipe Gonzlez y un ao escaso
de la presidencia de Jos Mara Aznar35. La cronologa no es arbitraria pero no
basa en razones estrictamente partidistas (el partido que apoyaba al Gobierno)
sino jurdica (el modelo de Gobierno) pues se inicia con el Real Decreto-Ley
22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa,
dictado en la primera reunin del Consejo de Ministros que presidi el Presidente
Gonzlez, y acaba con la promulgacin de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que,
como se ver, supone un cambio normativo extraordinario. Es cierto que el Real
Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, no aport grandes novedades tanto
por su contenido como por su escasa vigencia temporal (nueve meses) pero el
mero hecho de dictar un Decreto-Ley asumiendo (y al propio tiempo modulando) la reserva legal de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 comporta un cierto cambio de filosofa respecto a todo el periodo
anterior, lo cual justifica utilizar esta norma como hito cronolgico.
a)

Fuentes36

Si al hablar de las fuentes que disciplinaban el Gobierno en el perodo 19781982 decamos que segua vigente el ncleo central del primer perodo, esto es,

35 Para este perodo, uno de los mejores trabajos es el de Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996. Tambin son de gran inters los trabajos de Luis LPEZ GUERRA: La posicin constitucional del Gobierno, en la obra colectiva Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, vol. I, pp. 15-33; Funciones del Gobierno y direccin
poltica, Documentacin Administrativa, nm. 215, julio-septiembre 1988, pp. 15-40; y La regulacin constitucional del Gobierno y las funciones gubernamentales en Antoni MONREAL (ed.): La divisn de poderes:
el Gobierno, Institut de Cincies Politiques i Socials, Barcelona, 2000, pp. 9-29. Por ltimo, Alfredo GALLEGO ANABITARTE y ngel MENNDEZ REXACH: Artculo 97. Funciones del Gobierno, en scar ALZAGA
(dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., Madrid, 1998, t. VII, pp. 41-208;
36 Adems de las disposiciones citadas aqu, en la obra dirigida por Luis AGUIAR DE LUQUE y Javier
GARCA FERNNDEZ: Constitucin espaola y Leyes Polticas (Centro de Estudios Polticos y Constitucionales

55

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de


1957, ahora hay que volver a repetirlo pues slo fue derogada por la Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno en 1997.
Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de
reforma administrativa, que constituye una norma completa pero puntual sobre
la estructura del Gobierno. Es una norma relevante tanto por su filosofa, francamente anticuada, como por su contenido organizativo as como por el hecho
de haber sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, el cual declar su plena
constitucionalidad en la sentencia 60/1986, de 20 de mayo.
Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Es la primera ordenacin completa y rigurosa de la Presidencia como conjunto orgnico a partir de una primera
regulacin contenida en el artculo 3 del Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre. Fue a su vez desarrollado por la Orden del Ministro de la Presidencia
de 27 de abril de 1983 y complementado por el Real Decreto 2100/1983, de 4
de agosto, por el que se completa la estructura orgnica de la Secretara del Presidente del Gobierno, que cre la Jefatura de Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 3775/1982, de 22 de diciembre, por el que se establece la estructura y rgimen de personal de los Gabinetes de los Ministros y Secretarios
de Estado, de conformidad con lo establecido en el artculo 6 del Real DecretoLey 22/1982, de 7 de diciembre. Fue reformado por el Real Decreto 68/1994, de
21 de enero. Es la primera norma moderna que regula los rganos de apoyo a los
miembros del Gobierno.
Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado. Es la primera norma posconstitucional que ordena la posicin protocolaria del Gobierno. Se complement con
el Real Decreto 834/1984, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
de Honores Militares, y con la Orden circular nm. 3135 de 13 de septiembre
de 1989, del Subsecretario de Asuntos Exteriores, sobre precedencias en las Representaciones Diplomticas y Oficinas Consulares en el exterior, y en el Ministerio
de Asuntos Exteriores. Tambin se complement temporalmente con el Real
Decreto 366/1992, de 10 de abril, sobre Precedencias en los Actos de la Exposicin Universal de Sevilla 1992.
Real Decreto 2100/1983, de 4 de agosto, por el que se completa la estructura orgnica de la Secretara del Presidente.

Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1997, pp. 856-857) se encuentra una sinopsis de las principales Leyes
que atribuan competencias al Consejo de Ministro, la mayora de las cuales siguen vigentes.

56

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Real Decreto 2101/1983, de 4 de agosto, por el que se crea la Jefatura de


Protocolo del Estado.
Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, por el que se establece el Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno. Es la primera norma que, con alcance
muy limitado, pretenda otorgar un mnimo estatuto protocolario y administrativo a los antiguos Presidentes.
Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado. Es la Ley que quiso organizar el Gobierno sin separarse de los
criterios vinculados al principio de legalidad que venan del franquismo.
Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros y de
la Comisin General de Subsecretarios aprobadas por Acuerdo del Consejo de
Ministros de 16 de noviembre de 1983.
Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos,
que adems de establecer este rgimen sirvi para dar una definicin positiva de
alto cargo. Se complement con el Real Decreto 222/1990, de 16 de febrero, de
creacin del Registro de Intereses de Altos Cargos. Fue reformada por la Ley
9/1991, de 22 de marzo, y en su desarrollo se dict el Real Decreto 571/1992,
de 29 de mayo, de los Registros de Intereses de Altos Cargos.
Ley Orgnica 1/1984, de 5 de enero, de reforma de la Ley Orgnica 6/1980,
de 1 de julio, por la que regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y
la Organizacin Militar, que permiti reequilibrar la posicin del Presidente del
Gobierno como director efectivo de la poltica de defensa.
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica. Adems
de sealar al Gobierno como rgano que dirige la poltica de personal y ejerce
la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria37, esta Ley cre la situacin administrativa de servicios especiales a la que pasan los funcionarios cuando sean
nombrados miembros del Gobierno, altos cargos del mismo o presten servicios
en los Gabinetes de la Presidencia o de los Ministros o Secretarios de Estado.
Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y se suprimen
determinados Organismos autnomos del Departamento. Tiene la particularidad de ser el primer Decreto de estructura orgnica de un Ministerio que adscribe
la Secretara General Tcnica a la Subsecretara.

37 Definicin muy acadmica que traslada a la funcin pblica las diversas potestades descritas en el artculo 97 de la Constitucin.

57

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Su artculo 57 atribuye a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo la instruccin y enjuiciamiento
de las causas contra el Presidente del Gobierno y los miembros del Gobierno.
Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1986. El artculo 70 de esta Ley inici la prctica de deslegalizacin de la estructura
del Gobierno a favor, no del Consejo de Ministros, sino del propio Presidente.
Hasta que se aprob la primera de las llamadas Leyes de Acompaamiento en
1994 todos los aos se introdujo un precepto similar38. Adems, esta Ley inici
otra prctica de gran trascendencia para el estatuto de los miembros del Gobierno cual es la publicacin de las retribuciones de los altos cargos, desde el Presidente del Gobierno hasta los Directores Generales, que de esta manera adquirieron carcter pblico (artculo 12). A partir de esta Ley, todas las de Presupuestos
Generales del Estado contendrn un precepto similar39.
Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales. Es el primer Decreto dictado por el Presidente del Gobierno sin pasar por el Consejo de Ministros. Adems, atribuy la presidencia de la todava llamada Comisin General de Subsecretarios al Vicepresidente del Gobierno.
Real Decreto 1794/1086, de 29 de agosto, por el que se reestructuran determinados rganos de la Presidencia del Gobierno, que adscribi orgnicamente
al nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno las unidades de la Secretara General de la Presidencia.
Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, sobre reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
Real Decreto 2639/1986, de 30 de diciembre, por el que se crea la Comisin Delegada del Gobierno para situaciones de crisis.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 1986 por el que
se clasifican determinados asuntos y materias con arreglo a la Ley de Secretos

38 Disposicin Final Quinta de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987; Disposicin Final Sptima de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988; Disposicin Final Octava de la Ley 37/1988, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1989; Disposicin Final Segunda de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990; Disposicin Final Segunda de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991; Disposicin Final Tercera de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para 1992; Disposicin Final Segunda de la Ley 38/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993; y Disposicin Final Primera de la Ley 21/1993, de
29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994.
39 Este artculo se complementa con el Anexo I (Retribuciones de los Altos Cargos del Gobierno de la
Nacin y de la Administracin General del Estado) que contienen las Instrucciones para la elaboracin de
las nminas que aprueba anualmente la Secretara de Estado o Secretara General de Presupuestos.

58

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Oficiales. Otorg la clasificacin de secreto a las deliberaciones de la Comisin


Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis40.
Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1987, atribuy al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno la competencia para el reconocimiento de la pensin indemnizatoria
de los miembros del Gobierno (Disposicin adicional quinta, cuatro).
Real Decreto 138/1987, de 30 de enero, por el que se crea la Jefatura de Protocolo de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 139/1987, de 30 de enero, por el que se reestructura la Jefatura de Seguridad de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 163/1987, de 6 de febrero, por el que se crea la Direccin de
Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis.
Texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobada por Real
Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril. En su artculo 51.1 se establece el
nuevo rgimen de jubilacin de los miembros del Gobierno.
Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la Administracin del Estado en el exterior.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de octubre de 1987 por el que se
modifican las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros y de la Comisin General de Subsecretarios, aprobadas por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 16 de noviembre de 1983.
Real Decreto 727/1988, de 11 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, que cre los Ministerios de Asuntos Sociales y del Portavoz del Gobierno.
Real Decreto 557/1989, de 19 de mayo, por el que se delega en la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos el examen de la memoria explicativa en materia de poltica de incentivos regionales.
Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del rgimen del Personal Militar
Profesional, que contiene varios preceptos que describen los rganos superiores
de la funcin militar (artculos 5 a 9).

40

Esta Acuerdo no se public pero su facsmil ha sido reproducido en la obra de Antonio M. DAZ FERLos servicios de inteligencia espaoles. Desde la guerra civil hasta el 11-M. Historia de una transicin, Alianza Ed., Madrid, 2005, pp. 484-487.

NNDEZ:

59

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Real Decreto 1481/1989, de 15 de diciembre, por el que se modifica el


Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Aunque formalmente es slo una
reforma del de 1982, en la prctica establece una planta casi nueva.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de diciembre de 1989 por el que
se aprueban las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, texto refundido.
Real Decreto 423/1990, de 30 de marzo, por el que se crea la Comisin Delegada del Gobierno para los Juegos Olmpicos de Barcelona de 1992. Fue suprimida por el Real Decreto 1621/1992, de 29 de diciembre.
Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1991, que en su artculo 33.2 estableci el derecho a percibir el complemento retributivo de Director General a los funcionarios que hayan ocupado un
alto cargo.
Real Decreto 298/1991, de 12 de marzo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, que cre los Ministerios de Obras Pblicas y Transportes,
y de Industria, Comercio y Turismo.
Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, por el que se crea la Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, por el que se regula el Estatuto de
los Ex Presidentes del Gobierno. Es la norma, todava vigente, que da una regulacin definitiva a la posicin administrativa de los ex - Presidentes del Gobierno.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn41.
Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
1993, cuya Disposicin Adicional Vigsima Segunda extendi a los cnyuges e
hijos de los Ministros el rgimen de clases pasivas establecido en la Ley 74/1980,
de 29 de diciembre.
Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos
ministeriales, que cre los Ministerios de Obras Pblicas, Transportes y Medio

41 Algunos preceptos de esta Ley fueron recurridos ante el Tribunal Constitucional quien, en su sentencia 50/1999, de 6 de abril, declar inconstitucionales algunos artculos.

60

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Ambiente, de Industria y Energa, de Comercio y Turismo, y de Asuntos Sociales, y recre el Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 907/1994, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, que cre el Ministerio de Justicia e Interior.
Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y de Orden Social. La importancia (durante varios aos muy relevante) de
esta norma a efectos de la regulacin del Gobierno estriba en su artculo 75
que reiter la autorizacin anual a favor del Presidente del Gobierno para
modificar la estructura del Gobierno por s mismo pero ya con alcance temporal indefinido.
Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilizacin y control de los
crditos destinados a gastos reservados.
Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del
Gobierno de la Nacin y de los Altos Cargos de la Administracin General del
Estado, que estableci un rgimen ms severo del que se estableci en 1983.
Fue desarrollada por el Real Decreto 1410/1995, de 4 de agosto, por el que se
regulan los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los
altos cargos.
Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio, sobre medidas de reorganizacin administrativa. Bajo esta inocua denominacin, este Decreto, dictado por el Presidente Gonzlez tras la dimisin del Vicepresidente Serra, atribuye a l mismo
la presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Real Decreto 1162/1995, de 7 de julio, de delegacin de la presidencia de
la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos. Esta disposicin trae causa de la anterior y, tras la auto-atribucin del Presidente de la presidencia de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, queda delegada en el Ministro de Economa y Hacienda.
Real Decreto 1163/1995, de 7 de julio, de delegacin de la presidencia de
la Comisin Delegada del Gobierno para Poltica Autonmica. Esta disposicin
tambin trae causa de la auto-atribucin del Presidente de la presidencia de las
Comisiones Delegadas del Gobierno que en el caso de la de Poltica Autonmica, se delega en el Ministro de para las Administraciones Pblicas.
61

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Real Decreto 1164/1995, de 7 de julio, de delegacin de la presidencia de


la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Al igual que las
dos anteriores, esta disposicin se dicta tras la auto-atribucin del Presidente de
la presidencia de la misma Comisin General que en este supuesto se delega en
el Ministro de la Presidencia.
Real Decreto 1455/1995, de 1 de septiembre, sobre suplencia del Presidente del Gobierno. Este curioso Decreto se dicta, como se seala en su prembulo, cuando se descubri que la Ley 10/1983, de 16 de agosto, no contemplaba la suplencia del Presidente del Gobierno en los casos en que la Vicepresidencia
estuviera vacante.
Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal, cuyos artculos 503 y 504 tipificaban los delitos contra el Consejo de Ministros.
Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales. Es el primer Real Decreto que dicta el Presidente Aznar y
con el que crea los Ministerios de Justicia, de Interior, de Fomento, de Educacin y Cultura, de Trabajo y Asuntos Sociales y de Medio Ambiente.
Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias del
Gobierno. Retornando al modelo de Vicepresidencias de los Gobiernos de la
Unin del Centro Democrtico, se vuelven a crear dos Vicepresidencias.
Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, por el que se reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno. Es una norma importante porque hace retornar a la Presidencia los servicios operativos que estaban adscritos al Ministerio de la Presidencia, crea la Oficina del Presupuesto
como tercer pilar de estos rganos de apoyo y reduce a cinco los Departamentos del Gabinete.
Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia,
de Defensa, de Fomento, de Trabajo y Asuntos Sociales, de Industria y Energa, de Agricultura, Pesca y Alimentacin, de Administraciones Pblicas, de
Sanidad y Consumo, y de Medio Ambiente. De este extenso Decreto lo ms
relevante es su artculo 12 que regula la composicin de los Gabinetes ministeriales.
Real Decreto 1139/1996, de 24 de mayo, por el que se determina la composicin de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.
Instrucciones para la tramitacin de asuntos de los rganos colegiados del
Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996.
62

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del


Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 285/1997, de 28 de febrero, por el que se crea la Comisin
Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales.
Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.
Esta ms que extensa relacin de normas (que no incluye la gran cantidad de
Leyes que atribuyen funciones especficas al Gobierno) denota una voluntad de
organizar el Gobierno y su accin, especialmente en el mbito orgnico. Esta voluntad, si embargo, no siempre fue acompaada del xito pues la Ley 10/1983,
de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, constituy una solucin pobre y, sobre todo, poco operativa como lo prueba la casi
inmediata deslegalizacin de la estructura gubernamental que hubo que introducir
a partir de la Ley 16/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1986, mediante una frmula inteligente que, no sin ignorancia, fue
criticada por inconstitucional.
El segundo fracaso, similar al que se dio durante los Gobiernos de la Unin
del Centro Democrtico pero sin la carga poltica que lo inspir, lo sufri el Gobierno del Presidente Gonzlez cuando, en dos ocasiones, no logr ver aprobada una Ley reguladora del Gobierno. Tras el cambio de Gobierno de marzo de
1991 el nuevo Ministro para las Administraciones Pblicas, Juan Manuel Eguiagaray, culmin los trabajos que se haban preparado en la etapa en que dicha
cartera fue desempeada por Joaqun Almunia y elev al Consejo de Ministros
sendos proyectos de Ley del Gobierno y de organizacin y funcionamiento de
la Administracin. Aquellos primeros proyectos no pasaron del Consejo de Ministros a causa de la resistencia de muchos Ministerios que en el fondo preferan
seguir actuando sin cambios. Pero en la ltima legislatura del Presidente Gonzlez, siendo Ministro de las Administraciones Pblicas Joan Lerma, y tras varias deliberaciones en el Consejo de Ministros y en la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, el Gobierno acab remitiendo a las Cortes
el Proyecto de Ley Reguladora del Gobierno42 y el Proyecto de Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado43. Ambas iniciativas decayeron al disolverse las Cortes Generales pero quedaron a disposi-

42 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A. nm. 141-I, 6 de noviembre
de 1995. Sobre este proyecto de ley, vase Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de Madrid Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996.
43 Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A. nm. 138-I, 21 de octubre de 1995.

63

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

cin del Gobierno del Presidente Aznar, como luego se vio. Por otra parte, mientras el Gobierno del Presidente Gonzlez debata estas iniciativas, el propio Congreso conoci diversas iniciativas sobre la Ley del Gobierno: desde preguntas
orales y con respuesta escrita a una peticin de comparecencia al Gobierno pasando por una proposicin de Ley del Gobierno y de la Administracin presentada por el Grupo Parlamentario Popular44.
Pero ms all de esta premisa, es cierto que se advierte una decisin constante
e intensa de regular la accin del Gobierno y los rganos que la efectan. En conjunto, se advierte que esa regulacin se despliega en las siguientes direcciones
normativas:
a) Organizar la estructura del Gobierno conforme a criterios ms flexibles que
puedan soslayar la anacrnica reserva de ley que haba implantado paradjica y
ficticiamente la legislacin de la dictadura. En esta direccin va la primera norma que dicta el Gobierno del Presidente Gonzlez (el Real Decreto-Ley 22/1982,
de 7 de diciembre), la fallida Ley 10/1983, de 10 de agosto, los preceptos ad hoc
de las sucesivas Leyes de Presupuestos que desembocan, con carcter permanente
en el artculo 75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, y, en aplicacin de tales
preceptos, los Reales Decretos que dicta, por propia iniciativa, el Presidente Gonzlez en 1986, 1988, 1991, 1993 y 1995, as como los que dict en 1996 el Presidente Aznar. En conexin directa con el primer nivel de organizacin gubernamental, los Ministerios, se encuentra el nivel de los rganos colegiados como las
Comisiones Delegadas y la legalizacin de la Comisin General de Secretarios
y Subsecretarios a travs, al menos parcial, de la Ley 10/1983, de 10 de agosto.
b) Reorganizar los rganos de apoyo al Presidente tanto a travs del Gabinete y de la Secretara General de la Presidencia como, de manera indirecta, del
Ministerio de la Presidencia: a partir del Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, y hasta el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, dictado por el Presidente Aznar a iniciativa de s mismo, se advierte un deseo constante, aunque
en alguna ocasin atpico, de dar forma administrativa a los rganos que permiten
que el Presidente ejerza efectivamente el principio de canciller.
c) En conexin directa con lo anterior, crear los rganos de apoyo poltico
a los Ministros y a los Secretarios de Estado. As lo hizo el Real Decreto
3775/1982, de 22 de diciembre, que permiti crear unas estructuras de apoyo que
no se conocan en la Administracin espaola.
d) Fijar el estatuto personal de los miembros del Gobierno, tanto con finalidad especfica para los Presidentes (Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto y

44

Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie B. nm. 79-I, 5 de julio de 1994.

64

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

siguientes) como de los restantes miembros en sus dimensiones de retribuciones,


clases pasivas e incompatibilidades.
e) Perfeccionar el funcionamiento del Gobierno y de sus rganos de apoyo mediante la modernizacin de las viejas Instrucciones de 1976 que se reformaron cuatro veces hasta julio de 1996 y a travs de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y de la legalizacin de los fondos reservados operada por la Ley
11/1995, de 11 de mayo.
f) Asentar la funcin directiva del Gobierno en materia de defensa con ms
fidelidad a los principios constitucionales mediante la Ley Orgnica 1/1984, de
5 de enero, y la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del rgimen del Personal Militar profesional.
g) Dar cobertura normativa a la accin exterior del Estado a travs del Real
Decreto632/1987, de 8 de mayo.
Como se ve, en el perodo 1982-1997 se advierte un programa normativo ambicioso aunque no culminado, programa que hizo posible que el Gobierno ejecutara
su accin con instrumentos jurdicos y polticos ms depurados y eficaces.
b)

Posicin institucional del Presidente del Gobierno45

En este punto se advierten cambios significativos respecto al perodo anterior pues si bien el punto de partida, que es la Ley 10/1983, de 10 de agosto, era
continuista (pues sigui desapoderando al Presidente de cualquier capacidad decisoria sobre la estructura del Gobierno), a partir de la Ley 16/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, no slo se sac del
Parlamento la decisin sobre la estructura gubernamental sino que, adems, se
reforz significativamente el principio de canciller al atribuir al Presidente la
facultad de variar, mediante Real Decreto, dictado a propuesta del mismo, el
nmero, denominacin y competencias de los Departamentos ministeriales46.
Llama la atencin que esta habilitacin legislativa fuera empleada con notable generosidad pues a partir de tan escueta redaccin los dos Presidentes que la
utilizaron, Gonzlez y Aznar, no slo crearon y suprimieron Ministerios sino que

45 Para este perodo, vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 219-235; y Miguel ngel GARCA HERRELa coordinacin del Presidente del Gobierno, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin Espaola
y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 63-81.
46 Curiosamente, esta primera autorizacin se fij con un plazo temporal corto porque slo empezaba a
regir a partir de la celebracin de las siguientes elecciones generales que se celebraron en junio pero que podan haberse celebrado, de agotar toda la legislatura, muy a finales de 1996.

RA:

65

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

entraron a reordenar todos los rganos unipersonales o colegiados del Gobierno


as como sus rganos de apoyo. De esta manera, el Presidente Gonzlez atribuy nuevas funciones al Vicepresidente (Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio), aboc para s la presidencia de rganos gubernamentales como la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y de las Comisiones Delegadas del Gobierno (Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio) y deleg la presidencia de esos mismos rganos en otros miembros del Gobierno (Reales Decretos
1162/1995, 1163/1995 y 1164/1995, todos ellos de 7 de julio). A su vez, el Presidente Aznar cre Vicepresidencias (Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo).
La lnea divisoria entre las competencias para las que estaba habilitado el
Presidente y aquellas otras que an correspondan al Consejo de Ministros no estaba clara pues si bien el Presidente Gonzlez emple su habilitacin legislativa con la generosidad que hemos visto acudi sin embargo al Consejo de Ministros
para que ste aprobara el Real Decreto 1455/1995, de 1 de septiembre, sobre
suplencia del Presidente del Gobierno.
En sede normativa se puede sealar tambin la nueva redaccin de la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios bsicos de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, cuyo nuevo artculo 8 atribuy al Presidente la direccin de la poltica de defensa en trminos inequvocos que
reafirmaban el principio de canciller versus la anterior redaccin que dilua la direccin de la poltica de defensa en la cpula militar.
Por el contrario, la funcin directiva de las reuniones del Consejo de Ministros se modul un tanto en la prctica por cuanto las Instrucciones para la tramitacin de asuntos (desde la versin de 1983 hasta la de 1996) atribuyeron al Ministro de la Presidencia la fijacin del orden del da de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios lo que, por razones que veremos ms abajo, acentu el principio departamental en detrimento del principio de canciller.
Adems, para acentuar la funcin directiva del Presidente, el Real Decreto-Ley
22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, desplaz hasta el Ministerio de la Presidencia las competencias en materia de organizacin administrativa, funcin pblica y procedimientos e inspeccin de servicios.
En todo caso, es cierto que a travs de la autorizacin legislativa introducida por Ley 16/1985, de 27 de diciembre, se consolid el principio de canciller
pasando a la legislacin ordinaria la previsin constitucional que el artculo 98.2
describe con notable intensidad.
Por ltimo, aunque sea un elemento simblico, hay que sealar el cambio
tipogrfico en la publicacin del nombramiento del Presidente del Gobierno.
Hasta Leopoldo Calvo-Sotelo, el nombramiento del Presidente se publicaba
66

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

como uno ms dentro de la seccin de Autoridades y personal del Boletn Oficial


del Estado47. Por el contrario, el nombramiento del Presidente Gonzlez ocup
ya una pgina independiente del diario oficial que reproduca en facsmil las
firmas del Rey y del Presidente del Congreso de los Diputados48 y as se har desde
entonces. Incluso el Real Decreto de nombramiento del Vicepresidente se destac
tipogrficamente ocupando media pgina del Boletn Oficial del Estado49.
c) Organizacin del Gobierno50
El Gobierno del Presidente Gonzlez mostr inmediato inters (al igual que
el del Presidente Surez) en organizar la estructura gubernamental para adecuarla a los objetivos sealados por el programa de Gobierno. Este inters se expres tanto en las diversas normas que disciplinaban esa estructura gubernamental
como el uso que se hizo de estas normas, como hemos visto en la letra anterior.
La primera norma aprobada en el primer Consejo de Ministros presidido por
el Presidente Gonzlez, el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, denotaba, en cuanto a la forma, una voluntad de seguir actuando en el marco de la reserva
de la ley fijada por la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado,
Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957. Este Decreto-Ley
fue recurrido en inconstitucionalidad en el Tribunal Constitucional, precisamente
por considerar que su forma vulneraba la reserva de ley pero la sentencia constitucional 118/1986, de 27 de junio, declar su conformidad a la Constitucin51.
Y cuanto al fondo, el modelo de organizacin gubernamental que implantaba
el Decreto-Ley era similar al vigente con alguna excepcin como la refundicin
de los Departamentos de Economa y Comercio y Hacienda pero deslegalizando
la estructura de cada Ministerio (incluidas las Secretaras de Estado) cuya creacin,
modificacin o refundicin se defera al Consejo de Ministros. Se organizaba el
Gobierno con quince Ministerios y se sealaban los rganos superiores de stos

47 Vase el Real Decreto 250/1981, de 25 de febrero (BOE, nm. 49, de 26 de febrero de 1981). Este Real
Decreto iba acompaado de: i) el Real Decreto de cese de Adolfo Surez; ii) una Orden ministerial nombrando a un Subdirector General; iii) una Resolucin de la Direccin General de la Funcin Pblica por la que
se resolva un concurso de traslado en el Cuerpo de Oficiales Instructores de la Juventud, a extinguir.
48 Real Decreto 3285/1982, de 1 de diciembre (BOE, nm. 289, de 2 de diciembre de 1982).
49 Real Decreto 3294/1982, de 2 de diciembre (BOE, nm. 290, de 3 de diciembre de 1982).
50 Vase Antonio BAR CENDN: La estructura y funcionamiento del Gobierno en Espaa: una aproximacin analtica, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin Espaola y en los Estatutos de Autonoma,
Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 13-50; Luis Mara DEZ-PICAZO: La estructura del Gobierno
en el Derecho Espaol, Documentacin Administrativa, nm. 215, julio-septiembre 1988, pp. 41-65; y Juan
Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1988, pp. 967-1027.
51 Las escasas sentencias constitucionales dedicadas al Gobierno estn recogidas en Juan Manuel GOIG
MARTNEZ, Cayetano NEZ RIVERO y Mara NEZ MARTNEZ: El Sistema constitucional espaol segn la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Ed. Universitas Internacional, Madrid, 2004, pp. 193-201.

67

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

que eran el Ministro, los Secretarios de Estado, los Subsecretarios y, en su caso,


los Secretarios Generales. En cambio, la norma no mencionaba la existencia de
Vicepresidencias que aparecan, en nmero de una sola, en el Decreto de
nombramiento del Vicepresidente que se public delante del Decreto de
nombramiento de Ministros52. Por otra parte, este Decreto-Ley renunci a regular
las Comisiones Delegadas que siguieron sometidas a la Ley de Rgimen Jurdico
de la Administracin del Estado y a los Decretos dictados para su aplicacin.
Este panorama, muy pegado a la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado, no cambi con Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la
Administracin Central del Estado. Publicada sin exposicin de motivos, esta Ley
se separaba, sin embargo, del Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, al
incorporar sendos artculos que sealaban sumariamente las funciones del
Presidente y del Vicepresidente53, al recordar que los miembros del Gobierno se
renen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas (cuya creacin se
defera al Consejo de Ministros mediante Real Decreto), y en legalizar la Comisin
de Subsecretarios, de lo que hablaremos ms tarde. Hay que recordar tambin
que esta Ley no contena un artculo similar al segundo del Real Decreto-Ley
22/1982, de 7 de diciembre, que defina los rganos directivos de los Ministerios
y que segua limitando la condicin de miembro del Gobierno a los Ministros,
no a los Secretarios de Estado. En todo caso, la filosofa organizativa de la Ley
quedaba muy bien reflejada en su artculo 11:
La creacin, modificacin y supresin de los Departamentos ministeriales
se establecer por Ley aprobada por las Cortes Generales.

Llama la atencin este seguidismo de una Ley franquista cuando la propia Ley
poda haber delegado de manera permanente en el Presidente. Siempre se rumure
que esta Ley, elaborada con gran rapidez, se dict para prevenir que recayera una
sentencia de inconstitucionalidad sobre el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de
diciembre, y fuera o no cierto este rumor lo que parece claro es que en los inicios
del Gobierno del Presidente Gonzlez no se tena una idea meditada e innovadora
de la organizacin gubernamental.
Fijada la organizacin del Gobierno con el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de
diciembre, y con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, se percibieron las dificultades
que sta planteaba pues imposibilitaba que el Presidente pudiera ejercer su funcin
directiva a travs de un factor tan importante como es la posibilidad de manejar

52 Vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 235-237. Cuenta Alfonso GUERRA en sus memorias que en julio de 1985 el Presidente se plante crear tres Vicepresidencias (Dejando atrs los vientos. Memorias 19821991, Espasa, Madrid, 2006, pp. 186-189).
53 En singular, lo que explica que a partir de 1996 el Presidente tuviera que dictar un Decreto de creacin de Vicepresidencias al amparo de la autorizacin de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

68

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

la estructura gubernamental. Por eso se dio un giro radical a lo previsto en ambas


normas a travs, primero, de las Leyes de Presupuestos y, ya con alcance temporal indeterminado, con la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y de Orden Social. De este significativo giro ya hemos hablado
en cuanto instrumento para reforzar el principio de canciller y la funcin directiva del Presidente y ahora nos corresponde sealar cules fueron sus efectos.
En aplicacin de las sucesivas habilitaciones, el Presidente Gonzlez dict
cinco Reales Decretos de reestructuracin del Gobierno y el Presidente Aznar
aprob uno ms. De esta manera se crearon los Ministerios de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno, y para las Administraciones Pblicas (desapareciendo el de la Presidencia)54, los de Asuntos Sociales y del Portavoz del
Gobierno55, los de Obras Pblicas y Transportes, y de Industria, Comercio y Energa (desapareciendo los de Obras Pblicas y Urbanismo, de Transportes, Turismo y Comunicaciones, y de Industria y Energa)56, los de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente, de Industria y Energa, de la Presidencia, y de Comercio
y Turismo (despareciendo los de Obras Pblicas y Transportes, de de Industria,
Comercio y Energa, y de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno)57, de Justicia e Interior (desapareciendo los de Justicia y de Interior)58, y
los de Justicia, de Interior, de Fomento, de Educacin y Cultura, de Trabajo y
Asuntos Sociales, de Medio Ambiente (suprimindose los de Justicia e Interior,
de Educacin y Ciencia, de Trabajo y Seguridad Social, de Cultura, de Comercio y Turismo, y de Asuntos Sociales)59. Como se desprende de esta relacin de
Ministerios creados, suprimidos y, a veces, recreados, la estructura del Gobierno
es un instrumento directivo del Presidente que slo debe manejar l mismo.
Si examinamos el contenido de estos cambios ministeriales se observan dos
circunstancias interesantes. Por un lado, si comparamos el primer Decreto de
estructura ministerial de la democracia (el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio) con el ltimo de este perodo (el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo) descubrimos que se pas de diecisis Ministerios a catorce, lo que denota una notable continuidad en las estructuras ministeriales tanto ms llamativo cuanto
que, en el nterin, se haban constituido las Comunidades Autnomas que haban
drenado servicios y burocracia desde lo que entonces se denominaba Administracin Central del Estado. Por otro lado, llama la atencin que la estructura ministerial ha estado relativamente ideologizada, esto es, examinando qu Ministerios persisten y cuales desaparecen en cada reorganizacin se perciben las
prioridades polticas de cada Gobierno (Cultura versus Educacin y Cultura,

54
55
56
57
58
59

Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio.


Real Decreto 727/1988, de 11 de julio.
Real Decreto 298/1991, de 12 de marzo.
Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio.
Real Decreto 907/1994, de 5 de mayo.
Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo.

69

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Asuntos Sociales versus Trabajo y Asuntos Sociales, etc.). No obstante, salvo estos detalles no muy significativos se detecta una notable continuidad en los criterios de organizacin gubernamental de toda la etapa democrtica.
Y si los Ministerios se crearon, se suprimieron y se recrearon, lo mismo puede decirse de las Comisiones Delegadas. En este perodo se crearon tres Comisiones Delegadas (para Situaciones de Crisis60, para los Juegos Olmpicos61 y
para Asuntos Culturales) de las que slo subsiste la primera aunque no se reuni
tras el atentado del 11 de marzo de 2004. Lo cierto es que el modelo de las Comisiones Delegadas parece bastante inoperante pues slo una ha tenido y aun tiene continuidad y eficacia, que es la de Asuntos Econmicos: el resto apenas se
ha reunido. Al final, salvo que tengan una finalidad vinculada a una coyuntura especial y limitada, como la Comisin Delegada para los Juegos Olmpicos, estamos una frmula organizativa poco gil y quiz poco definida. Adems, aun cuando desde el Real Decreto 3234/1981, de 29 de diciembre, se prevea que los
Vicepresidentes presidiran las Comisiones por delegacin del Presidente, con
frecuencia han estado presididas por Ministros62 excepto cuando el Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias del Gobierno, atribuy al Vicepresidente Primero la presidencia de la Comisin Delegada para
Asuntos Autonmicos y al Vicepresidente Segundo la presidencia de la Comisin
Delegada para Asuntos Econmicos, lo que restaba influencia y capacidad de tomar acuerdos. Esta cierta disminucin del nivel de la presidencia de las Comisiones
Delegadas se acentu tras la dimisin del Vicepresidente Serra cuando el Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio, sobre medidas de reorganizacin administrativa,
dictado por el Presidente y no aprobado por el Consejo, atribuy a l mismo la
presidencia de todas las Comisiones Delegadas para, a continuacin, a travs de
los Reales Decretos 1162/1995 y 1163/1995, ambos de 7 de julio, encargar la
presidencia de la de Asuntos Econmicos al Ministro de Economa y Hacienda
y la de Poltica Autonmica al Ministro para las Administraciones Pblicas, lo que
es un indicio de que desde el Gobierno se consideraba que slo estas dos estaban
operativas. Como decimos, el Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, de creacin
de Vicepresidencias del Gobierno, que derog expresamente los antecitados, volvi a conferir la presidencia de las Comisiones Delegadas a los Vicepresidentes.
d) Estatuto de los miembros del Gobierno
En este mbito tambin se dio una gran produccin normativa. Empezaremos
por el tratamiento especfico de los Presidentes y luego seguiremos con el tratamiento comn a todos los miembros del Gobierno.

60

Denominada periodsticamente Gabinete de crisis.


Suprimida por el Real Decreto 1621/1992, de 29 de diciembre.
62 Alfonso Guerra presida la Comisin Delegada para Asuntos Autonmicos (Dejando atrs los vientos. Memorias 1982-1991, cit., pp. 74 y 89).
61

70

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Como normas especficas para los Presidentes en este perodo encontramos


dos Reales Decretos sobre el estatuto de los ex Presidentes y un curioso Real Decreto sobre la suplencia de aqullos. En el ordenamiento espaol no existan
normas sobre el estatuto de los antiguos Presidentes por lo que la primera que
lo regul fue el Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, por el que se establece el Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno. Se trataba de una disposicin
de muy modesto alcance por cuanto otorgaba medios y prerrogativas a los ex Presidentes durante los cuatro aos inmediatos siguientes a partir del momento de
su cese (artculo 1), lo que comportaba, por un lado, unas prerrogativas muy limitadas y, por otro, que slo se otorgaban a los ex Presidentes de la democracia
y no al nico Presidente de la dictadura. Posteriormente, el Real Decreto 405/1992,
de 24 de abril, por el que se regula el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno, ampli los medios y prerrogativas y, sobre todo, no puso limitaciones temporales a su disfrute de modo que cualquier ex Presidente lo disfrutara vitaliciamente.
Para acabar con la normativa especfica de los Presidentes hay que citar el Real
Decreto 1455/1995, de 1 de septiembre, sobre suplencia del Presidente del Gobierno, dictado tras la dimisin del Vicepresidente Serra a causa de que, como
reza su prembulo, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, no contemplaba la suplencia del Presidente del Gobierno en los casos en que la Vicepresidencia estuviera vacante. El Real Decreto va dirigido, pues, a cubrir una laguna legal pero a
travs de un reglamento del Consejo de Ministros para lo que quiz no haba habilitacin legislativa.
Pasando a la regulacin comn a todos los miembros del Gobierno, sta se
despliega en cinco campos: situaciones administrativas, retribuciones, pensiones indemnizatorias y otras ventajas retributivas tras el cese, clases pasivas, incompatibilidades y proteccin penal y procesal. Para las situaciones administrativas
de los Ministros y dems altos cargos que tuvieran la condicin de funcionarios, la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica, cre la
situacin de servicios especiales a la que se acogen de derecho necesario con la
mera publicacin del Real Decreto renombramiento. En cuanto a las retribuciones, la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, incluy por primera vez las retribuciones de todos los altos cargos, de modo que se dio publicidad a unos de los elementos ms importantes del
estatuto de los miembros del Gobierno. Las pensiones indemnizatorias de los antiguos miembros del Gobierno no sufrieron cambios pero la Ley 21/1986, de 23
de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987, Disposicin adicional quinta, cuatro, atribuy al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno la competencia para su reconocimiento. En conexin
con la pensin indemnizatoria, la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, reconoci a los funcionarios que hubieran
tenido la condicin de alto cargo (por ende, los miembros del Gobierno) el derecho a percibir el complemento retributivo de Director General.
71

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

La nueva Ley de Clases Pasivas del Estado, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, estableci en su artculo 51.1 que los miembros del Gobierno causaran pensiones de viudedad,
orfandad y a favor de los padres conforme al rgimen general que estableca la
propia Ley salvo en lo que se refiere a la base reguladora que se fijara en la
Ley de Presupuestos de cada ao. Posteriormente, la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, cuya Disposicin
Adicional Vigsima Segunda extendi a los cnyuges e hijos de los Ministros
el rgimen de clases pasivas establecido en la Ley 74/1980, de 29 de diciembre.
Por ltimo, la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1993, atribuy a los cnyuges e hijos de los Ministros el rgimen
de clases pasivas establecido en la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, para los propios Ministros.
El rgimen de incompatibilidades fue objeto de una regulacin detallada y numerosa. Primero se dict la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de altos cargos, reformada por la Ley 9/1991, de 22 de marzo, desarrolladas ambas por varios Reales Decretos. Posteriormente, la Ley 12/1995, de
11 de mayo, de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nacin
y de los Altos Cargos de la Administracin General del Estado, igualmente desarrollada por el Real Decreto 1410/1995, de 4 de agosto, por el que se regulan
los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los altos
cargos, fij un nuevo rgimen. La diferencia entre una y otra Ley radicaba en ampliar la incompatibilidad a la participacin en empresas relacionadas con el sector pblico, a la prohibicin de actividades conectadas con su ramo ministerial
durante dos aos, a la obligacin de efectuar declaracin de actividades, al control de valores y activos financieros y al establecimiento de un rgimen sancionador para los supuestos de incumplimiento de la Ley.
El estatuto de los miembros del Gobierno se complet desde el punto de vista protocolario con el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado aprobado por el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, y las normas especficas
dictadas para los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa.
Por ltimo, no cambi el fuero procesal de los miembros del Gobierno63 pero
la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, reiter la competencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo. En cuanto a la proteccin penal,
sin cambiar sustancialmente de contenido, se vio reformada con la promulgacin
de Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal, a travs de sus
artculos 503 y 504 que tipifican los delitos contra el Consejo de Ministros64.

63 Sobre el aforamiento de los miembros del Gobierno, vase la sentencia constitucional 33/1989, de 13
de febrero, as como el auto, tambin del Tribunal Constitucional, 353/1988, de 16 de marzo.
64 Antes de la reforma penal de 1995 hay que citar la sentencia constitucional 51/1985, de 10 de abril.

72

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Como puede observarse, el estatuto de los miembros del Gobierno avanz normativamente. Importante era regular, con limitaciones, las prerrogativas de los
Ex Presidentes as como configurar con ms severidad el rgimen de incompatibilidades despus del procesamiento del Gobernador del Banco de Espaa. Segua siendo, con todo, un ordenamiento disperso pero poco a poco se fue modernizando.
e) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
i)

La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

En este punto se observa un cambio ms intenso y positivo aunque no exento de zig-zags y de cierta dispersin normativa. Como en anteriores apartados,
vamos a examinar la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, los rganos de apoyo al Gobierno en su conjunto, los de apoyo y asistencia a la Presidencia y, en fin, los de apoyo a los Ministros.
Empezando por Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, hay que recordar ante todo su legalizacin a travs de la Ley 10/1983, de
16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, cuyo artculo 5 estableci:
La Comisin General de Subsecretarios, presidida por el Ministro de la
Presidencia, tendr encomendados el estudio y preparacin de los asuntos sometidos a deliberacin del Consejo de Ministros.

Como puede observarse, este precepto segua utilizando la denominacin


inicial en la que no se mencionaba a los Secretarios de Estado porque el 1 de octubre de 1976 aun no se haban creado. En segundo lugar la Ley segua atribuyendo la presidencia del rgano al Ministro de la Presidencia. Despus de esta
Ley, y hasta 1997, las normas relativas a este rgano irn dirigidas a regular dos
cuestiones, a saber, la presidencia de la Comisin y las reglas de su funcionamiento.
La primera disposicin que afecta a la presidencia de la Comisin fue el Real
Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, cuyo artculo 4 estableci que este rgano colegiado sera presidido por
el Vicepresidente del Gobierno65 quien podra delegar en un Ministro66. Y el Real

65 No obstante, Alfonso Guerra, cuenta en sus memorias que la primera reunin de la Comisin tras formarse el Gobierno del Presidente Gonzlez fue presidida por l mismo (Dejando atrs los vientos. Memorias
1982-1991, cit., pp. 57-58). Sobre su experiencia al presidir la Comisin a partir de 1986, vase la misma
obra (p. 248).
66 Este Real Decreto segua denominndola Comisin General de Subsecretarios.

73

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, sobre reorganizacin parcial del Ministerio


de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, atribuy al Subsecretario de este Departamento la secretara de la Comisin. Antes de avanzar en
otros desarrollos normativos conviene sealar que este cambio en la atribucin
de la Presidencia tuvo consecuencias muy positivas pues la presencia del Vicepresidente serva para disciplinar e impulsar el trabajo pues en un rgano formado por los Subsecretarios (que todava eran, en la mayora de los casos, el nmero
dos de su Departamento) y por algunos Secretarios de Estado la capacidad directiva
y hasta impositiva del Ministro de la Presidencia era limitada. Presidida por el
Vicepresidente, la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
pas en ser un verdadero instrumento de colaboracin poltica del Consejo de
Ministros cuyo orden del da depuraba y complementaba.
Despus de un cambio tan notable no se produjeron nuevas reformas hasta
la dimisin del Vicepresidente Serra en julio de 1995, salvo la que contena el
artculo 4.6.a) del Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, que atribuy al Subsecretario de este Ministerio la secretara de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, que aparece por primera vez con esta nueva denominacin. Al dimitir el Vicepresidente Serra y decidir el Presidente Gonzlez no nombrarle sustituto hubo que replantearse, como hemos visto ms arriba, la presidencia de los rganos que estaba atribuida al Vicepresidencia. De ah
surge, en primer lugar, Real Decreto 1161/1995, de 7 de julio, sobre medidas de
reorganizacin administrativa por el que el Presidente se atribuy a s mismo la
presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
para, a continuacin, dictar el Real Decreto 1164/1995, de 7 de julio, de delegacin de la presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, que recay en el Ministro de la Presidencia. Finalmente, tras constituirse el primer Gobierno del Presidente Aznar, el Real Decreto 759/1996, de
5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias del Gobierno, volvi a atribuir la presidencia de la Comisin General a un Vicepresidente, el Primero.
Hay que sealar, por ltimo, que las atribuciones de la Comisin General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, en el marco del citado artculo 5 de la
La Ley 10/1983, de 16 de agosto, se describan con ms precisin en las sucesivas versiones de las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno.
f)

rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros

ii) rganos de apoyo al Gobierno


Al hablar de rganos de apoyo al Gobierno nos referimos a tres mbitos de
accin poltico-administrativa como son el ejercicio de la secretara del Conse74

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

jo de Ministros67, la asistencia en las relaciones con el Parlamento68 y las funciones de Portavoz del Gobierno, mbitos que estn orgnicamente vinculados
o, al menos, muy prximos. En el comienzo de este perodo, tenemos el Ministerio de la Presidencia cuyas funciones de secretara del Gobierno venan de la
etapa anterior69. Adems, en el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre,
sobre medidas urgentes de reforma administrativa, se adscriba la nueva Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa a la Presidencia del Gobierno hasta el extremo que su estructura apareci regulada en el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina
la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, y no en el del Ministerio
de la Presidencia. Al mismo tiempo, el citado Real Decreto-Ley 22/1982, de 7
de diciembre, cre un Portavoz del Gobierno con rango de Subsecretario, cuya
estructura y rango fue desarrollada tambin por el Real Decreto 3773/1982, de
22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. La Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, atribuy al Ministro de la Presidencia la secretara del Consejo de Ministros (artculo 6.1), en tanto que, a continuacin, se
calificaba a la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa como rgano auxiliar del Presidente y del Vicepresidente. Adems, se creaba la Oficina del Portavoz del Gobierno como rgano de auxilio al Presidente y Vicepresidente.
A partir del Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de
Departamentos ministeriales, que cre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, dos de las funciones de apoyo (secretara del
Gobierno y relaciones con las Cortes) recayeron en el nuevo Departamento70. Posteriormente, otro de los Reales Decretos dictados por el Presidente Gonzlez, el
Real Decreto 727/1988, de 11 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, cre otro rgano de apoyo al Gobierno, el Ministerio del Portavoz del
Gobierno. Sin embargo, un nuevo Real Decreto dictado por el Presidente Gonzlez, el Real Decreto 1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, suprimi los Ministerios de Relaciones con las Cortes y
de la Secretara del Gobierno y del Portavoz del Gobierno para recrear el Ministerio

67 Vase Miguel ngel PREZ DE LA CANAL: El Secretario del Consejo de Ministros (1823-1992), en
Javier GARCIA FERNANDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la
Presidencia del Gobierno, cit., pp. 233-248.
68 Sobre los modelos de organizacin de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, vase
Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2, septiembre-diciembre, 1997, pp. 195-221. [Ahora, captulo 12 de este volumen.]
69 El ejercicio de las funciones administrativas de secretara del Gobierno corresponda a la Secretara General Tcnica a travs de la Subdireccin General del Secretariado del Gobierno, conforme al el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.
70 Sobre este Ministerio, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno en idem (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de
Ministros y de la Presidencia del Gobierno, cit., pp. 213-232. [Ahora, captulo 5 de este volumen.]

75

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

de la Presidencia al que ya se atribuyeron todas estas funciones de apoyo general al Gobierno (secretariado, relaciones con las Cortes Generales y portavoz).
Todas estas funciones se concretaran, ms otras de las que hablaremos ms abajo, en el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. Este mismo modelo de concentracin de las tres funciones de apoyo al Gobierno en el Ministerio de la Presidencia se renov con el primer Gobierno del Presidente Aznar a
travs del Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, desarrollado en el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia71.
g) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
iii)

Los rganos de apoyo a la Presidencia

Y al lado de los rganos de apoyo al Gobierno hay que sealar, con especial
relevancia, los rganos de apoyo al Presidente72. El Real Decreto-Ley 22/1982,
de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, organiz
los rganos de apoyo de la Presidencia mediante dos supuestos organizativos
distintos:
Legaliz la existencia del Gabinete de la Presidencia que hasta entonces se
regulaba con normas de rango reglamentario, y lo defini como rgano de asistencia poltica y tcnica del Presidente y Vicepresidente del Gobierno. Conviene recordar que el Gabinete del Presidente estaba regulado, como hemos visto ms arriba, por el Real Decreto 2158/1978, de 1 de septiembre.
Asimismo legaliz la existencia de la Secretara General de la Presidencia
cuya existencia se remontaba al Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el
que se reestructuran determinados rganos de la Administracin del Estado, que
la haba creado para atribuirle las competencias que tena el Ministro Adjunto al
Presidente. Al igual que este ltimo, el Secretario General de la Presidencia
emerge como un cargo de accin poltica, como veremos a continuacin.
Sin embargo, pocos das despus de dictarse el Real Decreto-Ley 22/1982,
de 7 de diciembre, se aprueba el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre,
por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, que,
como hemos apuntado ms arriba, es la primera ordenacin completa y riguro-

71

Sobre el Ministerio de la Presidencia, vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 246-251.
Vase Luis ORTEGA: El Gabinete del Presidente del Gobierno, en Javier GARCIA FERNNDEZ (ed.):
1812-1992. El arte de gobernar, Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, cit., pp.
193-212.
72

76

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

sa de la Presidencia como conjunto orgnico de gestin y de asistencia poltica.


Dejando aparte los rganos que, aunque adscritos a la Presidencia, ejercan funciones de apoyo a todo el Gobierno (Secretara de Estado para las Relaciones con
las Cortes y la Coordinacin Legislativa, Portavoz del Gobierno, Direccin General de Medios de Comunicacin Social y el propio Ministerio de la Presidencia), en este Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, se configuraban tres
estructuras de apoyo a la Presidencia pues a las dos reguladas quince das antes
(Gabinete y Secretara General) vino a agregarse una ms que eran los Secretarios del Presidente y del Vicepresidente. Este Real Decreto, adems, desreglament la estructura del Gabinete que, a diferencia de cmo estaba regulada en
1978, se deferi a un mero Acuerdo, no publicado, del Consejo de Ministros. En
cambio, s se hizo pblica la estructura de la Secretara General de la Presidencia que estaba constituida por tres Direcciones Generales, a saber, la Direccin
General de Medios de Comunicacin Social, el Centro de Estudios Constitucionales y el Centro de Investigaciones Sociolgicas.
El Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, fue a su vez desarrollado por la
Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983 y complementado por
los Reales Decretos 2100/1983, de 4 de agosto, por el que se completa la estructura orgnica de la Secretara del Presidente del Gobierno (que cre la Jefatura
de Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno), y 2101/1983, de 4 de
agosto, por el que se crea la Jefatura de Protocolo del Estado. Es de tener en cuenta que esta Jefatura de Medios Operativos y esta Jefatura de Protocolo del Estado fueron los primeros elementos estructurales que se pueden detectar dentro de
un rgano, la Secretara del Presidente, que tena una mnima regulacin normativa. Finalmente, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, consider a la Secretara General de la Presidencia y al Gabinete como rganos de auxilio al Presidente y al Vicepresidente pero
no regul las Secretaras del Presidente y del Vicepresidente.
Se puede decir, por ende, que entre diciembre de 1982 y agosto de 1983, y a
travs de disposiciones de rango tanto legal como reglamentario, se organiz
con rigor y completud los rganos de apoyo al Presidente. Sin embargo, la regulacin de la Ley 10/1983, de 10 de agosto, dur slo una legislatura pues la
nueva legislatura trastoc el modelo triorgnico de 1982-1983. Tambin hay que
recordar que hasta la entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica, los diversos Reales Decretos contenan prolijas
disposiciones adicionales para describir la situacin administrativa de los funcionarios civiles, militares y judiciales. Con la creacin de la situacin de servicios especiales estas previsiones se hicieron innecesarias.
El Real Decreto 1794/1986, de 29 de agosto, por el que se reestructuran determinados rganos de la Presidencia del Gobierno, es una disposicin muy breve, de artculo nico, pero trastoc toda la estructura de apoyo al Presidente en
77

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

el sentido que tiene actualmente, esto es, una rama de apoyo poltico (el Gabinete) y otra rama de apoyo logstico-operativo, la Secretara General. Para ello,
Real Decreto 1794/1086, de 29 de agosto, transfiri las unidades administrativas dependientes del Secretario del Presidente a la Secretara General73 en tanto que los rganos poltico-administrativos dependientes desde 1980 de la Secretara General pasaron a adscribirse al nuevo Ministerio de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno. Adems, la Secretara General se reforz poco despus, convirtindose en un potente aparato administrativo y logstico, al crearse la Jefatura de Protocolo de la Presidencia (Real Decreto 138/1987,
de 30 de enero) y la Direccin de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis (Real Decreto 163/1987, de 6 de febrero) y reorganizarse la antigua Jefatura de Seguridad de la Presidencia del Gobierno (Real Decreto 139/1987,
de 30 de enero). Esta nueva estructura dur, como la anterior, una legislatura.
Al inicio de la nueva legislatura de 1989 se dict el Real Decreto 1481/1989,
de 15 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 3773/1982, de 22 de
diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del
Gobierno. Esta disposicin supuso un cambio relevante porque: i) elev el rango del Director del Gabinete y del Secretario General de la Vicepresidencia,
quienes pasaron a tener la condicin de Secretarios de Estado; ii) tambin se
elev de rango la figura de Subdirector del Gabinete quien pas a tener rango
de Subsecretario; iii) se public la estructura orgnica del Gabinete con ocho
Departamentos74 que, conforme al Real Decreto 3773/1982 originario, no se haca pblica y se modificaba por Acuerdo del Consejo de Ministros. Llama la
atencin que este Real Decreto 1481/1989 no modificara el artculo 14 del Real
Decreto objeto de reforma, que era el que regulaba el estatuto del Secretario General de la Presidencia. La explicacin quiz est en que desde el 30 de junio de
1987 estaba vacante la Secretara General y que no haba intencin de cubrirla
como lo prueban los Reales Decretos de 15 de diciembre de 198975, el mismo
da del Real Decreto, en que se nombr Director y Subdirector del Gabinete,
Secretario General de la Vicepresidencia y Directores de los Departamentos del
Gabinete pero no Secretario General.
Sin embargo, es cierto que la mera Secretara del Presidente no poda hacer
frente adecuadamente a las necesidades operativas de la Presidencia, mxime ante
las celebraciones previstas para 1992, por lo que ao y medio despus, tras la sustitucin de Alfonso Guerra por Narcs Serra como Vicepresidente, se dict el
Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, por el que se crea la Secretara General
de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno. As renaci la vie-

73 Sobre las razones y consecuencias de este cambio, vanse las memorias del Secretario General hasta
mediados de 1987, Julio FEO: Aquellos aos, Eds. B, Barcelona, 1993, pp. 487-491.
74 Departamentos de Asuntos Institucionales, de Economa, de Asuntos Sociolaborales, Internacional,
de Educacin y Cultura, de Anlisis, de Defensa y Seguridad, y de Estudios.
75 Reales Decretos 1482/1989 a 1490/1989, todos de 15 de diciembre.

78

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

ja Secretara General, no suprimida pero s cada en desuetudo, bajo otras denominacin y a la que se adscribieron las dos Jefaturas de Protocolo y las de
Medios Operativos y de Seguridad. De esta forma se vio profundamente afectado el Real Decreto 1794/1986, de 29 de agosto, por el que se reestructuran determinados rganos de la Presidencia del Gobierno, que adscriba las unidades
operativas creadas hasta entonces a la Secretara General. As, no se suprimi la
figura de Secretara General pero perdi todas sus atribuciones en beneficio de
la nueva Secretara General de Coordinacin y Servicios y, adems, sigui sin
nombrarse a su titular.
Al formarse el ltimo Gobierno del Presidente Gonzlez, uno de los primeros nombramientos recay en la Secretaria General de la Presidencia76 a la que
se confiri el rango de Secretario de Estado intuitu personae y mediante la derogacin singular de un reglamento. En la doctrina, nadie repar en que se trataba de un cargo antiguo pero desprovisto de atribuciones por lo que cabe entender
que sus funciones eran de asesoramiento poltico sin ninguna proyeccin formalizada77. Avala la idea de que esta Secretara General de la Presidencia slo
tena de comn con la regulada en 1982, la denominacin, el hecho de que se aprobara el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se determina la
estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. Esta disposicin, ltima actuacin en materia de rganos de apoyo de la Presidencia que se dict en
el Gobierno de Felipe Gonzlez, reorden otra vez toda el rea operativa y logstica de la Presidencia (lo que hasta 1991 correspondan en teora a la Secretara General) pero esta vez adscribindola directamente al nuevamente creado
Ministerio de la Presidencia del que se hizo depender las dos Jefaturas de Protocolo y la Jefatura de Seguridad al tiempo que se suprima la efmera Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno y la ms
longeva Jefatura de Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno, creada
por el Real Decreto 2100/1983, de 4 de agosto.
Antes de avanzar ms conviene recordar que todos los Reales Decretos citados que se promulgaron a partir de 1986 (fecha de la habilitacin al Presidente
para reformar la estructura del Gobierno) no slo se aprobaron por el Consejo
de Ministros sino que, hasta 199178, lo fueron a propuesta del Ministro para las
Administraciones Pblicas79.

76

Real Decreto 1177/1993, de 20 de julio.


Aunque el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, no contemplaba unidad de apoyo, la atribucin del rango de Secretario de
Estado al titular de este cargo conllevaba disponer de un Gabinete, cuyo Director se nombr por Real Decreto 1488/1993, de 3 de septiembre.
78 Como hemos visto, fecha en que se aprob el Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, por el que se crea
la Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno.
79 Sin embargo, los nombramientos de los altos cargos de la Presidencia se aprobaban en el Consejo de
Ministros a propuesta del Presidente.
77

79

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Al constituirse el Gobierno del Presidente Aznar, ste dict el Real Decreto


838/1996, de 10 de mayo, por el que se reestructura el Gabinete y la Secretara
General de la Presidencia del Gobierno a la que se le vuelven a encomendar funciones operativas y logsticas. Este Real Decreto, aprobado por el Consejo de Ministros, tiene importancia por ofrecer una estructura ntida y sin recovecos de los
rganos de apoyo a la Presidencia en torno a la misma Presidencia y no, en parte, al Ministerio de la Presidencia. Este Real Decreto aprueba una organizacin
que vena a descansar sobre tres rganos, uno de asistencia poltica (el Gabinete), otro de apoyo operativo y logstico (la Secretara General)80 y un tercero
que era la Oficina Presupuestaria, dependientes por igual del Presidente y no de
ningn Ministro. Adems este Decreto redujo el nmero de Departamentos pues
dentro del Gabinete se pas de ocho a cinco81 y en la Secretara General se refundieron las dos Jefaturas de Protocolo.
h) rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros
iv) Los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado
El Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes
de reforma administrativa, legaliz en su artculo 6 los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado al igual que en su artculo 3 haba legalizado el Gabinete de la Presidencia. El contenido de este artculo 6 era muy
escaso pues, como veamos ms arriba, casi todo el precepto estaba destinado
a regular el rgimen del personal que se incorporara a los mismos dada la inexistencia de la situacin de servicios especiales que se regul ms de ao y medio despus. Adems de esta regulacin del personal el citado artculo 6 no era
otra cosa que una habilitacin al Consejo de Ministros para determinar la estructura, las funciones y el rgimen retributivo as como la previsin de que
el cese del Ministro o del Secretario de Estado conllevaba tambin la del personal del Gabinete.
En desarrollo de la habilitacin a favor del Consejo de Ministros se dict el
Real Decreto 3775/1982, de 22 de diciembre, por el que se establece la estructura y rgimen de personal de los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado. Como acabamos de ver, en una poca en que no exista la situacin administrativa de servicios especiales haba que regular con detenimiento la situacin
del personal funcionario que se incorporara a estos nuevos rganos, por lo que

80 Esta nitidez conceptual no evit, sin embargo, algn entrecruzamiento prctico pues a las conversaciones del Gobierno de Aznar con ETA acudi, entre otras personas, el Secretario General y no el Director del
Gabinete.
81 Asuntos Econmicos y Sociales, Internacional y Defensa, Educacin y Cultura, Anlisis y Estudios,
y Asuntos Institucionales.

80

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

varios artculos estaban dedicados a regular este punto. Adems de esta materia,
el Real Decreto organiz con rigor y modernidad la estructura de los Gabinetes
y el rango de sus Directores (Director General).
Posteriormente, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, reiter el contenido del artculo 6 del Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, y la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Funcin Pblica, incluy a los miembros de los Gabinetes, aunque
no fueran altos cargos, en la situacin administrativa de servicios especiales. Y
el Real Decreto 68/1994, de 21 de enero, reform el anterior rebajando a Subdirector General el rango de los Directores de los Secretarios de Estado.
Ya formado el Gobierno de Aznar, y por una va atpica, el Real Decreto
839/1996, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica
de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia, de Defensa, de Fomento,
de Trabajo y Asuntos Sociales, de Industria y Energa, de Agricultura, Pesca y
Alimentacin, de Administraciones Pblicas, de Sanidad y Consumo, y de Medio Ambiente, reform el rgimen de los Gabinetes al establecer la composicin de los de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. La reforma era muy adecuada porque vena a modernizar unos rganos
que haban cambiado las formas de hacer poltica en la Administracin pero que
ya necesitaban reforzarse ms all de la reforma de 1994 que quiz fue insuficiente cuando no retardataria.
i)

rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros

v)

Valoracin recapitulativa

La extensin y complejidad orgnica de los rganos de apoyo al Gobierno y


a sus miembros aconsejan una breve recapitulacin acerca de este perodo 19821997. Empezando por la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, se debe sealar su definitiva consolidacin como rgano decisorio de
las atribuciones administrativas del Gobierno y como rgano filtro de las decisiones polticas, lo que ha permitido que el Consejo de Ministros pueda consagrarse a los grandes temas polticos. Y esa consolidacin se ha podido alcanzar
gracias, sobre todo, a los Reales Decretos Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, y Real Decreto 759/1996, de 5 de mayo, que confirieron la presidencia de
la Comisin General a los Vicepresidentes, lo que inyect autoridad a un rgano colegiado donde es muy fcil desplegar actuaciones ms dscolas al amparo de la condicin meramente ministerial de algunos miembros. Tambin es
de sealar que en este perodo la Comisin General se legaliz mediante la Ley
10/1983, de 16 de agosto, y que acab incorporando en su seno a todos los Secretarios de Estado.
81

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Los rganos de apoyo a la Presidencia tambin se consolidaron y profesionalizaron despus de las etapas, ms toscas y domsticas, de los Presidentes
Surez y Calvo-Sotelo. Es cierto que su legalizacin a travs del Real DecretoLey 22/1982, de 7 de diciembre, primero, y de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, despus, no evit los zig-zags que hemos contemplado, que desembocaron
en hacer renacer de un rgano unipersonal, el Secretario General, que haba entrado en desuso y que reaparece con nuevos contenidos y rango. Pero el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, supone la culminacin de trece aos de trayectoria irregular y consagra (al menos por ocho aos) una estructura bipolar basada
en un polo de asesoramiento poltico (el Gabinete) y otro de asistencia operativa y logstica (la Secretara General)82.
Finalmente, en este periodo se produce tambin la consolidacin de los Gabinetes de los Ministros y Secretarios de Estado que pasan a ser el rgano de apoyo poltico e informativo (y a veces logstico) permanente y regular de los miembros del Gobierno. A diferencia de los rganos de apoyo a la Presidencia, su
estructura, composicin y funciones no ha sufrido cambios relevantes desde su
aparicin en el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, hasta su ltima regulacin en el el Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo.
En definitiva, en los diversos rganos de apoyo al Gobierno y a sus miembros encontramos uno de los cambios ms extensos con relacin al rgimen vigente antes de la Constitucin.
j)

Atribuciones del Gobierno83

Como segua vigente la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del


Estado de 1957, las atribuciones del Gobierno no experimentaron grandes variaciones pues tanto el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, como la
Ley 10/1983, de 16 de agosto, tenan vocacin orgnica ms que funcional y
no entraron a sealar funciones de aqul. Es cierto que el perodo 1982-1997
es un perodo reformador y, en su ltimo ao, contrarreformador por lo que la
gran cantidad de Leyes aprobadas conferan y precisaban muchas atribuciones
al Gobierno pero su mera reproduccin dara para un trabajo separado. S conviene recordar, con todo, la Ley Orgnica 1/1984, de 5 de enero, de reforma de
la Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, por la que regulan los criterios bsicos
de la Defensa Nacional y la Organizacin Militar, que supuso un gran cambio
al reforzar las competencias del Presidente y del Gobierno en detrimento de

82 El tercer pilar que era la Oficina Presupuestaria desapareci pronto a causa de sus enfrentamientos
con el Ministerio de Economa y Hacienda cuyo titular era, adems, Vicepresidente segundo del Gobierno.
83 Vase Alejandro SAIZ ARNIZ: El Gobierno y la direccin de la poltica, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1992, pp. 185-200. Vase tambin la sentencia constitucional 45/1990, de 15 de marzo.

82

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

las estructuras profesionales militares que haban impuesto un modelo prximo alla turca en la primera versin de la Ley, en 1980. En el mismo sentido iba la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del rgimen del Personal Militar Profesional.
Tambin debe resaltarse la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la
Funcin Pblica, que clarific las competencias en este materia. Igualmente
debe mencionarse el Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin de la Administracin del Estado en el exterior, que sistematiz las funciones del Gobierno en el campo de las relaciones internacionales y de la accin exterior.
k)

Reglas de funcionamiento84

La principal regla de funcionamiento interno, las Instrucciones para la tramitacin de asuntos del Consejo de Ministros y de la Comisin General de Subsecretarios, fueron reformadas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de
16 de noviembre de 1983 y posteriormente lo fueron en otras dos ocasiones
(Acuerdos de 9 de octubre de 1987 y de 29 de diciembre de 1989) hasta llegar
a la ltima, aprobada por Acuerdo de 26 de julio de 1996). Todas las versiones
se desenvuelven en la misma filosofa y los cambios son muy escasos.
Como complemento, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre
de 1986 otorg el carcter de secreto (conforme a la Ley 9/1968, de 5 de abril,
de Secretos oficiales, y con el alcance previsto en sta) a las deliberaciones de
la Comisin Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, declaracin que
no dej de suscitar algunos interrogantes: interpretando a contrario sensu dicho Acuerdo, las deliberaciones de las restantes Comisiones Delegadas del Gobierno no tenan carcter secreto? Y, en segundo lugar, ya que el carcter secreto de las deliberaciones de dicha Comisin Delegada lo era por aplicacin de la
Ley de Secretos Oficiales, qu carcter y qu alcance tena el carcter secreto
de las deliberaciones del Consejo de Ministros que lo eran en virtud del ya citado Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la frmula de
juramento en cargos y funciones pblicas? La eventual trasgresin del carc-

84 Vase Jos LPEZ CALVO: op. cit., pp. 145-217; Juan Luis PREZ FRANCESCH: El Gobierno, Tecnos,
Madrid, 1993, pp. 59-65; Antonio BAR CENDN: La estructura y funcionamiento..., cit.; y Javier GARCA
FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental como principio del Derecho Constitucional del Gobierno,
Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1992, pp. 43-65 [ahora, captulo 9 de este volumen]; Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento del Gobierno en la Constitucin,
[ahora, captulo 7 de este volumen], y Miguel MARAN BARRIO: El funcionamiento del Gobierno, ambos publicados en Enrique LVAREZ CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones
sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Madrid, 1998, pp. 387-397 y 399-412, respectivamente.

83

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ter secreto podra dar lugar a la aplicacin del rgimen sancionador de la Ley de
Secretos Oficiales?
Al lado de las sucesivas Instrucciones hay que mencionar la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, pues tanto el Ttulo I (De las Administraciones Pblicas y sus relaciones) como el Ttulo IV (De la actividad de las
Administraciones Pblicas) sealan procedimientos de actuacin si bien la Disposicin Adicional Primera de la Ley sealaba que las disposiciones sobre rganos colegiados no seran de aplicacin al Gobierno. En ese mismo campo de
actuacin, la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia
para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, que fue resultado del
pacto de gobierno concluido por el Partido Popular con varios Grupos Parlamentarios nacionalistas, cre un mbito de actuacin conjunta para las polticas
pblicas comunitarias. Finalmente, la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora
de la utilizacin y control de los crditos destinados a gastos reservados, es la
primera norma con rango legal que regula una materia que hasta entonces estaba prevista en una Resolucin de la Direccin General de Presupuestos.
Hay que sealar, en fin, que en las memorias de Alfonso Guerra, Vicepresidente del Gobierno hasta enero de 1991, se seala que en el primer Consejo de Ministros presidido por Felipe Gonzlez un Ministro pregunt si se votaba en el Consejo y que el propio Guerra respondi: Aqu no se vota. Cada uno expresa su parecer,
y si este es vario, corresponde al Presidente del Gobierno la decisin ltima. l es
quien est investido por la representacin de la soberana popular. Todos los dems
nos debemos a su nombramiento, a su eleccin personal, y por lo tanto a su autoridad. Nadie habl ms sobre el asunto85. No es fcil resumir con mayor claridad y sencillez el principio de canciller tal como est establecido en la Constitucin.
l)

Gobierno en funciones86

Las normas que lo regulan no se reformaron pero s la prctica que se acomod con ms precisin a los mandatos constitucionales. A partir de 1986 se
adopt el uso de publicar el cese del Presidente y dems Ministros el da siguiente al de la celebracin de las elecciones, advirtiendo al propio tiempo que
los mismos se mantenan en funciones. De esta manera, la publicacin del cese
del Presidente y Ministros se separaba varias semanas de la publicacin del nombramiento de los nuevos miembros del Gobierno.

85

Alfonso GUERRA: Dejando atrs los vientos. Memorias 1982-1991, cit., p. 45.
Sobre el Gobierno en funciones antes de 1997, vase Miguel REVENGA: El Gobierno en funciones,
en la obra colectiva Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988,
vol. II, pp. 1501-1523.
86

84

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

m) Conclusiones sobre el Gobierno desde diciembre de 1982 hasta abril


de 1997
Por su duracin cronolgica (catorce aos y medio) y por la gran produccin normativa, este perodo es verdaderamente relevante para entender la configuracin actual del rgano constitucional Gobierno. Los elementos ms caractersticos de los que sirven para caracterizar a un Gobierno (estatuto personal,
estructura, posicin del Presidente, rganos de apoyo) aparecen y se regulan en
este perodo y su configuracin se proyecta al modelo vigente adoptado en 1997.
Es cierto que no faltan regulaciones confusas y poco lineales, como ocurre con
los rganos de apoyo de la Presidencia, y normas no inconstitucionales pero de
juridicidad muy forzada (las autorizaciones de la Ley de Presupuestos para que
el Presidente modificase la estructura del Gobierno) y es igualmente cierto que
el Gobierno del Presidente Gonzlez fracas al no lograr que se aprobara su Ley
reguladora del Gobierno. Pero el conjunto normativo del largo perodo es muy
positivo y el que, sin una Ley especfica, ha configurado el modelo actual de Gobierno.

1.5.

EL GOBIERNO DESDE ABRIL DE 1997 HASTA HOY

En abril de 1997 se publica la Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y


Funcionamiento de la Administracin General del Estado, y pocos meses despus la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Con estas dos Leyes,
que el Gobierno del Presidente Aznar se encontr redactadas y sobre las que
hizo slo unas pocas rectificaciones, el ordenamiento del Gobierno en Espaa
qued cerrado casi veinte aos despus de aprobarse la Constitucin. Se trata de
un ordenamiento in fieri que permite muchas monografas por lo que nosotros
nos limitaremos a sealar de qu normas se compone y como encajan en el cuadro descriptivo de factores que hemos aplicado a los perodos anteriores.
a)

Fuentes

Al lado de las dos grandes Leyes que acabamos de ver encontramos, como
en perodos anteriores, multitud de normas de diverso rango.
Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), modificada por Ley 50/1998, de 30
de diciembre. Dada la gran produccin doctrinal generada87 por esta Ley, nos li-

87 Sobre la LOFAGE, vase la obra col. Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE), Instituto Nacional de administracin Pblica, Madrid, 1997. Tambin Jaime RO-

85

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

mitaremos a decir que a los efectos del presente trabajo, interesa el Ttulo II,
dedicado a la Administracin General del Estado y ms especficamente, el Captulo I, sobre los rganos centrales, y el Captulo III, sobre la Administracin
General del Estado en el exterior.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Fue reformada por la Ley
30/2003, de 13 de octubre para incorporar la exigencia de un informe de impacto de gnero en la elaboracin de los proyectos de ley. Al igual que con la anterior Ley, la importante produccin bibliogrfica88 que ha generado nos exime
de extendernos mucho. Baste decir que es la Ley que requera el Gobierno desde la perspectiva constitucional. Al tratar de los distintos factores que configuran la regulacin del Gobierno aludiremos a esta Ley.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 1998 sobre competencia para celebrar convenios de colaboracin con las Comunidades Autnomas89.
Este Acuerdo rectifica el de 2 de marzo de 1990 para adecuarlo a la LOFAGE y
a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atribuyendo a los Ministros la competencia para firmarlos.
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Es la norma que viene a dar rango legal a los procedimientos y a los criterios de actuacin que debe seguir el Gobierno al ejecutar la poltica de cooperacin internacional.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa. Desde la perspectiva del Gobierno lo ms importante es lo que
no dice, esto es, la desaparicin de la categora de los actos polticos del Gobierno
excluidos de control jurisdiccional.
Orden del Ministro de la Presidencia de 10 de diciembre de 1998 por la que
se regula la composicin y funciones de la Comisin Mixta encargada del man-

DRGUEZ-ARANA y Enrique LVAREZ CONDE (dirs.): Estudios sobre la Ley de Organizacin y Funcionamiento
de la Administracin General del Estado, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999; el vol. col. Gobierno y Administracin del Estado (Comentarios a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, Asamblea de Madrid, Madrid, 2004. Por ltimo, el
nmero coordinado por Luciano PAREJO de Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996abril 1997.
88 Por todos, Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002. Tambin el nmero coordinado
por Luciano PAREJO de Documentacin Administrativa, nm. 246-247, cit., y del mismo PAREJO: Gobierno
y Administracin Pblica en la Constitucin espaola, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 89-159. Por ltimo,
la Encuesta sobre el Gobierno, Teora y Realidad Constitucional, nm. 14, 2. semestre 2004, pp. 11-63.
89 Publicado por Resolucin del Secretario de Estado para Administraciones Territoriales en BOE, nm.
169, de 16 de julio de 1998.

86

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

tenimiento, conservacin y gestin de las zonas y servicios comunes de los Ministerios de Economa y Hacienda y de Industria y Energa y de la Oficina Espaola
de Patentes y Marcas en el Complejo Cuzo de Madrid, as como la contratacin
en rgimen de participacin financiera. Es una curiosa Orden de contenido administrativo y no poltico pero que debe citarse tanto por ser la primera que se aprueba en la Administracin espaola con esta finalidad como por lo que denota sobre la fortaleza del principio departamental que se tuvo que modular mediante una
Orden conjunta. Fue recreada por la Orden PRE/202/2004, de 2 de febrero.
Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Esta reforma es muy relevante porque reform muy extensamente, entre otros, el Ttulo I, que seala tanto los objetivos de
las Administraciones Pblicas como los nuevos rganos y procedimientos de
cooperacin del Gobierno con las Comunidades Autnomas, entre los que se
encuentran las Comisiones Bilaterales de Cooperacin90.
Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas Armadas. En sus primeros preceptos, esta Ley seala las funciones que corresponden al Gobierno, al Ministro de Defensa y a los restantes cargos y rganos
de este Departamento. Fue reformada por la Ley 32/2002, de 5 de julio.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de junio de 1999 por el que se instruye a los Departamentos ministeriales sobre las materias que debern ser objeto de examen por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos.

90 En ejecucin de esa previsin hay que citar: la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 25 de
julio de 2000 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Generalidad Valenciana y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 4 de octubre de 2000 por la que se dispone la
publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del
Estado Comunidad de Madrid y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 26 de octubre de 2000 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Castilla La Mancha y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; y la Orden del Ministro de Administraciones
Pblicas de 4 de septiembre de 2001 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Canarias y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 4 de diciembre
de 2001 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de constitucin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Aragn y de aprobacin de sus normas de funcionamiento; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 17 de enero de 2003 por la que se dispone
la publicacin del Acuerdo de aprobacin de las normas de organizacin y funcionamiento de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Cantabria; la Orden del Ministro de Administraciones Pblicas de 12 de marzo de 2003 por la que se dispone la publicacin del Acuerdo de
aprobacin de las normas de organizacin y funcionamiento de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma de Galicia; y la Orden APU/2998/2004, 13 de septiembre, por
la que se dispone la publicacin de las normas de organizacin y funcionamiento de la Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma del Principado de Asturias.

87

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, de modificacin de la Ley Orgnica


2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Esta reforma incide en el
mbito de la accin del Gobierno porque introduce, como procedimiento facultativo, la negociacin en las Comisiones Bilaterales de Cooperacin antes de
interponer un recurso de inconstitucionalidad.
Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuracin de los Departamentos ministeriales. Es el primer Real Decreto de reorganizacin ministerial
que dict un Presidente del Gobierno en uso de la habilitacin conferida por la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y a su amparo se crearon los Ministerios de Hacienda, de Educacin, Cultura y Deporte, de Economa, y de
Ciencia y Tecnologa.
Real Decreto 558/2000, de 27 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, modificado por el Real Decreto 209/2001, de 27 de febrero. Es el segundo Real Decreto dictado por el Presidente del Gobierno al amparo de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Su contenido era muy similar al
que dict el mismo Presidente Aznar en 1996. La reforma de 2001 tuvo cierta
importancia porque desposey al Vicepresidente Primero de la presidencia de la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Dicho cambio se
debi al paso de Mariano Rajoy desde el Ministerio de la Presidencia al de Interior sin perder la condicin de Vicepresidente del Gobierno.
Real Decreto 685/2000, de 12 de mayo, por el que se determina la composicin de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, modificado por Real Decreto 681/2002, de 12 de julio, y por Real Decreto 773/2002, de
26 de julio. Este Real Decreto iba dirigido, en principio, a adaptar la composicin
de la Comisin Delegada al cambio ministerial recientemente aprobado pero al mismo tiempo vino a crear, en el seno de la Comisin Delegada, una Comisin de Poltica Econmica cuyos miembros, con rango de Director General, representaban
a los Ministros miembros de la aqulla. Era una especie de Comisin de Subsecretarios que preparaba las reuniones de la Comisin Delegada.
Real Decreto 808/2000, de 19 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia. No sufri cambios respecto a la establecida en 1996.
Real Decreto 811/2000, de 19 de mayo, por el que se determina la estructura de apoyo al Ministro Portavoz del Gobierno. Este Real Decreto trae causa
del nombramiento de un Ministro Portavoz del Gobierno, sin cartera91.

91

En el Real Decreto 561/2000, de 27 de abril, por el que se nombran Ministros del Gobierno.

88

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Real Decreto 929/2000, de 26 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 1087/2000, de 8 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Real Decreto 1274/2000, de 30 de junio, por el que se modifica el Real
Decreto 285/1997, de 28 de febrero, por el que se crea la Comisin Delegada del
Gobierno para Asuntos Culturales. Cambio irrelevante para adaptarse a la nueva organizacin ministerial.
Real Decreto 1280/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura de apoyo al Ministro Portavoz del Gobierno.
Real Decreto 1281/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 1470/2000, de 4 de agosto, sobre constitucin del Comit
Organizador de la Presidencia Espaola de la Unin Europea. El inters de esta
norma reside en la creacin de una Unidad de Apoyo dependiente de la Secretara General de la Presidencia. Fue modificado por el Real Decreto 911/2002,
de 6 de septiembre, que suprimi el puesto de Director de la Unidad de Apoyo.
Ley 7/2000, de 22 de diciembre, por la que se conceden suplementos de crdito, por importe de 8.155.525.000 pesetas, para atender insuficiencias producidas en el Ministerio de Defensa, como consecuencia de la participacin de las
Fuerzas Armadas Espaolas en operaciones internacionales de ayuda humanitaria y de restablecimiento de la paz. Aunque se trata de una Ley singular de
nulo contenido normador debe sealarse porque es la primera vez, tras la restauracin de la democracia en 1977, en que las Cortes Generales adoptan una Ley
relacionada con las misiones militares en el exterior y asimismo porque en su exposicin de motivos se narra sucintamente la historia de esas intervenciones
bajo la vigencia de la Constitucin de 1978.
Resolucin de la Subsecretaria de la Presidencia de 11 de junio de 2001
por la que se aprueba la Carta de Servicios del Departamento de Seguridad de
la Presidencia del Gobierno. Ejemplo de estupidez administrativa bajo forma
de transparencia: la seguridad del Presidente del Gobierno no se debe explicar
en una carta de servicios mxime cuando el Acuerdo del Consejo de Ministros
de 28 de noviembre de 1986, ya citado, otorg el carcter de reservado los planes de seguridad de instituciones y organismos pblicos. No se ha intentado
reiterar el error.
89

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Real Decreto 779/2001, de 5 de julio, por el que se crea el Consejo para el


Debate sobre el Futuro de la Unin Europea. Organismo consultivo de efmera
existencia y nula eficacia que se cita porque estaba adscrito a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001 por el que
se dispone la numeracin de las rdenes ministeriales que se publican en el
Boletn Oficial del Estado. Se trata de una norma de tcnica normativa que se
cita aqu porque se inserta en las reglas de funcionamiento del Gobierno y en la
forma con la que ejerce su potestad reglamentaria. La Resolucin de la Subsecretara de la Presidencia de 20 de abril de 2004 adapt la tabla de cdigos ministeriales a la nueva organizacin del Gobierno.
Real Decreto 230/2002, de 27 de febrero, por el que se dispone que el Ministro de Defensa sustituya a la Ministra de Ciencia y Tecnologa en la tramitacin del
expediente relativo a la ampliacin de capital social y la transmisin de acciones de
la sociedad Hispasat, Sociedad Annima. Aunque se trata de un acto administrativo, publicado en la Seccin II del diario oficial, debe citarse tanto porque es el primer Real Decreto del Presidente dictado al amparo 13.2 de la Ley 50/1997, de 27
de noviembre, del Gobierno, esto es, para determinar la suplencia de un Ministro para
el despacho ordinario. El Real Decreto trae causa, como seala su prembulo, del deseo manifestado por la Ministra de Ciencia y Tecnologa de no intervenir en el expediente por considerarse incursa en incompatibilidad pero el empleo del referido artculo 13.2 parece forzado y refleja, en todo caso, una laguna de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno o de la Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos.
Real Decreto 255/2002, de 8 de marzo, por el que se dispone que el Ministro
de Hacienda sustituya al Vicepresidente Segundo del Gobierno para Asuntos
Econmicos y Ministro de Economa en la tramitacin y resolucin del expediente
de concentracin econmica consistente en la adquisicin, por parte del Banco de Santander Central Hispano, Sociedad Annima, de una participacin de
control en AUNA, Operadores de Telecomunicaciones, Sociedad Annima
(N-221), a los efectos del artculo 15 bis, 1, de la Ley 16/1989, de 17 de julio,
de Defensa de la Competencia. Un caso similar al anterior.
Ley 11/2002, de 6 de mayo, por el que se crea el Centro Nacional de Inteligencia. Aunque los servicios de informacin estaban regulados por normas de
rango reglamentario, con esta Ley se legalizan. Adems de establecer la forma
de actuacin en el campo de la inteligencia, esta Ley crea la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia y crea asimismo un Secretario de
Estado Director del Centro.
Real Decreto 430/2002, de 6 de mayo, por el que se dispone que el Ministro
de Administraciones Pblicas sustituya a la Ministra de Ciencia y Tecnologa en
90

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

la tramitacin y elevacin al Consejo de Ministros del expediente de resolucin


del contrato de concesin de la explotacin del servicio pblico de televisin
digital terrenal, concedida por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de junio
de 1999, a favor de la sociedad Onda Digital, Sociedad Annima (actualmente
sociedad Quiero Televisin). Adems de las consideraciones jurdicas que hemos apuntado ms arriba, merece una reflexin sociolgica el hecho de que los
Ministros del ramo, en varias casos, no puedan resolver los expedientes de su Departamento por causa de incompatibilidad: estos Decretos apuntan en la direccin de que el Presidente Aznar escoga a sus Ministros entre personas con fuertes interesas particulares en el sector que deban regir con objetividad al servicio
de intereses generales.
Real Decreto 772/2002, de 24 de julio, por el que se crea la Secretara de
Estado de Comunicacin en el Ministerio de la Presidencia. Al cesar el Ministro Portavoz del Gobierno se cre en su lugar esta Secretara de Estado adscrita, como era tradicional, al Ministerio de la Presidencia.
Real Decreto 776/2002, de 26 de julio, por el que se modifica la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia. Se dict para insertar en el Ministerio la nueva Secretara de Estado de Comunicacin.
Real Decreto 462/2003, de 25 de abril, por el que se crea el Comisionado
del Gobierno para la participacin de Espaa en la reconstruccin de Irak. Este
Real Decreto tiene la peculiaridad de que fue propuesto al Consejo de Ministros
por el propio Presidente del Gobierno.
Real Decreto 1112/2003, de 3 de septiembre, sobre las Vicepresidencias
del Gobierno. Tras la proclamacin del Vicepresidente Rajoy como candidato
a la Presidencia del Gobierno, el Presidente Aznar dicta este Real Decreto que
confiere al nuevo Vicepresidente Primero la presidencia de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, en tanto que el Vicepresidente Segundo pasa a ser tambin Ministro de la Presidencia en virtud de dos Decretos
distintos.
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas. Aporta un buen deslinde de las competencias del Consejo de Ministros
y del Ministro del ramo.
Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales. Tras la investidura de Rodrguez Zapatero, este Real
Decreto, dictado por el nuevo Presidente, reorganiza el Gobierno y crea los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, de Economa y Hacienda, de
Educacin y Ciencia, de Industria, Turismo y Comercio, de Cultura, y de Vivienda.
91

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Real Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno. Este Real Decreto iba acompaado de otro, el 559/2004, de 17 de abril,
por el que se dispone que la Vicepresidente Primera del Gobierno y Ministra de
la Presidencia asuma las funciones de Portavoz del Gobierno.
Real Decreto 560/2004, de 19 de abril, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno. Retornando al modelo de 1996, los rganos de apoyo a la
Presidencia se organizan con criterio triple pues a los tradicionales Gabinete y
Secretara General se le agrega la Oficina Econmica.
Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura
orgnica bsica de los Departamentos ministeriales.
Real Decreto 1194/20004, de 14 de mayo, por el que se determina la composicin de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Deroga diez Reales Decretos
y tiene vocacin de reordenar el enmaraado rgimen jurdico de las Comisiones Delegadas dejndolas reducidas a cuatro92. Fue reformado por el Real Decreto 1859/2004, de 6 de septiembre, del que se hablar a continuacin.
Acuerdo de la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos
de 19 de mayo de 2004 por el que se crea un Grupo de Trabajo de Apoyo a Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos. En realidad, se trata
de una recreacin de la Comisin de Poltica Econmica creada por el Real Decreto 685/2000, de 12 de mayo, pero con carcter interno y sin que se publicara en el diario oficial.
Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Ha sido reformado por el Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, para crear el cargo de Director Adjunto del
Gabinete en lugar del Subdirector del Gabinete.
Real Decreto 1859/2004, de 6 de septiembre, por el que se suprime la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos de Investigacin Cientfica y Desarrollo e Innovacin Tecnolgica.
Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, por el que se crea el Alto
Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo.
Ley Orgnica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley
Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Lo ms caracterstico

92 Para Situaciones de Crisis, para Asuntos Econmicos, para Asuntos de Investigacin Cientfica y Desarrollo e Innovacin Tecnolgica, y para Poltica Autonmica.

92

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

de esta importante reforma es la creacin de la figura del Consejero nato de


Estado con carcter vitalicio a la que pueden acceder los Ex - Presidentes del
Gobierno.
Como puede observarse, tras las dos grandes Leyes (LOFAGE y Ley 50/1997,
de 27 de noviembre, del Gobierno), la normativa sobre el Gobierno es fundamentalmente de carcter reglamentario y se dicta en desarrollo de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El hecho de que sigan dictndose numerosas disposiciones nos debe conducir a una reflexin: aunque haya grandes Leyes que disciplinan con completud y vocacin de permanencia el rgano Gobierno, sus condicionantes polticos provocan que, en desarrollo de las
Leyes generales, haya que seguir produciendo disposiciones, normalmente de
rango reglamentario, para hacer frente a los requerimientos de la oportunidad
poltica.
b) Posicin institucional del Presidente del Gobierno93
En desarrollo de la Constitucin, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, define la posicin institucional del Presidente de acuerdo con el principio de canciller, no slo por la relaciones de sus atribuciones (artculo 2), sino
tambin por su dominio sobre la estructura del Gobierno mediante Reales Decretos dictados por s mismo sino tambin por omitir toda referencia a las votaciones en el Consejo de Ministros que es uno de los instrumentos que tiene el
Presidente para dirigir la poltica del Gobierno. Con todo, el principio de canciller se atena en la Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, de reforma de la Ley
Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, al condicionar una decisin personalsima del
Presidente del Gobierno (la interposicin del recurso de inconstitucionalidad) a
los acuerdos de las Comisiones Bilaterales.
Tambin se advierte el predominio de los principios colegial y departamental en la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas
Armadas, y en la Ley 11/2002, de 6 de mayo, por el que se crea el Centro Nacional de Inteligencia. En esta Ley se renunci a incardinar al Centro en la Presidencia, lo que hubiera reforzado el principio de canciller.

93 Vase Luciano PAREJO: La regulacin del Gobierno y la Administracin; continuidad y discontinuidad en la poltica de desarrollo constitucional en la materia, Documentacin Administrativa, nm. 246-247,
septiembre 1996-abril 1997, pp. 11-76; Joan Lluis PREZ FRANCESCH: El liderazgo poltico y la preeminencia institucional del Presidente del Gobierno en el marco de la competencia gubernamental de direccin
de la poltica, en Antoni MONREAL (ed.): La divisin de poderes: el Gobierno, Institut de Cincies Politiques
i Socials, Barcelona, 2000, pp. 61-78; Antonio BAR CENDN: El Gobierno en la Constitucin y en la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno: colegialidad o presidencialismo?, Teora y Realidad Constitucional, nm. 14, 2. semestre 2004, pp. 64-84. Por ltimo, en el mismo nm. 14 de Teora y Realidad Constitucional, la citada Encuesta sobre el Gobierno

93

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

c) Organizacin del Gobierno94


En aplicacin del artculo 2.2.j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, los sucesivos Presidentes han dictado los Reales Decretos de reestructuracin de Departamentos ministeriales y de creacin de Vicepresidencias.
En general, como sealbamos ms arriba, la creacin y supresin de Ministerios denota las orientaciones estratgicas pero tambin ideolgicas de los Presidentes. Conviene destacar el proceso de simplificacin de las Comisiones Delegadas del Gobierno que, tras los Reales Decretos 1194/2004, de 14 de mayo,
y 1859/2004, de 17 de septiembre, han quedado reducidas a tres, presididas por
el Presidente o los Vicepresidentes. Es un buen ejemplo de acercamiento de la
norma a la realidad. Adems, hay que recordar, como necesario, el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 18 de junio de 1999 por el que se instruye a los Departamentos ministeriales sobre las materias que debern ser objeto de examen
por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos, pues siempre haba estado indeterminada el tipo de asuntos que debe conocer esa Comisin Delegada. Esta Comisin, por ltimo, se ha dotado en dos ocasiones de una
especie de Comisin de Subsecretarios que le prepara los asuntos (con el Real
Decreto 1274/2000, de 30 de junio, y con el Acuerdo de 19 de mayo de 2004).
En cuanto a las Vicepresidencias, dado que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno lo permite, desde su entrada en vigor los sucesivos Presidentes han optado por designar dos Vicepresidentes con responsabilidades paralelas en lo poltico y en lo econmico. Adems, en una etapa breve se opt
por un Ministro sin cartera pero ocupado de la funcin de Portavoz del Gobierno, lo cual exigi aprobar un rgano de apoyo. Haca mucho tiempo que no se
haba nombrado un Ministro sin cartera.
Como consecuencia de la guerra del Irak, en fin, se dict Real Decreto
462/2003, de 25 de abril, por el que se crea el Comisionado del Gobierno para
la participacin de Espaa en la reconstruccin de Irak, que probablemente careciera de apoyatura legal. Y dentro de frmulas organizativas atpicas debe citarse Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, por el que se crea el Alto

94 Vase Toms GONZLEZ CUETO: Ttulo I, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 27-130. Tambin Manuel ARAGN: Composicin y organizacin el Gobierno y estatuto de sus miembros Documentacin Administrativa, nm. 246247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 99-108; Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de
los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 109-122; Enrique LVAREZ CONDE: Gobierno y Administracin, en Gumersindo TRUJILLO, Luis LPEZ GUERRA y Pedro GONZLEZ-TREVIJANO (dirs.): La experiencia constitucional (1978-2000), Centro de estudios Polticos y Constitucionales, madrid,
2000, p. 317-343; Mario GARCS SANAGUSTN: El Gobierno, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica espaola, cit., pp. 161-159; Luis Morell OCAA: Los rganos centrales de la Administracin General del Estado: los Ministerios, en Jaime RODRGUEZ-ARANA (dir.): La Administracin Pblica
espaola, cit., pp. 247-275; y Luciano PAREJO: Derecho Administrativo, Ariel, Barcelona, 2003, pp. 512-525.

94

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo, pues ha creado un modelo gil y ms informal para que el Gobierno pueda desplegar su accin a favor de ese colectivo.
d)

Estatuto de los miembros del Gobierno95

Los artculos 11 a 14 han descrito con sobriedad los elementos nucleares del
estatuto personal de los miembros del Gobierno. Salvo para los Presidentes del
Gobierno, no se han producido otras disposiciones pues el tema est muy regulado desde los periodos anteriores96 pero s, con el Presidente Aznar, se han dictado tres Reales Decretos presidenciales de sustitucin de Ministros que podan
estar incursos en incompatibilidad. Es la primera vez que se emiten tales Reales Decretos aunque quiz la frmula resulte demasiado forzada.
El estatuto de los ex Presidentes se ha visto profundamente alterado tanto a travs de la Disposicin Adicional Primera de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno (que incorpora, sin derogarlo, el contenido del Real Decreto 405/1992,
de 24 de abril) como por la reciente la Ley Orgnica 3/2004, de 28 de diciembre,
por la que se modifica la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que les otorga la condicin de Consejeros natos permanentes.
e)

rganos de apoyo

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno dedica un Captulo, el II


del Ttulo I, a lo que denomina rganos de colaboracin y apoyo97 que abarca
a los Secretarios de Estado, a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Secretariado del Gobierno y a los Gabinetes. El artculo 8, relativo
a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, es un buen precepto tanto por prever que ser presidida por un Vicepresidente y, en su defecto,
por el Ministro de la Presidencia como por destacar el carcter meramente preparatorio de sus reuniones. En aplicacin de dicho precepto, el Real Decreto 1112/2003,
de 3 de septiembre, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, desplaz la presidencia
de la Comisin al Vicepresidente Segundo y Ministro de la Presidencia.

95 Vase Andrs JIMNEZ DAZ: Ttulo II, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios
a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 151-215.
96 ABC del 31 de enero de 2005 informaba que los antiguos Ministro del Gobierno del Presidente Aznar
que haban sido tambin Secretarios de Estado preferan cobrar las pensiones de estos ltimos porque inclua
tambin la productividad.
97 Aunque referido al proyecto de 1995, tiene inters ngel MENNDEZ REXACH: rganos de colaboracin, apoyo y asistencia en el exterior, en Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario
sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, cit., pp. 157-179. Tambin Toms GONZLEZ CUETO: Ttulo I, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord..): Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, cit., pp. 130- 150.

95

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Aunque la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno no lo dice expresamente, el Secretariado sigue residenciado en el Ministerio de la Presidencia como se ve en los distintos Reales Decretos de estructura orgnica de este Departamento. Al cesar el Ministro Portavoz, sus funciones retornaron al Ministerio
a travs del Real Decreto 772/2002, de 24 de julio, por el que se crea la Secretara de Estado de Comunicacin en el Ministerio de la Presidencia. En 2004 se
ha mantenido esa misma adscripcin.
Los Gabinetes, muy bien descritos por el artculo 10 de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, han sido objeto de escaso desarrollo normativo
posterior. S lo fueron, con cierta intensidad, los rganos de apoyo a la Presidencia
para los que es competente el Presidente del Gobierno en virtud del artculo
2.2.j) de la misma. Primeramente se dict el Real Decreto 929/2000, de 26 de
mayo, por el que se modifica el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, que
no afect a la estructura dual ya asentada y muy poco despus se dictaron los Reales Decretos 929/2000, de 26 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto
838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General
de la Presidencia del Gobierno, y 1087/2000, de 8 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General de la Presidencia del Gobierno, que tampoco aportaron grandes cambios. Efmeramente, y para el ejercicio de la Presidencia de la Unin Europea, se dict el Real Decreto 1470/2000,
de 4 de agosto, sobre constitucin del Comit Organizador de la Presidencia Espaola de la Unin Europea, que cre una Unidad de Apoyo dependiente de la
Secretara General de la Presidencia. El Real Decreto 911/2002, de 6 de septiembre, suprimi el puesto de Director de la Unidad de Apoyo. Ms tarde, la Subsecretaria de la Presidencia tuvo la curiosa iniciativa de dictar una Resolucin
de 11 de junio de 2001 para aprobar la Carta de Servicios del Departamento de
Seguridad de la Presidencia del Gobierno, lo que sin duda es muy necesario para
los ciudadanos.
Al constituirse el Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero, ste dict el
Real Decreto 560/2004, de 19 de abril, por el que se reestructura la Presidencia
del Gobierno, en donde se vuelve al modelo de 1996, en que los rganos de apoyo a la Presidencia se organizan con criterio triple (Gabinete, Secretara General y Oficina Econmica). Ese Real Decreto del Presidente ha sido desarrollado
por otro, el Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que se desarrolla la
estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, reformado a su vez por el Real
Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre.
f) Atribuciones del Gobierno
Una Ley como la del Gobierno no tiene que regular, salvo de manera abstracta,
las atribuciones del rgano aunque su Ttulo V ha avanzado la definicin de al96

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

gunas de las funciones ms relevantes (legislativa y reglamentaria y formas de


control). Pero desde que se aprob esta Ley se han producido algunas normas,
o actos, que merecen resaltarse. En primer lugar, con alcance general y no sectorial debemos citar la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, que ha eliminado los actos polticos del Gobierno
y ha creado un nuevo marco de control jurisdiccional de toda la accin del Gobierno. En segundo lugar, la muy importante la Ley 4/1999, de 13 de enero, de
modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que
ha perfeccionado los instrumentos de cooperacin con las Comunidades Autnomas. Es igualmente importante la Ley Orgnica 1/2000, de 7 de enero, de
modificacin de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, pues, en sede normativa pero no prctica, ha venido a condicionar el
ejercicio de la potestad presidencial de interposicin del recurso de inconstitucionalidad al crear un procedimiento facultativo de negociacin entre el Gobierno y las Comunidades Autnomas en las Comisiones Bilaterales de Cooperacin antes de interponer dicho recurso.
Tambin en mbitos sectoriales se han dictado normas relevantes como la
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo,
que ha fijado los procedimientos, fines y criterios de actuacin que debe seguir
el Gobierno al ejecutar la poltica de cooperacin internacional. En segundo lugar, la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Rgimen del Personal de las Fuerzas
Armadas, que delimita las funciones que corresponden al Gobierno. Tambin
en el mbito de la poltica exterior debe citarse la Ley 7/2000, de 22 de diciembre, por la que se conceden suplementos de crdito, por importe de 8.155.525.000
pesetas, para atender insuficiencias producidas en el Ministerio de Defensa,
como consecuencia de la participacin de las Fuerzas Armadas Espaolas en
operaciones internacionales de ayuda humanitaria y de restablecimiento de la paz.
Aunque se trata de una Ley singular de limitado contenido normador debe sealarse que es la primera vez, tras la restauracin de la democracia en 1977, que
las Cortes Generales adoptan una Ley relacionada con las misiones militares en
el exterior98 y asimismo tiene inters porque en su exposicin de motivos se narra sucintamente la historia de esas intervenciones bajo la vigencia de la Constitucin de 1978. Vinculada a estas materias, la Ley 11/2002, de 6 de mayo, por
el que se crea el Centro Nacional de Inteligencia, ha creado un nuevo marco de
ejercicio de estas funciones que siguen vinculadas al Ministerio de Defensa
cuando quiz hubieran debido residenciarse en la Presidencia del Gobierno. Por
acabar con las leyes sectoriales, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, ha venido a deslindar correctamente las
competencias del Consejo de Ministros y del Ministro del ramo.

98 Sobre el rgimen jurdico de las misiones militares en el exterior, vase Javier GARCA FERNNDEZ:
El control poltico de las misiones militares en el exterior. Fundacin Alternativas. Madrid, 2003.

97

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

g) Reglas de funcionamiento99
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dedica un Ttulo, el III,
a las reglas de funcionamiento. Dentro de este Ttulo hay que resaltar el artculo 18, dedicado al funcionamiento del Consejo de Ministros que aporta varias novedades: i) el orden del da lo fija el Presidente si bien en la prctica esta atribucin se modula tanto por el principio acumulativo con que se confecciona el
orden del da de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
como por el hecho de que es el presidente de sta quien realmente determina lo
que realmente va a incluirse o no en el orden del da que deliberar el Consejo;
y ii) el contenido de las actas que, por su carcter escueto se compadece con el
secreto de las deliberaciones que ha establecido el artculo 5.3 de la misma Ley.
Fijados estos principios por Ley, pocas disposiciones se han dictado aunque conviene recordar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 1998 sobre
competencia para celebrar convenios de colaboracin con las Comunidades Autnomas, y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001
por el que se dispone la numeracin de las rdenes ministeriales que se publican en el Boletn Oficial del Estado que permite identificarlas mejor. En cambio siguen vigentes las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos
colegiados del Gobierno aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de
26 de julio de 1996.
h)

Gobierno en funciones

El Ttulo IV de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha desarrollado el artculo 101 de la Constitucin100 con criterios en principio correctos si bien el actuacin del Gobierno del Presidente Aznar en los meses de marzo y abril de 2004 ha mostrado la necesidad de precisar el alcance de la accin

99 Vase, si bien referido al proyecto de 1995, Toms QUADRA-SALCEDO: Funcionamiento del Gobierno en Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, cit., pp. 233-241. Tambin Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Ttulo III, en idem (coord.):
Comentarios a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 217-239. Asimismo, Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 123144.
100 Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Ttulo IV, en idem (coord.): Comentarios a la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, cit., pp. 241-243; Enrique LVAREZ CONDE: El gobierno en funciones, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 191-218; Miguel SATRSTEGUI:
Artculo 101. El cese del Gobierno y el Gobierno cesante, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., Madrid, 1998, t. VII, pp. 345-367. Hay que destacar tambin los trabajos de
Enrique GUILLN LPEZ: El cese del Gobierno y el Gobierno en funciones en el ordenamiento constitucional
espaol, Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Sevilla, 2002 y el de Fernando REVIRIEGO: El Gobierno cesante o en funciones en el ordenamiento constitucional espaol, Universidad Carlos III de Madrid
Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2003. Por ltimo, la citada Encuesta sobre el Gobierno, Realidad Constitucional, nm. 14, 2. semestre 2004, pp. 11-63.

98

EL DESARROLLO NORMATIVO DEL GOBIERNO A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1978

no slo tras su pase a Gobiernos en funciones, despus de la celebracin de las


elecciones, sino tambin en la actuacin del Gobierno que carece de confianza
parlamentaria porque el Congreso se ha disuelto. No se han dictado normas posteriores a la Ley.
i)

Conclusiones sobre el Gobierno desde abril de 1997

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, complementada en sus


aspectos organizatorios por la LOFAGE, ha dado un giro muy relevante a la regulacin normativa del rgano Gobierno. Ha cerrado un crculo que debera haberse cerrado en 1981 cuando se retir el primer proyecto del Gobierno del Presidente Surez. Y despus de este Ley del Gobierno la normativa aprobada ha
servido ms para desarrollarla que para innovarla. El ordenamiento espaol tiene, al fin, unas normas completas y modernas que evitan acudir al viejo Derecho de la dictadura y que al tiempo permiten aplicar la Constitucin en su plenitud.

99

II. EL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

CAPTULO 2:
EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

2.1.

LA POSICIN SISTEMTICA DEL TTULO IV

Como se ve en el libro de Harvey C. MANSFIELD, Jr., sobre la formacin del


Poder Ejecutivo moderno1, si hay un rgano o poder del Estado que tiene continuidad histrica desde las formaciones polticas preestatales hasta nuestros
das es el Gobierno si bien ha estado vinculado a la Jefatura del Estado hasta pocas muy recientes cuando el rgimen parlamentario (Repblicas o Monarquas)
desplaz la direccin poltica del Estado hacia el Gobierno en detrimento del
Poder Ejecutivo dual. Sin embargo, como es sabido, en todo el constitucionalismo
moderno es difcil encontrar el debido reflejo de esta preeminencia del Gobierno en los textos constitucionales2.
La Constitucin espaola de 1978 no es una excepcin a esa regla pues el rgano constitucional llamado Gobierno est regulado en un Ttulo, el IV, que tiene el significativo nomen iuris de Del Gobierno y de la Administracin, de modo
que en el mismo vemos agrupados seis artculos dedicados al Gobierno y otros
cinco preceptos que tratan de la Administracin como aparato, de una rama especfica de sta (las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) y del supremo rgano consultivo del Gobierno que es el Consejo de Estado. Lgicamente, no toda la regulacin constitucional del Gobierno est en el Captulo IV pues en los restantes
Ttulos encontramos otras muchas referencias: relaciones con el Rey (Ttulo II),
alcance de su potestad legislativa (Ttulo III), relaciones con las Cortes (Ttulo
V), potestades econmicas y hacendsticas (Ttulo VII), relaciones con las Comunidades Autnomas (Ttulo VIII), relaciones con el Tribunal Constitucional

1 Harvey C. MANSFIELD, Jr.: Taming the Prince. The Ambivalence of Modern Executive Power, The Free
Press, Nueva York, 1989.
2 Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de la
accin gubernamental, Boletn Oficial del Estado - Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp.
15-120.

103

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

(Ttulo IX), e intervencin en la reforma constitucional (Ttulo X). En definitiva, el estatuto constitucional del Gobierno no slo no se agota en el Ttulo IV
sino que, adems, ste slo recoge los elementos estticos del rgano y en modo
alguno su marco relacional. En este artculo nos limitaremos a describir los rasgos jurdicos y polticos que emanan del Ttulo IV dejando para otros trabajos
todo lo referente a su relacin con las Cortes Generales y dems rganos constitucionales.
Antes de entrar en el contenido de este Ttulo IV conviene recordar que el mismo est situado sistemticamente entre el Ttulo dedicado a las Cortes Generales y el que regula las relaciones Gobierno/Cortes. Quiere ello decir que la posicin ulterior del Gobierno respecto a las Cortes Generales ya est indicando algo
obvio pero que la Constitucin expresa a travs de su ordenacin sistemtica: que
en orden a la legitimidad democrtica el Gobierno est subordinado al Parlamento. Es una obviedad pues en el sistema parlamentario el Gobierno existe
porque disfruta de la confianza parlamentaria pero en el caso espaol la Constitucin se ha encargado de destacarlo sistemticamente.
Antes de avanzar conviene recordar tambin otra cuestin. Como en toda
dictadura, el Gobierno del rgimen de Franco (organizado jurdicamente a travs de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, texto refundido
aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957), era el rgano de imputacin de
toda la accin poltica del Estado lo que se acrecentaba, adems, a causa de la
identificacin orgnica Gobierno/Administracin pues ambos formaban un ente
nico a cuya cabeza estaba el Gobierno. Los supuestos doctrinales de la democracia han cambiado radicalmente pero esa preeminencia del Gobierno no ha
variado ya que las exigencias del Estado social, como ha visto Lpez Guerra
determinan que el Gobierno sea un rgano de accin y de direccin de la poltica3 si bien, precisamente porque el Gobierno posee legitimacin democrtica,
han de separarse Gobierno y Administracin pues en el Estado democrtico y social la Administracin no puede responder a los criterios de actuacin polticopartidistas a los que est obligado a acomodarse el Gobierno.

2.2.

PREVISIONES CONSTITUCIONALES SOBRE EL GOBIERNO

Dejado de lado las previsiones constitucionales sobre la Administracin, sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y sobre el Consejo de Estado, el Ttulo IV
de la Constitucin ha regulado el Gobierno conforme a los siguientes criterios:

3 Luis LPEZ GUERRA: La posicin del Gobierno en la Constitucin espaola, en Enrique LVAREZ
CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1998, pp. 354-356.

104

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

las funciones (artculo 97);


la composicin del rgano, las funciones de su Presidente y el estatuto poltico y personal de sus miembros (artculo 98);
el procedimiento de formacin (artculos 99 y 100);
el procedimiento de cese (artculo 101);
el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad penal de sus miembros (artculo 102).
Llama la atencin, como veamos ms arriba, que el estatuto interno bsico
del Gobierno se sustancie en seis artculos pues la Constitucin de 1931, que expresaba un modelo organizativo del Gobierno algo ms atrasado que el vigente,
dedicaba a este rgano ocho artculos. Aun as lo importante es el contenido y,
desde este punto de vista, es cierto que la Constitucin ha sabido concentrar en unos
pocos preceptos un modelo de Gobierno bien trabado y bien definido como rgano de direccin de la poltica nacional. En efecto, llevar a la Constitucin con cierto pormenor las funciones del rgano es un avance, una garanta de su posicin como
ente directivo de la poltica y como rgano constitucional con un radio de accin
predeterminado y una gua sobre la que estructurar el contenido del programa de
gobierno y, por ende, la relacin fiduciaria con el Congreso. Y es que la relevancia de este Ttulo IV radica, por ello, en varios contenidos que contribuyen a configurar un modelo de Gobierno plenamente adaptado al sistema parlamentario asegurando al tiempo la plena vigencia del principio democrtico4 y la no menos
plena eficacia del rgano encargado de la gobernacin del pas, pas (no debe olvidarse) integrado en la Unin Europea y dotado de una amplsima descentralizacin.
Los contenidos constitucionales que contribuyen a configurar ese modelo de
Gobierno5 no son los siguientes:
a) La regulacin de un rgano plenamente autnomo de las Cortes
Generales
Este punto puede parecer excesivamente sutil o abstracto pero es importante para entender la posicin jurdica del Gobierno en el conjunto de los rganos

4 Ya en los aos treinta del siglo pasado Boris MIRKINE-GUETZEVITCH [Modernas tendencias del Derecho constitucional (trad. S. lvarez-Gendn), Ed. Reus, Madrid, 1934, p. 212] seal que es la supremaca poltica del Ejecutivo lo que da verdadero sentido al parlamentarismo.
5 Sobre ese modelo de Gobierno sigue siendo muy interesante, a pesar de ser anterior a la Ley del Gobierno, la tesis doctoral de Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid,
1996. Igualmente vlido, Juan Luis PREZ FRANCESCH: El Gobierno, Tecnos, Madrid, 1993.

105

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

constitucionales del Estado. El primer modelo de sistema parlamentario, que


trataba de romper radicalmente el dualismo de legitimidades (Corona, Parlamento) de las Monarquas constitucionales, desplaz al Parlamento no slo la legitimidad que emanaba del principio democrtico sino tambin la potestad de decidir sobre el alcance y la estructura de los restantes rganos constitucionales aun
cuando ya estuvieran descritos en la Constitucin. Ejemplos de esta tendencia
eran, por ejemplo, la atribucin al Parlamento de la determinacin por Ley de
la estructura ministerial6, la nula capacidad de reaccin del Gobierno frente a la
Ley inconstitucional, la escasa regulacin constitucional del Gobierno que pona al rgano a merced de cualquier normacin legislativa o, en fin, el bajsimo
nivel normativo de las normas que disciplinaban la organizacin gubernamental. En el constitucionalismo posterior a 1945 y, sobre todo, posterior a la dcada de los setenta del siglo pasado, el rgano Gobierno se fortaleci en las Constituciones de modo que su estatuto qued mucho ms ahormado aun cuando
siguiera siendo necesario el complemento legislativo para su ordenacin plena.
Y para alcanzar esa cierta autonoma de rgano constitucional sin excesiva
sumisin a la Ley era necesario que la Constitucin regulara, con cierta suficiencia, las funciones o, al menos, las potestades del Gobierno. Eso es lo que ha
hecho el artculo 97 de la Constitucin con una descripcin rigurosa y conceptualmente rica de tales potestades que permite conocer el radio de accin exterior del rgano, como deca Nawiasky7, es decir, el campo concreto de la accin del Gobierno y el lmite que no pueden franquear los restantes rganos
constitucionales. Ah radica la importancia de este precepto que perfecciona la
regulacin que contena la Constitucin de 1931 sobre el campo competencial
del Gobierno estableciendo as, con precisin, el mbito de actuacin del Gobierno8. Pocas Constituciones extranjeras lo han hecho y quiz la ms completa, aunque con una tcnica algo diferente, sea la de Portugal que en sus artculos 200 a 203 regula con detalle las funciones del Gobierno y de su rgano
colegiado, el Consejo de Ministros.
A diferencia de la Constitucin portuguesa, que ha elegido la tcnica enunciativa
y casustica de funciones concretas, la espaola ha optado por sealar el contenido general de la accin del Gobierno a travs de un conjunto de funciones9 o

6 En Francia, por ejemplo, a partir de la Ley de 20 de junio de 1920 (vanse, Joseph BARTHLEMY y
Paul DUEZ: Trait de droit constitutionnel. Dalloz, Pars, 1933, nueva ed., pp. 672-675).
7 Hans NAWIASKY: Teora general del Derecho (trad. J. Zafra Valverde), Ed. Nacional, Mjico, D.F.,
1980, 2.a ed., pp. 257-258.
8 Para ser rigurosos con los antecedentes, habramos de decir que el Proyecto de Constitucin de 1873
contena una detallada regulacin de las competencias del Poder Ejecutivo.
9 Javier PREZ ROYO: Curso de Derecho constitucional, Marcial, 1997, 4.a ed. (hay eds. posteriores), pp.
589-599. Tambin Luis LPEZ GUERRA: Regulacin constitucional del Gobierno y las funciones gubernamentales, en la obra col. La divisin de poderes: el Gobierno, Institut de Cincies Politiques i Socials - Universitat de Lleida, Barcelona, 2000, pp. 9-29.

106

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

lneas de accin de las que emanan funciones concretas con diverso alcance jurdico10. El resultado es que el Gobierno queda configurado como un rgano legitimado para actuar hacia la sociedad nacional e internacional y que esa actuacin est legitimada constitucionalmente ms all de las determinaciones que fije
la Ley contra la cual, si resultara limitativa, podra reaccionar el propio Gobierno a travs del recurso de inconstitucionalidad.
La fijacin constitucional de este radio de accin es tanto ms necesaria cuanto que el Estado que la Constitucin de 1978 ha venido a ordenar a un Estado
descentralizado que tena adems vocacin de integrarse en lo que entonces se
denominaba Comunidad Econmica Europea. Al prever la Constitucin la existencia de Comunidades Autnomas dotadas de poder poltico (artculos 148 y 152),
el margen de accin del Gobierno haba de resultar ms limitado y otro tanto se
poda decir en el momento en que Espaa se integrara en la Comunidad Econmica
Europea. Todo ello abona la necesidad y el acierto de que ex Constitutione se definieran las potestades del Gobierno no slo versus los restantes rganos constitucionales sino tambin versus las instituciones autonmicas (y en el futuro) comunitarias.
A su vez, esta superposicin de instituciones autonmicas y comunitarias
que inciden, limitan y delimitan la posicin del Gobierno del Estado suscita un
problema adicional que aqu slo podemos citar de pasada que no es otro que el
replanteamiento de la posicin poltica del Gobierno que ha de concentrarse en
los campos de accin del artculo 97 renunciando a multitud de actuaciones polticas y administrativas sobre las que slo puede ejercitar, a lo sumo, una funcin coordinadora o inspectora11.
El resultado, para no extendernos ms en este primer punto, es que la Constitucin, separndose del constitucionalismo histrico y de los ejemplos que encontramos en Derecho comparado, ha configurado con rigor y con precisin
conceptual un radio de accin del Gobierno, radio que est constitucionalmente protegido frente a la Ley aun cuando la Ley est habilitada para desarrollar y
concretar las competencias que derivan de ese conjunto de potestades. Ms abajo veremos qu respuesta ha dado la Ley a estas determinaciones constitucionales.
b)

La composicin del rgano

En el constitucionalismo histrico y comparado encontramos diversos enfoques acerca de la regulacin constitucional de la composicin del Gobierno. En

10

Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit., pp. 189-193.


Sobre el alcance material de las funciones del Gobierno en el modelo constitucional espaol, vase
el brillante trabajo de Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin? Apuntes para la
11

107

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

las Constituciones espaolas vemos dos modelos que son el de la fijacin ex


Constitutione de los Departamentos ministeriales sin otras alusiones a la estructura en la que estos se insertan (artculo 222 de la Constitucin de 1812) y
el ms generalizado que guarda silencio sobre esta materia (Constituciones de
1837, de 1845, de 1869, de 1876 y de 1931). En cambio, en Derecho comparado encontramos muchos ejemplos de una regulacin relativamente minuciosa de
la composicin pues es frecuente prever la existencia de Vicepresidentes, del
Consejo de Ministros como rgano colegiado y hasta de Ministros sin cartera y
de Secretarios de Estado. Ms raro, pero con ejemplos significativos y en cierto modo anacrnicos, es limitar constitucionalmente el nmero de Departamentos ministeriales como ocurre en Blgica o remitirse a la Ley como vemos
en la Constitucin finlandesa.
Con estos ejemplos, la Constitucin estaba en condiciones de formular un
modelo organizativo moderno. No ha realizado un esfuerzo de innovacin pero
lo cierto es que el resultado ha sido relativamente claro y nada anacrnico aunque podra haber sido ms osado. El artculo 98.1, en efecto, ha resuelto correctamente el tema sealando que el Gobierno se compone de miembros de varias categoras, los de Derecho necesario (el Presidente y los Ministros), otra
categora potestativa (los Vicepresidentes) y otras categoras posibles si as lo establece la Ley. Es una frmula correcta en cuanto que no limita el nmero de miembros ni contempla una obligada regulacin legislativa pero tambin ha sido poco
osada porque en consonancia con el modelo organizativo de canciller que asume la Constitucin hubiera resultado ms correcto y ms operativo atribuir al Presidente la facultad de organizar el Gobierno, como finalmente ha resultado en la
legislacin ordinaria. Al no contemplarlo en la Constitucin, esta decisin ha
quedado remitida a la Ley lo que resulta discutible pues ha dado lugar en el pasado a alguna solucin desafortunada. En todo caso, la frmula del artculo 98.1
deja cierta libertad de organizacin al Gobierno o a su Presidente. En cuanto al
contenido material del precepto, responde a la estructura tradicional del Gobierno en Espaa (Presidente, Vicepresidente12 y Ministros) y deja abierta la posibilidad de crear mediante Ley otras figuras organizativas.
Ha quedado peor recogida, en cambio, la regulacin del Consejo de Ministros. De entrada llama la atencin que, en el Ttulo correspondiente al Gobierno,

individualizacin de la funcin ejecutiva en el orden de las funciones estatales, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 1, mayo-agosto 1997, pp. 13-42.
12 En la Monarqua constitucional la Vicepresidencia del Consejo de Ministros aparece el 3 de octubre
de 1840 y corresponde a Joaqun Mara Ferrer quien cesa el 10 de mayo de 1841. Durante la Dictadura de Primo de Rivera reaparece la figura hasta 1930. En la Segunda Repblica slo ocup este cargo Diego Martnez
Barrio entre el 22 de diciembre de 1933 y el 3 de marzo de 1934. En la zona rebelde se nombra Vicepresidente
en 1938 hasta 1939. Ya en la dictadura de Franco el primer Vicepresidente fue Agustn Muoz Grandes, nombrado el 10 de julio de 1961 y desde entonces ha existido este cargo (datos tomados de la excelente obra de
Jos Ramn URQUIJO GOITIA: Gobiernos y Ministros espaoles [1808-2000], Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 2001, pp. 346-347).

108

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

no se haga ninguna referencia el Consejo de Ministros. Este rgano colegiado


se cita varias veces en la Constitucin [artculos 62.f) y g), 88, 112, 115.1 y
116.2 y 3] pero nunca en el Ttulo dedicado al Gobierno lo cual no tiene importancia prctica pues las decisiones que la Constitucin atribuye al Gobierno slo
podran ser adoptadas por los miembros de ste que estn citados en el artculo
98.1 que comentamos y en una reunin colegiada aunque sera posible atribuir
otro tipo de decisiones no previstas en la Constitucin a otra forma organizativa del Gobierno. Todo ello no quiere decir que, por razones pedaggicas y hasta estticas, no debera haber una alusin al Consejo de Ministro como rgano
colegiado superior del Gobierno tal como vemos en el artculo 17 de la Constitucin danesa o en el artculo 45 de la Constitucin holandesa que en este punto son muy acertadas13.
c)

Las funciones y la posicin poltica del Presidente del Gobierno

Por una parte, el artculo 98.2 de la Constitucin recoge con precisin las
funciones del Presidente del Gobierno (dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los dems miembros del Gobierno) pero, por otro lado,
cuando los artculos 99 y 100 sealan el procedimiento para su eleccin y la forma de nombrar y cesar a los restantes miembros del Gobierno estn configurando (con el complemento de otros preceptos constitucionales que veremos a
continuacin) un modelo determinado de Presidencia14. Veamos cada uno de
estos puntos.
En el constitucionalismo histrico espaol no es frecuente encontrar la descripcin funcional del Presidente del Gobierno por la sencilla razn de que la figura del Presidente del Consejo, en concordancia con el modelo de la Monarqua constitucional, no aparece, al menos con precisin, hasta la Constitucin de
193115 que estableci que El Presidente del Consejo de Ministros dirige y representa la poltica general del Gobierno (artculo 87)16. Aunque en el nivel de

13 Sobre el artculo 98, vase Manuel ALBA NAVARRO: Artculo 98. Composicin y estatuto del Gobierno, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, Cortes Generales - Eds.
de Derecho Reunidas, Madrid, 1998, t. VIII, pp. 209-244.
14 Vase Joan Llus PREZ FRANCESCH: El liderazgo poltico y la preeminencia institucional del Presidente del Gobierno en el marco de la competencia gubernamental de direccin de la poltica, en la obra col.
La divisin de poderes: el Gobierno, pp. 61-78.
15 El Estatuto Real se refiri muy tempranamente al Presidente del Consejo de Ministros en sus artculos 37 y 40 pero estos preceptos no definan esta figura ni podan hacerlo dada la finalidad del mismo y el Proyecto de Constitucin federal de 1873 tambin se refiri al Presidente del Consejo en su artculo 71 pero ninguno de los dos textos aportaban elementos suficientes para entender la naturaleza jurdica de esta figura y de
sus atribuciones.
16 Vase Eduardo ESPN TEMPLADO: La Presidencia del Consejo y el Consejo de Ministros en la II Repblica; en Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 135-152.

109

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

la legislacin ordinaria la figura estaba definida17, fue necesario que se implantara el constitucionalismo democrtico de los aos veinte del siglo pasado para
que la figura del Presidente del Gobierno adquiriera autonoma constitucional y
funcional. Despus de la Constitucin republicana la de 1978 ha venido a reafirmar el carcter directivo y coordinador de esta figura en trminos similares a
la Ley Fundamental de Bonn y las Constituciones francesa e italiana.
Lo cierto es que hemos recuperado un precepto que define correctamente el
perfil funcional del Presidente definindole como director del rgano director de la poltica nacional. Pero para que esta nocin resultara operativa, la
Constitucin tena que asegurar la posicin preeminente del Presidente versus
el resto del Gobierno, esto es, la Constitucin tena que insertar en su articulado el denominado principio de canciller18. Y la insercin de tal principio se
ha realizado en parte en el mismo Ttulo IV y en parte en el Ttulo V: en el Ttulo IV encontramos un precepto, el artculo 99, que regula la investidura del Presidente con una dimensin personal, no colegiada, pues el Congreso de los Diputados otorga su confianza al Presidente y no al Gobierno cuya composicin
no tiene que conocer al votar la investidura, lo que acenta notablemente el nivel de presidencialismo. Y en coherencia con ese presidencialismo, el siguiente artculo, el 100 prev que los restantes miembros del Gobierno sern nombrados
y separados por el Rey a propuesta del Presidente. Adems, como complemento de estos dos preceptos capitales, el artculo 112 atribuye al Presidente la decisin de plantear al Congreso la cuestin de confianza, el artculo 113 regula
la mocin de censura al Presidente y no al Gobierno, el artculo 115 otorga al Presidente la facultad de disolver las Cmaras19 y, por ltimo, el artculo 162.1.a)
atribuye al Presidente (y no al Gobierno) la legitimacin activa para interponer
el recurso de inconstitucionalidad. El hecho de que el Presidente est obligado
a llevar a deliberacin del Consejo de Ministros tanto la decisin de plantear la
cuestin de confianza como la disolucin de las Cortes no aminora el principio
de canciller pues el resultado de esa deliberacin no vincula al Presidente.
d) El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno
El artculo 98 de la Constitucin no regula slo el estatuto poltico del Presidente sino que tambin trata del estatuto poltico y personal de los restantes miembros del Gobierno. El estatuto personal de todos los miembros del Gobierno (in-

17 Vase Francisco FERNNDEZ SEGADO: La Presidencia del Consejo de Ministros en la Restauracin


en Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de
la Presidencia del Gobierno, cit., pp. 101-133.
18 Sobre el principio de canciller, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho
administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1989, pp. 1016-1017.
19 Adems, el artculo 114 seala los efectos de la denegacin de la confianza y adopcin de la mocin
de censura que no pueden ser otros que la dimisin del Presidente.

110

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

cluido el Presidente) se descompone en dos elementos, uno de carcter privado


y profesional y otro de naturaleza pblica y poltica. El estatuto personal de carcter privado y profesional es el usual en toda Administracin moderna, es decir, incompatibilidad absoluta para actividades privadas de carcter profesional
y mercantil y no merece ms comentarios. Mayor inters posee el estatuto personal de naturaleza pblica y poltica pues acota el ejercicio de otras funciones
polticas del Presidente y de los Ministros y que si bien se aproxima a los criterios de cualquier sistema parlamentario tambin posee peculiaridades pues las
democracias europeas occidentales ofrecen soluciones muy heterogneas en
cuanto a las compatibilidades con otros cargos pblicos representativos. La
Constitucin espaola ha optado por un modelo coherente con el modelo parlamentario y permite el ejercicio simultneo del mandato parlamentario de una
de ambas Cmaras pero en cambio prohbe no slo el ejercicio del mandato representativo en las Asambleas Legislativas autonmicas sino tambin el mandato
representativo local, de tanta tradicin en otros pases como Francia. La solucin
es, a mi entender, acertada tanto por fidelidad al rgimen parlamentario como por
asegurar la eficiencia de la gestin ministerial que se vera distorsionada por
causa de una duplicacin de funciones representativas. Hay que sealar, en fin,
que este doble estatuto personal (pblico y privado) slo es regulado por la Constitucin en sus elementos bsicos y que para su desarrollo se establece una remisin a la Ley.
En cuanto al estatuto poltico de los miembros del Gobierno, el elemento
ms relevante es el principio departamental que se expresa en el artculo 98.2 in
fine que seala la competencia y la responsabilidad directa de cada miembro del
Gobierno y que es compatible con el principio colegial que vemos, ya en el Ttulo siguiente, en el artculo 108 y que contempla la gestin poltica solidaria de
todo el Gobierno. En ambos casos, esta formulacin est subordinada al principio de canciller.
e)

El procedimiento de formacin y cese del Gobierno

Los artculos 99 a 101 que regulan el procedimiento de formacin y cese del


Gobierno estn probablemente entre los preceptos mejor elaborados de la Constitucin tanto en sentido tcnico-jurdico como en sentido poltico20. En sentido poltico, como veamos en la anterior letra c), toda la arquitectura institucional del Gobierno gira en torno al principio de canciller pero, una vez organizado

20 Para el nombramiento del Presidente, vase Miguel REVENGA: La formacin del Gobierno en la Constitucin espaola de 1978, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988 y tambin el comentario de Antonio BAR CENDN: Artculo 99. Nombramiento del Presidente del Gobierno, ambos en scar ALZAGA
(dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., t. VIII, pp. 245-306. Para el cese del Presidente, Miguel SATRSTEGUI: El cese del Gobierno y el Gobierno cesante, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., t. VIII, pp. 345-367.

111

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

este principio, la tcnica jurdica empleada para hacer efectivo el establecimiento


de la relacin fiduciaria se funda en el otorgamiento previo de sta por medio de
la votacin de investidura en tanto que el procedimiento paralelo de retirada de
la misma se basa en la mocin de censura constructiva. Ambas tcnicas de investidura y de censura constructiva estn dirigidas a garantizar la estabilidad del
Gobierno y no son usuales en el Derecho constitucional europeo occidental ni
menos an en el constitucionalismo histrico espaol que, por lo general, se han
quedado en una fase histrica ms primitiva de otorgamiento posterior de la
confianza cuando no de formacin del Gobierno sin formalizar el establecimiento de la relacin fiduciaria.
Ha de tenerse en cuenta que de todos los pases europeos occidentales, slo
Alemania y Suecia regulan el otorgamiento previo de la confianza parlamentaria y que slo en otros tres (Grecia, Italia y Portugal) el Gobierno recin formado acude al Parlamento a solicitarla. El actual es un procedimiento mucho ms
transparente que contrasta con el que se practicaba en la Segunda Repblica21
y que para los supuestos de ausencia de mayora absoluta trasfiere la responsabilidad de formar Gobierno al Rey. Vista la experiencia de otros regmenes (Tercera y Cuarta Repblica francesas, Segunda Repblica espaola), es una frmula institucionalmente segura porque delimita bien la posicin poltica de cada
rgano constitucional y evita crisis innecesarias motivadas por el otorgamiento
de apoyos polticos brumosos. Y en consonancia con ese modelo racionalizado,
la capacidad del Congreso para retirar su confianza al Presidente est igualmente
racionalizada pues la mocin de censura constructiva impide crisis fciles al
obligar a crear mayoras estables y, a fortiori, evita que una crisis de Gobierno
desemboque necesariamente en una disolucin anticipada del Parlamento como
predicaba, por ejemplo, Redslob a principios de los aos veinte22. Adems, en
fin, como ha sealado Lpez Guerra, el apoyo parlamentario expreso en la investidura refuerza la legitimidad democrtica del Gobierno que no slo nace del
Parlamento sino que accede al poder a travs de un procedimiento electoral
transparente que permite al ciudadano saber a qu partido votar para formar Gobierno23.
Es, adems, una buena frmula jurdica porque libera el procedimiento de
eleccin del Presidente del Gobierno de la decisin nicamente parlamentaria
ya sea mediante alguna Ley reguladora del Gobierno ya sea (lo que sera ms
preocupante) mediante los Reglamentos parlamentarios. El procedimiento bsico de formacin y cese de un rgano constitucional ha de estar recogido en
la propia Constitucin sin remisiones sustanciales a la Ley o al Reglamento

21 Joaqun TOMS VILLARROYA: La formacin de Gobierno durante la Segunda Repblica, Revista de


Estudios Polticos, nm.204, noviembre-diciembre 1975, pp. 49-94.
22 Robert REDSLOB: Le rgime parlementaire, Marcel Girad, Pars, 1924, pp. 200-201.
23 Luis LPEZ GUERRA: La posicin del Gobierno en la Constitucin espaola, cit., pp. 354-356.

112

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

parlamentario que desequilibraran el dominio de ese procedimiento a favor


del Parlamento. Y la intervencin formalizada del Jefe del Estado contribuye
tambin a liberar al Gobierno de la regulacin nicamente parlamentaria
pues, ms all del margen de propuesta del Rey que vara conforme a los resultados electorales, la participacin del titular de otro rgano constitucional extrae el procedimiento de formacin del Gobierno del mbito domstico parlamentario para configurarlo como una cuestin que implica a varios rganos
constitucionales lo que, a su vez, visualiza con ms intensidad el protagonismo
del cuerpo electoral.
Por ltimo, es un acierto que la Constitucin haya contemplado el funcionamiento el Gobierno cesante aunque, como veremos ms abajo, la fortuna o el fracaso de esta figura est muy vinculado a su desarrollo legislativo posterior.
f) El procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad penal
de sus miembros24
Si en el punto anterior veamos el procedimiento de formacin y cese del
Gobierno como una cierta desparlamentarizacin del proceso poltico ms importante del sistema poltico (despus del proceso electoral) en beneficio de una
regulacin fijada ex Constitutione, en esta materia recogida en el artculo 102 encontramos una autntica garanta constitucional pues no otra cosa es una previsin procesal destinada a aforar a los miembros del Gobierno y a fijar un procedimiento especial de acusacin para delitos de relevancia poltica como son
los de traicin y los delitos contra la seguridad del Estado. En el caso del aforamiento, siguiendo la tradicin procesal espaola, corresponde el enjuiciamiento a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, lo que est en concordancia con
similar aforamiento para los Diputados y Senados (artculo 71.3), lo cual, si bien
denota una valoracin y una consideracin de la especificidad de la funcin que
ejercen25, no deja de constituir una prdida de garantas al menos mientras no
se cree una doble instancia en el seno del propio Tribunal Supremo. Mayor garanta constituye el monopolio de la acusacin y la autorizacin para proseguir
sta que se atribuye a los Diputados pues hay suficientes ejemplos en la poltica comparada (el ms reciente, el intento de impeachment contra el Presidente
Clinton) de proseguir la lucha partidista por vas judiciales. Quiz la Constitucin ha sido incluso restrictiva ya que, como se ha visto en el caso de Estados

24 Sobre este procedimiento, vase Gonzalo RODRGUEZ MOURULLO: Artculo 102. Criterios para la
exigencia de responsabilidad criminal al Presidente y dems miembros del Gobierno, en scar ALZAGA
(dir.): Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, cit., t. VIII, pp. 369-379. Tambin, por todos, Rosario GARCA MAHMUT: La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno en la Constitucin, Tecnos,
Madrid, 2000.
25 Auto del Tribunal Constitucional 353/1988, de 16 de marzo (Sala 2.a, Seccin 4.a, J.C., t. 20, pp. 16391643.

113

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Unidos, la limitacin de dicho procedimiento a los solos delitos contra la seguridad del Estado y de traicin reduce cualquier otra acusacin a un mero problema
de aforamiento.

2.3.

LA PRCTICA DE LA ACCIN DEL GOBIERNO26

Vistas las previsiones constitucionales, conviene a continuacin examinar


cmo ha sido la prctica de la accin del Gobierno en los veinticinco aos de vigencia de la Constitucin, prctica que es inescindible de la normativa dictada
en desarrollo de las previsiones constitucionales. En este apartado seguiremos
la misma sistemtica del apartado anterior que compendia en pocos puntos todos los contenidos del Ttulo IV.
a) La regulacin del rgano constitucional Gobierno
(las fuentes no constitucionales del Gobierno)27
Cuando entr en vigor la Constitucin, el Gobierno estaba regulado fundamentalmente por la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado
de 26 de julio de 1957. sta era la principal fuente reguladora del Gobierno y en
sentido formal cumpla, por ende, el implcito mandato de reserva de ley que emanaba de la Constitucin y que se complementaba con el Real Decreto 1558/1977,
de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de la Administracin Central del Estado, que era una norma de ms importancia de lo que
aparentaba pues vino a crear, nada menos, las Secretaras de Estado. Adems, el
funcionamiento del Gobierno sigui regulado en parte por la Ley de Procedimiento
Administrativo de 17 de julio de 1958.
Ms all de los contenidos preconstitucionales de la Ley de 1957, la importancia de su vigencia constitucional consisti en servir de Ley matriz para una
multitud de Decretos sobre organizacin, Presidencia, rganos de apoyo y aspectos
secundarios del estatuto de los miembros del Gobierno, Decretos que, por lo general, traan causa de las autorizaciones que la misma otorgaba al Gobierno.
Cuando la Constitucin llevaba varios aos de vigencia, la regulacin prevista

26 No nos detenemos en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Gobierno porque, salvo excepciones, suele ser pobre y anticuada. Se pueden destacar las siguientes: STC 26/1981, de 17 de julio (Sala 2.a,
Ponente: L. Dez-Picazo, J.C., t. 2, pp. 141-165) sobre el alcance de las potestades del Gobierno; STC 99/1987,
de 11 de junio (Pleno, Ponente: C. de la Vega Benayas, J.C., t. 18, pp. 390-430) sobre los contenidos materiales de la accin del Gobierno; STC 45/1990, de 15 de marzo (Sala 1.a, Ponente: J. Leguina, J.C., t. 26, pp.
496-509) sobre la funcin de direccin; y STC 133/1990, de 19 de julio (Pleno, Ponente: I. Lpez Guerra, J.C.,
t. 27, pp. 558-588) sobre los contenidos materiales de la accin del Gobierno.
27 Hay una buena introduccin a esta regulacin en Luis LPEZ GUERRA: El Gobierno y su regulacin:
enfoques positivos y negativos, Revista de Derecho constitucional, nm. 70, enero-abril 2004, pp. 43-71.

114

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

en la Ley de 1957 se complement con la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, que tocaba exclusivamente aspectos organizativos y que responda a la misma filosofa de la Ley de 1957.
Toda esta normativa se inspiraba, empero, en principios un tanto anacrnicos
por lo que a principios de la dcada de los noventa el Gobierno del Presidente
Gonzlez se plante preparar una Ley del Gobierno que respondiera a criterios
ms modernos e innovadores: entre 1992 y 1995 se prepararon varios borradores, el ltimo de los cuales se remiti a las Cortes Generales28 y aunque no pudo
tramitarse por la disolucin del Parlamento, de ah naci la Ley 50/1997, de 25
de noviembre, del Gobierno29.
La Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, se convirti as en la
norma reguladora de todo este rgano constitucional no slo porque ofrece el grueso del rgimen jurdico de aqul sino porque vuelve a ser, como en su momento lo fue Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, la norma matriz de donde emanan otras normas reglamentarias
complementarias. Cierto que la funcin de norma matriz de un rgano constitucional no es desempeada exclusivamente por la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, ya que con sta concurren, con alcance ms limitado, la
Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado30, as como la legislacin sobre incompatibilidades
de los miembros del Gobierno, pero es indudable que el modelo orgnico y funcional del Gobierno, producto de los principios constitucionales, ha sido desarrollado por esta Ley.
En consecuencia, se puede decir que las fuentes del Gobierno en el ordenamiento espaol han sido, desde 1978, fundamentalmente legislativas. Durante casi
veinte aos esas fuente se ordenaban a partir de una Ley preconstitucional con
el complemento de una Ley posterior y a partir de 1997 por medio de una Ley
plenamente acorde con la Constitucin. Es cierto que no han faltado voces que
han reivindicado el principio tradicional de libertad gubernamental (por emplear
una expresin de Barthlemy y Duez31) pero este principio (que conducira a

28 Vase el texto y comentarios en Luciano PAREJO: Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid,
1996.
29 La obra ms completa sobre esta Ley es la de Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios
a la Ley del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002. Tambin el nm. 246-247,
septiembre 1996 - abril 1997, de Documentacin Administrativa, dedicado a El Gobierno y la Administracin.
30 Para esta Ley vase el vol. 2 del nm. especial monogrfico de Asamblea. Revista Parlamentaria de
la Asamblea de Madrid, junio de 2004, as como el citado nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, de Documentacin Administrativa, dedicado a El Gobierno y la Administracin. Tambin la obra col. Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOGAFE). Unidades didcticas,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, 2 vols.
31 Joseph-BARTHLEMY y Paul DUEZ: Op. cit., p. 671.

115

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

una normacin exclusivamente reglamentaria y aun para-reglamentaria), aun


cuando sera dogmticamente correcto para asegurar la plena autonoma del rgano constitucional, plantea dos problemas: i) el Gobierno tiene una relevantsima dimensin externa, hacia otros rganos constitucionales, y es muy difcil
que su accin slo pueda fundarse en normas reglamentarias y para-reglamentarias pues la necesidad de la Ley surge casi de inmediato para ciertas materias
(romper la reserva de ley que rega para la organizacin ministerial, regular la
direccin de la Administracin, fijar el alcance del Gobierno cesante, etc.); ii)
en trminos polticos, la formacin exclusivamente infralegal sometera al Gobierno a una presin muy fuerte y le lanzara a una dinmica de constante reorganizacin que le restara capacidad de direccin poltica32.
b) La composicin del Gobierno
A mediados de los aos ochenta del siglo pasado se comprob que la estructura del Gobierno es una materia suficientemente flexible y sometida a necesidades polticas y funcionales tan perentorias que no poda mantenerse bajo
una inamovible reserva de ley. Tampoco eran totalmente satisfactorias las frmulas anteriores de la legislacin de urgencia (como ocurri con el Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre33, que modific la estructura ministerial)
o de la autorizacin a favor del Consejo de Ministros regulada por el Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre que dio lugar a reestructuraciones ministeriales en 1979, 1980 y 1981. Como ninguna de las tres frmulas (Ley, DecretoLey y Decreto del Consejo de Ministros por autorizacin de norma con rango legal)
resultaba satisfactoria, se opt por una deslegalizacin a favor del Presidente
del Gobierno que se aprob por una va atpica pero no inconstitucional (Leyes
de Presupuestos Generales del Estado desde 1986 hasta 1993, siempre con vigencia anual) para pasar a una Ley de vigencia indeterminada (Ley 42/1994, de
30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social) y
acabar en la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, que ha cerrado el
tema con una frmula acorde al principio de canciller. A partir de esta Ley, los
Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la estructura del Gobierno y
sobre los servicios de apoyo de Presidencia no son una rareza normativa sino unas
normas plenamente definidas en la legislacin.
Antes de acabar este punto conviene referirse a una cuestin que no es propiamente constitucional pero que afecta a la estructura del Gobierno. Me refiero a los Secretarios de Estado que surgen, como se dijo, con el Real Decreto

32 Sobre las fuentes normativas reguladoras del Gobierno, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, pp. 123-144 [ahora, captulo 8 de este volumen].
33 Este Real Decreto-Ley fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad y la STC 60/1986, de 20 de
mayo (Pleno, Ponente: J. Leguina. J.C., nm. 15, pp. 70-96) lo declar conforme al orden constitucional.

116

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

1558/1977, de 4 de julio, por el que se reestructuran determinados rganos de


la Administracin Central del Estado, y adquieren su perfil definitivo con el artculo 14 de la LOFAGE34 y con el artculo 7 de la Ley del Gobierno35. Aunque
lo permita el artculo 98.1 de la Constitucin, la Ley del Gobierno no los configura como miembros del Gobierno sino como rganos superiores de la Administracin del Estado con la curiosa peculiaridad de que pueden formar parte de
las Comisiones Delegadas del Gobierno (Real Decreto 1194/2004, de 14 de
mayo, por el que se determina la composicin de las Comisiones Delegadas del
Gobierno). Lo cierto es que se trata de una figura plenamente poltica, ms all
de su definicin administrativa, que se han consolidado en la estructura gubernamental aun cuando en Ministerios poco complejos entran dudas sobre su funcionalidad y actan como Viceministros encargados de cuestiones polticas generales.
c)

Las funciones y la posicin poltica del Presidente del Gobierno

Como hemos visto ms arriba, la Constitucin contiene bsicamente un modelo de Presidente fundado en el principio de canciller aunque modulado por
algunos rasgos de los principios departamental y colegial. En qu medida se ha
mantenido ese equilibrio en la legislacin de desarrollo y en la prctica poltica? La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio
de 1957 se dict en desarrollo de un rgimen de poder personal y durante los primeros diecisis aos de vigencia fue el instrumento jurdico que utiliz el dictador para el ejercicio del poder36, lo que quiere decir que era adaptable al modelo de canciller a pesar de que contena una exclusivamente reglamentista y
casustica distribucin de atribuciones entre Consejo de Ministros, Presidente y
Ministros. Sin embargo la determinacin de la estructura ministerial estaba sustrada al Presidente en beneficio de las Cortes, lo que evidentemente no tena
ninguna trascendencia en un rgimen autoritario pero s en la Monarqua parlamentaria porque conllevaba una atribucin al Parlamento en detrimento del eventual poder de decisin del Gobierno o de su Presidente.
La Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, no modul estos principios pero la prctica demostr que haba
materias en donde era necesario reforzar el principio de canciller. El punto ms
relevante fue en la atribucin al Presidente de todo el mbito de decisin sobre

34 Para el comentario de este artculo, vase Fabio PASCUA MATEO: Los Secretarios de Estado, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nm. especial monogrfico, junio de 2004, vol. 2 pp.
181-195.
35 Para este precepto, vase Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 7. De los Secretarios de Estado, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Op. cit., pp. 120-130.
36 Hasta que se promulg la Ley 14/1973, de 8 de junio, de desvinculacin de la Presidencia del Gobierno y la Jefatura del Estado.

117

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

la estructura del Gobierno, atribucin que sigui las peculiares vas de las Leyes anuales de Presupuestos, Ley de acompaamiento y, por fin, Ley del Gobierno.
Pero la legislacin introdujo muy escasas modulaciones (en ms y en menos) al
principio de canciller que se desprende de la Constitucin pues slo se puede citar, en sentido debilitador, la Ley Orgnica 2/1980 de 18 de enero, reguladora de
las distintas modalidades de referndum, que desplaz la propuesta de convocatoria de referndum consultivo desde el Presidente (artculo 92.2 de la Constitucin) hasta el Consejo de Ministros o, en sentido material ms que formal,
el reforzamiento de los rganos de apoyo a la Presidencia que se observa a partir del Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, sobre el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia.
Por su parte, la Ley 50/1997 de 25 de noviembre, del Gobierno, no aporta grandes modulaciones al principio de canciller salvo en el muy relevante caso del dominio de la estructura del Gobierno, dominio que se prolonga en la atribucin
al Presidente de la determinacin de la estructura orgnica de la Presidencia [artculo 2.2.j)].
Pero si la normativa de desarrollo de la Constitucin fue parca en determinaciones que modularan en cualquier sentido los principios constitucionales, la
prctica de los rganos constitucionales produjo esa modulacin aunque en varios sentidos alternativos.
Por un lado, el principio de canciller se ha visto reforzado por la prctica anterior a la Constitucin y a la democracia de no votar en el Consejo de Ministros, prctica no prevista tampoco en la Ley 50/1997 de 25 de noviembre, del Gobierno. Esta prctica es posiblemente el instrumento ms formidable de refuerzo
del poder del Presiente pues concentra en su persona todas las decisiones ms
relevantes de la vida poltica y administrativa. Es ms, dado el limitado nmero de asuntos que se debaten realmente en el Consejo de Ministros (el denominado ndice Rojo), esta prctica tendra relevancia poltica pero no administrativa si la misma regla de no votacin no se aplicara tambin a la Comisin
General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios37 en donde el Presidente
de la misma decide, tras el correspondiente debate, los asuntos que se informan
favorablemente (ndice Verde), que pasan al Consejo (ndice Rojo) o que se quedan sobre la mesa o incluso se retiran. Dado que el Presidente de la Comisin

37 La entonces denominada Comisin de Subsecretarios fue creada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 y fue legalizada con esa denominacin por la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de
Organizacin de la Administracin Central del Estado. El Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales, atribuy su presidencia al Vicepresidente del Gobierno hasta
que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, la define como rgano de colaboracin y apoyo del Gobierno ya con
la denominacin de Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios. Los sucesivos Reales Decretos de creacin de Vicepresidencias del Gobierno de 1996, 2000 y 2004 siempre han atribuido la presidencia
de este rgano al Vicepresidente primero o Vicepresidente poltico.

118

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios acta con instrucciones del


Presidente, la prctica de no votar en el seno de este rgano refuerza tambin el
principio de canciller.
Por el contrario, el principio de canciller se ve atenuado por la prctica consistente en que el Consejo de Ministros debata la propuesta al Presidente del
Gobierno de interponer recursos de inconstitucionalidad o de desistir de los mismos. Evidentemente, esta propuesta al Presidente constituye una ficcin que
oculta que esta funcin constitucional ha sido desplazada hasta el Consejo de Ministros. Acenta esta nueva configuracin colegial el hecho de que estas propuestas de interposicin o desestimiento se debaten previamente en la Comisin General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios.
Con todo, ms all de las escasas previsiones legales, la experiencia poltica de veinticinco aos de vigencia constitucional muestra que la posicin poltica del Presidente est determinada por ciertas variables polticas que, si bien
se refuerzan en el presidencialismo que emana de la Constitucin, poseen autonoma propia. La Presidencia constitucional de Adolfo Surez y el breve perodo presidencial de Leopoldo Calvo-Sotelo en clara contraposicin a los mandatos de los Presidentes Gonzlez y Aznar38, vienen a sealar que el terico
principio de canciller inserto en la Constitucin decae ante una dinmica poltica en la que el Presidente no cuenta con la plena direccin de su partido. La
oposicin interior en el seno del partido del Gobierno no aflora, salvo casos
excepcionales, en el orden del da del Consejo pero condiciona y lastra las facultades de direccin poltica del Presidente, le resta apoyos en su Grupo Parlamentario y hasta le impide ejercitar la funcin de coordinacin de la accin
del Gobierno. ste es un dato fctico que ayuda a entender la eficacia de las normas constitucionales e infraconstitucionales sobre el Gobierno si bien no pone
en cuestin los principios bsicos que tales normas que se fundan sin duda en
el principio de canciller.
d)

El estatuto poltico y personal de los miembros del Gobierno

Como se vea ms arriba, la Constitucin contiene una remisin a la Ley para


regular el estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno. Hay
que decir que, salvo alguna excepcin que veremos ms abajo, ste ha sido un
tema pacfico doctrinal y polticamente.

38 Falta an una monografa comparada de las cuatro Presidencias del Gobierno anteriores a la actual. Y
tambin faltan estudios singulares sobre cada uno de los Presidentes. En cambio se public recientemente un
interesante trabajo sobre los Gobiernos minoritarios de Josep Mara RENIU VILAMALA: La formacin de gobiernos minoritarios en Espaa 1977-1996, Centro de Investigacin Sociolgicas - Siglo XXI Eds., Madrid,
2002.

119

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

A partir de las previsiones del artculo 98 de la Constitucin, la Ley 50/1997,


de 25 de noviembre, del Gobierno, ha venido a fijar el estatuto poltico de los
miembros del Gobierno, estatuto recogido en su artculo 2 para el Presidente, en
su artculo 3 para los Vicepresidentes y en su artculo 4 para los Ministros. Este
estatuto, expresado en atribuciones especficas, era doblemente necesario no
slo porque dicho artculo 98 precisaba ser desarrollado para entender normativamente qu es un Ministro o un Vicepresidente y para completar qu es un Presidente sino tambin porque haba que ofrecer un contenido alternativo a las
muy casusticas previsiones de los artculos 13 y 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. No es frecuente verlo sealado pero se
debe destacar la importancia de los artculos 2 a 4 de de la Ley del Gobierno para
tener una idea cabal de la naturaleza jurdica y poltica de los miembros del Gobierno. Cierto que estos tres preceptos no son un modelo de imaginacin y de
frescura (especialmente el relativo al Presidente) pero ello no impide valorar
positivamente unos artculos que sealan con cierta seguridad cual es el rgimen
jurdico a que estn sometidos los miembros del Gobierno. Y para completar
ese rgimen jurdico, los artculos 12 y 13 de la Ley 6/1997, de 19 de abril, de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, han
aportado una dimensin complementaria, la de carcter administrativo, al estatuto funcional de los Ministros.
Para acabar este punto, en fin, no sera entendible hablar de normas que regulan el estatuto poltico de los miembros del Gobierno si no nos refiriramos
a otros dos tipos de normas. Por un lado, el artculo 10 de la Ley del Gobierno
regula con pulcritud los Gabinetes pero este precepto necesita el complemento
de normas reglamentarias, a las que se remite, y que consisten en el Real Decreto
3775/1982, de 22 de diciembre, reformado por Real Decreto 68/1994, de 21 de
enero39. Este Real Decreto, por ende, es una norma de desarrollo de las previsiones legales sobre el estatuto poltico de los miembros del Gobierno y como
tal debe recogerse aqu. Por otra parte, debemos citar los Reglamentos de ambas Cmaras que desarrollan las previsiones de los artculos 109 a 111 de la
Constitucin acerca de la presencia de los miembros del Gobierno en las Cortes por lo que constituyen la normativa que disciplina el estatuto parlamentario
de tales miembros40.
Qu aportan todas estas normas al estatuto poltico de los miembros del Gobierno contemplado en la Constitucin? Aportan, fundamentalmente, seguridad
conceptual porque, sin separarse de las previsiones constitucionales, proporcio-

39 Sobre los Gabinetes ministeriales, comentando la Ley del Gobierno, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 10. De los Gabinetes, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Op. cit., pp. 143-150.
40 Especialmente, los Ttulos IX (De las interpelaciones y preguntas) y XI (Del examen y debate de
comunicaciones, programas o planes del Gobierno y otros informes) del Reglamento del Congreso, y los Ttulos VI (De las preguntas e interpelaciones) y VIII (De las comunicaciones e informes del Gobierno y otros
rganos estatales) del Reglamento del Senado.

120

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

nan un marco conceptual completo para entender el mbito de accin poltica y


jurdica de todos los miembros del Gobierno.
Y si del estatuto poltico de los miembros del Gobierno pasamos a su estatuto
personal (que incluye las incompatibilidades), aqu hay que sealar, ante todo, que
las Leyes que lo regulan satisfacen la remisin que contiene el artculo 98.4 de la
Constitucin. La propia Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, dedica
un Captulo (el I del Ttulo II, artculos 11 a 14) al estatuto de los miembros del
Gobierno y si bien estos preceptos resultan demasiado repetitivos de la Constitucin, sin apenas innovar al menos sirven para fijar un marco indicativo de los contenidos de la expresin estatuto: requisitos de acceso, procedimiento de nombramiento y cese, suplencia e incompatibilidades. Estos preceptos bsicos se
complementan con la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los
miembros del Gobierno de la Nacin y de los Altos Cargos41, cuyo contenido incide ms en las actividades privadas que en las de carcter poltico pues las incompatibilidades con cargos polticos se regulan en la propia Constitucin.
Pero el estatuto de los miembros del Gobierno no se agota en estas normas.
Los derechos pasivos de stos estn regulados en varias Leyes de Presupuestos42 y la frmula de toma de posesin del cargo est prevista en el Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, por el que se establece la frmula de juramento en cargos y funciones pblicas. Y en el mbito procesal, la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, aprobada por Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, fue reformada
por la Ley Orgnica 12/1991, de 10 de julio, para adecuarla a la Constitucin de
lo que ha resultado que su artculo 412.2.1. exime de declarar en persona como
testigos ante el Juez al Presidente y a los restantes miembros del Gobierno.
Finalmente, el estatuto de los ex Presidentes, con contenidos distintos del
que gozan los restantes miembros del Gobierno, apareci por primera vez en la
democracia en un Real Decreto de 1983, de 2120/1983, de 4 de agosto, que fue
sustituido por el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, y que coexiste en la actualidad con la Disposicin Adicional Primera de la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno.
Este estatuto poltico y personal, diversificado en tantas normas, cumple el
mandato constitucional si bien con un punto de inseguridad jurdica a causa de

41 Desarrollada por el Real Decreto 1410/1995, de 4 de agosto, por el que se regulan los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos.
42 Artculo 10.5 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981;
Disposicin Adicional Quinta. Cuarto de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para 1987; Artculo 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991; Disposicin Adicional Vigsimo Segunda de la Ley 39/1992, de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993; as como el artculo 5.1 de la Ley de Clases Pasivas del Estado aprobada por
Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

121

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

su dispersin y de haber logrado todava configurar un estatuto completo para


los ex Presidentes que, a diferencia de muchas Comunidades Autnomas, disponen vitaliciamente de medios materiales pero no de pensin43. En cualquier
caso, son materias que pocas veces se afrontan con sistematicidad y que se deben valorar en conjunto a partir de lo que dise la Constitucin. En tal sentido, el resultado es aceptable.
e) Los procedimientos de formacin y cese del Gobierno
Como hemos visto ms arriba, esta materia est plenamente constitucionalizada si bien esta regulacin constitucional tiene su complemento en el Reglamento
del Congreso de los Diputados cuyo Ttulo VIII (artculos 170 a 174) regula los
procedimientos de investidura, de la cuestin de confianza y de la mocin de censura. El desarrollo reglamentario y la prctica tienen algunos matices interesantes que conviene precisar.
Si empezamos por la investidura hay que recordar un hecho significativo que
probablemente condicion su regulacin posterior. Me refiero a la investidura del
Presidente Surez en abril de 1979 que, por expresa exigencia suya, se desarroll sin debate, lo que ocasion un cierto enrarecimiento en las relaciones del
Presidente con la oposicin. Este debate, desarrollado bajo el rgimen previsto
en el Reglamento provisional de 13 de octubre de 1977, ha servido de advertencia
a la regulacin posterior de modo que el Reglamento de 24 de febrero de 1982
contempla el debate si as lo desean los Grupos Parlamentario44. No hay que olvidar, no obstante, que el debate corresponde al modelo presidencialista que dimana de la Constitucin y que la confianza se otorga al Presidente y no al Gobierno. Eso explica que de las nueve votaciones de investidura celebradas desde
1978 slo en una ocasin, en diciembre de 1982, el Congreso haya votado conociendo cul iba a ser la composicin del Gobierno que iba a formar el candidato si obtena la investidura45.
Por ltimo, hemos de hacer varias acotaciones respecto a la prctica de la
parte regia del procedimiento que es la previa consulta a los representantes designados por los Grupos polticos con representacin parlamentaria. Hay que ha-

43 En el momento de terminar la redaccin de este artculo, el Consejo de Ministros acaba de aprobar un


proyecto de ley orgnica de reforma de la Ley que regula el Consejo de Estado para otorgar a los ex Presidentes la condicin de Consejeros natos y, a la vez, permanentes. Esta idea, que intent realizarse sin xito
durante la segunda legislatura del Presidente Aznar, no es un error pero quiz hubiera sido ms adecuado disociar la pensin y el ejercicio de las funciones de Consejero de Estado. [Se refiere a la Ley Orgnica 3/2004,
de 28 de diciembre, por la que se modific la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.]
44 Miguel REVENGA: Op. cit., pp. 182-228.
45 Durante el debate de la primera investidura del Presidente Gonzlez, en diciembre de 1982, el portavoz del Grupo Parlamentario de Convergncia i Uni, Roca i Junyent, pidi al candidato que informara sobre la composicin del Gobierno y as lo hizo Felipe Gonzlez.

122

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

cer notar, en primer lugar, el discreto pero relevante papel del Congreso de los
Diputados que es el que proporciona al Rey la relacin de representantes y de Grupos: en una materia carente de otra regulacin, la parlamentarizacin de este procedimiento evita situaciones problemticas mxime cuando se trata de un acto
de difcil refrendo. En segundo lugar, se debe sealar la interpretacin correcta
que han realizado tanto el Rey como el Congreso pues la expresin Grupos polticos con representacin parlamentaria se presta a confusin, a fortiori cuando la Constitucin no emplea en ningn precepto la expresin Grupo parlamentario. La prctica ha traducido dichas palabras en partido, coalicin o
agrupacin de electores que ha concurrido slo a las elecciones aun cuando sus
Diputados tengan que estar integrados en el Grupo Parlamentario Mixto. Es una
interpretacin correcta e integradora que tuvo su reflejo ms espectacular en
1989 cuando el Rey recibi en consulta al representante de los Diputados de Herri Batasuna.
La cuestin de confianza y la mocin de censura han sido reguladas correctamente manteniendo, dentro del pequeo margen que permite la Constitucin,
un equilibrio adecuado entre las dos partes del debate. La prctica de ambas ha
sido escasa, especialmente la mocin de censura que slo se present dos veces
en la primera y en la tercera legislatura. Y esa prctica seala que la mocin de
censura es un instrumento de muy difcil eficacia pues la modalidad constructiva que ha recogido la Constitucin la convierte en un instrumento propio de situaciones muy extremas de crisis bien porque se escinda el partido de la mayora bien porque se escinda una mayora multipartidista. Por ello, tanto la mocin
de censura como la cuestin de confianza, vienen a perseguir, fundamentalmente, efectos extraparlamentarios, esto es, reforzar al Gobierno o a la oposicin
ante la opinin pblica pues es ningn caso estaba en peligro la prdida de la relacin fiduciaria.
En conclusin, dada la estricta regulacin constitucional de los procedimientos de formacin y cese del Gobierno, las normas que los han desarrollado
tenan muy escaso margen para innovar. Adems, dada la dificultad de sacar
adelante una mocin de censura constructiva, sta se ha convertido en un instrumento de proyeccin extraparlamentaria que utilizan, segn los casos, Gobierno
u oposicin como plataforma de legitimacin y apoyo ante la opinin pblica.
Al final, si utilizamos la conocida clasificacin de Rescigno, vendra a resultar
que, en contra de sus originarios fines de hacer efectiva la responsabilidad poltica institucional, ambos instrumentos son, en Espaa, un medio para hacer
efectiva la responsabilidad poltica difusa ante la opinin pblica46.
No se puede hablar de procedimiento de cese del Gobierno sin aludir a
la regulacin del Gobierno cesante que ha dado la Ley del Gobierno en su

46

Giuseppe Ugo RESCIGNO: La responsabilit poltica, Giuffr, Miln, 1967, pp. 113-130.

123

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

artculo 2147. Pero esta regulacin no se puede considerar acertada empezando


por la terminologa pues el artculo 21 de la Ley del Gobierno utiliza una expresin
que no est en la Constitucin que en su artculo 101.2 habla de Gobierno cesante. La regulacin se basa en conceptos indeterminados y demasiado abiertos
cuyos riesgos se han atisbado durante la actuacin del Gobierno cesante del Presidente Aznar que ha resuelto numerossimos concursos para la provisin de
puestos de trabajo y parece que intent proponer al Rey del nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional. Un Presidente del Gobierno cesante carece de confianza parlamentaria y no puede realizar ningn acto que presuponga esa confianza como es la propuesta de Magistrados del Tribunal Constitucional
o decisiones similares. Adems, en fin, la Ley no ha previsto la actuacin del Gobierno que no es aun cesante pero que ya carece de confianza parlamentaria porque el Congreso est disuelto. Ese Gobierno, aun cuando no sea cesante en trminos constitucionales, debe evitar adoptar acuerdos de pleno contenido poltico
como, por ejemplo, nombrar dos altos cargos en el Ministerio de Asuntos Exteriores y siete Embajadores, como ha ocurrido con el Gobierno del Presidente
Aznar. Si aplicamos al pie de la letra el artculo 21 de la Ley del Gobierno, el
Gobierno que carece de confianza parlamentaria por disolucin de la Cmara que
la otorga no tiene vedada ninguna actuacin, lo que no deja de producir perplejidad. Parece, necesario, con ello, acotar ms la accin del Gobierno que, por cualquier razn, carece de la confianza parlamentaria48.
f) Los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad penal
de los miembros del Gobierno
Hemos visto que el artculo 102 de la Constitucin establece un rgimen especial para hacer efectiva la responsabilidad penal de los miembros del gobierno que se funda exclusivamente en tres reglas, a saber, el aforamiento en la Sala
de lo Penal del Tribunal Supremo, el muy especial supuesto de delitos de traicin y contra la seguridad del Estado cuya acusacin y autorizacin corresponde al Congreso de los Diputados y la prohibicin de aplicar la prerrogativa real
de gracia a los miembros del Gobierno.
Para hacer efectivo el aforamiento, la Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio,
del Poder Judicial, ha precisado en su artculo 57 que la Sala Segunda del Tri-

47 Vase Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Artculo 21. Del Gobierno en funciones, en idem: op. cit.,
pp. 241-243. Tambin Enrique LVAREZ CONDE: El Gobierno en funciones, Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, pp. 191-218. Recientemente se ha publicado la muy slida
tesis de Fernando REVIRIEGO PICN: El Gobierno cesante o en funciones en el ordenamiento constitucional
espaol, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2003.
48 Critica esta regulacin pero por los motivos contarios al presente artculo, es decir, por reglamentista,
Manuel ARAGN: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno, Documentacin administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996 - abril 1997, pp. 99-108.

124

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

bunal Supremo tiene atribuida la instruccin y el enjuiciamiento de las causas


contra miembros del Gobierno en cuyo caso se designar un instructor miembro
de la sala que no formar parte de la misma para enjuiciar tales causas.
g)

El funcionamiento del Gobierno49

No es exagerado decir que la creacin, el 1 de octubre de 1976, de la entonces denominada Comisin de Subsecretarios supuso un cambio y una modernizacin de los procedimientos que determinaron que a la hora de aprobarse la
Constitucin existieran ya antecedentes interesantes sobre el funcionamiento
del Gobierno. Al final, la legalizacin de esta Comisin a travs de la Ley
10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, primero, y de la Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno, ms las
Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996,
han determinado que, sin separarse de la Constitucin, el funcionamiento del
Gobierno en Espaa se caracterice por una mezcla de los principios de canciller,
colegial y departamental:
principio de canciller: pues el Presidente elabora el orden del da del
Consejo de Ministros (aunque en la prctica delega en el Vicepresidente del
Gobierno que preside) y, sobre todo, decide sin votacin sobre cada asunto del
Consejo;
principio colegial: el debate en el Consejo de Ministros y en Ley 50/1997,
de 25 de noviembre, del Gobierno, ms la posibilidad, plenamente ejercitada, de
que todos los Ministerios formulen observaciones a los asuntos que van a la Comisin y al Consejo da eficacia a este principio;
principio departamental: se expresa en el procedimiento de formar el orden del da de la Comisin General donde los Ministerios tienen libertad de formular propuestas aunque la decisin corresponde al titular de la Presidencia de
la Comisin.
El resultado de esta combinacin es un procedimiento equilibrado que permite cumplir el mandato constitucional de la vigencia del principio de canciller

49 Para ms precisiones, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento del Gobierno en la Constitucin [ahora, captulo 7 de este volumen] y Miguel MARAN BARRIO: El funcionamiento del Gobierno, ambos en Enrique LVAREZ CONDE (coord.): Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones
sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, cit., pp. 387-397 y 399-412. Y anteriormente,
Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, cit.

125

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

pero coexistiendo con la presencia, igualmente constitucionalizada, del Consejo de Ministros y de los Ministros.

2.4.

CONCLUSIONES

No es fcil cerrar con unas pocas lneas una conclusin rigurosa sobre el Gobierno conforme al Ttulo IV de la Constitucin. Pero se trata de una materia que
recomienda no cerrar el trabajo sin aportar algunas ideas que podramos concretar
de la siguiente manera.
PRIMERA. Como ocurre en muchas Constituciones europeas, la espaola renunci a aportar una regulacin cerrada y completa sobre el Gobierno limitndose a sealar los elementos ms bsicos sin entrar en mayor concrecin. La renuncia a una regulacin ms detallada lleg a tal extremo que en el Ttulo IV ni
siquiera se cita al Consejo de Ministros.
SEGUNDA. No obstante esa austeridad normativa, la Constitucin se ha cuidado mucho de fijar los elementos bsicos del rgano Gobierno, principios que
se reconducen a dos, a saber, principio de canciller en grado elevado pero con
cierta modulacin a travs de los principios departamental y colegial, y, en segundo lugar, rea de competencias definidas y extensas que tiene jurdicamente garantizada versus otros rganos constitucionales como las Cortes Generales
y la Corona.
TERCERA. De lo anterior se desprende que la caracterstica jurdica ms relevante que se puede predicar del rgano Gobierno es la delimitacin de un radio de accin que est constitucionalmente definido y protegido por lo que la Ley
slo puede desempaar un papel complementario en la determinacin de las
funciones gubernamentales.
CUARTO. Igualmente relevante es la diferenciacin entre el Gobierno y su Presidente que trae causa del intenso predominio del principio de canciller: la relacin fiducidaria se establece entre el Congreso de los Diputados y el Presidente y la decisin sobre el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno
corresponde tambin solamente al Presidente.
QUINTO. En trminos jurdicos es igualmente relevante la indeterminacin
concursal sobre la estructura del Gobierno. En este punto, la Constitucin guarda silencio ha permitido pasar, bajo su vigencia, desde un rgimen de atribucin legal sobre la cantidad y las competencias de los Departamentos ministeriales (la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de
julio de 1957; Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, de Medidas de Refor126

EL TTULO IV DE LA CONSTITUCIN

ma Administrativa; y Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado) hasta otro de atribucin al Consejo de Ministros por habilitacin legal (Real Decreto-Ley 18/1976, de 8 de octubre), para
acabar en el de atribucin de toda la decisin al Presidente del Gobierno bajo su
exclusiva responsabilidad (Leyes de Presupuestos Generales del Estado desde
1986 hasta 1993; Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social; y Ley 50/1997, de 25 de noviembre, del Gobierno).
SEXTO. La Constitucin ha delimitado con gran claridad la existencia y la posicin de la Administracin respecto del Gobierno. Tanto la redaccin del artculo 97 (El Gobierno dirige... la Administracin civil y militar...) como la descripcin de la actividad y de los fines de la Administracin que contiene el
artculo 103.1 vienen a disociar un rgano de gobierno de un ente al servicio de
la sociedad en su conjunto.
SPTIMO. Desde el punto de vista funcional, no obstante, la descripcin de
funciones no puede hacer olvidar que el Gobierno es un rgano que comparte las
funciones de gobierno y administrativas con los entes similares de las Comunidades Autnomas y de la Unin Europea. Ya no estamos ante un rgano de competencias ejecutivas universales, sino ante un ente de atribuciones polticas ms
limitadas que el rgano regulado en perodos histricos anteriores mxime cuando los restantes rganos constitucionales (Cortes Generales, Consejo General
del Poder Judicial y, en menos medida, Tribunal Constitucional y la Casa Real
como rgano de apoyo a la Corona) desempean funciones administrativas.
OCTAVO. En trminos polticos, por ltimo, la posicin preeminente del Presidente del Gobierno ha estado modulada por su mayor o menor poder de decisin en el partido de la mayora.

127

III.

ORGANIZACIN DEL GOBIERNO

CAPTULO 3:
LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR
EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

3.1.

INTRODUCCIN

La entrada en vigor de la nueva Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, provoc en su momento algunas pequeas modificaciones en el rgimen de las atribuciones normativas y organizatorias del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros, de modo que los Presidentes que han sido investidos
por el Congreso de los Diputados despus de las elecciones de 2000 ya no han
tenido como referencia los actos normativos y de organizacin dictados por los
anteriores Presidentes del Gobierno en mayo de 1996, julio de 1993, etc., todos
los cuales se apoyaban en las sucesivas habilitaciones concedidas por las Leyes
anuales de Presupuestos y, a partir de 1994, por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre,
de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Parece por ello conveniente, recapitular este nuevo rgimen de potestades organizatorias que tiene,
desde 1997, el Presidente del Gobierno conforme a las previsiones fijadas en la
Ley del Gobierno.
Ms especficamente, hasta el presente ha habido dos ocasiones en que los
Presidentes del Gobierno han aplicado las previsiones de Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno. Tras las elecciones del 12 de marzo de 2000, el Congreso de los Diputados otorg la investidura por segunda vez a Jos Mara Aznar. El Presidente Aznar dict a continuacin:
el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuracin de los Departamentos ministeriales, que es el primer Decreto de estructura orgnica general aprobado al amparo de la Ley del Gobierno, si bien no fue el primero que
se apoyaba en la Ley;
el Real Decreto 558/2000, de 27 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
131

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Sin esa inmediatez, y tras formarse el Gobierno, el mismo Presidente Aznar


dict otros varios Real Decretos:
Real Decreto 929/2000, de 26 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, que reestructura el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia del Gobierno. Este Decreto tiene un contenido bastante
tpico pero presenta la curiosidad normativa de venir a reformar por medio de
un Decreto del Presidente del Gobierno un Decreto aprobado por el Consejo de
Ministros. Pocas veces en Derecho espaol hay un Decreto en el que unos artculos han sido dictados por un rgano y otros preceptos han sido aprobados por
un rgano distinto del que lo dict en una primera versin;
Real Decreto 1087/2000, de 8 de junio, por el que se modifica la estructura orgnica de la Secretara General de la Presidencia del Gobierno.
Posteriormente, el Presidente Aznar dict el Real Decreto 1112/2003, de 3 de
septiembre, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
A su vez, tras las elecciones de 14 de marzo de 2004, el Congreso de los Diputados otorg su investidura, por primera vez, a Jos Luis Rodrguez Zapatero.
El Presidente Rodrguez Zapatero dict por s mismo los siguientes Decretos:
Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los Departamentos ministeriales;
Real Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno.
Dos das despus, el Presidente dict el Real Decreto 560/2004, de 19 de
abril, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno, reformado por el Real
Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre. Posteriormente, el Presidente dict el
Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.

3.2.

DECRETO DE REESTRUCTURACIN DE DEPARTAMENTOS


MINISTERIALES

a) Caractersticas del Decreto


ste es el primer Decreto que ha de dictar el Presidente del Gobierno tras su
toma de posesin pues es el que establece la estructura ministerial de su Gobierno, Decreto que dicta l mismo y a su propia iniciativa sin pasar por el Con132

LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

sejo de Ministros (no constituido an). Conforme a la Ley del Gobierno [artculo 2.2.j)], la potestad que ejerce el Presidente es muy parecida, en contenido y en forma, a la que se regulaba en la Ley 42/1994, de 30 de diciembre. Hay,
no obstante, algunas pequeas diferencias que se deben sealar y que se perciben bien tanto en el primer Real Decreto dictado al amparo de la nueva Ley del
Gobierno, el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, por el Presidente Aznar,
como en el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, del Presidente Rodrguez Zapatero.
En primer lugar, est la propia cobertura normativa del Decreto que se ha de
dictar al amparo del citado artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno.
En segundo lugar, ya que el citado artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno alude de forma expresa a la creacin, modificacin y supresin de Secretaras de
Estado, el Decreto debe tambin sealar de forma igualmente expresa las que se
crean y las que se suprimen. Para lo primero, basta con hacer una mencin a su
creacin dentro del artculo correspondiente a las competencias de cada Ministerio. Para la supresin de Secretaras de Estado se debera dividir la Disposicin
Final que resea los Departamentos que se suprimen en dos apartados, de modo
que el primero estuviera consagrado a los Ministerios y el segundo a las Secretaras de Estado (en los citados Reales Decretos 557/2000, de 27 de abril, y
553/2004, de 17 de abril, se mencionan, sin ninguna divisin, los Ministerios y
las Secretaras de Estado suprimidos pero sera ms correcto dividirlo en dos
apartados).
En tercer lugar, a propsito tambin de las Secretaras del Estado hay que
sealar una duda que se suscita de acuerdo con el artculo 7.1 y 2 de la Ley del
Gobierno. Como este precepto ha previsto la existencia de Secretarios de Estado dependientes directamente del Presidente (que no se deben confundir con el
Secretario General de la Presidencia y con el Director del Gabinete de la Presidencia si conservaran, conforme a la normativa vigente, el rango de Secretarios
de Estado), si el nuevo Presidente desea crear una o varias Secretaras de Estado adscritas directamente a la Presidencia, esta creacin debe incorporarse al
Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales en un artculo independiente que debera ser ir detrs de los artculos que establecen los nuevos
Ministerios y en el que tambin habran de definirse sucintamente las competencias
de la nueva o las nuevas Secretaras de Estado.
Finalmente, aunque esto no es una exigencia derivada de la Ley del Gobierno, el Prembulo del Decreto debera redactarse con algn cuidado, dentro de su
obligada brevedad evitando expresiones muy generales como las que contienen
el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, que es una repeticin del Prembulo
del Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo (que quiso imitar a su vez los Prembulos de los ltimos Decretos del Presidente Gonzlez) y el Real Decreto
133

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

553/2004. Aunque debe ser un Prembulo corto, no debe olvidarse que el Decreto expresa la filosofa poltico-organizativa del Presidente del Gobierno (y no
del Gobierno) por lo que debera contener, en unas sintticas frases, la concepcin que tiene el nuevo Presidente sobre la organizacin del Gobierno, concepcin tanto ms necesaria de expresar si se formara un Gobierno de coalicin.
Igualmente, sin que tampoco sea una exigencia derivada de la nueva Ley del
Gobierno, la Disposicin Derogatoria no debera limitarse a derogar cuantas
disposiciones de opongan a la nueva norma pues la seguridad jurdica aconseja
derogar expresamente cuantos Decretos contradigan al recin dictado.
b) Procedimiento de aprobacin
Con estas pequeas diferencias, el rgimen del Decreto de reestructuracin de
Departamentos ministeriales es similar al que rega antes de la Ley del Gobierno:
1)
2)
3)

3.3.
a)

debe ser dictado por el Presidente el mismo da de su toma de posesin;


es expedido por el Rey el mismo da que lo dicta el Presidente;
ha de publicarse en el BOE al da siguiente de ser dictado y expedido.

DECRETO DE CREACIN DE VICEPRESIDENCIA(S)


Caractersticas del Decreto

En este punto la Ley del Gobierno ha introducido una significativa novedad


que consiste, conforme a su artculo 12.3, en que la separacin de los Vicepresidentes lleva emparejada la extincin de tales rganos. Ello implica que queda
derogado sin ms trmites, el Real Decreto vigente en el da de celebracin de
las elecciones. En consecuencia, el nuevo Presidente dispone de plena libertad
para crear una o varias Vicepresidencias o para no crear ninguna. Examinaremos
ambas hiptesis empezando por esta ltima que es la ms simple.
Si el nuevo Presidente no desea crear Vicepresidencias se suscita la duda de
si debe derogar expresamente el Real Decreto vigente el da de celebracin de
las elecciones. En puridad, si se produce el supuesto contemplado en el artculo 12.3 de la Ley del Gobierno habra que considerar derogado dicho Decreto,
por ministerio de la Ley. Sin embargo, en aras a la seguridad jurdica, en el Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales sera til incluir su derogacin expresa.
En la hiptesis contraria, esto es, si el nuevo Presidente desea crear una o
varias Vicepresidencias, la Ley, en su artculo 2.2.k), atribuye al Presidente del
134

LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Gobierno la facultad de proponer al Rey el nombramiento y separacin de Vicepresidentes y, a continuacin, en el artculo 3.1, se establece que a los Vicepresidentes les corresponder el ejercicio de las funciones que les encomiende
el Presidente. Y ms adelante, el artculo 17.a) de la Ley del Gobierno alude a
los Reales Decretos del Presidente sobre la composicin y organizacin del Gobierno, categora en la que hay que encuadrar la creacin de Vicepresidencias y
las competencias que se atribuyen a cada Vicepresidente de conformidad con
dicho artculo 3.1 de la Ley.
A la vista de estas previsiones, si el Presidente desea crear una o varias Vicepresidencias, habr de dictar un Decreto similar al 557/2000, de 27 de abril,
de creacin de Vicepresidencia(s) y de atribucin de funciones a su(s) titular(es).
As lo hizo tambin el Presidente Rodrguez Zapatero con el Real Decreto
554/2004, de 17 de abril.
b)

Procedimiento de aprobacin

En conclusin, si el Presidente desea nombrar uno o varios Vicepresidentes


del Gobierno debe:
1) efectuarlo por medio de un Decreto de creacin de Vicepresidencia(s) de
factura similar al Real Decreto 554/2004, de 17 de abril;
2) debera ser dictado, expedido por el Rey y publicado al mismo tiempo
que el Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales. Y su insercin en el BOE ha de ser correlativa a este ltimo;
3) la apoyatura normativa seran los artculos 3.1 y 17.a) de la Ley del Gobierno y, eventualmente, si se contempla algn tipo de delegacin permanente
o temporal, tambin el artculo 20.1.a) de la misma Ley;
4) en caso de que se cree ms de una Vicepresidencia, el Decreto, conforme al artculo 8.2 de la Ley del Gobierno, debe sealar cual de los Vicepresidentes
preside la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Tambin,
si hay ms de uno, deber sealar el orden de prelacin para asegurar las previsiones de suplencia que contiene el artculo 13.1 de la Ley;
5) en todo caso, la atribucin de competencias al o a los Vicepresidentes debe
quedar abierta, tal como se hace en los Reales Decretos 557/2000, de 27 de abril,
y 554/2004, de 17 de abril1.

1 Corresponde a la Vicepresidencia Primera del Gobierno el ejercicio de las funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno.

135

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

3.4.

DECRETO(S) DE ORGANIZACIN DE LA PRESIDENCIA


DEL GOBIERNO: GABINETE Y SECRETARA GENERAL

a) Caractersticas de estos Decretos


El rgimen vigente relativo al Gabinete del Presidente del Gobierno y a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno estaba formado en el ao 2000
por dos Reales Decretos 838/1996, de 10 de mayo (reformado por el Real Decreto 929/2000, de 26 de mayo), y 1087/2000, de 8 de junio, dedicados, respectivamente, al Gabinete y a la Secretara General, el primero, y a la Secretara General, el segundo. En 2004, el Presidente Rodrguez Zapatero, dict un
nico Decreto que regulaba conjuntamente el Gabinete y la Secretara General.
Qu ocurre si un Presidente del Gobierno, al tomar posesin, no desea cambiar la estructura existente y los Decretos que la disciplinan? Si el nuevo Presidente no desea modificar en absoluto el modelo organizativo vigente en su toma
de posesin, puede dejarlo intacto ya que esos Decretos no pueden contradecir
a la Ley del Gobierno. No obstante lo cual, los miembros de estos rganos cesaran al tiempo que el Presidente que los nombr. Por el contrario, si el Presidente desea efectuar cambios en uno o en ambos rganos, conviene tener en
cuenta algunas notas que establece la Ley del Gobierno.
Hasta la Ley del Gobierno, la competencia de ordenacin de los rganos de
la Presidencia del Gobierno corresponda al Consejo de Ministros pues el Presidente no haba recibido por Ley ninguna habilitacin expresa para ello. La
Ley del Gobierno ha cambiado la regulacin de estos rganos, la cual queda
ahora atribuida expresamente al Presidente en el artculo 2.2.j) si bien con alguna
limitacin sobre el nmero y retribuciones de sus miembros en lo que se refiere al Gabinete, no a la Secretara General, en virtud del artculo 10.3 de la misma Ley. En todo caso, Gabinete y Secretara General forman parte de lo que el
citado artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno agrupa bajo la denominacin conjunta de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.
En consecuencia, lo que hasta la entrada en vigor de la Ley del Gobierno era
competencia del Consejo de Ministros ahora pasa a ser competencia del Presidente del Gobierno:
Artculo 2. 2. En todo caso corresponde al Presidente del Gobierno: ...
j)... Asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno.

Hay que dilucidar por ello, en primer lugar, qu clase de acto normativo ha
de utilizar el Presidente para aprobar la estructura orgnica de la Presidencia
(Gabinete y Secretara General) y cuantos actos normativos son necesarios, esto
136

LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

es, si uno solo y conjunto para Gabinete y Secretara General, o bien un acto
normativo para cada uno de estos rganos pues si bien es cierto que la experiencia de 2004 ha sido muy clara, lo era menos la de 2000.
El primer tema, el de la clase de acto normativo que ha de utilizar el Presidente para establecer la estructura orgnica de la Presidencia, tiene respuesta
parcial, pero suficiente, en el ya citado artculo 17.a) de la Ley del Gobierno
que alude a los Reales Decretos del Presidente sobre los rganos de colaboracin y apoyo, categora en la que hay que incluir al Gabinete (artculo 10.1). As
pues, la organizacin del Gabinete del Presidente ha de regularse por Decreto de
ste dictado por propia iniciativa sin pasar por el Consejo de Ministros.
La Secretara General de la Presidencia no es, aplicando estrictamente la Ley
del Gobierno, un rgano de colaboracin y apoyo pues no aparece reseado en
el Captulo II del Ttulo I de esta Ley que est dedicado precisamente a esta clase de rganos, pero la nica consecuencia que ello tendra es que el Presidente
ni siquiera estara obligado a regularla por Decreto pues el artculo 2.2.j) de la
Ley no parece exigir esta clase de norma para regular la estructura orgnica de
la Presidencia del Gobierno. Pero como la organizacin de la Secretara General de la Presidencia siempre se ha regulado por Decreto (aunque hasta 1997 del
Consejo de Ministros), lo ms conveniente es que el Presidente siga utilizando
la forma de Decreto. Sobre todo porque, a diferencia del Gabinete, la Secretara General puede actuar como rgano de la Administracin General del Estado
adoptando actos o resoluciones (a contrario sensu del artculo 10.1 in fine de la
Ley del Gobierno).
Determinada la naturaleza del acto normativo regulador del Gabinete y de la
Secretara General de la Presidencia hay que examinar a continuacin la legalidad de emplear uno o dos Decretos para ambos rganos. El Real Decreto 838/1996,
de 10 de mayo, como hemos visto, regul ambos rganos en una misma norma
pero en 2000 duplic el nmero de Decretos con otro especfico de la Secretara General. Y como tanto uno como otro entran en la misma categora de estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno a que se refiere el citado artculo 2.2.j), parece ms acorde con la Ley del Gobierno que el Presidente regule
en un solo Decreto todos los rganos de apoyo de la Presidencia. Desde el punto de vista de la tcnica legislativa, adems, no parece adecuado dedicar, como
se hizo en 2000, dos Decretos a unos rganos paralelos y complementarios, sobre todo si se aprovecha la ocasin para efectuar una somera delimitacin de
funciones de uno y de otra, lo que, por cierto, no hizo el Real Decreto 838/1996,
de 10 de mayo, que era una norma algo tosca, a diferencia del Real Decreto
1087/2000, de 8 de junio, que ya afinaba ms.
Por el contrario, el modelo de 2004 es ms peculiar pues a un primer Real Decreto 560/2004, de 19 de abril, por el que se reestructura la Presidencia del Go137

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

bierno, se agreg otro de desarrollo del anterior, dictado tambin por el Presidente, el Real Decreto 1689/2004, de 12 de julio, por el que desarrolla la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno (modificado por el Real Decreto
2317/2004, de 17 de diciembre, por el que se crea el Alto Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo).
Asimismo hay que sealar que el Presidente dispone de una amplia libertad
para configurar la Presidencia del Gobierno creando otros rganos adems del Gabinete (que es de Derecho necesario porque est contemplado en la Ley del Gobierno) y la Secretara General (que no lo es pues no est prevista en la misma
Ley). Por poner algn ejemplo, el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, cre
tambin la Oficina del Presupuesto, si bien sta fue ulteriormente suprimida crendose a continuacin la Oficina de Ciencia y Tecnologa [Real Decreto 111/1998,
de 30 de enero, que es un Decreto dictado ya por el Presidente al amparo del referido artculo 2.2.j) de la Ley del Gobierno]. No es que la Oficina suprimida y
la Oficina creada en su sustitucin fueran ejemplos de buena organizacin administrativa pero deben sealarse para que se entienda la libertad de que goza el
Presidente para crear organismos dentro de la Presidencia. Con el Presidente Rodrguez Zapatero ha ocurrido lo mismo pues el Real Decreto 560/2004, de 19 de
abril, regula un rgano de Derecho necesario, el Gabinete, regula otro existente
pero sin ser de Derecho necesario (la Secretara General) y crea otro que tampoco lo es (la Oficina Econmica del Presidente del Gobierno). Posteriormente, el
Real Decreto 2317/2004, de 17 de diciembre, cre, dependiendo directamente
del Presidente, el Alto Comisionado de Apoyo a las Vctimas del Terrorismo.
b) Procedimiento de aprobacin
En resumen, la regulacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, y ms concretamente del Gabinete y de la Secretara General, debera seguir siempre el siguiente rgimen:
1) debe revestir forma de Decreto del Presidente del Gobierno dictado a
su propia iniciativa;
2) en un nico Decreto se pueden regular todos los rganos de la Presidencia: Gabinete, Secretara General y cualquier otro Departamento, Oficina o
Unidad que el Presidente considere oportuno establecer;
3) como ese Decreto ya no tiene que ser aprobado por el Consejo de Ministros,
el Presidente puede dictarlo cuando considere conveniente;
4) debera delimitar con alguna precisin las atribuciones de la Secretara General que puede actuar como rgano de la Administracin General del Estado.
138

LOS PRIMEROS DECRETOS QUE HA DE DICTAR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

3.5.

a)

DISPOSICIONES ORGANIZATIVAS DEL PRESIDENTE


DEL GOBIERNO
Caractersticas de la Disposicin

Como es sabido, el funcionamiento del Consejo de Ministros se rige actualmente por las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, cuya versin vigente se aprob por Acuerdo de Consejo de
Ministros de 26 de julio de 1996. No poda de ser de otra manera hasta la Ley
del Gobierno, dada la limitadsima potestad reglamentaria propia del Presidente del Gobierno.
Sin embargo, la Ley del Gobierno ha venido a atribuir al Presidente disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuacin sin perjuicio de
las disposiciones similares que puedan emanar del Consejo de Ministros [artculo 17.c)]. Esta novedosa atribucin plantea, de entrada, un problema pues la
Ley no ha fijado criterio alguno para deslindar hasta donde llega la competencia del Presidente y donde empieza la del Consejo de Ministros. Tampoco se
obtiene un criterio operativo de la Constitucin dada la concurrencia de los principios presidencial, colegial y departamental que contiene. A lo sumo, podra
pensarse que puede dictar disposiciones organizativas internas en lo que atae
a la convocatoria y fijacin del orden del da del Consejo de Ministros, ya que
sta es una facultad del Presidente conforme al artculo 2.2.g) de la Ley, as
como sobre el procedimiento para resolver conflictos de atribuciones y para impartir instrucciones a los miembros del Gobierno [artculo 2.2.l) y m)]. Pero estas notas son claramente insuficientes.
Creemos, con todo, que la preeminencia constitucional del Presidente ante los
Ministros vendra a avalar una facultad muy amplia de ste para dictar disposiciones
organizativas internas, de funcionamiento y actuacin. Desde el momento en que
la Ley del Gobierno reconoce esta facultad y la hace concurrir con una facultad
similar del Consejo de Ministros, parece que es el Presidente, por su posicin
constitucionalmente preeminente, el que tiene la competencia sobre la competencia, es decir, tiene la competencia para delimitar las materias que desea regular por
s mismo y las que desea que sean reguladas por el Consejo de Ministros.
b)

Procedimiento de elaboracin

En conclusin, si el nuevo Presidente lo desea podra dictar una disposicin


(ms abajo veremos la forma de sta) regulando el procedimiento de funcionamiento del Consejo de Ministros reiterando o innovando el contenido de las vigentes Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del
Gobierno. Hay que ver, todava, la forma y el momento de tal disposicin.
139

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Como la forma es una materia que la Ley del Gobierno ha dejado absolutamente abierta, la disposicin podra revestir la forma y la denominacin de Instruccin del Presidente del Gobierno pues no parece que deba ser un Decreto,
dada su proyeccin meramente interna y sus limitados destinatarios (los Ministros), ni tampoco una Orden, que no est prevista para el Presidente. En cuanto
a su publicidad (a diferencia de las Instrucciones que emanan del Consejo de Ministros cuya no publicacin no parece justificada), no parece adecuado que se publique para que el Presidente tenga ms libertad tanto de introducir contenidos
regulatorios como para reformarla cuando lo considere necesario, reforma que
se hace con ms libertad si se sabe que no va a trascender formalizadamente.
Hay que sealar, por ltimo, la conveniencia de que el Presidente haga uso
de esta facultad si el Gobierno es de coalicin o tiene Ministros de otros partidos, a fin de que este tema quede sustrado a la negociacin poltica. A fortiori,
el Presidente debera dictar su Instruccin el mismo da en que tomara posesin
antes de publicarse los Decretos de nombramiento de Ministros.

3.6.

DECRETOS QUE NO EXPERIMENTAN CAMBIOS TRAS LA LEY


DEL GOBIERNO

La Ley del Gobierno, por el contrario, no ha introducido variaciones respecto al procedimiento y a la forma de los siguientes Decretos: a) de nombramiento de Ministros (que deben seguir invocando exclusivamente la Constitucin y no la Ley del Gobierno para no devaluar las facultades constitucionales
del Presidente); b) la regulacin del Secretariado del Gobierno pues sigue integrado en la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia (artculo 9.2 de
la Ley) y su regulacin ha de hacerse con el Decreto de estructura orgnica de
este Ministerio; c) los de estructura orgnica de los Ministerios en desarrollo
del Decreto de reestructuracin de Departamentos ministeriales que corresponde dictar, aunque sea de forma provisional, al Consejo de Ministros en su primera reunin.

140

CAPTULO 4:
ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

4.1.

INTRODUCCIN

Como se desprende del artculo 2 de la Constitucin, el ordenamiento anterior a la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957, se fundaba en la indiferenciacin de los mbitos polticos y administrativos en la actuacin de los
poderes pblicos pues incluso la Jefatura del Estado se configuraba como un
rgano superior de la Administrain del Estado. La Constitucin, como muestran sus artculos 97 y 103, introduce la distincin conceptual entre Gobierno (rgano de direccin y de accin polticas) y Administracin (dirigida por el Gobierno pero que sirve con objetividad los intereses generales).
Esta ntida separacin conceptual aportada por la Constitucin no tuvo, empero, el debido reflejo normativo en el ordenamiento posconstitucional, ya que
la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de la Administracin Central del Estado, aun
admitiendo en su artculo 1, que la Administracin est dirigida por el Gobierno, vino a ratificar una planta administrativa iniciada en 1977 cuya cspide alcanzaba al Presidente del Gobierno y al Consejo de Ministros pero donde no
quedaba claramente determinada la censura entre lo poltico-gubernamental y lo
administrativo. En otras palabras, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, fij la planta orgnica de la Administracin, pero no lleg a fijar orgnica y procedimentalmente el momento en que empezaba lo poltico, lo gubernamental. Slo el
artculo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, avanz
que la Administracin General del Estado acta bajo la direccin del Gobierno,
reconociendo implcitamente la censura ya fijada por la Constitucin.
Este proceso de diferenciacin conceptual, iniciado con la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, ha culminado con la LOFAGE y con su norma gemela, la Ley
del Gobierno, de manera que con el juego combinado de ambas normas es po141

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

sible conocer qu rganos y en qu circunstancias expresan la accin del Gobierno


o, por el contrario, la accin administrativa. Este captulo pretende, pues, describir los rganos de la accin administrativa del Estado previstos en la LOFAGE fijando, en contraste o dilogo con la Ley del Gobierno, la lnea divisoria con
lo poltico-gubernamental que tambin realizan, o al menos coadyuvan, estos
mismos rganos regulados en la LOFAGE.

4.2.
4.2.1.

LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
La nueva estructura administrativa

El Captulo III del Ttulo de la LOFAGE se intitula La organizacin administrativa y el artculo 5 trata de dar una primera visin de lo que la Ley entiende
por este concepto. Conviene, sin embargo, detenerse brevemente en este punto
porque la lectura de dicho precepto no aporta los suficientes elementos de clarificacin para entender lo que no es si no la columna vertebral de la nocin
constitucional de Administracin
El artculo 5.2 de la LOFAGE establece:
Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las
que se atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya
actuacin tenga carcter preceptivo.

pero esta nocin tiene ms valor jurdico relacional y funcional que propiamente descriptivo, pues de la misma no se desprende cul es la naturaleza de
un rgano de la Administracin Por el contrario, son los artculos 6, 7, 8 y 10
de la LOFAGE los que, con distinto alcance, nos apuntan la estructura general, y por ende la naturaleza jurdica, de la Administracin General del Estado, a saber:
la Administracin General del Estado se organiza en Ministerios (artculo 8);
los Ministerios se componen de unidades administrativas (artculos 7 y 10);
y como se clasifica esta estructura (rganos superiores/rganos directivos). Este
modelo organizativo supone, por consiguiente, un sistema coherente y cerrado
sobre s mismo, lo que permite apuntar claramente la diferencia entre rganos
polticos y rganos administrativos an cuando el titular de unos y otros sea la
misma persona fsica (el Ministro). Ntese que, en concordancia con la Ley del
Gobierno, el Consejo de Ministros no es rgano de la Administracin General
del Estado, sino exclusivamente rgano del Gobierno.
142

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

4.2.2.

Los caracteres de la nueva estructura administrativa

El primer rasgo de esta estructura es su naturaleza estricta y exclusivamente


administrativa. Cuando la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 atribua al Jefe del Estado la naturaleza de rgano superior de la Administracin del Estado y cuando la Ley 10/1983, de 16 de agosto, inclua en su contenido regulatorio al Presidente del Gobierno, a los Vicepresidentes y a los rganos
de asistencia de aqul, estaban introduciendo en el ordenamiento un elemento de
confusin entre lo poltico y lo administrativo que poda estar justificado en el ordenamiento preconstitucional pero en modo alguno en una Ley como la de la Administracin Central del Estado de 1983 que se situaba en el marco fijado por los
artculos 97 y 103 de la Constitucin. Por el contrario, la Ley 10/1983, de 16 de agosto, deslinda lo gubernamental (ex artculo 97 Constitucin) y lo administrativo (ex
artculo 103 Constitucin) con nitidez y deja a la Ley del Gobierno la tarea de atribuir funciones administrativas, si parece necesario, al Consejo de Ministros.
El segundo rasgo de la nueva estructura administrativa es su dualidad orgnica. Una organizacin administrativa compleja, propia del Estado social y democrtico del Derecho, requiere distinguir entre sus diversas instancias, de modo
que no todos los rganos administrativos poseen las mismas caractersticas jurdicas y funcionales. De esta forma, se introducen los conceptos de rganos
superiores y rganos directivos que se han de analizar en referencia a una unidad administrativa superior, que es el Ministerio, clula bsica de la organizacin de la Administracin General del Estado. Esta dualidad tiene efectos constitucionales pues los rganos superiores (Ministro y Secretario de Estado) son
tambin, con distinto alcance, rganos del Gobierno conforme a la Ley del Gobierno, y por tanto participan en mayor o menor grado de los atributos gubernamentales contemplados en los artculos 98.2, 108, 110 y 111 de la Constitucin, en tanto que los rganos directivos coadyuvan en la direccin de la
Administracin sin el alcance poltico-gubernamental de los anteriores. Por consiguiente, esta dualidad permite desglosar responsabilidades polticas y administrativas con una nitidez que no se perciba en el ordenamiento preexistente.
El tercer rasgo de esta nueva estructura es, como ya se ha apuntado, la identificacin de los distintos entes orgnicos a efectos externos y relacionales. El rgano administrativo es la unidad administrativa bsica a efectos de eficacia jurdica frente a terceros y a efectos de actuacin preceptiva, lo que significa, a sensu
contrario, que las unidades administrativas que no posean esta dimensin externa
y relacional o no tengan atribuidas actuaciones preceptivas: 1) han de integrarse de otros rganos administrativos superiores; 2) no tienen capacidad jurdica
externa o, la menos, autnoma.
El cuarto y ltimo rasgo de la nueva regulacin es la fijacin con perfiles jurdicos cerrados del continuum Gobierno-Administracin En la doctrina espaola,
143

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

y tambin en la italiana, es usual, al tiempo que se apuntan las diferencias jurdicas y conceptuales que separan al Gobierno y a la Administracin, sealar que
existe entre ambos un continuum cuya frontera no es fcil de trazar. Lo cierto es
que de los artculos 97 y 103 de la Constitucin se deduce por donde discurre esa
frontera, pero tambin es verdad que existen lneas de solapamiento que la LOFAGE
y la Ley del Gobierno han contribuido a deslindar por medio tanto de la propia dualidad normativa como por la clara diccin del artculo 12 de la LOFAGE que deslinda, en los Ministros, las atribuciones que emanan de su condicin de miembro
del Gobierno y de su condicin de titular de un Departamento ministerial.

4.3.

LOS RGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIN


GENERAL DEL ESTADO: LOS MINISTERIOS

Dentro de esta estructura estrictamente administrativa, la LOFAGE ha venido, en sus artculos 8 a 10, a aportar una nocin jurdica autnoma de Ministerio. Parece necesario resaltar esta circunstancia porque en el ordenamiento preexistente, pre y pos-constitucional (y tambin en el Derecho histrico espaol)
no exista una nocin jurdico-orgnica de Ministerio pues siempre se ha manejado
la nocin jurdico-subjetiva de Ministro, de titular de un Departamento ministerial cuyos rasgos jurdicos siempre se han dado por supuesto a partir de las
atribuciones legales o constitucionales de su titular. Incluso en la Constitucin
no se utiliza el trmino Ministerio, sino, en muy pocas ocasiones, el de Departamento ministerial (artculos 109 y 110.2). Lo mismo puede decirse de la
Ley General Presupuestaria, donde los Departamentos ministeriales aparecen
de manera muy incidental en el procedimiento de elaboracin presupuestaria.
Por el contrario, en la LOFAGE el Ministerio es la pieza central del modelo
organizativo que viene a instaurar. Toda la Administracin General del Estado
se organiza en Ministerios (artculo 8) que, por este motivo, se constituyen en la
clula de la accin administrativa. Desde este punto de vista, este artculo 8 es un
precepto que: a) desarrolla directamente el artculo 103 de la Constitucin, sealando
el modelo organizativo que se desprende del enunciado constitucional sobre la Administracin; b) a travs de la nocin de Ministro del artculo 98.2 de la Constitucin conecta con la organizacin del Gobierno de manera que, ahora con la intermediacin de la Ley del Gobierno, la organizacin gubernamental coincide
con la estructura administrativa bsica o celular; c) este carcter bsico y celular
de los Ministerios se confirma cuando el artculo 43 de la propia LOFAGE establece que los Organismos pblicos, sean stos autnomos o entidades pblicas
empresariales, dependern de forma directa o indirecta de un Ministerio.
En consecuencia, la primera novedad que la LOFAGE aporta en este campo
de la organizacin administrativa es el propio concepto determinado de Ministerio:
144

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

La Administracin General del Estado se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogneos de actividad administrativa (artculo 8.1).

Y junto al concepto de Ministerio, la LOFAGE establece los siguientes elementos que definen la naturaleza jurdica de ste:
la determinacin del nmero, denominacin y mbito de competencia de
los Ministerios se establece por Real Decreto del Presidente del Gobierno (artculo 8.2). Esta atribucin del dominio de la estructura gubernamental al Presidente del Gobierno responde a una paralela previsin de la Ley del Gobierno,
que a su vez la retoma del artculo 75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de
Medidas de carcter fiscal, administrativo y de orden social. Con esta previsin
paralela de la Ley del Gobierno y de la LOFAGE se establece en una ley sustantiva una atribucin propia del Presidente del Gobierno que nunca debi legalizar
la Ley 10/1983, de 16 de agosto, la cual estaba extraamente vinculada a unas
previsiones igualmente anacrnicas de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. La incomprensible legalizacin de la estructura ministerial por parte de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, fue paliada muy pronto en la
prctica mediante la deslegalizacin que operaban, en favor del Presidente del
Gobierno, las sucesivas Leyes anuales de Presupuestos y, de forma permanente, a partir de la citada Ley 42/1994, pero haca falta una ley sustantiva para restablecer, con precisin, una atribucin que, conforme al artculo 98.2 de la Constitucin, debe corresponder al Presidente del Gobierno;
la estructura de cada Ministerio se compone de rganos necesarios y de
rganos facultativos. Paradjicamente, como en cierto modo tambin ocurra
hasta ahora, los rganos de ius cogens son los de menor intensidad poltica, en
tanto que aqullos que responden al principio dispositivo son los de ms entidad poltica. De esta manera, la estructura interna de los Ministerios queda configurada de la siguiente manera:
Superiores

Directivos

Necesarios

Ministro

Subsecretario
Secretario General Tcnico
Director General
Subdirector General

Potestativos

Secretario de Estado

Secretario General

En consecuencia, un Ministerio puede tener una estructura pura, estrictamente de ius cogens, o una estructura enriquecida con rganos potestativos de carcter superior o poltico (Secretarios de Estado) o de carcter directivo o administrativo (Secretarios Generales). Esta diferenciacin tiene
145

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

reflejo normativo por cuanto los rganos superiores entran en el dominio reservado del Presidente del Gobierno y es ste, mediante Real Decreto, el que
crea y suprime Secretaras de Estado, en tanto que los rganos directivos, sean
o no potestativos, se crean, varan y desaparecen por Real Decreto del Consejo
de Ministros.
Como puede observarse. la LOFAGE no viene a establecer innovaciones respecto al ordenamiento vigente, si bien aporta una cierta clarificacin y sistematizacin. Puede sealarse, no obstante, el problema que puede aparecer al congelar con rango legislativo la necesariedad de determinados rganos internos de
los Ministerios, concretamente las Subsecretaras y las Secretaras Generales
Tcnicas (este problema difcilmente se podra dar respecto a las Direcciones y
Subdirecciones Generales, pues no es pensable un Ministerio donde no haya, al
menos, una Direccin General y una Subdireccin General). En anteriores legislaturas, el Real Decreto 619/1990, de 18 de mayo, vino a suprimir la Subsecretara de Defensa y los Reales Decretos 791/1988, de 20 de julio, y 834/1988,
de 29 de julio, no establecieron Secretaras Generales Tcnicas en los recin
creados Ministerios de Asuntos Sociales y del Portavoz del Gobierno. Vigente,
en todos estos casos, la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, la legalidad de tales actos de supresin y de no creacin era incontestable
dada la redaccin de los artculos 15 y 19 de dicha Ley pero la LOFAGE, a tenor de su artculo 9.2, parece exigir como ius cogens, la existencia de una Subsecretara y de una Secretara General Tcnica en cada Ministerio, lo que quiz
conlleve una cierta e innecesaria rigidez que, por otra parte, podra incluso resultar inconstitucional pues ni el artculo 103.2 Constitucin requiere esta congelacin legal de rganos ni la funcin de direccin de la Administracin que corresponde al Gobierno en virtud del artculo 97 Constitucin permite el
desplazamiento de esa potestad, en grado tan detallado, a las Cortes Generales.
el tercer elemento que contribuye a modelar la naturaleza jurdica de los
Ministerios en la LOFAGE es la ordenacin jerrquica interna de estos Departamentos ministeriales. Esta ordenacin jerrquica estaba implcita tanto en el Captulo III del Ttulo II de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado como en el artculo 8.2 de la LOAGE, pero curiosamente no tenamos en el
ordenamiento una norma o precepto que diera expresin orgnica concreta al
principio de jerarqua fijado en el artculo 103 de la Constitucin y reiterado en
el artculo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El artculo 11 de la LOFAGE establece con claridad la ordenacin jerrquica interna de los Ministerio
y viene a ser, a pesar de su carcter aparentemente perogrullesco, un precepto
capital que llena de contenido el principio constitucional de jerarqua administrativa.
A este respecto, en contra de lo que hemos visto ms arriba respecto a los rganos de ius cogens, esta ordenacin jerrquica no parece vulnerar la Constitucin
por dos razones: a) porque llena de contenido un principio constitucional que el
artculo 103.1 haba configurado de forma indeterminada; b) porque esa ordenacin jerrquica no exige, por s misma, la necesidad de introducir en la planta de
146

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

los Departamentos ministeriales todos y cada uno de dichos rganos, limitndose a sealar que, si existen, se ordenarn jerrquicamente de esa manera.

4.4.

LOS RGANOS SUPERIORES DE LOS MINISTERIOS:


(I) LOS MINISTROS

Conforme a la filosofa que se desprende del dualismo normativo que componen la Ley del Gobierno y la LOFAGE, en esta ltima los Ministros quedan
regulados desde la perspectiva administrativa de rgano superior de la Administracin, con independencia de la posicin y atribuciones polticas que, como
miembros del Gobierno, les asigna la Ley del Gobierno. Por este motivo, y porque ya lo ha establecido la Constitucin, la LOFAGE no seala cmo se nombra y cmo se cesa a los Ministros. No debe olvidarse, en efecto, que la LOFAGE se dicta en desarrollo del artculo 103.2 Constitucin, es decir, que aspira a
sealar la posicin jurdica de los Ministros en su posicin de jefe de uno de los
Departamentos en que se estructura y organiza la Administracin General del Estado. Esto significa que la LOFAGE define el cargo (uno de los dos rganos superiores de un Departamento ministerial y el nico de Derecho necesario previsto)
desde una perspectiva ms relacional-interna, en su proyeccin hacia la organizacin que supone un Ministerio, y que los elementos relacionales-externos que
establece son una prolongacin de esa posicin interna que se atribuye al Ministro.
El Ministro que la LOFAGE configura no est muy alejado del que configurara el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado: de hecho, sus competencias son, salvo algunas que vienen exigidas por la
Constitucin, prcticamente las mismas. La primera diferencia es que los artculos 12 y 13 de la LOFAGE, hacindose quiz eco de elaboraciones doctrinales
que deslindaban la figura del Ministro-jefe de una estructura administrativa y el
Ministro-responsable de un rea de gestin, vienen a desglosar en cierto modo
las competencias sustantivas del Ministro y las competencias instrumentales
(Competencias para la gestin de medios). No es un deslinde muy preciso y
hasta algunas de esas competencias recogidas en los artculos 12 y 13 podran
ser intercambiales, pero al menos es un reconocimiento en sede legislativa de que
el Ministro dirige una organizacin administrativa con el fin de gestionar un
rea de la poltica del Gobierno.
Conforme a esta idea, podemos trazar el siguiente cuadro descriptivo de la
figura del Ministro que aporta la LOFAGE:
sin entrar en su posicin constitucional ni en su estatuto, la nueva Ley configura un rgano unipersonal que es responsable de la direccin de un rgano complejo fundado en una divisin funcional y orientado a un determinado sector de
la actividad administrativa;
147

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

este rgano tiene la consideracin administrativa de superior porque, conforme al artculo 97 de la Constitucin, es el Gobierno, como rgano constitucional, el que tiene la potestad de dirigir la Administracin y, en consecuencia,
es el que tiene facultades supremas de direccin de los Departamentos ministeriales;
el Ministro tiene, en primer lugar, competencias relacionadas ad extra el
Departamento:
mantener las relaciones con las Comunidades Autnomas y convocar las
Conferencias sectoriales y dems rganos de cooperacin autonmica [artculo
12.2g)];
resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los
restantes rganos del Departamento incluidos los Organismos pblicos de pendientes del mismo [artculo 12.2.i)];
plantear los conflictos de atribuciones que procedan con otros Ministerios [artculo 12.2.i)];
decidir la representacin del Ministerio en rganos colegiados o grupos de
trabajo cuando esta representacin no est previamente determinada (artculo
13.10);
el Ministro, como director, por delegacin del Gobierno, de la Administracin
del Estado en el mbito funcional de un Ministerio, tiene, en segundo lugar, las
siguientes competencias directivas:
ejercer la potestad reglamentaria [artculo 12.2.a)];
fijar los objetivos del Ministerio y aprobar sus planes de actuacin [artculo 12.2.b)];
evaluar la realizacin de los planes de actuacin del Ministerio y ejercer
el control de eficacia de los mismos [artculo 12.2.e)];
dirigir la actuacin de los titulares de los rganos superiores y directivos,
impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias [artculo
12.2.h)];
el Ministro, como jefe superior de la organizacin administrativa que constituye el Departamento y que ejecuta la accin del Gobierno en su mbito sectorial, tiene conferidas las competencias relativas a:
148

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

asignar los recursos necesarios para la ejecucin de los planes de actuacin del Ministerio [artculo 12.2.b)];
determinar y proponer la organizacin interna del Ministerio [artculo
12.2.d)];
nombrar y separar a los titulares de los rganos directivos del Ministerio
y de sus Organismos autnomos y elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento y cese cuando sea competencia de ste [artculo 12.2.f)];
finalmente, como jefe superior de una organizacin que utiliza medios personales, materiales y financieros para la consecucin de sus fines, el Ministro tiene atribuidas competencias acerca de:
aprobar las propuestas de gastos [artculo 12.2.c)];
gestionar el Presupuesto del Departamento y elevan al Consejo de Ministros la aprobacin de los gastos que sean competencia de ste (artculo 13.1
y 2);
celebrar contratos y convenios (artculo 13.3);
solicitar del Ministerio de Economa y Hacienda la afectacin o arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines del Departamento (artculo 13.4);
proponer y ejecutar los planes de empleo, modificar la Relacin de Puestos de Trabajo, convocar y proveer los puestos de trabajo vacantes, administrar
los recursos humanos, evaluar al personal y distribuir los incentivos legalmente previstos (artculos 13.5, 6, 7 y 8);
otorgar o proponer recompensas (artculo 13.9);
ejercer la potestad disciplinaria (artculo 13.9);
La conclusin que se puede adelantar sobre la configuracin que la LOFAGE ha dado de los Ministros se resume, por consiguiente, en los siguientes
puntos:
en combinacin con la Ley del Gobierno, ha delimitado bien el nivel poltico (miembros del Gobierno) y el nivel administrativo como rgano director
de un Departamento. A este respecto, la LOFAGE contiene el estatuto jurdico
completo de los Ministros-cabeza de un Departamento;
149

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

las competencias de los Ministros, en la LOFAGE, apenas han sufrido variaciones respecto a las que estableci el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado: ha aportado alguna competencia nueva,
exigida por la nueva estructura territorial del Estado, alguna otra derivada de la
creciente complejidad de la gestin de la funcin pblica a partir de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, y
ha matizado ligeramente la posicin del Ministro ante el procedimiento de elaboracin, gestin y ejecucin presupuestarias. Pero sustancialmente es la misma estructura de competencias que en el ordenamiento anterior. Igualmente, no
ha variado la posicin jurdica y administrativa del Ministro en el seno del Departamento salvo que la cualidad de rgano superior se contrae a stos y a los
Secretarios de Estado, perdindola los Subsecretarios y asimilados que la tenan atribuida por el artculo 8 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto. En definitiva,
la naturaleza jurdica-administrativa de los Ministros no ha sufrido grandes alteraciones tras la entrada en vigor de la LOFAGE.

4.5.

LOS RGANOS SUPERIORES DE LOS MINISTERIOS:


(II) LOS SECRETARIOS DE ESTADO

Los Secretarios de Estado han sido regulados en el artculo 14 de la LOFAGE con unos perfiles sustancialmente semejantes a los que ya tenan conforme
al Real Decreto 1588/1977, de 4 de julio, que cre y llen de un cierto contenido esta figura organizativa. El nico dato de relevancia posterior a dicha norma
fue la atribucin de la cualidad de rgano superior que realiz la Ley 10/1983,
de 16 de agosto, y que ahora se mantiene. Pero, en conjunto, repetimos, el cambio ha sido muy limitado.
En el ordenamiento anterior, los Secretarios de Estado tenan atribuidas algunas de las competencias que la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado confera a los Ministros, concretamente las de naturaleza ms administrativa y gestora, pero menos poltica. Por otra parte, su posicin administrativa era marcadamente intradepartamental, ya que no se prevea la existencia de
un Secretario de Estado al margen de un Ministerio. Ambas notas definitorias no
estn muy alejadas de la regulacin que ha venido a establecer la LOFAGE, si
bien con algn matiz diferente:
son rganos departamentales insertos siempre dentro de un Departamento
ministerial y bajo la direccin y dependencia jerrquica de un Ministro, si bien
son responsables de un sector de la actividad administrativa;
conforme a la Ley del Gobierno, no son miembros del Gobierno sino rganos de colaboracin de ste, pudiendo ser convocados a las sesiones del Consejo de Ministros;
150

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

no obstante, las dos anteriores notas definitorias, tienen capacidad de direccin y de impulso poltico y de supervisin de los rganos directivos que les
hayan sido adscritos (artculo 14.2);
en concordancia con lo anterior, tienen competencias de gestin administrativas relativamente plenas: nombramiento y separacin de Subdirectores Generales, ejecucin presupuestaria, celebracin de contratos y convenios y resolucin de recursos administrativos (artculos 14.3, 5, 6 y 7);
en el mbito relacional, la figura orgnica del Secretario de Estado ha alcanzado algn mayor relieve por cuanto la LOFAGE ha venido a atribuirle el mantenimiento de relaciones con los rganos de las Comunidades Autnomas competentes en su mbito de actuacin (artculo 14.4). Sin embargo, en el resto de
las relaciones externas, el Secretario de Estado carece de atribuciones en concordancia con su posicin de rgano de colaboracin del Gobierno, pero no
miembro de ste. Curiosamente, entre las atribuciones que establece la LOFAGE no aparece la de ser miembro de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, condicin no recogida en la LOACE, pero que poseen
los Secretarios de Estado desde la dcada de los ochenta y que aparece regulada en la Ley del Gobierno.
A partir de estos rasgos, se puede resumir la posicin jurdica de los Secretarios de Estado conforme a la LOFAGE en los siguientes puntos:
se trata de una figura organizativa ms administrativo-gestora que poltica, ya que las competencias que ha recibido en la nueva regulacin tienen un marcado sentido administrativo sin que se aprecien sustanciales elementos de direccin poltica externa. Hace algn tiempo, Santamara Pastor seal que en el
ordenamiento anterior basado en el Real Decreto 1558/1977, de 4 de julio, los
Secretarios de Estado tenan escasa relevancia poltica porque carecan de potestad reglamentaria, no podan elevar propuestas al Consejo de Ministros y no
tenan competencias para resolver conflictos de atribuciones. Todas estas notas
siguen presentes en la LOFAGE, por lo que se puede seguir reafirmando el carcter ms administrativo que poltico de los Secretarios de Estado;
no obstante, an careciendo de esta dimensin poltica, se puede decir que
la figura orgnica del Secretario de Estado obtiene, con la LOFAGE, su definitiva consagracin como instancia fundamental de la Administracin General de
Estado sin la intensidad, empero, que tena en los borradores y proyectos de la
LOFAGE elaborados en anteriores legislaturas en las que el Secretario de Estado era un rgano de ius cogens. Nacidos de un precepto normativo de escasa relevancia normativa (la Disposicin Final de un Decreto de estructura orgnica),
con una existencia intermitente y sometida a criterios de oportunidad del Gobierno,
con un nivel orgnico controvertido a lo largo de las primeras fases de elabora151

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

cin de la Ley del Gobierno y de la propia LOFAGE (especialmente, como decimos, a lo largo de la legislatura 1993-1996), los Secretarios de Estado han alcanzado en la LOFAGE una posicin administrativa relevante como lo denota
el hecho de que comparten en solitario con los Ministros el carcter de rgano
superior de los Ministerios (contrstese con la Ley 10/1983, de 16 de agosto).
Quiz el punto ms dbil de la nueva regulacin, como en la anterior, es su naturaleza potestativa, fundada en criterios polticos de oportunidad que la LOFAGE no define. No obstante, en fin, la nueva Ley ha perfilado mejor esta estructura orgnica y la ha reforzado an sin salir del mbito estrictamente
administrativo.

4.6.

LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LOS MINISTERIOS:


(I) LOS SUBSECRETARIOS

La condicin de Jefe superior del Departamento, tras el Ministro, que la


Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado atribua a los Subsecretarios ha variado mucho desde 1957, sobre todo a causa de la aparicin
posterior de los Secretarios de Estado y de los segundos Subsecretarios (Secretarios Generales). Un cambio importante, pero menos perceptible, se produjo a mediados de la dcada de los ochenta cuando los Reales Decretos de
estructura orgnica de los Ministerios empezaron a hacer depender directamente
de los Subsecretarios determinadas Direcciones Generales (Secretara General Tcnica, Direccin General de Servicios, etc.) que quedaban, en sede normativa al menos, desvinculadas directamente del Ministro. As ocurri por
vez primera en el Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, de estructura orgnica del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y as se ha mantenido hasta nuestros das viniendo a justificar as la condicin de rgano superior del Departamento que la Ley 10/1983, de 16 de agosto, atribuia a los
Subsecretarios.
No obstante esta evolucin, la posicin poltica real de los Subsecretarios ha
oscilado mucho en los ltimos aos, de manera que en los Ministerios donde
existen Secretarios de Estado o Secretarios Generales, el Subsecretario es, ante
todo, el Jefe de los servicios comunes desvanecindose su perfil poltico. Por el
contrario, en los Ministerios de estructura ms simple, donde ningn cargo se interpone entre el Ministro y el Subsecretario y donde ste ocupa una posicin jerrquica no compartida con otro cargo de asimilada categora, el Subsecretario
es, como rezaba hasta ahora el artculo 15 de la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado, el Jefe superior del Departamento despus del Ministro, con un perfil no slo administrativo-gestor sino marcamente poltico.
Esta es la figura orgnica que ha venido a remodelar el artculo 15 de la LOFAGE de acuerdo con las siguientes notas:
152

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

es un rgano de Derecho necesario, del que no se puede prescindir dentro


de la estructura orgnica del Departamento;
su posicin jurdico-administrativa est reforzada porque como hemos
visto ms arriba que ocurri desde mediados de los ochenta la LOFAGE hace
depender directamente de l la Secretara General Tcnica y prev que otras Direcciones Generales, incardinadas en los denominados Servicios Comunes, tambin dependan de l [artculos 15.1.h) y 21];
esta direccin de los Servicios Comunes se expresa igualmente en atribuiciones que antes correspondan ms o menos exclusivamente a las Secretaras
Generales Tcnicas: asesoramiento jurdico del Ministerio en el campo de la
produccin normativa, informar las propuestas o proyectos de normas, coordinar actuaciones internas de esta naturaleza [artculo 15.1.g)];
adems de estas facultades reforzadas, el Subsecretario sigue teniendo atribuidas las mismas competencias que ya haba recibido de la Ley de Rgimen Jurdico de Administracin del Estado:
por una parte, desde una perspectiva relacional, ostentar la representacin
ordinaria del Ministerio (artculo 15.1);
por otro lado, como Jefe de los servicios generales, ejercer la jefatura superior de personal, la inspeccin de los servicios y la direccin de los servicios
comunes [artculo 15.1.c), d) y f)], a las que se aade, con un cierto pormenor
que tambin hemos visto en los Ministros y en los Secretarios de Estado, las relativas a la programacin y control de calidad de los recursos humanos y de los
servicios del Ministerio:
asistir al Ministro en el control de eficacia [artculo 15.1.b)];
mejorar de los servicios de planificacin, direccin y organizacin para
simplificar y racionalizar los mtodos de trabajo [artculo 15.1.c)];
asistir al Ministro y al Secretario de Estado en materia de relaciones de
puestos de trabajo, planes de empleo y poltica de directivos [artculo 15.1.e)];
desde el punto de vista del estatuto personal, en fin, la LOFAGE establece un requisito personal (desde el ordenamiento anterior a la Segunda Repblica no existan requisitos personales para acceder a la condicin de Subsecretario) que consiste en ostentar la condicin de funcionario del Grupo A.
Estos rasgos definitorios de la figura del Subsecretario, conforme a la LOFAGE,
no introducen muchas variaciones respecto al ordenamiento anterior. Es ms,
153

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

sustancialmente sigue siendo la misma figura, y la alternativa segundo cargo


poltico/Jefe de los servicios generales seguir sobrevolando en funcin de que
en un Departamento ministerial existan o no Secretarios de Estado y Secretarios
Generales. Quiz la nota ms destacable sea precisamente, esa no variacin del
estatuto anterior. Y, como se ha sealado respecto a los Secretarios de Estado,
llama la atencin que la LOFAGE no recuerde la condicin de miembro de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

4.7.

LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LOS MINISTERIOS:


(II) LOS SECRETARIOS GENERALES

Hasta la LOFAGE, los denominados Secretarios Generales apenas estaban regulados en normas de carcter general. Por un lado, el artculo 15 in fine de la
Ley de Rgimen Jurdico de Administracin del Estado haba previsto que en un
Ministerio podra haber ms de un Subsecretario aunque sin extraer consecuencias orgnicas o funcionales de esta previsin, que a partir de 1957 se plasm efectivamente en la estructura orgnica de unos pocos Departamentos ministeriales.
Por otro lado, el artculo 8 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, casi de pasada,
se refiri a los Secretarios Generales con rango de Subsecretario como rgano
superior de los Ministerios, estableciendo implcitamente que no poda haber
segundos Subsecretarios con tal denominacin. Esta previsin de la Ley 10/1983,
de 16 de agosto, fue puesta en ejecucin antes incluso de la entrada en vigor de
esta norma pues el Real Decreto 490/1983, de 9 de marzo, de modificacin de
la estructura orgnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, vino
a regular la Secretara General de Pesca Martima, existiendo incluso anteriormente otros rganos de esta denominacin como la Secretara General de Turismo.
La LOFAGE es, por consiguiente, la primera norma de rango legal que aporta una sinttica pero completa regulacin de esta figura orgnica. La LOFAGE,
en efecto, ha regulado los siguientes elementos definitorios de los Secretarios Generales:
su existencia no slo es facultativa sino excepcional si bien no se precisan
los criterios que justificaran esta excepcionalidad (artculos 9.1 y 16.1). No
debe olvidarse que, conforme hemos visto ms arriba, el artculo 10.1 de la propia LOFAGE confiere la competencia de crear y suprimir Secretaras Generales al Consejo de Ministros;
materialmente, la competencia de una Secretara General es siempre sectorial, nunca general, conforme determine el Real Decreto de creacin, de donde se deduce que se trata, como revela hasta ahora la prctica seguida, de un
sector parcial de la competencia de un Ministerio que el Consejo de Ministros
154

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

desea reforzar bien por razones polticas bien por razones de gestin sin llegar,
sin embargo, a crear una Secretara de Estado;
dentro de este mbito parcial y limitado, el Secretario General ejerce las competencias inherentes a su responsabilidad de direccin, impulsando, ejecutando
y supervisando la actividad de los rganos directivos que le estn adscritos (artculo 16.2 en relacin con el artculo 14.2);
el Secretario General tiene, al igual que el Subsecretario, consideracin de
rgano directivo, no de rgano superior del Ministerio. La LOFAGE no especifica si los Secretarios Generales pueden estar adscritos a una Secretara de Estado pero tampoco se prohbe. De hecho, en la vigente estructura ministerial encontramos que las Secretaras Generales actualmente creadas en los Ministerios
de Fomento, Educacin y Cultura, Trabajo y Asuntos Sociales, Agricultura, Pesca y Alimentacin, Sanidad y Consumo, y Medio Ambiente no estn adscritas
a una Secretara de Estado, por lo que cabe destacar una tendencia actual a no
duplicar, dentro de los Ministerios, Secretaras de Estado y Secretaras Generales, de modo que se establecen Secretaras Generales en aquellos Departamentos donde parece necesario individualizar un rea de accin poltica sectorial, pero
sin que sta tenga la relevancia suficiente como para crear una Secretara de Estado. Con todo, el artculo 16 de la LOFAGE permite tambin la opcin contraria;
el contraste entre la figura orgnica del Subsecretario y la del Secretario General viene a mostrar que, a pesar de poseer ambas figuras el mismo rango y tener, igualmente, la consideracin de rganos directivos, el Secretario General se
configura ms bien como un Secretario de Estado de perfil menos bajo, es decir, como una figura organizativa ms poltica que el Subsecretario. Vendra a confirmar esta impresin el estatuto personal que le ha atribuido la LOFAGE, en donde llama la atencin que el titular de este cargo no precisa poseer la condicin
de funcionario pblico como ocurre con los Subsecretarios (artculo 16.3 in fine).
En definitiva, el Secretario General emerge en la LOFAGE con unos perfiles
polticos ms intensos que le aproximan al Secretario de Estado.

4.8.

LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LOS MINISTERIOS:


(III) LOS SECRETARIOS GENERALES TCNICOS

La figura orgnica del Secretario General Tcnico, como se sabe, fue una creacin normativa de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado,
si bien ya exista desde 1956 en la Presidencia del Gobierno. La Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado generaliz su presencia en los Ministerios civiles para acabar implantndose tambin en el Ministerio de Defensa en
la dcada de los ochenta (Real Decreto 135/1984, de 25 de enero). Normativa155

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

mente, el Secretario General Tcnico configurado en el artculo 19 de la LRJAE


era un rgano algo distinto del que se ha consolidado en la prctica a partir de los
aos setenta. Por un lado, el Secretario General Tcnico de la Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado atraa competencias propias de las Direcciones Generales de Servicios o de Personal (organizacin y mtodos de trabajo,
proponer normas sobre adquisicin de material y disposiciones sobre el funcionamiento de los servicios). Por otra parte, la dinmica de este cargo acab convirtindolo en una figura plurifuncional, de modo que en cada Ministerio el Secretario
General Tcnico, adems de las competencias de ius cogens fijadas en la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, poda actuar bien con una dimensin marcamente poltica (sobre todo cuando no existan los Gabinetes de los
Ministros) bien, en el caso opuesto, con una dimensin marcadamente administrativa. Entre ambos extremos se ha desenvuelto el Secretario General Tcnico al
tiempo que tambin actuaba como cajn de sastre asumiendo responsabilidades
y cometidos no expresamente atribuidos a otros centros directivos.
A partir de finales de la dcada de los ochenta la figura del Secretario General Tcnico entr en una cierta crisis tanto porque, como se ha sealado ms arriba, la estructura orgnica de dos Ministerios de nueva creacin (Portavoz del Gobierno y Asuntos Sociales) no los estableci instituyendo en su lugar un hbrido
denominado Direccin General Tcnica y de Servicios, como por el hecho de en
diversos borradores y anteproyectos de la LOFAGE no se aluda a su existencia.
Por otro lado, para acabar de cerrar esta evolucin, hay que recordar que, como
vimos al tratar de los Subsecretarios, a partir del Real Decreto 530/1985, de 8 de
abril, las normas orgnicas de los Ministerios han ido vinculando directamente al
Secretario General Tcnico con el Subsecretario, si bien en la prctica este interposicin respecto al Ministro ha sido ms terica que real pues con mucha frecuencia los Secretarios Generales Tcnicos eran personas de confianza del titular del Departamento con el que despachaban ordinariamente de forma directa.
La LOFAGE, en su artculo 17, ha venido a establecer los siguientes elementos definitorios:
el Secretario General Tcnico forma parte, de Derecho necesario, del complejo orgnico denominado Servicios comunes ministeriales (artculo 21) y, por
ello, se sita bajo la inmediata dependencia del Subsecretario;
el marco competencial queda abierto en la LOFAGE, de modo que asumirn las atribuciones que les seale cada Decreto de estructura orgnica. Se
trata de una previsin prudente pues, como hemos sealado (y los Reales Decretos
de estructura orgnica vigentes lo acreditan), cada Secretara General Tcnica ostenta atribuciones de muy variado carcter que obedece tanto a razones histricas intraministeriales como a la posicin que ha ocupado cada Secretario General
Tcnico en relacin a su Ministro;
156

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

no obstante esta flexibilidad inicial, el Secretario General Tcnico recibe


un ncleo bsico e inderogable de atribuciones concretado en: produccin normativa, asistencia jurdica y publicaciones (artculo 17.1 in fine), ncleo que
viene a denotar las siguientes particularidades:
este rgano se configura con una orientacin tcnico-jurdica muy acentuada, como ya ocurra en el ordenamiento y en la prctica vigentes hasta el presente;
precisamente por esta orientacin tcnico-jurdica, el Secretario General
Tcnico emerge como un rgano de asistencia inmediata al Subsecretario quien
ostenta, conforme al artculo 15.1.g), la superior competencia en materia de asistencia jurdica y produccin del Departamento;
la intervencin del Secretario General Tcnico en el procedimiento de elaboracin normativa, que estaba previsto en el artculo 130 de la derogada Ley
de Procedimiento Administrativo, sigue siendo preceptiva conforme a la nueva
Ley del Gobierno, con lo que no pierde intensidad la posicin de aqul como rgano de asistencia jurdica del Departamento;
al igual que ocurre con el Subsecretario, el estatuto personal que la LOFAGE
atribuye al Secretario General Tcnico pasa a tener unos perfiles ms tcnicos
que hasta el presente, pues el artculo 17.3 exige tambin la condicin de funcionario pblico del grupo A para acceder al nombramiento por el Consejo de
Ministros.
En conclusin, el Secretario General Tcnico diseado por la LOFAGE es una
figura organizativa que, en esencia, se separa muy poco del rgano establecido
en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. Ha sido depurada de las competencias de gestin que le atribua esta ltima Ley y que pronto se desgajaron en la prctica administrativa, ha quedado legalmente garantizada su existencia como rgano necesario y, en fin, ha pasado a constituir un
elemento bsico de los Servicios Comunes ministeriales, lo cual conlleva tanto
la dependencia orgnica directa del Subsecretario como el carcter tcnico-funcionarial, ms que estrictamente poltico, de su titular.

4.9.

LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LOS MINISTERIOS:


(IV) LOS DIRECTORES GENERALES

Histricamente, las Direcciones Generales han sido la clula bsica de la organizacin ministerial. La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (artculos 16 y 18) atribuy a su titular, el Director General, una funcin de
157

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

direccin poltica ligada a la decisin del Ministro, una funcin de direccin de


la gestin administrativa y, en fin, una funcin de direccin del propio rgano. Esta
triple dimensin del Director General no ha variado desde 1957, como se observa en los Reales Decretos de estructura orgnica de los Departamentos, salvo en
la interposicin, en ocasiones, de un filtro entre el Director General que poda tener el rango de Secretario de Estado, Secretario General o Subsecretario (en este
ltimo caso, para los Directores Generales de Servicios o similares).
La LOFAGE (artculo 18) apenas introduce cambios en este modelo organizativo de larga tradicin. Por una parte, viene a reiterar las competencias genricas que estableca el artculo 16 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de modo que repite las tradicionales funciones de
direccin y gestin, vigilancia y propuesta al Ministro. Por otro lado, sigue situando al Director General como obligado eslabn poltico entre los rganos
superiores del Departamento y los niveles estrictamente administrativos (los
funcionarios). Este aserto no resulta perturbado por el hecho de que por debajo del Director General la LOFAGE haya situado otro rgano unipersonal directivo, que es el Subdirector General, pues, como veremos ms abajo, la lnea
divisoria que separa a ambos no es la funcin directiva de un ente administrativo, que ambos comparten, sino el tipo de direccin que en el Director General es de carcter poltico no tanto porque sea una direccin partidista como
porque es la direccin de una poltica sectorial (dicho en trminos anglosajones,
una policy): as se entiende la letra a) del artculo 18.1 que atribuye al Director
General proponer los proyectos de su Direccin General para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecucin y controlar su adecuado cumplimiento.
En consecuencia, y de acuerdo con esta triple naturaleza, la LOFAGE atribuye al Director General, en su calidad de director poltico de una o varias reas funcionalmente homogneas, la funcin de proponer al Ministro o al Secretario de
Estado los proyectos necesarios para lograr los objetivos polticos diseados por
aquellos; como director de la gestin administrativa, el Director General propone al Ministro o al rgano superior del que dependa la resolucin de los asuntos
que afecten a su centro directivo [artculo 18.1.c)] y dirige la ejecucin de los
proyectos propuestos al Ministro u rgano equivalente y controla su cumplimiento [artculo 18.1a)]; finalmente, como director de un rgano administrativo,
el Director General impulsa y supervisa las actividades que configuran la gestin
ordinaria de aqul y vela por el buen funcionamiento de los rganos y unidades
y del personal que integra stos [artculo 18.1.d)]. En definitiva, como puede verse, apenas se observan variaciones respecto al ordenamiento anterior.
Donde s se observa algn cambio significativo es en lo que atae al estatuto personal del Director General. En primer lugar, el Director General alcanza
la consideracin de rgano directivo del Departamento, consideracin que, como
158

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

hemos visto, no exista en la LOACE. Esta consideracin, por otra parte, es independiente de la atribucin de la categora de alto cargo que poseen los Directores Generales conforme al artculo 1.2.b) la Ley 12/1995, de 12 de mayo, de
Incompatibilidades de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la
Administracin General del Estado. En segundo lugar, el rgimen de reclutamiento de los Directores Generales se sita en una posicin intermedia entre la
posicin muy acotada de los Subsecretarios y de los Secretarios Generales Tcnicos (para los que es imprescindible la condicin de funcionario del grupo A)
y la plena libertad de eleccin de los Secretarios de Estado y Secretarios Generales. La LOFAGE, en efecto, trata de funcionarizar el cargo de Director General y exige, en principio, esta condicin para efectuar el nombramiento pero a continuacin la relaja y se remite al Real Decreto de estructura orgnica de cada
Departamento que podr establecer que en algunas Direcciones Generales, en atencin a las caractersticas especficas de sus funciones, su titular podr no reunir
dicha condicin de funcionario pblico (artculo 18.2).
En conclusin, la figura del Director General configuraba en la LOFAGE se
presenta con dos caractersticas esenciales:
desde el punto de vista funcional, las atribuciones son similares a las que
ya estableca la LRJAE, presentando los mismos rasgos de generalidad que en
sta, si bien queda clara su triple condicin directiva;
desde el punto de vista del estatuto, el Director General adquiere la condicin de rgano directivo del Ministerio y su nombramiento ha de realizarse entre funcionarios del grupo A, si bien el Real Decreto de estructura orgnica del
Departamento puede establecer excepciones a este principio general.

4.10.

LOS RGANOS DIRECTIVOS DE LOS MINISTERIOS:


(V) LOS SUBDIRECTORES GENERALES

Una de las ms significativas novedades de la LOFAGE es el tratamiento


que da a los Subdirectores Generales. En primer lugar, por el hecho mismo de
regular esta figura organizativa como rgano superior a un Ministerio y en segundo lugar por el contenido funcional que incorpora a dicho rgano.
Figura normativamente muy mal perfilada, el Subdirector General es un elemento bsico en la ejecucin de las decisiones y en la gestin de las unidades
administrativas que penden de cada centro directivo. Pero es la LOFAGE la que,
con rango legislativo, viene a definir estas funciones que hasta el presente estaban implcitas en las normas generales y que slo adquiran sentido preciso en
los Reales Decretos de estructura orgnica de cada Departamento.
159

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Con el artculo 19 de la LOFAGE, la posicin funcional del Subdirector General se perfila de la siguiente manera:
es el rgano ejecutor de los proyectos, objetivos o actividades que el Director General propone a los rganos superiores a los que est adscrito, bajo la
supervisin de aqul;
es el rgano responsable de la gestin ordinaria de los asuntos que son competencia de la propia Subdireccin General.
Esta dimensin funcional, bien definida, se cohonesta con otras dos notas
que afectan al estatuto personal del titular de esta clase de rganos, a saber:
tiene la consideracin de rgano directivo del Departamento limitada, sin
embargo, al mbito propio de la competencia de una Subdireccin General, conforme a lo que establezca el Real Decreto de estructura orgnica;
su nombramiento y cese corresponde, ya no al Consejo de Ministros sino
al Ministro o Secretario de Estado al que est orgnicamente adscrito siendo necesaria la cualidad de funcionario de grupo A.
En conclusin, la figura del Subdirector General emerge en la LOFAGE con
rasgos parecidos a los que hasta el presente ha tenido en la prctica administrativa, pero con el doble matiz de afirmar su naturaleza de rgano directivo y de
hacerlo por Ley.

4.11.
4.11.1.

SNTESIS DEL CAPTULO


La nueva organizacin administrativa

La nueva estructura de la organizacin administrativa que la LOFAGE ha


venido a establecer no se separa sustancialmente de la hasta ahora vigente tal como
se refleja en la Ley 10/1983, de 16 de agosto, y en la Ley de Rgimen Jurdico
de la Administracin del Estado, pero completa y redondea la ya establecida y
seala tanto la eficacia jurdica externa de los rganos como las categoras, igualmente jurdicas, en que se divide esta estructura (rganos superiores/rganos directivos). Este modelo organizativo supone, por consiguiente, un sistema coherente y cerrado sobre s mismo, lo que permite apuntar claramente la diferencia
entre rganos polticos y rganos administrativos an cuando el titular de unos
y otros sea la misma persona fsica (el Ministro). Adems, en concordancia con
la Ley del Gobierno, el Consejo de Ministros no es rgano de la Administracin General del Estado sino exclusivamente rgano del Gobierno.
160

ORGANIZACIN MINISTERIAL EN LA LOFAGE

Como rasgos definitorios de la nueva estructura administrativa se deben sealar los siguientes puntos:
1) es estricta y exclusivamente administrativa sin mezclarse con la estructura
poltica, conforme determina la Constitucin;
2) se caracteriza por su dualidad orgnica basada en los conceptos de rganos superiores y rganos directivos que se han de analizar en referencia a una
unidad administrativa superior, que es el Ministerio, clula bsica de la organizacin de la Administracin General del Estado;
3) el rgano administrativo emerge como la unidad administrativa bsica a
efectos de eficacia jurdica frente a terceros y a efectos de actuacin preceptiva;
4) la nueva regulacin fija con perfiles jurdicos cerrados del continuum Gobierno-Administracin de modo que se refleja el deslinde de los Ministros como
miembros del Gobierno y como titulares de un Departamento ministerial.
4.11.2. Los rganos centrales de la Administracin General del Estado:
los Ministerios
La LOFAGE ha venido a aportar una nocin jurdica autnoma de Ministerio, ya que en el ordenamiento preexistente no exista una nocin jurdico-orgnica
de Ministerio pues siempre se ha manejado la nocin jurdico-subjetiva de Ministro, de titular de un Departamento ministerial cuyos rasgos jurdicos siempre
se han dado por supuesto a partir de las atribuciones legales o constitucionales
de su titular.
En cambio en la LOFAGE el Ministerio es la pieza central del modelo organizativo que viene a instaurar. Toda la Administracin General del Estado se
organiza en Ministerios que, por este motivo, se configuran como la clula de
la accin administrativa. As pues, la primera novedad que la LOFAGE aporta
en este campo de la organizacin administrativa es el propio concepto de Ministerio.
4.11.3. Los rganos superiores de los Ministerios: los Ministros
y los Secretarios de Estado
La LOFAGE configura dos rganos superiores en los Ministerios: los Ministros y los Secretarios de Estado. Conforme a la filosofa que se desprende de
la Ley del Gobierno y la LOFAGE, en esta ltima los Ministros quedan regulados desde la perspectiva administrativa de rgano superior de la Administra161

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

cin, con independencia de la posicin y atribuciones polticas que, como miembros del Gobierno, les asigna la Ley del Gobierno. Las competencias de los Ministros, en la LOFAGE, apenas han sufrido variaciones respecto a las que estableci el artculo 14 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado: ha aportado alguna competencia nueva, exigida por la nueva estructura
territorial del Estado, alguna otra derivada de la creciente complejidad de la gestin de la funcin pblica y ha matizado ligeramente la posicin del Ministro ante
el procedimiento de elaboracin, gestin y ejecucin presupuestarias. Pero sustancialmente es la misma estructura competencial que en el ordenamiento anterior. Igualmente, no ha variado la posicin jurdica y administrativa del Ministro.
En cuanto a los Secretarios de Estado han sido regulados en el artculo 14 de
la LOFAGE con unos perfiles sustancialmente semejantes a los que ya tenan conforme al Real Decreto 1588/1977, de 4 de julio. La LOFAGE los ha configurado como una figura organizativa ms administrativo-gestora que poltica, ya que
las competencias que han recibido en la nueva regulacin tienen un marcado
sentido administrativo sin que se aprecien muchos elementos de direccin poltica. No obstante, an careciendo de una acentuada dimensin poltica, se puede decir que la figura orgnica del Secretario de Estado obtiene, con la LOFAGE, su definitiva consagracin como instancia fundamental de la Administracin
General del Estado sin la intensidad, empero, que tena en la redaccin de anteriores borradores y anteproyectos en los que el Secretario de Estado era un rgano de ius cogens.
4.11.4. Los rganos directivos de los Ministerios: los Subsecretarios,
los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos,
los Directores Generales. Los Subdirectores Generales
La LOFAGE crea la nocin de rgano directivo que no estaba establecida en
la Ley 10/1983, de 16 de agosto,. Dentro de estos rganos directivos, algunos se
encuentran insertos en los Servicios Comunes (Subsecretarios y Secretarios Generales Tcnicos), otros son solamente facultativos (Secretarios Generales) y
otros, en fin, poseen un cariz marcadamente ejecutivo (Subdirectores Generales),
pero todos se caracterizan, salvo matices no muy relevantes, porque responden
con cierta fidelidad al modelo hasta ahora vigente y que proviene de la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. Quiz la nota ms sobresaliente que separa a todas estas figuras orgnicas del modelo anterior es el estatuto personal de sus titulares, pues slo los Secretarios Generales estn totalmente exentos de ostentar la condicin de funcionario pblico.

162

CAPTULO 5:
EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES
Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

5.1.

CREACIN DEL MINISTERIO

El 25 de julio de 1986, el Presidente del Gobierno dict a propuesta de l


mismo un Real Decreto, el 1519/1986, por el que variaba el nmero y la denominacin de los Departamentos ministeriales que estaban establecidos hasta entonces en la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin
Central del Estado1. Esta norma contena algunas novedades importantes dentro de la estructura gubernamental, pues haca desaparecer dos Ministerios, el de
la Presidencia y el de Administracin Territorial, y creaba otros dos, el de Relaciones con las Cortes y la Secretara del Gobierno y el Ministerio para las Administraciones Pblicas. Ahora veremos las consecuencias de esta decisin, pero
antes conviene detenerse en la forma como se produjo esta reestructuracin ministerial.
Como es sabido, el artculo 103.2 de la Constitucin establece que los rganos de la Administracin del Estado son creados de acuerdo con la Ley. Entre las diversas posibilidades de desarrollo de este precepto constitucional, la
Ley 10/1983 opt por el modelo ms prximo a la Ley de Rgimen Jurdico
de la Administracin del Estado de 1957; es decir, establecer ex lege el nmero
y denominacin de los Departamentos ministeriales2. Pero pronto se demostr que la frmula era quiz en exceso rgida porque no dejaba margen al Presidente del Gobierno para adecuar la estructura ministerial a las necesidades
derivadas de su programa gubernamental. Por eso, a partir de 1985, la Ley de
Presupuestos Generales del Estado contiene una disposicin que autoriza al Presidente del Gobierno, mediante Real Decreto dictado a propuesta de l mismo,
para varias el nmero, denominacin y competencias de los Departamentos

1 Este Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, se public en el Boletn Oficial del Estado, nm. 178, de
26 de julio de 1986.
2 En la parcialmente vigente Ley de 1957 se establecen en su artculo 3.

163

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ministeriales3. Pues bien, este Real Decreto 1519/1986 fue la primera ocasin en
que el Presidente del Gobierno se acogi a la autorizacin legislativa para remodelar la estructura ministerial.
El Real Decreto 1519/1986 contena tres previsiones que afectan al nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno. En primer
lugar, la desaparicin del Ministerio de la Presidencia cuyas competencias se
transferan parcialmente al nuevo Departamento ministerial. En segundo lugar,
la creacin simultnea del Ministerio para las Administraciones Pblicas, que asuma las competencias del tambin extinguido Ministerio de Administracin Territorial ms algunas otras del Ministerio de la Presidencia. Y en tercer lugar, el
Real Decreto 1519/1986 contena una previsin de extremada importancia que
iba a incidir sobre las funciones de coordinacin gubernamental del nuevo Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno: la Comisin General de Subsecretarios, que alcanz tratamiento legal con la Ley 10/1983,
pasaba a ser presidida por el Vicepresidente del Gobierno, cuando esta ltima norma prevea que sera presidida por el Ministro de la Presidencia.
As naci a la vida poltica y administrativa un Departamento ministerial cuyas funciones, por vez primera en Espaa y a diferencia adems del extinguido
Ministerio de la Presidencia, se configuraban con carcter estrictamente coordinador y relacional lo que, como veremos ms adelante, encajaba muy bien
con las necesidades que experimentaba ya el grado de desarrollo orgnico de
un Estado altamente complejo.

5.2.

LAS COMPETENCIAS DEL MINISTERIO

El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno


se crea como continuador del antiguo Ministerio de la Presidencia, pero esta
continuidad no es plena sino parcial y orientada adems en una direccin muy
concreta. En efecto, se desgajan del Ministerio las funciones de carcter gestor,
es decir, las que recaan en la antigua Secretara de Estado para la Administra-

3 En alguna ocasin se ha puesto en duda la constitucionalidad de esta atribucin conferida al Presidente del Gobierno y algn autor (Mariano BAENA DE ALCZAR, Curso de Ciencia de la Administracin, Tecnos,
Madrid, 1990, vol. I, p. 223) considera que el procedimiento es inslito pero formalmente impecable. Pero, a
mi juicio, la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992, de 14 de mayo (Boletn Oficial del Estado, nm.
144, de 16 de junio de 1992), ha venido a corroborar la constitucionalidad de esta prctica al establecer en su
F. J. 4.a) que el contenido de las Leyes anuales de Presupuestos ha de guardar relacin con los gastos e ingresos pblicos. Si recordamos que desde el siglo XIX los Parlamentos han pretendido la competencia legislativa en materia de organizacin ministerial precisamente para que el Gobierno no disparara el gasto pblico creando Ministerios sin control, podemos ver que este vehculo formal de la Ley de Presupuestos es
perfectamente idneo para el fin que se persigue.

164

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

cin Pblica (que pasan a incorporarse al nuevo Ministerio para las Administraciones Pblicas), las relativas a la objecin de conciencia (que pasan a Justicia), las prestaciones originadas por el sndrome txico (atribuidas a Trabajo y
Seguridad Social) y el Instituto Geogrfico Nacional (que se adscribe al entonces Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo). Con este traspaso de funciones,
ms algunos flecos de gestin administrativa que se trasfirieron ulteriormente4 o incluso desaparecieron5, el nuevo Ministerio qued reducido a las funciones de coordinacin intragubernamental y de apoyo al Presidente y al Vicepresidente del Gobierno y a esto se agreg otra funcin coordinadora pero no ya ad
intra sino ad extra como es la relacin con las Cortes Generales que hasta entonces corresponda a la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, creada por Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de
diciembre, y que dependa directamente de la Presidencia del Gobierno. Conviene
por ello sistematizar estas competencias.
a)

La coordinacin intragubernamental

Las competencias del Departamento en el mbito de la coordinacin intragubernamental se expresan en la propia denominacin del Ministerio, cuando en
su segundo inciso alude a la Secretara del Gobierno. Las funciones propias de
una Secretara del Gobierno son la organizacin del trabajo del Consejo de Ministros y de los rganos que emanan de ste (Comisiones Delegadas del Gobierno y Comisin General de Secretarios y Subsecretarios), es decir:
cursar la convocatoria de sus sesiones;
la elaboracin material de sus rdenes del da;
la asistencia in situ al rgano6;
la elaboracin y archivo de las actas;
la expedicin de las certificaciones de los acuerdos;

4 En la reestructuracin gubernamental de 1988, el Real Decreto 727/1988, de 11 de junio, cre el Ministerio de Asuntos Sociales al que se transfiri la Secretara del Real Patronato de Prevencin y de Atencin
a Personas con Minusvala. Este mismo Real Decreto cre tambin el Ministerio del Portavoz del Gobierno
al que se atribuy una funcin de carcter igualmente coordinador como es la difusin informativa del Gobierno que hasta entonces recaa tambin en el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno a travs de la Oficina del Portavoz del Gobierno.
5 El Real Decreto 1535/1991, de 25 de octubre, suprimi la Direccin General de Medios de Comunicacin Social, cuyas atribuciones, prcticamente agotadas en ese momento, tenan naturaleza fundamentalmente
gestora.
6 Esta funcin corresponde lgicamente slo al titular del Departamento.

165

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

la remisin de aquellos documentos que proceda enviar a otros rganos


del Estado, como por ejemplo los proyectos de ley;
la ordenacin del diario oficial;
la publicacin de las disposiciones y acuerdos en el Boletn Oficial del Estado.
Este conjunto de actuaciones (con alguna variacin respecto a las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuya secretara no siempre corresponde al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en virtud de lo
que disponen los Reales Decretos de creacin de aqullas) est regulado en las
Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno. Texto refundido, aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros de
29 de diciembre de 19897, que constituyen un manual de procedimiento que
debe aplicar y hacer aplicar el Ministerio en cuanto Secretara del Gobierno.
Estas funciones forman la mdula administrativa del Gobierno y ms especialmente del Consejo de Ministros como primer rgano colegiado de aqul, ya
que estn dirigidas a asegurar el trabajo permanente de un rgano por naturaleza discontinuo. En cuanto Secretara del Gobierno, el Ministerio tiene atribuidas
las ms importantes funciones coordinadoras de ste. Pero esta funcin coordinadora no se agota en el Consejo de Ministros.
La naturaleza horizontal del Departamento determina que asuma otras muchas funciones de coordinacin intragubernamental, en este caso interministerial, que pueden estar o no formalizadas. Ya el artculo 2.1 del Real Decreto de
creacin del Ministerio aluda a la coordinacin que le encomienden las disposiciones legales, y el ejemplo ms claro quiz lo encontramos en el campo de las
publicaciones oficiales en donde el Real Decreto 1434/1985, de 1 de agosto,
cre la Junta de Coordinacin de Publicaciones Oficiales, cuyos Presidente y
Vicepresidente son, respectivamente, el Subsecretario y el Secretario General
Tcnico del Ministerio y cuya Secretara corresponde al Jefe del Servicio Central de Publicaciones. Asimismo, esta funcin coordinadora explica la presencia
del Ministerio en multitud de Comisiones interministeriales cuyos fines no guardan una relacin directa con las competencias del Departamento. Finalmente, la
posicin coordinadora del Ministerio est prevista en los artculos 24.2 y 25 de

7 Estas Instrucciones refunden otras anteriores cuya primera versin data del Acuerdo de 1 de octubre
de 1976 y que sufri diversas alteraciones desde aquella redaccin inicial. Vase, para las diversas Instrucciones entre 1976 y 1980, Jos Antonio SNCHEZ MARISCAL y Victoriano COLODRN GMEZ: Funcionamiento
y ordenacin de los trabajos del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188, octubre-diciembre, 1980,
pp. 374-384. Asimismo, Pedro DE MIGUEL GARCA: Reuniones y acuerdos del Consejo de Ministros, Revista de Administracin Pblica, nm. 83, 1977, pp. 207-233.

166

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, que establecen que


los Decretos y las rdenes que afecten a varios Departamentos irn refrendados
por el Ministro Subsecretario de la Presidencia o, segn los casos, revistirn la
forma de Orden de la Presidencia del Gobierno.
Pero al lado de las funciones coordinadoras formalizadas, todo organismo
de estas caractersticas suele asumir otras de carcter ms informal que van dirigidas a poner de acuerdo a varios Departamentos ministeriales cuando es preciso adoptar una decisin o un acuerdo o dictar una disposicin en la que las
posiciones no estn plenamente concordadas. Igualmente con carcter informal
puede ser el propio Ministerio coordinador el que tome la iniciativa para comenzar un procedimiento que afecte a otros varios.
b)

Funciones de apoyo al Presidente del Gobierno y al Vicepresidente

Estn stas previstas en el artculo 2.1 del tan citado Real Decreto 1519/1986,
que las alude con una remisin al artculo 6.1 de la Ley 10/1983, que establece
que en el desempeo de sus funciones el Presidente y el Vicepresidente estarn
especialmente auxiliados por el Ministro de la Presidencia. Es claro por consiguiente que el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno asume las funciones de apoyo del antiguo Ministerio de la Presidencia. Pero, cules son stas? En principio, nos da una pista la Disposicin Final
Tercera del Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio8, que seala qu disposiciones viene a derogar la nueva norma orgnica, pero esta pista es francamente insuficiente. A ello
ha de aadirse adems la normativa de diverso rango que regula la Presidencia
del Gobierno, y del examen conjunto de unas y otras normas resulta el siguiente cuadro de funciones de apoyo:
Proveer los puestos de trabajo del Gabinete del Presidente (artculo 4 del
Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia)9.
Relacionarse, a travs del Subsecretario del Ministerio, con la Jefatura de
Medios Operativos de la Presidencia (artculo 1 del Real Decreto 2100/1983,
de 4 de agosto, por el que se completa la estructura orgnica del Presidente del

8 Este Real Decreto, al igual que el 1519/1986, est recogido en el volumen Normas orgnicas del Departamento, Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, Madrid, 1992, con prlogo de Virgilio Zapatero.
9 Vase el trabajo de Luis ORTEGA: El Gabinete del Presidente del Gobierno, en [Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992]. Y del mismo autor del trabajo de igual ttulo publicado en Documentacin Administrativa, nm. 226, abril-junio, 1991, pp. 199-243.

167

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Gobierno). La diccin de este precepto quiz no es muy esclarecedora, pero si


vemos en la misma disposicin que esta Jefatura asume la funcin de asistencia y propuesta en materia de administracin econmica y de personal y de planificacin administrativa, podemos entender que la funcin de apoyo al Presidente est bien aclarada: el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno es el competente en todas las cuestiones econmicas, de
personal y de planificacin administrativa de la Presidencia del Gobierno a travs de la referida Jefatura10. Por ello este artculo es, a mi entender, bsico para
comprender las funciones de apoyo al Presidente del Gobierno que despliega el
Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, tanto
ms cuanto que un Decreto de similares caractersticas, el 2101/1983, que se
dict el mismo da, y que crea la Jefatura de Protocolo del Estado, no contiene
similar previsin de relacin de su titular con el Subsecretario de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
Servir de rgano de apoyo en materia de personal a los ex Presidentes del
Gobierno, ya que los puestos de trabajo que se les adscriban se incluyen en la
relacin de puestos de trabajos del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno, en las previsiones correspondientes a la Presidencia
del Gobierno, como establece el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril.
Como puede observarse, tales funciones de apoyo consisten en la asistencia
presupuestaria y de personal a los rganos de la Presidencia, entendiendo como
tales los rganos de apoyo al Presidente y Vicepresidente del Gobierno ms el
Gabinete de la Presidencia. Pero a estas funciones de apoyo material hay que aadir otras, de naturaleza igualmente material y que no estn expresadas en ninguna norma. Me refiero al hecho de que todos los servicios de la Presidencia estn ubicados en el mismo recinto en donde se encuentra el Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, lo que determina que estos servicios, a travs de la Jefatura de Medios Operativos de la Presidencia, reciban
la asistencia logstica que despliega el Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno.
c) La relacin con las Cortes Generales
El Real Decreto 1519/1986 por el que se cre el Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno atribua a este Departamento,
como primera competencia, la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Ge-

10 Esta idea se reafirma en el artculo 3 del mismo Real Decreto 2100/1983 cuando se atribuye al Jefe de
Medios Operativos de la Presidencia del Gobierno la condicin de Vocal nato de las Juntas de Retribuciones
y de Compras del Ministerio de la Presidencia, con lo que se refuerza la competencia de ste en tales materias econmicas y de personal.

168

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

nerales, as como la preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno (artculo 2.1). Esta formulacin se repiti prcticamente
igual en el artculo 8 del Real Decreto 984/1987, de 24 de junio, que determina la estructura orgnica del Ministerio y era sin duda ms escueta que la que
contena la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983 que fijaba las competencias de la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa, siendo uno de los rganos que dieron nacimiento en 1986 al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno.
Sin embargo, y a costa de adelantarnos a lo que veremos ms adelante, el
mismo Real Decreto 984/1987 concreta bastante ms el alcance poltico y jurdico de la funcin de relacin con las Cortes Generales que incumbe al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno. Al describir
la estructura y funciones especficas de las dos Direcciones Generales que en el
seno del Ministerio conducen la relacin con el Parlamento (a saber, Direccin
General de Relaciones con las Cortes y Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias), dicho Real Decreto alude a las siguientes actuaciones:
Informar, coordinar y asistir el Gobierno en sus relaciones con ambas
Cmaras.
Encargarse del estudio, seguimiento y coordinacin en fase parlamentaria del programa legislativo, de los Proyectos de Ley y de los Tratados y Convenios Internacionales.
Efectuar estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias para la formacin del criterio del Gobierno ante la toma en consideracin de
las proposiciones de ley, proposiciones no de ley y mociones.
Recabar de los rganos competentes de la Administracin del Estado la
informacin relacionada con las proposiciones no de ley, mociones, preguntas
e interpelaciones que se formulen en las Cmaras, evalundolas a efectos de informe y asistencia a los Ministerios.
Realizar el seguimiento de los compromisos que impongan las Cmaras
al Gobierno.
A estas previsiones del Decreto que establece la estructura orgnica del Ministerio debemos aadir algunas formas relacionales que contiene la propia Constitucin y que tambin corresponden al Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno. Me refiero a la peticin de sesiones extraordinarias de las Cmaras que puede formular el Gobierno (artculo 73.2), la recepcin por el Gobierno de las peticiones que reciban las Cmaras (artculo 77.2),
169

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

la oposicin por parte del Gobierno a una proposicin de ley o enmienda que resultara contraria a una delegacin legislativa (artculo 84), el sometimiento al Congreso de los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros (artculo 88),
la solicitud de autorizacin al Congreso para convocar referndum (artculo 92),
el traslado a las Cortes Generales de la autorizacin para que el Estado se obligue por medio de tratados o convenios (artculo 94.1)11, la informacin a las
Cmaras de la conclusin de los tratados y convenios que no requieran autorizacin de las Cortes (artculo 94.2), canalizar la informacin y ayuda que precisen las Cmaras y sus Comisiones (artculo 109), tramitar las peticiones de
las Cmaras cuando reclamen la presencia de los miembros del Gobierno (artculo
110.1), transmitir las interpelaciones y preguntas que se formulen en las Cmaras (artculo 111.1), dar traslado al Congreso de los Diputados del planteamiento de las cuestiones de confianza (artculo 112), ejercitar las funciones relacionadas hacia el Congreso de los Diputados previstas en el artculo 117 del texto
constitucional, y la transmisin de la conformidad del Gobierno a toda proposicin o enmienda que suponga aumento de crditos o disminucin de ingresos presupuestarios (artculo 134.6).
Tambin ex Reglamentos parlamentarios podemos encontrar alguna otra funcin que puede corresponder al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno. Podramos citar por ejemplo, en el Reglamento del
Congreso, el derecho de los diputados a recabar de las Administraciones Pblicas los datos, informes y documentos que obren en poder de stas (artculo 7),
cuya tramitacin y la eventual respuesta sobre la imposibilidad de dar traslado
de dicho material han de corresponder al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, y que viene a complementar las previsiones
del artculo 77.2 de la Constitucin, igualmente previstas en el artculo 44 del
Reglamento. Tambin este Ministerio recibe la comunicacin de la constitucin
del Congreso previsto en el artculo 4.2, y las conclusiones de las Comisiones
de Investigaciones que se han de comunicar al Gobierno (artculo 52.5), tramita la retirada de un proyecto de ley (artculo 129), pide que en una sesin determinada se incluya un asunto con carcter prioritario (artculo 67.3), solicita que
una pregunta sea propuesta (artculo 188.4), presenta el escrito motivado para la
cuestin de confianza vista ms arriba que prev el artculo 112 de la Constitucin (artculo 174) y tramita las peticiones de comparecencias de los miembros
del Gobierno ante las Comisiones o el Pleno (artculos 202 y 203). Igualmente
encontramos previsiones similares en el Reglamento del Senado, quiz en mayor nmero que en el del Congreso, y que omitimos en aras de la economa expositiva.

11 As est previsto en la Orden comunicada del Ministro de Asuntos Exteriores de 17 de febrero de 1992
(Boletn Oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores, nm. 592, febrero de 1992). Vase a este respecto Jess RUB: Los problemas de la calificacin, en el vol. col., La celebracin de Tratados internacionales por
Espaa: problemas actuales, Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid, 1990, pp. 102-107.

170

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

Adems, habra que resaltar varias funciones ms. En primer lugar, como es
sabido, los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado prevn
que se d cuenta al Gobierno de las reuniones de la Junta de Portavoces de cada
Cmara para que enve, si lo estima oportuno, un representante que podr estar
acompaado por una persona que lo asista (artculo 39.2 del Reglamento del
Congreso, en tanto que el artculo 43.2 del Reglamento del Senado es ms parco pero con similar previsin). Las actas de ambas Juntas acreditan que el Gobierno siempre ha hecho uso de esta facultad y que con gran frecuencia es el
propio Ministro titular del Departamento el que asume esta representacin en compaa, como mnimo, de un Director General del Ministerio12.
La segunda funcin que conviene recordar es de carcter ms informal y ha
sido definida por un autor como solucionar problemas y eliminar tensiones que
puedan plantearse entre el Gobierno y el Parlamento13, y que recaen normalmente en el titular del Departamento, pero no de forma exclusiva.
Finalmente, es funcin del Ministerio, como en todo rgimen parlamentario14, mantener un contacto permanente con el Grupo Parlamentario de la mayora, a efectos de comunicacin poltica, de coordinacin en materia legislativa15 y sobre las diversas posibilidades de indirizzo parlamentaria, aunque hay
que pensar que lgicamente esta relacin no se agota en el Ministerio ni en el
Ministro sino que se prolonga hacia el Presidente y el Vicepresidente del Gobierno.
Este modelo de Ministerio que canaliza toda la relacin entre el Gobierno y el
Parlamento resulta bastante innovador respecto a la formulacin que ofrece el Derecho comparado16 y, segn creo, es el ms adecuado a la configuracin constitucional del Gobierno y de su Presidente. En un marco constitucional caracterizado
por un Presidente de gran peso poltico, prximo a lo que se denomina Principio

12 Pedro PEA (El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno en su vertiente parlamentaria, Revista de las Cortes Generales, nm. 17, 1989, p. 71) proporciona informacin de los
asuntos tratados por el Ministro en las reuniones de la Junta de Portavoces entre 1986 y 1988.
13 Ibidem, p. 74.
14 Vase, para el Derecho comparado, Manuel RUIZ CSAR: Estudio prctico comparado sobre los organismos encargados de las relaciones entre Parlamento y Ejecutivo en los pases de la Comunidad Europea
en relacin con el sistema espaol, Boletn de Informacin del Ministerio de Justicia, nm. 1450, 25 de marzo de 1987, pp. 3-23.
15 Este mbito ha sido muy destacado por algunos autores como Diego LPEZ GARRIDO (Gobierno y
Parlamento: dos modelos de relaciones internas UCD y PSOE) en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, 1985, pp. 240-241; Pedro JOVER y
Joan MARCET (Teora y realidad en las relaciones del Gobierno con el Grupo Parlamentario y el partido mayoritario, en el cit. El Gobierno en la Constitucin..., pp. 277-278); Pedro PEA (op. cit., pp. 80-82), y otra
vez Joan MARCET (La posicin de la mayora en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno,
Revista de las Cortes Generales, nm. 22, 1991, pp. 7-19).
16 Manuel RUIZ CEZAR, op. cit., in totum; Pedro PEA, op. cit., p. 84.

171

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

de Canciller17, donde los Ministros son nombrados y cesados a propuesta exclusiva de un Presidente que dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones
de los restantes miembros de ste, el canalizar toda la relacin, tanto poltica como
formal, con el Parlamento, a travs de un Ministro es el instrumento adecuado
para que el Presidente del Gobierno pueda estar informado y pueda igualmente impulsar el conjunto de la poltica parlamentaria sin distorsionantes dispersiones que
no faltaron en Espaa entre 1977 y 1982. A este motivo de indudable peso debe
aadirse adems que un Ministerio de tales atribuciones con respecto a la institucin parlamentaria asegura tambin un alto grado de coordinacin tanto en el mbito del ejercicio de una accin gubernamental comn como desde el punto de
vista opuesto, el de las propias Cmaras, que as pueden contar con un rgano de
conexin permanente, lo que es particularmente necesario en las relaciones ordinarias (flujo de preguntas escritas, de peticin de documentacin, y fijacin del calendario de las distintas comparecencias de los miembros del Gobierno, etc.).
d) Funciones relativas a la Presidencia del Gobierno
Bajo esta denominacin deben encuadrarse dos clases diferentes de actividad.
Por un lado, aquellas que el ordenamiento imputa a la Presidencia del Gobierno, no al Presidente, con el alcance que veremos a continuacin. Por otra parte,
aquellas actividades que en casi todos los sistemas polticos de nuestro entorno
democrtico no parece necesario atribuir a un Departamento sectorial y que deben estar, poltica y orgnicamente, prximas al Presidente.
En ambos supuestos estas atribuciones se caracterizan por dos rasgos principales: a) no deben estar gestionadas por el Presidente del Gobierno, ya que no
conviene que ste entre en una accin administrativa directa que perjudicara su
funcin de direccin gubernamental y podra engendrar incluso pequeos problemas de ndole laboral o administrativa; b) han de situarse en una esfera de proximidad inmediata al Presidente para que ste pueda recibir la informacin generada por estos servicios y al propio tiempo transmitir las instrucciones
pertinentes. Por este motivo, en todos los pases democrticos se atribuye la
competencia de estos rganos a un Ministerio o Ente prximo al Presidente, con
capacidad gestora propia y que puede asegurar que las instrucciones, criterios y
demandas del Presidente sean fielmente transmitidos y, en su caso, ejecutados.
As pasa en Francia, donde el Primer Ministro tiene atribuidos diversos rganos
horizontales18, que en parte estn confiados al Secretario General del Gobierno.

17 Vase Antonio BAR, El Presidente del Gobierno en Espaa. Encuadre constitucional y prctica poltica, Civitas, Madrid, 1983, pp. 239-248; Miguel ngel GARCA HERRERA, La coordinacin del Presidente
del Gobierno, en el cit. El Gobierno en la Constitucin..., pp. 63-81; Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1988, pp. 1015-1017.
18 Sigue teniendo inters el libro de Marceau LONG, Les services du Premier Ministre, Presses Universitaires dAix-Marseille, Aix-en-Provence, 1981. Ms reciente, Philippe ARDANT, Le Premier Ministre en
France, Montchrestien, Pars, 1991, pp. 91-102.

172

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

En nuestro ordenamiento se observa una evolucin desde una primera fase


en que algunos organismos especiales y ms o menos horizontales se vincularon a la Secretara General de la Presidencia hasta llegar a la situacin actual regulada en el Real Decreto 1519/1986 que cre el Ministerio de Relaciones con
las Cortes y de la Secretara del Gobierno, al que se acaban vinculando estos
rganos. En concreto, me refiero al Centro de Estudios Constitucionales, al Centro de Investigaciones Sociolgicas y a la ya extinguida Direccin General de Medios de Comunicacin Social. Estos organismos formaban parte de la Secretara General de la Presidencia, segn estableci el Real Decreto 3773/1982, de 22
de diciembre, pero ya el Real Decreto 1794/1986, de 29 de agosto, los adscribi al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno,
y as se refleja lgicamente en el Real Decreto 984/1987, que establece la estructura
bsica del Departamento.
Por el mismo motivo, pero datando de un perodo muy anterior que se remonta
al franquismo, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno como antes el de la Presidencia, ejercita las funciones atribuidas
a la Presidencia del Gobierno respecto al Consejo de Administracin de Patrimonio Nacional. Como es sabido, el artculo 1 de la Ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio Nacional, establece que su Consejo de Administracin es
orgnicamente dependiente de la Presidencia del Gobierno. Esta dependencia orgnica se expresa en varios preceptos de la misma Ley, pero de forma genrica,
respecto al Gobierno en su conjunto, de modo que es el Reglamento de aqulla,
aprobada por Real Decreto 496/1987, de 18 de marzo, el que viene a canalizar
esta dependencia orgnica a travs del Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno: nombrar a los miembros de la Administracin
del Estado que deben formar parte de la Comisin de Inventario del Patrimonio
Nacional; presentar al Consejo de Ministros, para su aprobacin, el inventario
que elabore la referida Comisin y que ser elevado por el Consejo de Administracin; presentar al Consejo de Ministros las propuestas de afectacin y desafectacin de bienes y derechos que solicite el Consejo de Administracin, as
como dar traslado de la solicitud a la Direccin General de Patrimonio del Estado; recibir las actas de afectacin y desafectacin de tales bienes y derechos
una vez que haya sido acordado por el Consejo de Ministros; recibir el anteproyecto de presupuesto para su inclusin en los Presupuestos Generales del Estado; tramitar las relaciones de puestos de trabajo; convocar los procedimientos
generales de provisin del personal funcionario; recibir el inventario de donaciones hechas al Estado a travs del rey para su aprobacin por el Gobierno;
dictar las disposiciones que sean necesarias en desarrollo del propio Reglamento. Como se ve, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno acta respecto a Patrimonio Nacional en un doble sentido: por una
parte, es el cauce entre el Consejo de Administracin y el Gobierno para todas
aquellas actuaciones en que el primero deba relacionarse con el segundo, y de
otro lado, dado que el personal al servicio de Patrimonio Nacional es personal
de la Administracin Pblica, despliega los instrumentos necesarios para hacer
173

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

efectiva la dependencia funcional prevista en el artculo 2 de la Ley 30/1984, de


2 de agosto, respecto a cada Departamento ministerial19.
Esta adscripcin, por su alcance presupuestario, de personal o de gestin, se entiende que no deba realizarla directamente el Presidente, lo que no obsta para que
la propia Ley del Patrimonio Nacional atribuya al Presidente del Gobierno la facultad de proponer a la deliberacin del Consejo de Ministros y refrendar los Reales Decretos de nombramiento de los miembros del Consejo de Administracin.
Como se ha dicho ms arriba, el descargar al Presidente y a su entorno ms
inmediato de responsabilidades directas de gestin, de personal y presupuestarias es una frmula eficaz que no impide la transmisin directa de directrices, instrucciones y peticiones a travs del Ministro titular del Departamento20.

5.3.

LA ESTRUCTURA DEL MINISTERIO

Para realizar las funciones que tiene atribuidas, el Ministerio est dotado de
una estructura orgnica clsica; es decir, el Ministro como vrtice del Departamento, el Subsecretario, las diversas Direcciones Generales sectoriales, la Direccin General de Servicios, el Gabinete del Ministro y la Secretara General
Tcnica, a la que se aaden tres Organismos autnomos que son el Boletn Oficial del Estado, el Centro de Estudios Constitucionales y el Centro de Investigaciones Sociolgicas.
a) El Ministro
El Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno se
puede definir, ante todo, por dos rasgos esenciales: en primer lugar, es el Secretario del Gobierno y, en segundo lugar, como dice un autor, es el especialista del Gobierno en temas parlamentarios21.
La condicin de Secretario del Gobierno o del Consejo de Ministros ha variado en su configuracin jurdica desde el establecimiento de ste al acabar

19 Sobre la naturaleza jurdica de Patrimonio Nacional, vase Javier GARCA FERNNDEZ, La Ley del
Patrimonio Nacional, Reales Sitios, nm. 115, primer trimestre 1993, pp. 51-60.
20 A estas funciones habra que aadir tambin las relativas a la clausurada Exposicin Universal de Sevilla 1992, en donde tanto la Sociedad Estatal para la Exposicin Universal como la Oficina del Comisario
General quedaron adscritos al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno como
estableci el Real Decreto 1120/1991, de 21 de julio, adscripcin que responde a la misma filosofa de descargar a la Presidencia de responsabilidades directas de gestin.
21 Pedro PEA, op. cit., p. 75.

174

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

el Trienio Liberal por Real Decreto de 19 de noviembre de 182322 hasta nuestros das23, pero en todo caso sigue siendo sustancialmente igual a la descripcin que haca Escriche del Secretario del Consejo: Asienta las deliberaciones y acuerdos del Consejo, teniendo a su cuidado el libro destinado para este
objeto24, que, por otro lado, no se diferencia del de otros muchos pases25. El
rgimen vigente del Secretario del Gobierno est fijado por el artculo 3 de la
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, que atribuy la Secretara del Consejo de Ministros al entonces Ministro Subsecretario de la Presidencia26, el artculo 6.1 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, que contiene
igual previsin pero referida ya al Ministro de la Presidencia, y el artculo 2.2
del tantas veces citado Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, que confiere
al titular del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno las funciones a que se refiere el mencionado artculo 6.1 de la Ley
10/1983.
En consecuencia, en cuanto Secretario del Consejo de Ministros, el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno asiste al Presidente del Gobierno en la determinacin del orden del da de las sesiones, cursa
a los restantes miembros del Consejo la convocatoria de la sesin que ha realizado el Presidente, concurre a la misma, confecciona el acta de los acuerdos27
y certifica y realiza las operaciones conducentes a la ejecucin de cada acuerdo (publicacin, remisin a las Cortes Generales, etc.)28. Como es lgico, algunas
de estas actuaciones son personalsimas del titular de la Secretara del Conse-

22 Sobre este perodo inicial vase Enrique MORAL SANDOVAL, Introduccin a Actas del Consejo de Ministros. Fernando VII. T. I, Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, Madrid, 1989,
pp. XVII-XXXVII, con buena bibliografa. Hasta el presente, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno ha publicado, tomndolos de su Archivo, seis volmenes de Actas que corresponden a
Fernando VII (cinco volmenes) y al Directorio Civil de Primo de Rivera (un volumen), estando en fase de publicacin otros varios tomos correspondientes a Fernando VII y a algunos perodos del reinado de Isabel II.
23 Vase Miguel ngel PREZ DE LA CANAL, El Secretario del Consejo de Ministros (1823-1992), en
Javier GARCA FERNNDEZ (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la
Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992. Con carcter parcial merecen citarse las siguientes obras:
Pablo GONZLEZ MARIAS: Gnesis y evolucin de la Presidencia del Consejo de Ministros en Espaa (18001875), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1974. Para el perodo posterior hay alguna referencia
en Aurelio GUAITA, El Consejo de Ministros, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1967, 2.a
ed., pp. 23-25, y en Jos Manuel CANALES ALLENDE, La Administracin de la Segunda Repblica. La organizacin central del Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1986, pp. 113-129.
24 Joaqun ESCRICHE, Diccionario razonado de legislacin y jurisprudencia, Eugenio Maillefert y Cia.,
Pars, 1863, novsima ed., p. 1305.
25 Para el Derecho comparado vase el vol. col., Le Scretariat General du Gouvernement, Economica,
Pars, 1986.
26 Despus Ministro de la Presidencia y ahora de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
27 No parece posible que pueda confeccionar un acta de las deliberaciones, ya que stas son secretas
como se desprende de la obligacin que se impone a los Ministros de guardar secreto de estas deliberaciones
y que est contenida en el artculo 2 del Real Decreto 707/1979, e 5 de abril.
28 Todas y cada una de estas operaciones estn previstas en las ya citadas Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno. Texto refundido aprobado por Acuerdo de Consejo
de Ministros de 9 de octubre de 1987.

175

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

jo, en tanto que en otras cuenta con la asistencia de la correspondiente Direccin General del Departamento.
Como prolongacin de esta funcin de Secretario del Consejo de Ministros,
el titular de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno participa
en la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios29. Esta Comisin, que estaba prevista de forma muy genrica en el artculo 8 de la Ley de
Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, fue regulada de forma permanente en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 y fue
finalmente recogida en el artculo 5 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, si bien
su presidencia se atribua al entonces Ministro de la Presidencia. El Real Decreto
1519/1986 dio un vuelco completo a su naturaleza al establecer que sera presidida por el Vicepresidente del Gobierno, que podra delegar en un Ministro y ello
ha dado lugar a que el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretara
del Gobierno participe en las sesiones y eventualmente las presida en ausencia
del Vicepresidente, presencia obligada, por otra parte, por el carcter preparatorio
de sus trabajos respecto a las sesiones del Consejo de Ministros por lo que sera impensable la ausencia del Secretario del Consejo de Ministros. Por otro
lado, la intervencin de este Ministro en la Comisin General no se limita a su
presencia en este rgano sino a realizar todas las operaciones relativas a la confeccin del orden del da y de la convocatoria, en todo aquello que no recaiga
directamente en el Presidente de la Comisin.
En su condicin de especialista parlamentario del Gobierno, el Ministro de
Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno asume, por s o con la
asistencia de los Directores Generales competentes, todas las funciones, formalizadas o no, a que nos hemos referido en el apartado Las competencias del
Ministerio, a las que conviene aadir la informacin regular al Consejo de Ministros, Presidente y Vicepresidente del Estado de la actividad parlamentaria y,
eventualmente, la sustitucin de otros Ministros en los actos de control que ejercitan las Cortes y sus miembros30.
En el campo de la coordinacin intragubernamental no vinculada al Consejo de Ministros, el Ministro tiene atribuida por encima de todo la funcin de refrendar los Reales Decretos propuestos conjuntamente por varios Ministerios o
dictar rdenes ministeriales, segn los casos, lo que est previsto, como vimos
ms arriba, en los artculos 24 y 25 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado. Finalmente, conviene recordar que el Ministro es Canciller de la Orden del Mrito Constitucional, creada por Real Decreto 1385/1988,
de 18 de noviembre, cuya organizacin administrativa corresponde al Departamento.

29
30

Sobre esta Comisin, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 1020-1023.
Pedro PEA, op. cit., p. 72-77.

176

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

b)

El Subsecretario

El Subsecretario de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno tiene atribuidas las funciones propias de este cargo31, tal como estn reflejadas en el artculo 15 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado y as estn expresadas en el artculo 4 del Real Decreto 984/1987. En tal
sentido, el cargo no presenta ninguna diferencia del resto de los titulares de Subsecretaras en aquellos ministerios donde la lnea de mando entre el Ministro y
el Subsecretario no sufre interposiciones o derivaciones con Secretarios de Estado o Secretarios Generales.
Ahora bien, el Subsecretario de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno posee dos notas caractersticas de cierta importancia poltica
y administrativa. La primera nota, especialmente relevante, es que es el Secretario de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (artculo 4.5 del Real Decreto 984/1987, y anteriormente artculo 1 del derogado
Real Decreto 1981/1986), as como Secretario administrativo de las Comisiones Delegadas del Gobierno, sin perjuicio de las Secretaras Tcnicas que se
atribuyen a otros rganos. En segundo lugar, es Presidente de la Junta de Coordinacin de Publicaciones Oficiales32. Estas dos atribuciones hacen de este
Subsecretario un rgano coordinador de gran importancia tanto en el nivel general de la Secretara del Gobierno como en el mbito sectorial de las publicaciones oficiales.
c) Las Direcciones Generales de Relaciones con las Cortes
y de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias
Al fijar las funciones generales del Departamento y al tratar la figura del Ministro como primer rgano de ste, hemos visto que no todas las competencias
de naturaleza parlamentaria del Ministro corresponden al mismo, ya que conllevan
una extensa gestin administrativa e incluso poltica. Por eso se establecieron estas dos Direcciones Generales cuya nota caracterstica es la distribucin material de funciones frente al criterio orgnico en que se fundaban las Direcciones
Generales de la antigua Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes
y la Coordinacin Legislativa33. Ambas Direcciones Generales fueron creadas
por el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre (que suprimi las de Relaciones con el Congreso de los Diputados y con el Senado) y desde entonces asis-

31 Vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 997-1001. Anterior a la Ley 10/1983, pero conservando inters, es el trabajo de Aurelio GUAITA, Secretaras de Estado y Subsecretaras, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 18, 1978, pp. 333-357.
32 Creada y regulada por Real Decreto 1434/1985, de 1 de agosto, de ordenacin de las publicaciones oficiales.
33 Pedro PEA, op. cit., p. 59.

177

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ten al Ministro en todas las funciones que vimos en el anterior apartado; es decir, una est orientada al seguimiento del programa legislativo y, en general, a
los temas relacionales entre el Gobierno y las Cmaras, en tanto que la otra se
vuelca hacia las iniciativas que emanan de las Cortes (preguntas, interpelaciones, mociones, o proposiciones no de ley).
d) La Direccin General del Secretariado del Gobierno
Es, como las anteriores, una Direccin General relativamente reciente que se
crea con el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre, a partir de una Subdireccin General del mismo nombre adscrita hasta entonces a la Secretara General Tcnica. Lo caracterstico de este centro directivo es que asume la totalidad de funciones con que el artculo 12 de la Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado define el Secretario del Gobierno (salvo lgicamente las especficas del Ministro y del Subsecretario)34, lo que convierte a esta Direccin General en el ncleo gestor y logstico de las funciones coordinadoras
del Gobierno en su dimensin de Secretariado del Consejo de Ministros. La segunda nota de inters es que el titular de la Direccin General es el Secretario
adjunto de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, asistiendo en esta tarea al Subsecretario del Departamento35. Por otro lado, en fin,
esta Direccin General tiene atribuida una decisiva funcin coordinadora que consiste en la ordenacin y control de la publicacin de actos y disposiciones que
deban insertarse en el Boletn Oficial del Estado, es decir, se sita en el eje del
principio constitucional de publicidad de las normas y coordina el flujo de inserciones que llegan desde todos los rganos constitucionales y administrativos
del Estado.
e) La Secretara General Tcnica
La Secretara General Tcnica tiene los rasgos propios de estos rganos36 y
as estn definidos en el artculo 8 del Real Decreto 984/1987. Por ello, de una
forma u otra participa en las atribuciones del Departamento asistiendo al resto
de las Direcciones Generales. Pero junto a estas atribuciones conviene destacar
dos de carcter externo coordinador. En primer lugar, en el mbito de las rdenes ministeriales de carcter conjunto previstas en el artculo 25.1 de la Ley de

34 Tambin se encarga de la gestin informtica del Departamento a travs de la Subdireccin General


de Gestin Informtica.
35 As lo estableci el Real Decreto 1981/1986 y lo mantiene el Real Decreto 984/1987.
36 Vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 1001-1004. Ms antiguo, pero conservando interesantes apreciaciones, Antonio CARRO MARTNEZ, Secretaras Generales Tcnicas, en Estudios de Derecho Administrativo (Libro Jubilar del Consejo de Estado), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1972, pp.
259-296.

178

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, la Secretara General Tcnica


informa estas disposiciones segn lo dispuesto en el artculo 130.1 de la Ley de
Procedimiento Administrativo, es decir, no slo sobre los proyectos de rdenes
del propio Departamento (como es obligado en todo Ministerio donde existe Secretara General Tcnica), sino sobre los que nacen a iniciativa de otros varios,
lo que situara a la Secretara General Tcnica en una posicin coordinadora de
cierta relevancia. Esta misma coordinacin intragubernamental la ejerce la Secretara General Tcnica en un mbito especfico como es el de las publicaciones, asistiendo al Subsecretario de Relaciones con las Cortes y de la Secretara
del Gobierno (Presidente de la Junta Coordinadora de Publicaciones Oficiales,
como hemos visto), en el doble sentido de que el Secretario General Tcnico es
Vicepresidente de dicha Junta y en cuanto que el Servicio Central de Publicaciones,
segn establece el artculo 14 del citado Real Decreto 1434/1985, ejerce la Secretara de dicha Junta37.
f)

La Direccin General de Servicios y el Gabinete del Ministro

Estas dos Direcciones no ofrecen ninguna particularidad respecto a las de


igual denominacin de los restantes Ministerios. La primera se ocupa de todas
las cuestiones de rgimen interior, poltica de personal, gestin presupuestaria
y econmica, y recursos y reclamaciones. Por su parte, el Gabinete del Ministro es el rgano de apoyo, asesoramiento y asistencia inmediata de ste y se configura en los trminos previstos en el artculo 10 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, y del Real Decreto 3775/1982, de 22 de diciembre.
g)

Organismo autnomo Boletn Oficial del Estado

Si ms arriba destacbamos la importancia de la Direccin General del Secretariado del Gobierno en la ordenacin y control de lo que se publica en el
diario oficial, con este Organismo autnomo encontramos la otra cara de la moneda del principio constitucional de publicidad de las normas; es decir, la vertiente tcnico-material de asegurar la publicacin del diario oficial en los trminos
del Real Decreto 1511/1986, de 6 de junio, de ordenacin del mismo. Hay dos
rasgos jurdico-administrativos de inters en este Organismo autnomo: se relaciona con el Ministerio a travs de la Subsecretara (artculo 4.6 del Real Decreto 984/1987) y en el desarrollo de sus actividades est asistido por un Consejo Rector, que preside el propio Subsecretario, regulado por Orden de 25 de
junio de 1991.

37 Vase Javier GARCA FERNNDEZ y Jos Luis GUERRERO AROCA, Las publicaciones del sector pblico: la experiencia espaola, en el vol. col., La funcin editorial del sector pblico, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1990, pp. 15-41.

179

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

h) Organismo autnomo Centro de Estudios Constitucionales


Este Centro tiene su origen en el antiguo Instituto de Estudios Polticos. Se
transform en Centro de Estudios Constitucionales con el Real Decreto 2781/1977,
de 28 de octubre, refundindose con el Instituto de Estudios Administrativos y
adscribindose directamente al Ministro de la Presidencia con carcter de Organismo autnomo. Ulteriormente, la Orden ministerial de 30 de enero de 1978
organiz su estructura, que volvi a reformarse con el Real Decreto 1707/1980,
de 29 de agosto, que lo adscribi al efmero Ministro Adjunto al Presidente, encargado de la Coordinacin Legislativa, y desde entonces no ha sufrido ninguna variacin en su estructura. Cambi sin embargo su adscripcin, ya que el
Real Decreto 3373/1982, de 22 de diciembre, lo integr en la Secretara General de la Presidencia hasta que un nuevo Real Decreto, el 1794/1986, de 29 de
agosto, lo incorpor definitivamente al Ministerio de Relaciones con las Cortes
y de la Secretara del Gobierno. Esta adscripcin es lgica, como hemos visto
ms arriba, pues se trata de un rgano cuyas funciones, tal como se expresan en
el artculo 1707/1980, estn claramente vinculadas a la Presidencia del Gobierno, que debe gestionar un Ministerio de las caractersticas del de Relaciones con
las Cortes y de la Secretara del Gobierno.
i)

Organismo autnomo Centro de Investigaciones Sociolgicas

Tiene una vida administrativa bastante paralela al Centro de Estudios Constitucionales. El ya citado Real Decreto 2781/1977 lo adscribi al Ministro de la
Presidencia, conservando su naturaleza de Direccin General y as sigui hasta
que el tambin citado Real Decreto 3373/1982 lo integr en la Secretara General
de la Presidencia, volviendo al Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno con el Real Decreto 1794/1986. Posteriormente, la Ley
4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, lo transform en Organismo autnomo, que adquiri su organizacin definitiva en el Real
Decreto 1526/1990, de 8 de noviembre. Sus objetivos establecidos en el artculo 84 de la referida Ley 4/1990, avalan igualmente su adscripcin a un Departamento como el de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno.

5.4.

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES


Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO
COMO DEPARTAMENTO DE COORDINACIN HORIZONTAL

Como he tenido ocasin de escribir en otro lugar, el Derecho pblico ofrece


un conjunto de tcnicas e instrumentos para posibilitar que la toma de decisiones del Gobierno pueda realizarse con la mxima eficacia superando los inconvenientes que conlleva la naturaleza colegial de este rgano. Entre estas tcni180

EL MINISTERIO DE RELACIONES CON LAS CORTES Y DE LA SECRETARA DEL GOBIERNO

cas, las que se configuran bajo la denominacin del principio de coordinacin


son las de aplicabilidad ms inmediata. Desde este punto de vista, se puede entender por coordinacin aquella actividad de unificacin y concordancia de las
polticas sectoriales de cada Ministerio para que, bajo las directrices establecidas por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros, se inserten coherentemente y sin contradicciones en el continuum de la accin del Gobierno
que aplica el programa de ste. Por ello, en el Estado democrtico, la coordinacin gubernamental es un principio estructural de la organizacin poltica que
se dirige a asegurar un mbito de direccin propio del Presidente del Gobierno,
una programacin y ejecucin comunes de la accin del Gobierno y una unificacin de los intereses diversos que inspiran la actuacin de los Departamentos
ministeriales.
En este contexto, la existencia de rganos gubernamentales de coordinacin
es el primer requisito para la aplicacin de sta. Y dentro de estos rganos, el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno aparece como
Departamento esencialmente coordinador, ya que su competencia como Secretara del Gobierno tiene tal naturaleza, y casi el mismo alcance posee su dimensin relacional con el Parlamento, ya que la razn de ser de tal dimensin
es coordinar toda la accin parlamentaria del Gobierno. Se trata, en suma, de un
rgano ministerial de coordinacin horizontal, del que pocos ejemplos existen
en Derecho comparado.

181

CAPTULO 6:
LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON
LAS CORTES

6.1.

LOS ORGENES DE LOS RGANOS ENCARGADOS


DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO
Y EL PARLAMENTO EN ESPAA

En todo Estado moderno, los rganos se crean para servir funciones jurdicas y polticas que traen causa de las previsiones que contiene el ordenamiento
jurdico a partir, naturalmente de la Constitucin. En el caso de los rganos que
sirven a la funcin de mantener la relacin entre el Gobierno y el Parlamento,
estos rganos tienen como presupuesto el principio constitucional de separacin
de poderes y, en segundo, pero no en ltimo lugar, la relacin fiduciaria que se
anuda entre el Gobierno y el Parlamento. Pero esa relacin slo es plena, y jurdicamente relevante, en la forma de gobierno parlamentaria. En formas de gobierno histricamente anteriores, como pudo ser la Monarqua constitucional en
Europa, la relacin fiduciaria Poder Ejecutivo/Parlamento estaba mucho ms
diluida tanto en sentido jurdico (pues con frecuencia no exista un acto parlamentario de otorgamiento y retirada de la confianza al Gobierno1) como en sentido poltico pues la denominada doble confianza que emerge en la Monarqua
orleanista supona, con mucha frecuencia, la imposicin de un Gobierno al Parlamento por parte del Monarca, imposicin que el Parlamento haba de asumir
como si le hubiera otorgado la confianza. Adicionalmente, como ocurra en Espaa durante la Monarqua de la Restauracin, los procesos electorales (y los resultados) se acomodaban a la designacin previa efectuada por el Monarca.
En definitiva, como ocurre tambin con los rganos del Secretariado del Gobierno2,
los rganos encargados de la relacin entre el Parlamento y el Gobierno estn al ser-

Menos an al Presidente del Gobierno que no estaba configurado como un rgano autnomo.
Vase Javier GARCA FERNNDEZ: Secretariado del Gobierno y coordinacin del trabajo gubernamental. Notas de Derecho comparado y de Derecho espaol aparecido en el Homenaje al Profesor Jordi
Sol Tura [ahora, captulo 10 de este volumen].
2

183

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

vicio de algunos principios constitucionales, principios que esta clase de rganos


tiende a acentuar o a modular. As pas en el Derecho histrico espaol.
Sin embargo, en el Derecho histrico se encuentran pocas referencias a la
manera de articular orgnica y procedimentalmente la relacin jurdica entre
ambos rganos constitucionales3. Encontramos, es cierto, la regulacin de la
presencia fsica de los miembros del Poder Ejecutivo en las Cmaras, los modos de responder preguntas e interpelaciones, la participacin del Gobierno en
el procedimiento legislativo, los votos de censura y de gracias (que aparecen en
el Reglamento Interior del Congreso de los Diputados de 1847 sin que se vuelvan a regular hasta el Reglamento Interino de las Cortes Constituyentes de 1873
y, con la Restauracin, a travs del reimplantado Reglamento de 1847 y del Reglamento del Congreso de 1918) y la acusacin a los Ministros pero la relacin
nter orgnica apenas estaba contemplada en las Constituciones ni tampoco en
los Reglamentos parlamentarios del Congreso4 salvo un instituto que no cumpla en principio esa funcin y que luego se convirti en el instrumento paraconstitucional para ejercitar la funcin de control: el discurso de la Corona, del
que hablaremos ms abajo. Tampoco fij nada el Reglamento Provisional de las
Cortes Constituyentes de 1931 que estuvo vigente hasta finales de 1934. En lo
que se refiere al Senado, la regulacin de la relacin jurdica Gobierno/Cmara
es muy escasa pues slo encontramos el Reglamento del Senado revolucionario
de 1871 que, siguiendo a la regulacin ya establecida por el Reglamento de
1847, introdujo los votos de censura y de gracias con una regulacin que reprodujo el Reglamento de 1918.
Fue necesario que se aprobara el Reglamento del Congreso de los Diputados
de 29 de noviembre de 1934 para que apareciera un muy extenso Ttulo, el IX,

3 Un ejemplo muy relevante es la obra de Adolfo PONS Y UMBERT: Organizacin y funcionamiento de las
Cortes segn las Constituciones espaolas y reglamentacin de dicho cuerpo colegislador, Congreso de los Diputados, Madrid, s.f. (pero de 1906 o 1907), que en casi ochocientas pginas dedica escassimas pginas al
funcionamiento de las Cmaras y no contiene referencias a su relacin con el Gobierno. Otro caso similar, tambin de otro Letrado de Cortes, es el muy elaborado libro de Miguel JIMNEZ AQUINO: La responsabilidad ante
el Parlamento. Apuntes para un estudio de Derecho Constitucional, Imprenta y Fundicin de los Hijos de J. A.
Garca, Madrid, 1901, que en sus casi seiscientas pginas dedica unas cincuenta al tema de responsabilidad
poltica de los Ministros en tanto que el resto de la obra est dedicada a estudiar, con gran pormenor, los procedimientos para hacer efectiva la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno. La excepcin a este
desconocimiento es la obra de lvaro FIGUEROA Y TORRES (luego Conde de Romanones): El rgimen parlamentario o los Gobiernos de gabinete, Imp. de Miguel (Ginesta, Madrid, 1886, que es un anlisis lcido de la
posicin del Gobierno ante el Parlamento si bien (Constitucin de 1876 obliga) el captulo dedicado al Jefe del
Estado modulaba esa relacin para legitimar la funcin moderadora del Monarca. Y en la doctrina contempornea hay un trabajo breve, pero bien enfocado de Joaqun VARELA SUANZES-CARPEGNA: El control parlamentario
del Gobierno en la historia constitucional espaola, recogido en su obra Poltica y Constitucin en Espaa (18081978), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, pp. 31-44.
4 En los Reglamentos de los Estamentos de Procuradores y de Prceres, ambos de 1834 y de redaccin
muy similar, se observa un mayor cuidado a la hora de configurar la relacin entre las Cmaras y los Secretarios del Despacho con un atisbo, incluso, de definicin jurdica de la posicin de los miembros del Gobierno ante las Cmaras.

184

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

intitulado De las Cortes en relacin con otros poderes u organismos, donde se


regulaban con cierta sistematicidad las relaciones del Parlamento con: i) el Presidente de la Repblica; ii) el Tribunal de Garantas Constitucionales; iii) el
Gobierno!; iv) el Tribunal Supremo; v) el Tribunal de Cuentas, y vi) las Regiones autnomas. A pesar de esta regulacin sistemtica de todos los rganos constitucionales en un mismo Ttulo, lo cierto es que este Reglamento estableci un
procedimiento algo ms riguroso para la obtencin y la retirada de confianza
del Gobierno, lo que sin duda estaba motivado porque la Constitucin de 1931,
a diferencia de las anteriores, sealaba implcitamente que el Gobierno necesitaba la confianza de las Cortes (artculos 75 y 91) y, en consecuencia, regulaba
correctamente la mocin de censura (artculo 64).
La Constitucin de 1931 y el Reglamento de 1934 rompen, por ende, la tradicin de la Monarqua constitucional pues hasta esa fecha las Constituciones slo
contemplaban la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno, pero no
configuraban la relacin fiduciaria con el Gobierno, que no tena existencia jurdica ms que como una prolongacin del Monarca que, lgicamente, no poda
anudar ninguna relacin de confianza con el Parlamento. Es muy descriptiva a
este respecto la Constitucin de 1876 cuyo Ttulo VI (Del Rey y sus Ministros)
contena once artculos pero slo uno se refera a los Ministros y ello para tratar un tema menor. En realidad, slo cuando la Constitucin deja de ser una Carta otorgada (y en Espaa lo fueron el Estatuto Real y las de 1845 y de 1876) y
se asienta el principio de separacin de poderes con unos rganos constitucionales dotados de atribuciones normativamente reconocidas se puede hablar de
autnticas relaciones jurdicas entre el Gobierno y el Parlamento5. Y eso en Espaa slo ocurri en 1931.
An as, como acabamos de apuntar, es sabido que durante todo el reinado de
Isabel II se utilizaron procedimientos para que el Gobierno recibiera o perdiera la
confianza parlamentaria, medios slo parcialmente previstos en los Reglamentos
parlamentarios. Vigente el Estatuto Real, y al estilo de lo que ocurri en el reinado de Carlos X en Francia, el discurso de la Corona y su contestacin (regulados
con cuidado en los Reglamentos parlamentarios) servan para medir el grado de apoyo parlamentario del Gobierno, as como la prctica de la denominada cuestin
de Gabinete y hasta el voto de censura que, tras dos intentos fallidos, se debati
por vez primera contra Istriz en 1836 bajo la forma del derecho de peticin, mocin que prosper y que provoc la disolucin de las Cortes6. A partir de la vigencia de las restantes Constituciones isabelinas se consolidaron esas mismas prc-

5 Vase el brillante trabajo de Maurizio FIORAVANTI: Costituzione e legge fondamentale, Diritto Pubblico, ao 12, nm. 2, maggio-agosto 2006, pp. 467-510, que describe muy bien la diferencias entre una Carta otorgada y una Constitucin representativa.
6 Para la prctica durante el Estatuto y para su efmero antecedente de 1821, Joaqun TOMS VILLARROYA: El sistema poltico del Estatuto Real (1834-1836), Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1968, pp.
387-424.

185

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ticas: cuestin de Gabinete, presentacin y discusin del discurso de la Corona y


votos de censura7. Por el contrario, durante la Restauracin las crisis ministeriales
eran con frecuencia extraparlamentarias, como lo era tambin el acceso al Gobierno pero s se emplearon los otros institutos previstos en los Reglamentos parlamentarios, como el discurso de la Corona para reforzar la confianza parlamentaria del Gobierno que ya contaba, previamente, con la confianza del Monarca8.
Todo ello explica que en el seno del Poder Ejecutivo y, ms concretamente,
del Gobierno, apenas existieran, entre 1812 y la guerra civil, rganos encargados de gestionar la relacin Cortes/Gobierno. El primer antecedente que hemos
encontrado de un rgano que expresamente se encarga de las relaciones del Gobierno con las Cortes es el Reglamento provisional que ha de observar la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado en cumplimiento de la Ley de 19 de
octubre de 1889 que se aprob por Real Decreto de 23 de abril de 18909. Este
Reglamento es la primera disposicin que regula normativamente la organizacin de la Subsecretara de la Presidencia del Consejo de Ministros y vena a crear
dos Secciones, Poltica y Administrativa. Dentro de la Seccin Administrativa
se insertaba el Negociado 2. que se encargaba de las relaciones con la Casa
Real y con los Cuerpos Colegisladores (artculo 5) y adems el Reglamento contena otra referencia a las relaciones con el Parlamento al describir la forma de
las resoluciones dictadas por el Presidente del Consejo de Ministros que tendran
forma de Reales rdenes si iban dirigidas a los Presidentes o Secretarios de los
Cuerpos Colegisladores (artculo 43). Por otra parte, es muy significativo que la
Seccin encargada de las relaciones con otros rganos constitucionales estuviera inserta en la Seccin Administrativa de la Subsecretara y no en la Seccin Poltica que fue suprimida por Real Decreto de 20 de julio de 1892.
Posteriormente, se dict el Reglamento provisional de Procedimiento Administrativo para la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado con sujecin

7 Para todo este perodo, Juan Ignacio MARCUELLO BENEDICTO: La prctica parlamentaria en el reinado de Isabel II, Congreso de los Diputados, Madrid, 1986, in totum. Tambin hay interesante informacin en
Joaqun TOMS VILLARROYA: El proceso constitucional, en La era isabelina y el sexenio democrtico
(1834-1874), t. XXXIV de la Historia de Espaa fundada por Ramn Menndez Pidal, Espaa-Calpe, Madrid, 1981, pp. 197-370. Es til asimismo el resumen de Diego SEVILLA ANDRS: Orgenes del control parlamentario en Espaa (1810-1874), en Manuel RAMREZ (ed.): El control parlamentario del Gobierno en las
democracias pluralista, Labor, Barcelona, 1978, pp. 133-148.
8 Para la crtica coetnea de este modelo parlamentario, vase Adolfo POSADA: Estudios sobre el Rgimen Parlamentario en Espaa (1891), Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, 1996. La historia
parlamentaria del reinado de Alfonso XII y de la minora de edad de Alfonso XIII est bien descrita en Melchor FERNNDEZ ALMAGRO: Historia poltica de la Espaa contempornea, Alianza Ed., Madrid, 1968, 3 tomos. Son muy tiles dos obras recientes que enfocan el tema desde los dos ngulos, el del Ejecutivo y del Legislativo. Para el enfoque desde el Poder Ejecutivo, ngeles LARIO: El Rey, piloto sin brjula. La Corona y
el sistema poltico de la Restauracin (1875-1902), Universidad Nacional de Educacin a Distancia - Biblioteca Nueva, Madrid, 1999. Y para el enfoque desde el propio Parlamento, Mercedes CABRERA (dir.): Con
luz y taqugrafos. El Parlamento en la Restauracin (1913-1923), Taurus, Madrid, 1998.
9 G.M., nm. 115, de 25 de abril de 1890.

186

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

a la Ley de Bases de 19 de octubre de 1889 y en virtud de la reorganizacin de


los servicios pblicos, preceptuada por el art. 30 de la Ley de Presupuestos de
30 de junio ltimo, realizada por Real Decreto de 29 de julio siguiente que se
aprob por Real Decreto 11 de agosto de 189210. Este segundo Reglamento dividi la Subsecretara de la Presidencia del Consejo de Ministros en seis Negociados siendo uno de stos el Negociado 3., Relaciones generales, que se ocupaba de las relaciones con la Casa Real y con los Cuerpos Colegiadores (artculo 5).
Como haca el anterior Reglamento, se regulaba la forma de las resoluciones
dictadas o refrendadas por el Presidente del Consejo, pero, a diferencia del anterior, los traslados a los Presidentes o Secretarios de las Cmaras tendran forma de Reales Decretos, lo que comportaba dar dimensin colegial a las relaciones con las Cortes, pues salan del mbito privativo del Presidente para pasar
al marco decisorio de todo el Gobierno (artculo 32).
Despus de este Reglamento no aparecen ms referencias a la relacin Gobierno/Parlamento que la muy obvia y limitada de una Orden de delegacin del
Presidente del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1935 al Subsecretario de la Presidencia en la que quedaban exceptuadas, entre otras materias, los
escritos dirigidos al Presidente del Congreso de los Diputados11. Esta misma
Orden de delegacin se volvi a dictar el 7 de septiembre de 193612. Tras estas
dos rdenes de delegacin sera necesaria la restauracin de la democracia en
Espaa para encontrar una regulacin rigurosa de esa relacin, tanto en las normas de origen parlamentario como en las de origen gubernamental.
No obstante, la relacin entre el Gobierno y el Parlamento tena que estar
ms o menos organizada aunque ello no tuviera reflejo normativo: un ejemplo
de ello son las memorias del que fuera efmero Presidente del Consejo, Joaqun
Chapaprieta, quien afirma:
En el gabinete presidido por el seor Lerroux, del que form parte como
ministro de Hacienda, haba un ministro el de Gobernacin encargado de
llevar cerca del presidente de la Cmara la representacin del Gobierno. En
el presidido por m, llevaba esa representacin el tambin ministro de Gobernacin seor De Pablo-Blanco, no obstante lo cual, segn en otro pasaje
he dicho, queriendo yo guardar al seor Alba el mximo de las consideraciones, le vea diariamente antes de comenzar la sesin13.

Estos limitados antecedentes vienen a demostrar que en el Estado contemporneo la organizacin del Gobierno refleja con cierta precisin la posicin de cada

10

G.M., nm. 229, de 25 de agosto de 1892.


G.M., nm. 365, de 31 de diciembre de 1935.
12 G.M., nm. 265, de 9 de septiembre de 1936.
13 Joaqun CHAPAPRIETA: La paz fue posible. Memorias de un poltico, Ariel, Barcelona, 1972, 2.a ed.,
p. 304. El seor Alba al que se refiere es lgicamente Santiago Alba, Presidente de las Cortes durante el segundo bienio republicano.
11

187

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

rgano constitucional y el tipo de relacin que se da entre stos. En el modelo de


la Monarqua constitucional y en los primeros modelos de la Repblica democrtica la posicin del Gobierno y su relacin con el Parlamento es sumamente tosca.
El modelo descrito brillantemente por REDSLOB14 y por BARTHLEMY15 estaba,
en la prctica y en los textos constitucionales, muy poco juridificado y ello se reflejaba en la muy primaria organizacin administrativa que serva a esos modelos.
Como veremos ms abajo, tuvo que consolidarse el sistema parlamentario, con
forma republicana o monrquica, para que se juridificara la relacin Gobierno/Parlamento dando as lugar a una organizacin completa al servicio de esa relacin.

6.2.

EL MARCO NORMATIVO DE LAS RELACIONES ENTRE


EL GOBIERNO Y LAS CORTES

Este apartado puede parecer obvio e innecesario en cualquier trabajo de Derecho pblico salvo en obras de carcter didctico pues el tema de la relacin entre el Gobierno y las Cortes es, en principio suficientemente conocido como para
no necesitar otros complementos. No existe apenas, segn entiendo, una teora jurdica completa de esa relacin en la doctrina salvo, muy sumariamente, en los
manuales pues la doctrina se ha centrado en las diversas expresiones de esa relacin (iniciacin y fin de la relacin difuciaria, control parlamentario, iniciativas normativas del Gobierno en sede parlamentaria, etc.). Ms an, cuando se
hacen esbozos de esa relacin se suele olvidar que hay muchas Leyes que prevn
elementos relacionales Gobierno/Parlamento de diversa intensidad o alcance.
El Ttulo V de la Constitucin est dedicado a la relacin Gobierno/Cortes
an cuando contiene algn precepto de encaje sistemtico desafortunado como
es el artculo 116. Pero la doctrina ha rehuido, por lo general, confeccionar una
doctrina jurdica de esa relacin y ha preferido ir a un enfoque politolgico o bien
centrarse en los aspectos parciales de esa relacin16. Aun cuando ste no es el
lugar adecuado, creo que la posicin jurdica de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes en la democracia se entiende mejor si se puede avanzar
un breve escorzo de la teora jurdica de la relacin Gobierno/Cortes.
Es cierto que en el sistema parlamentario hay elementos jurdicos estructurantes que estn identificados por toda la doctrina. Esos elementos estructuran-

14

Robert REDSLOB: Le rgime parlementaire, Marcel Girard, Pars, 1924.


Joseph BARTHLEMY: Le rle du Pouvoir Excutif dans les Rpubliques modernes, Giard et Brire, Pars, 1906.
16 Veamos dos ejemplos significativos. Las excelentes Leyes polticas de France de CARRERAS y de Juan
Carlos GAVARA (Ed. Aranzadi, ediciones anuales) no incluyen la menor referencia bibliogrfica al Ttulo V
de la Constitucin. Y en los Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978 dirigidos por scar ALZAGA
ese mismo Ttulo V no va acompaado de un comentario introductorio como ocurre en los restantes Ttulos.
15

188

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

tes se refunden en una premisa muy simple: los titulares del rgano constitucional Gobierno necesitan siempre la confianza del rgano constitucional Parlamento, de modo que sin sta los titulares del rgano Gobierno no pueden desempear sus funciones. Pero a partir de esta idea simple el bloque de relaciones
jurdicas que vienen a aplicar esta premisa se hace extremadamente complejo pues
las opciones que ofrece cada ordenamiento son muy variadas: otorgamiento expreso o tcito de la confianza parlamentaria, capacidad de otorgar la confianza
residenciada en una o en las dos Cmras (si el sistema poltico es bicameral), otorgamiento de la confianza al titular de la Presidencia del Gobierno o a todo el Gobierno en su conjunto. Todo este conjunto de relaciones jurdcas complejas incide, a su vez, en el resto de las funciones parlamentarias: no es lo mismo, por
ejemplo, que el Parlamento pueda censurar con efectos jurdicos determinantes
a los Ministros o que, por haber otorgado su confianza exclusivamente al Presidente del Gobierno, la censura slo alcance a ste. Adems, el modelo especfico de relaciones jurdicas Gobierno/Parlamento incide tambin en el modelo especfico de organizacin gubernamental pues el otorgamiento de la confianza
al Presidente y no al Gobierno determina la preeminencia del principio de canciller aunque es difcil que no estn presentes los principios departamental y colegial.
Estos elementos jurdicos tan variados tienen tambin una clara dimensin poltica que viene a modular la vigencia de los principios jurdicos pero es evidente que los principios jurdicos (de los que derivan relaciones jurdicas permanentes) condicionan la posicin de cada uno de los rganos constitucionales.
Por ende, lo que la Ley del Gobierno denomina rganos de colaboracin y apoyo (presentes en todo Gobierno con independencia de la configuracin que les
da cada ordenamiento) actan modulando los principios organizativos que establece toda Constitucin (en la espaola, los del artculo 103.1) y esa modulacin es la que singulariza la naturaleza jurdica de la relacin Gobierno/Parlamento en cada pas.
En Espaa, la dimensin jurdica de esa relacin se caracteriza, exponindolo de manera muy sumaria, conforme a los siguientes principios: i) relacin
fiduciaria entre el Congreso de los Diputados y el Presidente del Gobierno;
ii) relacin establecida ex ante como requisito previo a la formacin del Gobierno;
iii) supuestos y procedimientos muy tasados para la retirada de la confianza
parlamentaria que slo alcanzan al Presidente del Gobierno y no a los restantes miembros del Gobierno; iv) facilidad del Gobierno para renovar la relacin
fiduciaria a travs de la cuestin de confianza; v) posicin de igualdad del Gobierno versus el Parlamento mediante la posibilidad de disolver las Cmaras;
vi) preeminencia en la iniciativa legislativa del Gobierno por aplicacin del
instituto de la toma en consideracin de las iniciativas legislativas no gubernamentales; vii) monopolio del Gobierno de la iniciativa legislativa presupuestaria y de los Tratados internacionales; viii) presencia activa del Gobierno
en caso todos los actos parlamentarios a travs de su representacin en las Jun189

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

tas de Portavoces y en los debates; ix) dominio del Gobierno sobre el calendario parlamentario a travs de los institutos de la declaracin de urgencia y de
la peticin de inclusin de asuntos con carcter prioritario; y x) posibilidad (terica pero no imposible) del Gobierno de atacar la Ley por medio del recurso de
inconstitucionalidad17.
Al servicio de estos principios jurdicos (que lo son porque su aplicacin tiene efectos igualmente jurdicos y no meramente polticos) est la organizacin
administrativa que se encarga de las relaciones con las Cortes que actualmente
es la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes. Antes de entrar en su organizacin y funcionamiento conviene, sin embargo, conocer sus antecedentes
dentro del Estado democrtico que se inicia en Espaa el 15 de junio de 1977.
No debe olvidarse que la mayor parte de los principios jurdicos estn fijados en la Constitucin o, al menos, la Constitucin establece los criterios jurdicos y polticos suficientes para que los Reglamentos parlamentarios o las Leyes los configuren. Como hemos visto ms arriba, slo la Constitucin
representativa (y normativa) puede establecer la posicin jurdica e independiente de los rganos constitucionales y el modelo de relaciones jurdicas que les
ligan. Cuando la Constitucin normativa se sita en posicin jerrquica superior
sobre la Ley se establece un marco jurdico estable no sometido a las eventuales posiciones preeminentes del Parlamento o del Jefe del Estado.

6.3.

EL ASENTAMIENTO DEL MODELO ESPAOL


DE ORGANIZACIN DE LAS RELACIONES ENTRE
EL GOBIERNO Y EL PARLAMENTO18

En la Espaa democrtica (aunque todava no constitucional) la organizacin de las relaciones del Gobierno con las Cortes no se inicia con una disposicin organizativa sino con un Decreto de personal. Me refiero al Real Decreto
1563/1977, de 4 de julio, por el que se nombra a Ignacio Camuas Sols Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes. Poco despus el Real Decreto
1692/1977, de 11 de julio, de medidas urgentes de organizacin19, cre un r-

17 Esta atribucin est residenciada constitucionalmente en el Presidente del Gobierno, pero su ejercicio
est modulado por el principio colegial, pues es el Consejo de Ministros el que propone a su Presidente que
interponga el recurso.
18 Sobre los antecedentes de la actual Secretara de Estado hay muy poca bibliografa y ste se reduce,
por orden cronolgico a los trabajos que se sealan a continuacin: Javier GARCA FERNNDEZ: El control
parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 2, septiembre-diciembre
1997, pp. 195-221 [ahora, captulo 12 de este volumen]; y Javier GARCA FERNNDEZ: El desarrollo normativo
del Gobierno a partir de la Constitucin de 1978, en Pablo LUCAS MURILLO DE LA CUEVA (coord.): Gobierno y Constitucin. Actas del II Congreso de la Asociacin de Constitucionalistas de Espaa, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2005, pp. 17-97 [ahora, captulo 1 de este volumen].
19 BOE, nm. 165, de 12 de julio de 1977.

190

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

gano de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto, rgano que a pesar de su denominacin modesta comportaba una verdadera estructura para las relaciones parlamentarias pues comprenda un Secretario General de Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario, un Secretario Parlamentario para las Relaciones
con el Congreso y el Senado y un Secretario para las Relaciones con la Administracin Pblica. Estos dos ltimos Secretarios tenan rango de Director General. En apariencia esta estructura fue efmera pues el Real Decreto 2521/1977,
de 29 de septiembre, vino a cesar al Ministro Camuas Sols sin que se le nombrara sucesor pero, conforme he podido reconstruir en mis anteriores trabajos,
esta estructura para las relaciones parlamentarias sigui funcionando hasta que
el Real Decreto 126/1980, de 18 de enero20, adscribi esos rganos al Ministerio de la Presidencia21.
En el intervalo que va desde julio de 1977 hasta enero de 1980 se nombr a
Rafael Arias-Salgado Ministro Adjunto para las Relaciones con las Cortes (Real
Decreto 711/1979, de 5 de abril22) aunque sin dotarle de estructura orgnica
pues ya tena la creada en 1977 para el Ministro Camuas Sols. Tampoco dur
mucho este Ministro pues ces por Real Decreto 66/1980, de 17 de enero23, pero
sus funciones estuvieron parcialmente cubiertas pues el Real Decreto 1015/1979,
de 27 de abril, de reordenacin parcial del Ministerio de la Presidencia24, atribuy a este Departamento la coordinacin e impulso de los proyectos de ley.
Con estos inicios la organizacin moderna de la gestin de las relaciones del
Gobierno con las Cortes nace en Espaa con el Real Decreto 126/1980, de 18 de
enero, por el que se determina la configuracin y adscripcin de los rganos de
apoyo en la Presidencia del Gobierno25. Este Decreto estableci: i) las relaciones
con las Cortes corresponden al Ministerio de la Presidencia; y ii) las relaciones
discurren orgnicamente a travs de un rgano superior especializado, con rango de Subsecretario (luego, con rango de Secretario de Estado), separado de la estructura administrativa del Ministerio, que se apoyaba en dos Secretarios Parlamentarios (Directores Generales) que en 1980 se ocupaban, respectivamente, del
Congreso de los Diputados y del Senado, configurando uno de los dos modelos
duales que estarn vigentes hasta 1996, concretamente el de la especializacin por
rganos o criterio subjetivo, para cada una de las dos Cmaras.
Este modelo comporta una serie de consecuencias que estaban ms o menos
implcitas desde 1977, pero que no dejan de tener importancia como paradigma

20
21
22
23
24
25

BOE, nm. 22, de 25 de enero de 1980.


Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, cit., pp. 206-208.
BOE, nm. 83, de 6 de abril de 1979.
BOE, nm. 165, de 16 de enero de 1980.
BOE, nm. 107, de 4 de mayo de 1979.
BOE, nm. 22, de 25 de enero de 1980.

191

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

de un tipo de opcin que viene a asentarse y a diferenciarse de otros modelos europeos, como el francs, el britnico o el italiano. Concretamente, el modelo espaol comporta una organizacin centralizada en un Ministerio vinculado a la
Presidencia del Gobierno, es decir, excluye otras opciones extendidas en Derecho comparado como pueden ser el Ministerio especfico para las relaciones con
el Parlamento26. Tambin excluye la desconcentracin total o parcial de la poltica parlamentaria en los Ministerios y supera la disociacin, tambin aplicada en algunos pases europeos, entre un rgano encargado de la relacin poltica con el Parlamento y otro rgano, ms jurdico, dedicado al impulso y
seguimiento de la produccin legislativa. En definitiva, el modelo espaol asentado en 1980 atribuye toda la poltica parlamentaria (relaciones poltica de control y produccin legislativa) a un rgano inserto en la Presidencia del Gobierno a travs del Ministerio de este ramo.

6.4.

LA EVOLUCIN DE LOS RGANOS ENCARGADOS


DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO
Y EL PARLAMENTO HASTA LA ORDENACIN
VIGENTE27

El modelo creado con el Real Decreto 126/1980, de 18 de enero, tena ms


valor por lo que prefiguraba que por su eficacia inmediata pues muy poco despus el Real Decreto 1049/1980, de 6 de junio, por el que se reordena la adscripcin
de determinados rganos de la Administracin Central del Estado28, cre, tambin efmeramente, la figura del Ministro Adjunto al Presidente encargado de la
Coordinacin Legislativa, sin cartera, que vino a despojar al Ministerio de la
Presidencia de una de las dos grandes reas de relacin con las Cortes. Pero,
como decimos, fue una figura breve que desapareci, precisamente, cuando el
modelo introducido en 1980 se asent.

26 Como veremos ms abajo, la creacin del Ministerio para las Relaciones con las Cortes y de la Secretara
del Gobierno en 1986 no supuso, a pesar de su denominacin, la opcin de un Ministerio dedicado exclusivamente a la poltica parlamentaria, pues fue un cambio semntico del Ministerio de la Presidencia.
27 Sobre la evolucin del modelo: Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos
de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 231-243; Manuel RUIZ CZAR: Estudio prctico comparado sobre los organismos encargados de las relaciones entre Parlamento y Ejecutivo en los Pases de la Comunidad Econmica Europea en relacin con el sistema espaol, Boletn de Informacin del
Ministerio de Justicia, nm. 1450, 25 de marzo de 1987, pp. 3-23; Pedro PEA: El Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en su vertiente parlamentaria, Revista de las Cortes Generales, nm. 17, segundo cuatrimestre 1989, pp. 55-86; Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en dem (ed.): 1812-1992. El arte de gobernar, Historia
del Consejo de Ministro y de la Presidencia del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 213-232 [ahora, captulo 5 de este volumen]; Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, cit.; y Javier GARCA FERNNDEZ: El desarrollo normativo del Gobierno a partir de la Constitucin
de 1978, cit.
28 BOE, nm. 137, de 7 de julio de 1980.

192

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

6.4.1.

La reorganizacin de 1981

Este asentamiento vino en dos fases. En la primera mediante el Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, por el que se reestructuran determinados rganos
de la Administracin del Estado29, que cre la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes30 tras el acceso de Calvo-Sotelo a la Presidencia. Este cambio consolid una figura, la del encargado de las relaciones con las Cortes, que,
como ya hemos visto, desde 1977 exista bajo la forma de Secretario General de
Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario. Tambin tuvo importancia el paso, en el escaln inferior de las Secretaras Parlamentarias, de la divisin orgnica a la divisin funcional o criterio material, dedicando una Secretara a las actividades legislativas y otra a las actividades de control parlamentario.
Hasta 1996, los cambios que se sucedan en el nivel de Direccin General irn
combinando la especializacin orgnica subjetiva y la especializacin funcional
material.
6.4.2.

El giro de 1982

La segunda y definitiva fase de ese asentamiento vino al formarse el Gobierno del Presidente Gonzlez con el Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre31, que cre la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa32 a la que estaban adscritas las Direcciones Generales
(con este nombre y no con el de Secretaras Parlamentarias) de Relaciones con
el Congreso de los Diputados y de Relaciones con el Senado. En desarrollo de
este Decreto-ley se dictaron ulteriormente el Real Decreto 3773/1982, de 22 de
diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del
Gobierno33, y la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983, por
la que se determina la estructura orgnica de este Ministerio34. En ambas normas reglamentarias encontramos, por un lado, suficientes elementos dogmticos
que permiten entender con claridad la funcin de cada rgano gubernamental en
su relacin con las Cortes. Pero, por otro, la prctica de este perodo contribuy, tanto como las normas, a asentar definitivamente esta clase de rganos.
En primer lugar hay que sealar una rareza que posteriormente no se ha vuelto a dar y que estuvo vigente hasta 1986. A diferencia de rganos similares anteriores y posteriores, la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y la

29

BOE, nm. 57, de 7 de marzo de 1981; corr. de errs., nm. 62, de 13 de marzo de 1981.
Sobre la posicin del Secretario de Estado en los primeros aos de su creacin, vase Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), cit., pp. 232-235.
31 BOE, nm. 294, de 8 de diciembre de 1982.
32 Su nico titular a lo largo de toda la legislatura fue Virgilio Zapatero Gmez.
33 BOE, nm. 308, de 24 de diciembre de 1982.
34 BOE, nm. 103, de 30 de abril de 1983.
30

193

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Coordinacin Legislativa no estaba adscrita al Ministerio de la Presidencia sino


a la propia Presidencia del Gobierno35. Ello significaba que la lnea de decisin
poltica de las relaciones con las Cortes no circulaba entre el Ministro de la Presidencia y el Secretario de Estado, sino entre ste y el Vicepresidente del Gobierno.
En aquella legislatura, de iure y de facto, el Secretario de Estado era un colaborador
del Vicepresidente, lo que significaba que la poltica parlamentaria del Gobierno era elaborada y decidida por el Vicepresidente y no por el Ministro de la Presidencia que estaba bastante al margen de este tipo de actuaciones polticas.
Con este punto de partida, la definicin del rgano encargado de la poltica
parlamentaria debe researse por su claridad y estaba contenida en el artculo 12
del citado Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre:
La Secretara de Estado para las relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa es el rgano de la Presidencia del Gobierno encargado de
la comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales. Igualmente asumir la funcin, en coordinacin con los Departamentos respectivos, del estudio, desarrollo y cumplimiento del programa legislativo del Gobierno y la
informacin y asistencia parlamentaria al mismo.

Adems, la tambin citada Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de


abril de 1983 describa de la siguiente manera las funciones de cada una de las
dos Direcciones Generales:
Corresponde a la Direccin General de Relaciones con el Congreso de
los Diputados desarrollar las funciones de estudio de iniciativas parlamentarias, elaboracin de las respuestas del Gobierno a las preguntas e interpelaciones de los Diputados, informe sobre calendario y desarrollo de los trabajos de las Comisiones, seguimiento del programa legislativo, preparacin de
los proyectos de ley aprobados en Consejo de Ministros y asistencia a los rganos del Gobierno y de la Administracin del Estado en sus actividades relacionadas con el Congreso (artculo 5.1 y redaccin similar para el Senado
en el artculo 6.1).

De esta forma, con estas tres disposiciones de 1982 y 1983 el mbito gubernamental de las relaciones con las Cortes qued perfectamente definido conforme a los siguientes principios:
un Secretario de Estado fuerte, vinculado directamente a la Vicepresidenta, con plenas atribuciones para ordenar todo el calendario parlamentario (proyectos de ley y control) de los Ministerios;

35 Aunque la gestin econmica y de personal s se llevaba desde la Direccin General de Servicios del
Ministerio de la Presidencia.

194

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

una conexin directa e inmediata del Secretario de Estado con el Portavoz


de la mayora en cada Cmara;
una funcin intermediadora constante del Director General dedicado a cada
Cmara con los Ministerios para determinar el calendario de las intervenciones
orales de cada Ministro en Pleno y en Comisin. En esta funcin intermediadora, la Secretara de Estado actuaba como rgano gestor de la agenda y no participaba en la determinacin de los contenidos polticos de las intervenciones de
los Ministros;
una funcin no slo intermediadora, sino poltica tambin respecto a los contenidos de las respuestas ministeriales a las preguntas escritas, que realizaba
cada una de las Direcciones Generales;
una actuacin potentsima de determinacin de contenidos y de oportunidad poltica en lo que se refiere al seguimiento de los proyectos y proposiciones de ley, de modo que la mayora no aceptaba una enmienda de otros Grupos
ni presentaba enmiendas del Grupo mayoritario sin el previo acuerdo de la Secretara de Estado. Llegado el caso, las enmiendas conflictivas se debatan en Consejo de Ministros.
De esta manera se consigui a partir de diciembre de 1982 que la poltica
parlamentaria del Gobierno se centralizara sin fisuras en un rgano vinculado a
la Vicepresidencia. A diferencia de la poca de los dos Presidentes de la Unin
del Centro Democrtico, la poltica parlamentaria se desdepartamentaliz (y
tambin se descolegializ) para servir al principio de canciller si bien el seguimiento y la toma de decisiones recay mucho ms en el Vicepresidente que en
el propio Presidente.
Este modelo poltico tuvo vigencia hasta 1986 en que se produjeron algunos
cambios orgnicos que si bien no afectaron a los principios polticos implantados al constituirse el primer Gobierno del Presidente Gonzlez reforzaron polticamente al rgano encargado de la poltica parlamentaria. Concretamente, estos cambios orgnicos se dieron en dos momentos diferentes.
6.4.3.

El gran cambio de 1986

En primer lugar, al formarse el segundo Gobierno del Presidente Gonzlez


se dict el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales36, que cre el Ministerio de Relaciones con las Cor-

36

BOE, nm. 178, de 26 de julio de 1986.

195

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

tes y de la Secretara del Gobierno37 al que se atribuyeron las funciones del Ministerio de la Presidencia (salvo lo relativo a la funcin pblica) y de la Secretara de Estado para las Relaciones con las Cortes y la Coordinacin Legislativa38. La organizacin del nuevo Departamento ministerial se complet en dos
fases. Primeramente, mediante el Real Decreto 1981/1986, de 25 de septiembre,
de reorganizacin parcial del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la
Secretara del Gobierno39, que con carcter muy sumario cre la Direccin General de Relaciones con las Cortes y la Direccin General de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias. Posteriormente, el Real Decreto 984/1987, de 24 de julio, por el que se determina la estructura orgnica del mismo Ministerio40, que
concret mucho ms las atribuciones de cada una de las dos Direcciones Generales y las dividi, cada una, en dos Subdirecciones Generales.
En esta fase de 1986-1987 se retorn a la especializacin funcional material,
vigente entre 1981 y 1982, pero quiz lo ms relevante es que durante diez aos
el responsable de las relaciones con las Cortes tendr rango de Ministro y no de
Secretario de Estado. Este modelo, ligeramente reforzado entre 1993 y 1996 con
un Secretario General de Relaciones con las Cortes con rango de Subsecretario,
es probablemente el ms perfecto que ha habido en el Gobierno espaol para gestionar la poltica parlamentaria. Entre 1986 y 1996 se consigue que sea la misma persona la que defienda la poltica parlamentaria en el seno del Consejo de
Ministros41 y en la Junta de Portavoces (al menos en el Congreso de los Diputados), cuyo rango de Ministro le pona en una posicin especialmente slida a
la hora de tratar con los Grupos Parlamentarios y con la cualidad adicional de
que poda (y lo haca) informar directamente al Consejo de Ministros de los entresijos y de la coyuntura parlamentaria, especialmente cuando haba que elevar
al propio Consejo algn problema relativo a la tramitacin de un proyecto o proposicin de ley.
Era, en definitiva, un modelo de organizacin muy completo tanto por la fortaleza y relevancia de su cspide como por la especial intensidad con que podan
dedicarse los dos Directores Generales a gestionar sus dos reas funcionales
(tramitacin legislativa y control parlamentario), reas ambas de especial trascendencia si se desea que la poltica parlamentaria del Gobierno se practique

37

Su nico titular durante dos legislaturas, entre 1986 y 1993, fue tambin Virgilio Zapatero Gmez.
Vase Pedro PEA: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, en su
vertiente parlamentaria, cit., y Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno, cit.
39 BOE, nm. 231, de 26 de septiembre de 1986.
40 BOE, nm. 181, de 30 de julio de 1987.
41 Adems de ser tambin el Secretario del Consejo de Ministros. Vase Javier GARCA FERNNDEZ:
Secretariado del Gobierno y coordinacin del trabajo gubernamental. Notas de Derecho comparado y de Derecho espaol, cit., as como Javier GARCA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de
la Secretara del Gobierno, cit.
38

196

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

coordinadamente y conforme al principio de canciller sin resquicios para la actuacin autnoma de los Ministerios que siempre tienen la tentacin de relacionarse directamente con el Grupo Parlamentario de la mayora y, llegado el caso,
con la oposicin. Slo un aparato poltico-administrativo muy fuerte asegura
que la Presidencia o la Vicepresidencia del Gobierno tengan informacin directa e inmediata de los avatares de la vida parlamentaria.
6.4.4.

El reacomodo de 1993

Este modelo desarrollado entre 1986 y 1987 cambi ligeramente cuando se


form el ltimo Gobierno del Presidente Gonzlez y se dict el Real Decreto
1173/1993, de 13 de julio, de reestructuracin de Departamentos ministeriales42,
que vino a recrear el Ministerio de la Presidencia43 que agrupaba todas las unidades del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno ms algunas otras unidades hasta entonces adscritas directramente a la Presidencia del Gobierno44. Tras el Decreto de reorganizacin se aprob el Real
Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia45, Decreto de notable relevancia
por diversas razones que vamos a ver a continuacin si bien su contenido bsico no se separaba del que se haba establecido en 1986.
Concretamente, el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, debe destacarse por tres motivos: i) por su prembulo que contena una teora muy acabada de la organizacin gubernamental de las relaciones con las Cortes; ii) por la
creacin de un Secretario General de apoyo al Ministro; iii) porque por vez primera dese 1977 se atribuan ciertas funciones de relacin con las Cortes a otros
rganos del Ministerio.
El prembulo del Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, deca lo siguiente:
La coordinacin del trabajo del Gobierno tiene, adems de una dimensin intragubernamental, otra de carcter parlamentario. En nuestro sistema
constitucional, la conexin entre ambos rganos, Cortes Generales y Gobierno, requiere la existencia de una estructura orgnica especfica que, alojada en sede gubernamental, realice la doble funcin de mantener la necesaria relacin con las Cmaras y de apoyar al Presidente y Vicepresidente en la

42

BOE, nm. 167, de 14 de julio de 1993.


Su primer titular fue Alfredo Prez Rubalcaba entre 1993 y 1996.
44 Sobre este primer perodo del renacido Ministerio, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El desarrollo
normativo del Gobierno a partir de la Constitucin de 1978, cit.
45 BOE, nm. 213, de 6 de septiembre de 1993.
43

197

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

coordinacin de los distintos rganos del Gobierno para que la actividad parlamentaria se ejecute de forma unitaria y coherente. Para la consecucin de
estos fines, especialmente en el marco legislativo y de control parlamentario,
se constituye tambin el nuevo Departamento, al que se dota por ello de una
estructura especfica, la Secretara General de Relaciones con las Cortes.

Lo que iba acompaado en el artculo 1 de la norma de una descripcin de


las actividades de conexin Gobierno-Cortes y que se relacionaban de la siguiente manera:
d) La comunicacin entre el Gobierno y las Cortes Generales, as como
las funciones de coordinacin y asistencia a aqul en sus relaciones con el Congreso de los Diputados y el Senado.
e) La preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo
del Gobierno, y en especial de su tramitacin parlamentaria.

No es habitual que en los textos normativos se llegue a descripciones de alcance netamente doctrinal, pero en este caso se alcanz con gran perfeccin y
qued como la visin que el Gobierno tena del alcance poltico y orgnico de
la relacin con el Parlamento.
En segundo lugar, la creacin del Secretario General de Relaciones con las
Cortes con rango de Subsecretario46 vena a desplazar de las responsabilidades
parlamentarias al Subsecretario del Departamento que entre 1986 y 1993 haba
sido el Viceministro del Departamento. Se produjo as una especializacin funcional
de modo que las funciones parlamentarias pasaban a depender del Secretario General y las funciones de Secretara del Gobierno siguieron siendo responsabilidad
del Subsecretario de la Presidencia. Del nuevo Secretario General de Relaciones
con las Cortes pasaron a depender las dos antiguas Direcciones Generales que retornaron, nuevamente, a los criterios de especializacin orgnica subjetiva, esto es
a las Direcciones Generales de Relaciones con el Congreso de los Diputados y
con el Senado, que era la frmula instaurada en 1980 y recreada en 1982 hasta 1986.
En tercer lugar, por ltimo, apareci como novedad la atribucin a otros rganos del Ministerio de algn tipo de funcin relacionada con las Cortes. En
concreto, el artculo 4.2.b) del nuevo Real Decreto atribua al Subsecretario del
Ministerio apoyar al titular del Departamento en la preparacin, desarrollo y seguimiento del programa legislativo del Gobierno; as como en la de su tramitacin parlamentaria en colaboracin con la Secretara General de Relaciones con
las Cortes y, al tiempo, se atribua a la Secretara General Tcnica el estudio

46

Su titular a lo largo de toda la legislatura fue Enrique Guerrero Salom.

198

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

e informe a los rganos superiores del Ministerio de las proposiciones de ley y


no de ley de las mociones presentadas ante las Cortes Generales, sin perjuicio
de las competencias que corresponde a otros centros directivos (artculo 10.1.c).
En realidad, el Subsecretario de Presidencia ya tena esas atribuciones, aunque
no recogidas en norma alguna, desde la anterior etapa del Ministerio de Relaciones
con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y su especificacin en el nuevo
Real Decreto denotaba una voluntad de integrar el seguimiento y gestin de todas las materias competencia del Ministerio en todos los rganos directivos del
Ministerio sin compartimentos estancos. Tampoco supona un cambio la atribucin a la Secretara General Tcnica del Ministerio de la funcin de informe
de todas las proposiciones de ley, no de ley y mociones, ya que esta labor de informe la haba realizado siempre este Centro Directivo.
Hay que sealar, por ltimo, que este Real Decreto describa tambin con
una perfeccin no alcanzada hasta entonces las actividades a travs de las cuales fluye la relacin Gobierno/Parlamento (artculo 5.1), as como el contenido
de la accin del Gobierno en materia de control parlamentario (artculo 13.1
para el Congreso de los Diputados y artculo 14.1 para el Senado).
Examinando este Real Decreto desde la nica perspectiva del control parlamentario en un trabajo anterior47 llegaba a unas conclusiones que siguen siendo vlidas y que reproduzco:
a) se opt por un modelo especializado con base a criterios orgnicos, caracterizado por una coordinacin de todo el trabajo de contenido parlamentario
a travs de una Secretara General;
b) se previ expresamente la asistencia del Ministro de la Presidencia o de
un representante suyo en las reuniones de las Juntas de Portavoces de ambas
Cmaras, lo que ya era habitual desde que se constituyeron estos rganos pero
ya con reflejo normativo;
c) se expresaba normativamente que el nico interlocutor gubernamental de
las Cmaras, en lo poltico y en lo administrativo, era el Ministerio de la Presidencia;
d) la funcin de filtro de que ha hablado Lpez Garrido en la antigua Secretara de Estado con relacin a las respuestas gubernamentales a preguntas escritas, interpelaciones y mociones estaba ms explicitada en el Ministerio de la
Presidencia, de modo que los criterios polticos sobre el control se unificaban y
coordinaban desde el Ministerio;

47

Javier GARCA FERNNDEZ: El control parlamentario desde la perspectiva del Gobierno, cit.

199

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

e) en la nocin de control que se reflejaba en el Real Decreto, se apreciaba una concepcin muy extensa del mismo, de tal modo que no slo abarcaba
los instrumentos tradicionales de informacin, sino que incorporaba tambin el
seguimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno en sede parlamentaria;
f) en esta nocin del control no eran los restantes Ministros ni los restantes Ministerios los que respondan a impulso del control parlamentario sino el
Gobierno en su conjunto el que resolva, conforme a la valoracin que realiza
el Ministro de la Presidencia, quien le representa en el Parlamento.
6.4.5.

El retorno a la Secretara de Estado en 1996

Al constituirse el primer Gobierno del Presidente Aznar se produjo un nuevo


giro que iba a condicionar el modelo de organizacin hasta nuestros das, pues es
el actualmente est vigente. Aunque el Real Decreto 758/1996, de 5 de mayo, de
reestructuracin de Departamentos ministeriales48, guard silencio, el Real Decreto 785/1996, de 7 de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica de los Ministerios de Economa y Hacienda, de Interior y de la Presidencia49, vino a recrear la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes de la que
se haca depender una nica Direccin General de la misma denominacin.
El motivo de la recreacin de la antigua Secretara de Estado es fcil de comprender. Por Real Decreto 760/1996, de 5 de mayo, se nombr Vicepresidente
Primero del Gobierno a Francisco lvarez-Cascos en tanto que el Real Decreto 762/1996, de la misma fecha, nombr Ministro de la Presidencia al mismo lvarez-Cascos50. Por consiguiente, al ejercer dos importantes responsabilidades, el
nuevo Ministro de la Presidencia necesitaba la asistencia de una persona de mximo rango para gestionar las relaciones con las Cortes, y esa persona deba ser
un Secretario de Estado. En cuanto a las funciones de la nueva Secretara de Estado, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica
del Ministerio de la Presidencia51, describa a sta como rgano de comunicacin habitual entre el Gobierno y las Cortes Generales y, siguiendo otros Decretos
anteriores, aportaba una extensa y muy concreta descripcin pormenorizada de
dichas funciones. Sumadas dichas funciones a las que se conferan a la nueva Direccin General de Relaciones con las Cortes, la descripcin normativa, y no
meramente doctrinal, de las relaciones Gobierno/Cortes alcanz un nivel elevado y riguroso.

48
49
50
51

BOE, nm. 110, de 6 de mayo de 1996; corr. de errs., nms. 112 y 126, de 8 y 24 de mayo de 1996.
BOE, nm. 112, de 8 de mayo de 1996; corr. de errs., nms. 113 y 126, de 9 de mayo de 1996.
Ambos Decretos en BOE, nm. 110, de 6 de mayo de 1996.
BOE, nm. 189, de 6 de agosto de 1996.

200

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

La estructura orgnica introducida en 1996 comport un cambio importante


pues, por primera vez desde 1977, se atribuy toda la gestin de segundo nivel
a una sola Direccin General. Sobre las consecuencias de este recorte hablaremos ms abajo al referirnos al modelo vigente.
Despus de 1996, el modelo no ha cambiado, pues desde entonces tambin
se ha mantenido la concentracin en la misma persona de la Vicepresidencia de
asuntos polticos (aunque cambiando en 2003 de primera a segunda) y del Ministerio de la Presidencia. Concretamente, el Real Decreto 1281/2000, de 30 de
junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia52, no reform en absoluto la anterior estructura de Secretara de Estado/Direccin General.
En definitiva, ha sido una evolucin lenta y bastante alterada, pero caracteriza por dos elementos permanentes:
la concentracin de las relaciones con las Cortes en una sola unidad, siempre vinculada a la Presidencia, sin permitir que los Ministerios gozaran de antonoma poltica y sin llegar tampoco a que hubiera un Ministro dedicado slo
a esa gestin, salvo en perodos muy breves de los Gobiernos de la Unin del Centro Democrtico donde no se lleg a crear un Ministerio ad hoc sino un Ministro sin cartera;
la atribucin de esa gestin bien a un Ministro (apoyado en este caso por
un alto cargo con rango de Subsecretario) bien a un Secretario de Estado que siempre ha estado conectado al Vicepresidente poltico;
para la gestin poltico-administrativa el Ministro o el Secretario de Estado se ha apoyado en una o dos Direcciones Generales.

6.5.

NORMAS Y FUENTES RELATIVAS A LA ORGANIZACIN


DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y LAS CORTES.
PLANTEAMIENTO GENERAL

En la teora general del Derecho siempre se ha fijado la taxonoma de las


fuentes del Derecho con bastante unanimidad en base a criterios formales mientras que la clasificacin de las normas jurdicas, por el contrario, ha dado lugar
a propuestas muy variadas fundadas en diversos y hasta opuestos criterios (te-

52 BOE, nm. 157, de 1 de julio de 2000. Esta disposicin traa causa del Real Decreto 808/2000, de 19
de mayo, por el que se establece la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia (BOE, nm. 121,
de 20 de mayo de 2000).

201

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

leolgicos, sustantivos, sociolgicos, etc.)53 a causa, como dijo HART, de que


no nos hemos liberado del prejuicio de que todas las clasificaciones tienen que
ser reconducibles a un tipo simple nico54.
En el caso de las normas y fuentes que regulan la relacin jurdica entre el
Gobierno y el Parlamento parece claro que al menos una parte de las normas
que hemos de manejar vienen a conferir potestades para la creacin de deberes55 y, por el contrario, hay otro tipo de normas inferiores que salen del mbito abstracto para entrar a individualizar situaciones orgnicas y relaciones jurdicas concretas. Ocurre igualmente que estamos ante normas donde quiz sea ms
difcil distinguir entre las que van destinadas a regular comportamientos y las de
organizacin, que es una clasificacin tambin muy utilizada56, pues, como hemos visto, casi todas las normas de organizacin aprobadas desde el inicio de la
democracia vienen a regular comportamientos en principio administrativos, pero
con incidencia en otros rganos constitucionales. En el mbito en que nos movemos puede ser til apoyarnos en una taxonoma diseada por BOBBIO que se
funda en el cudruple eje generalidad/abstraccin e individualidad/concrecin57.
As tendramos dos bloques normativos que seran los que se refieren, respectivamente, a normas generales y abstractas, que regulan con alcance general la relacin jurdica Gobierno/Cortes, y normas individuales y concretas que por fijar la posicin jurdica del Gobierno versus las Cortes, individualizan
orgnicamente quien ha de servir esa relacin jurdica y especifican y desarrollan cmo se efecta en la prctica esa relacin58.

6.6.

NORMAS GENERALES Y ABSTRACTAS QUE DISCIPLINAN


LA RELACIN JURDICA GOBIERNO/CORTES GENERALES

Como hemos visto, el modelo vigente de gestin de las relaciones del Gobierno
con las Cortes se consolida en los aos 1980-1983 y, dentro de ese marco, se con-

53 Por no extendernos en muchos ejemplos, nos limitaremos a sealar a Hans KELSEN: Teora pura del
Derecho (trad. de la 2.a ed. alemana de 1960 de R. J. Vernengo), Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, D.F., 1986, pp. 17-37; Hans NAWIASKY: Teora general del Derecho (trad. de la 2.a ed. alemana
de 1948 de J. Zafra Valverde), Ed. Nacional, Mxico, D.F., 1980, pp. 29-59; y H.L.A. HART: El concepto de
Derecho (trad. G. R. Carri), Ed. Nacional, Mxico, D.F., 1980, 2.a ed., pp. 23-61; Luis RECASENS SICHES:
Tratado General de Filosofa del Derecho, Porra, Mxico, D.F., 1983, 8.a ed., pp. 281-282 y 321-333.
54 H. L. A. HART: El concepto de Derecho, cit., pp. 40-41.
55 Ibidem, p. 42.
56 Norberto BOBBIO: Teoria della norma giuridica, Giappichelli, Turn, 1958, p. 227.
57 Ibidem, pp. 235-236.
58 Aunque parece semnticamente prxima esta clasificacin no guarda conexin con la que sostienen
algunos autores que combinan los tipos general-abstracto y especial-concreto para diferenciar las normas jurdicas de los actos administrativos (Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios de Derecho administrativo general, Iustel, Madrid, 2005, 1.a reimp., vol. I, pp. 333-335). Nuestra combinacin de tipos se desenvuelve
siempre dentro de la normativa general.

202

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

creta en 1996 si bien las normas que lo regulan en la actualidad slo se remontan a 2004, cuando se forma el Gobierno del Presidente Rodrguez Zapatero.
Pero antes de entrar en disposiciones individuales y concretas que han ido evolucionando desde hace casi treinta aos y seguirn variando en el futuro, vamos
a ver las previsiones constitucionales que enmarcan normativamente, con carcter general y abstracto, la organizacin actualmente establecida y que cumplen la funcin principal de atribuir la competencia para regular las relaciones
Gobierno/Parlamento, relaciones de las que se desprende, en cascada, tanto el
modelo orgnico que est autorizado a implantar el Gobierno (con el doble condicionamiento de la reserva de ley [Ley y Reglamentos parlamentarios] que se
desprende en algunos casos de la Constitucin y en otros, de la propia fuerza expansiva de la Ley que ha llegado a algunos mbitos, como es la organizacin del
Gobierno, que quiz no era constitucionalmente obligado aunque polticamente crea estabilidad y seguridad) como las funciones que han de ejecutar esos rganos para hacer efectivo el principio relacional Gobierno/Parlamento.
6.6.1.

La Constitucin

Empezaremos, pues por la Constitucin que reparte competencias, confiere


potestades para establecer deberes y, en definitiva, fija un marco normativo de
forzoso cumplimiento en el juego de las relaciones entre rganos constitucionales.
As tenemos, en primer lugar, el Ttulo V que est dedicado a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Es fundamentalmente en ese Ttulo (aunque no slo) donde se encuentran las relaciones jurdicas de las que parte el Gobierno y que gestiona conforme al modelo orgnico que hemos visto hasta aqu.
Ms concretamente, las materias reguladas en los artculos 109 a 116 de la
Constitucin exigen que el Gobierno disponga de una organizaicn administrativa dedicada a realizar tanto los trmites administrativos como las decisiones polticas insitas en dichos preceptos, esto es, i) proporcionar informacin y ayuda
a las Cmaras cuando stas las recaben; ii) organizar la presencia de los miembros del Gobierno en las Cmaras; iii) canalizar la respuesta de los miembros del
Gobierno a las interpelaciones y preguntas; iv) solicitar el planteamiento de la
cuestin de confianza en el Congreso de los Diputados; v) organizar la actuacin
del Gobierno ante la mocin de censura que se presente tambin en el Congreso de los Diputados; y vi) tramitar los procedimientos previstos en la declaracin
de los estados de alarma, excepcin y sitio. He dejado aparte, por su trascendencia,
los artculos 99 y 100 que regulan el procedimiento de eleccin del Presidente
del Gobierno y el procedimiento de designacin de los restantes miembros del
Gobierno, pues ambos preceptos configuran un modelo de canciller que tiene gran
importancia a la hora de fijar la relacin del Gobierno con las Cmaras, pues comporta, por ejemplo, la imposibilidad jurdica de suscitar la mocin de censura frente a otros miembros del Gobierno distintos de su Presidente. Tambin debe destacarse, a estos efectos, el artculo 101.2 que define las caractersticas del Gobierno
203

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

cesante que es un Gobierno que sostiene unas relaciones mucho ms limitadas


con el Parlamento pues ya no tiene vnculos fiduciarios con ste.
Adems de estas previsiones del Ttulo V, en el Ttulo III encontramos los siguientes supuestos que requieren la respuesta organizada del Gobierno: i) pedir
sesiones extraordinarias de las Cmaras (artculo 73.2); ii) recibir y dar explicaciones de las peticiones remitidas por las Cmaras (artculo 77.2); iii) oponerse la tramitacin de una proposicin de ley o de una enmienda que sea contraria a una delegacin legislativa en vigor (artculo 84); iv) ejercer la iniciativa
legislativa (artculos 87.1 y 88); y v) remitir los Tratados internacionales para su
aprobacin por las Cortes o informar a stas de su conclusin (artculo 94).
Por otra parte, en los restantes Ttulos de la Constitucin encontramos tambin previsiones donde converge la actuacin del Gobierno y de las Cortes. Concretamente, se pueden citar: i) colaborar en lo que necesite el Congreso de los
Diputados en la acusacin contra los miembros del Gobierno por los delitos de
traicin o contra la seguridad del Estado (artculo 102.2); ii) elaborar y remitir
el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y dar su conformidad
a las proposiciones de ley o enmiendas que supongan aumento de los crditos o
disminucin de los ingresos (artculo 124); iii) adoptar medidas para obligar a
una Comunidad Autnoma a cumplir sus obligaciones constitucionales (artculo 155.1); y iv) ejercer la iniciativa de reforma constitucional (artculo 166).
Al lado de la Constitucin que adems de una fuente inmediata que regula
las relaciones Gobierno/Parlamento es tambin un presupuesto normativo para
desarrollar la forma cmo se realiza esa relacin, es obligado sealar, como
fuentes con rango de ley, los Reglamentos de ambas Cmaras, y, en menor medida, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
6.6.2.

Los Reglamentos parlamentarios y sus normas de desarrollo

No debe llamar la atencin que al hablar de la regulacin de ciertos rganos


administrativos estemos dando cabida a fuentes de origen parlamentario que incluso, como ocurre en los Reglamentos de las Cmaras, son expresin de tan completa autonoma normativa y organizativa de los rganos de donde emanan que
se sancionan y promulgan sin intervencin de ninguna otra autoridad pues las antiguas concepciones que conceban el Derecho parlamentario como un ordenamiento interno sin posibilidad de desplegar eficacia ad extra han sido superadas
en todo el mundo59 por lo que actualmente se concibe sin problema que las nor-

59 Sobre las nociones modernas del Derecho parlamentario, Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario espaol, Espasa Calpe, Madrid, 1990, pp. 25-32; Manuel ARAGN REYES: Las fuentes del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho par-

204

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

mas parlamentarias puedan incidir en las relaciones jurdicas del Parlamento


con el Gobierno. En sentido inverso, ya se admite sin ninguna dificultad que
existen fuentes de Derecho parlamentario que no son expresin de la autonoma
normativa de las Cmaras como la Constitucin60 (como acabamos de ver ms
arriba) o la Ley61. Todo ello se debe, como muy bien han explicado Lpez Garrido o Enrique Lucas Murillo de la Cueva, a que el Gobierno es sujeto del Derecho parlamentario, tanto por la constitucionalizacin de ste, como acabamos
de ver, como por la funcin complementaria que desempean las normas de Derecho parlamentario de produccin no parlamentaria62.
Volviendo a las diversas fuentes generales y abstractas que vienen a completar las previsiones constitucionales en lo que atae a la relacin jurdica Gobierno/Parlamento, vamos a referirnos a los Reglamentos de ambas Cmaras63,
a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y a otras leyes que inciden
en dicha relacin.
El Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982 contiene relevantes referencias a la relacin del Gobierno con esta Cmara. Empezando por el mbito orgnico hay que citar un muy importante precepto que es
el artculo 39.2 que prev que se dar cuenta al Gobierno de las reuniones de la
Junta de Portavoces para que enve, si lo estima oportuno, un representante64. No

lamentario, Parlamento Vasco, Vitoria, 1996, pp. 25-48; Len MARTNEZ ELIPE: Introduccin al Derecho
parlamentario. Conexiones histricas y poltico jurdico-parlamentarias, Aranzadi, Pamplona, 1999.
60 Juan Jos LAVILLA: Las fuentes supralegales del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 49-65; Manuel ARAGN
REYES: Las fuentes del Derecho parlamentario, cit.; Len MARTNEZ ELIPE: Introduccin al Derecho parlamentario. Conexiones histricas y poltico jurdico-parlamentarias, cit., pp. 288-290.
61 Rafael JIMNEZ ASENSIO: La ley como fuente del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones
de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 143-215; Manuel ARAGN REYES: Las fuentes del Derecho parlamentario, cit.; Len MARTNEZ ELIPE: Introduccin al Derecho parlamentario. Conexiones histricas y poltico jurdico-parlamentarias, cit., pp. 290-295.
62 Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE),
cit., pp. 233-234 y 237-240; y Enrique LUCAS MURILLO DE LA CUEVA: El Gobierno como sujeto del Derecho parlamentario, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario, III: Los sujetos del Derecho parlamentario, Parlamento Vasco, Vitoria, 2001, pp. 363-433.
63 Recurdese que no se ha desarrollado la previsin del artculo 72.2 de la Constitucin y que no existe el Reglamento de las Cortes Generales. Sobre la naturaleza jurdica de los Reglamentos parlamentarios en
Derecho espaol, Piedad GARCA-ESCUDERO: Artculo 72.1. Autonoma funcional de las Cmaras: reglamentaria,
presupuestaria y de personal, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978,
Cortes Generales-Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1998, t. VI, pp. 389-415; Piedad GARCA-ESCUDERO: Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, Boletn Oficial del Estado - Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 13-49; Ramn PUNSET: La posicin de los Reglamentos parlamentarios en el ordenamiento espaol, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario.
I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 67-86; y Toms VIDAL MARN: Los Reglamentos de las Asambleas Parlamentarias, Congreso de los Diputados, Madrid, 2005.
64 Sobre la presencia de los representantes del Gobierno en las Juntas de Portavoces, Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), cit., pp. 236 y 242; Enrique GUERRERO SALOM: Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996), Tecnos, Ma-

205

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

es posible detenerse en este precepto de excepcional importancia en el juego relacional Gobierno/Parlamento pero al menos adelantaremos unas pocas ideas. En
primer lugar, dado que la Junta de Portavoces no es un rgano previsto en la
Constitucin, la previsin de la asistencia de la representacin del Gobierno
(que no vota porque el voto en este rgano es ponderado) constituye una gran
aportacin del Reglamento parlamentario a la definicin y perfeccionamiento de
la relacin Gobierno/Parlamento. En segundo lugar, este artculo transforma lo
que en principio es un rgano parlamento y lo resita como un rgano mixto
para la colaboracin entre el Gobierno y el Congreso: ah tenemos la sede privilegiada de la colaboracin entre ambos rganos constitucionales65. En tercer
lugar, y por ltimo, la prevista asistencia de la representacin del Gobierno ha
tenido como efecto subsiguiente que en el Real Decreto 1418/2004, de 11 de
junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la
Presidencia, se contemple igualmente esa asistencia como funcin de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes [artculo 2.1.b)] y que, igualmente, la asistencia y apoyo al Secretario de Estado en las reuniones de la Junta
constituya una funcin de la Direccin General de Relaciones con las Cortes
[artculo 2.2.b)]. En este punto, precisamente, se ve muy bien el alcance ultraparlamentario del Derecho parlamentario en el sentido de una norma parlamentaria que es desarrollada y completada por una norma gubernamental, la cual
asume y enriquece las previsiones del Reglamento parlamentario.
Adems de lo previsto en el nuclear artculo 39.2, el Reglamento del Congreso
de los Diputados organiza la relacin con el Gobierno en los siguientes mbitos:
Respecto a las Comisiones: los miembros del Gobierno pueden asistir con
voz a las Comisiones (artculo 40.3); pueden recabar del Gobierno cuanta informacin y documentacin precisen (artculo 44.1.); pueden recabar la presencia de los miembros del Gobierno y de otras autoridades y funcionarios pblicos (artculo 44.2. y 3.); se organizan en cada legislatura las Comisiones
Permanentes y Legislativas conforme a la organizacin departamental del Gobierno (artculo 46.1); la Comisin de Peticiones puede acordar la remisin de
peticiones al Gobierno (artculo 49.2.3.); el Gobierno puede proponer la creacin de una Comisin de Investigacin cuyas conclusiones en todo caso, se comunican al Gobierno (artculo 52.1 y 5).
Respecto al Pleno: habr un banco especial destinado a los miembros del
Gobierno (artculo 55.2).

drid, 2000; Fernando SANTAOLALLA: Derecho parlamentario espaol, cit., pp. 172-173; y Lucrecio REBOLLO
DELGADO: La Junta de Portavoces, Universal Nacional de Educacin a Distancia, Madrid, 1998, pp. 201-205.
65 Es cierto que se ha escrito con frecuencia que cuando la relacin de la Secretara de Estado (o del Ministerio) con el Grupo Parlamentario de la mayora es fluida, es ste el que tiene el protagonismo en la Junta
de Portavoces. Ello es absolutamente cierto, pero tambin lo es que el Gobierno tiene ese foro para desplegar
su poltica si lo considera necesario.

206

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Respecto a las sesiones: fuera del perodo de sesiones el Congreso puede celebrar sesiones extraordinarias a peticin del Gobierno (artculo 61.2);
las sesiones del Pleno, excepcionalmente, pueden no ser pblicas si lo acuerda el Pleno por iniciativa del Gobierno (artculo 63.2.); las sesiones de las
Comisiones, sern secretas si lo acuerdan sus miembros a iniciativa del Gobierno (artculo 64.2).
Respecto al orden del da: el Gobierno puede pedir que en una sesin
concreta se incluya un asunto con carcter prioritario (artculo 67.3); a iniciativa del Gobierno, la Junta de Portavoces puede acordar, por razones de urgencia
y unanimidad, la inclusin en el orden del da de un determinado asunto (artculo 67.4).
Respecto a los debates: los miembros del Gobierno pueden hacer uso de
la palabra siempre que lo soliciten (artculo 70.5).
Respecto a la declaracin de urgencia de los asuntos: a peticin del Gobierno, la Mesa de la Cmara puede acordar que un asunto se tramite por procedimiento de urgencia (artculo 93).
Respecto a la inactiva legislativa: corresponde al Gobierno (artculo 108.1.);
los proyectos de ley remitidos por el Gobierno irn acompaados de una exposicin de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos
(artculo 109)66.
Respecto a las enmiendas: las que supongan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos requerirn la conformidad del Gobierno (artculo 11).
Respecto a la deliberacin en el Pleno en relacin al procedimiento legislativo comn: el debate puede empezar por la presentacin de la iniciativa del
Gobierno por un miembro de ste (artculo 118.1).
Respecto a las proposiciones de ley: despus de su publicacin, la Mesa de
la Cmara las remitir al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la
toma en consideracin, as como su conformidad o no a la tramitacin si implican aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios, siendo ledo el criterio antes de iniciar el debate (artculo 126 y 127).

66 Sobre la participacin del Gobierno en los trmites del procedimiento legislativo, vanse Mara Asuncin GARCA MARTNEZ: El procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987; la obra col.
V Jornadas de Derecho Parlamentario. El procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados, Madrid,
1997; y Piedad GARCA-ESCUDERO: El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales, Centro
de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2006, pp. 130-138, 169-174, 186-190, 201-218, 307-309 y
534-539.

207

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Respecto a la retirada de los proyectos de ley: el Gobierno puede retirarlos en cualquier momento de su tramitacin siempre que no hubiera recado
acuerdo final (artculo 128).
Respecto a los proyectos de ley orgnica: antes de la calificacin de los proyectos de ley orgnica que efecta la Mesa de la Cmara se oir el criterio razonado del Gobierno (artculo 130.1).
Respecto al proyecto de Ley de Presupuestos: las enmiendas que supongan
minoracin de ingresos requerirn la conformidad del Gobierno para su tramitacin (artculo 133.1)67.
Respecto a los Estatutos de Autonoma previstos en el artculo 151 de
la Constitucin: la Ponencia mixta podr recabar la presencia del Gobierno
para facilitar la informacin que sea necesaria (artculo 140.3); el Gobierno
ha de dar cuenta de la aprobacin del proyecto de Estatuto en referndum
(artculo 144).
Respecto al control de las disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley:
un miembro del Gobierno expondr ante la Cmara las razones que han obligado a dictar el Decreto-ley (artculo 151.1); el Gobierno ha de comunicar al Congreso que ha hecho uso de la delegacin parlamentaria para aprobar textos articulados o textos refundidos (artculo 152).
Respecto a los Tratados internacionales: el Gobierno ha de solicitar la
concesin de la autorizacin parlamentaria para la formalizacin de los tratados
previstos en el artculo 94.1 de la Constitucin mediante el envo del acuerdo del
Consejo de Ministros, el texto del Tratado, la memoria que lo justifique y las reservas y declaraciones que se pretendan formular en el plazo de noventa das siguientes a la adopcin del acuerdo, si no se remite en dicho plazo ni en el de su
ampliacin de otros ciento ochenta das, el Gobierno ha de motivar documentalmente el retraso (artculo 155); el Gobierno ha de comunicar a la Cmara la
conclusin de los Tratados previstos en el artculo 94.2 de la Constitucin (artculo 159).
Respecto al referndum consultivo: el Presidente del Gobierno ha de dirigir al Congreso un mensaje o comunicacin pidiendo autorizacin para elevar
al Rey un Decreto de convocatoria de referndum; el Presidente de la Cmara
comunica al del Gobierno la decisin adoptada al respecto (artculo 161).

67 Vase Isabel M. GIMNEZ SNCHEZ: La intervencin del Gobierno en el ejercicio de la funcin presupuestaria, en Manuel ARAGN REYES y ngel J. GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 287-335.

208

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Respecto a los estados de alarma, excepcin y sitio: el Gobierno ha de remitir una comunicacin con el Decreto de declaracin del estado de alarma (artculo 162.1); el Gobierno solicita autorizacin para la prrroga del estado de alarma (artculo 162.2); el Gobierno expone ante el Pleno las razones que justifican
la solicitud de prrroga del estado de alarma (artculo 162.4); se da traslado al
Gobierno del resultado de las votaciones acerca de la solicitud de prrroga (artculo 162.5); el Gobierno ha de solicitar autorizacin para declarar el estado de
excepcin o prorrogar el ya declarado (artculo 163.1); el Gobierno ha de solicitar autorizacin para declarar el estado de sitio (artculo 164.1).
Respecto a la aprobacin de Leyes de armonizacin: el Gobierno puede proponer que se debata la apreciacin de la necesidad de que el Estado dicte Leyes
de armonizacin (artculo 168.1).
Respecto a la acusacin a miembros del Gobierno por delitos de traicin
o contra la seguridad del Estado: cuando se celebre sesin secreta del Pleno para
debatir esta acusacin, el afectado puede intervenir en el debate (artculo 169.2).
Respecto a la cuestin de confianza68: la cuestin de confianza que plantea
el Presidente del Gobierno ha de presentarse mediante escrito motivado y ha de ir
acompaada de la correspondiente certificacin del Consejo de Ministros (artculo 174.1); iniciado el debate, corresponde al Presidente y a los restantes miembros del Gobierno realizar cuantas intervenciones deseen (artculo 174.3); finalizado el debate, el Presidente del Gobierno comunica su resultado al del Gobierno
(artculo 174.6). Hay que destacar que la primera de las previsiones que hemos citado, que requiere presentar una certificacin acreditativa de que el Presidente del
gobierno ha llevado a debate del Consejo de Ministros la presentacin de la cuestin de confianza, sita al Congreso en una funcin de garanta constitucional de
las atribuciones del Consejo de Ministros para evitar eventuales comportamientos
fraudulentos del Presidente. No es habitual este tipo de actuaciones de garanta de
las atribuciones de un rgano constitucional por parte de otro rgano.
Respecto a la mocin de censura: la Mesa del Congreso da cuenta de su
presentacin al Presidente del Gobierno (artculo 176.1); si el Congreso la aprueba, el Presidente de la Cmara lo pone en conocimiento del Presidente del Gobierno (artculo 178).
Respecto a las interpelaciones: los Diputados y los Grupos Parlamentarios
pueden presentarlas al Gobierno y a cada uno de sus miembros (artculo 180);
el Gobierno contesta las interpelaciones en el Pleno (artculo 183.1)69.

68 No nos referimos a la investidura del Presidente del Gobierno, porque, incluso cuando la solicita un
Presidente del Gobierno cesante, el Gobierno como tal no tiene ningn protagonismo.
69 Sobre la posicin del Gobierno en todos los actos de control, Jos Ramn MONTERO GIBERT y Joaqun GARCA MORILLO: El control parlamentario, Tecnos, Madrid, 1984; Joaqun GARCA MORILLO: El con-

209

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Respecto a las preguntas: los Diputados pueden formular preguntas al Gobierno y a cada uno de sus miembros (artculo 185); si se trata de preguntas orales en el Pleno, el Gobierno ha de dar la contestacin (artculo 188.3); en el caso
asimismo de preguntas orales en el Pleno, el Gobierno puede solicitar motivadamente que sea pospuesta para la siguiente sesin plenaria (artculo 188.4); el
Gobierno debe responder las preguntas escritas dentro de los veinte das posteriores a su publicacin, plazo que puede prorrogarse (artculo 190.2).
Respecto a las comunicaciones del Gobierno: el Gobierno puede remitir al
Congreso comunicaciones para su debate en Pleno o en Comisin. El debate se
iniciar con la intervencin de un miembro del Gobierno y podr responder a las
cuestiones que planteen los Grupos Parlamentarios de forma aislada, conjunta
o agrupndolas (artculo 196).
Respecto a los programas y planes que puede remitir el Gobierno: el Gobierno puede remitir planes y programas que se debaten igual que las comunicaciones (artculo 198).
Respecto a las informaciones del Gobierno: los miembros del Gobierno,
a peticin propia o de una Comisin, comparecen para celebrar sesiones informativas y la sesin se inicia con una exposicin oral del Ministro que puede
comparecer asistido de autoridades y funcionarios de su Departamento (artculo 202); los miembros del Gobierno, a peticin propia o por acuerdo de la Mesa
y de la Junta de Portavoces, pueden comparecer ante el Pleno o ante una Comisin para informar sobre un asunto determinado (artculo 203).
En cuanto al Senado, la posicin del Gobierno es muy similar, por no decir idntica salvo en las cuestiones que estn constitucionalmente reservadas al Congreso
de los Diputados. Puede decirse que la extensa relacin de asuntos que el Reglamento
del Congreso ha regulado para fijar la relacin de la Cmara con el Gobierno se repite sin mayores diferencias salvo en las competencias especficas del Senado. Entre stas hay que sealar que el Gobierno puede informar a la Comisin General de
las Comunidades Autnomas sobre los acuerdos que celebre con las Comunidades
Autnomas, sobre los procedimientos formalizados ante el Tribunal Constitucional
y sobre la conflictividad con las Comunidades Autnomas [artculo 56.e) y f)].

trol parlamentario del Gobierno en el ordenamiento espaol, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985; la
obra col. VI Jornadas de Derecho Parlamentario. Problemas actuales del control parlamentario, Congreso
de los Diputados, Madrid, 1995; Javier GARCA FERNNDEZ: La funcin de control del Parlamento sobre el
Gobierno. Notas sobre su configuracin jurdica, Estudios de Derecho Pblico. Homenaje a Juan Jos RuizRico, Tecnos, Madrid, 1997, vol. II, pp. 1091-1113; [ahora, captulo 11 de este volumen]; Frances PAU I VALL
(coord.): Parlamento y Control del Gobierno. V Jornadas de la Asociacin de Letrados de Parlamentos, Asociacin Espaola de Letrados Parlamentarios - Aranzadi, Pamplona, 1998; Enrique GUERRERO SALOM: Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996), cit., pp. 99-121; Enrique GUERRERO SALOM: El Parlamento. Qu es, cmo funciona, qu hace, Sntesis, Madrid, 2004, pp. 209-232.

210

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Igualmente, esta Comisin informa sobre las iniciativas del Gobierno en relacin a
las previsiones del artculo 155 de la Constitucin y en relacin a la propuesta de
disolucin de los rganos de las Entidades Locales [artculo 56.m) y n)]. Esta misma Comisin es informada por el Gobierno sobre los procesos de adaptacin normativa de los rganos de la Unin Europea de trascendencia autonmica y puede
formular al Gobierno criterios respecto a la representacin espaola en foros internacionales donde haya participacin territorial [artculo 56.p) y q)]. Adems, el Gobierno puede intervenir en esta Comisin General [artculo 56 bis 2] y puede solicitar que sea convocada e intervenir en la misma [artculos 56 bis 3 y 56 bis 4.2].
Otras diferencias mnimas en relacin al Reglamento del Congreso son: los
resultados de las Comisiones de Investigacin no se remiten obligatoriamente al
Gobierno (artculo 59), dichas Comisiones pueden solicitar del Gobierno informacin y ayuda (artculo 67), la informacin al Gobierno del acuerdo recado sobre los Tratados previstos en el artculo 94.1 de la Constitucin (artculo 145),
los plazos de contestacin del Gobierno acerca de las proposiciones de ley por
si comportan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios (artculo 151), la forma de formular preguntas al Gobierno (artculos 160
y 161), el tiempo de intervencin en las interpelaciones y la posibilidad de aplazarlas (artculos 171.3 y 173.1), el rgimen de las mociones (comparado con las
proposiciones no de ley del Congreso) que da ms margen de actuacin al Gobierno (artculos 174-180) y la forma de debatir las comunicaciones e informes
remitidas por el Gobierno (artculo 182).
Por el contrario, se aplican las mismas previsiones a la reclamacin de la presencia de miembros del Gobierno en las Comisiones (artculo 66.1), a la peticin
de stos para informar de asuntos de su competencia en las Comisiones (artculo
66.2), a la peticin por parte del Gobierno de sesiones extraordinarias (artculo
70.1) y de inclusin de asuntos con carcter prioritario (artculo 67.2). Tienen la
misma regulacin la peticin gubernamental de celebrar sesiones plenarias no pblicas (artculo 72), la presencia de los miembros del Gobierno en el Pleno y en
Comisiones (artculo 83.1), la intervencin de stos en cualquier debate (artculo
84.2), la propuesta del Gobierno para apreciar la necesidad de dictar Leyes de armonizacin (artculo 141), la recepcin de Tratados a efectos del artculo 94.2 de
la Constitucin (artculo 146), la remisin al Gobierno de las proposiciones de ley
por si comportan aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios (artculo 151), la forma de las preguntas orales ante del Pleno (artculo 162a 168), los criterios para solicitar su aplazamiento por parte del Gobierno (artculo 163.3), el procedimiento de las preguntas escritas (artculo 164) y, por ltimo,
la remisin de peticiones de los ciudadanos (artculo 193.1.3.).
Se aplica similar rgimen que en el Congreso a la asistencia de un representante del Gobierno a la Junta de Portavoces (artculo 43.2) y a la acomodacin
de las Comisiones Legislativas a la estructura departamental (artculo 49.3).
211

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Para no alargarnos citaremos escuetamente las normas interpretativas y supletorias de ambas Cmaras que inciden en las relaciones con el Gobierno70.
Por su relevancia en esta relacin hay que citar:
Resolucin de la Presidencia del Congreso sobre normas que regulan la
calificacin de los escritos de enmiendas presentadas a los textos legislativos, de
12 de enero de 198371. Va dirigida a la calificacin de las enmiendas que suponen aumentos de crditos o disminucin de ingresos, lo que comporta su remisin al Gobierno para su ulterior autorizacin.
Resolucin de la Presidencia del Congreso sobre trmite previsto en el artculo 203 del Reglamento de la Cmara, de 25 de enero de 198372. Se refiere a
la apertura de un turno excepcional de preguntas o peticiones de aclaracin sobre la informacin proporcionada por el Gobierno.
Resolucin de la Presidencia del Congreso para desarrollo de los artculos
180 a 184, en relacin con el artculo 67.4 del Reglamento, de 6 de septiembre
de 198373. Al regular la prctica de las interpelaciones urgentes, incide sobre el
ejercicio de la funcin de control sobre el Gobierno.
Resolucin de la Presidencia del Congreso para desarrollo de lo previsto
en la Disposicin Final primera de la Ley Orgnica 1/1979, General Penitenciaria, de 4 de noviembre de 198374. Incide sobre el control de la poltica penitenciaria del Gobierno en los supuestos de graves alteraciones del orden en los
establecimientos penitenciarios.
Norma interpretativa de la Presidencia del Senado en relacin con el artculo
193 del Reglamento, de 10 de octubre de 198475. Incide sobre el traslado de peticiones de los ciudadanos al Gobierno.
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artculo 163 del Reglamento, de 6 de diciembre de 198476, modificada por Norma de
23 de octubre de 198577. Vino a agilizar la presentacin de las preguntas orales
en el Pleno, con incidencia en la funcin de control de la Cmara sobre el Gobierno.

70 Sobre su naturaleza jurdica, Ismael E. PITARCH: Las Resoluciones interpretativas, en la obra col. Instituciones de Derecho parlamentario. I. Las fuentes del Derecho parlamentario, cit., pp. 87-142, as como Gustavo Adolfo RUIZ DE CENZANO MACIN: Las disposiciones normativas de la Presidencia de las Cmaras parlamentarias en el Estado espaol. Especial referencia a las Cortes Valencianas, Cortes Valencianas, Valencia, 2005.
71 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie H, nm. 10-I, de 25 de enero de 1983.
72 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie H, nm. 17-I, de 9 de febrero de 1983.
73 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie E, nm. 1, de 17 de septiembre de 1983.
74 BOCG, Congreso de los Diputados, Serie E, nm. 8, de 4 de noviembre de 1983.
75 BOCG, Senado, Serie I, nm. 107, de 14 de diciembre de 1984.
76 BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1985.
77 BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1984.

212

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre tramitacin de las


mociones consecuencia de interpelacin, de 30 de noviembre de 199378. Dio
ms agilidad al ejercicio del control parlamentario como consecuencia del empleo de interpelaciones.
Resolucin de la Presidencia del Congreso de 18 de junio de 1996, sobre
desarrollo del artculo 188 del Reglamento relativo a preguntas para respuesta
oral en Pleno79. Despus de formarse el primer Gobierno del Presidente Aznar,
esta Resolucin del Presidente Trillo-Figueroa vino a restringir con verdadera cicatera las formas de control sobre el Gobierno.
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artculo
163 del Reglamento, de 23 de mayo de 200180. Vino a dificultar la presentacin
de las preguntas orales en el Pleno, con incidencia negativa en la funcin de
control de la Cmara sobre el Gobierno. El antecedente de esta norma fue la
Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artculo 163
del Reglamento, de 6 de diciembre de 198481, modificada por Norma de 23 de
octubre de 198582 de gran importancia para la vida del Senado porque agiliz el
empleo de las preguntas orales en el Pleno.
Resolucin de la Presidencia del Congreso sobre secretos oficiales, de 11
de mayo de 200483. Establece el procedimiento para controlar las materias que
el Gobierno considera reservadas.
Como se puede observar, tanto los dos Reglamentos parlamentarios como, accesoriamente, las Resoluciones y Normas supletorias que los desarrollan y complementan constituyen una autntica mina normativa para entender la funcin de
la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes. Y no lo es slo ni principalmente a efectos meramente materiales, para entender mejor la funcin de un
rgano de la Administracin General del Estado. Lo es a efectos normativos (y
por ende, generales y abstractos), pues se trata, en gran parte, de un fenmeno
de concurrencia o colaboracin normativa muy especial pues son las normas
parlamentarias las que configuran (con mucho ms detalle que la Constitucin),
el mbito de las relaciones con el Gobierno y ste responde determinando el rgano que ha gestionar esa relacin, as como sus funciones. Cierto que en algn
punto la iniciativa material es del Gobierno como, por ejemplo, cuando se acomodan las Comisiones Permanentes Legislativas a la estructura ministerial, pero

78
79
80
81
82
83

BOCG, Senado, Serie I, nm. 52, de 7 de diciembre de 1993.


BOCG, Congreso de los Diputados, Serie E, nm. 25, de 19 de junio de 1996.
BOCG, Senado, Serie I, nm. 202, de 24 de mayo de 2001.
BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1985.
BOCG, Senado, Serie I, nm. 197, de 24 de octubre de 1984.
BOCG, Congreso de los Diputados, Serie D, nm. 14, de 12 de mayo de 2004.

213

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

incluso en este caso el margen de decisin de las Cmaras no se ve condicionado por la previa decisin gubernamental. Pero si se puede hablar de concurrencia o colaboracin normativa, de llamada a la norma de rango reglamentario
para completar la eficacia de la norma con rango de Ley es porque previamente existe un fenmeno de acto compuesto: las relaciones jurdicas del Gobierno
con las Cortes discurren a travs de actos compuestos pues en todos los actos parlamentarios que afectan al Gobierno se da una concurrencia de voluntades sin
las que dichos actos seran, en gran parte, imposibles. Los actos de control-informacin, o los de iniciativa legislativa del Gobierno se ejecutan concurriendo
voluntades.
Es precisamente esa concurrencia de voluntades expresada jurdicamente en
actos compuestos lo que explica el fenmeno normativo de unos Reglamentos
organizativos del Gobierno que completan la eficacia de normas parlamentarias
con rango de Ley, lo que, por otra parte, no es un fenmeno extico en ningn
ordenamiento, sobre todo en mbitos de descentralizacin territorial. Lo que s
es extico es que estamos ante un fenmeno de colaboracin normativa triangular,
pues un Decreto de estructura orgnica de un Ministerio no es ms que la concrecin, a nivel departamental, de las previsiones del artculo 10.1 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE). Es decir, tales Decretos son las normas individuales y concretas que traen causa de la norma general y abstracta que es la LOFAGE la cual trae causa a su vez de lo previsto en el artculo 103.2 de la Constitucin. Esto para el mbito orgnico general. Pero en el mbito material y
singular del Ministerio que gestiona las relaciones del Gobierno con las Cortes
el fenmeno de colaboracin normativa es mucho ms evidente, pues el Ministerio gestionar (y as lo expresar su estructura orgnica) el mbito de relaciones que en parte significativa hayan establecido los Reglamentos parlamentarios.
Y todo ello combinado, adems, con la circunstancia de que, a pesar de los mandatos que emanan del Reglamento parlamentario, el Decreto de estructura orgnica
del Ministerio de la Presidencia es un fenmeno de normacin auto-organizativa (si bien por habilitacin de la Ley que lo contempla), tamizada por otro fenmeno de potestad auto-organizativa (el Decreto del Presidente del Gobierno
de creacin de Ministerios), por lo que en el ejercicio de esa potestad reglamentaria el Gobierno dispone de tanta iniciativa como lo permiten los Reglamentos
independientes.
En definitiva, por acabar este interesante punto, aunque no se da en modo alguno el fenmeno de la remisin normativa en la relacin Reglamento parlamentario/Decreto de estructura orgnica del Ministerio que gestiona las relaciones entre el Gobierno y las Cortes, ni tampoco hay atisbos de heteronoma en
la respuesta que da el Decreto de estructura orgnica a los contenidos regulatorios de los Reglamentos parlamentarios, lo cierto es que estamos ante un fenmeno de colaboracin normativa en que el Gobierno (conforme a los criterios
214

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

orgnicos abstractos que le proporcionan la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,


del Gobierno y la LOFAGE) acomoda su organizacin a los puntos de relacin
que han establecido las Cmaras. Es cierto que los Reglamentos parlamentarios
no poseen fuerza activa de ley, pero no lo es menos que organizan un conjunto
denso de relaciones jurdicas en las que el Gobierno es una de las partes y en las
que tiene que actuar mediante su Decreto organizativo. Si recordamos la nocin
de relacin jurdica de GUASP (Aquello que hay de comn entre dos hombres,
de los cuales uno influye en el otro y el otro es influido por el primero, cuando
esta doble influencia acta como necesaria en el medio preexistente y especfico de una sociedad84), es fcil entender que los Reglamentos parlamentarios y
el Decreto de estructura orgnica del Ministerio encargado de gestionar las relaciones del Gobierno con las Cortes se sitan en un mbito comn y constitucionalmente necesario en donde ambos rganos se influyen mutuamente a partir de la configuracin de la relacin jurdica que efectan los Reglamentos.
6.6.3.

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

En esta Ley, al igual que en la Constitucin y en los Reglamentos parlamentarios, encontramos diversas referencias a la relacin del Gobierno con las Cortes que tienen un alcance general y abstracto. En algunos casos hallamos meras
reproducciones de los preceptos constitucionales como son las atribuciones del
Presidente del Gobierno de proponer al Rey la disolucin de las Cmaras [artculo
2.2.c)] y plantear la cuestin de confianza ante el Congreso [artculo 2.2.d)]85 o
la atribucin al Consejo de Ministros de aprobar los proyectos de ley y su remisin
al Congreso [artculo 5.1.a)] y el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado [artculo 5.1.b)], de remitir los Tratados internacionales a las Cortes
[artculo 5.1.e)], y de proponer al Congreso la declaracin del estado de sitio
[artculo 5.1.f)]86. Pero en otros preceptos encontramos desarrollos ms extensos y ricos de cmo se efecta la relacin con las Cortes: las limitaciones parlamentarias del Gobierno en funciones (artculo 21.4)87 y el ejercicio de la ini-

84

Jaime GUASP: Derecho, Grficas Hergon, Madrid, 1971, pp. 85-86.


Sobre estas atribuciones del Presidente del Gobierno, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 2. Del Presidente del Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 52-72.
86 Acerca de estas atribuciones del Consejo de Ministros, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 5. Del Consejo de Ministros, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp.
94-113; y Mario GARCS SANAGUSTN: El Gobierno, en Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 173-175;
Patricia RODRGUEZ-PATRN: El Gobierno como rgano constitucional, en Manuel ARAGN REYES y ngel
J. GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, cit., pp. 99-146.
87 Enrique LVAREZ CONDE: El Gobierno en funciones, Documentacin Administrativa, nms. 246247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 191-218; Claro J. FERNNDEZ CARNICERO: Artculo 21. Del Gobierno en funciones, en idem (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 241-243; Enrique GUILLN
LPEZ: El cese del Gobierno en funciones en el Ordenamiento constitucional espaol, Instituto Andaluz de
Administracin Pblica, Sevilla, 2002, pp. 61-127; Fernando REVIRIEGO: El Gobierno cesante o en funcio85

215

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ciativa legislativa (artculo 22)88. Evidentemente, se trata de un contenido regulatorio escaso y, sobre todo, muy pegado a la Constitucin, pero los dos preceptos dedicados al Gobierno en funciones y a la iniciativa legislativa tienen el
inters de cerrar con cierto rigor el alcance de las actuaciones gubernamentales
versus las Cortes, actuaciones que completan la posicin del Gobierno como
sujeto parlamentario. Con todo, tena razn Prez Tremps al sealar que las relaciones con las Cortes son una funcin gubernamental de creciente importancia que debera haber sido regulada en la Ley como una funcin expresa, con lo
que se da la paradoja de que los Reglamentos parlamentarios se refieren a la relacin con el Gobierno en tanto que la norma que regula al Gobierno omite cualquier omisin a esa relacin89.
6.6.4.

Otras Leyes que establecen relaciones jurdicas entre el Gobierno


y el Parlamento

Este trabajo se vera desbordado si entrramos a describir la multitud de normas con rango de Ley que inciden en la relacin jurdica Gobierno/Parlamento
y que, por ende, son normas generales y abstractas que inciden en el sistema de
fuentes de dicha relacin. Nos contentaremos por ello con sealar las ms relevantes:
Ley orgnica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria90. La Disposicin final primera de esta norma obliga al Gobierno a dar cuenta a la Comisin
de Justicia del Congreso de los Diputados cuando se suspendan los derechos reconocidos a los internos en supuestos de graves alteraciones del orden en un
Centro Penitenciario.
Real Decreto-Ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligacin
de comunicacin de determinados datos a requerimiento de las Comisiones Parlamentarias de Investigacin91. Obliga a la Administracin Tributaria a proporcionar cuntos datos, informes, antecedentes y documentos les sean requeridos
por las Comisiones de Investigacin.

nes en el ordenamiento constitucional espaol, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid, 2003, pp. 199-319; y Alicia GONZLEZ ALONSO: El Gobierno en funciones, en Manuel ARAGN REYES y ngel J. GMEZ MONTORO (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, cit., pp. 513560.
88 Fernando SANTAOLALLA: Artculo 22. De la iniciativa legislativa del Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ
CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 245-288.
89 Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nms. 246-247, septiembre 1996-abril
1997, p. 120.
90 BOE, nm. 239, de 5 de octubre de 1979.
91 BOE, nm. 103, de 30 de abril de 1994.

216

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisin Mixta para


la Unin Europea92. Obliga al Gobierno a proporcionar informacin sobre las propuestas legislativas y las instituciones de la Unin Europea y a participar en los
debates que se celebren sobre estas materias.
Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilizacin y control de los
crditos destinados a gastos reservados93. Obliga a los Ministros que tengan consignados crditos destinados a gastos reservados a informar al Presidente del
Congreso sobre la utilizacin de los mismos, crditos que sern controlados por
una Comisin parlamentaria especial.
Ley orgnica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional94. Prev que la realizacin de operaciones en el exterior que no estn directamente
relacionadas con la defensa de Espaa o con el inters nacional deber ser consultada y autorizada por el Congreso de los Diputados. El Gobierno informar
peridicamente a esta Cmara sobre el desarrollo de las operaciones de las Fuerzas Armadas en el exterior.
Este Derecho parlamentario, en sentido extenso, que forman la Constitucin, los Reglamentos parlamentarios y sus normas de desarrollo ms algunas
Leyes, configura una relacin jurdica fundada en la necesariedad para dar aplicacin al principio democrtico a travs del principio de separacin de poderes. Esta relacin hace del Gobierno, como dice Enrique Lucas Murillo de la Cueva, un sujeto del Derecho parlamentario y por eso nos ha parecido necesario
describir las normas generales y abstractas que constituyen el supuesto previo
y necesario de la normativa individual y concreta que viene a establecer la organizacin administrativa que sirve, desde el Gobierno, a la relacin Gobierno/Cortes Generales.

6.7.

FUENTES CONCRETAS E INDIVIDUALES QUE REGULAN


LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES
CON LAS CORTES

Las fuentes que regulan concretamente e individualmente la Secretara de


Estado de Relaciones con las Cortes son muy reducidas, pues se reducen a tres
Reales Decretos de los que uno ha emanado directamente del Presidente del Gobierno y los otros dos fueron aprobados por el Consejo de Ministros: se trata de
los Reales Decretos 553/2004, de 17 de abril, por el que se reestructuran los de-

92
93
94

BOE, nm. 120, de 20 de mayo de 1994.


BOE, nm. 113, de 12 de mayo de 1995.
BOE, nm. 276, de 18 de noviembre de 2005.

217

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

partamentos ministeriales95; 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la


estructura orgnica bsica de los departamentos ministeriales96; y 1418/2004,
de 11 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia97, modificado por los Reales Decretos 2182/2004, de 12
de noviembre y 757/2005, de 24 de junio98.
Como es sabido, la costumbre gubernamental de los ltimos tiempos ha establecido una secuencia de tres fases a travs de las que, al constituirse un Gobierno, se inicia y se completa las estructura departamental. En primer lugar, el
Presidente en uso de las atribuciones que le confiere el artculo 2.2.j) de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dicta por s mismo un Decreto de
reestructuracin del Ministerio que slo fija las atribuciones bsicas de cada Departamento e identifica si cada Ministerio tiene adscrita alguna Secretara de Estado99. En la segunda fase en su primera reunin, el Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministro de Administraciones Pblicas, aprueba un Decreto que
establece la estructura orgnica bsica de todos los Ministerios, Decreto que tiene como fin establecer los rganos superiores y directivos de cada Ministerio (salvo las Subdirecciones Generales) y precisar si los titulares de las Direcciones Generales no necesitan ostentar la condicin de funcionario, como prev el artculo
18.2 de la LOFAGE. En la tercera y ltima fase, a propuesta tambin del Ministro
de las Administraciones Pblicas y a iniciativa de cada Ministro, el Consejo de
Ministros aprueba el Decreto de estructura orgnica bsica de cada Ministerio,
que es la disposicin que desciende hasta Subdireccin General y distribuye las
funciones entre los rganos superiores y directivos. Esas tres disposiciones son
las fuentes concretas e individuales que conforman el rgimen jurdico de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes.
La primera de estas disposiciones, el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril,
por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, dictado por el Presidente del Gobierno, es por su origen una disposicin en parte muy concreta (establece con precisin el nmero y denominacin de los Ministerios y Secretaras de Estado), pero tambin un tanto genrica pues la necesidad de definir
Ministerios no puede ir ms all de unas cuantas atribuciones genricas. En este
Decreto, el artculo 12 est dedicado al Ministerio de la Presidencia y contiene

95

BOE, nm. 94, de 18 de abril de 2004.


BOE, nm. 96, de 20 de abril de 2004.
97 BOE, nm. 142, de 12 de junio de 2004.
98 BOE, nm. 278, de 26 de noviembre de 2004, y nm. 151, de 25 de junio de 2005.
99 Sobre el alcance de estos Decretos del Presidente, Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 2. Del Presidente del Gobierno, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno,
cit., pp. 52-72; Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, cit., p. 114; Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa,
nms. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 123-144; [ahora, captulo 8 de este volumen]; y Mario
GARCS SANAGUSTN: El Gobierno, cit., pp. 169-171.
96

218

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

dos elementos que van directamente a la Secretara de Estado de Relaciones con


las Cortes. Por un lado, se afirma que este Ministerio es:
el departamento encargado de la preparacin, desarrollo y seguimiento
del programa legislativo, de la asistencia..., en particular, al Gobierno en sus
relaciones con las Cortes Generales...

Por otro lado, el Ministerio se estructura en dos Secretaras de Estado, una


de las cuales es la de Relaciones con las Cortes.
Un Decreto de estas caractersticas no poda ir mucho ms all, pero no cumple una funcin descriptiva sino constitutiva: crear (o mantener) el Ministerio encargado de gestionar las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales y, si
esa gestin corresponde a una Secretara de Estado, crearla o mantenerla.
Mayor concrecin alcanza el siguiente Real Decreto, el 562/2004, de 19 de
abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de los departamentos
ministeriales, que ya ha emanado del Consejo de Ministros. Este Decreto contiene un precepto, el artculo 11, dedicado al Ministerio de la Presidencia entre
cuyos rganos aparece la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes de
la que depende una nica Direccin General, del mismo nombre, cuyo titular no
precisa ostentar la condicin de funcionario. En este escaln disponemos ya de
parte de la estructura de los rganos directivos de la Secretara de Estado, estructura
que se contrae a una nica Direccin General.
Por ltimo, el Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, contiene un muy
extenso artculo, el 2, a la Secretara de Estado de Relaciones cono las Cortes,
que es uno de los artculos modificados precisamente por el Real Decreto
757/2005, de 24 de junio. En este precepto encontramos:
la descripcin precisa de lo que es esta Secretara de Estado;
sus funciones;
las funciones de la Direccin General de Relaciones con las Cortes;
las Subdirecciones de la Direccin General;
las funciones de la Direccin General que corresponden a cada Subdireccin General.
Este artculo 2 constituye el ncleo normativo central de la vigente regulacin de las relaciones del Gobierno con las Cortes desde la perspectiva del Gobierno y, como veremos ms abajo, posee bastante ms importancia que un precepto orgnico. Como hemos visto ms arriba al hablar de la colaboracin
219

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

normativa del Reglamento parlamentario y del Decreto de organizacin, nos encontramos ante Reglamentos organizativos del Gobierno100; es decir, ante la
concrecin, a nivel departamental, de las previsiones del artculo 10.1 de la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE), pues tales Decretos estn predeterminados por
la LOFAGE la cual desarrolla lo previsto en el artculo 103.2 de la Constitucin101. Pero, como ocurre en todos los Reglamentos de organizacin, el grado
de libertad del Gobierno y de su Presidente para dotarlos de contenido es formal,
pero tambin materialmente limitado102. El Gobierno, en efecto, tiene como presupuesto un modelo especfico de relaciones con las Cortes establecido por la
Constitucin y desarrollado y enriquecido por los Reglamentos parlamentarios.
Ese es el modelo que condiciona, sin dejar gran libertad, las funciones que corresponden a la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes y que el Decreto puede sistematizar y distribuir orgnicamente, pero sin salirse del marco
constitucional y reglamentario. Esa es la caracterstica fundamental de las fuentes concretas e individuales que disciplinan esta Secretara de Estado.

6.8.

LA ORGANIZACIN DE LA SECRETARA DE ESTADO


DE RELACIONES CON LAS CORTES

Conforme al Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, la Secretara de Estado, bajo la superior direccin del Ministro de la Presidencia, est formada por un
Secretario de Estado, una Direccin General y seis Subdirecciones Generales.
6.8.1.

El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes

El Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes tiene las caractersticas


polticas y administrativas de esta clase de rganos superiores, conforme al ar-

100 Sobre los Reglamentos de direccin de la Administracin, vase el muy completo reading dirigido por
Paolo CARETTI y Ugo de SIERVO: Potere regolamentare e strumenti di direzione dellAmmnistrazione. Profili comparatistici, Il Mulino, Bolonia, 1991. En este volumen, aunque anterior a la vigente Ley del Gobierno
y a la LOFAGE, es interesante el trabajo de Javier JIMNEZ CAMPO: Osservazioni sui potere regolamentare
nellordinamento spagnolo.
101 Estos Decretos de estructura orgnica ministerial no son dictaminados por el Consejo de Estado por
lo que su naturaleza les aproxima a Reglamentos independientes que han de cumplir las muy limitadas exigencias de la Ley. Sobre la actual dificultad de disociar los Reglamentos ejecutivos y los Reglamentos independientes en materia de organizacin administrativa, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Principios
de Derecho administrativo general, Iustel, Madrid, 2005, vol. I, p. 370, as como Santiago MUOZ MACHADO: Tratado de Derecho administrativo y Derecho pblico general, Iustel, Madrid, 2006, t. II, pp. 912 y 938943. Este ltimo autor, en una tesis brillante seala que la concurrencia de una Ley no transforma la condicin independiente de los Reglamentos organizativos (p. 942), tesis que compartimos.
102 Acerca de los lmites de la potestad organizatoria del Gobierno, vase Juan Alfonso SANTAMARA
PASTOR: Principios de Derecho administrativo general, cit., vol. I, pp. 443-445.

220

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

tculo 7 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y al artculo 14


de la LOFAGE103. Es decir, se trata de uno de los rganos de colaboracin y
apoyo del Gobierno que es directamente responsable de la comunicacin habitual del Gobierno y de las Cortes bajo la direccin del Ministro de la Presidencia impulsando para ello la consecucin de los objetivos y la ejecucin de los proyectos que seale el Gobierno y el Ministro, con competencias en materia de
ejecucin presupuestaria, de celebracin de contratos y de resolucin de recursos que se puedan interponer contra las resoluciones de los rganos directivos
que le estn adscritos. Forma parte de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios y dispone de un Gabinete104.
Como hemos visto, la figura del Secretario de Estado de Relaciones con las
Cortes desapareci en 1986 al crearse el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y renaci en 1996 precisamente cuando el Ministerio de la Presidencia recay en el Vicepresidente Primero del Gobierno. La
vigente organizacin, establecida en 2004, tiene las mismas caractersticas que
las que se establecieron en 1996, pues la actual Ministra de la Presidencia es
tambin Vicepresidenta Primera del Gobierno105. En este marco, la figura del Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes es polticamente obligada, pues
la titular del Ministerio tiene atribuidas funciones muy amplias y no podra actuar, de ordinario, como representante del Gobierno en las Juntas de Portavoces
ni en la gestin ordinaria de esa relacin aunque s lo hace en el seno del Consejo de Ministros al que con mucha frecuencia presenta informes sobre actividad parlamentaria. Cuando el Ministro de la Presencia tiene responsabilidades

103 Dadas sus atribuciones la competencia de resolver los recursos que se interpongan contra los rganos directivos que dependen directamente de l (punto 7 del artculo 14 de la LOFAGE) tiene, en este caso,
ms un alcance domstico que en relacin a los ciudadanos.
104 Sobre la figura de los Secretarios de Estado con posterioridad a las Leyes de 1997, vase Toms GONZLEZ CUETO: Artculo 7. De los Secretarios de Estado, en Claro J. FERNNDEZ CARNICERO (coord.): Comentarios a la Ley del Gobierno, cit., pp. 120-130; Toms GONZLEZ CUETO: La Ley del Gobierno y su articulacin con la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en Jaime
RODRGUEZ-ARANA MUOZ y Enrique LVAREZ CONDE (dirs.): Estudios sobre la Ley de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999,
pp. 139-140; Fabio PASCUA MATEO: Los Secretarios de Estado, Asamblea, nm. especial monogrfico dedicado a Gobierno y Administracin del Estado. Comentarios a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin del Estado, junio 2004, pp. 181-195; ngel MENNDEZ REXACH:
Organizacin Central de la Administracin General del Estado, Documentacin Administrativa, nms. 246247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 275-298; Javier GARCA FERNNDEZ: Organizacin ministerial: estructura interna, Ministros, Secretarios de Estado, Secretarios Generales, Directores Generales, Subdirectores
Generales, en la obra col. Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE), Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997, vol. I, pp. 3.1-3.37 [ahora, captulo
4 de este volumen]; y Luis MORELL OCAA: Los rganos centrales de la Administracin General del Estado. Los Ministerios, en Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ (dir.): La Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pp. 269-271.
105 El Real Decreto 555/2004, de 17 de abril, nombr Vicepresidenta Primera del Gobierno a Mara Teresa Fernndez de la Vega. El Real Decreto 558/2004, de 17 de abril, la nombr Ministra de la Presidencia y
el Real Decreto 559/2004, de 17 de abril, dispuso que la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de
la Presidencia asumiera las funciones de Portavoz del Gobierno (BOE, nm. 94, de 18 de abril de 2004).

221

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

que desbordan las atribuciones de este Departamento, el encargado de gestionar


las relaciones con las Cortes ha de ser un Secretario de Estado, pues de lo contrario (salvo que se regulara expresamente) no podra participar en los trabajos
de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios en donde debe
estar presente un responsable de esa gestin.
En realidad, como se ve en Francia o en Italia, para una gestin poltica y administrativamente eficaz de las relaciones con las Cortes el mejor modelo orgnico
es el de un Ministro con esa nica responsabilidad o, a lo sumo, con la funcin
de Secretario del Gobierno. Ese fue, como hemos visto, el modelo del perodo
1986-1996 y probablemente sea el ms aconsejable, pues asegura la presencia
directa del Ministro en los foros parlamentarios y en el propio Consejo de Ministros y refuerza el papel del representante del Gobierno ante los interlocutores de todos los Grupos Parlamentarios. As lo vio, por ejemplo, Prez Tremps
al sealar la conveniencia de que la propia Ley del Gobierno encomendara necesariamente esta funcin a un Ministro106. Dicho esto, en tanto se opte por la
frmula de atribuir a la misma persona la Vicepresidencia poltica y el Ministerio de la Presidencia, la solucin orgnica del Secretario de Estado, lo reiteramos, es obligada y acertada.
6.8.2.

La Direccin General de Relaciones con las Cortes

La Direccin General de Relaciones con las Cortes depende directamente del


Secretario de Estado y es el nico rgano directivo con rango de Director General. Como hemos visto ms arriba, cuando el Real Decreto 1692/1977, de 11 de
julio, de medidas urgentes de organizacin, estableci la primera estructura orgnica para las relaciones con las Cortes (el denominado rgano de apoyo y asistencia al Ministro Adjunto para las relaciones con las Cortes), se cre un nico
centro con rango de Director General (el Secretario Parlamentario para las Relaciones con las Cortes). Pero cuando se asent definitivamente esta organizacin
al servicio de las relaciones con las Cortes mediante el Real Decreto 126/1980,
de 18 de enero, por el que se determina la configuracin y adscripcin de los rganos de apoyo en la Presidencia del Gobierno, se opt por establecer dos Directores
Generales con la denominacin de Secretarios Parlamentarios, encargados de
toda la gestin (legislativa y control) para cada una de las dos Cmaras. Este modelo dual tuvo vigencia (con diversos contenidos) hasta 1996 en que el Gobierno que form el Presidente Aznar, en un acto demaggico de ahorro pblico, redujo a una de las dos anteriores Direcciones Generales en un momento,
precisamente, en que el Grupo Parlamentario Popular no tena mayora, por lo que
era tanto ms necesario contar con un aparato poltica-administrativo fuerte.

106 Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, cit., p. 114.

222

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

El Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, por el que se aprueba la estructura orgnica bsica de los departamentos ministeriales, opt por mantener el modelo unidirectivo establecido en 1996 y, por consiguiente, mantuvo exclusivamente la Direccin General de Relaciones con las Cortes. El titular de este centro
directivo tiene el estatuto establecido en el artculo 18 de la LOFAGE107 y, conforme al artculo 11.2 del citado Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, su titular no necesita tener la condicin de funcionario108.
Es suficiente una Direccin General para gestionar las relaciones del Gobierno
con las Cortes mxime cuando el rgano supremo encargado de esta gestin no
es un Ministro sino un Secretario de Estado? Lo aconsejable sera que hubiera
dos Direcciones Generales siendo indiferente la frmula de atribucin de competencias a cada una (orgnica o funcional). Es indudable que dos Directores
Generales pueden hacer un seguimiento ms detallado del cmulo de trabajo
parlamentario, pues una sola Direccin General, por ejemplo, tiene ms dificultades para hacer un seguimiento minucioso de la tramitacin de los proyectos y proposiciones de ley que el Gobierno (a travs de la Secretara de Estado)
ha de controlar hasta en sus ltimos detalles. Es evidente que la buena voluntad
y la preparacin de sus sucesivos titulares ha permitido dar respuesta a las necesidades acuciantes que plantea el cmulo de cuestiones que encubre la denominacin relaciones Gobierno-Cortes, pero es cierto que dos Direcciones Generales
permitiran un control ms minucioso de la poltica parlamentaria.
Por lo dems, el Director General de Relaciones con las Cortes desempea,
respecto a su rea, las atribuciones que le corresponden conforme al artculo
18.1 de la LOFAGE.
6.8.3.

Las Subdirecciones Generales

El Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, estableca cuatro Subdirecciones


Generales: de Coordinacin Legislativa, de Iniciativas Parlamentarias, de Control Escrito, y de Documentacin e Informacin y a esta organizacin inicial el
Real Decreto 757/2005, de 24 de junio, agreg otras dos ms, la de Seguimiento de Iniciativas Econmico-Presupuestarias y la de Estudios e Informes. Esta
estructura est pensada lgicamente para una sola Direccin General y origina-

107 Sobre este precepto, vase Javier GARCA FERNNDEZ: Organizacin ministerial: estructura interna,
Ministros, Secretarios de Estado, Secretarios Generales, Directores Generales, Subdirectores Generales, cit.;
y Fabio PASCUA MATEO: rganos directivos de los Ministerios y servicios comunes, Asamblea, nm. especial monogrfico dedicado a Gobierno y Administracin del Estado. Comentarios a la Ley 6/1997, de 14
de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin del Estado, junio 2004, pp. 197-245.
108 La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 2005 anul la excepcin
al rgimen comn de varias Direcciones Generales contenida en el Real Decreto 652/2004, de 19 de abril, pero
no afect a la Direccin General de Relaciones con las Cortes.

223

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

riamente era la misma que estableci el Real Decreto 1281/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia109 (el anterior Decreto de estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, era un texto bastante tosco
que, rompiendo la costumbre establecida desde 1982, no sealaba las Subdirecciones Generales de cada centro directivo, pero parece que fue entonces cuando se transformaron las denominaciones y funciones de las Subdirecciones Generales). Lgicamente no duplica las denominaciones y funciones, como ocurra
cuando cada Direccin General se dedicaba a una Cmara o a una funcin, y distribuye todas las funciones que se atribuyen a las Subdirecciones Generales con
criterios funcionales para cuatro Subdirectores (coordinacin legislativa, iniciativas parlamentarias generales, preguntas escritas y seguimiento de iniciativas econmico-presupuestarias) reservando a otros dos las funciones horizontales de asistencia documental y estudios e informes110. Para servir a una sola
Direccin General, el criterio de reparto de funciones es correcto.
6.8.4.

La Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia


como centro directivo de apoyo a la funcin de relacin
del Gobierno con las Cortes

Al recrearse el Ministerio de la Presidencia en 1993 el grueso de las funciones relacionadas con las Cortes recayeron, naturalmente, en la Secretara General de Relaciones con las Cortes y en las dos Direcciones Generales, pero, como
sealamos ms arriba, el Real Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre, por el
que se determina la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia,
atribuy al Subsecretario de la Presidencia algunas funciones de ndole parlamentaria (apoyar al Ministro en la preparacin, desarrollo y seguimiento del
programa legislativo del Gobierno; apoyar al Ministro en la tramitacin parlamentaria de dicho programa en colaboracin con la Secretara General de Relaciones con las Cortes; y seguir el cumplimiento de los compromisos parlamentarios adquiridos por el Gobierno en coordinacin con la Secretara General
de Relaciones con las Cortes [artculo 4.2.b) y c)] y al Secretario General Tcnico del Departamento el estudio e informe a los rganos superiores del Minis-

109

BOE, nm. 157, de 1 de julio de 2000.


Esa funcin de asistencia documental a las Direcciones Generales encargadas de las relaciones con
las Cortes exista como un Servicio en la antigua Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes hasta
1986, adscrito directamente al Secretario de Estado (Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de
1983, por la que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno). Al crearse el Ministerio
de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, ese Servicio el Servicio de Documentacin pas
a integrarse en la Secretara General Tcnica, pero a principios de los aos noventa el Secretario General Tcnico de entonces (quien firma este trabajo) lleg a la conclusin de que era ms prctico que el Servicio estuviera integrado en el rea dedicada a las Cortes y, con el acuerdo de la Directora General de Iniciativas Parlamentarias, lo transfiri a dicha Direccin General. En 1996 se convirti en Subdireccin General horizontal
de la Direccin General.
110

224

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

terio de las proposiciones de ley y no de ley sin perjuicio de las competencias


que correspondieran a otros centros directivos [artculo 10.1.c)]. Cuando se recre la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes en 1996, el Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, de estructura orgnica bsica del Ministerio de
la Presidencia, retir estas funciones de asistencia parlamentaria al Subsecretario de la Presidencia, pero mantuvo las del Secretario General Tcnico con la misma reserva hacia las atribuciones de la Secretara de Estado. Posteriormente, el
Real Decreto 1281/2000, de 30 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgnica del Ministerio de la Presidencia, mantuvo la misma atribucin de la Secretara General Tcnica aunque elimin la referencia a la coordinacin con la
Secretara de Estado.
El vigente Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, ha mantenido la
misma redaccin establecida en 2000:
El estudio e informe de las proposiciones de ley y no de ley y de las mociones presentadas ante las Cortes Generales [artculo 5.1.c)].

Por consiguiente, junto a los rganos superiores y directivos incardinados en


la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia desempea funciones horizontales de asesoramiento sobre las iniciativas de origen parlamentario presentadas con fines
legislativos y de orientacin poltica.

6.9.

FUNCIONES EXPRESAS Y FUNCIONES LATENTES


DE LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES
CON LAS CORTES

Decamos ms arriba que el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, y


la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983, al definir las
atribuciones de la Secretara de Estado y de sus Direcciones Generales, describieron con precisin las funciones que ha desempear el Gobierno frente a las
Cortes, precisamente esas atribuciones de Prez Tremps echaba en falta en la Ley
del Gobierno. En el Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, encontramos tambin un elenco bien detallado y correctamente descrito de las funciones que corresponden al Gobierno ante las dos Cmaras. Hay que sealar que estas atribuciones, que corresponden, respectivamente, al Secretario de Estado y al Director
General, son, con una sola excepcin111, las mismas que contenan los Reales De-

111 La nueva atribucin que aparece en 2004 es la siguiente: El apoyo y la asistencia a la Secretara de
Estado de Relaciones con las Cortes en las reuniones de la Junta de Portavoces de las Cmaras, en los trminos previstos en el prrafo b) del apartado anterior [artculo 2.2.b)].

225

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

cretos 1281/2000, de 30 de junio, y Real Decreto 1891/1996, de 2 de agosto, que,


a su vez, repetan, con pequeos retoques, las funciones establecidas en el Real
Decreto 1486/1993, de 3 de septiembre.
Una primera sistematizacin de las atribuciones que el Real Decreto 1418/2004,
de 11 de junio, atribuye tanto al Secretario de Estado como al Director General112
nos permite establecer la siguiente clasificacin de las funciones expresas:
en relacin a la posicin general del Gobierno frente a las Cortes: proporcionar informacin, coordinacin y asistencia al Gobierno en sus relaciones
con ambas Cmaras y mantener la comunicacin y la informacin a los Ministerios en todo lo relativo a la actividad parlamentaria (Secretario de Estado y
Director General);
en relacin al Ministro de la Presidencia: ejecutar sus directrices (Secretario de Estado);
en relacin a la Junta de Portavoces: asistir o representar al Ministro (Secretario de Estado y Director General);
en relacin a la actividad administrativa de las relaciones con las Cortes
Generales: coordinar (Secretario de Estado), remitir los escritos y comunicaciones que el Gobierno enve a las Cmaras (Secretario de Estado)113 gestionar
y efectuar el tratamiento de toda la documentacin de carcter parlamentario
(Director General);
en relacin a la actividad legislativa: estudiar, hacer el seguimiento y coordinar la tramitacin del programa legislativo del Gobierno (Secretario de Estado y Director General) y de los proyectos de ley, proposiciones de ley y Tratados y Convenios internacionales (Director General), as como efectuar los
estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias relacionadas
con la toma en consideracin de las proposiciones de ley (Director General);
en relacin al control parlamentario: coordinar administrativamente y asistir al Gobierno en su actuacin como respuesta del control parlamentario de las

112 Tngase en cuenta que el apartado 3 del artculo 2 del Real Decreto distribuye las competencias de
la Direccin General entre las Subdirecciones Generales, pero dos de estas competencias (informacin, coordinacin y asistencia al Gobierno y apoyo y asistencia al Secretario de Estado en las reuniones de la Junta
de Portavoces) son privativas del Director General.
113 Salvo los Convenios y Tratados internacionales, los proyectos de ley, los Decretos-ley y los Decretos Legislativos que han de ser remitidos por el propio Ministro. Esta atribucin, que distingue entre lo que
corresponde al Ministro y lo que corresponde al Secretario de Estado, apareci en el Real Decreto 1891/1996,
de 2 de agosto.

226

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Cmaras y efectuar el seguimiento de los compromisos adquiridos por el Gobierno en sede parlamentaria (Secretario de Estado y Director General) y obtener informacin necesaria respecto a las preguntas con respuesta escrita y a la solicitud de informes, as como evaluar, informar y asistir a los Ministerios y al
Gobierno en su conjunto sobre las iniciativas parlamentarias (Director General);
en relacin a la funcin de orientacin poltica del Parlamento: efectuar
los estudios, trabajos de documentacin y actuaciones preparatorias relacionadas con la toma de consideracin de las proposiciones no de ley y mociones
(Director general); y
en relacin al derecho de peticin ejercitado ante las Cortes: obtener informacin sobre las peticiones de los ciudadanos y remitirlas a la Cmara correspondiente (Director General).
Como puede observarse, las funciones expresas de la Secretara de Estado abarcan todos los puntos de conexin Cortes/Gobierno, esto es las funciones legislativas, de control y de orientacin poltica, ms la gestin administrativa de
esas tres funciones y la necesaria coordinacin intragubernamental a fin de asegurar que el Gobierno acte como aparato poltico nico ante el Parlamento.
Examinando estas funciones desde la perspectiva del modelo de organizacin poltica interna del Gobierno, la Secretara de Estado se configura como un rgano que est al servicio del principio de canciller, pues en las atribuciones que el
artculo 2 del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, confiere tanto al Secretario de Estado como al Director General encontramos un margen muy escaso
para una poltica parlamentaria y legislativa autnoma del resto de los Ministerios acentuando en cambio las atribuciones al servicio de una poltica parlamentaria global de la Presidencia del Gobierno. Vemos, es cierto, una importante funcin de coordinacin intragubernamental114, pero la coordinacin es
una tcnica orgnicamente neutra que sirve a diversos principios de organizacin
en el seno del Gobierno. En este caso, el Ministerio de la Presidencia atrae toda
la poltica parlamentaria y legislativa del Gobierno, poltica que su titular lleva
al Consejo de Ministros. Es obvio que, al menos desde 1982, la conexin del titular del rgano encargado de la gestin de las relaciones con las Cortes con la
Vicepresidenta (poltica o nica) es muy intensa y que esa conexin adquiere muchas expresiones polticas y relaciones, pues parece histricamente probado que
desde 1982 el responsable de la poltica parlamentaria y legislativa siempre ha
sido el titular de la Vicepresidenta quien actuaba con indudable autonoma115. En

114 As lo seal hace aos, vase Javier GARCA FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental
como principio del Derecho constitucional del Gobierno, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34
(II), septiembre-diciembre, 1992, pp. 45-65 [ahora, captulo 9 de este volumen].
115 Como ocurre con toda afirmacin categrica sobre un hecho social, sta se tiene que modular, pues
durante la Vicepresidencia de Narcs Serra (1991-1995), los titulares del Ministerio de Relaciones con las

227

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

definitiva, las relaciones con las Cortes, y as se refleja en el artculo 2 del Real
Decreto 1418/2004, de 11 de junio, se han configurado desde 1982, como un mbito reservado al rgano superior encargado de esta relacin en conexin con la
Vicepresidenta del Gobierno: se trata de una atribucin que sirve al principio
de canciller, pues es irrelevante a estos efectos que, en el seno de la Vicepresidenta la poltica parlamentaria legislativa y parlamentaria descanse ms en el propio Presidente o en el Vicepresidente poltico.
Ahora bien, estas funciones recogidas en el artculo 2 del Real Decreto
1418/2004, de 11 de junio (ms la genrica de asistir al Gobierno y al Ministro
y la anecdtica de responder al derecho de peticin), son las funciones cannicas que se desprenden de la lectura de la Constitucin o de cualquier manual de
Derecho constitucional. En s mismas no ayudan a entender cul es el modelo
especfico de relacin Gobierno/Cortes ni cul es la posicin singular de su responsable administrativo (el Secretario de Estado) en el juego poltico del Gobierno.
No olvidemos que, como describi sagazmente Lpez Garrido, hay modelos diferentes de esa relacin poltica y, como l analiz, no era la misma relacin la
que desempeaba el Secretario de Estado del Gobierno de la Unin del Centro
Democrtico (Gabriel Cisneros) que la que despleg el Secretario de Estado del
primer Gobierno socialista (Virgilio Zapatero)116.
Por eso, ms all de las funciones cannicas podemos avanzar que la relacin
Gobierno/Cortes gira hoy sobre tres ejes polticos que son: i) la participacin
del Gobierno en todo el procedimiento legislativo; ii) la capacidad de coordinar
la respuesta del Gobierno a los actos de control parlamentario; y iii) la funcin
realmente intermediadora de la Secretara de Estado en la conexin del Gobierno con las Cortes y el alcance real de esta funcin. En estos tres ejes, la funcin
de la Secretara de Estado es nuclear.
6.9.1.

La participacin del Gobierno en todo el procedimiento


legislativo

Durante las dos legislaturas en que la Unin del Centro Democrtico tuvo mayora, los Gobiernos de este partido, tanto del Presidente Surez como del Presidente Calvo-Sotelo, eran Gobiernos fragmentados y esta fragmentacin se reflej en el campo del procedimiento legislativo, pues cada Ministro negociaba
sus proyectos de ley con la oposicin sin que el Gobierno y sus responsables par-

Cortes y la Secretara del Gobierno, primero, y del Ministerio de la Presidencia, despus, actuaron probablemente con alguna mayor autonoma que en otras pocas. A fortiori, en el perodo que transcurre desde julio
de 1995 hasta mayo de 1996 en que no hubo Vicepresidente del Gobierno. Vase Enrique GUERRERO SALOM:
Crisis y cambios en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996), cit.
116 Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE),
cit., in totum.

228

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

lamentarios (que desde el Real Decreto 325/1981, de 6 de marzo, tena rango de


Secretario de Estado) conocieran habitualmente lo tratado y el alcance de los
compromisos adquiridos. Como seal Lpez Garrido, no haba discusin entre el Gobierno y su Grupo Parlamentario acerca de cada proyecto de ley117, de
modo que el Ministro que haba impulsado un proyecto de ley elega su Ponente que era su interlocutor a lo largo de toda la tramitacin (y no slo en Ponencia) y que le asista a la hora de negociar el texto con la oposicin. Ese modelo cambi radicalmente en 1982 cuando no slo se aprob una nueva regulacin
orgnica (Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, y la Orden del Ministro
de la Presidencia de 27 de abril de 1983), sino un nuevo modelo poltico fundado
en la ms completa coordinacin del proceso legislativo desde la nueva Secretara de Estado que no por casualidad pas a denominar de Relaciones con las
Cortes y la Coordinacin legislativa.
Para efectuar la coordinacin legislativa, la Secretara de Estado organiz un
procedimiento de trabajo que estuvo plenamente vigente hasta 1996 pensado
para asegurar que no se hiciera una sola gestin en relacin a los proyectos y proposiciones de ley sin que lo conociera y lo autorizara la Secretara de Estado. Para
ello, y bajo la direccin inmediata de los dos Directores Generales, se organizaban
reuniones de coordinacin legislativa desde que se empezaba la tramitacin del
proyecto o proposicin. A estas reuniones, a las que asista uno de los dos Directores Generales, un funcionario o un Asesor Ejecutivo del Secretario del Estado y varios parlamentarios del Grupo Parlamentario de la mayora (y el propio Portavoz si el tema era relevante), permita examinar las posibles enmiendas
que el Grupo Parlamentario de la mayora deseaba presentar y su conveniencia,
as como las enmiendas de los restantes Grupos y las incidencias de la Ponencia y de la Comisin en cada Cmara. Esta forma de trabajo sigui practicndose
cuando se cre el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno y, a continuacin, se recre el Ministerio de la Presidencia y decay,
en su carcter permanente, en 1996118.
Este tipo de control constante de la tramitacin legislativa es quiz una de las
funciones ms relevantes de la Secretara de Estado porque el Gobierno debe conocer y controlar todos los pasos e incidencias (por menores que puedan parecer)
de cada iniciativa legislativa para evitar tanto las iniciativas autnomas del Grupo Parlamentario que apoya al Gobierno (que no siempre se coordina bien con
el Gobierno en cuestiones menores) como la tentacin del Ministerio de donde
parti la iniciativa legislativa, el cual, a veces, no queda satisfecho con el texto

117 Aunque la bibliografa sobre el perodo ya es extensa, estos temas han sido muy poco tratados. S lo
hace, con agudas apreciaciones, Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE), cit., pp. 232-235.
118 Aportan informacin interesante Pedro JOVER y Joan MARCET: Teora y realidad en las relaciones
del Gobierno con el Grupo parlamentario y el partido mayoritario, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, cit., pp. 265-289.

229

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

aprobado por el Consejo de Ministros e intenta reescribir el proyecto convenciendo al Grupo Parlamentario para que presente enmiendas y hasta votos particulares que vulneraran el espritu del proyecto de ley tal como lo ha concebido
el Consejo de Ministros. Desde 1977 siempre ha habido ese tipo de maniobras,
de intento de negociacin directa de un Ministerio con el Grupo Parlamentario de
la mayora o con otros Grupos, pero este tipo de actuaciones se soslayan fcilmente
si se celebran a rajatabla las reuniones de coordinacin legislativa desde que el
proyecto de ley entra en el Congreso hasta que sale para la sancin y promulgacin del Rey. Ello exige, naturalmente, una interconexin muy intensa Secretara de Estado/Grupo Parlamentario de la mayora, interconexin que debe abarcar a todos los parlamentarios que participen en la tramitacin de cada proyecto
o proposicin (ponentes y portavoces en las Comisiones).
En definitiva, aunque los trminos del apartado 1.e) e i) y del apartado 2.c)
del artculo 2 del Real Decreto 1418/2004, de 11 de junio, por el que se desarrolla
la estructura orgnica bsica del Ministerio de la Presidencia, resultan genricos,
esta funcin (que por ello es ms latente que expresa) de la Secretara de Estado se configura como un factor relevantsimo para asegurar la coordinacin intragubernamental y la eficacia de la poltica parlamentaria del Gobierno.
6.9.2.

La capacidad de coordinar la respuesta del Gobierno a los actos


de control parlamentario

Cuando un Grupo parlamentario formula una pregunta con respuesta escrita al Gobierno, quin debe responder? El Ministerio o el Gobierno en su conjunto? Dicho de otra manera, dado que la tramitacin de las respuestas a las preguntas escritas corresponde a la Secretara de Estado de Relaciones con las
Cortes, esta Secretara de Estado debe conocer y eventualmente redactar las
respuestas que remiten los Ministerios? El artculo 2.2.f) del Real Decreto
1418/2004, de 11 de junio, ha sido muy tajante: corresponde a la Direccin General de Relaciones con las Cortes la obtencin de la informacin necesaria en
relacin con las preguntas con respuesta escrita. Parece que con esta redaccin
se solventan los interrogantes que acabamos de formular, pues la responsabilidad de establecer el contenido de las respuestas escritas a las preguntas recae en
la Secretara de Estado y no en los Ministerios que proporciona los elementos y
los criterios que creen necesarios para formular la respuesta.
El tema parece claro, pero no siempre ha sido as. Lpez Garrido, en el trabajo
tantas veces citado, deca en relacin a los Gobiernos de la Unin del Centro Democrtico: el dominio que cada ministro tiene sobre una parcela, y que indica la
debilidad y desconexin interna del Gobierno en cuanto rgano colegiado, se manifiesta tambin en la actividad rogatoria. Cada pregunta es contestada por el Ministerio correspondiente y hay pocas potestades en la Secretara de Estado para las
230

LA SECRETARA DE ESTADO DE RELACIONES CON LAS CORTES

Relaciones con las Cortes para modificarla119. Es cierto que la Secretara de Estado recreada en 1982 nace tambin con la vocacin de coordinar y centralizar la respuesta de los Ministerios a la actividad rogatoria y que esa vocacin tiene reflejo normativo inmediato, pues la Orden del Ministro de la Presidencia de 27 de abril de 1983
por la que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno120, ya
atribua a la Direccin General de Relaciones con el Congreso de los Diputados la
elaboracin de las respuestas del Gobierno a las preguntas e interpelaciones de los
Diputados (artculo 5.1) y otro tanto deca de la Direccin General de Relaciones
con el Senado (artculo 6.1). Desde entonces, es la Secretara de Estado o el Ministerio quien asume la responsabilidad de decidir el contenido de cada acto de respuesta
a la actividad rogatoria de las Cmaras, dando preeminencia al principio departamental de un solo Ministerio frente a los restantes Departamentos.
6.9.3.

La funcin realmente intermediadora de la Secretara de Estado


en la conexin del Gobierno con las Cortes y el alcance real
de esta funcin

Recientemente se ha visto un curioso caso que no responde exactamente al


tema que aqu se suscita, pero que proporciona algunas pistas sobre el papel que
corresponde a la Secretara de Estado. El Presidente de la Comisin Nacional del
Mercado de Valores solicit del Presidente de la Comisin Permanente Legislativa de Economa y Hacienda una comparecencia para anunciar su dimisin121.
Dejando de lado que en este caso se trata de una autoridad de una Administracin independiente (sobre cuyas peculiaridades respecto al control parlamentario no es posible entrar ahora), lo relevante es, a efectos de la funcin de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes, que cualquier solicitud de
comparecencia de una autoridad del Gobierno en aplicacin de los artculos 202
y 203 del Reglamento del Congreso ha de utilizar el cauce de la Secretara de
Estado. La carga poltica de esta potestad, al servicio del principio de canciller,
es muy intensa y limita (aunque no elimina) el principio departamental. En definitiva, es una manera de hacer efectiva la funcin constitucional de direccin
de la accin del Gobierno que corresponde al Presidente.

6.10.

CONCLUSIONES

La Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes es el rgano que sirve


al principio de canciller en el mbito de las relaciones del Gobierno con las Cor-

119 Diego LPEZ GARRIDO: Gobierno y Parlamento: dos modelos de relaciones internas (UCD y PSOE),
cit., p. 234.
120 BOE, nm. 103, de 30 de abril de 1983.
121 El cruce de correspondencia entre ambas personas est reproducido en El Pas, 5 de abril de 2007.

231

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

tes y de la poltica legislativa. Para que sirva precisamente a este principio y no


a otros criterios de organizacin intragubernamental se configura como un rgano que centraliza toda la poltica gubernamental en este sector sin dejar apenas margen a los Ministerios, como ocurre en el Reino Unido, con una gran capacidad de impulso poltico y de determinacin de cada acto singular en todos
los campos de la actividad parlamentaria (procedimiento legislativo, control,
orientacin). Se puede decir que desde la reconfiguracin de esta Secretara de
Estado en 1982 (incluyendo la etapa en que el titular del rgano era Ministro)
la direccin poltica centralizada y coordinada de las relaciones con las Cortes
pas a una fase en donde la Presidencia del Gobierno cuenta con un instrumento poltico til. Dado que en Espaa no ha habido Gobiernos de coalicin desde que se restaur la democracia, es difcil conjeturar cul sera en ese caso el
papel de la Secretara de Estado, pero hoy por hoy es una de las organizaciones
que mejor sirve a la funcin de direccin de la accin del Gobierno que tiene atribuida el Presidente.

232

IV.

FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

CAPTULO 7:
EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO
EN LA CONSTITUCIN

7.1.

INTRODUCCIN

El Gobierno es el rgano constitucional que ms escaso tratamiento normativo tiene en las Constituciones. Sin entrar a profundizar sobre las causas de este
notable fenmeno, que difcilmente casa con su posicin central y activa en el
conjunto del Estado1, s se pueden sealar dos consecuencias normativas notables, a saber: a) ese escueto tratamiento que le suelen dar los textos constitucionales est enfocado ms a sus elementos estructurales que a los de carcter
funcional; b) ello tiene como consecuencia la desconstitucionalizacin de elementos muy extensos y muy significativos del rgimen jurdico del gobierno
que quedan a la disponibilidad de la ley, cuando no del reglamento.
A su vez, este fenmeno de delegacin normativa abre paso a otro problema
constitucional igualmente complejo cual es el de la eventual legitimacin parlamentaria, a travs de la ley, para regular lo que podramos denominar la reserva del Ejecutivo2, ya que viene a conectar con la muy antigua doctrina que
reivindicaba para el Parlamento la competencia para establecer la estructura del
Gobierno a causa de su trascendencia presupuestaria o bien por ser el instru-

1 He desarrollado esta cuestin con cierta amplitud en Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin. Elementos para una configuracin jurdica de la accin gubernamental, Boletn Oficial del Estado - Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp. 52-116.
2 Toms DE LA QUADRA-SALCEDO se refiri a este problema en su excelente trabajo Funcionamiento
del Gobierno, en Luciano PAREJO (ed.), Estudios sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de Madrid - Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996, pp.
233-241. Vase tambin Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, Documentacin Administrativa, nms. 246-247, septiembre 1996-abril 1997,
pp. 123-144 [ahora, captulo 8 de este volumen]. Acerca de la reserva de Ejecutivo, consltese Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin? Apuntes para la individualizacin de la funcin
ejecutiva en el orden de las funciones estatales, Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 1, mayo-agosto 1997,
pp. 13-42.

235

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

mento necesario para ejecutar la ley3. Esta doctrina, que surgi precisamente en
las Monarquas constitucionales como contrapeso parlamentario de las sobredimensionadas atribuciones de la Corona, ha tenido anacrnicos reflejos tanto durante la dictadura franquista (Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado) como incluso en la democracia restaurada (Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado) y no se ha superado lentamente hasta la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno4.
Lgicamente, si la Constitucin no contiene muchas reglas sobre el funcionamiento del Gobierno, se abren dos vas contrapuestas para hacer frente la regulacin de esta materia. Por un lado, puede realizarlo el Parlamento, con el
riesgo, sealado por De la Quadra-Salcedo5, de que el legislador carezca de ttulos habilitantes para regular esta materia. Por otro lado, con o sin intermediacin de la ley, el funcionamiento del Gobierno puede atribuirse al propio Gobierno,
dentro de ste, conforme a sus atribuciones, a los diversos rganos unipersonales o colegiados que lo componen6.
Desde una perspectiva constitucional, y no desde la prctica gubernamental
y administrativa7, los temas que se suscitan son, por consiguiente: a) qu previsiones explcitas o implcitas contiene el texto constitucional sobre el funcionamiento del Gobierno; b) qu atribuciones normativas sobre el funcionamiento del
Gobierno derivan de la Constitucin; y c) cmo se han resuelto por parte de la jurisprudencia constitucional los temas relativos al funcionamiento del Gobierno8.

3 Ma forse illimitato il numero dei Ministri, cui p nominare il Capo dello Stato?, se preguntaba Francesco P. CONTUZZI (Diritto costituzionale, Ulrico Hoepli Editore-Libraio, Milano, 1907, p. 240), y responda:
il Potere Legislativo, che fissa gli organi per lesecuzione delle leggi.... Con esta rotundidad, este autor se
decantaba por uno de los bandos de una controversia que surgi en Italia cuando el Ejecutivo pretendi suprimir dos Ministerios por decreto en 1878, lo que concluy con una votacin parlamentaria que restableci la competencia de la Cmara. Sobre este tema, vase Vittorio Emmanuele ORLANDO: Studi giuridici sul governo
parlamentare (1886), reproducido en su Diritto pubblico generale. Scritti varii (1881-1940) coordinati in sistema, Giuffr, Milano, 1954, pp. 389-391. Por el contrario, en el Derecho pblico francs de la Tercera Repblica se entenda que el titular del Poder Ejecutivo poda crear Ministerios (vase, por ejemplo, Adhemar ESMEIN: lements de droit constitutionnel, Libraire de la Socit du Recueil Gnral des Lois et des Arrts et du
Journal du Palais, Pars, 1896, pp. 600-601; Joseph BARTHLEMY y Paul DUEZ: Trait de droit constitutionnel,
Dalloz, Pars, 1933, pp. 671-675), si bien en algunas contadas ocasiones algn Ministerio fue creado por ley.
4 Vase Javier GARCA FERNNDEZ: Intervencin, en Luciano PAREJO (ed.): Estudios sobre el Gobierno..., cit., pp. 93-96.
5 Toms DE LA QUADRA-SALCEDO, op. cit., pp. 233-235.
6 Acerca del debate sobre la estructura del Gobierno desde supuestos constitucionales, no legales, vase Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit., pp. 178-189. Consltese igualmente la muy buena aportacin de Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 27-49.
7 Que corresponde al artculo El funcionamiento del Gobierno, de Miguel MARAN BARRIO que se
publica a continuacin de este trabajo en la obra col. coordinada por Enrique LVAREZ CONDE, Administraciones Pblicas y Constitucin. Reflexiones sobre el XX Aniversario de la Constitucin Espaola de 1978, Instituto Nacional de Administraciones Pblicas, Madrid, 1998, pp. 399-412.
8 Aunque siempre es necesario confrontar la elaboracin dogmtica con la doctrina constitucional, en una
obra que conmemora el vigsimo aniversario de la Constitucin parece indispensable examinar el tratamiento que el Tribunal Constitucional ha dado a cada materia que se examina.

236

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

No obstante, es igualmente interesante preceder el examen de este conjunto de


cuestiones de una breve referencia de Derecho comparado, pues quiz contribuya
a entender el marco donde situar las previsiones constitucionales espaolas.

7.2.

CONSTITUCIONALIZACIN Y DESCONTITUCIONALIZACIN
DEL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN DERECHO
COMPARADO

Limitndonos al constitucionalismo vigente en Europa occidental, hay que


indicar que por lo general las referencias al funcionamiento e incluso a la organizacin del Gobierno son siempre muy escasas. En la Ley Fundamental de
Bonn encontramos un solo precepto, el 65, que contiene un principio de gestin
autnoma de los Ministerios a cargo de sus titulares, la atribucin de la coordinacin al Canciller federal y una regla de resolucin de conflictos interministeriales que es atribucin del Gobierno Federal, no del Consejo de Ministros. Este
artculo 65 contiene igualmente una delegacin normativa a favor del Gobierno
federal, de carcter reglamentario por ende, para regular el trabajo gubernamental. Todava en el mbito germnico, la Constitucin austriaca contiene asimismo una delegacin, en este caso legislativa, a favor del Parlamento para todo
lo referente a la estructura del Gobierno federal, as como unas previsiones mnimas sobre Ministros sin cartera y sobre el desempeo de algunas otras funciones
por parte de los Ministros9.
En el mbito latino y mediterrneo se pude sealar, en primer lugar, la Constitucin francesa, donde las referencias explcitas al funcionamiento del Gobierno son inexistentes, lo que no obsta para que sobre los principios generales
que se desprenden de la Constitucin sea posible deducir un marco jurdico general que rodea a un modelo ya consolidado10. No mucho ms explcita es la Constitucin italiana, salvo en la delegacin normativa a favor de la ley para organizar la estructura gubernamental y en combinar el principio colegial con el
departamental, atribuyendo al Presidente del Consejo, como al Canciller alemn, la funcin de coordinar la actividad de los Ministros. Y lo mismo se puede decir de la Constitucin griega de 1975, donde slo se encuentran los elementos
comunes a las Constituciones antes citadas: delegacin legislativa para organi-

9 Sera interesante indagar por qu una Constitucin tan influida por KELSEN conserv ese anacronismo,
que tena cierta justificacin en la Monarqua constitucional, pero no en la Repblica parlamantaria. La explicacin quiz venga de la nocin kelseniana de reglamento, el cual estaba vinculado y sometido a la ley, de
modo que poda resultar inconcebible que la Constitucin estableciera una delegacin directa en favor del
Gobierno [vase Hans KELSEN: Teora general del Estado (trad. L. Legaz Lacambral), Ed. Nacional, Mxico, D.F., 1979, 15.a ed., pp. 308-309].
10 Il existe ainsi un modle franais de lorganization du travail gouvernemental..., como ha escrito
Jacques FOURNIER, en Le travail gouvernemental, Presses de la Fondation Nationale des Sciences PolitiquesDalloz, Pars, 1987, p. 14.

237

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

zar toda la estructura y el funcionamiento gubernamental (en trminos bastante


extensos, adems), funcin directiva del Primer Ministro y previsin de la existencia de Ministros sin cartera y de Secretarios de Estado. Sobre la Constitucin portuguesa hablaremos ms adelante.
Pasando al rea del Benelux, la nueva Constitucin belga de 1994 contiene
dos notas relativamente singulares, a saber, la limitacin de los Ministerios del
Gobierno federal a quince, y una regulacin algo pormenorizada de los Secretarios de Estado federales, cuyas funciones no estn delegadas por la Constitucin en la ley, sino el reglamento11. Por su parte, la Constitucin de Luxemburgo hace honor a su redaccin originaria de 1868, pues (conforme al Principio
Monrquico antes que a un principio parlamentario) desplaza al Gran Duque
toda la competencia sobre organizacin gubernamental y al mismo tiempo, contiene en su artculo 79 una cuasi-interdiccin de la figura del Primer Ministro12.
Finalmente, la Constitucin holandesa de 1983, con enfoques ms modernos, defiere al reglamento la creacin de Ministerios, fija la funcin directiva y coordinadora del Consejo de Ministros y contempla la existencia de Ministros sin cartera y de Secretarios del Estado.
Por ltimo, en el campo de las Constituciones escandinavas hay que referirse a los casos de la Ley fundamental sobre la Forma de Gobierno finlandesa y
de la Ley sobre la Forma de Gobierno sueca, todas las cuales contienen referencias
detalladas sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros (rganos de apoyo, qurum, actas). Se trata de Constituciones situadas en un espectro temporal
muy amplio (desde 1919 para el texto finlands hasta 1975 para la Ley sueca)
que denotan cmo se fueron parlamentarizando estos sistemas polticos y cmo
esta parlamentarizacin cre un mbito propio y autnomo del Gobierno, mbito que ya no apareca conectado al Jefe del Estado (monrquico o republicano), como era lo propio en la Monarqua constitucional. A causa de que en los
Estados escandinavos cuaj relativamente pronto la forma de gobierno parlamentaria, el Gobierno pudo obtener un estatuto constitucional autnomo y slido sin que esta autonoma se entendiera como un reforzamiento del Monarca.
No es momento de plantearse por qu se da este fenmeno en Escandinavia y
no en los Estados latinos y mediterrneos (salvo Portugal) o germnicos, aunque quiz quepa apuntar que la debilidad del absolutismo en estos pases provoc que se afrontara sin excesivos temores la ordenacin de un rgano como

11 El Rey determinar sus atribuciones y los lmites dentro de los que podrn ejercer el refrendo (artculo 104, prrafo tercero).
12 No habr entre los miembros del Gobierno y el Gran Duque ninguna autoridad intermedia. Por eso,
desde un arrte royal grand-ducal de 1857, el Primer Ministro no es ms que el Presidente del Consejo de Ministros y lleva el ttulo de Ministro de Estado. Para la evolucin normativa de la organizacin gubernamental
de Luxemburgo sigue siendo muy til el libro de Jean THILL: Documents et textes relatifs aux Constitutions
et Institutions politiques luxembourgeoises, Centre de Documentation Communale, Luxembourg, 1978, 2.a ed.,
pp. 106-112.

238

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

el Gobierno, al que se consider muy pronto el representante y ejecutor de la comunidad nacional por medio de su subordinacin al Parlamento antes que como
brazo ejecutor del Monarca13.
Hemos dejado para el final, para un referencia ms detallada, la Constitucin portuguesa, nico texto europeo occidental que contiene un estatuto completo del Gobierno. Con un rgimen mixto de fuentes para la estructura y organizacin gubernamental (decreto de nombramiento singular o decreto-ley general
que no precisa ratificacin parlamentaria ex artculo 201.2 de la Constitucin),
el texto constitucional distribuye la actividad del Gobierno en varias categoras
funcionales (polticas, legislativas y administrativas) y orgnicas (atribuciones
del Consejo de Ministros, del Primer Ministro y de los Ministros). Este estatuto constitucional no contiene, en s mismo, muchas referencias al funcionamiento
del Gobierno, pero es lo suficientemente completo como para que del mismo se
desprendan principios ms precisos que los que contiene el resto de las Constituciones citadas hasta aqu.
Podemos concluir este apartado con una idea que tendr alguna utilidad para
entender el tratamiento del funcionamiento del Gobierno en la Constitucin espaola. Salvo en algunos pases escandinavos y en Portugal, el funcionamiento
del Gobierno est, en Europa occidental, fuera de los textos constitucionales.
Ello tiene dos consecuencias: a) es necesario buscar con cierto cuidado los principios del Derecho constitucional del Gobierno para extraer de los mismo algunas reglas inherentes al funcionamiento del mismo, de donde saldr la conexin
principios constitucionales/regulacin del funcionamiento14; b) el Derecho regulador del funcionamiento del Gobierno es un Derecho que enlaza directamente con la Constitucin, lo cual no resulta discordante cuando se trata de leyes, pero s es algo ms llamativo cuando se trata de normas reglamentarias pues
estamos acostumbrados a que stas necesiten de la intermediacin de la Constitucin, lo que no siempre ocurre.

7.3.

LAS REGLAS DE FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO


EXPLCITAS EN LA CONSTITUCIN

Las reglas de funcionamiento explcitas que contiene la Constitucin espaola respecto al Gobierno se limitan a las siguientes materias:

13 Vase Paolo BISCARETTI DI RUFFIA: Introduccin al Derecho constitucional comparado (trad. H. FixZamudio), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F., 1996, nueva ed. actualizada, pp. 242-248.
14 Como ha hecho Jacquez FOURNIER, quien a partir de algunas escuetas referencias de la Constitucin
francesa ha construido un deslumbrante y nada terico marco constitucional del trabajo gubernamental (op.
cit., pp. 15-99).

239

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

a) Principio de colegialidad: el Gobierno puede actuar bajo la frmula organizatoria colegiada (Consejo de Ministros) y es de Derecho necesario que acte bajo dicha frmula colegiada en algunos supuestos genricos dictar decretos
ex artculo 62.f), aprobar proyectos de ley ex artculo 88 y otros especficos
(deliberar sobre la disolucin de las Cortes Generales o de alguna de sus Cmaras ex artculo 115.1, acordar los estados de alarma y excepcin mediante decreto ex artculo 116.1 y 2).
b) La frmula colegiada del Consejo de Ministros no obsta para que tambin se contemple expresamente la frmula organizatoria departamental, como
se desprende el artculo 98.215.
c) La frmula organizatoria o principio presidencial o de Canciller tambin
es de aplicacin conforme a este mismo artculo 98.2, que establece que el Presidente del Gobierno dirige la accin del Gobierno y coordina sus funciones16.
d) Estas frmulas organizatorias no son puras desde el punto de vista jurdico, ya que bajo las mismas subyacen igualmente elementos estructurales y
funcionales que contribuyen a completar el estatuto jurdico del Gobierno, pero
en todo caso el triple nivel presidencial, colegial y departamental que se desprende de la Constitucin constituye un elemento estructurante del funcionamiento gubernamental muy intenso, elemento que inspira el resto de los principios constitucionales de funcionamiento del Gobierno.
e) Descendiendo a un elemento organizativo que, sin embargo, denota muy
bien el modo de funcionamiento del Gobierno, la Constitucin seala, con una
frmula sin duda alambicada pero explcita, que el Presidente preside el Consejo de Ministros, pues si no tuviera esta atribucin no tendra tampoco la potestad
de pedir al Rey que lo presida artculo 62.g). Y de esta regla central de funcionamiento se desprende otra que es que, en caso de ausencia del Presidente, el
Consejo de Ministros lo preside un Vicepresidente, figura que no es de Derecho
necesario pero que est contemplada por la propia Constitucin (artculo 98.1).

15 Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR (Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, pp. 1016-1017) seala que el Gobierno acta principalmente de modo presidencialista (inercia presidencialista), lo que sin duda es cierto desde la etapa de la transicin democrtica, y
contina advirtiendo la inadecuacin de esta frmula para una eventual coalicin gubernamental. Siendo cierto todo ello, hay que sealar, no obstante, que, como veremos ms adelante, el modelo presidencialista es el
modelo por el que ha optado la Constitucin: investidura al Presidente y no al Gobierno, facultad de propuesta de nombramiento y cese de los Ministros, censura al Presidente y no al Gobierno, decisin personal
(aunque debatida en Consejo de Ministros) de disolucin y planteamiento de la cuestin de confianza, legitimacin activa del Presidente para interponer el recurso de inconstitucionalidad, si bien nada impedira que estas atribuciones tan amplias se modularan en el caso de un Gobierno de coalicin.
16 Sobre estas categoras descriptivas del funcionamiento del Gobierno, vase Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, op. cit., pp. 1016-1017.

240

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

f) En relacin asimismo con la figura orgnica unipersonal del presidente


del Gobierno, la Constitucin distingue, como ha sealado Antonio Bar17, entre
las funciones que corresponden exclusivamente a ste y las funciones que le corresponden como miembro del colegio ministerial, ms concretamente de este
rgano colegiado.
g) De la Constitucin se desprende igualmente, como se ha sealado alguna vez18, que el Gobierno es un rgano permanente y que el Consejo de Ministros es un rgano discontinuo, lo que tiene una extraordinaria importancia para
su funcionamiento porque la discontinuidad lleva emparejada una cierta formalizacin.
h) De la diccin del artculo 98.2 de la Constitucin (El Presidente
coordina las funciones de los dems miembros) se desprende de forma explcita un principio de coordinacin que se despliega, precisamente, en el mbito del funcionamiento del Gobierno y que no se corresponde exactamente con
el principio de coordinacin administrativa que la propia Constitucin consagra
en su artculo 103.1. Como he tenido ocasin de sealar en otro lugar19, al fijar
el artculo 98.1 de la Constitucin la composicin del Gobierno, este precepto
establece una exigencia intenssima de coordinacin y, con ello, fija un principio coordinador que se configura como un criterio funcional imprescindible
para la buena marcha de la estructura orgnica que este mismo artculo establece: la referencia a varios elementos que componen el Gobierno hace emerger una necesidad de coordinacin que habr de concretarse normativamente.
En suma, si la Constitucin configura el Gobierno como rgano complejo est
estableciendo simultneamente, por necesidad, un principio de coordinacin
intragubernamental.
i) Si la Constitucin establece el principio de coordinacin, la aplicacin de
este principio al mbito funcional puede efectuarse de acuerdo con criterios variados que constituyen otros tantos principios del funcionamiento. Y dentro de las
relaciones entre el principio de coordinacin y otras figuras organizatorias que emergen como principios de organizacin, la que ms comnmente suele aparecer es
la relacin entre el principio de coordinacin y el principio de jerarqua20. En el

17 Antonio BAR CENDN: El Presidente del Gobierno en Espaa. Encuadre constitucional y prctica
poltica, Civitas, Madrid, 1983, pp. 183-239.
18 Jos LPEZ CALVO, op. cit., pp. 33-34; Javier GARCA FERNNDEZ: El Gobierno en accin..., cit.,
p. 186.
19 Javier GARCA FERNNDEZ: La coordinacin intragubernamental como principio del Derecho constitucional del Gobierno, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 34 (II), septiembre-diciembre 1992,
pp. 44-65 [ahora, captulo 9 de este volumen].
20 Vase Leoluca ORLANDO: Contributo allo studio del coordinamento amministrativo, Giuffr, Milano,
1974, pp. 29-34; as como Vittorio BACHELET: Coordinamento, Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1962,
vol. X, pp. 630-635. En la doctrina espaola siguen teniendo inters las consideraciones de Jos Antonio GAR-

241

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

mbito constitucional el principio del jerarqua como elemento inspirador de ciertas pautas de funcionamiento tiene una trascendencia extraordinaria, ya que la
relacin jurdica entre el Presidente y el resto de los miembros del Gobierno se
funda en este principio, por lo que la funcin coordinadora que corresponde al Presidente ex artculo 98.2 trae causa de su potestad de direccin gubernamental, de
modo que es una funcin coordinadora ejercitada en clave jerrquica21.
j) Finalmente, de forma igualmente explcita, la Constitucin aporta otro elemento que configura el rgimen jurdico del funcionamiento del Gobierno y es el
de la forma externa de algunas de sus decisiones: cuando el Gobierno ejercita la
iniciativa legislativa sus decisiones adoptan la forma de proyectos de ley (artculo 88 citado), y cuando adopta colegiadamente acuerdos que por su contenido han
de formalizarse con intervencin del Rey (lo que conlleva, a su vez, ex artculo 64,
refrendo del Presidente o de un Ministro) se ha de adoptar la forma de decreto22.
De estas escuetas referencias explcitas se desprende que el funcionamiento
del Gobierno ex contitutione se caracteriza por tres niveles complementarios correspondientes a otros tantos principios, que para determinadas actuaciones se
requiere el funcionamiento bajo una frmula organizatoria colegiada, y que parte de dichas actuaciones colegiadas tienen una forma predeterminada. Es tambin un regla de funcionamiento que las actuaciones colegiadas sean presididas
por el Presidente o, en su ausencia, por un Vicepresidente (salvo aquellas que presida el Rey). En cambio, ms all de la actuacin colegiada en Consejo de Ministros, el resto del funcionamiento gubernamental queda al margen de la Constitucin, lo que significa que de forma implcita no se deduzcan otras reglas.

7.4.

LAS REGLAS DE FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO


IMPLCITAS EN LA CONSTITUCIN

Las primeras reglas implcitas que se desprenden de la Constitucin son las


relativas a la toma de decisiones. La posicin central que ocupa el Presidente en

CA-TREVIJANO, en Principios jurdicos de la organizacin administrativa, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1957, pp. 206-219. Ms recientemente, con consideraciones muy atinadas, vase Miguel ngel GARCA
HERRERA: La coordinacin del Presidente del Gobierno, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 67-73.
21 Igual que no se debe confundir este principio de coordinacin intragubernamental con el principio
constitucional de coordinacin administrativa, tampoco se debe confundir con las estructuras orgnicas de
coordinacin inferiores al Consejo de Ministros a las que se refera, por ejemplo, Antonio BAR CENDN (La
estructura y funcionamiento del Gobierno en Espaa: una aproximacin analtica, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin..., cit., pp. 39-44), cuya naturaleza jurdica es de carcter legal y no constitucional.
22 Por eso, Jos LPEZ CALVO (op. cit., pp. 33-35) ha sealado acertadamente que la diferenciacin sobre la forma que se utiliza para adoptar acuerdos supone ya una forma especial de adoptar decisiones: la forma denota ya una categora de decisin.

242

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

el Gobierno a causa de ser el sujeto de la relacin fiduciaria establecida con el


Congreso de los Diputados e, igualmente el sujeto de la mocin de censura, as
como por ostentar los atributos que se configuren en torno a los institutos de la
cuestin de confianza, de la disolucin anticipada y de la propuesta de nombramiento y cese de Ministros23, influye muy decisivamente en el funcionamiento
del Gobierno. Ya hemos sealado ms arriba que la Constitucin ha elegido una
Presidencia muy fuerte y de esta opcin constitucional se desprende un proceso de toma de decisiones que gira en torno al Presidente. Todas las decisiones
normativas de cierto relieve (proyectos de ley, decretos-leyes, decretos legislativos y decretos) se adoptan en Consejo de Ministros por mor de la Constitucin.
Y aunque el Consejo de Ministros conlleva colegialidad, el Presidente de este colegio no ocupa un posicin inter pares, pues tiene en su mano el cese de los restantes miembros de este colegio. Aunque parezca paradjico, el principio colegial conduce al principio presidencial dados los atributos con que la Constitucin
ha rodeado al Presidente. Esta posicin preponderante slo se modula, en sede
constitucional, por el principio de solidaridad gubernamental expresado en el
artculo 108, pero es obvio que tal principio no tiene la fuerza suficiente como
para rectificar el presidencialismo del proceso de toma de decisiones. Es cierto
que algn autor como Garca Herrera ha sealado que el artculo 98.2 de la Constitucin establece entre el Presidente y los Ministros una relacin de direccin,
intermedia entre la paridad y la supremaca24, relacin que se traduce en emanacin de directrices y en la direccin del colegio ministerial. Pero, por coincidir bsicamente con GARCA HERRERA en las consecuencias que se desprenden
de dicho precepto constitucional, entiendo que en trminos jurdicos esa relacin
de direccin es una relacin de supremaca, relacin que podra modularse, con
todo, en la prctica de un Gobierno de coalicin, pero que no reduce el alcance
preciso con que se ha configurado constitucionalmente.
De cualquier manera, lo cierto es que al lado de las reglas explcitas de funcionamiento que hemos visto en el apartado anterior, de la Constitucin se desprenden tambin reglas implcitas de funcionamiento, reglas que emanan de la
posicin jerrquicamente superior (en sentido jurdico y en sentido poltico) del

23 Como es sabido, la bibliografa que trata monogrficamente la figura orgnica del Presidente del Gobierno es escasa. El trabajo ms valioso sigue siendo el libro de Antonio BAR CENDN: El Presidente del Gobierno..., cit. Llama la atencin que las ms importantes obras colectivas que en las dcadas de los ochenta y
de los noventa se consagraron al Gobierno [El Gobierno en la Constitucin espaola..., cit.; Gobierno y Administracin en la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988; el nm. 215 de Documentacin
Administrativa, de julio-septiembre de 1988 (El Gobierno: Estudios); el nm. 34 (II) de la Revista Vasca
de Administracin Pblica, de septiembre-diciembre de 1992; el nm. 246-247 de Documentacin Administrativa, de septiembre de 1996-abril de 1997 (El Gobierno y la Administracin)] no dediquen ni un solo trabajo monogrfico al Presidente, salvo algn artculo que excepcionalmente se refiere a algn aspecto parcial
de esta figura. Por el contrario, hay referencias atinadas en Jos LPEZ CALVO (op. cit., pp. 219-235), Juan
Alfonso SANTAMARA PASTOR (op. cit., pp. 975-983) y en Jorge DE ESTEBAN y Pedro GONZLEZ TREVIJANO: Curso de Derecho Constitucional espaol, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense, Madrid, 1994, t. III, pp. 274-300.
24 Miguel ngel GARCA HERRERA, op. cit., p. 76.

243

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Presidente del Gobierno. Si el artculo 98.2 del texto constitucional establece


que el Presidente dirige la accin del Gobierno y coordina las funciones del resto de los miembros del Gobierno, esta funcin se extiende a dos mbitos primordiales, a saber, al funcionamiento del Consejo de Ministros y dems rganos gubernamentales colegiados y, en segundo lugar, a la relacin del Presidente
con los restantes miembros del Gobierno.
Como presidente del colegio ministerial, el Presidente del Gobierno tiene la
potestad de convocarlo con la regularidad que considere oportuna, de fijar su orden del da, de presidirlo y, sobre todo, de fijar sus reglas de funcionamiento. Dejando para ms abajo la dimensin normativa de esta fijacin de reglas de funcionamiento, en el artculo 98.2 de la Constitucin aparece implcita la potestad
del Presidente de fijar el procedimiento que debe seguirse en las reuniones del
Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del gobierno. Pero de la
Constitucin se desprende, tambin implcitamente, que esta potestad presidencial tiene un lmite que son los derechos de los miembros del Gobierno que, por
integrarse en su estatuto, estn sometidos a reserva de ley ex artculo 98.325, derechos que consisten fundamentalmente en asistir a las reuniones y a participar
en las deliberaciones. La interpretacin sistemtica de estos dos apartados del artculo 98, el 2 y el 3, conduce, pues, a pensar que el Presidente convoca, organiza, establece el orden del da, preside y ordena los debates del Consejo de Ministros, con los nicos lmites de no dificultar que los Ministros y dems miembros
del Gobierno asistan y deliberen en la toma de aquellas decisiones que la Constitucin atribuye al Consejo de Ministros y no dictar normas que afecten a la reserva de ley con que est recubierto el estatuto de aqullos. Por eso seal Antonio Bar que el papel gubernamental del Presidente no se encuentra limitado por
mecanismos jurdico-formales de adopcin de decisiones ni menos an por la posibilidad, establecida en Alemania por va reglamentaria, de que los miembros
del Gobierno veten ciertos acuerdos26.
Con este planteamiento, tiene apoyo constitucional, aunque sea implcito,
la prctica de no votar en los Consejos de Ministros que viene a desplazar hacia el Presidente del Gobierno la toma de decisiones en esta sede colegial? A mi
juicio, es una prctica cuya legitimidad se desprende perfectamente de la preeminencia constitucional del Presidente, pues la direccin de la accin del Gobierno
le sita, en el Consejo de Ministros, por encima de los Ministros. Pero cmo
concuerda esta preeminencia con la responsabilidad solidaria del Gobierno conforme al artculo 108 de la Constitucin? Obsrvese que este precepto, el 108,

25 Vase Toms DE LA QUADRA-SALCEDO, op. cit. Tambin, Manuel ARAGN: Composicin y organizacin del Gobierno y estatuto de sus miembros, as como Pablo PREZ TREMPS: Composicin, organizacin y estatuto de los miembros del Gobierno: apostillas al Proyecto de Ley del Gobierno, ambos en Documentacin Administrativa, nm. 246-247, septiembre 1996-abril 1997, pp. 99-108 y 109-122.
26 Antonio BAR CENDN: La estructura y funcionamiento..., cit., pp. 48-49.

244

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

est ubicado sistemticamente en el Ttulo V de la Constitucin, que regula las


relaciones del Gobierno con las Cortes Generales, y no en el Ttulo IV. A mi juicio, se trata de un principio de ordenacin de la relaciones entre Gobierno y Parlamento, a fin de asegurar que la funcin de control parlamentario de la accin
del Gobierno no experimente desviaciones originadas por la defeccin de un
Ministro en sede parlamentaria, pero ello no conlleva que en sede del Consejo
de Ministros el Presidente y los Ministros se siten en la misma posicin jerrquica pues sta reducira la funcin directiva del Presidente. Lo que no obsta
para que no vulnerara la Constitucin la renuncia voluntaria del Presidente a esta
prerrogativa introduciendo la regla de la votacin por medio de una norma permanente o para reuniones singulares.

7.5.

ATRIBUCIONES NORMATIVAS SOBRE EL FUNCIONAMIENTO


DEL GOBIERNO QUE DERIVAN DE LA CONSTITUCIN27

La Constitucin es generosamente detallada al sealar el mbito y las categoras de la ley, pero extremadamente parca al fijar el mbito y las categoras del
reglamento. Igualmente parca es la Constitucin al regular el Gobierno, y la
confluencia de ambas parquedades da como resultado que las atribuciones normativas sobre el funcionamiento del Gobierno se reduzcan a una referencia muy
indirecta cuando el artculo 98.4 efecta una delegacin normativa a favor de la
ley para regular el estatuto de los miembros del Gobierno, estatuto que, como hemos visto ms arriba, conlleva tambin los derechos y la posicin de aqullos
en el Consejo de Ministros28, as como cuando el artculo 103.2 establece que
los rganos de la Administracin del Estado (entre los que estn los Ministerios) se crean, se rigen y se coordinan de acuerdo con la ley29. Este vaco lo tienen que cubrir, pues, las normas de diverso rango que, como la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, han venido a fijar el estatuto definitivo de este
rgano constitucional. Pero en este trabajo pretendemos otra cosa, que es extraer de los contenidos explcitos o implcitos de la Constitucin algunos principios que configuraran las categoras normativas para regular el funcionamiento del Gobierno.
La pregunta bsica que debe formularse es si las reglas de funcionamiento del
Gobierno estn cubiertas por algn tipo de reserva de ley. Acabamos de citar a
la delegacin legislativa que contiene el artculo 98.4 la remisin legislativa del
artculo 103.2, y tambin se puede recoger otra delegacin legislativa, la del ar-

27 Sobre el rgimen jurdico de las normas de organizacin interna con anterioridad a la Ley del Gobierno, vase Jos LPEZ CALVO, op. cit., pp. 147-151.
28 Por eso, Miguel ngel GARCA HERRERA (op. cit., p. 80) seala la necesidad de dotarse de un aparato jurdico y orgnico que posibilite el ejercicio de las atribuciones del Presidente del Gobierno.
29 STC 601/1986, de 20 de mayo.

245

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

tculo 98.1, para la determinacin de otros miembros del Gobierno que no sean
los Ministros.
Lo primero que hay que constatar es que, salvo estas tres delegaciones legislativas, el resto del rgimen jurdico del Gobierno no tiene reserva de ley.
Qu consecuencias tiene esta alegalidad? Que salvo en las expresas reservas
de ley la regulacin normativa del Gobierno tiene, o debera tener, reserva de reglamento, y ello por tres motivos:
a) Porque la Constitucin no ha atribuido esta regulacin al poder legislativo (como s lo ha hecho con otros rganos constitucionales como el Tribunal
Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial).
b) Porque las atribuciones que confiere al Presidente del Gobierno el artculo
98.2 (dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los dems miembros de ste) son atribuciones fijadas no para su ejercicio aislado y singular, sino
continuado, ejercicio que requiere una ordenacin previa de carcter general,
esto es, normativo, ordenacin, a su vez, que corresponde tambin al Presidente porque se trata de funciones normativas subordinadas a las atribuciones presidenciales.
c) Porque, en lo que se refiere al Gobierno, si bien el artculo 98.1 no contiene una referencia similar a la que para el Presidente aparece en el apartado 2
del mismo artculo, el artculo 97, en cambio, describe las atribuciones de este
rgano constitucional, atribuciones que conllevan facultades permanentes de ordenacin y de organizacin que han de emanar del propio Gobierno salvo lo
que integren las reservas legislativas ya citadas. Y si esto es predicable del Gobierno, a fortiori puede sostenerse del principal rgano colegiado de ste, el
Consejo de Ministros, pues sera inconcebible que sus normas internas de organizacin y de procedimiento hubieran de ser dictadas por otro rgano constitucional como las Cortes Generales. A contrario sensu, ni la organizacin general de los rganos de la Administracin del Estado ex artculo 103.2 ni la
determinacin de otros miembros del Gobierno distintos de los Ministros ex artculo 98.1 se refieren a la organizacin de los trabajos del Gobierno y a su procedimiento, por lo que aquello que no entra expresamente en la reserva legal ha
de entrar en la reserva reglamentaria.
Todo ello conduce a pensar que existe una reserva reglamentaria30 a favor del
Gobierno y de su Presidente para organizar y fijar el procedimiento de sus tra-

30 Es cierto que en alguna ocasin el Tribunal Constitucional ha afirmado que en la Constitucin no existe reserva de reglamento, pero son afirmaciones ms o menos obiter dicta que no han afrontado casos especiales como esta clase de reglamentos del Gobierno o, incluso, otros supuestos referidos a los rganos constitucionales.

246

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO EN LA CONSTITUCIN

bajos y que esta reserva legal reviste la cualidad de interna corporis acta31. Y
son interna corporis acta porque su telos es exclusivamente procedimental para
asegurar la eficacia de la accin del gobierno y, en su caso, la correcta direccin
y coordinacin del Presidente sin que afecten derechos o intereses individuales32. Hay que sealar en fin, que entre la potestad normativa del Presidente y
la del Consejo de Ministros para organizar el funcionamiento del Gobierno (y,
dentro de estas potestades, las que traen causa de la ley ex artculo 103.2 de la
Constitucin) se puede detectar, ex constitutione, una distinta posicin jerrquica que procede de la igualmente distinta posicin constitucional de ambos rganos, Presidente y Consejo de Ministros, que configura a su vez una reserva normativa propia para cada una de estas figuras.
A pesar de esta reserva reglamentaria a favor del Gobierno y de su Presidente, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno33, se ha producido,
a mi juicio, un exceso de regulacin legislativa. En efecto, parte del artculo 17
su letra b) y el 18 de la Ley del Gobierno han venido muy probablemente
a invadir un campo normativo que corresponda, bien al Presidente del Gobierno, bien al Consejo de Ministros, ya que:
a) La organizacin y funcionamiento del Gobierno, salvo para lo que concierne a las reservas de ley del citado artculo 98.1 y 4, no deberan ser regulados por ley sino por decreto de Consejo de Ministros (contrstese con el primer
prrafo del artculo 17 de la Ley del Gobierno). Y si no existe esa reserva de
ley, menos an una ley debera desarrollar lo establecido por la Constitucin, como
ocurre por ejemplo, con el artculo 18, que trae causa del artculo 98.2.
b) La distribucin de funciones normativas que contiene la letra b) del mismo artculo 17 es competencia del Gobierno, no del Parlamento, aun cuando
sea materialmente correcta.
c) Al subordinar la funcin normadora interna del Gobierno a la ley, la posicin jurdica de estas normas resulta conceptualmente confusa pues hace falta un mayor esfuerzo hermenutico para sostener que las disposiciones organizativas internas emanadas del Presidente o del Consejo de Ministros deben
considerarse interna corporis acta por emanar de un rgano constitucional y te-

31 As he tratado de razonarlo en Javier GARCA FERNNDEZ: El funcionamiento y la accin del Gobierno


en el Ttulo III de la Ley del Gobierno, cit.
32 Vase el trabajo citado en la nota anterior, donde se describe cmo el Gobierno, desde las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976 y sucesivamente reformadas, ha configurado sus interna corporis acta.
33 Sobre esta Ley, vase Jos Mara PORRAS RAMREZ: Funcin de direccin poltica y potestad reglamentaria del Gobierno, de acuerdo con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, Revista de Administracin Pblica, nm. 146, mayo-agosto 1998, pp. 337-356.

247

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ner mera eficacia interna, controlables solamente si incidieran en los derechos


de los miembros del colegio ministerial.
Porque, en definitiva, si bien era constitucionalmente necesario legalizar los
reales decretos del Presidente sobre composicin y organizacin del gobierno y
sobre sus rganos de colaboracin y apoyo, por exigencias del artculo 103.2 de
la Constitucin, no lo era (ni tampoco lo exiga la legislacin anterior a la Ley
del Gobierno) legalizar las restantes disposiciones normativas internas ni menos
an las reglas de funcionamiento del Consejo de Ministros que contiene el artculo 18 (y a fortiori el absurdo artculo 19, sobre el rgimen jurdico de las actas de las Comisiones Delegadas y de la Comisin General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios).
En definitiva, si la Constitucin ha guardado silencio sobre el rgimen normativo del funcionamiento del Gobierno salvo las reservas legales citadas, que
no inciden en el ncleo central de este funcionamiento, entiendo que la Ley del
Gobierno hubiera debido restringir al mximo el tratamiento de una materia que
debe corresponder antes al propio Gobierno que al poder legislativo.

7.6.

EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO


EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

Como es sabido, el Tribunal Constitucional no ha tenido muchas ocasiones


de pronunciarse sobre temas relacionados con el Gobierno. Tuvo importancia la
Sentencia 60/1986, de 20 de mayo, que declara ajustado a la Constitucin el
Real Decreto-Ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, que conllevaba la reorganizacin de los Departamentos ministeriales, pero en lo referente al funcionamiento gubernamental slo tiene inters, y muy escaso adems, por la caracterizacin como reserva relativa de
ley la contenida en el artculo 103.1 de la Constitucin (FJ 2). Otras sentencias
relativas al Gobierno como la muy importante 45/1990, de 15 de marzo34,
FJ2 se refieren a la distincin Gobierno-Administracin y a los actos polticos (tambin la Sentencia 196/1990, de 29 de noviembre) o a la potestad reglamentaria externa (Sentencias 135/1992, de 5 de octubre; 385/1993, de 23 de diciembre; y 185/1995, de 14 de diciembre). En definitiva, sobre esta materia del
funcionamiento del Gobierno no hay jurisprudencia constitucional quiz porque los eventuales conflictos que pudieran surgir afectaran casi exclusivamente a los miembros y estos conflictos, si surgen, difcilmente se van a solventar
en una sede externa al propio Gobierno.

34

Sobre esta sentencia constitucional, Jos LPEZ CALVO, op. cit., pp. 107-117.

248

CAPTULO 8:
EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO
EN EL TTULO III DE LA LEY DEL GOBIERNO

8.1.

EL MARCO NORMATIVO DEL FUNCIONAMIENTO


DEL GOBIERNO

Las reglas de funcionamiento de los rganos gubernamentales han estado


tradicionalmente fuera de la ley, de modo que en cualquiera de los ordenamientos
occidentales solemos encontrar bien normas internas de infrecuente publicacin
y no fcil caracterizacin normativa, como ocurre en Francia o en Espaa hasta la promulgacin de la nueva Ley1, bien normas de rango infralegal como ocurre en Italia y en Alemania2. Lo cierto es que en el Derecho pblico hay una notable resistencia a formalizar la actuacin del Gobierno y sus rganos, en contraste
con la extrema y necesaria formalizacin de la actuacin de otros rganos
constitucionales como el Parlamento o el Tribunal Constitucional3. De ah la
extrema importancia que posee el Ttulo III de la Ley del Gobierno pues recoge los preceptos de los que habr de derivarse quiz un replanteamiento de la visin oscurantista que siempre ha caracterizado a este rgano, amn de resolver el nada fcil problema de las categoras normativas que han de regular esta
materia y que tiene indudable trascendencia en el equilibrio constitucional de poderes.
El Ttulo III de la Ley constituye un Ttulo escueto si los comparamos con
el que, sobre estas materias, contena el anterior proyecto de ley de 1995. En

1 Vase, para Francia, Roselyne PYE: Le Secrtariat gnral du Gouvernement, La Documentation


Franaise, Pars, 1985, pp. 29-31, as como Jacques FOURNIER: Le travail gouvernement, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Dalloz, Pars, 1987, in totum. Para Espaa, Jos LPEZ CALVO: Organizacin y funcionamiento del Gobierno, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 147-151.
2 Para el Reglamento italiano de 1993, vase Alberto BARBIERO: Il regolamento interno del Consiglio
dei Ministri, Le Regioni, ao 22, nm. 6, dicembre 1994, pp. 1599-1639.
3 Vase, sobre esta opacidad histrica de la actuacin de los Gobiernos, Javier GARCA FERNNDEZ: El
Gobierno en accin, Centro de Estudios Constitucionales-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1995, pp. 89-97.

249

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

este punto, las diferencias son ciertamente notables por lo que este comentario
ha de fundarse, en cierto modo, en un dilogo entre ambos textos legislativos.

8.2.

LAS FUENTES NORMATIVAS DEL FUNCIONAMIENTO


DEL GOBIERNO

Las fuentes reguladoras del funcionamiento del Gobierno estn recogidas en


el artculo 17 de la Ley. Se trata de un texto algo ms escueto que el un tanto barroco artculo 34 del anterior proyecto de ley, y, al igual que este ltimo precepto, viene a plantear tres cuestiones diferentes, a saber:
a) deben singularizarse las disposiciones de organizacin y funcionamiento
del Gobierno con una categora normativa, o al menos conceptual, propia?;
b) si es as qu posicin ocupan dentro del sistema de fuentes y con qu
alcance?;
c) cundo debe atribuirse necesariamente la produccin de estas normas
al Presidente del Gobierno?
Estas son las cuestiones que suscita el artculo 17 de la Ley, cuestiones que
deben responder desde la perspectiva constitucional antes que desde una visin
pragmtico-administrativa que es la que ha imperado en nuestro ordenamiento
y en otros similares. Vaya por delante que esta visin constitucional estaba inicialmente avalada en el proyecto de ley por el propio artculo 17 que sealaba
que el Gobierno, en su organizacin y funcionamiento, se rige, en primer lugar,
por la Constitucin, referencia acertada que situaba estas reglas de funcionamiento en su marco jurdico adecuado4 y que finalmente ha desaparecido en el
texto definitivo de la Ley.
En lo que se refiere a la singularizacin conceptual, primero, y normativa, despus, de las reglas que regulan la organizacin y funcionamiento del Gobierno,
el artculo 17 de la Ley, tras su debate en el Congreso de los Diputados y como
consecuencia de una enmienda del Grupo Parlamentario Socialista, parcialmente
aceptada, ha vuelto a aproximarse al artculo 34 del proyecto del Gobierno socialista. As se ha limado la exuberancia barroca del texto ya caducado y al mismo tiempo se ha mejorado una formulacin, a mi modo de ver, excesivamente
pobre que volva a dejar en la indefinicin conceptual una materia que, como tra-

4 Las leyes alemana de 1971 e italiana de 1988 no sealan que la Constitucin sea el marco normativo
del Gobierno.

250

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

taremos de mostrar a continuacin, no slo no es balad sino de gran incidencia


prctica.
Por qu deben singularizarse y definirse conceptualmente las normas infralegales que regulan la organizacin y el funcionamiento del Gobierno? El
Gobierno, como rgano complejo, requiere dos tipos de reglas diferentes que
son las que regulan las relaciones internas entre sus diversos componentes (Presidente, Consejo de Ministros, etc.) y las que disciplinan el funcionamiento y formas organizativas de cada uno de sus rganos colegiados. Cada Gobierno posee
elementos estructurantes y funcionales muy diferentes pues su accin se configura en funcin de la personalidad de su Presidente, de la posicin de ste en el
seno del partido de donde procede, de la composicin poltica del propio Gobierno
(monopartidista o de coalicin), y, en fin, de la relacin anudada con el Parlamento (mayora absoluta, mayora simple). Este conjunto cambiante de circunstancias, que se altera no slo en cada legislatura sino, a veces, dentro de
una misma legislatura, requiere, como contrapartida, una cierta continuidad estructural expresada en forma normativa, de manera que cuando el Presidente
del Gobierno vaya a constituir su Gobierno no tenga que partir de cero si no es
absolutamente imprescindible. Cierto que en la transicin de un Gobierno monopartidista a un Gobierno de coalicin puede ser necesario (y objeto de negociacin entre los partidos que aspiran a coaligarse) alterar las normas internas de
funcionamiento gubernamental, pero la vigencia previa de unas normas de funcionamiento interno permitir saber qu juego y qu alcance permiten estas normas preexistentes y tambin ofrecer una plantilla o esquema previo sobre el
que trabajar para introducir las rectificaciones que requiere el juego poltico de
la coalicin. Hasta aqu en una perspectiva funcional.
Hay tambin razones jurdicas ms profundas que abonan la necesidad de
singularizar y definir las normas infralegales de funcionamiento interno del Gobierno. En un comentario al Ttulo IV del proyecto de ley aprobado por el Gobierno socialista (antecedente del Ttulo III de la Ley), Toms de la Quadra Salcedo se plante con gran brillantez cules eran los ttulos habilitantes para que
las Cortes Generales regularan el estatuto jurdico y aun el funcionamiento del
rgano constitucional Gobierno5, llegando a la conclusin de que una Ley reguladora del Gobierno tendra como ttulo constitucional habilitante de ms alcance el estatuto de los miembros del Gobierno, entendiendo por tal, incluso, los
derechos y deberes dimanantes de la convocatoria, asistencia y posterior documentacin de los tratado en sede colegial. En todo caso, seala De la QuadraSalcedo, esta habilitacin legal ha de ser compatible con las funciones de direccin del Gobierno, que el artculo 98 de la Constitucin confiere al Presidente.

5 Toms DE LA QUADRA-SALCEDO: Funcionamiento del Gobierno, en Luciano PAREJO (ed.): Estudios


sobre el Gobierno. Seminario sobre el proyecto de Ley reguladora del Gobierno, Universidad Carlos III de
Madrid-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1996, pp. 233-241.

251

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

ste es, muy bien planteado, el marco jurdico en donde hay que insertar le tema
de las normas infralegales de organizacin y funcionamiento del Gobierno que
recoge el artculo 17 de la Ley.
Estas consideraciones abren el camino a la respuesta de los diversos interrogantes que hemos planteado en este segundo epgrafe.
8.2.1.

Singularizacin conceptual y normativa de las disposiciones


infralegales de organizacin y funcionamiento interno
del Gobierno

En el esquema clsico de las fuentes de nuestro ordenamiento se habla de disposiciones con rango legal y de disposiciones con rango reglamentario y dentro
de stas todava se distinguen las que emanan del Consejo de Ministros y las que
emanan de los Ministros como rgano individual del Gobierno6. A esta dicotoma clsica se ha ido incorporando muy lentamente la categora de los Reglamentos de los rganos constitucionales distintos del Gobierno y esto con un tratamiento doctrinal muy desigual, pues los Reglamentos parlamentarios han gozado
siempre de una especial atencin en sede doctrinal y aun en sede de jurisprudencia constitucional7, en tanto que los Reglamentos del Tribunal Constitucional
y del Consejo General del Poder Judicial apenas han sido objeto de una anlisis
riguroso que parecera conveniente, dados, sobre todo, la extensin y el alcance
de los Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial8. En ese panorama dog-

6 Vase, por todos, Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Manual de Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 1996, 4.a ed., vol. 1, pp. 129-133. La ms reciente aportacin doctrinal sobre el
alcance de los reglamentos del Gobierno, con especial detenimiento en la potestad reglamentaria de los Ministros,
procede de Serena BALDIN: Recenti tendenze sulla potest regolamentare del Governo nellordinamento spagnolo. Dottrina e giurisprudenza a confronto, Quaderni costituzionali, ao 17, nm. 1, aprile 1997, pp. 93-108.
7 Vase, ms abajo, la jurisprudencia constitucional sobre interna corporis acta que versa siempre sobre
reglamentos y actos parlamentarios, tanto de las Cortes Generales como de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autnomas. Vase, igualmente, Jorge RODRGUEZ-ZAPATA: Los reglamentos parlamentarios
y su posicin en el sistema de fuentes del Derecho espaol, en I Jornadas de Derecho parlamentario, Pubs.
del Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, vol. I, pp. 181-187; Jos Mara GIL-ROBLES y GIL-DELGADO:
Los reglamentos de las Cmaras, en la obra col. Las Cortes Generales, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1987, vol. I, pp. 243-281; y Mara Rosa RIPOLLS: Los reglamentos parlamentarios en el sistema de fuentes de la Constitucin espaola de 1978, en la obra col. Las Cortes Generales, cit., pp. 2047-2072.
8 No hay ms que recordar la escasa atencin doctrinal que esta cuestin ha suscitado. Siempre con un
tratamiento incidental se puede recordar el trabajo de Aurelio GUAITA: Los actos administrativos del Tribunal Constitucional, en la obra col. El Tribunal Constitucional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981,
vol. II, pp. 1287-1307, as como el artculo de Jos Mara RODRGUEZ OLIVER: Los mbitos exentos del control del Tribunal Constitucional, en la obra col. El Tribunal Constitucional, cit., vol. III, pp. 2269-2360. Alguna mayor bibliografa hay sobre los Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial, lo que se justifica dado el volumen que ha alcanzado la potestad reglamentaria de este rgano constitucional. As se puede
sealar a Manuel Jos TEROL: El Consejo General del Poder Judicial, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1990, pp. 124-134, que recoge la escasa bibliografa anterior, as como la breve nota de Fernando GMEZ DE LIAO: La potestad reglamentaria del CGPJ, en Ernesto PEDRAZ PENALVA (coord.): El gobierno de
la justicia. El Consejo General del Poder Judicial, Universidad de Valladolid, Valladolid, 1996, pp. 169-172.

252

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

mticamente pobre, menos an se plantea el tema de la jerarqua de las fuentes


reglamentaria, como se ha suscitado, por ejemplo en la doctrina francesa o italiana9.
En este contexto, la naturaleza normativa de las normas de organizacin y funcionamiento interno del Gobierno es un tema inexplorado. El motivo de esta laguna viene dado sin duda por la situacin anterior a la nueva Ley pues la vieja
previsin del artculo 13.7 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin
del Estado, adems de su alcance puramente administrativo no propicia un marco normativo claro, lo que explica que durante la etapa predemocrtica del Presidente Surez, se regulara a la materia mediante el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 1976, acuerdo que, como ocurri en Francia en 1947,
no se public en el Boletn Oficial del Estado, sino, cuatro aos despus, en Documentacin Administrativa que publicaba entonces la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia10. A partir de entonces, las sucesivas versiones de las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos
colegiados del Gobierno han sido objeto de ediciones no venales a cargo del
Servicio de Publicaciones del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno y del de la Presidencia (la ltima vez en 1996) pero el texto nunca ha llegado al peridico oficial. Por qu nunca se publicaron estas Instrucciones en el Boletn Oficial del Estado? Por una visin pragmtica pero en
el fondo muy poco fundada: el temor a que la publicacin de estas Instrucciones provocara el control jurisdiccional del procedimiento mediante el que se
adopt un determinado acuerdo en el Consejo de Ministros o en las Comisiones
Delegadas del Gobierno11. Pero ms all de esta concepcin descarnadamente
pragmtica, lo cierto es que la misma tiene un trasfondo bastante ms profundo
de raz dogmtica, esto es, que en el caso de los Reglamentos internos del Gobierno estamos ante un supuesto de interna corporis que no debe ser examinado y menos an controlado desde el exterior del rgano Gobierno. se es el trasfondo, nada descabellado, desde el que debe examinarse la singularizacin
conceptual y normativa de los Reglamentos de organizacin y funcionamiento
interno del Gobierno para enlazar con la respuesta que ha dado la nueva Ley.
A partir de este punto es fcil entender el problema que se suscita. En sede
dogmtica se puede avanzar que, aunque emane de rganos del Gobierno con po-

9 Vase, con buenas referencias doctrinales y jurisprudenciales, P. TALBOT: La hirarchie des dcrets rglementaires du Premier ministre et du Prsident de la Rpublique, La Revue Administrative, nm. 255, maijuin 1990, pp. 230-240. Igualmente, el excelente trabajo de Livio PALADIN: Sulla natura dei regolamenti presidenziali, disciplinanti il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, Rivista trimestrale di
diritto pubblico, nm. 4, 1991, pp. 1071-1087.
10 Fue publicado en el nm. 188, octubre-diciembre 1980 de Documentacin Administrativa. Sobre estas Instrucciones, vase Jos Antonio SNCHEZ MARISCAL y Victoriano COLODRN GMEZ: Funcionamiento
y ordenacin de los trabajos del Gobierno, en el cit. nm. de Documentacin Administrativa, pp. 374-384.
11 sa ha sido siempre la posicin del Secretariado del Gobierno tanto en la etapa en que estaba integrado en la Secretara General Tcnica del Ministerio de la Presidencia como, a partir de 1986, en la etapa en que
se organiza como Direccin General.

253

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

testad reglamentaria externa, como son el Presidente del Gobierno y el Consejo de Ministros, los reglamentos de organizacin y funcionamiento interno del
Gobierno no son reglamentos ordinarios. Tienen una naturaleza diferente porque
se dictan con un telos exclusivamente procedimental para asegurar la eficacia de
la accin del Gobierno y, en su caso, la correcta direccin de ste por su Presidente. Al destinatario de las normas aprobadas y de los acuerdos adoptados en
el Consejo de Ministros le es indiferente que el orden del da que incorporaba
el proyecto de acuerdo o de decreto haya sido repartido el mircoles o el viernes de la semana precedente a su adopcin o aprobacin. Le es igualmente indiferente que las observaciones cursadas por los distintos Departamentos ministeriales hayan sido circuladas el lunes o el martes de la semana en que el
asunto lleg a la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios o
que versin definitiva de ese texto se haya adoptado en dicha Comisin o en el
propio Consejo de Ministros. Todo ello, repetimos, es indiferente para el destinatario del acuerdo o del decreto.
A este respecto, entiendo que de la jurisprudencia constitucional que ha tratado el tema de los interna corporis acta no se desprende necesariamente una
prohibicin de entender como tales los que realizan los rganos que constituyen
el rgano complejo que es el Gobierno12. Valga aqu un pequeo excursus sobre este punto.
El Tribunal Constitucional se ha enfrentado, por lo general, a este tema desde una perspectiva parlamentaria, de modo que, al igual que la Corte Constitucional italiana, ha ido creando una lnea jurisprudencial destinada a delimitar
los efectos de los actos parlamentarios internos en su doble proyeccin externa
o interna si afectaba al ejercicio de derechos fundamentales13. En este sentido,
hay que recordar la sentencia constitucional 23/1990, de 15 de febrero, que resolvi el recurso de amparo planteado por un Grupo Parlamentario de las Cortes Valencianas contra un acuerdo de la Mesa de la Cmara que inadmiti a trmite una enmienda de totalidad con texto alternativo14. Dicha sentencia tiene
gran valor porque supone un cierto giro, con tintes levemente autocrticos, respecto a la doctrina que el Tribunal haba elaborado desde el temprano auto
183/1984, de 21 de marzo15, de modo que, restringiendo en cierto modo el alcance de la inimpugnabilidad de los interna corporis, afirma que: la doctrina
de los interna corporis acta slo resulta de aplicacin en la medida en que no

12 Sobre el Gobierno como rgano complejo vase, como bibliografa ms reciente, LPEZ CALVO: op.
cit., pp. 27-49, aun cuando no se comparten todas las apreciaciones de este autor.
13 Vase una buena sntesis de la evolucin doctrinal de esta materia en la doctrina italiana en Alessandro PIZZORUSSO: Lecciones de Derecho constitucional (trad. J. JIMNEZ CAMPO), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, vol. II, pp. 14-16. Sobre la evolucin de la Corte Constitucional en esta materia y
sus consecuencias, Paolo BARILE: Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1987, 5.a ed., pp. 177-179.
14 Sentencia 23/1990, de 15 de febrero de 1990, Sala Primera, Ponente: De la Vega Benayas, J. C., t. 26,
pp. 229-239.
15 Auto 183/1984, de 21 de marzo de 1983, Sala Segunda, Seccin Tercera, J.C., t. 8, pp. 1269-1273.

254

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

exista lesin de tales derechos y libertades, pues nicamente en cuanto vulneran un derecho fundamental y no por una simple infraccin de las normas reglamentarias de las Cmaras, son recurribles en amparo dichos actos, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 42 de la LOTC (ATC 292/1987). As, si un acto
parlamentario afecta a un derecho o libertad de los tutelables mediante el amparo
constitucional, desborda la esfera de la inmunidad jurisdiccional inherente a los
interna corporis y se convierte en un acto sometido, en lo tocante a este extremo, al enjuiciamiento que corresponda a este Tribunal (ATC 12/1986). Adems,
lo importante de esta sentencia es el repaso doctrinal de la jurisprudencia constitucional en donde lo caracterstico es el paso de una justificacin de los interna corporis fundada en la independencia de los rganos parlamentarios depositarios del Poder Legislativo a una justificacin iuris tantum en la medida en que
no se desvinculen de la Constitucin respetando los derechos de los parlamentarios, evolucin que se haba ido viendo en sucesivos autos.
Posteriormente, el Tribunal record su doctrina en trminos ms contundentes en la sentencia 214/1990, de 20 de diciembre16, y, en trminos ya menos innovadores, en algunas sentencias y autos posteriores.
Tenemos, pues que, como acab pasando en Italia, los interna corporis acta
son, vistos desde una delimitacin positiva, susceptibles de control si vulneran
derechos fundamentales tutelables por la jurisdiccin constitucional. Pero estos
mismos actos, vistos desde una delimitacin negativa, ofrecen para el mismo
Tribunal Constitucional las siguientes caractersticas:
a) el parmetro de control no es la infraccin de normas internas de las Cmaras, sino la vulneracin de la Constitucin o de los Reglamentos parlamentarios;
b) si no vulneran el bloque de constitucionalidad (ms que la Constitucin
stricto sensu), los interna corporis acta son legtimos porque vienen a preservar la independencia de los rganos constitucionales (como se deduce contrario sensu del FJ 4 de la sentencia constitucional 23/1990 citada que excluye a la
independencia del rgano constitucional como nico criterio vlido para legitimar su constitucionalidad);
c) como seal la sentencia 220/1991, de 25 de noviembre17, el Tribunal
Constitucional circunscribe la doctrina de los interna corporis acta a los recursos de amparo promovidos contra las decisiones o actos sin valor de ley ema-

16 Sentencia 214/1990, de 20 de diciembre, Sala Primera, Ponente: De la Vega Benayas, J. C., t. 28, pp.
835-846.
17 Sentencia 220/1991, de 25 de noviembre de 1991, Sala Segunda, FJ 4, Ponente: Daz Eimil, J.C., t. 31,
pp. 528-539.

255

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

nados de las Cortes Generales y Asamblea Legislativas de las Comunidades Autnomas, pero no, en dicha sede procesal, contra los actos polticos de un Gobierno autonmico. Ahora bien, errneamente a mi parecer, se ha querido sacar
de este razonamiento la idea de que tal doctrina no sera de aplicacin a los actos emanados del Gobierno cuando en realidad lo nico que seala tal sentencia es que, dado que los interna corporis acta ceden ante una vulneracin de
los derechos fundamentales (recurribles exclusivamente, por ser actos parlamentarios, por la va del art. 42 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional),
ante un recurso suscitado por varios parlamentarios del Parlamento vasco contra una respuesta del Gobierno de esta misma Comunidad, no es de aplicacin
dicha doctrina porque estamos ante un acto relacional Gobierno-Parlamento que,
por esta circunstancia, es un acto poltico exento de control jurisdiccional. De ah
no cabe deducir, por ende, que el Tribunal Constitucional rechace la existencia
de interna corporis acta en sede gubernamental pues, simplemente, la sentencia 220/1991 no se plantea esta cuestin sino otra muy diferente;
d) sensu contrario igualmente, no pueden considerarse interna corporis
acta aquellas materias sometidas ordinariamente al control jurisdiccional del orden contencioso-administrativo como, por ejemplo, las materias de personal18;
e) finalmente, los interna corporis acta son expresin ad intra de la autonoma de los rganos constitucionales y eso es lo que justifica su exclusin del
control jurisdiccional salvo que se d la citada vulneracin de derechos fundamentales19.
Valga este excurso, del que pedimos disculpas al lector, para sealar las siguientes consideraciones:
a) lo caracterstico de los interna corporis acta no es que recubran actos parlamentarios sino actos de rganos constitucionales susceptibles de autonoma
interna, si bien por razones procesales la jurisprudencia constitucional slo se ha
pronunciado sobre acta de origen parlamentario;
b) por las mismas razones procesales, el Tribunal Constitucional no ha tenido ocasin de pronunciarse sobre interna corporis acta de origen no parlamentario, pero eso no significa que los circunscriba a los de origen parlamentario;
c) otra caracterstica definitoria de estos actos es su exencin del control jurisdiccional a condicin de que no vulneren derechos fundamentales;

18 Sentencia 121/1997, de 1 de julio de 1997. Sala Primera Ponente: Cruz Villaln, FJ 3. J.C., t. 48, pp.
390-409.
19 Ibidem.

256

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

d) finalmente, no deben confundirse con los actos polticos porque carecen


de eficacia externa hacia terceros, cualidad esta ltima que pueden tener aqullos.
Con estas consideraciones podemos afirmar que en su actuacin interna como
rgano constitucional (cualidad que nadie puede negar al Gobierno por mor de
lo que establece el art. 59.3 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), el
Gobierno est legitimado para producir interna corporis acta que a su vez son
susceptibles de producirse conforme a un determinado procedimiento cuya ordenacin normativa constituye asimismo interna corporis acta. Y bajo esta naturaleza podemos encuadrar las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuacin, emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros a que se refiere el artculo 17.b) de la Ley.
Tenemos aqu, pues, una categora normativa individualizada cual es la que
acoge las normas internas de funcionamiento y actuacin del Gobierno, individualizacin que se justifica por su fuerza reguladora de interna corporis acta gubernamentales que impregna a las mismas de esa misma naturaleza.
Queda, no obstante, por dilucidar si las normas a que se refiere el otro apartado del mismo artculo 17, el a) de la Ley (los Reales Decretos del Presidente
del Gobierno sobre composicin y organizacin del Gobierno), son igualmente
susceptibles de singularizacin normativa. Conviene recordar a este respecto la
breve historia de este tipo de normas.
Como tuve ocasin de sealar hace algn tiempo20, el modelo que contena
la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 1957 acerca de
la estructura gubernamental resultaba una anacrnica incrustacin parlamentaria en un rgimen autoritario cuando en las democracias europeas de su tiempo
ya se haba superado, desplazando el dominio de la estructura del Gobierno hacia el Presidente del Gobierno. La Constitucin de 1978, lgicamente, no incurri en ese anacronismo, pero en cambio la Ley 10/1983, de 16 de agosto, quiz por su apresurada elaboracin, retorn al anacronismo parlamentario-franquista
y consagr la reserva de ley para la estructura gubernamental. Pronto hubo que
resolver el pequeo desaguisado (que ataba innecesariamente al Presidente del
Gobierno) mediante las sucesivas Leyes Generales de Presupuestos que volvieron a deslegalizar esta materia en beneficio del Presidente. La Ley del Gobierno, en su artculo 2.j), atribuye, con todo acierto, al Presidente del Gobierno, la
creacin, modificacin y supresin de Departamentos ministeriales mediante
Real Decreto que se dicta sin deliberacin ni aprobacin del Consejo de Ministros. Es a estos Reales Decretos a los que se refiere el artculo 17.a) de la Ley.

20 GARCA FERNNDEZ: Composicin y organizacin del Gobierno, en PAREJO ALFONSO (ed.): Estudios sobre el Gobierno..., cit., pp. 94-96.

257

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Se deben singularizar, como categora normativa especfica, estos Reales


Decretos dictados por el Presidente del Gobierno? Sin duda. Aunque ya no estamos ante interna corporis acta, se trata de una expresin normativa de la potestad de direccin y coordinacin del Gobierno que el artculo 98.2 de la Constitucin atribuye a su Presidente y adems tienen la peculiaridad normativa de
dictarse al margen del Consejo de Ministros, lo que no obsta para que tengan una
proyeccin externa intentsima, pues sobre ellos se levanta, nada menos, la planta de la Administracin General del Estado, adems de la del propio Gobierno.
Eso justifica su tratamiento diferenciado dentro de las fuentes del Derecho del
Gobierno21.
8.2.2.

Posicin de los Reales Decretos del Presidente del Gobierno


y de las disposiciones organizativas internas en el sistema
de fuentes

Empezando por el primer tipo de normas, los Reales Decretos del Presidente
del Gobierno a los que se refiere el artculo 17.a) de la Ley, cabe adelantar dos
cualidades definitorias, a saber: a) formalmente son emitidos por el titular de la
Presidencia del Gobierno ad extra del Consejo de Ministros y sin que en los mismos intervenga otro rgano constitucional salvo para la sancin y promulgacin
del Rey; b) materialmente son el requisito previo para la configuracin del Gobierno cuya estructura trae causa exclusivamente de la decisin del Presidente formalizada en tales Reales Decretos. Ambos rasgos definitorios apuntan a la existencia de una reserva presidencial de organizacin gubernamental, reserva inmune
a las decisiones del Consejo de Ministros que no podra entrar a regular la materia incluso bajo la propia presidencia del Presidente. Desde tal punto de vista,
podemos sealar que estamos ante normas originarias a pesar incluso de estar
previstas en una ley, pues traen causa de una potestad originaria configurada ex
Constitutione que hasta ahora ha necesitado cobertura legal a causa exclusivamente
de la innecesaria legalizacin operada por la Ley 10/1983, de 16 de agosto.
Todo ello conduce a situar tales Decretos en una posicin jerrquicamente superior a la de los Decretos acordados en Consejo de Ministros, cuyas funciones, conforme al artculo 5 de la Ley, no alcanzan la ordenacin de la estructura gubernamental. Al contrario, para ejercer vlidamente la funcin prevista en
el artculo 5.1.i) es requisito previo que el Presidente del Gobierno haya ejercido su competencia de ordenacin de la estructura gubernamental. En conclusin, los Reales Decretos del Presidente contemplados en el artculo 17.a) de la
Ley, por regular una materia reservada al Presidente e inmune al Consejo de
Ministros y por ser prerrequisito formal y material a la actuacin de ste, se de-

21 Vase LPEZ CALVO: op. cit., pp. 375-377, quien considera lgica la aparicin de esta figura a pesar
de no estar prevista hasta entonces en el ordenamiento.

258

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

ben situar en una posicin jerrquica superior a la que ocupan los Reales Decretos
que aprueba el Consejo de Ministros22.
En cuanto a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuacin, habra que distinguir dos supuestos distintos, segn emanan del propio
Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. Entiendo que las que pueda dictar el Presidente del Gobierno derivan de lo prevenido en el artculo 99.2
de la Constitucin y se dictan para organizar la direccin de la accin del Gobierno aunque con una dimensin puramente interna. En tal sentido, se pueden
considerar un desarrollo normativo de los propios Reales Decretos organizatorios del Presidente. Por otro lado, materialmente slo pueden desplegarse en los
mbitos que la Ley atribuye a la competencia del Presidente, esto es, los mbitos contemplados en el artculo 2.2 de la Ley [para cuyo ejercicio el Presidente
puede dictar normas reguladoras salvo que tambin correspondan con diverso alcance al Consejo de Ministros como ocurre en los supuestos de las letras c) y d)
del apartado 2 de dicho artculo 2] ms los mbitos contemplados en el artculo 18 de la Ley. Al regular estas materias, el Presidente se est desenvolviendo
en un campo constitucionalmente reservado, pero, conviene repetirlo, ad intra,
lo que tiene consecuencias a la hora de situar jerrquicamente este tipo de fuentes. Precisamente porque estamos ante interna corporis acta sin proyeccin externa, este tipo de normas slo se pueden situar en una relacin de jerarqua respecto a las que emanan del rgano que las produce, esto es, el Presidente del
Gobierno. En la confluencia de Reales Decretos del Presidente y disposiciones
organizativas internas de ste, la subordinacin jerrquica de las segundas respecto a las primeras es perfectamente predicable tanto porque sern un desarrollo normativo de aqullas como porque no podran vulnerar competencias
constitucionales del Presidente ejercitadas mediante Real Decreto.
Por el contrario, la relacin con las normas dictadas por el Consejo de Ministros [Reales Decretos y normas organizativas ex artculo 17.b)] no puede ser
de jerarqua sino de competencia. El Presidente regula organizativamente las
materias para las que tiene competencia pero no puede entrar en las competencias que constitucional o legalmente corresponden al Consejo de Ministros, m-

22 Este tema tiene ms importancia prctica de lo que sugiere su planteamiento en sede dogmtica como
se puede desprender de dos ejemplos. El primer ejemplo vendra del punto 1.3 de las Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 26 de julio de 1996, que atribuye la presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios al Ministro de la Presidencia, vulnera, por incompetencia, el artculo 1 del Real Decreto
759/1996, de 5 de mayo, de creacin de Vicepresidencias, que fue dictado por el Presidente del Gobierno, y
que atribuye la presidencia de dicha Comisin al Vicepresidente Primero del Gobierno, lo que demuestra que
si no se tiene clara la posicin jerrquica de cada norma es fcil deslizarse por la pendiente vulneratoria del
ordenamiento. El segundo ejemplo sera el que si no queda clara la preeminencia jerrquica de estos Decretos organizatorios del Presidente se podra llegar, en una hiptesis de crisis interna del Gobierno, a que el
Consejo de Ministros, presidido en ausencia de su Presidente por un Vicepresidente, adoptara un Real Decreto
vulneratorio de lo regulado previamente por aqul.

259

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

xime cuando dentro de estas competencias aparecen con sustancia propia diversos derechos de los miembros del Gobierno, como ha sealado Quadra-Salcedo. Por lo mismo, en lo que se refiere a la relacin de los Reales Decretos del
Consejo de Ministros (que, como hemos visto, estn situados en posicin de subordinacin jerrquica con los del Presidente del Gobierno) stos se colocarn
en posicin superior a las normas organizativas internas adoptadas por el propio Consejo de Ministros (vase cuadro).
Reales Decretos
del Pres. Gob.

Reales Decretos
del Cons. de Mi.

Normas organizativas
del Pres. Gob.

Normas organizativas
del Cons. de Mins.

(La direccin de la flecha indica, de arriba abajo, la relacin de jerarqua entre las normas citadas.)

Estos elementos que configuran la jerarqua nos lleva a la tercera de las cuestiones que se suscitan en torno al artculo 17.b) de la Ley.
8.2.3.

Cundo debe atribuirse necesariamente la produccin de estas


normas al Presidente del Gobierno?

La indeterminacin del artculo 17.b) de la Ley (emanadas del Presidente


del Gobierno o del Consejo de Ministros) podra llevar a la superficial conclusin de que este precepto abre una tierra de nadie normativa donde el Presidente y el Consejo de Ministros podran concurrir a regular una misma materia.
Nada de eso. La interpretacin de esta letra b) ha de hacerse a partir de la Constitucin y con criterios sistemticos que emanan de la propia Ley.
Por un lado, la Constitucin distribuye funciones concretas y diferentes al
Presidente del Gobierno y al Consejo de Ministros ex artculos 99.2, 98.2, 100,
112 y 115 para el Presidente y ex artculos 88 y 116. A esta atribucin originaria se suma la que ha venido a fijar la propia Ley del Gobierno en sus artculos 2 y 18 y 5, 22 y 23, respectivamente. Cabe sostener, en suma, que a causa de la distinta posicin que ocupan unas y otras disposiciones organizativas
por venir a regular reas de competencia diferentes con su consiguiente reserva, el Presidente slo podr dictar normas de esta clase para, conforme al
artculo 18 de la Ley, regular la convocatoria de las reuniones del Consejo de
Ministros y su orden del da, en tanto que el resto de las materias concernientes al Consejo de Ministros, por afectar a competencias de este rgano y al estatuto de sus miembros, slo podrn ser reguladas por el propio Consejo de Ministros.
260

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

Quedan, no obstante, dos cuestiones por dilucidar. En primer lugar, son delegables estas competencias del Presidente y del Consejo de Ministros? Adelantndonos a las consideraciones que podamos hacer ms abajo, hay que sealar que la potestad normadora interna del Presidente del Gobierno no podra ser
delegada en el Vicepresidente o Vicepresidentes porque ste, cuando dicta una
disposicin organizativa, est configurando en la prctica la forma de ejercitar
una competencia (la direccin de la accin del Gobierno), competencia personalsima que trae causa de la relacin fiduciaria anudada con el Congreso de los
Diputados y, por ende, de la que es personal y exclusivamente responsable ante
la Cmara. No parece por ello que esta competencia sobre el modo de ejercer la
competencia sea delegable en los Vicepresidentes. En cuanto a las disposiciones
organizativas del Consejo de Ministros, entiendo que, al organizarse mediante
Real Decreto del Presidente, con especificacin de sus componentes y funciones (art. 6 de la Ley), el propio Consejo de Ministros, conforme al artculo 20.2
de la Ley, el Presidente podra delegar en ste algunas normas de funcionamiento
y actuacin.
La segunda cuestin que puede quedar por dilucidar se refiere a la Comisin
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. La competencia para dictar
disposiciones organizativas acerca de esta Comisin corresponde al Presidente o al Consejo de Ministros? Conforme al artculo 8.3 de la Ley, las reuniones
de la Comisin tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros, por lo que las competencias que penden sobre ste informan la competencia reguladora de la Comisin, de manera que sobre la misma concurren, con
diverso alcance, el Presidente y el Consejo de Ministros. Cabe entender, por
ello, que las disposiciones organizativas que dicte cada uno de estos rganos en
sus respectivos rdenes de competencia habr de contemplar su prolongacin hacia la Comisin General.
Todas estas consideraciones acaban desembocando en un tema de cierta entidad prctica cual es el de saber si las vigentes instrucciones para la tramitacin
de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo de
Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996, se pueden considerar acordes a la
distribucin de competencias entre el Presidente del Gobierno y el Consejo de
Ministros que la Ley ha establecido. La duda proviene de que estas instrucciones regulan por igual las funciones del Presidente del Gobierno en orden a la convocatoria y fijacin del orden del da y la participacin de los Ministerios (por
delegacin de sus titulares) en la conformacin del conocimiento y la decisin
de cada Ministro sobre las materias incluidas en el orden del da. A mi juicio, dado
que los trmites, procedimientos y plazos que regulan las instrucciones inciden,
con un criterio amplio, en la conformacin definitiva del orden del da y que el
Vicepresidente Primero del Gobierno (y no el Ministro de la Presidencia, como
hemos sealado) acta por clara delegacin del Presidente del Gobierno al determinar los temas que salen de la Comisin General de Secretarios de Estado
261

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

y Subsecretarios en direccin a los ndices Verde y Rojo, entiendo que estamos


ante una materia que en el futuro habr de corresponder al Presidente del Gobierno, y no al Consejo de Ministros, lo que no obsta para sostener la legalidad
de unas normas que en su momento aprob al Consejo de Ministros.

8.3.

EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE MINISTROS

El artculo 18 de la Ley se intitula Del funcionamiento del Consejo de Ministros y en cuatro breves apartados se atribuye al Presidente del Gobierno la
fijacin del orden del da, la convocatoria y presidencia de las reuniones del
Consejo de Ministros, se atribuye igualmente al Ministro de la Presidencia la secretara de las mismas, se clasifican estas reuniones en decisiones y deliberaciones
y se fijan los requisitos que deben cumplir las actas del Consejo.
Si recordamos el artculo 35 del proyecto de ley de 1995, encontramos que han
desaparecido algunos puntos de inters como el procedimiento para cursar la convocatoria, el quorum de asistencia y el procedimiento para adoptar decisiones. Por
el contrario, ha aparecido la clasificacin de reuniones decisorias/deliberantes
que, segn entiendo, es un acierto para dar cumplimiento a las previsiones del artculo 62.g) de la Constitucin. A pesar de esta regulacin escueta, cabe preguntarse si la Ley es la sede adecuada para fijar normativamente estas materias o si
no deberan tener acogida en las normas a que se refiere el artculo 17.b), como
hacen, por otro lado, los Reglamentos internos alemn e italiano.
Los apartados 1 y 3 de este artculo 18, que atribuyen al Presidente del Gobierno la fijacin del orden del da, la convocatoria y la presidencia del Consejo de Ministros, traen causa directa del artculo 98.2 de la Constitucin, pues las
tres atribuciones son, dira yo, el ncleo esencial de la direccin de la accin
del Gobierno en la medida en que la Constitucin erige al Consejo de Ministros
en un rgano necesario y no de Derecho dispositivo. Las tres atribuciones, por
consiguiente, derivan directamente de la Constitucin y es til que se concreten
en sede legislativa. Por los mismos motivos, en relacin con el citado artculo
62.g) del texto constitucional, es interesante que la Ley del Gobierno clasifique
las reuniones del Consejo en deliberantes y decisorias aunque es obvio que no
todas las reuniones deliberantes van a estar presididas por el Rey23. Adems, es
til que la Ley d cobertura a reuniones no decisorias pues estas reuniones no
darn lugar a responsabilidad administrativa ante terceros.

23 Sobre la presidencia del Consejo de Ministros por el Rey, vase ngel MENNDEZ REXACH: La Jefatura del Estado en el Derecho pblico espaol, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1979,
pp. 406-408, as como, recientemente, Jos Mara LAFUENTE BALLE: Artculo 62 (apartados f-j). Atribuciones del Rey, en scar ALZAGA (dir.): Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, Cortes GeneralesEdersa, Madrid, 1997, t. V, pp. 244-247.

262

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

Ms dudoso es que la Ley confiera la secretara de las reuniones a un Ministro


determinado, pues la propia Ley atribuye al Presidente del Gobierno el dominio de
la composicin de ste [arts. 2.2.j) y 17.a)]. El problema no est en que, como ocurri en 1986, desaparezca el Ministerio de la Presidencia, pues siempre emerger
un Departamento ministerial que asuma las competencias de ste, sino en el hecho
de que, subsistiendo este Ministerio, el Presidente desee atribuir la secretara del Consejo al titular de otro Departamento (Justicia, por ejemplo). Es cierto que, en sede
estrictamente legislativa, la Ley puede atribuir una competencia al Presidente del
Gobierno y hacer la misma Ley una excepcin en lo que atae a una funcin del
Ministerio de la Presidencia (que as quedara legalizado mediante la atribucin a
su titular de la secretara del Consejo de Ministros), pero es evidente que legalizar
un Departamento ministerial con el fin de atribuir una funcin a su titular parece
una frmula extremadamente barroca que rompe la economa del sistema. Sobre todo,
cuando no est constitucionalmente clara esta potestad, pues ms bien hay motivos
para pensar, como ha hecho Luciano PAREJO, en una reserva de ejecutivo24, que,
segn entiendo, tendra una proyeccin orgnica a travs del dominio de la estructura gubernamental por parte del Presidente del Gobierno. Y a estas razones estrictamente normativas se aade otra de naturaleza poltica, pues en la hiptesis
nada desdeable de un Gobierno de coalicin puede interesar a los partidos coaligados y al Presidente del Gobierno distribuir las competencias del Ministerio de la
Presidencia entre varios titulares, de modo que las funciones coordinadoras y polticas correspondan a un Ministro reservando la secretara del Consejo, por ejemplo, a un Ministro sin cartera o al titular de otro Departamento.
Por lo dems, hay que celebrar que una Ley posconstitucional establezca que
la convocatoria y la fijacin del orden del da del Consejo de Ministros corresponde al Presidente del Gobierno. Iba de suyo, ciertamente y ya lo haba establecido as la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado respecto a la convocatoria, pero estas previsiones del artculo 18 son un refuerzo del
principio presidencial que la Constitucin dejaba un tanto abierto, pues a pesar
de que las previsiones del artculo 99 son inequvocas respecto a este principio,
la prolongacin de Presidentes dbiles por carecer de fuerza en su partido o por
coaliciones equilibradas podra conducir incluso a una relajacin del principio
presidencial en beneficio del principio colegial. Este riesgo se desvanece con el
artculo 18 de la Ley y si se plantea la hiptesis de un Gobierno de coalicin los
partidos que aspiren a coaligarse tendrn como un prius que todo el proceso de
celebracin del Consejo de Ministros es dominio reservado (valga el afrancesamiento) del Presidente por mandato de la Ley.

24 Luciano PAREJO: Existe una reserva constitucional de ejecucin? Apuntes para una individualizacin de la funcin ejecutiva en el orden de las funciones estatales, Cuadernos de Derecho Pblico, nm.
1, mayo-agosto 1997, pp. 13-42. El tema, por otra parte clsico desde que se configura la nocin de Poder Ejecutivo, puede expresarse incluso en clave patolgica, como se observa en el viejo trabajo de Franco MODUGNO: Esistenza della legge incostituzionale e autonomia del potere esecutivo, Giurisprudenza costituzionale, ao 8, 1963, pp. 1728-1764.

263

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

8.4.

EL RGIMEN JURDICO DE LA ACTAS DEL CONSEJO


DE MINISTROS Y DEMS RGANOS COLEGIADOS
DEL GOBIERNO

Con una sistemtica poco entendible, la Ley dedica dos artculos separados
a las actas de los rganos colegiados del Gobierno. Por un lado, el artculo 18,
despus de establecer criterios sobre la celebracin del Consejo de Ministros, dedica su apartado 4 al rgimen jurdico de las actas de ste. A continuacin, el artculo 19 se consagra exclusivamente a las actas de las Comisiones Delegadas
del Gobierno y de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, precepto este ltimo que no es sino una remisin al artculo 18.4 . Lo primero que hay que sealar, pues, es que esta materia tiene un tratamiento poco
sistemtico.
En el proyecto de ley de 1995 esta materia estaba mucho mejor regulada. En
un artculo 36, intitulado Deliberaciones, documentacin y actas de las sesiones del Consejo de Ministros, se estableca el rgimen jurdico completo de
las sesiones de este rgano y en los dos artculos siguientes, el 37 y el 38, se haca otro tanto respecto a las Comisiones Delegadas y a la entonces denominada
Comisin General de Secretarios de Estado. Esta regulacin era quiz ms completa y ms sistemtica que la que finalmente ha establecido la Ley, pues, por un
lado, estableca de entrada el secreto de las deliberaciones, lo que sistemticamente es ms correcto que su actual ubicacin en el artculo 5.3, y, sobre todo,
fijaba el carcter reservado, que no secreto, de la documentacin relativa al Consejo de Ministros. Adems, estableca taxativamente el carcter no pblico de las
actas del Consejo.
Los artculos 18.4 y 19, por consiguiente, fijan un rgimen pobre, insuficiente y asistemtico para una materia que tiene ms importancia de lo que parece. No obstante, se ha mejorado la regulacin, pues la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado guardaba silencio sobre estas materias y el
secreto de las deliberaciones slo estaba fijado con norma de rango reglamentario en el muy peculiar Real Decreto 707/1979, de 5 de abril, que establece la
frmula de juramento en cargos y funciones pblicas (que ahora recibe una cobertura legal que claramente necesitaba dada la obligacin que estableca para
los miembros del Gobierno).
Por otro lado, hay ms razones para felicitarnos de la regulacin legal, aunque sea imperfecta, de una materia problemtica. Las actas del Consejo de Ministro y de las Comisiones Delegadas (otra cosa son las actas de la Comisin General de las que hablaremos a continuacin), as como la documentacin producida
para las reuniones, son el soporte material de la parte ms importante y ms solemne de la accin del Gobierno. A causa del preceptivo secreto de las deliberaciones ya no pueden ser el reflejo de los debates del rgano, como lo fueron
264

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

histricamente25, pero su contenido exacto tiene efectos jurdicos y polticos relevantes26. Las actas del Consejo de Ministros no pueden, por ello, estar legalmente desguarnecidas y es interesante que, como reflejo de unas deliberaciones
declaradas secretas por la Ley, participen de un rgimen de reserva slo quebrantable si se necesita una certificacin de la adopcin de un acuerdo a peticin
de la autoridad judicial o de terceros interesados directamente.
Por eso, los artculos 18.4 y 19 de la Ley se han quedado a medio camino,
pues habra sido mejor que se estableciera el rgimen exacto de la publicidad de
las actas ante terceros (jueces, Cmaras parlamentarias, ciudadanos legtimamente interesados). Por otro lado, en fin, hay que sealar que el artculo 19 contiene una novedad que consiste en la previsin de las actas de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que hasta el presente no se
levantaban. En definitiva, a pesar de las sealadas insuficiencias, las actas de los
rganos colegiados han sido no slo legalizadas sino tambin configuradas legalmente en su contenido.

8.5.

EL FUNCIONAMIENTO DE LAS COMISIONES DELEGADAS


DEL GOBIERNO Y DE LA COMISIN GENERAL
DE SECRETARIOS DE ESTADO Y SUBSECRETARIOS

A primera vista llama la atencin que la Ley contenga un precepto, sin duda
escueto, sobre el funcionamiento del Consejo de Ministros (el 18) y que no aparezca un texto similar sobre las Comisiones Delegadas del Gobierno y sobre la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Esta ausencia es
tanto ms llamativa cuanto que el anterior proyecto de ley de 1995 s dedicaba

25 Las actas de Consejo de Ministros que se custodian en el Archivo del Ministerio de la Presidencia, que
corresponden al ltimo perodo absolutista de Fernando VII (1824-1833), a breves perodos del reinado de Isabel II (1833-1839, 1843-184 y 1854-1855), a la Primera Repblica (1873-1874) y al Directorio Civil de Primo de Rivera (1925-1930), son un documento interesante para la historia porque recogen no slo las deliberaciones del Consejo sino tambin reflejan con detalle todos los acontecimientos polticos del momento.
Fueron publicadas por el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno, primero, y
de la Presidencia, despus, entre 1988 y 1996 en 11 tomos con el ttulo Actas del Consejo de Ministros. Desde que acab la guerra civil el Consejo de Ministros no volvi a elaborar actas hasta que en 1957, coincidiendo con la entrada en vigor de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, se retorn a
esta prctica aunque ya con un contenido muy parecido al actual, pues las actas del perodo 1957-1975 slo
son un documento que enumera los acuerdos del Consejo, los asistentes y el lugar y la hora de la reunin. No
obstante, durante ese perodo se puede extraer alguna informacin poltica adicional, pues era frecuente que
al iniciarse la reunin el Jefe del Estado informara al Consejo de algn acontecimiento relevante, informacin
que iba acompaada de las consiguientes valoraciones. Desde la Transicin, y a partir sobre todo de las Instrucciones de 1 de octubre de 1976, las actas slo reflejan los acuerdos adoptados salvo los contados Consejos presididos por el Rey en los que el acta recoge las palabras pronunciadas por ste al iniciarse la reunin.
26 Recurdese el reciente debate acerca de si el Consejo de Ministros haba aprobado o no un Real Decreto
que, segn la referencia elaborada por la Secretara de Estado de Comunicacin, s haba sido aprobado.

265

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

dos artculos, el 37 y el 38, a esta materia. Se observa, en primer lugar, una cierta asimetra porque hay contenidos regulatorios en los artculos 6 y 8 (concretamente los apartados 3 y 5 del artculo 6 y algn prrafo del apartado 2 del artculo 8) que podran tener paralelismo con el contenido del artculo 18, de modo
que no habra sido descabellado dedicar el artculo 19 a materia tan escueta
como es el rgimen jurdico de las actas de estos rganos colegiados.
Una interpretacin integradora puede concluir en que el funcionamiento de
esta clase de rganos entra, por voluntad tcita de la Ley, dentro de las previsiones
normadoras del artculo 17 de aqulla. Parece, en efecto, que el legislador desea que las disposiciones organizativas internas del Presidente del Gobierno y
del Consejo de Ministros, en sus respectivas reas competenciales que veamos
ms arriba en el apartado 2, vengan a establecer los respectivos procedimientos
y reglas de funcionamiento que en todo caso sern una prolongacin de las que
se establezcan para el Consejo de Ministros. En otras palabras, parece que la
Ley ha querido resaltar el carcter subalterno de estos rganos por medio del deliberado silencio acerca de su funcionamiento.

8.6.

LA DELEGACIN DE COMPETENCIAS

El artculo 20 de la Ley contiene un bloque de previsiones sobre la delegacin de competencias del Presidente del Gobierno, de los Ministros y del Consejo de Ministros, as como un conjunto de materias indelegables. Es un artculo, sin duda escueto, pues ha perdido el contenido de los apartados 1 y 2 del
artculo 42 del proyecto de ley de 1995 que contena una teora general de la
delegacin de competencias en sede gubernamental. Esta teora general quiz no era muy necesaria dado que ya est establecida, con carcter general, en
la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, pero dicho artculo contena una previsin interesante consistente en la forma de las delegaciones que debera otorgarse por
Real Decreto del Presidente del Gobierno o por Orden ministerial. De esta manera apareca en la Ley un supuesto especfico de Decreto presidencial que ahora se ha perdido.
En todo caso, hay que reiterar que este precepto se ve complementado con
el artculo 13 de la citada Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn que contiene una buena teora general de la delegacin de competencias y que es de aplicacin al Gobierno y a sus rganos colegiados. De ah que lo ms interesante de este artculo
20 sea quiz su apartado 3 que establece algunos lmites al ejercicio de la delegacin. Y es interesante dicho apartado porque delimita una reserva insoslayable en favor del Consejo de Ministros en materia de nombramiento y separacin de altos cargos y otra ms genrica en favor de la totalidad de los rganos
266

EL FUNCIONAMIENTO Y LA ACCIN DEL GOBIERNO EN EL TTULO III DE LA LEY DEL...

colegiados del Gobierno. De forma indirecta, asimismo, contribuye a perfilar la


posicin jurdica de los Vicepresidentes que no pueden ejercitar ninguna de las
atribuciones personalsimas que la Constitucin confiere al Presidente del Gobierno (por ejemplo, en los artculos 100, 112 y 113), lo que es obvio, pero convena sealar para entender el estatuto jurdico de los Vicepresidentes cuyo carcter vicario est bien asentado en el artculo 3 de la Ley.

8.7.

CONCLUSIONES SOBRE EL TTULO III DE LA LEY

Aunque el Ttulo III de la Ley ha quedado reducido a los elementos bsicos


sobre el funcionamiento del Gobierno y de su Presidente, nos encontramos ante
un texto til y moderadamente innovador. Los trminos, sin duda, escuetos que
contienen las reglas de funcionamiento gubernamental constituyen una cierta
novedad en nuestro ordenamiento y en el ordenamiento comparado por venir a
legalizar materias histricamente remisas a su normacin pblica. Por otro lado,
este Ttulo III permite configurar las normas de funcionamiento interno del Gobierno (as como los actos realizados en ejecucin de tales normas) como interna corporis acta con sus efectos subsiguientes y, sobre todo, autoriza a establecer una jerarqua de las fuentes normativas que emanan del Presidente del
Gobierno y del Consejo de Ministros. Esta clarificacin normativa y, ms que
nada, conceptual tiene igualmente efectos funcionales importantes porque seala
el mbito de competencia del Presidente y, por tanto, el ncleo indisponible de
cara a posibles negociaciones sobre coaliciones de Gobierno lo que tiene el efecto adicional de fijar los perfiles normativos del principio presidencial, principio
de origen claramente constitucional, pero sometido a variaciones polticas27. El
resto de las materias contenidas en el Ttulo III puede dar la impresin de un contenido algo pobre y, en ocasiones, poco sistemtico, pero an as da cobertura
legal a las actas de los rganos colegiados, a su secreto y a algunas otras reglas
de funcionamiento. Este Ttulo, en definitiva, aporta elementos interesantes para
configurar normativamente los procedimientos a travs de los cuales discurre la
accin del Gobierno.

27 Vase, a este respecto, Geoffrey MARSHALL: The End of Prime Ministerial Government?, Public Law,
Spring, 1991, pp. 1-6, sobre las consecuencias que sobre la direccin del Gobierno britnico tuvo el cese de
Margaret Thatcher.

267

CAPTULO 9:
LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL
COMO PRINCIPIO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
DEL GOBIERNO

9.1.

LA COORDINACION INTRAGUBERNAMENTAL

Como he tenido ocasin de sealar en otro lugar1, la consolidacin del Estado democrtico en la Europa de la primera posguerra mundial fue acompaada
de una extensa y profunda elaboracin doctrinal sobre la naturaleza y funciones del Parlamento y de la justicia constitucional, as como sobre las relaciones
entre las Cmaras y el Gobierno. Sin embargo, no hubo un esfuerzo similar sobre las funciones de ste ltimo, an cuando hubo atisbos inteligentes en los
ltimos escritos de Max Weber y en algunos trabajos dispersos de Carl Schmitt,
de Thoma y de Smend. Alguna mayor solidez encontramos en la Francia de la
primera posguerra, especialmente en La rforme gouvernamental de Lon Blum
(1918) y en Lorganization technique de lEtat de P. Dubois-Richard (1930),
pero ni siquiera estos trabajos permiten hablar de un cuerpo de doctrina consolidado.
Despus de la Segunda Guerra Mundial encontramos algn trabajo inicial meritorio, pero slo en los aos setenta se empieza a estudiar con rigor cmo funciona y se coordina internamente el Gobierno2, pero en todo caso esta elaboracin se encontr siempre con el handicap de la insuficiente o nula regulacin
normativa de este fenmeno. As tenemos que en Francia el funcionamiento y
la coordinacin del Gobierno estn regulados fundamentalmente, de una parte,
en las Circulares que dicta cada Primer Ministro y por un Reglamento interno

1 Javier GARCIA FERNANDEZ: El Gobierno en accin, Boletn Oficial del Estado Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1995.
2 Los trabajos ms significativos son Enrico SPAGNA MUSSO (dir.): Costituzione e struttura del governo, Cedam, Padova, 1979-1982-1988, 4 vols; Jacques FOURNIER: Le travail gouvernemental, Presses de
la Fondation Nationale des Sciences Politiques-Dalloz, Paris, 1987; John P. MACKINTOSH: The British Cabinet, Stevens & Sons, London, 1977. 3.a ed.; European Journal of Political Research, vol. 6, nm. 2,
1986, dedicado a Cabinet Structure and Decision-Making Processes in Western Europe y editado por
Jean BLONDEL.

269

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

del Consejo de Ministros de 1947 que ni siguiera se public en el Journal Officiel sino en Notes documentaires et tudes de la Documentation Franaise.
En Alemania se dispone de un Reglamento de 1951 y en Italia se aclar recientemente el tema con la Ley 400, de 23 de agosto de 1988. En Espaa la situacin no es muy distinta, como veremos a continuacin, tanto en lo normativo como en lo doctrinal.
Sin embargo, si no queremos mutilar el Derecho constitucional de manera que
se convierta exclusivamente en un Derecho del Parlamento, de la justicia constitucional y de los derechos fundamentales, el estudio de la organizacin interna
del Gobierno se debe configurar como uno de los elementos ms importantes del
constitucionalismo contemporneo, y ello por la sencilla razn, como dice Lpez Guerra, de que el Gobierno comparte plenamente, a diferencia de otros momentos del constitucionalismo histrico, la misma legitimacin que el Parlamento3.
El Gobierno es, en el Estado democrtico, no slo el rgano de accin poltica y de gestin permanentes que cuenta con ms legitimacin democrtica por
su relacin fiduciaria con el Parlamento. Es tambin, por este motivo, el ente en
donde se concentran la mayor parte de las decisiones que afectan a la comunidad: normativas (tanto por su cuasi monopolio de la iniciativa legislativa como
por su extenssimo ejercicio de la potestad reglamentaria), de gestin, de impulso y de relacin con los restantes rganos constitucionales, de relacin exterior del Estado e incluso de orientacin de la opinin pblica a travs de sus rganos informativos. Incluso en una situacin como la presente, donde tanto se
pone en cuestin la funcin del Estado, el Gobierno concentra una capacidad de
decisin, de impulso y de orientacin infinitamente ms amplia que cualquier otro
rgano del Estado. Esto, por si slo, abonara el inters del Derecho constitucional
por el estudio del rgano Gobierno. Pero hay ms todava.
Por mucha coherencia poltica que posea un Gobierno, sus procesos de toma
de decisiones estn mediatizados por multitud de circunstancias que deben analizarse adecuadamente desde una perspectiva orgnica. El carcter ms o menos
colegiado del mximo rgano que asume la funcin de gobierno, el ejercicio
ms o menos extenso de funciones gubernamentales por parte de su Presidente,
la atribucin de funciones coordinadoras en favor de los Vicepresidentes o a determinados Ministros, la distribucin de estas funciones entre otros rganos auxiliares o, por el contrario, su concentracin en el Consejo de Ministros, el predominio real de determinados Ministerios4, el grado de participacin de los
miembros del Gobierno en determinadas polticas o campos sectoriales hasta

3 Luis LPEZ GUERRA: Funciones del Gobierno y direccin poltica, Documentacin Administrativa,
nm. 215, julio-septiembre, 1988, pp. 19-20.
4 Vase, como ejemplo, el nm. 53 de Pouvoirs, (1990) dedicado a Le ministre des finances.

270

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

configurar o no los llamados dominios reservados5, as como el nivel de participacin de instancias no polticas sino administrativas en la elaboracin de
decisiones, son temas que determinan no slo el sentido poltico de un Gobierno, sino tambin la posicin constitucional del mismo.
Agreguemos a esta panoplia de cuestiones los supuestos de Gobiernos de
coalicin, donde la buena regulacin de estos problemas se hace indispensable
para asegurar el juego de los partidos coaligados y podremos llegar a la conclusin de que estamos ante una materia que si durante mucho tiempo fue objeto de estudio por parte de la ciencia poltica, en la actualidad est necesitada
de anlisis constitucionales que permitan situar jurdicamente los matices y las
variables que con tanta riqueza se presentan. Para afrontar debidamente estas
cuestiones, el Derecho pblico ofrece un conjunto de tcnicas e instrumentos
(desde la teora del rgano a los principios de competencia y de jerarqua) pero
de todos stos es el conjunto de tcnicas que vienen a conformar el principio de
la coordinacin, en sentido orgnico (no general que es mucho ms amplio), las
que poseen aplicabilidad ms inmediata. Desde tal perspectiva, entendemos esta
coordinacin como la actividad de unificacin y concordancia de las polticas sectoriales de los diversos Ministerios para que, bajo las directrices establecidas
por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros, se inserten coherentemente y sin contradicciones en el continuum de la accin del Gobierno que aplica el programa de ste. La coordinacin, por consiguiente, se despliega tanto en
la elaboracin de las decisiones del Gobierno como en su programacin previa.
Hay que destacar que la coordinacin en el seno de un Gobierno tiene carcter
obligado y responde a una necesidad permanente de todo ente complejo cuyos
componentes disponen, de facto o de iure, de cierta autonoma, al menos de cierta capacidad de actuacin autnoma. Se ha dicho que la coordinacin se ejercita como reaccin a inactividades o al alejamiento del diseo elaborado inicialmente6 o bien para hacer frente a las zonas fronteras en las que confluyen actos
y decisiones que afectan a varios Ministerios7, pero an siendo ciertos estos mviles, la causa de la coordinacin intragubernamental es ms profunda.
La estructura del Estado democrtico se basa, por un lado, en unos rganos
extremadamente complejos y, de otra parte, en el ejercicio de funciones de incidencia social igualmente complejas, funciones que realiza fundamentalmente
la Administracin Pblica. As resulta que la coordinacin viene motivada por

5 Por ejemplo, el relativo a la guerra como se ve en el nm. 58 de Pouvoirs (1991), que se centra en el
tema de La France en guerra, o el nm. 19-20, de Tiempo de Paz (primavera 1991) de similar enfoque.
6 Miguel GARCA HERRERA: La coordinacin del Presidente del Gobierno, en el vol. col. El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, Diputaci de Barcelona, Barcelona, 1985,
p. 77.
7 Luis MARTN REBOLLO: Ante la reforma administrativa: los ministros y otros miembros del Gobierno, Documentacin Administrativa, nm. 188. octubre-diciembre, 1980, p. 295.

271

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

la necesidad de aplicarla en tres niveles diferentes de la estructura institucional


del Estado:
a) Para asegurar un mbito de direccin propio del Presidente del Gobierno, que ha de trasladar al resto del Gobierno su concepcin de la ejecucin del
programa de gobierno y las sucesivas variaciones que sobre el mismo tiene que
operar. El nivel de protagonismo del Presidente depender de como se conjuguen
los principios de canciller, departamental y colegial8, pero incluso en este ltimo supuesto, la direccin del titular de la Presidencia del Gobierno necesita actuarse por medio de tcnicas coordinadoras,
b) Para que la accin poltica del Gobierno se programe y se ejecute con el
acuerdo de todos sus miembros, lo que hace necesarias instancias de debate y
transmisin de informacin. Esta necesidad es evidente en los Gobiernos de coalicin o en Gobiernos sustentados en partidos muy fraccionados, pero tambin
hay que establecer instancias de coordinacin en Gobiernos apoyados en partidos homogneos para que su accin no sufra las desviaciones que se producen
cuando los contenidos esenciales del programa no son debatidos y asumidos colectivamente.
c) Para unificar los intereses diversos que inspiran la actuacin de los Departamentos ministeriales. An cuando los titulares de los Ministerios estn perfectamente coordinados, las funciones atribuidas a cada Departamentos constituyen siempre un universo relativamente cerrado, y bastante homogneo, que
responde a un telos no siempre encajable con el de otros Departamentos. Pero
este diferente telos no excluye que la accin administrativa y la accin poltica
incida sobre un conjunto de intereses sociales que el Gobierno ha de tratar con
criterios homogneos, lo que justifica la concentracin de las distintas decisiones sectoriales.
El principio de coordinacin tiene un origen metajurdico, que se inicia en la
teora de la organizacin9 y que tiene a continuacin una extensa recepcin en
el Derecho administrativo10. Sus perfiles jurdicos no se aceptan con unanimidad, sobre todo cuando los autores espaoles ms recientes, de forma por otra
parte obligada, lo sacan del interior de la Administracin del Estado y lo aplican tambin a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas11. En

8 Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR: Fundamentos de Derecho administrativo, Ed. Centro de Estudios
Ramn Areces, Madrid, 1988. pp. 1016-1017.
9 Sobre todo en James D. MOONEY: Principios de organizacin (trad. F. RUBIO LLORENTE), Instituto de
Estudios Polticos, Madrid, 1958.
10 Vase Luis ORTIZ DAZ: El principio de coordinacin-administrativa, Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1961.
11 As lo hizo muy tempranamente Enrique LINDE PANIAGUA: La coordinacin de las Administraciones
Pblicas en la Constitucin espaola de 1978, Servicio de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid,

272

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

cualquier caso, el principio de coordinacin, en su dimensin orgnica, como se


ha sealado ms atrs, se funda en la idea de orientar la actividad de varios rganos (estn o no vinculados jerrquicamente) hacia la consecucin de una unidad de accin. La coordinacin cabe tanto bajo una sola autoridad (que a travs
del principio de coordinacin ana con ms eficacia a todos los entes sometidos
bajo su potestad) como bajo una pluralidad de rganos o entes no sometidos al
principio jerrquico, pero que estn llamados a incidir conjuntamente sobre una
misma esfera. Y dentro de las tcnicas de coordinacin hay que distinguir entre
las de carcter orgnico, que consisten en la atribucin a un rgano de la potestad coordinadora sobre otros rganos, con la consiguiente atribucin para fijar
las formas de accin jurdica, y las tcnicas de carcter funcional, bajo las que
se agrupan los diversos procedimientos destinados a efectuar acciones que precisan una concurrencia de rganos12.
El principio de coordinacin posee, pues, dos elementos definitorios, que son
su carcter instrumental y su naturaleza subjetiva compleja. Por un lado, la coordinacin no es ms que una tcnica que, expresada en un principio jurdico, sirve
para hacer eficaz la accin de varios rganos o entes que comparten, o sobre la que
al menos incide, una determinada competencia o funcin y a cuyos propsitos
han de adoptar determinadas decisiones. En tal sentido, no es un principio poltico sino organizativo aplicable a estructuras de poder muy diversas13. Por otro lado,
tiene una naturaleza subjetiva compleja porque presupone una pluralidad de rganos, entes o personas cuyos fines o intereses no han de ser exactamente concordantes an cuando se sitan en una misma orientacin teleolgica. Hay que tener en cuenta, adems, que si, como seala, Giorgio Berti, no se debe intentar la
explicacin de la produccin de un acto jurdico en trminos de voluntad del sujeto (pues las personas jurdicas no tienen voluntad psicolgica), sino que esta explicacin ha de hacerse a partir de la determinacin de las fuentes de la actividad
jurdica, identificando a los sujetos con la actividad14, el principio coordinador se
configura como un criterio ptimo para aprehender cmo se forma el proceso de
decisin en organizaciones complejas que no slo han de decidir sino integrar su
decisin con otras que ocupan posiciones iguales o jerrquicamente superiores.

1981. Posteriormente, Manuel ALVAREZ RICO: Principios constitucionales de organizacin de las Administraciones Pblicas, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1986. pp. 71-110; y Luis ORTIZ DAZ: Principios jurdicos de la organizacin administrativa, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1990. pp.
45-51. A esa direccin apunta tambin Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR (op. cit., p. 939), si bien este autor distingue entre el concepto de cooperacin y las tcnicas de cooperacin que son plenamente aplicables
en el seno de la Administracin del Estado.
12 Vase Ramn PARADA: Derecho administrativo, T. II: Organizacin y empleo pblico, Marcial Pons
Ed., Madrid, 1991, 5.a ed., pp. 47-49; Luciano PAREJO, Antonio JIMNEZ-BLANCO y Luis ORTEGA: Manual
de Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 1990, pp. 131-132. Tambin Leoluca ORLANDO: Contributo
allo studio del coordinamento administrativo, Giuffr, Milano, 1974. pp. 60-109 y 119-134, que distingue, por
un lado, entre la coordinacin como figura organizativa y como funcin, y, de otra parte, entre las posiciones
de supraordenacin y las posiciones de equiordenacin.
13 MOONEY: op. cit., extiende este principio a las organizaciones eclesisticas, militares e industriales.
14 Giorgio BERTI: Il principio organizzativo del diritto pubblico, Cedam, Padova, 1986. p. 36.

273

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Nos movemos pues en un campo muy abonado por el Derecho administrativo y por la ciencia de la Administracin. Pero no resulta inoportuno plantearse
si este principio, con sus diversas expresiones tcnicas, es de aplicacin al Derecho constitucional. Dejando de lado el elemento ms obvio de la respuesta (aqu
no hay ms que un conjunto de tcnicas jurdicas aplicables por igual al conjunto
del Derecho pblico pues, como dijo Bachelet, la coordinacin es un instituto caracterstico del Derecho pblico moderno)15, parece conveniente recordar que,
como veremos a continuacin, la Constitucin ha establecido este principio en
varios marcos conceptuales y, entre stos tambin con referencia al rgano Gobierno, y aplicado, adems, a ste considerado en su naturaleza constitucional y
no slo como rgano que dirige la Administracin. Parece pues necesario analizar la coordinacin interna de la accin gubernamental, entendida como uno
de los elementos de la teora constitucional del Gobierno. Pero esto nos lleva a
indagar sobre el marco constitucional de este principio.

9.2.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE COORDINACIN


INTRAGUBERNAMENTAL16

La Constitucin ha establecido, no sin cierta complejidad, varios niveles por


donde se despliega el principio de coordinacin. Por un lado, se detecta como
uno de los principios que inspiran las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas y sirve como criterio de delimitacin de competencias, atribuyndose ya al Estado (coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica, de la investigacin cientfica y tcnica y de la sanidad, artculos
149.1.13, 15 y 16), ya las Comunidades Autnomas como condicionante del
ejercicio de su autonoma financiera (artculo 156.1). Por otro lado, el principio
de coordinacin aparece como una competencia especfica de las Comunidades
Autnomas, pero ahora con relacin a los Entes locales (respecto a las policas
locales, artculo 148.1.22). Y an dentro de este mbito autonmico, pero con
derivaciones ms concretas, el artculo 154 de la Constitucin atribuye al Delegado del Gobierno la funcin de coordinar la Administracin del Estado de su
territorio con la Administracin autonmica, lo que nos sita en un nivel de relaciones interadministrativas pero ya bajo la direccin del Gobierno.
Por ltimo, en lo que se refiere al Gobierno, encontramos tres instancias complementarias. En primer lugar, y esa es la instancia ms elaborada, el principio

15

Vittorio BACHELET: Coordinamento, Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1962, vol. X, p. 631.
Sobre el Gobierno, y dentro de la ya extensa bibliografa espaola, nos limitaremos a citar la obra colectiva El Gobierno en la Constitucin espaola y en los Estatutos de Autonoma, cit., la igualmente colectiva Gobierno y Administracin de la Constitucin, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, 2 vols., as como
los nmeros 215 y 216 de Documentacin Administrativa (julio-septiembre, 1988 y octubre 1988-marzo 1989)
dedicados a El Gobierno y dirigidos por Manuel ARAGN.
16

274

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

de coordinacin intragubernamental, que veremos a continuacin. En segundo


lugar, y dentro del complejo Gobierno-Administracin, la Constitucin, en su artculo 103.1, proclama la coordinacin como principio imputndolo a la actuacin de la Administracin17. Finalmente, como tambin hemos visto, el artculo
154 sale del mbito interno Gobierno y Administracin para proyectarse en la
relacin Administracin del Estado-Administracin de las Comunidades Autnomas. Estos preceptos, con su diversa articulacin, forman un conjunto coherente, si bien los que se refieren a la coordinacin interna del Gobierno son los
que se configuran con ms fuerza.
El artculo 98.1, al fijar la composicin del Gobierno, conlleva ya una exigencia intenssima de coordinacin y, con ello, la fijacin de un principio coordinador que se configura como un criterio funcional imprescindible para la buena marcha de la estructura orgnica que este precepto establece. Puede discutirse
si esta composicin denota la existencia de varios rganos simples y si estos rganos simples forman un rgano complejo que sera el Gobierno18, pero lo que
queda claro es que la referencia a varios elementos que componen el Gobierno
hace emerger una necesidad de coordinacin que habr de concretarse jurdicamente. Igualmente, el principio de coordinacin se expresa implcitamente en el
artculo 97 cuando atribuye determinadas funciones materiales al Gobierno en
su conjunto, las cuales requieren la confluencia de los miembros del Gobierno
o al menos de una parte de los mismos.
Con todo, el principio de coordinacin ha de articularse con un principio de
jerarqua19. El artculo 98.2 establece la preeminencia del Presidente sobre los
restantes miembros del Gobierno y esta preeminencia (por lo dems presente
en otros preceptos constitucionales) arrastra una segunda frmula de coordinacin que se atribuye expresamente al Presidente (... y coordina las funciones de
los dems miembros del mismo ...). Tenemos, por consiguiente un principio de
coordinacin gubernamental envuelto por un principio de jerarqua que orienta
la coordinacin en un sentido muy preciso. En funcin de este principio de jerarqua (cuyo origen est en que el Presidente personifica la relacin fiduciaria
con el Parlamento a travs de la investidura y de las mociones de confianza y de
censura, y monopoliza la potestad de proponer al Rey el nombramiento y el cese
de los Ministros an cuando formalmente le falten otros requisitos del principio

17 Sobre el principio de coordinacin en la Administracin, vase PAREJO: Estado social y Administracin Pblica. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa, Civitas, Madrid, 1983, pp. 137-142.
18 Sobre este tema, vase GARCA FERNNDEZ: op. cit.
19 Para la relacin entre ambos principios, ORLANDO: op. cit., pp. 29-34. BACHELET (op. cit., p. 634)
cree que desde un punto de vista dogmtico la coordinacin debe calificarse como figura de subordinacin,
pero podran aducirse ejemplos de Derecho espaol en que esta subordinacin es dudosa (desde la presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno cuando no concurre el Presidente o el Vicepresidente del Gobierno hasta la funcin del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno en la tramitacin de disposiciones conjuntas).

275

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

jerrquico) la Constitucin seala ya algunas instancias de coordinacin jerarquizadas bajo la direccin del Presidente como es la deliberacin del Consejo de
Ministros sobre la disolucin de las Cmaras, sobre el planteamiento de la cuestin de confianza, y sobre la eventual presidencia regia del Consejo (en este
punto el artculo 62.g) refuerza an ms el principio jerrquico), as como la
aprobacin de los proyectos de ley y de los reales decretos y las declaraciones
de los estados de alarma y de excepcin.
El principio de jerarqua tiene perfiles confusos en el Derecho de la organizacin por las diversas interpretaciones que ha recibido, pero suele admitirse
que vincula a rganos y no a titulares de rganos y que conlleva diversas facultades (anulacin, nombramiento y cese de titulares, delegacin y avocacin20. Ahora bien, tambin se ha dicho, no sin acierto, que la relacin entre el Presidente
del Gobierno y los Ministros, e incluso entre un Ministro y un Director General
es una relacin, ms que jerrquica (aunque se encuentran algunos supuestos tpicos de relacin de esta naturaleza), de direccin21. No se puede decir lo mismo de la doctrina extranjera, en lo que encontramos autores que hablan de relacin jerrquica en los ordenamientos francs e italiano22. Cmo resolver estas
distintas interpretaciones?
En sentido jurdico, parece que debera hablarse de relacin jerrquica entre
los distintos rganos de coordinacin intragubernamental a partir de su cspide
que es el Presidente del Gobierno. Se detecta sin duda entre el Consejo de Ministros y la Comisin General de Subsecretarios. Pero tambin entre el Presidente
y los Ministros, ya que la posicin constitucional de aqul conlleva, como hemos visto, casi todas las facultades tpicas del superior jerrquico (nombramiento, cese, posibilidad de delegacin y avocacin) y tambin se expresa en la
facultad atribuida al Presidente en cada ley de Presupuestos Generales para modificar el nmero, denominacin y competencias de los Departamentos ministeriales, lo que denota una potestad extenssima para ejercitar otro de los elementos
de la relacin jerrquica que es el de distribuir y variar competencias23. Tambin
se puede hablar de relacin jerrquica entre el Consejo de Ministros y los Mi-

20

SANTAMARA PASTOR: op. cit., p. 245. Para una visin ms tradicional, Jos Antonio GARCA-TREVITratado de Derecho administrativo, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, T. II, vol. I, pp.
427-437.
21 SANTAMARA PASTOR: op. cit., p. 245; GARCA-TREVIJANO: op. cit., p. 428. GARCA HERRERA (op. cit.,
p. 80) atribuye al Presidente del Gobierno las funciones de direccin y de coordinacin, como fases cronolgicamente sucesivas, pero no mencionan la jerarqua.
22 FOURNIER: op. cit., pp. 34-47; Costantino MORTATI: Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1991,
10.a ed. reelaborada y puesta al da por F. MODUGNO, A. BALDASSARRE y C. MEZZANOTTE, vol. I, p. 565.
23 Distribucin que incide incluso sobre el titular en ejercicio de un Ministerio, como ocurri en el Real Decreto 298/1991, de 12 de marzo, de reestructuracin de Departamentos ministeriales (dictado lgicamente al
amparo de la habilitacin de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981),
en cuyo artculo 3 se sustraen determinadas funciones del Ministerio de Economa y Hacienda para atriburselas
al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, y ello sin variar los titulares de ambos Departamentos.
JANO:

276

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

nistros en los supuestos de recursos de alzada previstos en diversas leyes sectoriales. Por el contrario, se presenta con perfiles ms complejos la relacin jerrquica
entre las Comisiones Delegadas y la Comisin General de Subsecretarios, aunque, en cambio, no parece ofrecer problemas, la relacin jerrquica entre el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno, a partir de la regulacin operada por la Ley 10/1983, ya que es el Consejo el rgano competente
para crearlas, suprimirlas y variar sus funciones, lo que configura, por ello, una
relacin jerrquica.
Ahora bien, si la relacin jerrquica en sentido jurdico ofrece suficientes
elementos para considerarla como unos de los rasgos de la coordinacin, esta relacin jerrquica tiene su correlato poltico, pero no jurdico, en la potestad de
direccin que vincula, no a los rganos del Gobierno, sino a los titulares con el
Presidente y que se expresa en multitud de actos y hasta actitudes carentes de formalizacin jurdica. Para algn autor, como Garca Herrera, la coordinacin se
sita en un momento posterior a la directriz, pues sera la tcnica correctiva para
reconducir el obrar o el no obrar24, pero si entendemos, como se ha visto, que
la coordinacin es un principio consustancial a la accin del Gobierno y no una
tcnica instrumental correctora, podemos pensar que direccin y coordinacin
se sitan en un mismo plano que incluso se superponen, pero que no constituyen secuencias cronolgicamente sucesivas.
Todo lo cual nos reconduce a la idea inicial de que el principio de coordinacin tiene, en la Constitucin espaola, una forma o revestimiento jerrquico. Pero
todas estas instancias de coordinacin jerarquizada nos llevan a la otra dimensin del principio de coordinacin, que es la dimensin colegial.
La lectura aislada de los artculos 97 y 98 de la Constitucin revela, por consiguiente, que el Gobierno se funda en un principio de coordinacin. Pero de
ambos preceptos, tomados aisladamente, no se desprende un principio paralelo
de colegialidad. Con slo tales artculos sera perfectamente posible un modelo
de organizacin gubernamental como el de la Presidencia norteamericana o de
las Monarquas del Antiguo Rgimen. En otras palabras, de los artculos 97 y 98
no se desprende la necesariedad del Consejo de Ministros, que es la expresin
ms cerrada, aunque no la nica, de la forma colegial del principio de coordinacin. E incluso no deja de resultar chocante que en todo el Ttulo IV de la
Constitucin no se mencione en modo alguno al Consejo de Ministros, an cuando en 1978 era ya el rgano ms completo y permanente de funcionamiento gubernamental tanto en el Derecho histrico espaol como en el Derecho comparado. Con todo, esta laguna se suple en la Constitucin en otros preceptos, es decir,
en los artculos 62.f), 62.g), 88, 112, 115 y 116, an cuando hay que sealar otro
caso chocante y es que de los cuatro artculos que atribuyen potestades al Con-

24

GARCA HERRERA: op. cit., p. 77.

277

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

sejo de Ministros, dos de stos lo son no con carcter decisorio sino de simple
audiencia y asesoramiento al Presidente del Gobierno. Por seguir con estos ejemplos, no olvidemos que la Constitucin no dice en ningn artculo que el Presidente del Gobierno preside el Consejo de Ministros, y la nica vez que se menciona esta presidencia es para atriburla al Rey. No obstante hay que advertir
que el principio de colegialidad est relativamente implcito en el artculo 108,
pues no sera entendible una gestin poltica solidaria ante el Congreso de los
Diputados sin una estructura colegial que no adoptase al menos las decisiones
ms importantes por las que se va a responder conjuntamente ante la Cmara.
Podra apuntarse, por ello, que si bien la Constitucin ha previsto claramente el principio coordinador desde el momento en que atribuye carcter complejo al Gobierno para desarrollar unificadamente un conjunto de funciones, y que
adems este principio coordinador se configura bajo criterios de jerarquizacin,
es igualmente cierto que el texto constitucional ha sido mucho ms sobrio al fijar el principio de colegialidad, que se trata o bien de forma ms incidental (para
afrontar determinados supuestos funcionales del Gobierno, cuyas decisiones han
de adoptarse de derecho necesario bajo esa forma colegial) o bien de forma implcita al establecer la responsabilidad colectiva del conjunto del Gobierno. Acerca de la colegialidad se ha dicho que si bien en sentido estructural el Gobierno
es colegial, en sentido sustancial no es un verdadero rgano colegiado porque predomina el polo monocrtico frente al polo colegial, pues la verdadera colegialidad supondra una posicin paritaria de los miembros del Gobierno25. Sin embargo, en trminos estrictamente jurdicos la colegialidad debe entenderse como
imputabilidad al rgano colegiado de un conjunto de actividades que no pueden
atribuirse a los miembros en sentido individual, y ello con independencia de la
posicin de equigualdad o de subordinacin que ocupen los miembros del colegio en su seno. En definitiva, la cualidad colegial supone una figura jurdica
subjetiva26, pues otras consideraciones sobre la preeminencia de determinados
miembros del colegio tienen inters poltico pero no jurdico.
En tal sentido, se puede hablar de estructura colegial muy parca, por la razn
de que la Constitucin imputa escasas atribuciones al rgano colegiado del Consejo de Ministros, que se sita entre un Presidente del Gobierno con funciones
muy ntidas y unos Ministros igualmente autnomos con competencia y responsabilidad directa en su gestin como recalca el artculo 98.227. Y es que en
el fondo, la Constitucin sigue siendo moderadamente tributaria de la desconfianza hacia el Gobierno, al que se sigue viendo subliminalmente como rgano

25 Luis Mara DEZ-PICAZO: La estructura del Gobierno en el Derecho espaol, Documentacin Administrativa, nm. 215. julio-septiembre, 1988, pp. 59-65. Tambin SANTAMARA PASTOR: op. cit., p. 1016.
26 Vase Massimo Severo GIANNINI: Diritto administrativo, Giuffr, Milano, 1970, vol. I, pp. 263-268.
27 Por eso tiene razn Antonio BAR (El Presidente del Gobierno en Espaa: encuadre constitucional y
prctica poltica, Civitas, Madrid, 1983, p. 222) al decir que la coordinacin supone reconocer la autonoma
de los miembros del Gobierno que deriva del citado artculo 98.2.

278

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

de dudosa legitimidad democrtica. Y ello es tanto ms paradjico porque la


realidad nos ensea que es el rgano dotado de ms poder y que lo ejercita
democrticamente incluso con un deficiente marco normativo, como ocurre en
Espaa con la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado.

9.3.

FUENTES DEL PRINCIPIO DE COORDINACIN


INTRAGUBERNAMENTAL

Reconocido constitucionalmente el principio de coordinacin con base jerrquica, y apuntado con menor intensidad, tambin en sede constitucional, el
principio de colegialidad, se hace necesario examinar las fuentes de este principio en el resto del ordenamiento.
La norma ms importante a estos fines tanto por su contenido como por su
carcter posconstitucional es sin duda la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de organizacin de la Administracin Central del Estado. A pesar de su declarada
vocacin administrativa, esta Ley alude ya a las dos instancias supremas de coordinacin, que son el Consejo de Ministros (de derecho necesario) y las Comisiones Delegadas del Gobierno (potestativas) (artculo 4), cuya composicin se
seala; alude igualmente a la base jerrquica del principio, al sealar que es el
Presidente del Gobierno el que convoca y preside las reuniones del Consejo de
Ministros (artculo 2), en cuyas funciones puede ser sustituido por el Vicepresidente del Gobierno (artculo 3); fija el procedimiento de creacin de las Comisiones Delegadas (artculo 4.2); establece una instancia superior de coordinacin, auxiliar del Consejo de Ministros, cual es la denominada, en la Ley, Comisin
General de Subsecretarios (artculo 5); por ltimo, esta norma regula un conjunto
de rganos auxiliares del Presidente del Gobierno que por ello poseen una cierta vocacin coordinadora (artculo 6).
Antes de examinar las restantes normas con rango de ley, conviene detenerse en esta primera, ya que es la nica dictada con posterioridad a la Constitucin
y pensada por ello, en su desarrollo. Desde el punto de vista del principio de
coordinacin, la Ley tiene inters en primer lugar porque no slo afirma lo que
call la Constitucin, es decir, que el Presidente del Gobierno preside el Consejo de Ministros, sino que avanza en la dimensin jerrquica del principio al atribuirle tambin la facultad de convocarlo, lo que resultaba obligado. Pero el mayor inters de la Ley estriba en tres circunstancias: a) deslegalizar totalmente la
creacin de Comisiones Delegadas del Gobierno, que haban sido creadas primero por Decreto-Ley y luego por Ley en 1957 (an cuando se autorizaba al
Gobierno a crear otras ms de las ya previstas en la Ley), con lo que se introduce un nuevo principio jerarquizador dentro de las estructuras de coordinacin;
b) en la atribucin del carcter de rgano necesario a la llamada Comisin General de Subsecretarios, que slo era potestativa, por traer causa su existencia de
279

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

un acuerdo del Consejo de Ministros de 1976, y que se configura, por atribuirse entonces su Presidencia al Ministro de la Presidencia, como rgano clave de
la coordinacin si bien con rasgos igualmente jerarquizados; c) por establecer una
relacin de rganos superiores de cada Departamento, que por serlo, son susceptibles de concurrir a instancias coordinadoras. De hecho, la Ley 10/1983, an sin
separarse del modelo de 1957, es una norma decisiva porque viene a articular con
precisin el deslavazado modelo de organizacin gubernamental fijado en la
Constitucin, aportando unos perfiles coherentes hasta entonces inexistentes. El
modelo coordinador de esta Ley es de naturaleza orgnica, escasamente funcional, y extremadamente jerarquizado ya que establece un escalonamiento que
va desde el Presidente del Gobierno (al que s atribuye alguna funcin coordinadora) hasta los rganos superiores de los Ministerios. Tiene, por ltimo, el
valor de desarrollar con cierta precisin el modelo de coordinacin orgnica que
la Constitucin slo apunt.
La segunda fuente bsica para desarrollar el principio de coordinacin es la
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, Texto refundido de
26 de julio de 1957. Con vocacin igualmente administrativa, esta norma contiene unos principios organizativos relativamente slidos, lo que explica que todava siga vigente en lo que no es expresamente contraria a la Constitucin28.
Esta ley sigue conservando importancia, desde el punto de vista de la coordinacin, por dos motivos: porque establece unas estructuras de coordinacin relativamente slidas, por primera vez en Derecho espaol, y porque stas no se
han modificado sustancialmente, pues siguen constituyendo el modelo aplicado
en el Estado democrtico.
La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, a diferencia de
la Ley 10/1983, contiene no slo elementos orgnicos sino tambin algunos de
carcter funcional. Adems, y a diferencia igualmente de la de 1983, avanza con
cautela algn principio no jerrquico sino de concurrencia. En cuanto norma
que establece la figura organizativa de la coordinacin, la Ley de 1957 prev varios rganos de coordinacin: el Consejo de Ministros como rgano necesario
(artculo 5), las Comisiones Delegadas que an cuando se crean en la Ley quedan a la disponibilidad del Consejo de Ministros (artculos 5, 6, 7 y 10.8), la
Comisin de Subsecretarios, que se puede constituir potestativamente (artculo
8), y, en el mbito interno de los Departamentos, los Secretarios Generales Tcnicos, que tienen carcter facultativo (artculo 19). Esta Ley cre asimismo, con
una forma algo alambicada, un Secretariado del Gobierno, cuya naturaleza or-

28 Sobre esta Ley puede citarse un sobrio anlisis de Rafael ENTRENA CUESTA: El texto refundido de la
Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, Revista de Administracin
Poltica, nm. 24, septiembre-diciembre, 1957, pags. 255-287. Tambin Nicols PREZ SERRANO public un
breve trabajo: Una ley bsica que no es ley fundamental (Ley de 26 de julio de 1957), Estudios de Derecho Internacional. Homenaje al profesor Camilo Barcia Trelles. Universidad de Santiago de Compostela.
Santiago de Compostela, 1958. pp. 441-451.

280

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

gnica no quedaba clara en sede normativa pero cuyas funciones eran extremadamente precisas (artculo 12 en relacin con el artculo 7, ltimo prrafo).
Junto a esta slida estructura orgnica, y a diferencia de la Ley 10/1983, la
Ley de 1957 contiene tambin criterios de coordinacin funcional al atribuir al
Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas, Presidente del Gobierno, Ministros, Subsecretarios, Secretarios Generales Tcnicos y Secretariado del Gobierno determinadas potestades coordinadoras (artculos 10, 11, 13, 14, 15 y
19). En general, todos estos rganos y atribuciones se sitan en un marco jerrquico, pero tambin se observa algn atisbo horizontal como ocurre cuando se
atribuye ad extra al Subsecretario de cada Departamento la funcin de comunicacin con los restantes Ministerios (artculo 15.5) y a los Secretarios Generales Tcnicos diversas facultades ad intra (artculo 19)29.
La tercera Ley (y segunda preconstitucional) que vertebra los grandes principios de la coordinacin es la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 195830. Esta Ley, salvo alguna referencia aislada a los Subsecretarios y Secretarios Generales Tcnicos (por ejemplo, en el artculo 130.1), establece principios
de coordinacin funcional, tanto en sentido jerrquico (recursos administrativos,
procedimientos de elaboracin de disposiciones generales) como en un sentido
horizontal que se puede aplicar a situaciones tanto jerrquicas como no jerrquicas (rganos colegiados, conflictos de atribuciones, actuacin administrativa).
Pero de este extenso cuadro procedimental conviene retener un precepto que incide muy particularmente, y con un alcance que luego veremos, en el funcionamiento del Consejo de Ministros. Nos referimos al artculo 131, que establece:
1. Los proyectos que deban someterse a la aprobacin del Consejo de
Ministros o de las Comisiones Delegadas del Gobierno se remitirn, con ocho
das de antelacin, a los dems Ministros convocados, con el objeto de que
formulen las observaciones que estimen pertinentes. En casos de urgencia, apreciada por el propio Consejo de Ministros o Comisin Delegada, podr abreviarse u omitirse este trmite.
2. El mismo procedimiento se observar para la aprobacin por el Gobierno de los proyectos de Ley que hayan de ser sometidos a las Cortes31.

29 Ninguno de estos preceptos de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado est incluido en la Disposicin Derogatoria que contiene el Proyecto de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, actualmente en tramitacin parlamentaria (Boletn Oficial
de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, IV Legislatura, Serie A, nm. 82-1, 4 de marzo de 1992).
30 Vase, por todos, Jess GONZLEZ PREZ y Pedro GONZLEZ SALINAS: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 1991, 4.a ed. Igualmente, de una gran utilidad, Piedad GARCIA-ESCUDERO y Benigno PENDAS: Procedimiento administrativo, Ed. Praxis, Barcelona, 1988 (con puestas
al da peridicas), 3 vols.
31 Tampoco este artculo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo est recogido en la Disposicin
Derogatoria del referido Proyecto de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.

281

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Este precepto matizado por varios acuerdos del Consejo de Ministros de


los que se hablar ms tarde es la base del procedimiento que se sigue para
debatir los asuntos en el Consejo de Ministros y, desde este punto de vista, es un
instrumento fundamental de coordinacin intragubernamental. Pero, salvo algn precepto de este tenor, lo cierto es que la Ley de Procedimiento Administrativo es ms que nada una norma que establece procedimientos generales de
coordinacin o potestades para fijar procedimientos de coordinacin.
Tras estas tres leyes generales, las fuentes de la coordinacin intragubernamental se desglosan en dos categoras, segn regulen procedimientos o regulen
rganos.
Pero antes de entrar en unas y en otras hay que recordar tres Acuerdos del Consejo de Ministros que tambin inciden en este campo. En primer lugar, el Acuerdo de 29 de diciembre de 1989, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
Instrucciones para la tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del Gobierno, cuya denominacin apunta a un contenido procedimental pero con fines
coordinadores32, y que probablemente ha de ir en la direccin del procedimiento previsto en el artculo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Con
carcter no orgnico sino funcional, para coordinar la informacin con la que ha
contar el Consejo de Ministros hay que citar igualmente el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990, por el que se establece el cuestionario
de evaluacin que deber acompaarse a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros33 y que responde sin duda a la tcnica denominada
check-list que se ha extendido en el Derecho comparado para asegurar la viabilidad y calidad de las normas34. En la medida en que estas tcnicas contribuyen a la toma de decisiones del Consejo de Ministros, el referido Acuerdo habr de integrarse en el principio de coordinacin. Por ltimo, parece que ha de
incluirse en este mismo principio, aunque con un alcance mucho ms limitado,
el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, por el que se aprueban las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley35, ya
que unifica criterios formales en el procedimiento de elaboracin de los ante-

32 Este Acuerdo no ha sido publicado en el Boletn Oficial del Estado, pero lo citan Eduardo GARCA DE
ENTERRA y Jos Antonio ESCALANTE: Cdigo de las leyes administrativas. Civitas. Madrid, 1991. 8.a ed.
pp. 226 y 227.
33 Tampoco se ha publicado este Acuerdo, que tambin citan GARCA DE ENTERRA y ESCALANTE: op.
cit., p. 263.
34 Vase sobre estas tcnicas, Mara Jess MONTORO CHINER: La calidad de las normas desafo al Estado de Derecho? El test de los proyectos de ley como sistema para mejorar la calidad de las leyes, Revista
Espaola de Derecho Administrativo, nm. 48, octubre-diciembre, 1985, pp. 507 y ss., as como su Adecuacin al ordenamiento y factibilidad: presupuestos de calidad de las normas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989; y Miquel MARTN CASALS: La tcnica de las Checklisten, en GRETEL: Curso de tcnica legislativa, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989, pp. 253-290.
35 Publicado por Resolucin de 15 de noviembre de 1991 de la Subsecretara de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del Gobierno (Boletn Oficial del Estado, nm. 276, de 18 de noviembre de 1991).

282

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

proyectos de ley, cuyo incumplimiento puede ser puesto de manifiesto en la Comisin General de Subsecretarios o en el Consejo de Ministros.
Adems, en lnea con el Acuerdo de 29 de diciembre de 1989, hay que citar
la Orden comunicada del Ministro de Asuntos Exteriores de 17 de febrero de 1992,
por la que se establecen normas para la tramitacin de los tratados internacionales
por parte de los rganos de dicho Ministerio36. Se trata, como su ttulo expresa,
de una norma de coordinacin meramente intraministerial, pero tambin regula la preparacin del expediente de autorizacin para elevarlo al Consejo de Ministros, y, concordando con el Acuerdo de 18 de octubre de 1991, contiene algunas referencias a las reglas formales que deben cumplimentarse.

9.4.

FUENTES DE CARCTER ORGNICO DE LA COORDINACIN


INTRAGUBERNAMENTAL

Al lado de las fuentes generales del principio de coordinacin, es obligado


sealar aquellas fuentes que regulan el status, las funciones y el funcionamiento de los rganos que tienen atribuidas competencias coordinadoras dentro del
Gobierno, y que siempre habrn de estar subordinadas a la funcin coordinadora que la Constitucin atribuye al Presidente del Gobierno.
Las principales fuentes de carcter orgnico que se deben citar son las que afectan al Gabinete del Presidente, al Vicepresidente, a las Comisiones Delegadas del
Gobierno y a aquellos Ministerios de competencia horizontal cuyas atribuciones son
fundamentalmente coordinadoras, as como los Ministerios sectoriales que sin embargo tienen atribuidas competencias que inciden sobre otros Departamentos:
a)

Presidencia del Gobierno

La norma bsica de este rgano es el Real Decreto 3773/1982, de 22 de diciembre, por el que se determina la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno, en cuyo artculo 1.3 se establece que entre las funciones del Gabinete de
la Presidencia del Gobierno est conocer las actividades y planes de actuacin
de los distintos Departamentos ministeriales, al objeto de facilitar la coordinacin de la accin gubernamental por parte de la Presidencia del Gobierno, lo
que se compadece perfectamente con la estructura del Gabinete, cuyos Departamentos recuerdan en lneas generales la estructura del Gobierno37. El mode-

36

Publicada en el Boletn Oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores, num. 592, febrero, 1992.
Asuntos Institucionales, Economa, Asuntos Sociolaborales, Internacional, Educacin y Cultura, Anlisis, Defensa y Seguridad, y Estudios (artculo 2.4 del Real Decreto 3773/1982, modificado por Real Decre37

283

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

lo, similar al de otros Gabinetes, se caracteriza por fijar una coordinacin con dos
rasgos especficos: articular esta coordinacin con criterios jerrquicos, pues se
funda en la preeminencia del Presidente sobre el conjunto de los Ministros, y hacerlo con fines informativos y no decisorios.
En el mbito de la Presidencia, pero no en el nivel orgnico de informacin,
hay que sealar una norma de extraordinaria importancia coordinadora. Cada
ao, desde 1985, la Ley de Presupuestos Generales del Estado contiene un precepto, que desde 1986 adopta la forma de Disposicin Final, en virtud de la cual
se autoriza al Presidente del Gobierno para variar, mediante Real Decreto dictado a propuesta del mismo, el nmero, denominacin y competencias de los
Departamentos ministeriales38. Tres acotaciones conviene hacer sobre esta norma. Se ha llegado a poner en duda la constitucionalidad de este procedimiento,
ya que se piensa que esta frmula, atributiva de la competencia en favor del Presidente, podra colisionar con las previsiones del artculo 98.1, que vendra a establecer que la composicin del Gobierno es la que establezca la ley, as como
con el artculo 103.2. En apariencia, esta impresin podra sacarse39 pero a poco
que se ahonde se descubre la plena correccin del procedimiento.
Cuando el artculo 98.1 de la Constitucin alude a la ley, no lo est haciendo para exigir que la ley regule la pertenencia al Gobierno de los Vicepresidentes y de los Ministros, que son rganos necesarios ex Constitutione, sino
para atribuir a la ley la funcin de determinar qu otros miembros componen
el Gobierno. En cuanto al artculo 103.2, lo nico que prev es que los rganos
de la Administracin del Estado son creados de acuerdo con la ley, pero no necesariamente que cada Ministerio lo sea por ley. Ahora bien, como la Ley
10/1983 s estableci el nmero, denominacin y competencias de los Ministerios (lo que no era constitucionalmente necesario y s una herencia de la Ley
de Rgimen Jurdico de 1957), esta estructura qued congelada de rango, lo
que justifica la autorizacin legislativa al Presidente para proceder a esa variacin. Es pues un procedimiento plenamente constitucional ya que la Constitucin no prohbe esta deslegalizacin.
En segundo lugar, hay que recordar que la deslegalizacin se efecta imputando la creacin y supresin de Ministerios al Presidente del Gobierno, opcin
jerarquizadora, a mi entender, bastante acorde con la funcin de direccin y coordinacin que le atribuye el artculo 98.2 de la Constitucin y, sobre todo, acor-

to 1481/1989, de 15 de diciembre). En cambio, la Secretara General de Coordinacin y Servicios de la Presidencia del Gobierno, creada por Real Decreto 716/1991, de 3 de mayo, parece ser ms bien un rgano de
coordinacin de los servicios operativos de la Presidencia (protocolo, seguridad, etc.).
38 En la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, este precepto
es la Disposicin Final Tercera.
39 Para Mariano BAENA DEL ALCZAR (Curso de Ciencia de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1990,
reimp. de la 2.a ed., vol. I, p. 223) este procedimiento es formalmente impecable pero inslito.

284

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

de con quien tiene que elaborar y defender un programa poltico de Gobierno en


donde la estructura orgnica no es un dato inocuo.
Finalmente, conviene tener en cuenta que en la tensin entre reserva de ley
y potestad reglamentaria que caracteriza a los criterios de formacin de todo
Gobierno40, la frmula deslegalizadora de las Leyes de Presupuestos emerge
como la ms adecuada para impulsar una estructura coordinadora, ya que es un
principio bsico de esta tcnica el dotarse de los instrumentos jurdicos lo ms
flexibles y adecuados a la necesidad de cada momento. Pero sobre estos temas
volveremos ms adelante.
b)

Comisiones Delegadas del Gobierno

La fuente reguladora de estos rganos est, podramos decir, emparedada entre dos leyes. Fijado su nmero en la Ley de Rgimen Jurdico de 1957, un Real
Decreto posconstitucional, el 3234/1981, de 29 de diciembre, vino a reestructurarlas y adaptar sus reglas de procedimiento a lo previsto en el artculo
98 de la Constitucin. Posteriormente, se han creado dos ms, la de Situaciones
de Crisis (Real Decreto 2639/1986, de 30 de diciembre) y la de los Juegos Olmpicos de Barcelona de 1992 (Real Decreto 423/1990, de 30 de marzo). Estas
normas no son solamente orgnicas ya que tambin prevn determinados procedimientos de actuacin y, sobre todo, sealan unos mbitos sectoriales sobre
los que concurre la accin gubernamental.
c)

Vicepresidente del Gobierno

An cuando se dice, acertadamente, que una de las funciones ms caractersticas


del Vicepresidente del Gobierno en nuestro ordenamiento es la coordinacin de
reas gubernamentales41, lo cierto es que esta atribucin no se funda en normas
concretas ya que la Ley 10/1983 acenta su funcin de suplencia del Presidente antes que fijarle otras funciones concretas. Sin embargo, hay una norma que
contiene una referencia muy importante sobre la funcin coordinadora del Vicepresidente, que es el Real Decreto 1519/1986, de 25 de julio, de reestructuracin de Departamentos Ministeriales. Este Real Decreto, el primero que se dict al amparo de la delegacin que confiere la Ley de Presupuestos al Presidente
del Gobierno, establece en su artculo 4:
La Comisin General de Subsecretarios ser presidida por el Vicepresidente del Gobierno, que podr delegar en un Ministro.

40
41

SANTAMARA PASTOR: op. cit., pp. 986-987.


Ibidem. p. 984; PARADA: op. cit., p. 64.

285

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Esta atribucin, que deroga las previsiones del artculo 5 de la Ley 10/1983
en el que se atribua la presidencia de dicha Comisin al Ministro de la Presidencia (desaparecido en virtud del mismo Real Decreto), es una de las contribuciones ms importantes efectuadas desde 1978 en materia de coordinacin
intragubernamental ya que sita una instancia coordinadora tan importante como
la Comisin General de Subsecretarios bajo la responsabilidad directa del segundo
rgano unipersonal del Gobierno, al tiempo que da contenido a una figura organizativa caracterizada en la Ley 10/1983 ms por su funcin de suplencia que
por un contenido material concreto.
d) Ministerios horizontales
El Ministerio coordinador por excelencia es sin duda el de Relaciones con las
Cortes y de la Secretara del Gobierno, ya que sus funciones (fijadas fundamentalmente en los Reales Decretos 1519/1986, de 25 de julio, artculo 2, y 984/1987,
de 24 de julio, in totum) no tienen otro contenido que el meramente coordinador42.
Mitad gestor y mitad coordinador es el Ministerio para las Administraciones Pblicas, segn el artculo 3 del citado Real Decreto 1519/1986, como se ve tambin en el Real Decreto 221/1987, de 20 de febrero, y ello tanto sobre el rgimen
organizativo de la Administracin del Estado como en lo que se refiere a las Comunidades Autnomas y Administracin Local. Por ltimo tambin tiene atribuidas extensas funciones coordinadoras el Ministerio del Portavoz del Gobierno, al que el Real Decreto 834/1988, de 29 de julio, por el que se determina su
estructura orgnica inicial, atribuye tanto la resea de las actividades del Consejo de Ministros, primer rgano coordinador del Gobierno, como la propia coordinacin de los servicios informativos de la Administracin del Estado.
e) Ministerios sectoriales con competencias horizontales
De estos Departamentos, el que tiene atribuidas funciones coordinadoras ms
extensas es sin duda el de Economa y Hacienda, al que el Real Decreto 222/1987,
de 20 de febrero, por el que se reestructura el Ministerio, atribuye, adems de la
gestin propia del ramo, extensas competencias coordinadoras en materia de
planificacin econmica y presupuestaria, las ltimas de las cuales tienen amplio reflejo en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. Igual competencia coordinadora se advierte en el Ministerio de Justicia que, a tenor del Real Decreto 1449/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica su estructura orgnica

42 Vase Javier GARA FERNNDEZ: El Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretara del
Gobierno, en IDEM (ed.): El arte de gobernar. Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno. Tecnos, Madrid, 1992, pp. 213-232 [ahora, captulo 5 de este volumen].

286

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

bsica, tiene atribuida la armonizacin de determinados anteproyectos de ley y


la promocin legislativa de importantes mbitos normativos. Por ltimo, tambin
se detecta esta funcin coordinadora en el Ministerio de Asuntos Exteriores, segn se desprende del Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organizacin
de la Administracin del Estado en el exterior.
Estas normas relativas a los Ministerios han de completarse con otras normas
que establecen procedimientos especficos de coordinacin. Aqu, sin embargo,
se suscita el problema de la distincin entre lo poltico y lo administrativo. Con
todo, a ttulo de ejemplo y sin pretender dar ms que una somera referencia, debemos citar:
a) La Ley Orgnica 6/1980, de 1 de julio, reformada por la Ley Orgnica
1/1984, de 5 de enero, de criterios bsicos de la Defensa Nacional y la organizacin militar: caracterizacin de la poltica de defensa como accin interministerial, establecimiento de rganos de coordinacin y regulacin de procedimientos de coordinacin.
b) La Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas: procedimientos de recogida de informacin para la representacin del Estado en el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas.
c) La Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de estados de alarma, excepcin
o sitio: procedimientos de coordinacin interministerial.
d) La Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico: previsin
de instrumentos de informacin para el Gobierno y la Administracin.
e) La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la funcin pblica: funciones directivas y coordinadoras del Gobierno y del Ministro
para las Administraciones Pblicas (de la Presidencia en la Ley), rganos de coordinacin y procedimientos especficos.
f) La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre proteccin civil: configuracin interministerial de la proteccin civil, rganos y procedimientos de coordinacin.
g) La Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas: funciones de planificacin
hidrolgica.
h) La Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: coordinacin orgnica y funcional interministerial sobre la seguridad pblica.
287

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

i) La Ley 13/1986, de 14 de abril, de fomento y coordinacin general de la


investigacin cientfica y tcnica: planificacin coordinada, ejecucin de programas
y organizacin interministerial.

9.5.

NATURALEZA JURDICA DEL SISTEMA DE FUENTES


DEL PRINCIPIO DE COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL

El sistema de fuentes de la coordinacin intragubernamental es, como no poda ser de otra manera, extremadamente disperso en cantidad y en rango. No
cabe extraarse puesto que el principio coordinador se despliega a travs de muchos rganos y procedimientos que slo permiten aprehenderlos desde unas bases muy generales que establecen leyes igualmente generales. De ah que pueda tener algn inters tratar de individualizar tales bases, que son las que van a
caracterizar el principio de coordinacin intragubernamental desde una perspectiva constitucional.
Indaguemos en primer lugar en qu grado este sistema de fuentes responde
al principio jerrquico que contiene la Constitucin. Paradjicamente, el sistema se ha conformado con unos criterios jerrquicos mucho ms intensos que
los del franquismo, tal como se desprendan de la Ley de Rgimen Jurdico de
1957, lo que tiene fcil explicacin. El sistema personalizado de ejercicio del poder de la dictadura haca del Presidente del Gobierno casi un primus inter pares
de los restantes miembros del Consejo de Ministros (al menos en sede normativa, aunque la prctica de las presidencias de Carrero Blanco y Arias Navarro
prim el protagonismo de ambos), por lo que sus funciones aparecan relativamente tasadas en el artculo 13 de la Ley 195743. Por el contrario, y en concordancia con el rgimen constitucional del Presidente del Gobierno, el principio jerrquico se acenta en favor de ste en virtud de la clusula general del artculo
2 de la Ley 10/1983, lo que no quiere decir que sean desdeables los principios
coordinadores que contienen algunos apartados del artculo 13 de la Ley de Rgimen Jurdico (especialmente los que contienen los nmeros 3,4 y 5), pero
siempre interpretndolos desde esa supremaca jerrquica.
Este principio jerrquico no es pleno, pero se le aproxima. Sera plenamente jerrquico si la cspide de esta jerarqua (el Presidente), hubiera recibido ex
Constitutione no slo atribuciones coordinadoras sino tambin la plenitud de la
competencia para determinar la competencia, pero sta est limitada por las escasas referencias que contiene la Constitucin al Consejo de Ministros (cuyas sesiones son de derecho necesario en tales casos), por la atribucin a la ley de la

43 Diego LPEZ GARRIDO: El Consejo de Ministros durante el rgimen de Franco, en Javier GARCA
FERNNDEZ (ed.): El arte de gobernar..., cit., pp. 153-177.

288

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

determinacin de los restantes miembros del Gobierno y por la conformidad con


la ley para variar los Ministerios. Con todo, la plenitud de la competencia casi
se alcanza con la delegacin anual que contienen las Leyes de Presupuestos.
Adems del intenso principio jerrquico, la coordinacin se conforma en su
sistema de fuentes con rasgos colegiados y escalonados. El carcter colegiado
es igualmente intenso, no tanto en lo que se refiere a la cpula que ocupa el Presidente del Gobierno, sino en los restantes niveles, ya que (aparte de figuras de
orientacin administrativa, ms que poltica, como los Subsecretarios y los Secretarios Generales Tcnicos), la coordinacin se efecta colegiadamente y no
en torno a los titulares de rganos unipersonales. La nica derogacin, que es ms
que nada aparente, es la atribucin al Vicepresidente del Gobierno de la Presidencia de la Comisin General de Subsecretarios prevista en el Real Decreto
1519/1986, pero que en realidad no es ms que una consecuencia del principio
jerrquico que impregna toda la organizacin colegial.
Es asimismo escalonado el sistema de coordinacin porque cada rgano se
sita en un plano inferior respecto a otro al que est jerrquicamente sometido.
Y este escalonamiento se corresponde con la distribucin de facultades, segn
sean decisorias, de propuesta o de estudio. Slo queda al margen del escalonamiento el Gabinete del Presidente que carece de facultades decisorias y de propuesta pero que enlaza con la cspide de la jerarqua. Podra parecer, igualmente, que quedan al margen del escalonamiento las potestades coordinadoras
de los Ministerios, sectoriales u horizontales, pero a poco que se observe se
ver que su margen decisorio siempre es reducido, o al menos de baja intensidad, ya que muchas de sus actuaciones tienen alcance ms de propuesta que de
decisin.
Finalmente, otra conclusin sta de carcter mucho ms general que se
desprende de las fuentes examinadas es que la coordinacin, por estos rasgos de
jerarqua, colegialidad y escalonamiento, no slo busca asegurar el principio de
eficacia establecido en el artculo 103.1, sino se conforma con un telos garantista de la posicin constitucional del Gobierno y del modelo igualmente constitucional de relacin con las Cmaras.
En primer lugar, el principio organizatorio de la coordinacin, segn se desprende de las normas aqu examinadas, garantiza la posicin constitucional del
Gobierno porque al final se ha acabado diseando para permitir que el Presidente dirija la accin y coordine las funciones de los dems miembros, ejercite
las funciones deliberantes o decisorias que la Constitucin ha situado en sede de
Consejo de Ministros, y adems contiene los elementos suficientes para posibilitar
la ejecucin de las previsiones del artculo 97. Todos estos contenidos constitucionales podran realizarse con otro modelo normativo, lgicamente, pero el vigente en nuestro ordenamiento parece particularmente adecuado.
289

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Asimismo permite que el modelo constitucional de relacin del Gobierno


con las Cortes Generales, y especialmente con el Congreso de los Diputados, pueda articularse con seguridad, sobre todo porque asegura la particular relacin fiduciaria entre el Presidente y el Congreso, potencia el principio de solidaridad
gubernamental y no obsta el ejercicio de los procedimientos de control parlamentario sobre cada uno de los miembros del Gobierno.
Evidentemente, esta buena adaptacin de las normas de coordinacin a los principios constitucionales del Gobierno no obedece slo a un acto volitivo del legislador o del titular de la potestad reglamentaria. Se contaba con una legislacin no
slo preconstitucional sino emanada de la dictadura cuyo contenido era sin embargo perfectamente aprovechable; se han establecido rganos y procedimientos de
coordinacin a partir de la estructura administrativa preexistente; y hasta se puede
decir que la Ley 10/1983 result quiz demasiado apegada al modelo preconstitucional, en su concepcin global no en sus contenidos. Pero el resultado ha sido un
sistema de fuentes relativamente armonioso, quiz algo disperso, que no slo asegura la coordinacin sino que se inspira en el modelo constitucional de sta.
Y tras examinar el contenido material del sistema de fuentes, conviene aludir
tambin a sus rasgos formales. En la doctrina italiana se ha insistido en el acierto
de su Constitucin, cuyo artculo 95.3 establece reserva de ley para toda la regulacin de la estructura gubernamental y se ha destacado que esta exigencia legal,
que no obstaculiza la necesaria flexibilidad que debe tener el Presidente del Consejo, ha de alcanzar incluso a la estructura del aparato de la Presidencia, siendo esta
disciplina legal, a fin de cuentas, un elemento de racionalizacin del sistema44.
Tambin en la doctrina espaola se ha criticado que no haya una regulacin legislativa
plena45, pero quiz habra que distinguir entre principio de legalidad y anoma.
En Italia, hasta 1988, se contaba exclusivamente con una ley de 1901, que careca de suficiente eficacia y que dio lugar a una extenssima produccin de circulares e instrucciones para regular el funcionamiento del Gobierno46, lo que
justifica, al menos parcialmente, la desconfianza de la doctrina y su defensa del
principio de legalidad. Pero, segn entiendo, el tema se plantea con perfiles muy
distintos en Derecho espaol.
En nuestro ordenamiento, como acabamos de ver, las fuentes de la coordinacin
intragubernamental son diversas leyes, varios reales decretos aprobados en Con-

44 Silvano LABRIOLA: Lineamenti costituzionali della Presidenza del Consiglio y SPAGNA MUSSO:
Valutazioni di ordine generale, ambos en SPAGNA MUSSO (dir.): op. cit., vol. I: Il problema della Presidenza del Consiglio, pp. 55-64 y 477-478, respectivamente.
45 GARCA HERRERA: op. cit., pp. 73 y 80.
46 Vase Francesco STADERINI: Lordinamento della Presidenza del Consiglio, en SPAGNA MUSSO
(dir.): op. cit; pp. 186-191.

290

LA COORDINACIN INTRAGUBERNAMENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO...

sejo de Ministros y por el propio Presidente del Gobierno y algunos acuerdos adoptados tambin por el Consejo de Ministros. Las leyes (incluso preconstitucionales)
respetan obviamente el principio en el sentido que interesa a la Constitucin en
los artculos 98.1 y 103.2. Los diversos reales decretos son normas que, adems
de traer causa de la Ley 10/1983, disciplinan la organizacin interna del Gobierno lo que est constitucionalmente legitimado no slo por la caduca doctrina de la potestad reglamentaria del Gobierno47 sino porque se trata de un mbito propio de ste que no contradice las previsiones del art. 103.2 de la Constitucin.
Finalmente, los acuerdos del Consejo de Ministros son instrucciones internas
del Gobierno para regular su procedimiento de actuacin que no adoptan la forma del real decreto porque carecen de fuerza vinculante ad extra.
Por ende, este sistema de fuentes no slo respeta un principio abstracto de legalidad sino sobre todo responde a la economa general de la Constitucin. Evidentemente puede criticarse su naturaleza dispersa, pero esta dispersin es casi
intrnseca a un sistema jurdico que coloca al Presidente del Gobierno en el centro de la funcin coordinadora intragubernamental.

47

Sobre estos temas GARCA FERNNDEZ: op. cit.

291

CAPTULO 10:
SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN
DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL.
NOTAS DE DERECHO COMPARADO Y DE DERECHO
ESPAOL
PRIMERA PARTE: EL SECRETARIADO Y LA COORDINACIN
DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL
10.1.

INTRODUCCIN

Se entiende por coordinacin del trabajo gubernamental el conjunto de funciones polticas y administrativas destinadas a concentrar la poltica de un Gobierno
en una sola y exclusiva direccin, bajo una nica autoridad, con criterios polticos
homogneos y mediante la previsin de los instrumentos jurdico-administrativos
destinados tanto a unificar las diversas instancias que conforman el Gobierno y la
Administracin como a resolver los posibles conflictos que puedan surgir entre las
referidas instancias. Una eficaz coordinacin de este trabajo conlleva igualmente
el establecimiento paralelo de varios mecanismos jurdico-administrativos destinados al seguimiento y al control del proceso de elaboracin normativa, y, en conexin con esta ltima funcin, el control unificado de la publicacin del diario
oficial. Otra dimensin importante de la coordinacin del trabajo gubernamental,
que no es propiamente una funcin, sino una condicin para la buena marcha de sus
restantes funciones, es la coordinacin con las instancias estrictamente polticas de
la cabeza del Gobierno, que con alguna frecuencia se organizan en Gabinetes de acuerdo con el muy consolidado modelo organizativo de origen francs.
La creacin de un rgano poltico-administrativo que coordine el conjunto del
trabajo gubernamental se remonta en el Reino Unido a 1916 y en Francia a
1934-1935. Sin entrar en detalles que no hacen al caso en este momento, s conviene destacar dos notas significativas que ayudan a entender la naturaleza de esta
funcin de coordinacin as como la del rgano que ms frecuentemente la sirve, que podemos denominar Secretariado del Gobierno1. Tales notas son:
1 En este trabajo vamos a emplear la expresin Secretariado (o Secretariado del Gobierno) con letra inicial mayscula para referirnos al rgano que efecta las funciones de coordinacin del Gobierno. Por el con-

293

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

a) La conexin entre su regulacin y una situacin de crisis muy intensa (blica en el Reino Unido, poltica y social en Francia) que aconsejaba dotar a la cabeza del Gobierno de unos poderes de coordinacin relativamente fuertes, dentro de un marco constitucional que no siempre favoreca la supremaca del Primer
Ministro sobre el resto de los miembros del Consejo de Ministros.
b) La voluntad deliberada de que el rgano encargado de la funcin coordinadora, el Secretariado, tuviese un cuo marcadamente tcnico-administrativo, tanto en su composicin como en sus funciones. Cabe preguntarse el motivo de esta preferencia, tecnocrtica avant-la-lettre, que no suele empecer, sin
embargo, que el responsable del rgano tenga categora de Ministro y su funcin
sea, por ende, poltica. Quiz podra llegarse a la conclusin de que el abigarrado conjunto de funciones que configuran la coordinacin del trabajo gubernamental aconseja dotarlas de continuidad, ya que con frecuencia se suma a su
contenido eminentemente poltico una dimensin administrativa que conviene
salvaguardar. Segn los modelos constitucionales, se hace encabezar o no este
rgano por un poltico, pero la dimensin administrativa no se pierde nunca.
Ms adelante trataremos este tema con algn detenimiento.

10.2.

LOS MODELOS EUROPEOS DE SECRETARIADO


Y DE COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

Para establecer una tipologa operativa que permita clasificar las funciones
coordinadoras y los rganos que sirven a stas, conviene revisar los sistemas
comparados de Europa, a fin de descubrir cuales son los elementos invariables
y aquellos que, por ofrecer soluciones distintas, ya orgnicas, ya funcionales,
permiten percibir las diferencias entre unos y otros modelos.
Pues bien, examinado el cuadro de Derecho comparado que formaran los
sistemas francs (Secretariado General del Gobierno), britnico (Cabinet Office), alemn (Cancillera), italiano (Subsecretario de Estado de la Presidencia
del Consejo de Ministros) y espaol (Ministerio de la Presidencia), se llega a la
conclusin de que se da una aproximacin sustancial de todos los sistemas en
lo que se refiere a funciones, pero no as en cuanto a la organizacin, en la que
se pueden encontrar algunas tendencias contrapuestas o, al menos, divergentes.
A este fin, podemos sealar tres grandes modelos organizativos y an podra sealarse un sistema mixto, que es el de Blgica, en tanto que el modelo sueco resulta bastante poco articulado. As pues hoy se puede hablar de tres grandes modelos de organizacin del Secretariado gubernamental, a saber, el modelo de

trario, emplearemos la expresin secretariado (o funcin de secretariado), con letra inicial minscula cuando nos refiramos a la funcin que realiza el rgano de coordinacin gubernamental.

294

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

Secretariado orgnicamente autnomo, con un aparato propio y un titular nico


de ese aparato (Francia y el Reino Unido hasta el Gobierno Blair), el modelo de
Secretariado diluido en otros rganos que carece de aparato propio y de titular
unipersonal, an cuando, por unas y otras vas, ejercite materialmente funciones
de Secretariado (Alemania, Italia) y el modelo de Secretariado-Ministerio con
todo el aparato y prerrogativas de un Departamento ministerial (Espaa y el Reino Unido despus del Premier Blair). Se puede observar con algn mayor detalle las organizaciones que forman estos modelos.
a)

Francia

Origen y evolucin histrica. En Francia, el Secretariado General del Gobierno nace con su forma actual cuando se aprueba el Reglamento interior de
los trabajo del Gobierno de 3 de febrero de 19472 si bien en marzo de 1917 ya
se cre una Seccin Administrativa en la Presidencia del Consejo de Ministros
que a partir de noviembre del mismo ao se transform en la figura del Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo. Entre 1924 y 1926 se retorna
al rgano bajo la denominacin de Secretariado General de Servicios Administrativos para volver, con altibajos breves, al cargo de Subsecretario de Estado hasta febrero de 1934. En diciembre de 1934 la Ley de Presupuestos para 1935 previ, a efectos presupuestarios, que el Presidente del Consejo de Ministros
tendra bajo su direccin los servicios administrativos de la Presidencia del Consejo, lo que dio lugar a la posterior aprobacin del Decreto de 31 de enero de 1935
que estableci la estructura necesaria para tales servicios3. De forma definitiva,
la Ley de 13 de agosto de 1936 estableci el Secretariado. Despus de la liberacin de Francia, y con la cobertura de la Ley de Presupuestos de 1944, el Consejo de Ministros adopt el Reglamento de 27 de noviembre de 1945 que es el
antecedente del de 1947 si bien, como record Zamora Rodrguez, no se derogaron las normas de 1934, 1935 y 1936.
Normativa reguladora. En la actualidad, la regulacin orgnica del Secretariado General del Gobierno francs parte todava del referido Reglamento interior de los trabajos del Gobierno de 3 de febrero de 1947 que ningn Gobierno ha querido modificar ni sustituir. Y la base normativa funcional de este
rgano son las Circulares del Primer Ministro sobre el trabajo gubernamental que
peridicamente se aprueban. La Circular vigente es la de 6 de junio de 1997

2 Como ocurre con frecuencia, este Reglamento no se public en el Journal Officiel. Apareci en el nm.
605, de 22 de abril de 1947, de Notes documentaires et tudes de la Documentation Franaise. Tambin lo public Roselyne PYE. En el nmero 216-217, de octubre 1988-marzo 1989, de Documentacin Administrativa se public su traduccin espaola a cargo de Carlos de la Vlgoma (pp. 439-446).
3 Y a la instalacin de tales servicios en el Palacio de Matignon que haba sido hasta agosto de 1914 la
sede de la Embajada del Imperio Austro-Hngaro, siendo requisado en tal fecha por el Estado francs que lo
compr en 1923.

295

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

(Journal Officiel, nm. 131, de 7 de junio de 1997)4 que se complementa con otra,
anterior en unos das, de 30 de enero de 1997, sobre las reglas de elaboracin,
de firma y de publicacin de los textos en el diario oficial y sobre la aplicacin
de procedimientos especiales que incumben al Primer Ministro (Journal Officiel,
nm. 27, de 1 de febrero de 1997). Para el estatuto personal del titular del Secretariado sigue vigente el artculo 3 de la ordenanza de 4 de febrero de 1959 que
regula los empleos pblicos cuya provisin corresponde libremente al Gobierno. Adems, el Gobierno francs considera vigentes otras muchas Circulares
del Primer Ministro que contienen instrucciones acerca de cmo efectuar el desarrollo reglamentario de las leyes, la organizacin de las reuniones interministeriales, las delegaciones ministeriales, etc.
Organizacin. Su organizacin bsica actual, que no ha variado apenas desde su creacin, consiste en un servicio legislativo y un aparato administrativo encargado del seguimiento del trabajo gubernamental a travs de chargs de mission. En la actualidad est adscrita al Secretariado la Comisin Interministerial
de la Poltica Inmobiliaria del Estado. Como acabamos de ver, el titular del Secretariado General5 es nombrado discrecionalmente por el Consejo de Ministros.
En otras pocas el Secretariado dispona de un servicio de relaciones parlamentarias que colaboraba con el Ministro o Ministros sin cartera encargados de las relaciones con el Parlamento pero en la actualidad ha sido suprimido.
Funciones. Las funciones del Secretariado francs consisten en: i) preparar la
accin y las reuniones del Consejo de Ministros6 (incluyendo las actas7 y los comunicados)8, ii) ejecutar sus decisiones, iii) organizar las reuniones interministeriales, iv) participar y, llegado el caso, coordinar la preparacin de los proyectos normativos que el Gobierno ha de aprobar y, si se trata de proyectos de ley,
efectuar su seguimiento en el Parlamento, v) preparar la promulgacin y publicacin de las leyes, vi) prestar asesora jurdica general al Gobierno, y vii) transmitir a los miembros del Gobierno las directivas que aprueben el Presidente de
la Repblica y el Primer Ministro. Ello comporta, como seala Fournier (Le tra-

4 La Circular anterior a la vigente, firmada por Michel Rocard el 25 de mayo de 1988 (Journal Officiel
de 27 de mayo de 1988), era, como la de 1997, un buen vademcum sobre el funcionamiento del Gobierno.
5 Desde la liberacin, siempre ha sido un Consejero de Estado salvo el primer titular, Louis Joxe, que lo
fue tambin con posterioridad a su cese.
6 Je vois, chaque lundi, le Prsident de la Rpublique et je lui propose un projet dordre du jour du
Conseil des ministres: non seulement lordre du jour du Conseil des ministres du mercredi que suit, mais aussi les projets dordre de jour des Conseils que viennent huit et quinze jours aprs (LONG, p. 67).
7 Aunque estaba previsto en el Reglamento de 1947, hace mucho tiempo que no se levantan actas de las
reuniones del Consejo de Ministros y en su lugar se prepara una minuta denominada relev de dcisions du
Conseil des ministres que se somete a la aprobacin del Presidente de la Repblica y del Primer Ministro (LONG,
p. 70; PY, pp. 41-42).
8 Desde que Jules Moch accedi a este cargo en 1936, el Secretario General del Gobierno asiste a las reuniones del Consejo de Ministros pero sentado en una mesa lateral junto al Secretario General de la Presidencia de la Repblica.

296

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

vail, pp. 146-147), que estamos ante una instancia administrativa permanente
que sobrevive a los cambios polticos y que asegura la continuidad del funcionamiento del Estado cuando tiene lugar un relevo en la Jefatura del Estado o en
la Presidencia del Gobierno9 y al mismo tiempo se configura como un rgano
encargado de asegurar la eficacia de la accin gubernamental.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Estamos ante un modelo de ente formalmente administrativo dependiente pero no inserto en la Presidencia del Gobierno10. La doctrina francesa ha debatido mucho sobre el carcter poltico o administrativo de este rgano a veces con argumentos un tanto ingenuos como la
continuidad de su titular a lo largo de los Gobiernos. Ardant y Lavroff lo han definido como un rgano administrativo a disposicin del Gobierno en su conjunto y del Primer Ministro en particular que tambin es el rgano que asegura las
relaciones entre los Ministros y entre el Gobierno con el Presidente y con el Parlamento adems de que su titular es el jefe de los servicios del Primer Ministro (Ardant, pp. 97-98) en tanto que Tricot y Hadas-Lebel sealan que en la Quinta Repblica se ha reducido el papel preeminente del Secretario General del
Gobierno en proporcin inversa al reforzamiento del Secretario General de la
Presidencia de la Repblica11. Pero tambin es cierto que, como seal Rials,
desde la presidencia de Giscard dEstaing, el Secretario General del Gobierno es
un instrumento del Jefe del Estado para disciplinar el trabajo gubernamental
(Rials, p. 91) aunque en la cohabitacin Mitterrand/Chirac el Secretario General
del Gobierno era una persona vinculada a Chirac y no a Mitterrand, cosa que no
ocurri despus en la cohabitacin Chirac/Jospin. Pero quien mejor acierta es
Fournier que, tras sealar lo que no es (no es un Gabinete que aconseja al Presidente de la Repblica o al Primer Ministro ni una Administracin centralizada que
prepara textos, informes o directivas) avanza hacia lo que es:
Cest une instance rgulatrice, une sorte dinstitution charnire, qui intervient au niveau des procdures et des circuits de dcision du travail gouvernemental (Fournier, Le travail, p. 145).

Aunque quiz se pueda sealar tambin que en etapas en que el Presidente


de la Repblica y el Primer Ministro provienen del mismo partido el Secretariado

9 La nica excepcin a esta regla la vivi el propio Jacques Fournier que ces cuando Jacques Chirac accedi al cargo de Primer Ministro. El cese de Fournier es muy aclaratorio de qu instancia (el Presidente o el
primer Ministro) domina el Secretariado en caso de divergencia acerca de la provisin del cargo: evidentemente,
el Primer Ministro.
10 El Portail du Premier Ministre (http://www.premier-ministre.gouv.fr) clasifica los organismos situados directamente bajo la autoridad del Primer Ministro: Gabinete del Primer Ministro y organismos vinculados a ste, rganos de coordinacin interministerial, rganos de informacin general, un rgano de apoyo, los
rganos de coordinacin sectorial y los rganos de investigacin, consejo y formacin. El Secretariado General del Gobierno es clasificado entre los rganos de coordinacin interministerial junto al Secretariado General de Asuntos Europeos, el Secretariado General de la Defensa Nacional, el Servicio de Informacin del
Gobierno y el Secretariado General del Mar.
11 Bernard Tricot fue Secretario General de la Presidencia de la Repblica con el general de Gaulle.

297

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

es un rgano de asistencia tcnica del primer Ministro. As lo ve, por ejemplo,


uno de las ms recientes manuales de Derecho constitucional, el de Mathieu y
Verpaux (pp. 428-429).
Y desde el punto de vista funcional se trata de un rgano exclusivamente dedicado a las funciones de secretariado, sin apenas otras actividades administrativas o polticas y alejado incluso de las relaciones con el Parlamento.
b) Reino Unido
Origen y evolucin histrica. El Cabinet Office tiene su origen en 1916 cuando Lloyd George form un Gobierno de coalicin y consider necesario crear
un aparato administrativo que asegurase la coordinacin de los Ministros que
procedan de dos partidos diferentes en un Gobierno que haba aumentado ampliamente tanto su tradicional nmero reducido de Ministros12 como sus atribuciones. As se form el War Cabinet que tena una pequea unidad administrativa a su servicio, el Cabinet Secretariat, que es la unidad matriz del Cabinet
Office y que estuvo a punto de desaparecer en los aos veinte tanto porque el
Partido Conservador lo consider, en un principio, como un instrumento del
Partido Liberal como porque algunos polticos y cierta doctrina consideraban que
era un rgano inconstitucional que pona en peligro la convencin constitucional del secreto de las deliberaciones del Gabinete13 como por lo que supona de
refuerzo del Primer Ministro frente a sus pares, los miembros del Gabinete (lo
que as ha sido con el discurrir del tiempo)14, a lo que se aada la resistencia
burocrtica pues las escasas funciones del rgano eran efectuadas hasta entonces por los Secretarios privados del Premier. Adems de su dimensin administrativa funcional, Stanley de Smith apunt una idea sugerente: las normas
convencionales sobre las funciones del Cabinet Office presuponen la existencia
de un Gabinete15, lo que implica que slo cuando se consider necesario trans-

12 Antes de la Guerra Europea de 1914 los Ministros se reunan en gabinete varias veces por semana, seguan vindose con frecuencia los fines de semana en el campo y tenan como sede de sus reuniones el comedor del 10 de Downing Street (ARMSTRONG, p. 92). Adems, no haba secretario ni se levantaba acta de
las reuniones sino que, al acabar stas, el Premier enviaba al Rey las denominadas Cabinet letters, escritas de
su puo y letra, donde le informaba de las decisiones adoptadas. Estas cartas son el nico documento que se
conserva de las reuniones del gabinete entre 1868 y 1916 (HOOD PHILIPS, p. 312).
13 El secreto como tal no estaba en peligro pero es cierto que se pas de la opacidad ms absoluta provocada por la ausencia de actas y de cualquier papel originado en la reunin (salvo las Cabinet letters que hemos visto ms arriba) a la reserva ms matizada que comporta la existencia de unas actas y de unos acuerdos
escritos de los que se da traslado a los miembros del Gabinete. Adems, la presencia del propio Secretario tambin rompa el secreto de unas reuniones a las que hasta entonces slo asistan los miembros del Gobierno.
14 Esta curiosa tacha de inconstitucionalidad (no del todo desencaminada) ha sido evocada por BIAGI
GUERINI (1979, pp. 434-435).
15 Cuando hablamos del Gabinete en relacin al Reino Unido nos estamos refiriendo al Gobierno como rgano o al Gobierno reunido en Consejo de Ministros y no a las estructuras de apoyo poltico que se han generalizado con esa denominacin en muchos pases tras la experiencia francesa de comienzos de la Tercera Repblica.

298

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

formar el Gabinete en un rgano colegiado encargado de la accin de gobierno


aparece el rgano que tiene que asegurar esa funcin gubernamental. Y en esa
misma lnea Crossman, en un deslumbrante prlogo a Bagehot, seal que el modelo de Gabinete informal que se describa en The English Constitution desaparece en 1916 con la creacin del War Cabinet que comportaba el establecimiento del Cabinet Secretariat. Ese modelo de Gabinete informal todava
renacer en 1920 hasta que Churchill form su Gobierno pero, como dice Crossman, ya era entonces un anacronismo.
Hay que advertir, sin embargo, que en la funcin de reforzamiento del Premier frente a sus pares el Cabinet Secretariat no consigui pleno xito en los aos
veinte y treinta16. Incluso Churchill, cuyo protagonismo era evidente, tampoco
se apoy demasiado en este rgano en la funcin centralizadora que imprimi
al Gabinete. Fue Attlee, sin el carisma de Churchill y sin el dominio que ste tena sobre su partido, el que centraliz el funcionamiento del Gabinete reforzando el Cabinet Secretariat y todo el Cabinet Office17. As se le aadi, tras la Segunda Guerra Mundial, en esa nueva etapa, la funcin de coordinar los numerosos
comits interministeriales que empezaron a proliferar en la Administracin britnica. Desde entonces, y en paralelo al reforzamiento de la posicin preeminente
del Primer Ministro, han ido aumentando sus funciones de asistencia al trabajo
gubernamental como son la preparacin de las reuniones del Gobierno, la programacin de las actividades y proyectos y, durante una decena de aos, el anlisis de la poltica gubernamental (mediante el Central Policy Review Staff que
se cre en 1970 cuando era Premier Edward Heath tras la propuesta que formul el mismo ao el Libro Blanco sobre The Reorganisation of Central Government) y al propio tiempo ha ido asumiendo funciones propias de los Ministerios convencionales, la ms importante de las cuales es una parte de la
gestin y direccin de la funcin pblica de la que es responsable el Secretario
del Cabinet Office con la denominacin de Head of the Home Civil Service.
Esta asuncin de responsabilidades en materia de funcin pblica se efectu,
en una primera fase, a costa de las tradicionales atribuciones del Departamento
del Tesoro y se debieron, como apunta Viviani, a la necesidad de dotar de ms
medios a la accin poltica del Primer Ministro para hacer frente a las necesidades
del Estado Social si bien el reforzamiento definitivo del Cabinet Office en atribuciones y en medios se produjo, curiosamente, cuando Margaret Thatcher alcanz el cargo de Premier y se propuso, con todo xito, desmantelar el Estado
social. Es en ese momento cuando se crea la Management and Personal Office,
se devuelve una parte de las atribuciones sobre funcin pblica al Tesoro y se

16 No obstante, Mortati, con su habitual finura, ya advirti a principios de los aos treinta que la nueva posicin de preeminencia del Gobierno en el sistema parlamentario provocaba en paralelo el acrecientamiento de la
figura del Primer Ministro que ya dejaba de ser un primus inter pares (Lordinamento del Governo, pp. 43-44).
17 Under his Premiership, a well-organised system of centralised decision-taking replaced the rather haphazard personal autocracy of Sir Winston (CROSSMAN, p. 49).

299

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

suprime, en 1983 despus de una primera legislatura, el Central Policy Review


Staff quiz porque su gran capacidad de reflexin y de prospectiva serva a todo
el Gabinete (Jones) cuando la Premier buscaba un modelo ms centrado en el
principio de canciller18 para acabar de soldar el modelo de Prime-Ministerial
Government que Crossman ya describi y que atribua al Premier el triple dominio sobre el Gobierno, el Parlamento y el partido de la mayora19.
Normativa reguladora. De la misma manera que el Gabinete y el Primer Ministro apenas tienen regulacin normativa20, el Cabinet Office est regulado por
convenciones y no por normas escritas (De Smith, Hogan, Barendt) si bien posteriormente han sido codificadas. Durante mucho tiempo, como cuenta Harold
Wilson en sus memorias como Premier, en la primera reunin del nuevo Gabinete se establecan las normas de funcionamiento (horarios, plazos para la admisin y circulacin de documentos, procedimiento ante los desacuerdos de los
Ministros, etc.), normas que propona el Primer Ministro pero que se adoptaban
colegiadamente pero posteriormente se codificaron en dos textos (Memorandum of Guidance for Oficial Appearing before Select Committees de 1988 y
Questions of Procedure for Ministers de 1992) autodenominados notas que el
Cabinet Office distribua en una edicin domstica sin advertir qu autoridad
los haba autorizado. En la actualidad, la edicin revisada pero sin grandes cambios de las Questions of Procedure for Ministres se inserta en el denominado
Ministerial Code. A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers que
ya ha sido aprobado por el Primer Ministro (la versin actual es de julio de 2005)
cuya parte segunda (Procedural Guidance for Ministres) repite las anteriores
directrices sobre la posicin del los Ministros dentro del Gobierno, sus relaciones con el Parlamento, su comportamiento dentro de sus Departamentos ms

18 Ainsi a-t-elle [Thatcher] ralis un lger dplacement dun systme plus collgial vers un systme que
prendrait un caractre plus prsidentiel. Mais ce dplacement reste trs lger (FOURNIER, Le travail, p. 188),
19 Las tesis de Crossman sobre el Prime-Ministerial Government no fueron aceptadas unnimemente. Por ejemplo Gordon Walker rechaz que fueron generalizables los casos que Crossman sealaba como decisiones adoptadas por el Primer Ministro sin consultar al Gabinete y, al contrario, aduca muchos supuestos
en que el Primer Ministro deba acudir a consultar al Gabinete, por lo que consideraba que era ms adecuado
hablar de un sistema de Gabinete parcial. No obstante, Gordon Walter reconoca que el Cabinet Office haba influido en el reforzamiento de los poderes del Premier. En un trabajo periodstico correspondiente al etapa gubernamental de Blair (Peter STOTHARD: 30 Days, A Month at the Heart of Blairs War, Asp Words Ltd.,
Londres, 2003) se seala como en el mes de marzo de 2003 Blair consult la participacin britnica en la
agresin contra Irak con algunos consejeros pero no tanto con los miembros del Gobierno. Cuando Gordon
Brown fue elegido Primer Ministro la prensa internacional (como, por ejemplo, El Pas de 28 de julio de
2007) sealaba que ste quiz adoptara una forma de actuacin ms colegiada aunque, si es as, ser una colegialidad muy matizada pues la dinmica del principio de canciller se ha consolidado tanto desde los aos
sesenta del siglo pasado que sera difcil retornar a un modelo predominantemente colegial. De hecho la prensa internacional (Jean-Pierre LANGELLIER: Les bons dbuts de Gordon Brown, Le Monde, 28 de julio de
2007) ha informado que en los primeros Consejos de Ministros del nuevo Premier ha habido verdaderos debates frente a las prcticas de Blair donde sus asesores tenan ms influencia que los miembros del Gobierno.
20 The absence of any legal statement of the powers of the Prime Minister and Cabinet shows very
clearly the divorce in the United Kingdom between constitutional law and the operation of the constitutions
in practice (BARENDT, p. 113).

300

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

las tareas de comunicacin y las pensiones que devengarn. Dado el silencio


que guardan las sucesivas Ministers of the Crown Acts, este Manual, que evoca
las Circulares del Primer Ministro francs, es la fuente bsica de funcionamiento
del rgano. No deja de ser significativo, por otra parte, que un rgano que naci al servicio de todo el Gabinete (como se ve en su denominacin) sea regulado, desde que Blair accedi al Gobierno, por una norma emanada del Primer
Ministro: a nivel formal confirma la realidad poltica, esto es, que el Cabinet
Office es en la actualidad un rgano al servicio fundamentalmente del Premier.
Organizacin. La cabeza del Cabinet Office ha cambiado mucho desde que
entr a gobernar Blair, de modo que la tradicional posicin del Secretario apartidista ha sido sustituida por una estructura prxima a los Ministerios tradicionales, esto es, un Ministro que hoy tambin lo es simultneamente de Exclusin
Social y Canciller del Ducado de Lancaster21, con dos Secretarios Parlamentarios (uno de los cuales es tambin Ministro para las Midlands Orientales) y una
Ministra para la Olimpiada de Londres22. Desde los aos setenta, al menos, se
debata en el Reino Unido si el responsable del Cabinet Office deba ser un Ministro pero siempre se rechaz la idea hasta el nombramiento del Premier Blair.
La consecuencia de esta elevacin del rango del titular del rgano es que, por primera vez desde su creacin, el responsable del Cabinet Office no es un funcionario apartidista (aunque difcilmente apoltico) que trabaja por igual con los
Gobiernos conservadores y laboristas23, si bien es cierto el Secretario del Cabinet ha pasado a poseer el perfil tcnico apartidista que antes posea el titular del
Cabinet Office24. Como Ministerio, el Cabinet Office ya publica cada ao su
Departmental Report.
En cuanto a su estructura orgnica, forman parte de este rgano, adems del
Cabinet Secretariat, la Oficina Central de Estadstica, la Europe Unit, la Unit for

21 Ocupa actualmente el puesto Ed Miliband, hermano del Secretario del Foreign Office e hijo de Ralph
Miliband y es Diputado desde 2005. En el Gobierno de Blair era Secretario Parlamentario del mismo Cabinet Office. Su antecesora, Hilary Armstrong, era Diputada desde 1987, antigua Concejal e hija de Diputado y
cuando fue nombrada Ministra recibi una carta del Premier Blair donde sealaba las prioridades del Cabinet Office en cuanto Departamento encargado de la exclusin social y del denominado tercer sector. Esta
carta y la respuesta de la Ministra se publicaron en la pgina de este rgano (http://www.cabinetoffice.gov.uk).
El Ministro Miliband no parece haber recibido carta similar del Premier Brown.
22 La anterior Ministra Armstrong tena dos Secretarios Parlamentarios (uno el actual Ministro) y una Ministra sin Cartera. Como acabamos de ver, a diferencia del actual Ministerio, se ocupaba tambin de la Exclusin Social.
23 El antiguo Secretario, sir Robert Armstrong, fue Secretario del Private Office con Premiers conservadores
y laboristas, Secretario General del Ministerio del Interior con Gobiernos laboristas y Secretario del Cabinet
Office con Premiers conservadores. Y el primer Secretario, sir Morris Hankey, ocup su puesto desde su creacin en 1916 hasta 1938.
24 Vase Marc ROCHE: Gus ODonnell, la charnire entre Tony Blair et Gordon Brown, Le Monde, 28
de junio de 2007. En esta crnica del corresponsal en Londres del peridico francs se recoge una de las pocas declaraciones del Cabinet Secretary, cuyo perfil es exactamente igual de los titulares del Cabinet Office
antes de adquirir rango de Ministro.

301

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Devolution y la Management and Personal Office que es el Ministerio de la


Funcin Pblica. Adems, estn vinculadas al Cabinet Office, a travs del Cabinet Secretary, las estructuras de seguridad que, desde julio de 2007, se dividen en un Head of Security, Intelligence and Resilience y un Head of Intelligence Assessment and Chairman of the Joint Intelligence Committee.
Como ncleo ms antiguo del Cabinet Office, el Cabinet Secretariat es el Secretariado propiamente dicho, esto es, el rgano encargado de organizar y convocar las reuniones del Gabinete, de redactar y custodiar sus actas, de redactar las
minutas de los acuerdos (las conclusions) y est dividido en tantas Secretaras
(antes denominadas Unidades) como reas de la poltica gubernamental hay que
coordinar (poltica exterior y defensa, asuntos econmicos e interior, asuntos europeos25, proteccin civil, protocolo y, en fin, inteligencia y seguridad). En el
ejercicio de esta funcin el titular del Cabinet Office, o su Adjunto, siempre ha
asistido a las reuniones del Gabinete y a fortiori ahora que tiene rango de Ministro.
Funciones26. Se ha sealado con frecuencia que, a diferencia del Prime Minister Office, el Cabinet Office est al servicio de todo el Gabinete y por ello se
encarga en la actualidad de: i) dar apoyo al Primer Ministro en su funcin de dirigir el Gobierno (especialmente para las reuniones del Gabinete) a travs del Cabinet Secretariat; ii) asegurar la coordinacin intragubernamental, especialmente
mediante la asistencia a los standing committees que tanta importancia tiene en
la vida administrativa britnica; iii) colaborar en la poltica de comunicacin; iv)
establecer estndares para asegurar el buen gobierno de la Administracin britnica; v) dirigir la funcin pblica; vi) planificar la actividad del Gobierno, y
vii) prestar asistencia jurdica al Gobierno y a su Premier. Esta visin funcional27 es sin duda cierta pero no lo es menos, como acabamos de sealar, que a
travs del Cabinet Office el Primer Ministro no slo se ve apoyado como miembro del Gobierno sino, sobre todo, puede desplegar con fuerza el principio de canciller. En este sentido, al igual que ocurre en Alemania, como veremos ms abajo, el Cabinet Office es un instrumento para reforzar la posicin constitucional
del Primer Ministro como jefe y director del Gobierno britnico (De Smith, p.
174; Hogan).
En esa funcin de apoyo a las funciones constitucionales del Primer Ministro, el Cabinet Office realiza las funciones propias de cualquier Secretariado
(preparacin, nada colegiada, del orden del da de las reuniones del Gabinete, cir-

25 El precedente prestigioso de esta Secretara fue la Europe Unit, creada por el Premier Heath para negociar la integracin en la Comunidad Econmica Europea. Adems, esta Europe Unit inici el proceso de creacin de Unidades especializadas en el Cabinet Office, que son el antecedente de las actuales Secretaras.
26 DE SMITH, p. 1979, presenta un excelente resumen de las funciones (que denomina constitucionales)
de este rgano.
27 The Cabinet Office, containing a variety of offices which provide crucial services for the Cabinet,
deserves to be called the nerve-centre of British Government (JONES, p. 50).

302

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

culacin de documentos, redaccin del acta de la reunin) pero lo peculiar, como


apunta Biagi Guerini, es que la tradicional desestructuracin del Gobierno britnico hace de este rgano el nico punto de conexin entre el Gabinete, que no
tiene existencia formal, y el aparato administrativo que ha de ejecutar las decisiones colegiadas de un Gabinete que carece de atribuciones formales. Y ello
tanto ms cuanto que, a pesar de la evolucin del Gobierno britnico hacia un
modelo mucho ms penetrado del principio de canciller, todava hay decisiones
que gran trascendencia que han de debatirse (si no aprobarse) en el Gabinete
(Fournier, Le travail, pp. 185), lo que exige recubrir bien esas decisiones tanto en lo procedimental como en lo jurdico-sustantivo. Desde este punto de vista, es cierto que el Cabinet Office no slo est al servicio del Premier sino tambin es un rgano al servicio de la convencin constitucional de la responsabilidad
colectiva, como seal Amstrong (pp. 90-91) pues permite llevar a debate muchos asuntos que, conforme al Derecho britnico, corresponderan originariamente a los Ministros. No debemos olvidar, en efecto, que ya Dicey conectaba
la prctica de esta convencin, entre otras formas de exteriorizarse, a las reuniones
del Gabinete y que el ejercicio de la responsabilidad desborda a la posicin individual de cada Ministro para poner en juego la propia vida del Gobierno si
ste es derrotado en el Parlamento. Por eso es tan necesario, para controlar la responsabilidad colectiva, un rgano que permita llevar a debate colegiado aquello que puede conducir a un conflicto parlamentario (en Marshall encontramos
muchos ejemplos recientes). En el volumen que dirigi Geoffrey Marshall sobre la responsabilidad ministerial encontramos incluso, en trminos que resultan casi exticos en la poltica continental, referencias a la funcin de los servicios del Secretariat Office en cumplimiento de esta convencin constitucional
como, por ejemplo, custodiar los papeles de los Ministros para que, mediante el
secreto, se pueda seguir asegurando la responsabilidad ministerial que no permite que se trasluzca la menor discrepancia entre los miembros del Gabinete28.
No debe olvidarse, adems, que no existe en el Gobierno britnico un Ministerio con potestad de veto sobre los otros Ministerios como ocurre con el Ministerio de Hacienda en Alemania. De hecho, cuando Gordon Brown intent en julio de 1998 un cierto control de la Secretara del Tesoro sobre los restantes
Departamentos29 el Premier Blair lo desactiv inmediatamente.
Despus de todo, si el Gabinete es, como deca Bahegot, un cuerpo de control elegido por el Parlamento pero que trabaja en completo secreto, es natural
que se busquen los procedimientos y los medios ms adecuados para asegurar
su trabajo colegiado.

28 Lo expres, al pie de la letra, Margaret Thatcher: Al final del Consejo subray la necesidad de que
los ministros respondieran colectivamente de la gestin del Gobierno y de que se observara una rigurosa confidencialidad entre ellos. Dije que no tena intencin de llevar acta de los debates del Consejo, y que esperaba que los dems siguieran mi ejemplo. Aunque resulte incmoda a la hora de redactar unas memorias, es una
norma vlida para todo gobierno (sic).
29 Ya lo haba propuesto Clarke en 1972.

303

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Por el contrario, como se desprende a sensu contrario del prrafo anterior, no


suele ser un rgano asesor del Premier (Clarke) ni, desde la supresin del Central Policy Review Staff, una clula de anlisis si bien Mackintosh apuntaba que
poda desempear la funcin de asesoramiento directo al Primer Ministro.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Nacido para organizar y dar consistencia y eficacia administrativa al trabajo colegiado de un Gobierno que segua
funcionando como en el siglo XVIII, el Cabinet Office ha ido evolucionando
para configurarse como un rgano cada vez ms poltico (sin dejar las funciones propias de todo secretariado) al servicio del Primer Ministro y no del Gabinete britnico en su conjunto. Con la Premier Thatcher se reafirm al servicio
de sta y con el Premier Blair se ha transformado en un Ministerio convencional cuyo titular acta ms all de las funciones horizontales propias de estos rganos. Dnde queda su funcin constitucional al servicio de la convencin de
la responsabilidad colectiva? Sin duda es una funcin constitucional que todava ejercita y seguir ejercitando por mucho tiempo siempre que no choque
con otra funcin constitucional ms reciente que es la de servir a otra convencin igualmente reciente, la de la primaca del Primer Ministro que todava en
los aos sesenta caus escndalo cuando fue formulada por Crossman. sa es,
a mi juicio, la primera funcin constitucional del Cabinet Office aunque la poltica y el Derecho pblico britnicos se siguen basando en los factores consuetudinarios y convencionales con tanta intensidad que sigue vigente la convencin de la responsabilidad colectiva a la que el Cabinet Office sigue sirviendo
con eficacia y provecho.
c)

Alemania

Origen y evolucin histrica. Algunos autores como Viviani y Thaulero remotan el origen moderno de la Cancillera alemana a la Oficina de coordinacin que se cre en 1866 al constituirse la Federacin de Alemania del Norte aunque el rgano ms prximo a la actual Cancillera es el que se cre con ese
nombre mediante Decreto de 12 de mayo de 1870 cuando se form definitivamente el Imperio Alemn: era el rgano de apoyo poltico y administrativo que
necesitaba Bismarck. La Cancillera del Reich que se forma en la Repblica de
Weimar es un aparato dbil al servicio de todo el Gobierno pero no del Canciller: todo lo contrario de la Cancillera del rgimen nacional-socialista que intentaba aplicar la teora del sombrero, esto es, un rgano que recubra a todos
los Ministerios a los que controlaba como rgano poltico a las rdenes del Fhrer-Canciller (Viviani, p. 81; Thaulero, p. 70). Al crearse la Repblica Federal
se opta, al igual que en el Imperio de Bismarck, por un modelo de Oficina del
Canciller Federal (Bundeskanzleramt), y no por una Oficina de la Cancillera
Federal (Bundeskanzlei), que habra de servir a un Gobierno ms colegiado. De
hecho, como veremos ms abajo, si bien el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Gobierno Federal de 11 de mayo de 1951 configuraba el Secretario
304

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

de Estado de la Cancillera Federal lo haca en el Captulo dedicado al Canciller Federal y desde 1952 se cambia la denominacin30.
Normativa reguladora. La regulacin normativa de la Cancillera aparece
muy tempranamente en una Circular de 3 de diciembre de 1949 que organiz la
Cancillera Federal bajo la direccin de un Secretario de Estado. Tras varios
cambios orgnicos, se configura definitivamente en el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Gobierno Federal de 11 de mayo de 1951 que contiene un artculo, el 7 (situado sistemticamente en el captulo dedicado al Canciller Federal), sobre los cometidos del Secretario de Estado de la Cancillera
Federal. En realidad el precepto es muy pobre pues se limita a sealar el rango
de Secretario de Estado y a autorizarle a dirigirse por escrito a los Ministerios
pero lo importante es su reconocimiento normativo. A la hora de disciplinar el
funcionamiento del Gobierno, el Reglamento contiene algunas previsiones sobre el papel del Secretario de Estado en la ordenacin de los trabajos previos a
la reunin del Consejo de Ministros, conforme a instrucciones detalladas del
Canciller Federal (artculo 21): establecimiento del orden del da, envo de la
documentacin, asistencia del Secretario a las reuniones, redaccin de las actas.
Hay que destacar el valor de esta norma porque configura con cierta precisin
las funciones cannicas de un Secretario del Gobierno. Adems del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento del Gobierno Federal de 1951, el Reglamento Comn de los Ministerios Federales contiene algunas referencias a las funciones coordinadoras del Oficina de la Cancillera y prev expresamente que el
Jefe de la Cancillera asiste a los Consejos de Ministros.
Organizacin. Desde que se cre la Repblica Federal y hasta 1964 el Jefe
de la Cancillera tuvo la condicin de Secretario de Estado conforme a los trminos precisos del artculo 7 del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento de 1951 que se refiere expresamente a un Secretario de Estado. Pero a
partir de 1964, con el Canciller Erhard, y con el curioso nombre de Ministro de
Asuntos Especiales (Minister fr besondere Aufgaben) se nombr un Jefe de la
Cancillera con categora ministerial de 1964 a 1966. Desde 1969 a 1972 con
el Canciller Brandt y desde 1984 con el Canciller Kohl hasta hoy31, el Jefe de
la Cancillera volvi a tener rango de Ministro, rango que conserva con el nuevo Gobierno de la Canciller Merkel que ha nombrado en 2005 un Ministro.
Como en los casos anteriores, con independencia de su rango, el nuevo Ministro (Thomas de Maizire) tiene un perfil absolutamente poltico, con responsabilidades en su partido (la CDU) y como Diputado, Ministro y Secretario de
Estado en el Land de Sajonia. Estamos as ante un modelo que no es el rgano

30 El primer Jefe de la Cancillera, con rango de Secretario de Estado, fue el democristiano Franz-Josef
Wuermeling pero slo ocup el cargo muy poco tiempo desde octubre de 1949.
31 Salvo el perodo del canciller Schrder que fue Secretario de Estado: el actual Ministro de Asuntos Exteriores y Vicecanciller Frank-Walter Steinmeier.

305

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

independiente de Francia32 ni el Ministerio espaol: son los servicios directos


de la Cancillera con independencia de que el responsable tenga rango de Ministro o de Secretario de Estado. Adems, dependen de la Cancillera el Servicio de Informacin Federal (Bundesnachrichtendienst) y la Oficina Federal de
Prensa e Informacin.
Si descendemos por debajo del Jefe de la Cancillera, sta se organiza actualmente en seis Departamentos que abarcan todas las reas polticas (Interior
y Justicia; Poltica de Seguridad y de Desarrollo; Trabajo, Asuntos Sociales, Infraestructuras y Poltica Social; Poltica Europea; Servicios de Inteligencia).
Adems, adscritos a la Cancillera ha habido hasta 1999 un Secretario de Estado encargado de diversos cometidos.
Funciones. La Cancillera alemana es una unidad administrativa encargada
fundamentalmente de tres tareas: i) asegurar el funcionamiento del Consejo de
Ministros y la coordinacin intragubernamental participando las reuniones interministeriales, ii) tener conocimiento permanente de la actuacin de los Ministerios a travs de los denominan los servicios-espejo que realizan el seguimiento de cada Departamento ministerial, y iii) coordinar las relaciones con
el Parlamento tanto en el sentido del control como en el de la elaboracin de las
leyes. De las dos primeras funciones se desprende, adems, una cuarta a la que
alude Thaulero (p. 72), que es vigilar la ejecucin de las decisiones adoptadas
por el Consejo de Ministros y, ms en particular, vigilar que las decisiones de los
Ministerios no contradigan las directivas del Canciller.
La posicin preeminente de la Cancillera como rgano administrativo pero
sobre todo poltico se funda tanto en razones constitucionales como reglamentarias.
Por un lado, el fundamento dogmtico del control y direccin de los Ministerios viene de la competencia para determinar las directrices de la poltica que
el artculo 65 de la Ley Fundamental otorga al Canciller: esa competencia comporta la facultad de examinar si los Ministerios cumplen o no los mandatos contenidos en las directrices (Hennis, in totum; Thaulero, pp. 59-69; Rizza, pp. 389391). A su vez, esta funcin controladora enlaza, en perspectiva constitucional,
con otra circunstancia que acenta el valor poltico de la Cancillera. Conforme
a la Ley Fundamental, y aun a pesar del principio de canciller que expresan algunos de sus artculos, el Canciller es un primus inter pares y lo es ms cuando
el Reglamento de 1951 ha previsto que los acuerdos del Consejo de Ministros

32 En Francia, como hemos dicho, el Secretario General del Gobierno tiene un perfil claramente burocrtico, procedente casi siempre del Consejo de Estado y con destinos ulteriores conectadas a la alta burocracia
pero no polticos. Por ejemplo, el que fue muchos aos Secretario General, Denaud de Saint-Marc, ha sido hasta su reciente jubilacin el Vicepresidente del Consejo de Estado.

306

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

se adoptan por votacin y el Canciller slo dispone de voto de calidad en caso


de empate (artculo 24.2). Para ello, el dominio del orden del da del Consejo de
Ministros es determinante para evitar que el canciller se quede en minora en el
Consejo (Stein, p. 84) pues los problemas dentro de los Gobiernos de coalicin
han sido frecuentes hasta el extremo de que, como deca Schneider, el principio
constitucional de canciller est algo mermado en la prctica poltica alemana
(Schneider, pp. 156-163).
Y aqu aparecen tambin las peculiaridades del Reglamento de Organizacin
y Funcionamiento que ha venido a configurar un procedimiento algo complejo
que exige una gran capacidad del Canciller para maniobrar si desea mantener el
control de las decisiones del Gobierno. En primer lugar, el artculo 20 ha previsto
que los asuntos se aprueban sin debatirse en el Consejo de Ministros si el Jefe
de la Oficina de la Cancillera lo solicita de los Ministros y si existen dudas sobre ello es el Canciller el que decide. Ante una votacin en que el Canciller quede en minora (lo que no es imposible dada la frecuente estructura de coalicin,
grande o pequea, con que se gobierna en Alemania), la decisin sobre los asuntos que van al Consejo de Ministros o que se resuelven por asentimiento escrito es determinante. En segundo lugar, el artculo 16 del Reglamento de Organizacin y Funcionamiento exige que los asuntos lleguen al Consejo de Ministros
pacificados entre los Ministerios33 y si el acuerdo interministerial no se produce el Canciller puede provocar una reunin entre los Ministros afectados por
el desacuerdo34. En tercer lugar, siempre conforme al Reglamento, a diferencia
de la mayora de los sistemas polticos, en Alemania los Ministros de Hacienda, de Justicia y de Interior (artculo 26) pueden poner reparos a los acuerdos del
Consejo de Ministros, de modo que esa preeminencia de algunos Ministros versus, incluso, el Canciller, ha de ser contrarrestada con un aparato poltico-administrativo fuerte. As pues, el Reglamento de Organizacin y Funcionamiento ha establecido un conjunto de obstculos al ejercicio efectivo del principio de
canciller, obstculos que el Canciller puede ir levantando si cuenta con un aparato poltico muy experimentado que le ayude a establecer el orden del da de
las reuniones del Consejo, potestad que corresponde al Jefe de la Cancillera de
acuerdo con el Canciller (artculo 21).
A todo ello hay que agregar otra circunstancia apuntada por Fournier: en Alemania, los Ministros suelen ocupar su cargo mucho tiempo lo que determina
que adquieran gran autonoma en su rea departamental y slo la autoridad personal del Canciller ayuda a encauzar esa autonoma hacia una accin de gobierno colegiada y controlada por el propio Canciller (Le travail, pp. 189; en
el mismo sentido Mller-Rommel, pp. 176-178).

33 La expresin del Reglamento es todos los asuntos que son sometidos al Gobierno Federal deben ser
previamente deliberados entre los Ministros Federales concernidos.
34 Para la dinmica de este tipo de procesos de decisin, es muy bueno el trabajo de MLLER-ROMMEL,
pp. 178-184.

307

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Por ende la Cancillera asume la funcin de Secretariado del Gobierno pero


tambin quiz, sobre todo la de Gabinete del Canciller35 a pesar de la dimensin ms administrativa que poltica del personal que est formado por funcionarios con niveles directivos bajos (Subdirectores Generales como mximo)
que examinan a los Ministerios aplicando tambin estndares de eficacia al lado
de los de poltica partidista. Por ello el Jefe de la Cancillera es una figura poltica de primer orden que va ms all de la posicin relativamente administrativa del Secretario General francs y que est al servicio de la efectividad del
principio de canciller en el seno de la accin de gobierno. Por poner un ejemplo
muy documentado, los dos Jefes de la Cancillera de Willy Brandt, el Ministro
Horst Ehmke y el Secretario de Estado Egon Bahr, no slo tuvieron un peso poltico indudable sino que actuaron, ante todo, como asesores polticos del Canciller, como se ve en las memorias de 1989 de Brandt36. Y lo mismo ocurre con
Rudolf Seiters, que es el nico Jefe de la Cancillera de quien habla Kohl en sus
memorias aunque se refiere siempre a l en temas relativos a la unificacin alemana pues una de las caractersticas de los Ministros y Secretarios de Estado de
la Cancillera mientras dur la divisin alemana era su responsabilidad en las relaciones con las autoridades de la Repblica Democrtica, como recuerda, por
ejemplo, el Presidente von Weizscker37 a veces no sin tensiones con el correspondiente Ministro de Asuntos Exteriores. Y el anterior Canciller Schrder, si bien
slo se refiere en cinco ocasiones a su Jefe de la Cancillera, Steinmeier, siempre lo cita como persona de confianza poltica, con quien trata los temas ms delicados (la renovacin de la coalicin, la intervencin en Afganistn, la regulacin de la inmigracin).
Y para servir a esos fines, la Cancillera, despus de numerosas reorganizaciones, se estructura sobre cinco divisiones que controlan todo el espectro pblico de Alemania (asuntos jurdicos y administrativos, relaciones exteriores y
seguridad, asuntos sociales y medioambientales, poltica econmica y, por lti-

35 Nellorganizzazione della cancelleria si ritrovano elementi propri dellorganizzazione de uno staff


y el Jefe de la Cancillera e il pi stretto collaboratore del cancelliere e il punto de passaggio obbligato
di tutte le questioni rilevanti per gli affari di governo) (RIZZA, p. 409).
36 En sus segundas memorias, las de 1976, Willy Barndt era an ms explcito: Sobre el personal de la
oficina de la cancillera, consegu cierta claridad de pensamiento la misma tarde en que se produjo al eleccin
[se refiere a la de 1969]. Con su amplitud de miras, Ehmke deba convertir la oficina de la cancillera en una
unidad de funcionamiento moderno, preocupndose igualmente por la planificacin del trabajo del gobierno:
un propsito que, por motivos de los que l no fue responsable, se qued en simple clculo. Bahr, como secretario de Estado, deba permanecer como mi ms estrecho colaborador, sobre todo en cuestiones de poltica exterior y de poltica alemana; al mismo tiempo, fue nombrado plenipotenciario del gobierno federal para
Berln. Y aade ms adelante: De todos modos, los nuevos propsitos de planificar el desarrollo del trabajo del gobierno en un sentido ms estrecho, fuerte y efectivo, no fueron demasiado lejos. En parte, se trataba de propsitos alejados de la prctica; por otra parte, algunos fracasaron ante la fuerza de la inercia de los
aparatos y ante la obstinacin de los jefes de las secciones. Ms adelante, Bahr fue Ministro del Canciller
Schmidt y Secretario federal del Partido Socialdemcrata Alemn.
37 Los ministros de la cancillera Jenninger, Schable y Seiters velaron en la prctica de esta materia sensible por una responsable continuidad poltica, que redund en provecho de los compatriotas de la RDA
(von WEIZSCKER, p. 260.

308

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

mo, anlisis y comunicacin). Adems, como acabamos de ver, de la Cancillera depende tambin el Servicio de Informacin Federal.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Rizza defini la Oficina de la Cancillera como il centro del coordinamento delle attivit del governo comunque
costituito dallapparato del Bundeskanzleramt, il quale, rappresesenta lindispensabile strumento organizzativo per tutte le competenze del cancelliere
(p. 394). La descripcin es buena y muy completa pues, a diferencia del Secretariado General francs, en Alemania la Cancillera est al servicio de un principio constitucional que conduce a la efectiva preeminencia a poltica del canciller.
Otro tanto ha visto Smith quien pone el acento tanto en las decisiones no colegiadas que la Cancillera puede adoptar al margen del Consejo de Ministros como
en su gran capacidad relacional (con los partidos, con los medios de comunicacin, con los ciudadanos). Algo similar, en apariencia, hemos visto en el Cabinet Office de Thatcher y de Blair pero la diferencia es notable. Por una parte, ms
all de las primeras expresiones terminolgicas, la Oficina de la Cancillera nace
al servicio del Canciller Federal y no del Gobierno porque, a diferencia del Reino Unido, en Alemania ha sido siempre mero reflejo de la posicin constitucional del Canciller: si el Canciller ostentaba la primaca jurdica (en el Segundo y
en el Tercer Reich), la Oficina estara al servicio del Canciller y si el Canciller se
asentaba sobre el principio colegial (Repblica de Weimar) la Cancillera estara
al servicio de todo el Gobierno. Los datos constitucionales bsicos de la Repblica Federal iban ms en direccin al principio de canciller aunque la prctica
poltica poda conducir a lo contrario, es decir, a la consolidacin del principio colegial. Por otra parte, la ausencia de un Gabinete poltico que proporcione asistencia al Canciller ha conducido a un reforzamiento de la Cancillera que no slo
se encargaba de las funciones propias de todo Secretariado sino que ha asentado
como el Gabinete del canciller, con funciones tanto de accin poltica como de
anlisis y de reflexin. No hay un modelo similar en Derecho comparado.
d)

Italia

Origen y evolucin histrica. Como ocurra en la Francia de la Tercera Repblica, las funciones y la organizacin del Secretariado respondan al modelo constitucional con que se haba configurado la Presidencia del Gobierno. A una Presidencia inicialmente dbil, emanada del Estatuto Albertino pero ya fortalecida
por la prctica parlamentaria y por la Ley de 12 de febrero de 1888, nm. 519538,
corresponda un Secretariado dbil pues parta de la base de que la Presidencia

38 Anteriormente, a travs del Real Decreto de 21 de diciembre de 1850, nm. 1122 (Decreto Azeglio)
que regul por vez primera la figura del Presidente del Consejo de Ministros, as como el Real Decreto de 28
de marzo de 1867, nm. 2629 (Decreto Ricasoli) que acaba con la vieja nocin de que el Primer Ministro era
un primus inter pares, el Real Decreto de 28 de abril de 1867 (Decreto Rattazzi) que comienza la parlamentarizacin de la funcin del Primer Ministro en detrimento, sin embargo, de la preeminencia de ste, y el De-

309

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

del Consejo de Ministros careca de un aparato administrativo propio sin capacidad coordinadora ni directiva39 aun cuando los liberales consiguieron reforzar
al Presidente del Consejo pero no frente a la figura del Rey, como ocurra en otros
pases europeos, sino frente al Parlamento (al dotar de autoorganizacin al Gobierno), lo que en parte explica la facilidad con que el fascismo se consolid. As
nace el Real Decreto de 14 de noviembre de 1901, nm. 446 (Decreto Zanardelli), que volvi al modelo del efmero Decreto Depretis y que configur la figura del Subsecretario de la Presidencia del Consejo si bien no con el encargo especfico de actuar como secretario del Consejo de Ministros pues el propio Real
Decreto sealaba que de esa funcin se deba ocupar un Ministro. La norma, y el
rgano que regulaba, ha estado vigente casi un siglo, en la Monarqua liberal, en
el fascismo y en la Repblica hasta 1988, y de la misma slo cay en desuso la
atribucin de la secretara del Consejo a un Ministro pues ya en la Repblica el
Decreto de nombramiento del Subsecretario de la Presidencia del Consejo contena la clusula siguiente: con le funzioni di Segretario del Consiglio stesso
(Cuocolo, p. 287), con lo que el ejercicio de esa funcin no responda a un mandato normativo sino a actos administrativos singulares intuitu personae, si bien
generalizados a todos los titulares del cargo. Ya desde sus orgenes se sealaba
la peculiaridad de este Subsecretario que era nombrado mediante un Decreto singular cuando la prctica italiana era que, al constituirse un nuevo Gobierno, todos los Subsecretarios fueran nombrados en un Decreto conjunto y deliberado conjuntamente. Como tal secretario, asista a las reuniones del Consejo40 y redactaba
las actas. Todo ello situaba a este Subsecretario, deca la doctrina italiana, en una
posicin intermedia entre los Ministros y los restantes Subsecretarios. No debe
olvidarse, con todo, que la debilidad del Presidente del Consejo de Ministros en
la Monarqua sigui vigente en la Repblica (Labriola, p. 97).
Con la Constitucin de 1947 la posicin jurdica y las funciones del Secretariado que se expresaban a travs del Subsecretario de la Presidencia se vino,

creto de 25 de agosto de 1876, n. 3289 (Decreto Depretis), que retorna al modelo de 28 de marzo de 1867
reforzando otra vez esa preeminencia. Con el fin de reforzar la Presidencia del Consejo slo se puede sealar
la creacin del cargo de archivero de la Presidencia en 1881 pues los Primeros Ministros Cairoli y Depretis
intentaron sin xito en 1878, 1880 y 1884 en el Parlamento que se reforzaran esos servicios. Posteriormente
el mismo Depetris present, tambin sin xito, una propuesta para crear el Ministerio de la Presidencia del Consejo (MOSCA, pp. 98-107; ZILEMENOS, pp. 160-169).
39 Lo ha descrito muy bien Zilemenos: Lide directrice fut quune institution de Premier ministre forte pourrait contrecarrer certaines vellits que faisaient leur chemin soit au sein de lhmicycle, soit dans les
rues (p. 161). Anteriormente, Mosca escribi: Los artculos citados son suficientes para hacer comprender
claramente cmo inmediatamente despus del decreto Depretis el presidente del Consejo se haya transformado
en Italia en un autntico superior jerrquico de los ministros No es necesario recordar que en el Estatuto esta
figura del jefe del Gobierno es completamente desconocida (p. 104). Hubo, como acabamos de ver, un embrin de norma reguladora de los servicios del Presidente del Consejo en el Real Decreto de 4 de septiembre
de 1887, nm. 4936, pero se limit a unas mnimas previsiones sobre el personal que deba provenir de otros
Ministerios.
40 Como excepcin, CUOCOLO (p. 288) recuerda que en la reunin del Consejo de Ministros de 24 de enero de 1956 se prohibi asistir al Subsecretario Carlo Russo.

310

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

en cierto modo, a enturbiar ya que la rgida reserva de ley que establece el artculo 95.3 de aquella rest capacidad de maniobra al Presidente del Gobierno
que se situaba en medio del tringulo normativo y fctico formado por la indudable fuerza del Presidente de la Repblica, con los Decretos presidenciales, el
resto del Gobierno y el Parlamento si bien es cierto que la Constitucin vino a
dar apoyo normativo a la preeminencia de un Primer Ministro que hasta entonces careca de reconocimiento constitucional. Todo conduca, hasta 1988, a un
Secretario del Consejo de Ministros que lo era del Gobierno y no de su Presidente. Hubo constitucionalistas lcidos, como Labriola, que sealaron las atribuciones del Presidente del Consejo se deban extraer de la Constitucin sin la
intermediacin de la Ley (Labriola, p. 101), lo que permita configurar la figura del Presidente con cierta libertad reglamentaria pero lo cierto es que tuvo que
aprobarse la Ley de 198841, con el resultado que veremos a continuacin, para
poder racionalizar las funciones del Secretariado en Italia.
Normativa reguladora. En Italia, hasta la Ley de 23 de agosto de 1988, nm.
400, la doctrina seal la necesidad de dar una regulacin legal a la Secretara
del Gobierno aun cuando exista el Subsecretario de la Presidencia. Con la Ley
nm. 400 de 1988 el modelo pareci estabilizarse por cuanto legaliz la figura
del Subsecretario de Estado encargado de las funciones de Secretario del Consejo de Ministros, lo que se desarroll por medio, primero, del Decreto del Presidente del Consejo de 27 de diciembre de 1988 y luego con el Reglamento interno que se aprob por Decreto de 10 de noviembre de 1993. No ha sido as,
sin embargo, pues desde entonces se ha dictado un conjunto cada vez ms profuso de normas de todo rango dirigidas tanto a organizar los servicios de la Presidencia del Consejo en general como el propio Secretariado General de la Presidencia del Consejo en particular. La propia Ley de 23 de agosto de 1988, nm.
400, fue modificada por el Decreto-ley de 23 de octubre de 1996, nm. 543
(convertido en Ley de 20 de diciembre de 1996, nm. 639) en el preciso artculo 8 para reforzar las atribuciones del Secretario General de la Presidencia del
Consejo. Posteriormente, toda esta normativa ha sido modificada por el Decreto Legislativo de 30 de julio de 1999 nm. 303, ampliamente modificado por la
Ley de 3 de agosto de 2001, nm. 317 y el Decreto legislativo de 5 de diciembre de 2003, nm. 343 dictndose en su desarrollo los Decretos de 15 de abril
de 2000, 28 de diciembre de 2000, 4 de mayo de 2001, 9 de agosto de 2001, 13
de noviembre de 2001, 21 de diciembre de 2001, 20 de febrero de 2002, 20 de
marzo de 2002, finalmente derogados y refundidos por el de 23 de julio de 2002.
Adems, en el caso italiano se debe distinguir entre los servicios de la Presidencia del Consejo que agrupara a lo que en Espaa es el Gabinete y la Secretara General de la Presidencia ms algunos servicios del Ministerio de la
Presidencia (incluyendo las relaciones con el Parlamento), de una parte, y el Se-

41

Tras varios proyectos en 1952, 1956, 1973, 1981, 1982 y 1984.

311

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

cretariado General de la Presidencia del Consejo, de otra, que se encarga de asegurar el funcionamiento del Consejo de Ministros y cuyo titular puede tener rango de Ministro o de Subsecretario segn lo acuerde el Presidente del Consejo.
ste ltimo se organiz conforme al Decreto del Presidente de la Repblica de
3 de julio de 1997, nm. 520, y al Decreto del Presidente del Consejo de 6 de
agosto de 1998, modificado por el de 31 de diciembre de 1998.
En lo que se refiere especficamente a la funcin del Secretariado, la Ley de
23 de agosto de 1988, nm. 400, estableci que el Subsecretario de Estado de la
Presidencia del Consejo de Ministros es el secretario del Consejo y desempea las
funciones propias de esta secretara y se encarga de la actas y de la conservacin
del registro de los acuerdos (artculo 4.1). Despus de esta previsin inicial la
Ley dedica ocho extensos artculos (18 a 26) al Secretariado General de la Presidencia del Consejo de Ministros en los que se establece sus rganos y sus funciones.
A su vez, tanto en el Decreto de 27 de diciembre de 1988 como en el Reglamento interno del Consejo de Ministros aprobado por Decreto de 10 de noviembre de
1993 aparecen numerosas referencias al Secretariado: asistencia al Consejo de
Ministros del Subsecretario de Estado de la Presidencia; normas de suplencia de
ste (la secretara del Consejo le correspondera al Ministro ms joven); coordinacin de las reuniones preparatorias del Consejo de Ministros que, con menor
rango, se parecen a las reuniones de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios de Espaa; asistencia al Presidente del Consejo en la convocatoria de las reuniones del Consejo; redactar el texto definitivo de un asunto
aprobado por el Consejo; ayudar a redactar el comunicado final de la reunin;
actuar de Portavoz tras el Consejo si as se lo encarga el Presidente del Consejo.
Organizacin. El primer Reglamento que desarroll la Ley de 1988, el Decreto de 27 de diciembre de 1988 vino a introducir una distincin un tanto peculiar entre las funciones de los Ministros sin cartera y el Subsecretario de Estado de la Presidencia. En esa dualidad, el Secretariado General de la Presidencia
del Consejo de Ministros depende directamente del Subsecretario de Estado en
la Presidencia si bien la Ley de 1988 prev que tambin puede ponerse bajo la
dependencia de un Ministro sin cartera. Conforme a los ltimos Decretos de 3
de julio de 1997, nm. 520, de 6 de agosto de 1998 y de 31 de diciembre de
1998, su direccin inmediata corresponde a un Secretario General nombrado y
cesado por Decreto del Presidente del Consejo que tambin puede nombrar a
un Vicesecretario General. Como ocurre en Espaa con los miembros del Gabinete,
los nombramientos del Secretariado General se extinguen con la toma de posesin del nuevo Gobierno, lo que (al menos en trminos jurdicos) sera impensable en otros pases europeos. Forman parte del Secretariado la Oficina para la
coordinacin de la iniciativa legislativa y la actividad normativa del Gobierno,
la Oficina para la coordinacin administrativa, las Oficinas de los Consejeros diplomtico y militar y la Oficina de prensa y protocolo. Obviamente, salvo las dos
Oficinas de Coordinacin, el resto de las unidades formara ms bien parte de
un Gabinete del presidente del Consejo.
312

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

Funciones. El modelo italiano se aproxima en cierto modo al alemn. Incluso, Calandra (2002, pp. 73-74) seala que el Subsecretario de Estado de la Presidencia es un colaborador tan estrecho del Presidente del Consejo que no se limita a redactar las actas de las reuniones sino que concurre con los Ministros a
definir las opciones del Gobierno y mantiene una estrecha trama de relaciones
polticas y parlamentarias. En concreto, la Ley de 23 de agosto de 1988 atribuye al Secretariado General las siguientes funciones: i) la puesta al da del programa de gobierno; ii) coordinar la iniciativa legislativa; iii) colaborar en las relaciones de la Presidencia del Consejo con los restantes rganos constitucionales;
iv) coordinar los asuntos de competencia conjunta de varios Ministerios; v) organizar la relacin con el Parlamento; vi) asistir al Presidente en las relaciones
internacionales y en sus relaciones con los rganos encargados de la defensa nacional; vii) encargarse del protocolo de la Presidencia; viii) encargarse de la
aplicacin de la normativa comunitaria y de las relaciones con las Regiones; ix)
encargarse de la comunicacin del Presidente; x) encargarse de la asesora jurdica; xi) ocuparse de la gestin administrativa, logstica y de personal de la Presidencia; xii) preparar la convocatoria, las reuniones previas, las actas y la difusin
de las reuniones del Consejo de Ministros; y xiii) en general, cuidar de los medios necesarios para el ejercicio de las atribuciones del Presidente, del Consejo
y de los Ministros sin cartera.
Pero tan importantes como las funciones formalizadas son las de coordinacin poltica y de asistencia al Presidente del Consejo mxime cuando la Ley de
23 de agosto de 1988, nm. 400, permite tanto que existan simultneamente varios Subsecretarios de Estado de la Presidencia del Consejo (como ocurre actualmente en el Gobierno42) como lo contrario, esto es que el Subsecretario de
Estado se ocupe de funciones propias de Ministros, con o sin cartera, como ocurri en el Gobierno Amato, en 1992, que deleg en aqul todas las relaciones con
el Parlamento, o en el Gobierno Ciampi, en 1993, que deleg en dos Subsecretarios de Estado las funciones correspondientes al Ministro de Turismo y Espectculos y a la proteccin civil43. Al final, la prctica italiana ha hecho del
Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo una figura mltiple, uno
de cuyos titulares se encarga del Secretariado del Gobierno en tanto que los restantes titulares se ocupan de otras funciones de coordinacin o del portavoz del
Gobierno. En todo caso, como se ve en los actuales Subsecretarios de Estado,
son polticos de gran peso, antiguos Ministros y Diputados.
Naturaleza jurdica y posicin poltica. Hasta la formacin del Gobierno
Prodi, en 2006 y desde que entr en vigor la Ley de 23 de agosto de 1988, nm.

42 Enrico Letta, Enrico Micheli ambos procedentes del Partido Popular y antiguos Ministros bajo las presidencias de Prodi, dAlema y de Amato por la cuota de Prodi, Fabio Gobbo y Franco Levi, procedente del
Olivo y con funciones de portavoz.
43 Guiglia habla de la fungibilidad entre las figuras de los Ministros sin cartera y los Subsecretarios de
Estado de la Presidencia.

313

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

400, el Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo estaba al servicio


del principio de canciller, lo que era tanto ms necesario cuanto que los habituales
Gobiernos de coalicin forzaban a dotar al Presidente del Consejo de un aparato poltico y administrativo propio que le diseara un rea de direccin y de iniciativa propio: como escribi Labriola,
Il sottosegretario alla presidenza , como si sa, un collaboratore politico
del presidente del consiglio, formalmente sottosegretario di Stato, in concreto organo del governo titolare di funzioni di vicarianza e di supplenza del
presidente del consiglio assai variabili intuitu personae (Labriola, 1979, p.
105).

El modelo constitucional de 1947 es el de un Presidente dbil, sin poder de


direccin poltica y enfrentado a un intenso principio de responsabilidad individual de los Ministros como rganos constitucionales, como defenda incluso
una parte de la doctrina (como sealaron Viviani, Merlini y Calandra [1985]),
lo que tuvo como consecuencia, por aadidura, la legitimacin de la proliferacin, con grandes poderes, de las Comisiones interministeriales que ocupaban
el campo del Consejo de Ministros y en las que dominaba el Ministro que las
presida (Merlini). Es cierto que tanto la Ley de 1988 como, parcialmente, la
sentencia de la Corte Constitucional de 18 de enero de 1996, nm. 7, han reducido a trminos ms presidencialistas (y en parte colegiales) el principio departamental, lo que se ve reforzado por la capacidad que otorga al Presidente
del Consejo la Ley de 1988 para organizar con autonoma los servicios de la Presidencia. Esta espressione di autonomia regolamentare che sottolinea la tendenza ad atribuire, allorganizacione della Presidenza del Consiglio, una posizione di pi ampia autonomia costituzionale, rispetto, non solo ai ministri, ma
allo stesso organo collegiale, Consiglio dri ministri (Barile, Cheli y Grassi, pp.
132-133) ha tenido doble importancia porque permite que el Presidente del
Consejo pueda disponer de unos servicios de los que careca hasta 1988 y porque incide directamente en la posicin poltica del Subsecretario de Estado en
la Presidencia que puede actuar conforme al respaldo normativo que desee otorgarle el Presidente.
En ese modelo, poltica y jurdicamente tan constrictivo para el Presidente del
Consejo, la funcin de Secretariado del Gobierno atribuida al Subsecretario de
Estado de la Presidencia atenuaba un tanto el doble principio colegial/departamental y lograba equilibrar stos en beneficio del debilitado principio de canciller aunque sin olvidar que tambin est al servicio de las funciones del Presidente del Consejo como responsable de la ejecucin del principio colegial que
el artculo 95.1 le atribuye (periodicidad de las reuniones, obligacin de convocar a todos los Ministros, obligacin de incluir en el orden del da o de denegar
motivadamente los asuntos que proponen los Ministros, distribucin de la documentacin). No es casualidad que en la doctrina italiana anterior a la Ley de
1988 se planteara con insistencia el tema de la relacin entre el Presidente del
314

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

Consejo y los Ministros (Labriola, 1979) pues la Constitucin y la prctica de


los Gobiernos de coalicin han restado poderes de direccin a los Presidentes del
Consejo44. Peor todava, la previsin constitucional (artculo 95.3) que establece la reserva de ley para el ordenamiento de la Presidencia del Consejo limita
todava ms el margen de autoorganizacin del Presidente del Gobierno si bien
es cierto que desde hace muchos aos se aprueba una delegacin en el propio Presidente del Consejo. Es cierto que esa debilidad del Presidente del Consejo no
se aplicaba en casos especiales como en los Gobiernos presididos por De Gasperi45, pero el artculo 95 ms los Gobiernos de coalicin y las propias fracciones de los partidos del Gobierno conducan al ministerialismo que impeda el
ejercicio efectivo de la funcin directivo del Presidente del Consejo (Merlini, 1986,
p. 461)
En este contexto, que slo ha empezado a cambiar a partir de 1988 y sobre
todo desde que se aprob el Reglamento del Consejo de Ministros en 1993, el
Subsecretario de Estado en la Presidencia del Consejo (en funciones como responsable del Secretariado del Gobierno o con otras responsabilidades) ha sido
el instrumento orgnico destinado a atenuar la anacrnica previsin del artculo 95 de la Constitucin que se redact con un pensamiento muy alejado al liderazgo del Jefe del Gobierno. Incluso, como ocurri en los citados Gobiernos
Amato y Ciampi, el hecho de delegar en el Subsecretario de Estado funciones
que usualmente han correspondido a Ministros era una forma de reforzar la gestin directa del Presidente del Consejo en reas polticas sensibles reforzando as
el principio de canciller. El Reglamento interno del Consejo de Ministros de
1993 ha venido a acentuar el papel directivo del Presidente del Consejo donde
el Subsecretario de Estado en la Presidencia es el primer colaborador de ese papel directivo ya que le corresponde obtener lo que algunos autores han denominado la unanimity by discussion (Mirlini y Guglia) asegurando su asistencia
a las reuniones del Consejo como secretario del mismo, convocando las reuniones y coordinando las reuniones preparatorias46. Ah radica la peculiaridad del
Subsecretario de Estado de la Presidencia que se encarga de las funciones del Secretariado: un rgano con funciones polticas al servicio del Presidente del Consejo y de la responsabilidad de ste como garante del principio colegial.
**************

44 Da una parte si pone in esser unattivit presidenziale, svolta sul piano politico, il cui contenuto formale tende non di rado ad assumere una consistenza pi apparente che sostanziale. In ogni caso una attivit
discontinua... (LABRIOLA, 1979, p. 63).
45 Quien no por casualidad remiti al Parlamento en 1952 un proyecto de ley de regulacin del Gobierno que reforzaba la figura del Presidente del Consejo mediante la ficcin de reforzar la Presidencia del Consejo como rgano autnomo del Gobierno.
46 La importancia poltica del cargo se confirma cuando se ve quienes lo han ocupado: no slo futuros
Ministros y hasta Presidentes del Consejo (como el constitucionalista Amato) sino ex Ministros.

315

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Como puede verse, dentro de cada modelo las diferencias son notables, aunque no se aprecian grandes antagonismos, por lo que parece aconsejable en
busca de alguna utilidad examinar los diversos aspectos que caracterizan a la
funcin del secretariado para poder encontrar principios de cierta generalidad.
A este fin examinaremos sucesivamente las siguientes materias: organizacin,
programacin del trabajo gubernamental, preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros, seguimiento del proceso legislativo, presencia de los Gabinetes
polticos, coordinacin interministerial, y otras funciones de los Secretariados.

10.3.

TENDENCIAS ORGANIZATIVAS BSICAS


DE LOS SECRETARIADOS GUBERNAMENTALES

Es en esta materia donde se perciben ms ntidamente las diferencias entre


los tres referidos modelos, el francs, el talo-germnico y el hispano-britnico.
El modelo francs se caracteriza por una organizacin autnoma, independiente
de los Ministerios y hasta de la propia Presidencia del Gobierno. Es, en este sentido, una organizacin un tanto atpica porque se trata de un rgano no vinculado a un Ministerio determinado y que tampoco es equiparable administrativamente
a un Departamento ministerial. Esta atipicidad se refleja ante todo en la figura
de su titular, que no es un Ministro (aunque asiste al Consejo de Ministros y
participa en la preparacin de sus sesiones), posee la condicin de funcionario
y ejercita sus funciones con pretensiones de permanencia ms all de los cambios ministeriales. Ello no obstante, la permanencia del titular del Secretariado
depende en ltimo extremo del titular de la Presidencia del Gobierno, que lo
nombra y cesa libremente.
El modelo talo-germnico se caracteriza por carecer de autonoma. La Secretara del Gobierno se considera una funcin propia del titular de ste, de modo
que se inserta orgnicamente en la Presidencia del Gobierno. Como es materialmente imposible que la Secretara sea ejercitada por el Presidente del Gobierno,
su ejercicio se atribuye al rgano competente en materia de organizacin de la
Presidencia del Consejo, que puede tener o no rango de Ministro pero que en todo
caso es el titular del nivel inmediatamente inferior al Presidente. Ello conlleva
una mayor politizacin del rgano y de su titular, por cuanto su seleccin responde a criterios estrictamente polticos, de la sintona partidista y de confianza personal del Presidente del Gobierno. Hay que indicar que la Ley italiana de
23 de agosto de 1988, n. 400, de disciplina de la actividad del Gobierno y
ordenamiento de la Presidencia del Consejo de Ministros, y la profusa normativa posterior han venido a confirmar, con notable intensidad, lo que antes tena
naturaleza cuasi-consuetudinaria.
Del modelo hispano-britnico hablaremos con ms detenimiento en la segunda parte de este trabajo pero ahora puede avanzarse que (en Espaa, slo en
316

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

teora) se trata de un modelo dotado de toda la autonoma que proporciona el principio departamental, con Ministro propio, y al propio tiempo, por conectar su titular en cuanto miembro con el Presidente del Gobierno, acta como un Ministerio de gran contenido poltico.
En cualquier caso, ya se puede avanzar una conclusin fcil de comprender.
El titular del Secretariado del Gobierno, est o no a la cabeza de un rgano autnomo, precisa, expresa o tcitamente, la confianza del Presidente del Gobierno y su nombramiento y cese, se trate de un funcionario o de un poltico, responde
a criterios estrictamente polticos. Cuando el Secretario del Gobierno es un funcionario que rige un rgano autnomo puede permanecer en su cargo, tras un cambio gubernamental, si no atrae la desconfianza expresa del nuevo Presidente del
Gobierno, pero en todo caso si se desea su renovacin, sta se produce con los
mismos criterios que se aplican para el nombramiento del Ministro o Subsecretario de la Presidencia. Quiz la nica diferencia consista en que el margen de
eleccin es ms estrecho cuando el Secretariado es autnomo porque su titular
ha de ser necesariamente un funcionario.
En cuanto al staff del Secretariado, se observa una tendencia muy fuerte a favor de la presencia de funcionarios, bien con idea de una larga permanencia
(Francia, Alemania), bien con un sistema de rotacin muy fluida y constante
(Reino Unido). Sin embargo, la ausencia de un staff poltico no deja de presentar problemas. En el mbito legislativo es claro y as se reconoce en la Cancillera alemana que se genera una cierta desconfianza entre los funcionarios del
Secretariado que quieren imprimir determinados cambios a los proyectos de ley
y los parlamentarios de la mayora que han de realizar tales modificaciones en
sede parlamentaria, de la misma manera que una nocin muy estricta de la apoliticidad del funcionario determina la abstencin de ste en los temas polticos
que afectan al proceso legislativo, como en Francia. Al faltar la dimensin poltica, el staff pierde cierta potencialidad y ello resta capacidad de iniciativa al
Gobierno.
Por ltimo, conviene sealar que en todos los Secretariados existe una dotacin muy reducida de personal superior que no rebasa la cincuentena de funcionarios.

10.4.

a)

LAS LNEAS DE ACCIN QUE FORMAN EL TRABAJO


DEL SECRETARIADO

Programacin del trabajo gubernamental

Las tcnicas programadoras empezaron a aplicarse casi simultneamente en


el mbito gubernativo y en el mbito parlamentario, a comienzos de los aos
317

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

setenta. Su origen ltimo reside en el programa de gobierno que, con mayor o


menor eficacia jurdica, segn los casos, presenta el titular de la Presidencia del
Gobierno al Parlamento para obtener la confianza de ste. Pero este ncleo programador no suele estar articulado en etapas, y a veces ni siquiera en figuras
susceptibles de tratamiento normativo, por lo que resulta insuficiente. De modo
que desde un programa de Gobierno genrico se pasa a etapas ms breves (un
ao, seis meses) que suponen un auto-compromiso del Gobierno consigo mismo. En todos los Estados que estamos examinando, se utilizan tcnicas programadoras, conviniendo sealar, adems, que el Gobierno italiano, que no las utilizaba quiz a causa de la intensidad con que se programa en el Parlamento italiano,
ya ha venido a recoger su previsin expresa en el artculo 19.1.b) de la Ley del
Gobierno. Tres cuestiones se suscitan a propsito de la programacin gubernamental: i) su extensin cronolgica; ii) su contenido; iii) sus operadores.
i) Extensin cronolgica. Puede sealarse que en los regmenes parlamentarios se ha consolidado el uso de tcnicas de programacin para la accin gubernamental, que pueden estar en relacin con el programa de gobierno con que
se anud la confianza parlamentaria en el titular de la Presidencia. Parece que el
sistema ptimo es el que aplica la programacin a tres niveles cronolgicos, es
decir, a largo plazo (legislatura), medio (semestres) y corto (dos o tres semanas).
ii) Contenido de la programacin. El principio general es muy simple, aunque se modula en cada pas, y consiste en que deben programarse todas las materias que conoce el Consejo de Ministros. Ello supone que no es solo una programacin normativa (la cual necesita adems conectarse con las instancias
parlamentarias) sino poltica en sentido amplio, incluyendo declaraciones programticas. Es obvio que hay un margen nada pequeo sometido a los imprevistos,
pero, con todo, una buena programacin debe tener horizontes ms extensos que
lo estrictamente normativo.
iii) Operadores de la programacin. Teniendo como ncleo inicial el Secretariado del Gobierno (cuyo titular tiene la responsabilidad poltica ltima),
se suscitan dos cuestiones diversas, que son, por una parte, los rganos polticos y administrativos que cooperan con el Secretariado en el diseo programador, y, de otra, los rganos internos del Secretariado que efectan ese diseo. A este respecto, se pueden sealar dos tendencias en orden a la cooperacin
de rganos externos al Secretariado, a saber: rganos polticos no administrativos (como en Francia, donde cooperan el Gabinete del Primer Ministro y la
Secretara General de la Presidencia de la Repblica) u rganos administrativos de cuo ms o menos poltico (la reunin de Secretarios de Estado alemanes o Secretarios permanentes britnicos). Se llega, pues, a la conclusin de
que en materia de programacin el Secretariado acta como rgano e impulsor
de las necesidades e iniciativas que emanan de cada departamento ministerial.
En lo que respecta a rganos internos del Secretariado, se detecta un caso, Alemania, donde existe una unidad administrativa especficamente dedicada a esta
318

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

funcin, pero en general es ms fcil que la programacin se efecte en todas


las unidades implicadas.
b)

Preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros

El origen del Secretariado est precisamente en la preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros. Se trata de una funcin que se desglosa en cuatro
niveles secuenciales: i) elaboracin del orden del da, ii) distribucin de documentacin, iii) presencia en la sesin, iv) actuaciones subsiguientes a la sesin.
i) Elaboracin del orden del da. Es la fase de mayor trascendencia poltica y, aunque se realiza de forma distinta en cada sistema, se pueden percibir algunas tendencias generales. Es el titular de las funciones de Secretariado el que
asume siempre esa responsabilidad, pero tambin siempre en colaboracin con
otras instancias. All donde funcionan rganos parecidos a la Comisin General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios espaola (Reino Unido, Alemania)
sta interviene decisivamente, aunque con una pequea diferencia procedimental: en la reunin de Secretarios de Estado alemana se fija definitivamente el orden del da del Consejo de Ministros, en tanto que en la reunin de Secretarios
permanentes britnica slo se fijan las materias para que el Ministro del Cabinet Office establezca el Orden del da definitivo.
Por el contrario, all donde no hay rganos colegiados de Viceministros, la
fijacin del orden del da adquiere tintes mucho ms polticos: en Francia, despus de una primera explanacin y seleccin en el seno del Secretariado, el Secretario General se rene en despacho, sucesivamente, con el Primer Ministro
y con el Presidente de la Repblica y es este ltimo quien fija definitivamente
el orden del da. En Italia era costumbre antes de la Ley de 1988 que el orden
del da lo fijara el Presidente del Consejo tras or a los Ministros, si bien la prctica ltima atribua esta funcin al Secretario de Estado de la Presidencia, con
quin despachaban los Ministros.
ii) Distribucin del material para las sesiones. Es una funcin que corresponde siempre al rgano encargado del Secretariado. La nica especialidad que
se detecta es la de Francia, donde la documentacin anexa de obligada presentacin es elaborada por el Secretariado y no por los Ministerios interesados.
iii) Asistencia a las sesiones del Consejo de Ministros. La asistencia a efectos de recoger los acuerdos y redactar las actas corresponde siempre al Secretariado, pero no necesariamente a su titular porque en Alemania el encargado de estas funciones es un Subdirector General de la Cancillera.
iv) Actuaciones subsiguientes a las sesiones del Consejo de Ministros. El
archivo de los acuerdos y actas, la circulacin de los acuerdos y el seguimiento
319

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

de su ejecucin corresponde siempre al Secretariado, si bien en materia de seguimiento el control es poco riguroso en el Reino Unido y tambin lo era en Italia hasta la Ley de 1988.
c) Seguimiento del proceso de elaboracin de las leyes en el Parlamento
El seguimiento del proceso legislativo parece ser una de las funciones bsicas de los Secretariados del Gobierno, bien que con un matiz que conviene sealar. El Secretariado General francs y el Secretariado italiano combinan un
seguimiento tcnico-jurdico y un seguimiento de naturaleza poltica. En el primer caso, a travs de instituciones distintas (el Servicio Legislativo y los agregados parlamentarios) en el segundo caso a travs principalmente (pero no exclusivamente) de la Oficina Central para la coordinacin legislativa y la actividad
normativa del Gobierno. En la Cancillera el seguimiento es de carcter tcnico-jurdico, en tanto que el Cabinet Office slo efecta el seguimiento de bills
particularmente importantes, ya que esta funcin est desconcentrada en cada Ministerio a travs de los Secretarios Parlamentarios. En el caso britnico hay que
sealar, sin embargo, que si bien el Cabinet Office est alejado de estas funciones, el Primer Ministro sigue estas materias a travs de los whips de la mayora.
La conclusin que se saca de este panorama es que los Secretariados tienen
una funcin preeminente en el seguimiento de la elaboracin de las leyes en
sede parlamentaria y que la tienen tambin, aunque en menor medida, en la
orientacin poltica de dicha elaboracin. Dicho de otra manera, los Secretariados, excepto el Cabinet Office britnico, asumen la funcin de centralizar y controlar el seguimiento del proceso legislativo y adems incluso en el Cabinet
Office para bills de especial importancia poltica disponen de instrumentos
polticos para influir en el procedimiento legislativo cuando as interesa al Gobierno. Y esto ltimo es as incluso en la Cancillera alemana, que carece de asesores polticos y la funcin de relacin con los parlamentarios de la mayora se
confiere a los propios funcionarios.
d)

Coordinacion interministerial

Es la ltima gran funcin caracterstica de los Secretariados del Gobierno. Con


excepcin de Italia, en los restantes pases a los que aludimos, el fenmeno de
la comunicacin y coordinacin de los rganos y polticas ministeriales tiene
un vigor muy superior al de la Administracin espaola, y es precisamente a los
respectivos Secretariados a quienes se tiene encomendada su coordinacin. Pero
hay que tener en cuenta que este fenmeno de la coordinacin interministerial
tiene un jaez mucho ms funcional que orgnico, es decir, se busca coordinar objetivos determinados, polticas concretas antes que rganos que tienen vida por
s mismos. Esto es particularmente claro en Alemania, donde no funcionan r320

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

ganos interministeriales permanentes sino que, especialmente en el proceso legislativo, se constituyen comisiones cuya vida se agota al concluir su misin
(generalmente, al remitir un proyecto de ley al Bundestag). Lo mismo ocurre
en Francia cuando se decide elaborar un proyecto de ley, si bien en este pas el
fenmeno es mucho ms extenso porque tambin hay comisiones permanentes
que sin embargo, como reconoci el antiguo Secretario General, Jacques Fournier, no tienen la operatividad de las reuniones funcionales. Muy distinto es el
caso britnico, y de mucha ms difcil imitacin, porque la Administracin del
Reino Unido acta normalmente por medio de comisiones interministeriales que
tienen amplios poderes decisorios. En cualquier caso, la caracterstica es el protagonismo de todos estos Secretariados, que coordinan reuniones y comisiones,
pues normalmente no existen otros rganos ad hoc para esta funcin.
Esta funcin contiene varios elementos interesantes que conviene glosar debidamente. En primer lugar, hay que sealar que se trata de un instrumento fundamental para descargar de trabajo al Consejo de Ministros, hasta el extremo
de que, en Francia por ejemplo, las sesiones de este rgano suelen ser casi siempre de puro trmite. Se revela as una de las dimensiones ms importantes de los
Secretariados, que es coordinar el trabajo intragubernamental para despejar de
tareas innecesarias al Consejo de Ministros a fin de que ste pueda centrarse en:
a) el debate poltico de las grandes orientaciones o de cualesquiera otras cuestiones que puedan surgir; b) la resolucin de conflictos o posiciones irresolubles
entre varios Departamentos.
En esta materia hay que tener en cuenta que la labor del Secretariado va impregnada de una dimensin tcnica y de otra poltica. Tcnicamente, el Secretariado se encarga de la preparacin material, convocatoria y propuesta del orden del da. Polticamente, la autoridad del Secretariado, como instancia poltica,
permite dilucidar las posiciones contrapuestas y los conflictos interdepartamentales, con la seguridad de que la solucin final que ofrezca o propicie el Secretariado va a ser avalada por el titular de la Presidencia del Gobierno. En definitiva, el Secretariado acta en el doble mbito del arbitraje y de la preparacin
material de las sesiones interministeriales, pero siempre con la legitimidad que
da la autoridad poltica recibida del Primer Ministro.
e)

Otras funciones de los Secretariados

En cuanto rganos esencialmente relacionales, los Secretariados tienen atribuidas funciones de relacin con otros entes polticos y administrativos. Aqu hay
que diferenciar, no obstante, dos materias distintas: los rganos con los que se
relacionan y las funciones que no son materialmente del Secretariado pero que
sin embargo se considera necesario desempeen. Por una parte, los Secretariados suelen ser el cauce privilegiado de relacin del Gobierno con los restantes
rganos constitucionales o de relevancia constitucional (Jefatura del Estado,
321

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

Parlamento, rganos de la justicia constitucional y de la justicia administrativa).


Pero por otro lado, se ocupan de funciones tan diversas como la estadstica, los
archivos generales administrativos, las publicaciones oficiales o ejecutan la accin honorfica del Estado, ms el atpico caso britnico de la funcin pblica.
De todo este elenco de funciones hay que desglosar las que deben ser competencia obligada de todo Secretariado y aquellas otras que son el resultado de
circunstancias histricas concretas, pero que en realidad pueden ser atribuidos
a cualquier rgano de la Administracin. La funcin ms importante que es propia del Secretariado es el control del diario oficial, no en el sentido de su gestin econmica y empresarial, sino en el sentido de disciplinar su contenido y
autorizar la publicacin del texto. Curiosamente, sin embargo, slo en Francia
existe esta conexin entre Secretariado y diario oficial, ya que tanto en Alemania como en Italia el diario oficial est puesto bajo la dependencia del Ministerio de Justicia. No cabe duda, sin embargo, de que es una funcin muy caracterstica del Secretariado, en la medida en que el diario oficial constituye el mbito
terminal del proceso de elaboracin normativa, que esta clase de rganos debe
coordinar desde sus inicios. Por el contrario, el resto de las funciones que se
atribuyen a estos rganos no pueden considerarse materialmente funciones de coordinacin del trabajo gubernamental.

SEGUNDA PARTE: EL SECRETARIADO Y LA FUNCIN


DE COORDINACIN GUBERNAMENTAL EN EL ORDENAMIENTO
ESPAOL
10.5.

EVOLUCIN HISTRICA

El Consejo de Ministros se cre en Espaa mediante el Real Decreto de 19


de noviembre de 1823 (Gaceta de Madrid, nm. 114, de 20 de noviembre de 1823)
que, como era frecuente en la poca, careca de ttulo. En este breve texto ya se
encontraba alguna referencia a los elementos del Secretariado pues se prevea la
existencia de un libro donde se escribiran los acuerdos del Consejo expresando las razones que lo motivaron y confiriendo al Secretario del Despacho de
Gracia y Justicia la misin de asentar las deliberaciones en dicho libro. Pero una
regulacin algo ms completa a esta materia slo se dio algn tiempo despus
con el Real Decreto ya titulado sobre presidencia en el Consejo de Ministros, personas que pueden asistir a l, y asuntos de que ha de entender, de 31 de
diciembre de 1824 (Gaceta de Madrid, nm. 2, de 4 de enero de 1825) que se
dict, segn reza, en aclaracin del de 19 de noviembre de 1823 y que, adems
de establecer la denominacin de Presidente del Consejo de Ministros atribuyndosela al Secretario del Despacho de Estado, regula, desde el punto de vista del Secretariado, lo que denomina reglas fijas que se han de observar en sus
deliberaciones: periodicidad de las reuniones (dos veces por semana), posibi322

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

lidad de convocar a las reuniones a otras personas distintas de los Ministros y


los temas que han de tratarse (los asuntos generales de cualquier rama incluyendo los nombramientos).
En aplicacin de estos dos Decretos, el 19 de febrero de 1824 se levant la
primera acta incluida en el libro de deliberaciones a que se refera el Decreto de
1823 si bien en el Archivo del Ministerio de la Presidencia se conserva, fuera del
libro, un acta del 3 de enero de 1824. As naci el Secretariado en la Espaa
contempornea que empez a mostrar su actuacin en las propias actas como es
la que corresponde a la reunin de 30 de marzo de 1825 donde se ordena que se
encuadernen todas las actas anteriores y que se enven a los Ministros copias
rubricadas de los asuntos (Actas, t. I, p. 172). Cierto que la organizacin y las
funciones del Secretariado tenan que ir detrs de un Presidente del Consejo
pues si bien este ttulo ms que una figura autnoma exista desde 1823, lo
cierto es que durante gran parte del siglo XIX en Espaa el Presidente del Consejo era tambin titular de un Departamento por lo que no necesitaba, normalmente, un aparato administrativo propio. As se vio durante el reinado de Fernando VII pues si bien ocuparon el cargo de Secretario del Consejo los Secretarios
del Despacho de Gracia y Justicia, una ausencia coyuntural de este Ministro
(Calomarde) determin que se encargase la secretara de las reuniones al Secretario del Consejo de Estado47.
Como ha estudiado Prez de la Canal, hasta 1835 fue Secretario del Consejo de Ministros el que ostentaba el mismo cargo en el Consejo de Estado y a
partir de ese ao, suprimido el Consejo de Estado, corresponde a funcionarios
de la Secretara del Despacho de Estado cuyo titular ostentaba la Presidencia
del Consejo. No debemos olvidar que hasta las grandes reformas de Javier de Burgos de 1834 el Consejo de Ministros coexisti con: i) el Consejo de Estado; ii)
el Consejo de Gobierno creado en el testamento de Fernando VII en 1833; y iii)
toda la estructura polisinodial del Antiguo Rgimen. Slo los seis Reales Decretos
de 24 de marzo de 1834 clarificaron la situacin al suprimir el Consejo de Gobierno, suspender el Consejo de Estado, romper la estructura polisinodial y crear
nuevos Tribunales Supremos de Espaa y de Indias, el Tribunal Supremo de
Guerra y Mar, el Tribunal Supremo de Hacienda y el Consejo Real ms el Decreto de 16 de junio de 1834 que dio nueva planta a las Ministerios48. Eso explica, descendiendo al mbito constitucional, que slo se clarifique la posicin
del Consejo de Ministros cuando se dicten unas normas, los Reales Decretos de
24 de marzo de 1834, que traen causa del principio de separacin de poderes (Snchez Bella, 674). Por ende, las funciones de secretara del Consejo van vinculadas a quien durante el reinado de Fernando VII ejerce la funcin de presidir el
Consejo, esto es, el Secretario del Despacho de Estado.

47
48

Antonio Ugarte y Larrazbal (Acta de 3 de abril de 1824).


Las Subsecretaras de los Ministerios se crearon mediante este Real Decreto de 16 de junio de 1834.

323

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

La aprobacin del Estatuto Real atribuy, muy tmidamente, unas mnimas


funciones al Presidente del Consejo que, unidas a otras atribuciones conferidas
de facto (Gonzlez Marias, pp. 181-184; Snchez Bella, 687-688) apuntan a un
rgano autnomo que precisaba tambin de unos servicios administrativos que
le asistieran para asegurar la buena marcha de las reuniones del Consejo. Hasta
finales de la dcada de los treinta del siglo XIX en Espaa las funciones del Secretariado del Gobierno las ejerca el aparato administrativo del Ministerio cuyo
titular ocupaba tambin la Presidencia del Consejo (Gonzlez Marias seala,
siguiendo esta lnea, que en 1838 se encarg a un Jefe de Seccin del Ministerio de Estado los asuntos de la Presidencia del Consejo). No obstante, en los escasos momentos de aquel perodo en que el Presidente del Consejo no ocupaba
tambin un Ministerio49 no se intent sacar a aquel solitario Jefe de Seccin de
su Ministerio de Estado y aun se refirm la conexin con la Primera Secretara de Estado en el Real Decreto de 9 de diciembre de 1843 donde se restablece el cargo de Secretario del Consejo del que no se tenan noticias desde 1838
(Prez de la Canal, p. 239) crendose anejo al Ministerio de Estado. No obstante esta vinculacin al Ministerio de Estado, este Decreto de 1843 posee una
importancia excepcional para todo lo referente al Secretariado pues, como bien
ha descrito Gonzlez Marias, vino a compendiar las funciones de secretariado
de un Gobierno, esto es, asistir a las deliberaciones, redactar las actas, tomar
nota de los acuerdos, comunicar a cada Ministro los acuerdos que les conciernen, dirigir la parte oficial de la Gaceta de Madrid, y recibir, custodiar y dar
cuenta al Consejo de los expedientes y papeles que le enven los Ministros con
destino al Consejo (p. 311). Tambin ello tiene una explicacin constitucional
pues los Gobiernos moderados buscan fortalecer el Poder Ejecutivo (Santamara Pastor), como se ver ya en la Constitucin de 1845, y para alcanzar ese fortalecimiento era necesario fortalecer, en paralelo, el rgano administrativo encargado de ejecutar las decisiones del Consejo de Ministros. El paso siguiente,
aunque no incide directamente en la funcin de secretariado, sera el intento de
configurar la Presidencia del Consejo como un rgano similar a un Departamento ministerial si bien la figura del Secretario-no Ministro del Consejo se suprimi en 1848.
En efecto, tanto Gonzlez Marias como Garca Madaria sealan varios hitos que van conformando a la Presidencia como un Departamento ministerial independiente (crdito extraordinario y creacin de la Direccin General de Ultramar
en 1851 adscrita a la Presidencia; Real Decreto de 2 de noviembre de 1853 por
el que se da nueva planta a la Secretara de la Presidencia) pero a efectos del Secretariado hay que sealar que a partir de 1854 y hasta 1871 las funciones de Secretario sern ejercitadas por los propios Ministros, sin especial preferencia de
cartera y frecuentemente en razn de la menor antigedad. Estamos probablemente ante un supuesto en que el principio de canciller fue sustituido por el prin-

49

CEA BERMDEZ (1832-1834), ESPARTERO (1840-1841) y Joaqun Mara FERRER (1841).

324

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

cipio colegial quiz por la resistencia de la Reina a avalar el modelo presidencialista que haba implantado Narvez en la dcada de los cuarenta y que ste
no modific al retornar al Gobierno en 1864. Ello haca ms necesario que los
servicios de la Presidencia del Consejo de Ministros, como Departamento ministerial, asistieran al Secretario del Consejo y as lo hicieron desde 1851 aunque este dato slo se infiere de alguna informacin que se tiene sobre el destino de los documentos de la poca y slo est documentalmente probada a partir
de 1871 (Prez de la Canal, pp. 242-243).
Por eso las sucesivas figuras de Oficial Jefe de la Secretara del Consejo, de
Secretario Ordenador de Pagos de la Presidencia del Consejo o de Oficial Mayor Ordenador de Pagos de la Presidencia del Consejo y Subsecretario de la Presidencia del Consejo (que son todas las denominaciones que tuvo ese cargo durante el reinado de Isabel II y a comienzos del periodo revolucionario50) no
denotan mayor conexin con el funcionamiento del Consejo de Ministros hasta el extremo de que un Decreto de 26 de junio de 1869 suprimi la Subsecretara de la Presidencia del Consejo y cre en su lugar la Secretara de la Presidencia. No obstante, para Gonzlez Marias este cambio brusco quiz slo se debi
a razones presupuestarias en un momento de penuria del erario (p. 305). Muy poco
despus, el Decreto de 12 de enero de 1870 suprimi a su vez la Secretara de
la Presidencia del Consejo de Ministros para recrear la Subsecretara de la Presidencia del Consejo de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 17, de 17 de enero
de 1870)51.
Este ltimo Decreto no se refera a las funciones del cargo que reordenaba (ms
que creaba) pero esa atribucin se aclar cuando el Decreto de 15 de abril de 1871
(Gaceta de Madrid, nm. 107, de 17 de abril de 1871) atribuy nuevamente,
tras diecisiete aos, al Subsecretario Ordenador General de Pagos de la Presidencia
del Consejo de Ministros la funcin de Secretario de este rgano con la atribucin especfica de redactar las actas52, si bien esta atribucin dur pocas semanas pues un Decreto de 31 de julio de 1871 (Gaceta de Madrid, nm. 216, de 4
de agosto de 1871) suprimi el cargo y orden que la Secretara del Consejo de
Ministros la desempeara el individuo de su seno que designe el mismo Consejo al tiempo que redujo la planta de la Presidencia que pasaba a ser dirigida
por un Oficial, Jefe de Administracin de tercera clase.
Tampoco fue duradera la supresin, que disoci temporalmente los servicios
de la Presidencia y la Secretara del Consejo, pues otro Decreto de 30 de noviembre

50 La primera reorganizacin de la Subsecretara de la Presidencia despus de la revolucin fue establecida por el Decreto de 11 de octubre de 1868 pero no se diferenciaba mucho del modelo organizativo del reinado de Isabel II.
51 Un Decreto correlativo encarg de esta funcin a Feliciano Herreros de Tejada.
52 Un Decreto del mismo da y publicado tambin ese mismo da nombr para este cargo a Carlos Navarro y Rodrguez, ex diputado a Cortes.

325

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

del mismo ao de 1871 (Gaceta de Madrid, nm. 335, de 1 de diciembre de


1871) restableci el cargo de Subsecretario53 aduciendo lo siguiente:
La importancia de las cuestiones que se tratan en Consejo, donde van
parar los expedientes ms difciles de las dems Secretaras; la necesidad de
que las actas de sus sesiones y las resoluciones acordadas se lleven con toda
formalidad, y la conveniencia de que la persona que intervenga en estos asuntos tenga la categora que exige tan elevada misin (prembulo).

Esto era una manera de reconocer las funciones y la importancia del Secretariado. De hecho, fue la primera vez que se reconoci con esa rotundidad si
bien la normativa posterior redujo bastante el alcance de tan altas funciones pues
el Decreto de 1 de febrero de 1872 (publicado dos meses y medio despus, Gaceta de Madrid, nm. 107, de 16 de abril de 1872) estableci la planta de lo que
llamaba un centro del Estado con vida propia, planta formada, nada menos,
por un Subsecretario y Secretario del Consejo, un Oficial Auxiliar, dos Aspirantes, un Portero Mayor-Conserje y tres Porteros.
Al proclamarse la Primera Repblica, el Decreto de 16 marzo 1874, cre la Secretara del Poder Ejecutivo y de la Estampilla que en apariencia no traa causa del
Gobierno sino de la Jefatura del Estado si bien por sus funciones y por su posterior
denominacin de Secretara General de la Presidencia del Consejo de Ministros (Decreto del mismo 16 de marzo de 1874, Gaceta de Madrid, nm. 92, de 2 de abril de
1874)54 es indudable que pas a ser el ncleo de las funciones de secretariado.
Restaurada la Monarqua y la dinasta borbnica, un Decreto de 24 de enero de 1875 (Gaceta de Madrid, nm. 33, de 2 de febrero de 1875) estableci
una planta ms extensa de lo que denomin Secretara del Consejo de Ministros
(diecinueve funcionarios) presidida por un Secretario General si bien de tal planta no se desprende una especial dedicacin a las funciones de secretariado (as
lo ha visto tambin Prez de la Canal, p. 240). Lo mismo ocurre con la nueva
planta establecida por Real Decreto de 2 de febrero de 1884 (Gaceta de Madrid, nm. 34, de 3 de febrero de 1884) aunque otro Real Decreto posterior, de
13 de septiembre de 1888 (Gaceta de Madrid, nm. 259, de 15 de septiembre
de 1888) mostr que dentro de la Presidencia seguan introducindose unidades
especializadas como el nuevo Negociado de la Contencioso.
Pero la configuracin definitiva de un Secretariado del Gobierno se dio en dos
momentos relativamente prximos. En primer lugar, el Real Decreto de 23 de

53 Un Decreto correlativo a ste nombr Subsecretario de la Presidencia y Secretario del Consejo a Antonio Ferratges y Mesa, Diputado Cortes.
54 El cargo recay en Juan Chinchilla y Dez de Oate (Decreto de 27 de abril de 1874, Gaceta de Madrid, nm. 123, de 3 de abril de 1874).

326

SECRETARIADO DEL GOBIERNO Y COORDINACIN DEL TRABAJO GUBERNAMENTAL

abril de 1890 aprob el Reglamento provisional de procedimiento administrativo que se ha de observar en la Presidencia del Consejo de Ministros, dictado
en cumplimiento de la Ley de 19 de octubre de 1889 (Gaceta de Madrid, nm.
115, de 25 de abril de 1890). Este Reglamento cre una Seccin poltica y otra
administrativa y aunque no defina las funciones de la primera55, dentro de los
Negociados de la Seccin administrativa haba uno, el segundo, que se encargaba
de las relaciones con los restantes rganos constitucionales y de los nombramientos y ceses, con lo que se apuntaba ya algunos elementos propios de todo
Secretariado del Gobierno. No obstante, aquel Reglamento provisional no aclar ms acerca de cmo se ejerca esa funcin pues no se refera al procedimiento
para incluir asuntos en el Consejo de Ministros ni a la notificacin o a la publicacin de los acuerdos. Tampoco trataba de la actuacin del Subsecretario de la
Presidencia como Secretario del Consejo o como asistente del Ministro que ejerciera esa funcin. Por ltimo, tampoco regulaba el rgimen de las actas del Consejo aun cuando exista un Negociado de Bibliotecas y Archivos. Menos todava aclar estas cuestiones el Real Decreto de 4 de agosto del mismo ao que
estableci la nueva planta de la Subsecretara del Consejo de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 218, de 6 de agosto de 1890). Dos aos despus el Real Decreto 29 de julio de 1892 (Gaceta de Madrid, nm. 213, de 31 de julio de 1892)
suprimi la Seccin de Poltica de la Presidencia del Consejo pasando depender
exclusivamente de la Subsecretara de la misma los asuntos que aquella estaban encomendados.
En segundo lugar, el Decreto de 11 de agosto de 1892 aprob el Reglamento
provisional de procedimiento administrativo para la Presidencia del Consejo de
Ministros, dictado con sujecin la Ley de Bases de 19 de octubre de 1889 y
en virtud de la reorganizacin de los servicios pblicos, preceptuada por el art.
30 de la Ley de Presupuestos de 30 de junio ltimo, realizada por Real Decreto
de 29 de julio siguiente (Gaceta de Madrid, nm. 229, de 16 de agosto de 1892)
que es un calco del de 1890. Esta nueva norma vuelve a atribuir a la Subsecretara el conocimiento de los asuntos polticos (artculo 1.1.) que, sin embargo, estn apartados de este reglamento por su carcter especial (artculo 2) y
mantiene toda la misma organizacin en la que se presienten, ms que se ven,
algunas funciones de secretariado si bien los elementos bsicos (procedimiento
para incluir asuntos en el Consejo de Ministros, notificacin o publicacin los
acuerdos, rgimen de las actas, posible funcin del Subsecretario de la Presidencia como Secretario del Consejo) quedan sin regular. Dado el contenido del
Ttulo VI de la Constitucin de 1876 (en la misma lnea que la de 1845), esta escasa referencia a las funciones de secretariado denota que, como en otros pases europeos, se evitaba toda formalizacin de las funciones respectivas del Rey,
del Presidente del Consejo y del propio Consejo de Ministros. Se trataba de re-

55 Los asuntos correspondientes esta Seccin [poltica] quedan por su ndole especial exceptuados de
este reglamento (artculo 3).

327

ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO

laciones complejas, variables y poco propicias a una mnima regulacin. Incluso la relacin del Presidente con los Ministros era variable pues la Presidencia
tena un alcance poltico muy diferente cuando estaba ocupada por Cnovas o
por Sagasta que cuando correspondi a sus sucesores.
Con la dictadura de Primo de Rivera encontramos un Real Decreto de 10 de
julio de 1924 por el que se nombra Secretario de la Presidencia del Gobierno,
Oficial Mayor de la del Consejo de Ministros56 (Gaceta de Madrid, nm. 195,
de 13 de julio de 1924) cuyo alcance, ms all del cambio de denominacin y
de la dicotoma entre la Presidencia del Gobierno y la Presidencia del Consejo,
no conocemos. En todo caso, suprimidos por el Directorio Civil los Subsecretarios, el rgano pasa a denominarse Oficiala Mayor de la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme al Real Decreto 9 de diciembre de 1926 que establece la plantilla de personal de este organismo (Gaceta de Madrid, nm. 345,
de 11 de diciembre de 1926) sin que de tal plantilla se puede deducir ninguna precisin sobre las funciones propias del secretariado. Finalmente, con el General
Berenguer se restablece el cargo de Subsecretario de la Presidencia del Consejo de Ministros mediante un Real Decreto de 4 de febrero de 193057 (Gaceta de
Madrid, nm. 36, de 5 de febrero de 1930) y pocos das despus se disocian el
Ministerio de Estado y la Presidencia del Consejo que Primo de Rivera, en una
de tantas frivolidades administrativas, haba unido en un solo Ministerio.
El cambio de rgimen no implic en principio ninguna modificacin pues el
Decreto del Gobierno provisional de la Repblica de 14 de abril de 1931 nombr a Rafael Snchez-Guerra Sinz como Subsecretario de la Presidencia del
Consejo de Ministros (Gaceta de Madrid, nm. 105, de 15 de abril de 1931). Llama la atencin que este Decreto, a diferencia de sus correlativos que nombraban
Subsecretario del Ministerio de la Gobernacin y Director General de Seguridad,
no iba refrendado po