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MODERNIZACIN
DE LA GESTIN PBLICA
AL 2021
SGP
POLTICA NACIONAL DE
MODERNIZACIN
DE LA GESTIN PBLICA
AL 2021
Contenido
Introduccin
17
25
56
63
Introduccin
Justificacin
de la Poltica
Nacional de
Modernizacin
de la Gestin
Pblica
del 2012, la Defensora del Pueblo reporta 167 conflictos sociales activos y 71
conflictos latentes6.
Desde hace mucho tiempo en el Per, la ciudadana exige un mejor Estado,
presente, activo y efectivo en todo el territorio nacional.
A pesar de que en los ltimos aos la recaudacin fiscal y el presupuesto pblico
se han incrementado sustancialmente, las entidades pblicas siguen teniendo una
limitada capacidad de gestin, lo cual les impide proveer con eficacia, eficiencia y
transparencia servicios pblicos de calidad a los ciudadanos.
As por ejemplo, a pesar que desde el ao 2005, el presupuesto para el sector
educacin se increment aproximadamente en S/.6000 millones hacia el 20117,
menos del 30% de los alumnos del segundo grado alcanza el rendimiento esperado
en comprensin lectora y nicamente el 13% lo hace en matemticas8. Por otro
lado, pese a que la brecha global de inversin en redes viales asciende a US$ 7,375
millones9 y que slo el 64% de las viviendas tiene acceso a red pblica de agua
y 54% dispone de desage10, los tres niveles de gobierno ejecutaron el 2011, en
conjunto, menos del 70% de los recursos disponibles para inversin pblica11.
Buscando acercar el Estado a los ciudadanos ms homogneamente en todo el pas,
hace una dcada se inici un profundo proceso de transformacin, que signific
la transferencia de funciones y recursos desde el nivel central a los gobiernos
regionales y locales para que, en ejercicio de su autonoma poltica, econmica
y administrativa sirvieran de manera ms cercana y efectiva a la ciudadana. El
proceso de descentralizacin satisfizo aspiraciones y necesidades largamente
postergadas, y tambin ha generado nuevas expectativas por mayor inclusin y
oportunidades para el desarrollo.
6 Defensora del Pueblo: Reporte Mensual de Conflictos Sociales N 103. Septiembre 2012.
7 Vargas Mas, Carlos (2012), Direccin General de Presupuesto Pblico-MEF: Presentacin en el
Primer Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin sobre el Sistema Nacional de Inversin
Pblica. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012..
8 Ministerio de Educacin: Evaluacin Censal de Estudiantes, 2011.
9 Instituto Peruano de Economa (2009): El Reto de la Infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin
en Infraestructura en el Per 2008.
10 INEI, Censos Nacionales 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda.
11 Segn el Balance General del Sector Pblico, el Estado dej de gastar el 22% del total del
Presupuesto Pblico 2011. En el rubro de inversin pblica, en sus tres niveles, dej de invertir el 32.7%
(Cuenta General de la Repblica del 2011).
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17 Molina, Carlos e Isabel Licha (2005): Coordinacin de la poltica social: Criterios para avanzar. Banco
Interamericano de Desarrollo. Washington DC.
18 Se pueden mencionar el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI), Comisiones
Interministeriales (CIAEF, CIAS), consejos directivos con representacin intergubernamental en
organismos nacionales, Comisiones Intergubernamentales sectoriales, Consejos de Coordinacin
Regional y Local (CCR y CCL), Juntas de Coordinacin Interregional, mancomunidades regionales y de
municipalidades.
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IFundamentos
de la poltica:III
visin, alcance,
objetivo y principios
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1.
Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos claros,
medibles, alcanzables y acordes con las Polticas Nacionales y Sectoriales.
2.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para financiar los
resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
3.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en
concordancia con el proceso de descentralizacin.
4.
5.
6.
7.
8.
Promover el gobierno electrnico a travs del uso intensivo de las tecnologas de informacin y
comunicacin (TIC) como soporte a los procesos de planificacin, produccin y gestin de las
entidades pblicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
9.
10.
20
11.
Articular las Polticas Pblicas Nacionales y Sectoriales, las cuales se analizan, disean, aprueban,
implementan, evalan y mejoran promoviendo el debate y la participacin ciudadana.
12.
13.
14.
21
Las entidades deben desarrollar una gestin gil, eficaz, eficiente y oportuna,
para lo cual deben tener la posibilidad de responder oportunamente a la
heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello
ser posible en tanto tengan la posibilidad de adaptar oportunamente sus
estructuras organizacionales, as como sus procesos y procedimientos -sobre
todo los vinculados a los sistemas administrativos- de manera que se asegure la
prestacin de servicios pblicos segn las necesidades de los ciudadanos.
Todo ello, se debe lograr sin descuidar el control sobre el uso correcto de los
recursos y bienes pblicos, pero con un enfoque ms centrado en los resultados
que en el solo control de los procesos e insumos, que en muchos casos termina
22
Para alcanzar los resultados que la ciudadana espera, se requiere que las
entidades pblicas avancen en un proceso constante de revisin y renovacin de
los procesos y procedimientos mediante los cuales implementan sus acciones.
Ello las llevar seguramente, a implementar nuevas propuestas de servicios o
procedimientos que innoven su gestin para responder mejor a las expectativas
de los ciudadanos y empresas. Ese proceso constante de innovacin debe
incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologas apropiadas no slo
a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino tambin de aqullas
responsables de sistemas administrativos-, de manera que dichas tecnologas
contribuyan al cambio y mejora de la gestin pblica.
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f. Principio de sostenibilidad
19 De conformidad con el artculo XI del Ttulo Preliminar de la Ley N 28611, el diseo y aplicacin
de las polticas pblicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza ambiental, que conduce
a la armonizacin de las polticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e informacin
de manera tal que sea posible la participacin efectiva e integrada de los actores pblicos y privados,
en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construccin de consensos, sobre la base de
responsabilidades claramente definidas, seguridad jurdica y transparencia.
24
ILa apuesta
central:aa
una gestin
pblica orientada
a resultados
al servicio del
ciudadano
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comunicacin (TIC) que permitan acercar los servicios del Estado a los
ciudadanos y empresas, y optimizar los procesos de todos y cada uno de los
organismos que conforman la Administracin Pblica;
III. Coordinar y cooperar entre s, a fin de articular y complementar objetivos,
acciones, recursos y capacidades institucionales en funcin de maximizar el
rendimiento de dichos recursos y capacidades y a travs de estos, el desempeo
y los servicios del Estado a favor de los ciudadanos; y finalmente;
IV. Fomentar un cambio cultural en las instituciones pblicas que permita sostener
el esfuerzo de modernizacin, el cual deber partir por entender la necesidad
de cambiar la gestin pblica hacia una gestin por resultados. En ese sentido,
la gestin del cambio constituye el motor que har posible sostener este salto
de una gestin centrada en s misma a una que enfoque su accionar en el
ciudadano.
Ahora bien, el modelo de gestin orientada a resultados es un proceso sustentado
en cinco componentes, los cuales posteriormente, servirn de pilares para la
propuesta central de la poltica de modernizacin de la gestin pblica.
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Las Polticas Pblicas son diseos que sustentan la accin pblica. Basadas en
polticas nacionales del Estado, los gobiernos de turno, establecen prioridades
de gobierno claras y pertinentes, tomando en cuenta tambin las demandas y
necesidades de la poblacin, que luego las entidades pblicas expresarn en
objetivos, metas y los respectivos procesos que los convertirn en productos
institucionales: regulaciones, procedimientos administrativos, bienes y servicios
pblicos, todos los cuales tendrn un impacto positivo en el ciudadano, dados
determinados recursos disponibles.
En un Estado unitario y descentralizado, las Polticas Pblicas son las que
permiten integrar y dar coherencia a la intervencin del Estado al servicio del
ciudadano, a travs de los objetivos establecidos en los Planes Gubernamentales21,
los Sectoriales, as como en los Planes Regionales y Locales de Desarrollo
Concertado, y en los Planes Estratgicos y Operativos de todas y cada una las
entidades del sector pblico en los tres niveles de gobierno. De ese modo, el
Estado busca actuar como un todo coherente y articulado con el propsito de
servir mejor al ciudadano, brindndole un nivel de satisfaccin mayor al que
este obtendra si cada entidad lo atendiera de manera individual y en forma
desarticulada.
b. Planeamiento estratgico
28
22 En camino de un presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la
programacin presupuestaria MEF 2012.
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verdaderamente comprometidas
con alcanzar sus resultados propuestos; el
logro de lo que llamamos la apropiacin;
2. Declaracin explcita sobre la responsabilidad
en el logro de resultados y productos que
posibilite la rendicin de cuentas;
Como se aprecia, la propuesta de los Programas Presupuestales se enmarca claramente con la gestin por
resultados y usa tambin el enfoque de cadena de valor. De acuerdo con esta propuesta, la cadena de valor
debe ser interpretada la siguiente manera:
23
Concepto
Orientacin23
Resultado
Final
(Impacto)
Resultado
Especfico
(Resultado)
Es el cambio que se busca alcanzar para solucionar un problema identificado sobre una
poblacin objetivo, y que a su vez, contribuye al logro de un resultado final. El resultado
especfico no constituye un fin en s mismo.
Producto
24
Actividad
Es una accin sobre una lista especfica y completa de insumos, que en conjunto con
otras actividades garantizan la provisin del producto.
Insumo
23 Ibid.
24 Anexo 1 Definiciones bsicas para la identificacin y diseo de programas presupuestales de la Directiva N 002-2012-EF/50.01 Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal
2013
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POLTICAS DE ESTADO Y DE
GOBIERNO
Procesos de produccin de bienes y servicios
Medicamentos
Mdicos
Enfermeras
Equipamiento
Infraestructura
Personal
administrativo
Actividad
Resultado
Especfico
Producto
Atencin
Prestacin de
Mdica
salud
Distribucin de
medicamentis
Procesos
Administrativos
Poblacin
sana
Resultado
Final
Mejores
estndares
de vida
CIUDADANOS
SATISFECHOS
DEMANDAS DE
LOS CIUDADANOS
Insumo
Procesos de soporte
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
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Gobierno Abierto
Gobierno
Electrnico
Gobierno
Institucional
Polticas
Pblicas,
Planes
Estratgicos
y Operativos
Presupuesto
para
resultados
Gestin por
procesos,
simplificacin
administrativa
y
Organizacin
Institucional
Servicio
Civil
Meritocrtico
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Sistema de
informacin,
seguimiento,
monitoreo,
evaluacin y
gestin del
conocimiento
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institucional
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2. Gobierno Electrnico
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En cuanto al enfoque interno, las instituciones pblicas pueden aplicar las TIC
en distintos mbitos vinculados a su gestin institucional como son las diversas
herramientas de informacin y de gestin de bases de datos que optimizan las
labores; las herramientas para optimizar los procesos internos; y la interaccin
e interoperabilidad35 entre las entidades del sector pblico. En la misma lnea,
como se plantea en la Agenda Digital Peruana 2.0, contar con una plataforma
de interoperabilidad () permite interactuar y gestionar la diversidad de
componentes con la utilizacin de diversos productos de mltiples proveedores
en diferentes organizaciones, de forma que cada institucin pueda obtener la
informacin previamente definida y estandarizada que le sirva de base para
implementar en forma masiva servicios pblicos en lnea a travs de portales
en Internet y telefona mvil. Implicar tambin disear e implementar
bases y almacenes de datos integrados a nivel nacional y a travs de todas las
entidades pblicas para tambin facilitar el intercambio de informacin para
tomar decisiones entorno a la gestin institucional aspectos de planificacin,
seguimiento y evaluacin, etc.
En el marco de todo lo expuesto, se vuelve indispensable asegurar la articulacin
de las propuestas de la Poltica Nacional de Modernizacin con las estrategias y
polticas de Gobierno Electrnico36 en el mbito de la Presidencia del Consejo
de Ministros, de manera que se asegure la consecucin coordinada y efectiva de
los objetivos de mejora de la gestin pblica y del desempeo del sector pblico
establecidos en la presente Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica.
35 Entendida como la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con
objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos Definicin tomada
del documento Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad
36 En el ao 2006 se aprob la Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico a travs del resolucin
ministerial N 274- 2006-PCM, documento marco del gobierno electrnico en el pas que viene
siendo actualizado por la ONGEI- y que planteaba como Objetivo General Desarrollar capacidades y
servicios de alta disponibilidad asociados a procesos, en los que participen una o ms instituciones, y
sean accedidos desde una ventanilla nica de forma que permita reducir los tiempos de procesamiento
de solicitudes, propicien el desarrollo de los ciudadanos, mejoren la competitividad institucional y la
transparencia del Estado, mediante el uso de TICs.
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3. Articulacin interinstitucional
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ciudadana a nivel regional y local, de los cuales tambin son miembros los
alcaldes provinciales en el caso de los CCR, y los alcaldes distritales en el caso
de los CCL provinciales.
Los mecanismos de Coordinacin horizontal son:
Las Comisiones Interministeriales, tales como el CIAEF, CIAS y otras;
Las Juntas de Coordinacin Interregional, previstas en la LOGR y la Ley de
Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, como espacios
de coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas entre dos o ms
gobiernos regionales;
Las Asociaciones de gobiernos descentralizados, tales como ANGR, AMPE,
REMURPE, MUNIRED y decenas de otras asociaciones de municipalidades,
como organizaciones de representacin, a travs de sus autoridades, de
intereses compartidos por agrupaciones de gobiernos descentralizados;
Las Mancomunidades de gobiernos regionales y de municipalidades, creadas
por leyes especficas como nuevas formas de institucionalidad compartida
entre dos o ms gobiernos regionales o en su caso, municipalidades, para la
prestacin conjunta de servicios pblicos, inversin compartida en proyectos
de inters comn e incluso, implementacin colaborativa de polticas pblicas,
aportando a la generacin de confianza entre las entidades involucradas que
contribuya a la integracin territorial.
Por diversas limitaciones de diseo legal o de consensos insuficientes para su
funcionamiento efectivo, varios de estos mecanismos no han logrado ser eficaces
para aportar a una efectiva coordinacin y articulacin interinstitucional e
intergubernamental en los asuntos que les han sido encargados por sus normas
de creacin. Ms all de ello, una limitacin principal comn a la mayora de
esos mecanismos es que en su diseo y funcionamiento no diferencian dos
planos o dimensiones de coordinacin y cooperacin interinstitucional cuyos
objetivos y actores son distintos:
Plano poltico: entre autoridades de uno o ms niveles de gobierno, para la
concertacin y alineamiento de prioridades de poltica;
Plano de gestin: entre administraciones (representadas por funcionarios)
de uno o ms niveles de gobierno, para la articulacin y cooperacin en la
implementacin y gestin de polticas pblicas.
Por su naturaleza especializada, es muy difcil que los sectores del Gobierno
Nacional puedan articularse en polticas multisectoriales para converger sobre
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Lineamientos
para laqq
modernizacin
de la gestin
pblica
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Lineamientos
Establecer objetivos institucionales claros, medibles, alcanzables y
acordes con las Polticas Nacionales y Sectoriales.
1. Planeamiento
Nacional, de Desarrollo Concertado (si lo hubiere), Estratgico
Institucional y
Operativo
Identificar al/los pblico/s objetivo al/los cual/es cada institucin debe servir;
Establecer la Misin(razn de ser) de la entidad y conocer la demanda ciudadana
a la que debe responder en correspondencia con esa misin;
Determinar los bienes y servicios que le corresponde producir para satisfacer la
demanda;
Determinar el tamao de las brechas de satisfaccin, cobertura y calidad entre
la demanda ciudadana y la oferta pblica o privada;
Identificar y estudiar las fortalezas y debilidades internas de la entidad;
Formular la Visin, los Objetivos Estratgicos y las principales lneas de accin
de la Entidad Pblica;
Analizar y elegir las alternativas de accin ms adecuadas para el cierre de la
brechas identificadas;
Disear las Estrategias para alcanzar los resultados e impactos que se establecen
para los prximos aos;
Detallar y programar las actividades o tareas necesarias para alcanzar los
resultados e impactos;
Disear los indicadores cuantitativos y cualitativos de producto que servirn para
analizar el desempeo en el logro de los resultados e impactos.
2. Presupuesto
para Resultados
3. Gestin
por procesos,
simplificacin
administrativa
y organizacin
institucional
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4. Servicio civil
meritocrtico
5. Gobierno
abierto
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6.
Servicio civil
meritocrtico
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7. Gobierno
Electrnico
8. Servicio civil
meritocrtico
1.
Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
bienes y recursos pblicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
pblicas para operar eficientemente
2.
3.
4.
Brindar asistencia tcnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
garantizar una correcta implementacin de la normativa de los sistemas administrativos.
5.
Articular el sistema de modernizacin de la gestin pblica con los dems sistemas administrativos,
aprovechar las sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pblica.
61
a 6.
Desarrollar un plan de modernizacin del respectivo Sistema Administrativo acorde con los
presentes lineamientos (incluyendo su articulacin con los dems), en coordinacin con el ente
rector del Sistema Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica, fijando un plazo para su
implementacin dentro de los prximos dos aos.
7.
Transferir capacidades y recursos a los gobiernos regionales y locales para una implementacin
eficiente y eficaz de las polticas nacionales y sectoriales de su responsabilidad.
8.
9.
1.
Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
bienes y recursos pblicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
pblicas para operar eficientemente
2.
3.
4.
Brindar asistencia tcnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
garantizar una correcta implementacin de la normativa de los sistemas administrativos.
5.
Articular el sistema de modernizacin de la gestin pblica con los dems sistemas administrativos,
aprovechar las sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pblica.
6.
Desarrollar un plan de modernizacin del respectivo Sistema Administrativo acorde con los
presentes lineamientos (incluyendo su articulacin con los dems), en coordinacin con el ente
rector del Sistema Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica, fijando un plazo para su
implementacin dentro de los prximos dos aos.
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El ente rector de un sistema administrativo es la autoridad tcniconormativa a nivel nacional que, segn la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
tiene atribuciones para dictar normas y establecer los procedimientos
relacionados a su mbito. El Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica,
sin embargo, se diferencia de los dems sistemas administrativos en que no
regula un proceso especfico de soporte de la gestin. Se trata de un sistema
que impulsa reformas en todos los mbitos de la gestin pblica, aplicables
a todas las entidades y niveles de gobierno. La adopcin de las reformas
depende de una serie de factores ajenos al mbito legal y administrativo,
como por ejemplo que cada entidad en los tres niveles de gobierno asuman
su responsabilidad en el marco de sus competencias y funciones- frente a
la implementacin de las propuestas de modernizacin en su gestin. Otros
factores son la voluntad poltica de las autoridades de cada entidad y de
los dems sistemas administrativos, los recursos disponibles y la capacidad
institucional para generar y sostener el proceso de cambio hacia el nuevo
modelo de gestin.
El ente rector de la modernizacin debe ser una institucin promotora de la
cultura de servicio al ciudadano y de procesos de innovacin de gestin en
las entidades; lder en la generacin de conocimiento y normatividad en la
materia; articuladora de capacidades e informacin para la modernizacin
de la gestin; as como gestora y facilitadora de las reformas legislativas e
institucionales necesarias para implementar la Gestin por Resultados en
todos los niveles de gobierno.
En ese marco, el ente rector tambin debera promover la articulacin de
los sistemas administrativos. Asimismo, deber coordinar con la Oficina
Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica ONGEI aquellos asuntos
vinculados con el uso intensivo de las Tecnologas de la Informacin y
Comunicacin para asegurar la implementacin de plataformas nacionales
para integrar los sistemas de informacin y comunicacin de las entidades
de los tres niveles de gobierno, entre otros aspectos vinculados al gobierno
electrnico, por ser aspectos claves para el funcionamiento articulado y
eficiente del Estado en su conjunto.
Por todo ello, los instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo
no se limitan a la emisin de normas y reglamentos, sino que deben
buscar apoyar a las entidades en la modernizacin de su gestin. En este
sentido, el ente rector debe desarrollar principalmente instrumentos que
incentiven y apoyen los esfuerzos de modernizacin de la gestin en todos
los organismos pblicos y niveles de gobierno, tales como la formulacin
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de lineamientos y orientaciones; la realizacin de acciones de coordinacin y articulacin entre los actores del
proceso de modernizacin de la gestin; la ejecucin de programas y acciones de desarrollo de capacidades; e
incluso, la administracin de incentivos para alentar e impulsar la formulacin e implementacin de propuestas
de modernizacin. Cabe destacar este ltimo punto, que se refiere a la administracin de fondos concursables
o transferencias condicionadas, de tal manera que el ente rector pueda financiar iniciativas y esfuerzos de
las entidades pblicas, y acompaarlas con apoyo tcnico. La administracin de tales fondos concursables o
transferencias condicionadas se efectuarn en el marco de la normatividad vigente.
Las acciones a ser desarrolladas por el ente rector en el mbito de cada uno de los pilares de la modernizacin
de la gestin pblica son las siguientes:
Pilares Centrales /
Ejes transversales
1. Planeamiento
Nacional, de
Desarrollo
Concertado
(si lo hubiere),
Estratgico
Institucional y
Operativo
2. Presupuesto
para Resultados
3. Gestin
por procesos,
simplificacin
administrativa
y organizacin
institucional
4. Servicio civil
meritocrtico
Lineamientos
65
5. Sistema de
informacin,
seguimiento,
evaluacin y
gestin del
conocimiento
6. Gobierno
abierto
7. Gobierno
electrnico
8.Articulacin
interinstitucional
66
67
68
69
70
SGP
T:(511) 319-7000
gestionpublica@pcm.gob.pe
http://sgp.pcm.gob.pe
www.pcm.gob.pe
@SGP_PCM
Secretara de Gestin
Pblica