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AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstadoDemocrticoDeDireitoBrasileiroBoletimJurdico
PORTALBOLETIMJURDICOISSN18079008AnoXIVNmero1250Brasil,Uberaba/MG,quintafeira,23deabrilde2015
BoletimJurdico
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AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstado
DemocrticoDeDireitoBrasileiro
DanielDinizGonalves
ProcuradorFederal.EspecialistaemdireitoconstitucionaleprevidenciriopelaUNIDERP.
Inseridoem01/12/2014
ParteintegrantedaEdiono1214
Cdigodapublicao:3856
RESUMO
Este
trabalho
que
busca
compreender a AdvocaciaGeral
da Unio no contexto jurdico
Petio.com
brasileiro, apresentando suas
atribuies institucionais, sua
Modeloscveis
estrutura funcional e seus
Modeloscriminais
membros, e que, tambm,
Modelostrabalhistas
procura realizar uma anlise
Modelos
crtica da instituio, indagando
qual a postura institucional
previdenciarios
deveria ser por ela adotada,
objetivando
atender
aos
DireitoFcil
imperativos
do
Estado
Democrtico de Direito Brasileiro.
Concursos
Atravs de pesquisa bibliogrfica,
Resumos
anlisedocumentaleestudodecasos,otrabalhoapresentaosprincipais
Simulados
posicionamentos acerca da postura institucional da AdvocaciaGeral da
BibliotecaVirtual
Unio no Direito Brasileiro, a saber, o da Advocacia de Estado e o da
Advocacia de Governo, e, ao final, conclui pela insuficincia de ambos
PalavrasChave:AGU.Atribuies.Estrutura.Membros.Postura.
Livrodevisitas
ABSTRACT
The
GeneralAttorney
of
the
Union in the Brazilian Democratic Law
Vermensagens
State is an academic essay that seeks to comprehend the General
Assinar
Attorney of the Union in the context of the Brazilian legal system,
Publicidade
O tema escolhido, a saber, ''A AdvocaciaGeral da Unio no
Faleconosco
Estado Democrtico de Direito Brasileiro'', assume especial relevncia
querepresenta,judicialeextrajudicialmente,aUnioFederal,bemcomo
suasautarquiasefundaes.
Assim sendo, a AGU responde pelos atos do ente federativo
central,bemcomopelosatosdesuasentidadesdescentralizadas,quando
chamados em juzo para responder por seus atos administrativos de
gestoedelegislao,assimcomopelaausnciadosmesmos.
Almdopapelnocontenciosojudicial,aAGUatuanaconsultoria
aos Poderes da Repblica, sem integrar qualquer deles, ressaltese,
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/planto
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09h01|o
Ataquesareosatingemalvos
houthisnosulenocentrodo
Imen
09h00|cios
UsiminastemprejuzodeR$235
mino1tripormenoresvendase
cmbio
09h00|ritosanto
Adolescentede14anosfere
padrastocomfacaemViana,ES
08h59|a
TravessiaSalvadorMarGrande
operacomoitoembarcaesveja
Colaboraes
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Ajudenos,comqualquervalor,amanter
oportal:
Seuacesso
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AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstadoDemocrticoDeDireitoBrasileiroBoletimJurdico
DESENVOLVIMENTODOTRABALHO.
1.BreveResgateHistrico.
O Estado um fenmeno sociolgico que traduz uma realidade ftica
emqueumcertoagrupamentodepessoas,comtraoshistricoculturais
comuns(povo),emumdadoespaogeogrfico(territrio),transferea
um novel ente social (o Estado propriamente dito), ente esse
caracterizado por sua formalizao existencial[2], parcela de sua
autodeterminao,antesabsoluta,tornandoo,assim,umentecapazde
se autodeterminar, sem quaisquer limites prvios (soberania). O
surgimento do Estado teria como finalidade o resguardo da segurana e
pazdacoletividadeedecadaumdeseusmembros.[3]
Criado o Estado como meio eficiente de compor os conflitos de seus
integrantes, no demorou muito para que uma potica contradio se
manifestasse: o Estado, surgido para prevenir e resolver divergncias
sociais, passou, ele mesmo, a protagonizar conflitos com seus
integrantes. Nada mais natural, vez que, como sujeito de direitos e
deveres, o Estado poderia, sim, titularizar interesses contrapostos aos
dosparticulares.
Issoposto,quemrepresentariaoEstadonoprocessodeequacionamento
deconflitos?
exemplo do que ocorre com os particulares, que perante o processo
oficial estatal de soluo de conflitos faziamse representar por
profissionais capacitados, advogados, o Estado tambm se fez
representar por procuradores, que, pois, so verdadeiros advogados do
Estado.
Dessa maneira, a atividade de representao do Estado no processo
oficialdesoluodeconflitospassouadenominarseadvocaciaPblica
ouadvocaciadeEstadoemsentidolato[4].
A origem da advocacia pblica ou advocacia de Estado em sentido
latonoDireitoPtriodeitarazesnoDireitoPortugusMedieval.Vejamos
oexcertoabaixo:
Verdade que a advocacia do Estado foi a atividade
precpua dos Procuradores DEl Rey, criados por Dom
Affonso III, em 14 de fevereiro de 1289, origem do
Parquet no universo lusobrasileiro, na opinio dos
melhores historiadores da instituio. Aqueles agentes
reaisssecundariamenteexerciamainiciativadaao
criminal, quando a pena comportasse condenao
pecuniria em prol da Coroa. Trazido para o Brasil
Colnia, esse modelo foi herdado pelo Imprio
Independente e repassado Repblica, tendo
vigorado, no plano federal, at a inovao de
1988.[5]
Todavia, o modelo portugus apresentava um grave inconveniente, a
saber,odequeaadvocaciapblica[6]tambmcompetiaaoMinistrio
Pblico, o que gerava situaes inusitadas em que a mesma instituio
demandavaedefendiaoEstado.
BemobservaissoSESTA:
Na realidade, o modelo portugus no mais
comportava o enorme alargamento da atividade
administrativa,
tomada
em
sentido
tcnico,
maiormente exercida pelo rgo do chamado Poder
Executivo, seja porque esse alargamento no raro
propiciava situaes em que o interesse pblico
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Osrgosdedireosuperiorsoosrgosquedeterminam
e harmonizam o entendimento institucional da AGU, bem como dirigem
sua vida administrativa e zelam pelo bom cumprimento dos misteres
institucionais legais de seus membros. Tais rgos englobam: (a) o
AdvogadoGeral da Unio b) a ProcuradoriaGeral da Unio e a da
FazendaNacionalc)ConsultoriaGeraldaUniod)oConselhoSuperior
daAdvocaciaGeraldaUnioee)aCorregedoriaGeraldaAdvocaciada
Unio.
Com a Lei 10.480, de 02 de julho de 2002, foi criada a
ProcuradoriaGeral Federal, vinculada AdvocaciaGeral da Unio.
IncumbeAdvocaciaGeraldaUnioasupervisodaProcuradoriaGeral
Federal.
Sendo rgo vinculado AGU e supervisionado pela mesma,
acreditamos que a ProcuradoriaGeral Federal integra a estrutura da
AGU,comorgodedireosuperior.
2.2.2.Dosrgosdeexecuo.
Os rgos de execuo so aqueles que realizam
materialmente as atribuies institucionais da AGU. Englobam: a) as
Procuradorias Regionais da Unio e as da Fazenda Nacional e as
Procuradorias da Unio e as da Fazenda Nacional nos Estados e no
DistritoFederaleasProcuradoriasSeccionaisdestasb)aConsultoriada
Unio,asConsultoriasJurdicasdosMinistrios,daSecretariaGeraledas
demais Secretarias da Presidncia da Repblica e do EstadoMaior das
ForasArmadas.
AmesmaLei10.480,de02dejulhode2002,jcitada,emseu
art. 10, 2, dispe que integram a ProcuradoriaGeral Federal as
Procuradorias, Departamentos Jurdicos, Consultorias Jurdicas ou
Assessorias Jurdicas das autarquias e fundaes federais, como rgos
deexecuodesta,mantidasassuasatuaiscompetnciase,alm,disso,
prevnos4e5,acriaodeProcuradoriasSeccionaisFederais.
Dessarte,entendemosquesorgosdeexecuodaAGUas
ProcuradoriasSeccionaisFederais.
2.2.3.DoGabinetedoAdvogadoGeraldaUnio
O rgo de assistncia direta e imediata ao Advogado
Geral da Unio o Gabinete do AdvogadoGeral da Unio, sendo
deverdetalrgoprestaraochefedaInstituiotodooamparojurdico
necessrioaobomdesempenhodesuasfunes.
2.2.4.DoAdvogadoGeraldaUnio.
Oart.131,1,daCRFB/88,repetidonoart.3daLC73/93,
declara que a AdvocaciaGeral da Unio tem por chefe o Advogado
GeraldaUnio.
Esse agente poltico de livre nomeao pelo Presidente da
Repblica, respeitados os seguintes requisitos: maior de trinta e cinco
anos,notvelsaberjurdicoereputaoilibada.
O AdvogadoGeral da Unio o mais elevado rgo de
assessoramentojurdicodoPoderExecutivo,submetidodireta,pessoal
e imediata superviso do Presidente da Repblica (art. 3, 1, LC
73/93).
O AdvogadoGeral da Unio dispe de uma mirade de
atribuies, discriminadas em um extenso rol no art. 4, da LC 73/93,
atribuies essas que objetivam harmonizar e aperfeioar a defesa do
Estado,merecendoespecialmenoasseguintes:a)dirigiraAdvocacia
GeraldaUnio,superintenderecoordenarsuasatividadeseorientarlhe
aatuaob)despacharcomoPresidentedaRepblicac)representara
UniojuntoaoSupremoTribunalFederald)defender,nasaesdiretas
de inconstitucionalidade, a norma legal ou ato normativo, objeto de
impugnao e) apresentar as informaes a serem prestadas pelo
Presidente da Repblica, relativas a medidas impugnadoras de ato ou
omissopresidencialf)desistir,transigir,acordarefirmarcompromisso
nasaesdeinteressedaUnio,nostermosdalegislaovigente(Ver
Lei 9.469, 10/07/97) g) assessorar o Presidente da Repblica em
assuntos de natureza jurdica, elaborando pareceres e estudos ou
propondo normas, medidas e diretrizes h) assistir o Presidente da
RepblicanocontroleinternodalegalidadedosatosdaAdministraoi)
fixarainterpretaodaConstituio,dasleis,dostratadosedemaisatos
normativos, a ser uniformemente seguida pelos rgos e entidades da
Administrao Federal j) unificar a jurisprudncia administrativa,
garantir a correta aplicao das leis, prevenir e dirimir as controvrsias
entreosrgosjurdicosdaAdministraoFederalk)editarenunciados
de smula administrativa, resultantes de jurisprudncia iterativa dos
Tribunaisel)baixaroRegimentoInternodaAdvocaciaGeraldaUnio.
2.2.5.DaCorregedoriaGeraldaAdvocaciadaUnio.
O rgo correicional da AGU a CorregedoriaGeral da
AdvocaciadaUnio.Cabelhe,na letra doart.5, da LC73/93, como
rgo disciplinar, fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da
AdvocaciaGeral da Unio, promover correio nos rgos jurdicos da
AdvocaciaGeraldaUnio,apreciarasrepresentaesrelativasatuao
dosMembrosdaAdvocaciaGeraldaUnio,coordenareanalisaroestgio
confirmatriodosintegrantesdasCarreirasdaAdvocaciaGeraldaUnio
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Nacional.
AMedidaProvisrian204826,de29dejunhode2000,emseu
art.35,criaacarreiradeProcuradorFederalnombitodaAdministrao
Pblica Federal. Na mesma lei, consoante seu art. 39, foram
transformados em cargos de Procurador Federal, os cargos efetivos de
ProcuradorAutrquico.
ALein.9650,de27demaiode1998,emseuart.1,criao
cargo de procurador do Banco Central e, a partir da multicitada Medida
Provisrian.204826de29dejunhode2000,ganhouefetivamentea
condiodeCarreiradaAdvocaciaGeraldaUnio.
OANTEPROJETODELEIORGNICADAADVOCACIAGERALDA
UNIO(Portarian386,de16dejulhode2004),novamenteemesforo
deeliminarafragmentaodaInstituio,dispe,emseuart.78,queas
carreiras da AdvocaciaGeral da Unio so constitudas por cargos
efetivosdistribudosemtrscategorias,sendoainicialdeProcuradorda
Unio, Procurador da Fazenda Nacional e Procurador Federal a
intermediria de ProcuradorRegional da Unio, ProcuradorRegional da
Fazenda Nacional e ProcuradorRegional Federal e a final de
SubprocuradorGeral da Unio, SubprocuradorGeral da Fazenda
Nacional,eSubprocuradorGeralFederal.
Aindanoanteprojeto,seuart.162.transformaemcargosde
Procurador Federal, da respectiva Carreira da AdvocaciaGeral da Unio,
osatuaiscargosefetivos,vagoseocupados,daCarreiradeProcuradordo
BancoCentraldoBrasil.
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nossoposicionamentoacercadequaloperfildeAdvocaciaPblicamelhor
atenderiaasnecessidadesdoEstadoBrasileiro.
4.2. Anlise da AGU como Funo Essencial Justia e seus
desdobramentos:
ACRFB/88dispequeaAdvocaciaGeraldaUnioumainstituio(art.
131). Com efeito, e para viabilizar nosso estudo, tal disposio
constitucional reclama que perquiramos o que seria, de fato, uma
Instituio.Sobreisso,socorrealiodeAldemrioArajoCastro:
Cumpre observar uma importante referncia nos
estudos da sociologia para a ideia de instituio. Com
efeito, Emile Durkheim, considerado por muitos o
principal artfice da sociologia moderna, concebeu a
sociedade como um conjunto integrado de funes
(funessociais)exercidasporinstituies(instituies
sociais). Assim, as instituies sociais buscam a
satisfao de necessidades sociais bem definidas e
entrelaadas.[37]
Issoposto,ressumedalioqueinstituioumorganismosocialcoma
funo de satisfazer uma certa necessidade social um instrumento
paraarealizaodeimperativossociais.
TransplantadoaconceituaosupracitadaparaocasodaAGU,temosque
amesmaumorganismosocial,comexistnciajurdicaformalizadaem
sede constitucional, cuja funo a de exercer a atividade de
representao judicial e extrajudicial da Unio federal e de suas
autarquias e fundaes, bem como de prestar as atividade de
assessoramentoeconsultoriajurdicaaoPoderExecutivo.
A AGU um instrumento da sociedade para realizar a representao
jurdicaeoassessoramentodoentepolticocentralporelaconstitudoe,
se suas finalidades so essas, deve o Estado, que a sociedade
organizada por excelncia, propiciar instituio todos os meios
necessriosconsecuodeseufim:recursosfinanceiros,materiais
ehumanos.
Poderia o constituinte ptrio ter determinado que a representao
jurdica, judicial e extrajudicial, a consultoria e o assessoramento da
Unio Federal fossem realizados por pessoas pertencentes aos prprios
quadros da Unio? Poderia, porquanto o poder constituinte originrio
expressodiretadasoberaniapopular,sendoilimitado.Nadaobstantetal
possibilidade, o constituinte houve por conferir a uma instituio
especializadaasatribuiesacimaelencadas.
Vejase que o constituinte entendeu que uma instituio composta por
profissionais especializados e no pertencentes ao ente representado
ofereceria um melhor desempenho das funes sociais de representao
jurdica, judicial e extrajudicial, consultoria e assessoramento da Unio
Federal, porquanto tais funes devem ser exercidas de maneira crtica,
criteriosaelegalmentebalizada.
Pelo exposto, deve a AGU ser encarada como uma instituio autnoma
em relao aos entes que representa e, tambm, devem seus membros
manter vinculao apenas com ela, AGU. Vejamos, agora, que o
ordenamentojurdicoptrioreforaeamadurecetalviso,adespeitode
norealizlaemsuainteireza.
4.2.1.DaautonomiaorgnicadaAGU
A qualificao da AGU como instituio essencial Justia, e no
como rgo da Presidncia da Repblica, Ministrio ou autarquia
especial vinculada ao Ministrio da Justia, traz o primeiro aspecto
que refora a autonomia orgnica da mesma, na medida em que a AGU
no foi colocada como integrante do Poder Executivo. Observese que o
afastamento orgnico da AGU em relao ao Poder Executivo, traz a
concluso de que a mesma representa judicialmente os trs Poderes da
Repblica,oMinistrioPblicoeaDefensoriaPblica.
No elide a autonomia orgnica da AGU em relao ao Executivo o fato
de que o AdvogadoGeral da Unio escolhido pelo Presidente da
Repblica, vez que os Ministros do STF e o ProcuradorGeral da
Repblicatambmoso[38].
Outrossim, tambm no elide a mencionada autonomia o fato de que
AdvogadoGeral da Unio tem status de Ministro de Estado, pois os
requisitosparaaocupaodocargodeAdvogadoGeraldaUniosoos
mesmosexigidosparaosMinistrosdoSupremoTribunalFederal.
ComoadiscussoacercadaautonomiaorgnicadaAGUenseja
matriadeinterpretaoconstitucional,vezqueaAGUumainstituio
de dignidade constitucional, pertinente colacionarmos, mais uma vez,
recenteposiodoSTFsobreoassunto,consubstanciadanovotodoMin.
DiasTffoli:
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4.2.2.DaautonomiafuncionaldosmembrosdaAGU.
AscompetnciasatribudasAGUeaosseusmembrosnosoexercidas
emsistemadehierarquiafuncional,caracterizadoporsucessivascadeias
decomando,sendoesseumtraodistintivodoPoderExecutivo.
Outrossim, vejase que membros de uma instituio essencial Justia,
que no integra o Executivo Federal, no podem ficar vinculados a
Ministrios ou autarquias. Em vista disso, foi ajuizada a Ao Direta de
Inconstitucionalidade4297,afimdequeseconsidereminconstitucionais
duas expresses contidas na Lei Complementar 73/93, que tratam da
subordinaoadministrativadaProcuradoriaGeraldaFazendaNacionale
das consultorias jurdicas da Advocacia Geral da Unio ao Ministrio da
FazendaeaosMinistrosdeEstado,respectivamente.Oargumentobsico
paraadeclaraodeinconstitucionalidadedasexpressesresidenofato
dequeaAGUeseusrgointegrantesforamcriadosparaatender,com
independncia,aosTrsPoderesdaRepblica.
Todavia, as atribuies dos membros da AGU no podem ser exercidas
comabsolutaautonomia,sobpenadesecomprometeropapeldamesma
deviabilizaroimplementoedefesadeboaspolticaspblicas.
Assimsendo,necessrioconferirseaosmembrosdaAGUcertograude
discricionariedade, possibilitandolhes a anlise discricionria de certas
situaes, para viabilizar transigncias judiciais e extrajudiciais, bem
comooreconhecimentodepedidosadministrativosejudiciais,tudocom
vistas a se defender o interesse pblico. que a Lei, bem como os
hierarcas de qualquer instituio, no podem prever todas as situaes
queseapresentaronocotidianodavidaadministrativa,devendoaquele
agente,emcontatodireitocomumproblemaespecfico,darlheamelhor
providncia. Alis, essa capacidade de adaptao e resposta que ir
avaliaracapacidadedeumainstituiocumprirsuamissosocial.
Contudo, a discricionariedade dos membros da AGU no pode ocasionar
entendimentos discrepantes entre si, deflagradores de insegurana
jurdica, razo pela qual, quando uma questo alcanar repercusso
geral, em vrios rgos de uma entidade, e alcanarem, tambm,
maturidade jurdica, atravs de amplo debate democrtico, deve o
AdvogadoGeral da Unio, ou o ConselhoSuperior da AGU, emitir
smulas e pareceres, unificando os entendimentos. Tais uniformizaes
deentendimentovincularoaosmembrosdaAGU.
Dessarte,seinexistirsmulaouparecervinculantedoAdvogadoGeralda
Unio ou deciso do STF em controle concentrado ou difuso de
constitucionalidade, poder o membro da AGU exercer sua autonomia
funcional de maneira ampla, respeitandose, evidentemente, outras
limitaesdecorrentesdeleiexpressa[40].
O ANTEPROJETO DE LEI ORGNICA DA ADVOCACIAGERAL DA UNIO
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(Portarian386,de16dejulhode2004),emseuart.3,explicitaque
so princpios institucionais da AdvocaciaGeral da Unio a unidade, a
indivisibilidade,aindisponibilidadedadefesadointeressepblicoe,nos
termos desta Lei Complementar, a autonomia funcional (realcei).
Quando o projeto dispe que a autonomia funcional ser exercida nos
termosdalei,cabeoentendimentodequeaautonomiaserconformada
pelosdeveresevedaesimpostosaomembrodaAGU,limitesessesj
expostosnoitem5.3.2.
CONCLUSO:OPAPELDAAGUNOESTADODEMOCRTICODE
DIREITOBRASILEIRO.
Noensaiovestibular,adentramosodesfechodoestudovertente,eaps
nos debruarmos sobre uma multitude conceitos, analisarmos e
compilarmos vrias leis, dissecarmos complexas teses e propormos toda
sortedeintrincadasquestesjurdicas,devemosaoleitorumaconcluso,
uma contribuio para o mundo jurdico, de maneira que, no presente
ensejo, no poderemos nos furtar de responder a seguinte indagao:
qual o perfil de Advocacia Pblica para a AGU demanda o Estado
DemocrticodeDireitoBrasileiro?
Duas teses bem conhecidas se nos apresentam para definir tal perfil.
Relembremos:
a) A da Advocacia de Governo, em que a Advocacia Pblica deve
defender o Governo, compreendido esse como o conjunto de pessoas,
eleitasouporelasindicadas,quedesempenhamopapeldeconfeccionar
as deliberaes superiores de Estado ou, por outras palavras, de
determinar as polticas pblicas constitutivas de seu plano de governo,
programaessechanceladopelamaioriadopovo.Nessevis,aAdvocacia
Pblica materializaria sua atuao na defesa dos interesses do
Governo,osinteressespblicossecundrios,materializadosnaspolticas
pblicasgovernamentais,semseocupardaanlisedesuacoernciacom
osinteressespblicosprimrios.
b)AdaAdvocaciadeEstado,emqueaAdvocaciaPblicadefenderiao
Estado, materializado nas pessoas jurdicas de direito pblico, que
possueminteressesprprios(interessespblicosprimrios)eautnomos
emrelaoaosinteressesdeseusrepresentantespolticoadministrativos
(interessespblicossecundrios).OperfildaAdvocaciadeEstadoimplica
queocompromissodaAdvocaciaPblicaseriacomosinteressespblicos
primriostitularizadospelapessoajurdicadedireitopblicoeesculpidos
na Lei (Constituio e demais leis), mesmo que contrariando polticas
pblicas.
Paramelhorresponderaindagaodecoroamentodoestudoeescolher
corretamente um perfil para a Advocacia Pblica Ptria, precisamos
entenderparaquemescolhlo. Dessarte, devemos ter em mente que
escolheremos um perfil de Advocacia Pblica para um Estado
Democrtico de Direito: deve, assim, atender aos imperativos do
Estado,daDemocraciaedoDireito.
OsimperativosdoEstadosoatendidosquandoaAdvocaciaPblicaage
com vistas a manter e afirmar a existncia do mesmo, ciente de que a
prpriaexistnciadoEstadouminstrumentoparaapromoodobem
comum. O Estado, por sua vez, s pode harmonizar a convivncia em
sociedade e propiciar a todos os direitos fundamentais (interesses
pblicosprimrios),sedispuserdepolticaspblicaseficientes(interesses
pblicossecundrios)eimplementlas.
OsimperativosdaDemocraciapedemqueaAdvocaciaPblicadefendaa
pluralidade poltica no Estado, assumindo, por vezes, postura contra
majoritria, defendendo as minorias. Assim, se uma poltica pblica
ofender direitos fundamentais de um grupo minoritrio, deve a
Advocacia Pblica emitir pareceres desfavorveis mesma, ou, mesmo,
recusarsuadefesajudicial.
OsimperativosdoDireitosseroimplementadosseaAdvocaciaPblica,
comoinstituioconstitucional,balizarsuaatuaonaobedinciasleis.
Se uma poltica pblica esbarrar em vedao legal, a Advocacia Pblica
nopoderencamparsuadefesaedeverrepudilanocontroleinterno
delegalidade.
Isso posto, qual dos dois perfis j apresentados preenche todos os
imperativos do Estado Democrtico de Direito? A nosso sentir, nenhum
deles.Consoante jasseveramosno tpico 5.4.1.,todososmodelos, se
conduzidos a purismos, apresentaro graves inconvenientes, ou
inviabilizando a governabilidade do Estado, ou conduzindoo a uma
promiscuidadeadministrativa.
Dessa maneira, o modelo de Advocacia Pblica que melhor atenderia o
Estado Democrtico de Direito Brasileiro seria um que eliminasse os
graves inconvenientes dos outros dois modelos, mas que
conservasse seus traos positivos. Com isso, restanos construir um
modeloque:1)opereocontroleevigilnciadosatosestataissem,
com isso, desamparar o administrador, 2) harmonize os
interesses pblicos primrio e secundrio, vez que ambos so
relevantes ao Estado, 3) promova a governabilidade e eficincia
do Estado sem sacrificar a autonomia da Advocacia Pblica e 4)
promovaaprevenoerpidasoluodelitgios.
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AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstadoDemocrticoDeDireitoBrasileiroBoletimJurdico
Estamos,assim,apedirporummodelohbridodeadvocaciapblicaque
realizeaharmonizaodeinteresses,oamortecimentodetenses,
eapacificaosocial,ouseja,quedefendaoprincpiodemocrtico,
munindo os entes estatais e seus representantes dos meios necessrios
(polticaspblicas)parapromoverosinteressespblicosprimriosdeque
so titulares. Intitulemos, assim, tal modelo de Advocacia Pblica
Democrtica.Expliquemolo,pois:
OscaracteresdistintosdaAdvocaciaPblicaDemocrticaso:
1) A Advocacia Pblica Democrtica propese a defender a pessoa
jurdicadedireitopblicoe,tambm,seus dirigentes, na exata medida
em que os mesmos atuem dentro nos limites legais, pois, quando esses
assim o fazem, no transbordam do mandato pblico de que esto
investidos.
Dessarte, os clientes da Advocacia Pblica Democrtica sero as
pessoasjurdicasdedireitopblico,quetitularizamosinteressespblicos
primrios, e, tambm, seus dirigentes, autores das polticas pblicas,
confeccionadasdentrodoslimiteslegais.
Com isso, a Advocacia Pblica concorrer para o controle da
atividade estatal, sem, contudo, desamparar o bom
administrador.
2) A Advocacia Pblica Democrtica propese a defender
imediatamente as polticas pblicas e mediatamente os interesses
pblicos primrios, o que se processar pela harmonizao daquelas
com esses. Vejase que ambos os interesses sero defendidos
simultaneamente.
Os interesses pblicos primrio e secundrio tm existncias jurdica e
poltica autnomas e no se confundem, mas so duas realidades que
podem ser compatibilizadas e, teleologicamente, devem slo, a bem da
paz e harmonia sociais. que o interesse pblico secundrio, como
interessemeio,temsuarazodeserprecisamentenasuacapacidadede
realizarointeressepblicoprimrio,ointeressefim.
Dessa maneira, o papel da Advocacia Pblica deve ser o de auxiliar o
administrador pblico a confeccionar polticas pblicas idneas a
concretizar os interesses pblicos primrios. A idoneidade da poltica
pblica nascer de sua obedincia Constituio e s demais leis,
obedinciaessanosformal,comosubstancial,poisnosoprocesso
de criao, aplicao e fiscalizao da poltica pblica deve estar em
consonncia com a Constituio, mas, tambm, sua substncia, sua
sintoniamaterialcomoespritodaLeiMaior.
A Advocacia Pblica, conduzindo o processo de anlise de
adequao, material e formal, de uma poltica pblica
Constituio e s demais leis, realizar eficiente controle de
legalidadeeconstitucionalidadedaatividadeEstataleconcorrer
diretamenteparaaconfecodepolticaspblicasmelhores.
3)AAdvocaciaPblicaDemocrticapropesearacionalizaradefesado
Estado e de seus dirigentes, atravs da uniformizao interna de
entendimentos administrativos, sem, com isso, sacrificar uma
salutarautonomiaaseusmembros.
Havendo vrios entendimentos sobre uma poltica pblica, todos eles
legais, o entendimento a ser adotado pela Advocacia Pblica deve ser
aquelepreferidopelaAdministraoPblica,vezqueelaalegitimada
a eleger o melhor interessemeio, evitandose, assim, a discrepncia de
tratamentoseinseguranajurdica.
TalprefernciadaAdministraoPblicaporumcertoentendimentodeve
ser formalizada por smulas e pareceres do dirigente mximo da
AdvocaciaPblica,quevincularoaseusmembrosnassituaesporeles
compreendidas.
Ressaltese,todavia,queassmulasepareceresdoDirigenteMximoda
Advocacia Pblica, contendo as uniformizaes de entendimento, devem
ser reservadas apenas para casos que, exemplo das smulas
vinculantes, tenham repercusso geral e uma discusso jurdico
poltica amadurecida. Inclusive, o Conselho Superior da Advocacia
Pblica,comorgoplrimo,deveriaparticipardaediodetaisatos.
Foradoscasosacima,aautonomiafuncionaldosmembrosdaAdvocacia
Pblica deve ser garantida, sob pena de sufocarmos a pluralidade de
opiniesexigidaemqualquerdemocracia,einviabilizarmosacapacidade
daAdministraoadequarseaocartermltiplodosfatosdavida.
Esse procedimento garantir governabilidade e eficincia ao
Estado, segurana jurdica coletividade, sem se olvidar da
autonomia funcional dos membros da Advocacia Pblica, o que
propiciar uma pluralidade de opinies, consagradora do regime
democrtico.
4) A Advocacia Pblica Democrtica propese a realizar a preveno e
rpida soluo dos litgios, pelo manejo de substitutivos da Jurisdio,
como o caso das Cmaras de Arbitragem[41], e ampliao da
possibilidadedetransaesjudiciais,sendoessassempremotivadas.
ExpostososelementosdeumaAdvocaciaPblicaDemocrtica,verificase
que, com a promoo da governabilidade e eficincia Estatais, do
implemento do controle de suas atividades e da confeco de
polticas pblicas acordes com a Constituio e demais leis da
http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=3856
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23/04/2015
AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstadoDemocrticoDeDireitoBrasileiroBoletimJurdico
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ANEXOI:LISTADEABREVIATURASESIGLAS.
AGUAdvocaciaGeraldaUnio.
Art.Artigo.
CSAGUConselhoSuperiordaAdvocaciaGeraldaUnio.
CGAGUCorregedoriaGeraldaAdvocaciaGeraldaUnio.
CRFBConstituiodaRepblicaFederativadoBrasil.
INSSInstitutoNacionaldoSeguroSocial.
LCLeiComplementar.
MPMinistrioPblico.
MSMandadodeSegurana.
PGFProcuradoriaGeralFederal.
PFNProcuradoriadaFazendaNacional.
PUProcuradoriadaUnio.
RERecursoExtraordinrio.
RespRecursoEspecial.
STFSupremoTribunalFederal.
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AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstadoDemocrticoDeDireitoBrasileiroBoletimJurdico
soasseguradosaosmembrosdaAGU,issoporqueanaturezadocargo
impetratamentodiferenciado.Porexemplo,comoajornadadetrabalho
dos membros da AGU malevel, sendo cumprida, por vezes em locais
outros que no a sede do servio, adicionais de insalubridade, trabalho
noturnoeextraordinriosodespiciendos.Todavia,amatriapolmica.
[16]Art.39,4,CRFB/88.
[17]Art.37,XV,CRFB/88.
[18]Proventossoasremuneraespagasttulodeaposentadoriase
penses.
[19]Aconcessodetalbenefcioestsujeitaatantoscondicionantese
comprovaesquemelhornemcogitardomesmo.
[20]SoaspopularesDASs.
[21] Art. 92. assegurado ao servidor o direito licena sem
remunerao para o desempenho de mandato em confederao,
federao, associao de classe de mbito nacional, sindicato
representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profisso ou,
ainda, para participar de gerncia ou administrao em sociedade
cooperativa constituda por servidores pblicos para prestar servios a
seus membros, observado o disposto na alnea c do inciso VIII do art.
102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os
seguintes limites: (Redao dada pela Lei n 11.094, de 2005)
(Regulamento)
I para entidades com at 5.000 associados, um servidor (Inciso
includopelaLein9.527,de10.12.97)
IIparaentidadescom5.001a30.000associados,doisservidores
(IncisoincludopelaLein9.527,de10.12.97)
IIIparaentidadescommaisde30.000associados,trsservidores.
(IncisoincludopelaLein9.527,de10.12.97)
[22]Creioqueodispositivoequivocaseaocolocaraconjunoaditiva
e aps a meno s altasautoridades. Deveria ter sido utilizado a
conjuno adversativa ou, para cada chefe de Poder decidir sobre a
conveninciadeseliberaroservidorparaoestudooumissonoexterior.
NocasodemembrodaAGU,seriaopresidentedaRepblicaaautoridade
mximaadeliberarsobreaconveninciadaliberao.
[23] No por se tratar de Instituio Constitucional Pblica que as
dependncias que abrigam as Procuradorias da AGU perdem a garantia
emcomento.
[24]SituaoessaquepodeocorrerquandoummembrodaAGUatuar
nadefesadeservidorpblico.
[25] Vejase que tal garantia, inclusive, est na identidade funcional
dosmembrosdaAGU.
[26] Tal prerrogativa estendese a todos os membros da AGU, vide
artigo2o,daLei11.094/2005.
[27]TalprerrogativaestendeseatodososmembrosdaAGU,videart.
17,Lei10.910,de15dejulhode2004.
[28] Vejase que a lei diz em qualquer caso, de sorte que tal
prerrogativanopodesersuprimidapormeiodeargumentosfalaciosose
questionveis como o de que a intimao pessoal dos membros da AGU
nosecoadunacomoritodosjuizadosespeciaisfederais.
[29]Naprtica,atopresentemomento,nosetemoslimiteslegais
doDireitodeGreve,massesabequeosserviosessenciaisnopodem
parareoutrosserviosdevemgarantirumcontingentedefuncionamento
mnimoplantes.
[30]Idealseriaseaintimaopessoalfossepormeioderemessados
autosaomembrodaAGU.
[31] Principalmente da intimao pessoal, que muitos membros do
Judicirioconsideramumprivilgioinconveniente.
[32]Art.653eseguintes,doCdigoCivilBrasileiro.
[33] NETO, Diogo Figueiredo Moreira. Artigo: As funes
essenciais Justia e as procuraturas constitucionais. Revista Jurdica
APERGS: Advocacia do Estado. Ano 1, n 1 Set. 2001. Porto Alegre:
Metrpole.
[34] ISTO BRASIL, Revista. Edio 2087. Publicao 18 de
novembro de 2009. Entrevista com o AdvogadoGeral da Unio, Lus
IncioLucenaAdams,p.68.
[35] CASTRO, Aldemrio Arajo. Advocacia de Estado versus
Advocacia
de
Governo.
Disponvel
em:
http://www.conteudojuridico.com.br/. O autor veemente em seu
repdioAdvocaciadeGoverno.
[36] Vejase que, a princpio, caberia ao Ministrio Pblico a defesa
diretadointeressepblicoprimrio.
[37] CASTRO, Aldemrio Arajo. A AdvocaciaGeral da Unio
como
instituio.
Disponvel
em:
http://www.jusbrasil.com.br/noticias/2186465/aadvocaciageralda
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uniaocomoinstituicao
[38]Art.84,XIVeXVI,CRFB/88.
[39] ACRDO STF, RE 558258/SP, Relator Ministros Ricardo
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AAdvocaciaGeralDaUnioNoEstadoDemocrticoDeDireitoBrasileiroBoletimJurdico
Lewandowski,DJEn51,Divulgadoem17032011,Publicadoem1803
2011,Ementrion.248401,VotodoMinistroDiasTffoli,p.1.
[40] Como o limite de 60 salrios mnimo para acordos nos juizados
especiaisfederais.
[41]espciedecontenciosoadministrativo,substitutivodajurisdio,
emqueoslitgiosresolvidos,preventivamente,oumesmocomprocesso
emcurso,noseiodaAdministrao.
Elaboradoemoutubro/2014
DanielDinizGonalves
ProcuradorFederal.EspecialistaemdireitoconstitucionaleprevidenciriopelaUNIDERP.
Inseridoem01/12/2014
ParteintegrantedaEdiono1214
Cdigodapublicao:3856
Esteartigojfoiacessado12229vezes.
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