DEMOCRACIA

QU ES NECESARIO CAMBIAR EN EL CONGRESO CON MIRAS AL 2016?

Un congreso desaprobado,
pero desconocido
LA IDEA EN BREVE
1 de cada 2 peruanos desconocen las funciones de un
congresista y, sin embargo, solo el 11% aprueba su
gestin. Esto demuestra una falta de inters y una alta
disminucin del prestigio por la actividad congresal
40% de peruanos resalta la funcin legislativa de los
congresistas; no obstante, solo el 7% logra reconocer la
funcin de representacin, por la cual el congresista
hace valer los intereses del pueblo para resolver necesidades sociales.

GRFICO 1.1

FUNCIONES DE
UN CONGRESISTA
Fuente: Encuesta del Instituto Integracin
Cules son las funciones de un Congresista
de la Repblica? (Pregunta abierta)
(Respuestas ms mencionadas)

La mitad de los peruanos desconoce cules son las

funciones del Congreso, segn la ltima encuesta de
Integracin1 (ver grfico 1.2). Aun as, existe una amplia desaprobacin por su gestin: solo 11% de la poblacin la aprueba2. De hecho, el Per es el tercer
pas de Amrica Latina en creer que la democracia
podra funcionar sin un parlamento3. Es posible que
los peruanos desvaloricen algo que no conocen?

??

??
?

?
?

? 35%

40%

El fortalecimiento de los partidos polticos podra generar bancadas parlamentarias ms slidas que favorezcan la negociacin poltica y promuevan un mayor
inters del congresista en la funcin de representacin.
En la mayora de zonas del Per, aproximadamente el
60% de peruanos no puede mencionar el nombre de algn
congresista que los representa. Esto grafica una realidad
en la que los peruanos estn eligiendo por las listas parlamentarias y no por los individuos que finalmente sern
sus representantes en el Poder Legislativo.

??

7%

7%

Promulgar leyes
en beneficio del
pas

Velar por el
inters del
pas

Hacer que se
cumplan las
leyes

(CORRECTO)

(CORRECTO)

(INCORRECTO)

No sabe/
no opina

Esta situacin genera una crtica constante sobre la

actividad parlamentaria y deteriora las grandes reformas internas que debe aplicar el Congreso de la Repblica para superar la crisis de confianza4. De acuerdo con
IDEA Internacional, es necesario aplicar cambios al
sistema de eleccin de congresistas y agilizar la toma de
decisiones del Parlamento para garantizar un poder ms
efectivo hacia resolver las demandas sociales.

(1) Encuesta del Instituto Integracin (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.
(2) IPSOS, encuesta nivel nacional mayo 2015. Aprueba o desaprueba la gestin del Congreso de la Republica?
(3) Corporacin Latinobarmetro, informe 2013, Puede haber democracia sin Congreso Nacional, totales por pas. Pg. 34.
(4) Roncagliolo, R. Prlogo. Estudios sobre el Congreso Peruano, 2009. IDEA Internacional e Instituto tica u Desarrollo.

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Segn Jos Elice, ex Oficial Mayor del Congreso, en

el Per existe suficiente presupuesto e infraestructura
en la actividad parlamentaria como para ser uno de
los mejores congresos en Amrica Latina. Y las
funciones de cada una de sus instancias responden a
la misma actividad estndar de otros pases5 (ver cuadro 1). El punto de quiebre se da en la base de la organizacin: bancadas parlamentarias que se fragmentan
y desvinculan de los partidos polticos, lo que origina
una innecesaria lucha por el poder dentro del parlamento.

CUADRO 1

RGANOS DEL CONGRESO

PLENO

Instancia superior que debate y

somete a votacin los dictmenes
previamente elaborados.
COMISIN

Estudio de los proyectos

de ley para la elaboracin
multipartidaria de dictmenes.

En menos de un ao, tras cuatro periodos legislativos con ms de 4,500 proyectos de ley presentados
y 1155 leyes aprobadas (ver grfico 5), los peruanos
volvern a las urnas para elegir a sus 130 representantes en el Poder Legislativo, con el enorme desafo
de recuperar la confianza entre los electores. Ser esta vez uno que s integre a todos los peruanos?

MESA
DIRECTIVA

Administracin y direccin de los

debates que se realizan en las
diversas instancias del Congreso.

CONSEJO
DIRECTIVO

Recibe los dictmenes de las

comisiones y los organiza en
agenda para el Pleno.

GRFICO 1.2

ACIERTO EN FUNCIONES
DEL CONGRESISTA
Todo
incorrecto
14%

COMISIONES

COMISIN
PERMANENTE

No sabe/
no opina

Cumple las funciones del Pleno

del Congreso mientras este se
encuentra en receso.

35%

JUNTA DE
PORTAVOCES

Elaboracin del cuadro de

comisiones y administracin de
los temas de debate en el Pleno.

2 respuestas
correctas
5%

1 respuesta
correcta

GRUPOS
PARLAMENTARIOS

46%

Conjuntos de congresistas que

comparten ideas o intereses
afines en la negociacin poltica.

Fuente: Encuesta del Instituto Integracin

Cules son las funciones de un Congresista de la Repblica? (Pregunta abierta)

SE ELIGE BIEN AL
CONGRESO?
La relacin entre el Congreso y la poblacin es an
ms distante cuando se conoce que ms del 50% de
peruanos no puede identificar al menos el nombre de
un congresista6. Como demuestra la encuesta elaborada por el Instituto Integracin, en casi todas las
zonas evaluadas a nivel nacional, 6 de cada 10 peruanos no conoce quin los representa (ver grfico 2).

Segn Jos Elice, el mecanismo de eleccin de

congresistas puede afectar negativamente la forma en
que los electores conozcan a sus congresistas. Actualmente, este sistema es plurinominal; es decir, un
elector puede elegir por la lista parlamentaria de un
partido, conformada por los candidatos que han sido
previamente seleccionados. La circunscripcin de los
llamados distritos electorales es de carcter regional.
Por ejemplo, en el caso de la regin Lima, existen 36
escaos disponibles; por lo tanto, las listas parlamentarias para Lima cuentan con el mismo nmero de
candidatos por partido.

(5) Extrado de Instrumentos de Control Parlamentario, Estudio comparativo de 88 parlamentos nacional.

(6) Encuesta del Instituto Integracin (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.

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Este sistema elige a los congresistas por zonas

demasiado amplias, como menciona Elice. En el caso
de Lima podra aplicarse que dos municipios sean
asignados a un congresista; de esta manera, facilitara
que la poblacin conozca quien los representa, como
se da en otras democracias. Por otra parte, Fernando
Tuesta Soldevilla, especialista en procesos electorales, seala que el caso de Lima es un distrito especial
que s debera ser dividido para mejorar la calidad de
la representacin, pues en la prctica los congresistas
no logran definir a quienes representan.

Como se observa en el cuadro 2, el distrito electoral

tendra que dividirse en unidades ms pequeas, con
un candidato por cada partido en cada circunscripcin.
No obstante, aplicar esta medida en todo el sistema
electoral a nivel nacional no resolvera el problema de
la representacin ni disminuira la cantidad de partidos en el Congreso, pues dadas las condiciones actuales podra originarse una fragmentacin con demasiados partidos por cada localidad, como sucede en las
Elecciones Regionales y Municipales, seala Tuesta.

GRFICO 2

RECORDACIN DE CONGRESISTAS
(por zonas)

NORTE
No sabe/
equivocado
Frank Acua
Nicols Rodrguez
Javier Velsquez
Juan Jos Daz
Yehude Simn
Marisol Espinoza
Jos Len
Manuel Bentez

61
10
6
6
6
5
4
3
3

6O

COSTA SUR

ORIENTE
No sabe/
equivocado
Vctor Isla
Norman Lewis
Carlos Tubino
Tefilo Gamarra
Rolando Retegui
Esther Saavedra
Vctor Grandez
Csar Yrupailla

47
19
15
14
13
12
6
4
4

No sabe/
equivocado
Nstor Valqui
Willyam Valle
Josu Gutirrez
M. del Carmen Omonte
Casio Huaire
Alejandro Yovera
Yohnny Crdenas
Federico Pariona

15
14
13
10
7
7
6
6

No sabe/
equivocado
Juan Carlos Eguren
Gustavo Rondn
Jos Luis Elas
Ana Jara
Marco Falcon
Gladys Condori
Justiniano Apaza
Eduardo Cabrera

Congresista ms recordado

CENTRO

LIMA METROPOLITANA
No sabe/
equivocado
Mauricio Mulder
Daniel Abugatts
Kenji Fujimori
Carlos Bruce
Cecilia Tait
Martha Chvez
Luciana Len
Luisa Cuculiza

Error u omisin

58
11
11
8
7
6
6
5
4

61
12
12
9
7
7
6
6
3

SIERRA SUR
No sabe/
equivocado
Daniel Wilson
Mariano Portugal
Rolando Coa
Vernika Mendoza
Hernn de la Torre
Jos Urquizo
Walter Acha
Rofilo Neyra

66

6
5
4
4
4
4
3
3

Fuente: Encuesta del Instituto Integracin (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.
Pregunta: Puede mencionar los nombres de algunos congresistas que representan a (nombre del departamento) (Pregunta abierta).

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LA DEBILIDAD DE LAS BANCADAS

PARLAMENTARIAS
Una vez elegidos los congresistas y a lo largo de los
periodos legislativos, el Congreso sufre inconvenientes en la base de su organizacin. Las bancadas o
grupos parlamentarias se fragmentan, se rompen las
alianzas, se crean nuevas, incluso algunos congresistas quedan sin bancada (ver grfico 3). Segn Jos
Cevasco, ex Oficial Mayor del Congreso, esta realidad
manifiesta la poca estabilidad que existe entre los
partidos y sus representantes en el parlamento.

votaciones; incluso muchas veces siguen el punto de

vista de la bancada por encima del inters de la poblacin7. Es por ello que la ausencia de partidos genera
una deficiencia en el posible consenso y disminuye la
toma de decisiones en las asambleas representativas.
Segn Fernando Tuesta, se debe aplicar reformas
para evitar que se modifiquen las bancadas en el
Congreso despus de conformadas en la primera
legislatura. As como en la Municipalidad de Lima,
donde es imposible modificar la conformacin partidaria de los regidores, el parlamento debe respetar la
conformacin inicial que suelen dictar los partidos
polticos en las elecciones populares.

Sin organizaciones polticas que los respalden, los

grupos parlamentarios estn solos, como menciona
Jos Elice. Segn IDEA Internacional, los congresistas
declaran que la mayor parte de veces dejan en manos
de los grupos parlamentarios su decisin en las

En el actual Congreso, los seis grupos parlamentarios iniciales se convirtieron en ocho en el ltimo
periodo legislativo. Incluso, el partido de Gobierno,
Gana Per perdi la mayora de bancadas, afectando
la cohesin entre el congreso y el Poder Ejecutivo.

GRFICO 3

EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN DE GRUPOS PARLAMENTARIOS

GANA PER

47

50

47

FUERZA 2011FUERZA POPULAR

PER POSIBLE

37

43

43

36

36

40

37

35

PPC- ALIANZA POR

EL GRAN CAMBIO

33

SOLIDARIDAD
NACIONAL
APRA

21

20

20

ACCIN POPULAR FRENTE AMPLIO

UNIN REGIONAL
DIGNIDAD Y
DEMOCRACIA
NO AGRUPADOS
SANCIONADO
Informe
2015-07
(SIN
GRUPO)

30

15
12
9

12

12
10
8

11
10
9
7
6

10
8 9
7
6
2
1

2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Elaboracin: Jos Cevasco. Fuente: Base de datos del Congreso (Consulta 23/07/2015)
(7) Valladares, J. Dimensiones programtica, disciplinaria y representativa del desempeo parlamentario, Tabla 15. Estudios sobre el Congreso Peruano, 2009. IDEA
Internacional e Instituto tica u Desarrollo.

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GRFICO 4

BALANCE DE LA PRODUCCIN
LEGISLATIVA 2006-2011
% DE PROYECTOS
APROBADOS:

Bancadas

Poder Ejecutivo

19%

77%

4563

435

190

10%

Elaboracin: Jos Cevasco.

Fuente: Base de datos del
Congreso (Consulta 03/06/2015)

4%

3938
86%

21%
LEYES
PUBLICADAS
EN EL DIARIO
OFICIAL
EL PERUANO

PROYECTOS
DE LEY
PRESENTADOS

TOTAL DE
PROYECTOS:

Otras instituciones

TOTAL DE
LEYES: 1127
333

39

30%

3%

755
67%

Como indican los especialistas, se espera que las

bancadas parlamentarias continen fragmentndose
hacia el ltimo periodo legislativo 2015-2016.
Como recoge GfK, un 57% de peruanos prefiere que
sea la oposicin quien asuma la presidencia y administracin del Congreso para el perodo 2015-20168.
Segn Cevasco, no obstante, es importante que exista
una cohesin entre la actividad del Legislativo con las
decisiones del Poder Ejecutivo. Es importante que el
Presidente del Congreso pertenezca a la bancada
oficialista, pero an ms trascendental que exista un
ambiente idneo de negociacin. El Gobierno es el que
tiene una mayor participacin en la promocin de
nuevas leyes y reformas legislativas. De hecho, en el
periodo legislativo 2006-2011, tiempo en el cual todos
los Presidentes del Congreso pertenecan a la bancada oficialista, el Ejecutivo logr publicar un 77% de las
propuestas de ley elaboradas por ellos mismos, mientras que los grupos parlamentarios tan solo un 19%
(ver grfico 4).

FUNCIONAN ADECUADAMENTE
LOS ENGRANAJES EN EL
CONGRESO?
Cada congresista cumple con tres funciones principales: legislar, fiscalizar y representar. De hecho, el
40% de encuestados a nivel nacional coincidi en que
sus ocupaciones son aprobar, promulgar y legislar
leyes9. Si bien la actividad ms distintiva es la legislativa, no debe ser considerada la ms importante. Por
ejemplo, esta solo dura ocho meses del ao. La nica
funcin que se mantiene todo el tiempo es la de representacin, seala Jos Cevasco.
El estudio de IDEA Internacional demuestra que, si
bien el grupo parlamentario es el principal instrumento de decisin para los congresistas, la funcin de
representacin tambin es un importante mecanismo
de toma de decisin7. No obstante, segn Cevasco,
esta funcin es la ms descuidada por los parlamentarios, pues al existir un alto nivel de desconocimiento
y desconfianza por la actividad parlamentaria, el
congresista ha dejado de ser un mediador entre el
pueblo y la legislacin. Segn Integracin, solo el 5%
de peruanos cree que el Congreso los representa10.
Esta comunicacin se debera dar a travs de las
demandas que la poblacin entrega al Congreso; sin
embargo estos pedidos no cuentan con un sistema de
recepcin y publicacin efectivo que verifique que los
congresistas han tomado atencin de estas necesidades. Segn Cevasco, en el ltimo Congreso solo han
existido dos iniciativas para regular esta funcin: la
an vigente semana de la representacin, siete das
mensuales donde el congresista debe recoger las
demandas y los intereses de su distrito electoral que
concluye con la presentacin de un informe detallado;
y la desaparecida Comisin Especial de Fortalecimiento de la Funcin de Representacin (2011-2012),
una iniciativa que pretenda promover reformas para
capacitar al personal del Congreso y disear herramientas gua para canalizar las demandas.
Asimismo, an si las demandas pudieran convertirse en iniciativas legislativas, el camino continuara
entrampado. Como dice Jos Elice, el Congreso se

(8) Encuesta de GfK. Estudio de opinin pblica nacional urbana (06/2015). Total de entrevistados: 1242
(9) Encuesta del Instituto Integracin (03/2015). 2200 personas, 18 departamentos, zona urbana.
(10) Encuesta del Instituto Integracin (09/2013). 2200 personas, 19 departamentos, zona urbana.

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encuentra en una crisis de productividad. De los ms

de 4,500 proyectos de ley, nicamente han sido publicados en el Diario El Peruano el 25%; esto quiere decir
que aproximadamente 3 de cada 4 iniciativas quedarn
solo en debate dentro de las diversas instancias del
parlamento (ver grfico 5).
Segn la ONG Reflexin Democrtica, en el Per ya
existen demasiadas leyes y se debera empezar a
legislar exclusivamente lo necesario. Es por ello que
se ha planteado una gua, llamada Cuestionario Azul
(ver cuadro 3) que resumen los pasos que debe seguir

cualquier congresista o ciudadano para presentar un

proyecto de ley preciso y apto para el debate.
Otro factor trascendental es la cuota de distribucin
de poder. Segn Cevasco, el actual Congreso ha
creado demasiadas comisiones, propiciando que los
congresistas pertenezcan de entre 3 a 5 comisiones
cada uno, con la intencin de que haya suficientes
comisiones para que todas las bancadas dirijan al
menos una. Demasiados proyectos de ley, sometidos a
demasiados debates, desacelera el proceso legislativo.

GRFICO 5

378

175

nto

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Presentado 241

INICIO

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Promulgad Congreso
del
Legislativa

PRODUCCIN
LEGISLATIVA
2011-2016
(POR ESTADO)

1
21

vo
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94

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R

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25 S
15

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Insiste

4 Observado
Elaboracin: Jos Cevasco. Fuente: Base de datos del Congreso (Consulta 02/(06/2015)

CUADRO 2

Uninominal

Plurinominal

DISTRIBUCIN
DE ESCAOS
SEGN TIPO
DE ELECCIN
(CASO LIMA)
1 candidato por cada
distrito electoral (36)
Informe 2015-07

36 candidatos
por distrito electoral (1)
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CUADRO 3

CMO SE ELABORA UN PROYECTO DE LEY?

Gua prctica para elaborar un proyecto de ley, realizado por el Instituto Integracin a partir del Cuestionario Azul
publicado por la ONG Reflexin Democrtica. Evite los proyectos de ley innecesarios comprobando si su trabajo
legislativo cumple con los siguientes requisitos:

CLARIDAD
TEMTICA

Escribir en
no ms de 3
lneas la
necesidad
social que
satisface.

REVISIONES
TCNICAS

ESTUDIOS A
PROFUNDIDAD

NEGOCIACIN
POLTICA

ESQUEMATIZACIN

REVISIONES
FINALES

Verificar que no
est regulado por
otra norma con
rango de ley.

Estudio sobre el
costo-beneficio
de la futura ley.

10

Conseguir el
apoyo parlamentario suficiente
para aprobacin.

13 Elaborar un

15

Cumple con los

requisitos de la
legislacin
vigente?

Revisar si
requiere de una
norma con rango
de ley (o son
decretos,
resoluciones,
etc.).

Estudio sobre
qu leyes o
artculos
modificara la
futura ley.

11

Identificar
sectores de la
poblacin que
seran afectados
(promover
encuentros).

14 Tener conoci-

16

Cumple con los

requisitos de
estructura y
numeracinde la
Ley 26889?

Revisar normas
relacionadas para
garantizar el
ordenamiento
jurdico.

Estudio sobre la
incidencia
ambiental de la
futura ley.

12

Identificar el
impacto
econmico,
social y poltico
de la futura ley.

17

Cumple con
una redaccin
clara, simple y
correcta?

Examinar la
legislacin
comparada.

18

Consultar con
especialistas.

Cumple con un
esquema
sistmico,
coherencia entre
los artculos, sin
contradicciones?

esquema con la
estructura de la
nueva ley.
miento de los
cuerpos
normativos que
regulan las leyes
en el Per.

AGRADECIMIENTOS:
Jos Cevasco, consultor poltico y ex Oficial Mayor del Congreso de la Repblica.
Jos Elice, especialista en Derecho Parlamentario y ex Oficial Mayor del Congreso de la Repblica.
Fernando Tuesta Soldevilla, Profesor Principal de Ciencias Polticas y Gobierno de la PUCP.
ONG Reflexin Democrtica.

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