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INTRODUCCIN
E N LAS LTIMAS DOS DCADAS, C O M O RESULTADO del retorno a la democracia
en la casi totalidad de Amrica Latina, el estudio comparativo de las instituciones y sus efectos sobre los sistemas polticos y econmicos en los pases de
la regin se ha desarrollado exponencialmente. Lo que inici como una discusin muy general sobre cul sistema constitucional - e l presidencial o el
parlamentario- era mejor para la estabilidad poltica y desarrollo econmico
del rea, se transform en u n estudio mucho ms detallado sobre cmo las
diferentes configuraciones institucionales (que integran no slo el sistema
constitucional sino tambin el sistema electoral y de partidos, la distribucin
de facultades entre el Ejecutivo y el Legislativo y dentro de ste ltimo, etc.)
son fundamentales para comprender el funcionamiento de dichos sistemas.
Con esta lgica, el bicameralismo es una de las instituciones en Amrica Latina que ha sido menos estudiada; es ms, hoy en da no existe un anlisis sistemtico del bicameralismo latinoamericano. Este artculo busca contribuir
a llenar este importante vaco en la disciplina.
Las instituciones (entendidas como el conjunto de reglas formales e
informales que constrien las acciones y estrategias de los actores polticos
al moldear, a travs de incentivos, sus preferencias, creencias e intereses)
son fundamentales para entender y explicar el funcionamiento de los sistemas polticos y la provisin de polticas pblicas dentro de los mismos. El
bicameralismo (definido como la divisin del Poder Legislativo en dos
cmaras) es una de las piezas que componen el sistema institucional. Por
tanto, se deduce lgicamente que el bicameralismo es una variable impor-
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Aproximadamente un tercio de los pases del mundo poseen una legislatura bicameral, es decir, tienen una divisin de poder en dos cmaras dentro
de su Poder Legislativo y la deliberacin en torno a la legislacin debe darse en ambos recintos. Asimismo, ms de la mitad de los pases de Amrica
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Latina son bicamerales y la gran mayora de los de mayor t a m a o e importancia en trminos de poblacin, territorio y producto en la regin cuentan con u n Poder Legislativo dual.
El bicameralismo nace en Inglaterra a finales del siglo X I I I y, para el siglo XVII, ha adquirido sus caractersticas modernas, como dar representacin a los intereses de las clases privilegiadas en la cmara alta (Cmara de
los Lores) frente a los intereses de la poblacin en general representados
en la cmara baja (Cmara de los Comunes); este sistema de representacin separada de intereses fue introducido durante los siglos X V I I y X V I I I en
la mayora de las monarquas constitucionales europeas. A finales del siglo
XVIII, el bicameralismo fue implantado en los Estados Unidos para garantizar la representacin igualitaria de las diferentes unidades territoriales
dentro del pacto federal en la cmara alta (Senado); el modelo de federalismo bicameral se expandi tan rpido que actualmente todos los sistemas
federales - c o n la muy reciente excepcin de Venezuela tras la aprobacin
de la nueva Constitucin de 1999- cuentan con una legislatura bicameral. En
los sistemas unitarios, el poder de la cmara alta ha ido declinando j u n t o
con la prdida de poder relativo de la clase que representaba, la nobleza, lo
cual ha llevado a tres tipos de transformaciones en su estructura: modificar
su composicin para hacerla similar a la cmara baja, reducir sus facultades constitucionales o bien desaparecerla. (Tscbclis y Ivoncy, 1997).
Cabe preguntarse, por q u los responsables del diseo institucional de
este tercio de pases del mundo optaron por dividir la legislatura en dos cmaras? Montesquieu y los constitucionalistas estadounidenses parecen estar
de acuerdo en que el bicameralismo tiene dos virtudes. En primer lugar, la
mayor calidad de las leyes, dado que implica u n mejoramiento del producto
legislativo final, ya que es necesario que dos instancias independientes se
pongan de acuerdo. En segundo lugar, el equilibrio de poder entre diversas
preferencias sociales, ya que cada cmara agrega intereses sociales diferentes (generalmente de la poblacin en su conjunto frente a grupos tradicionales de poder, territoriales o tnicos). As, el bicameralismo genera legislacin
de mayor calidad que representa el equilibrio de poder entre los diferentes
grupos que conforman la sociedad nacional. Sin embargo, del otro lado de la
moneda, la existencia de dos cmaras que representan intereses diferentes
aumenta las posibilidades de conflicto entre ambas, y entre ellas y el Ejecutivo, incrementando las posibilidades de parlisis legislativa, es decir, de no
creacin de leyes por falta de acuerdo entre poderes.
Ahora bien, hablar de bicameralismo en trminos tan generales no es
de gran utilidad para entender la forma en que esta variable institucional
afecta el funcionamiento de los sistemas polticos y la generacin de productos legislativos para la provisin de polticas pblicas. Para ello, es nece-
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I I . TIPOS DE BICAMERALISMO
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Bicameralismo
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(Tipo 2)
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Nuevamente, segn Lijphart (1999), el grado de fortaleza o de debilidad en la divisin de poderes dentro del Legislativo depende del tipo de
las caractersticas descritas anteriormente. El menor grado corresponde
a las situaciones donde no hay divisin de poderes, es decir legislaturas
unicamerales (tipo 1). Hay bicameralismo dbil cuando las cmaras son
asimtricas y congruentes (tipo 2); el bicameralismo medio se da cuando
las cmaras son o asimtricas e incongruentes (tipo 3) o bien simtricas y
congruentes (tipo 4); finalmente, el bicameralismo fuerte tiene lugar
cuando existe simetra e incongruencia entre las cmaras (tipo 5). Siendo
as, se puede establecer la siguiente relacin entre tipos de divisin de poderes en el Legislativo en el continuo dbil-fuerte (figura 2 ) :
1
Figura 2
Fortaleza de la divisin de poderes en la legislatura
Tipo 1 < Tipo 2 < Tipo 3 = Tipo 4 < Tipo 5
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Dbil
Fuerte
Ahora bien, ya que se han descrito las caractersticas centrales que diferencian los diversos tipos de divisin de poderes en la legislatura, a continuacin se ofrecen algunas otras caractersticas secundarias de las cmaras
1
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CUADRO 1
Antigua y
Barbuda
Argentina
Bahamas
Barbados
Belice
Bolivia
Brasil 1
Brasil 2
Canad
Chile 1
Chile 2
Colombia 1
Colombia 2
Costa Rica
Dominica
Repblica
Dominicana
Ecuador
El Salvador
Granada
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per 1
Per 2
Per 3
San Kitts
y Nevis
San Vicente
Santa Luca
Surinam 1
Surinam 2
Trinidad y
Tobago
Estados
Unidos
Uruguay
Venezuela 1
Venezuela 2
Periodo
Division
Simetra
Congruencia
1981-
Bicameral
asimtrico
congruente
Tipo
2
198319731966198119851945-64
198619451945-73
19891974-91
1991195319781978-
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral
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asimtrico
asimtrico
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19841984198519921981196219941984198919931963-68
1980-92
19951983-
Unicameral
Unicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
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197919791975-80
19911962-
Unicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral
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asimtrico
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asimtrico
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1944-
Bicameral
simtrico
incongruente
19421958-99
1999-
Bicameral
Bicameral
Unicameral
simtrico
asimtrico
no aplica
congruente
incongruente
no aplica
4
3
I
Fuente: elaboracin propia con datos de Jones, 1995;Jones, 1997; Nohlen, 1993, > constituciones y cdigos electorales de los pases.
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JORGE A. S C H I A V O N
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I I I . E L BICAMERALISMO Y L A CONFIGURACIN
INSTITUCIONAL Y PARTIDARIA
Una vez establecidos los tipos de bicameralismo existentes en Amrica Latina, se analizar la forma en que la configuracin institucional del sistema
y la configuracin partidaria de los poderes nacionales hacen o no relevante la existencia del bicameralismo para el buen funcionamiento del sistema y para la generacin de nuevos productos legislativos para la provisin
de polticas pblicas. Para hacerlo, se construir un modelo de puntos y
jugadores con veto (Immergut, 1992; Huber, 1992; Tsebelis, 1995; Tsebelis
y Money, 1997; Drake y McCubbins, 1998; Cox y McCubbins, 1999). Los
puntos de veto son los espacios institucionales a travs de los cuales una
iniciativa de ley debe pasar para convertirse en ley, mientras que los jugadores con veto son aquellos actores individuales o colectivos que se encuentran posicionados en los puntos de veto y que deciden si una iniciativa
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JORGE A . SCHIAVON
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cin, adems de indisciplina partidaria). En vez de realizar dicha tipologa, es preferible presentar un modelo en el cual la variable dependiente
sea la generacin de nuevos productos legislativos (leyes) para la provisin
de nuevas polticas pblicas, que es funcin de las ocho variables descritas
anteriormente. La flexibilidad de este modelo permite que la variable dependiente tambin pueda ser, de acuerdo con las necesidades e intereses
de algn otro estudio en el futuro, la estabilidad del sistema poltico, su durabilidad, grado de gobernabilidad, etc. As, el modelo de puntos yjugadores con veto sera:
Y = f (divisin constitucional de poderes, divisin legislativa de poderes, divisin federal de poderes, fragmentacin partidaria, divisin de propsito
entre poderes, divisin de propsito entre cmaras, divisin de propsito
entre r d e n e s de gobierno, divisin de propsito entre partidos)
En trminos visuales, el modelo de jugadores y puntos de veto se puede representar de la siguiente forma (figura 3).
Siendo as, el argumento central de este artculo es que, cetebus parbus, entre mayor sea el n m e r o de puntos y jugadores con veto y entre mayor divisin de propsito haya entre estos ltimos, mayor ser el impacto
negativo sobre la variable dependiente. Ms especficamente, entre mayor
sea la divisin constitucional de poderes, la divisin legislativa de poderes,
la divisin federal de poderes, la fragmentacin partidaria, la divisin de
propsito entre poderes, la divisin de propsito entre cmaras, la divisin
de propsito entre niveles de gobierno y la divisin de propsito entre partidos, mayor ser el efecto de tipo negativo sobre la variable explicada -en
el caso de que la variable que se va a explicar sea la provisin de legislacin
para la puesta en marcha de polticas publicas, esperaramos parlisis legislativa o menor provisin de nuevas leyes. Siendo as, los sistemas presidenciales t e n d e r n a ser menos decisivos y eficientes que los parlamentarios,
los bicamerales menos que los unicamerales, los federales menos que los
centralizados, los fragmentados menos que los no fragmentados, los gobiernos divididos menos que los unificados, los legislativos divididos menos
que los unificados, los yuxtapuestos menos que ios unitarios, y los sistemas
de partidos indisciplinados menos que los disciplinados.
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Figura 3
Modelo de jugadores y puntos de veto
Divisin de propsito entre
rdenes de gobiernos
5. Divisin
de propsio
entre poderes
Ejecutivo
4. Fragmentacin partidaria
Legislativo
El sustento terico detrs de este argumento es que la divisin de poderes (entre Ejecutivo y Legislativo y entre las cmaras de este ltimo), de
actores (fragmentacin) y de propsitos (entre poderes, cmaras y en el
interior de stas) aumenta los costos de transaccin para generar cambios
de poltica, dado que ms intereses deben ser agregados para alcanzar las
mayoras necesarias para modificar el statu quo; siendo as, con el aumento
en la divisin de poderes en las dimensiones antes descritas se hace ms
costoso el cambio poltico en trminos de tiempo y recursos, tendiendo a
prevalecer el statu quo (Shugart y Carey, 1992; Moe y Caldwell, 1994; Mainwaringy Shugart, 1997; Cox y McCubbins, 1999).
Regresando a la pregunta inicial de este artculo, hace alguna diferencia el bicameralismo en Amrica Latina? La respuesta es: depende del tipo
de bicameralismo, de la configuracin institucional y de la configuracin
partidaria; entre ms fuerte sea el tipo de bicameralismo, entre mayor sea
la divisin institucional de poderes, entre mayor sea el n m e r o de partidos
efectivos y entre mayor sea la divisin de propsito entre poderes, cmaras,
niveles de gobierno y partidos, mayor importancia tendr el bicameralismo
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JORGE A. SCHIAVON
7XLIV-1
en el funcionamiento del sistema poltico y la generacin de nueva legislacin para la provisin de polticas pblicas.
En la prxima seccin se ejemplificar, de manera comparativa, cmo
y c u n d o el bicameralismo importa. Se utilizarn dos ejemplos, uno con
variacin en el tiempo (Mxico en 1982 y 2000), otro con variacin en el
espacio (Brasil y Mxico en 1992), para sustentar que la importancia del bicameralismo depende de su tipo, y de la configuracin institucional y partidaria del sistema.
ENE-MAR 2004
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Cuadro 4
C o m p a r a c i n divisin de poderes y propsitos en Mxico, 1982-2000
1982
Se inicia la erosin
2000
Divisin
constitucional
de poderes
Variable
Presidencial
Presidencial
Divisin legislativa
de poderes
Bicameralismo fuerte
Bicameralismo fuerte
Divisin federal
de poderes
Federalismo
Federalismo
Fragmentacin
partidaria
Fragmentacin baja
NEP diputados: 1 720
NEP senadores: 1032
Aumenta fragmentacin
en elecciones 1988
Fragmentacin media
NEP diputados: 2 769
NEP senadores: 2 786
Divisin de
propsito
entre poderes
Gobierno unificado
PRI pierde presidencia
Presidencia: PPJ (De la en el 2000
Madrid); Mayora
absoluta en cmaras: PRI
Gobierno dividido
Presidencia: PAN (Fox)
Mayora absoluta
en cmaras: nadie
Divisin de
propsito
entre cmaras
Unidad legislativa
PRI diputados: 74.8%
PRI senadores: 98.4%
Divisin legislativa
PRI diputados: 42.2%
PRI senadores: 46.1%
Divisin de
Gobierno unitario
propsito entre
Gobernadores del
rdenes de gobierno P R I : 100%
Gobierno yuxtapuesto
Gobernadores del
P A N : 25.0%
Divisin de
propsito
entre partidos
Disciplina total
Indice disciplina:
cercano a 100%
Se inicia la indisciplina
Disciplina en declive
del PRI y PAN en el sexenio ndice de disciplina:
80-95%
de Zedillo (reforma
electoral y Fobaproa)
Prediccin
variable
dependiente
Eficiencia legislativa
(grandes cambios en
statu quo)
Parlisis legislativa
(pocos cambios en
statu quo)
Fuente: elaboracin propia usando una base de datos recabada por el autor, la cual se
encuentra pblicamente disponible en su pgina personal del C I D E (www.cide.edu).
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JORGE A. SCHIAVON
7XIJV-1
ENE-MAR 2004
143
mente en el curso de los ltimos aos. Para el a o 2000, la fragmentacin partidaria a u m e n t de manera considerable, particularmente en la cmara alta
(NEP diputados 2 769; NEP senadores: 2 786), a la vez que se observa un gobierno dividido, dado que el PAN gana la presidencia en 2000 y ningn partido controla la mayora absoluta (50% + 1 de los asientos) en ninguna de las
cmaras, teniendo el PRI el mayor n m e r o de asientos en ambas instancias
(42.2% y 46.1% en las cmaras de Diputados y Senadores respectivamente).
Adems, se observa un gobierno yuxtapuesto al controlar el PAN solamente
una cuarta parte de los gobiernos estatales (25.0%), mientras que la disciplina partidaria se encuentra en franco declive en los tres principales partidos
polticos (PRI, PAN y PRD), debido a las luchas de poder entre facciones en el
interior de todos ellos (Morgenstern y Nacif, 2002). As, dada esta combinacin de variables institucionales y partidarias, el bicameralismo, el federalismo
y la divisin de poderes en Mxico han adquirido una renovada y sustancial
importancia, a la vez que impactan fuertemente la generacin de nuevas leyes
para la provisin de polticas pblicas, observndose una relativa parlisis en
el Legislativo, donde las iniciativas del Ejecutivo se ven bloqueadas o ignoradas en las cmaras. Por ejemplo, las reformas estructurales de segunda generacin (fiscal, energtica y laboral) se encuentran estancadas en el Legislativo
desde el a o 2000, imperando as el statu quo ante la incapacidad de los actores polticos (ahora ms numerosos y con mayor diversidad de intereses y preferencias) de ponerse de acuerdo para dinamizar el quehacer legislativo.
Ahora bien, en el cuadro 5 se presenta una comparacin entre dos casos
diferentes en el mismo ao, Mxico y Brasil en 1992. En dicho cuadro se puede apreciar que, aun cuando Mxico y Brasil comparten caractersticas institucionales en el a o 1992 (sistema presidencial, bicameralismo fuerte y federalismo), dada la gran diferencia en las variables partidarias los efectos
sobre la variable dependiente son completamente diferentes: en el caso brasileo observamos una tendencia hacia la parlisis legislativa, mientras que
en el caso mexicano hay eficiencia por las razones expuestas anteriormente.
Con referencia especfica a la variable bicameral, en Mxico sta carece de
importancia, mientras que en Brasil es central en el funcionamiento del sistema poltico desde el retorno a la democracia en 1983.
En contraposicin a Mxico, en el a o de 1992 en Brasil haba un gobierno dividido, ya que el partido del presidente Collor de Mello, el Partido
da Reconstruco Nacional (PRN), contaba con una nfima representacin en
las cmaras (8.2% y 6.2% en la de Diputados y en la de Senadores respecti6
Este artculo fue corregido para su publicacin a finales de octubre de 2003 y, hasta entonces, estas reformas de segunda generacin no haban sido aprobadas en el Legislativo ni
se vislumbraba que lo fueran a ser durante los siguientes meses.
JORGE A. SCHIAVON
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7XLIV-1
Cuadro 5
C o m p a r a c i n en cuanto a divisin de poderes y propsitos
entre Brasil y Mxico, 1992
Variable
Mxico
Divisin constitucional
de poderes
Presidencial
Brasil
Presidencial
Bicameralismo fuerte
Federalismo
Federalismo
Fragmentacin partidaria
Fragmentacin baja
N E P diputados: 2 214
N E P senadores: 1 099
Divisin de propsito
entre poderes
Gobierno unificado
Presidencia: PRI (Salinas)
Mayora absoluta en
cmaras: PRI
Gobierno dividido
Presidencia: PRN (Collor)
Mayora absoluta en
cmaras: ninguno
Divisin de propsito
entre cmaras
Unidad legislativa
PRI diputados: 64.0%
PRI senadores: 95.3%
Divisin legislativa
P R N diputados: 8.2%
P R N senadores: 6.2%
Divisin de propsito
entre rdenes de gobierno
Gobierno yuxtapuesto
Gobierno unitario
Gobernadores del PRI: 93.75% Gobernadores del PRN: 0%
Divisin de propsito
entre partidos
Disciplina total
ndice disciplina partidaria:
cercano a 100% (todos
los partidos)
Prediccin variable
dependiente
Indisciplina grave
ndice de disciplina partidaria:
60-90% (vara segn el
partido)
Fuente: elaboracin propia usando una base de datos recabada por el autor, la cual se
encuentra pblicamente disponible en su pgina personal del C I D E (www.cide.edu).
ENE-MAR 2004
145
la divisin de poderes y el federalismo sean tan trascendentes en el funcionamiento del sistema brasileo, y que dada la configuracin institucional y
partidaria sea tan difcil el cambio en el statu quo en este pas. Es por ello por
lo que, en trminos de la principal poltica pblica en Amrica Latina en los
ltimos 20 aos, la reforma estructural, Brasil fue uno de los pases de la regin que ms tarda y ms superficialmente la pusieron en marcha (Schiavon, 2003). Entre 1985 y 1995, a diferencia del resto de los pases de la regin
con la excepcin de Cuba y Ecuador-, Brasil avanz muy poco en trminos
de apertura comercial, privatizacin y transformacin de su proteccionista
modelo econmico de desarrollo; ser hasta las dos administraciones de Car
doso (1995-1999 y 1999-2003) cuando, a travs del establecimiento en el Ejecutivo de gabinetes de coalicin para incentivar la formacin de coaliciones
legislativas, se iniciar seriamente el proceso de reforma estructural de primera generacin en Brasil.
V I . CONCLUSIONES
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7XLIV-1
divididos menos que los unificados, los legislativos divididos menos que los
unificados, los yuxtapuestos menos que los unitarios, y los sistemas de partidos indisciplinados menos que los disciplinados.
Finalmente, en la ltima seccin, se presenta evidencia emprica para
ejemplificar, de manera comparativa, c m o y c u n d o el bicameralismo importa, dependiendo de su conjugacin con las otras variables de la configuracin institucional y partidaria. Se ofrecen dos ejemplos, uno donde se
compara a Mxico en dos momentos en el tiempo (1982 y 2000) y otro
donde se compara a dos pases diferentes (Brasil y Mxico) en el mismo
a o (1992). De los dos ejemplos "descritos, se desprende que la importancia del bicameralismo depende de su tipo, y de la configuracin institucional
y partidaria dentro de la cual est inmerso: en el caso mexicano se observa
que el bicameralismo ha ido adquiriendo importancia j u n t o con la democratizacin nacional (aumento en cuanto a divisin de poderes, fragmentacin partidaria y divisin de propsitos), mientras que en la comparacin
entre los dos pases se infiere que en Brasil ha sido importante el bicameralismo, desde la transicin a la democracia en 1985, dada la siempre
presente gran divisin de poder y propsito en el sistema, aunada a la considerable fragmentacin partidaria.
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