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BICAMERALISMO, CONFIGURACIN

INSTITUCIONAL Y PARTIDARIA E N AMRICA


LATINA: U N M O D E L O DE PUNTOS Y JUGADORES
C O N V E T O PARA EXPLICAR LA PROVISIN
DE POLTICAS PBLICAS
JORGE A . SCHIAVON

INTRODUCCIN
E N LAS LTIMAS DOS DCADAS, C O M O RESULTADO del retorno a la democracia

en la casi totalidad de Amrica Latina, el estudio comparativo de las instituciones y sus efectos sobre los sistemas polticos y econmicos en los pases de
la regin se ha desarrollado exponencialmente. Lo que inici como una discusin muy general sobre cul sistema constitucional - e l presidencial o el
parlamentario- era mejor para la estabilidad poltica y desarrollo econmico
del rea, se transform en u n estudio mucho ms detallado sobre cmo las
diferentes configuraciones institucionales (que integran no slo el sistema
constitucional sino tambin el sistema electoral y de partidos, la distribucin
de facultades entre el Ejecutivo y el Legislativo y dentro de ste ltimo, etc.)
son fundamentales para comprender el funcionamiento de dichos sistemas.
Con esta lgica, el bicameralismo es una de las instituciones en Amrica Latina que ha sido menos estudiada; es ms, hoy en da no existe un anlisis sistemtico del bicameralismo latinoamericano. Este artculo busca contribuir
a llenar este importante vaco en la disciplina.
Las instituciones (entendidas como el conjunto de reglas formales e
informales que constrien las acciones y estrategias de los actores polticos
al moldear, a travs de incentivos, sus preferencias, creencias e intereses)
son fundamentales para entender y explicar el funcionamiento de los sistemas polticos y la provisin de polticas pblicas dentro de los mismos. El
bicameralismo (definido como la divisin del Poder Legislativo en dos
cmaras) es una de las piezas que componen el sistema institucional. Por
tanto, se deduce lgicamente que el bicameralismo es una variable impor-

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tante para comprender la forma en que los sistemas polticos funcionan y


generan polticas pblicas.
Sin embargo, una afirmacin tan general como la anterior es de poca
utilidad y nos conduce, naturalmente, a dos preguntas ms especficas, las
cuales sern las principales preguntas de investigacin en este artculo:
cundo (o bajo q u condiciones) y c m o (o mediante cul mecanismo
causal) el bicameralismo es una variable importante para explicar el funcionamiento de los sistemas polticos latinoamericanos y la provisin de
nuevas leyes para instrumentar polticas pblicas dentro de stos. Con respecto a la primera pregunta, la hiptesis central del presente artculo es
que el grado de importancia del bicameralismo depende de otras tres variables: primero, el tipo especfico de bicameralismo del cual se trate (nmero de cmaras, simetra y congruencia); segundo, la configuracin
institucional del sistema (el n m e r o de puntos de veto institucionales); y,
tercero, la configuracin partidaria de las cmaras (el n m e r o y naturaleza
de los actores con veto). En lo que respecta a la segunda pregunta, se presentar u n modelo de puntos yjugadores con veto que integre las variables
enumeradas en la hiptesis anterior, explicando en cada caso el mecanismo a travs del cual dichas variables generan su impacto.
Con la finalidad de responder las preguntas elaboradas anteriormente, este artculo se encuentra dividido en cuatro partes. En la primera, se
exponen de manera sinttica las justificaciones que histricamente se han
esgrimido a favor del bicameralismo. La segunda est dedicada a clasificar
los diversos tipos de bicameralismo de acuerdo con ciertas caractersticas
especficas que los diferencian entre s; adems, se presentan cuadros con
las principales variables institucionales del Poder Legislativo en Amrica
Latina. La tercera se consagra a discutir la importancia de la configuracin
institucional del sistema y la configuracin partidaria de las cmaras para
el bicameralismo. Por ltimo, en la cuarta se ofrece un modelo de puntos y
actores con veto, a travs del cual se analizan los mecanismos causales mediante los cuales el bicameralismo y las dems variables institucionales surten sus efectos. Finalmente, se presenta una seccin de conclusiones en la
que se resaltan las principales contribuciones del presente artculo.

I . L A JUSTIFICACIN DEL BICAMERALISMO

Aproximadamente un tercio de los pases del mundo poseen una legislatura bicameral, es decir, tienen una divisin de poder en dos cmaras dentro
de su Poder Legislativo y la deliberacin en torno a la legislacin debe darse en ambos recintos. Asimismo, ms de la mitad de los pases de Amrica

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7XLTV-1

Latina son bicamerales y la gran mayora de los de mayor t a m a o e importancia en trminos de poblacin, territorio y producto en la regin cuentan con u n Poder Legislativo dual.
El bicameralismo nace en Inglaterra a finales del siglo X I I I y, para el siglo XVII, ha adquirido sus caractersticas modernas, como dar representacin a los intereses de las clases privilegiadas en la cmara alta (Cmara de
los Lores) frente a los intereses de la poblacin en general representados
en la cmara baja (Cmara de los Comunes); este sistema de representacin separada de intereses fue introducido durante los siglos X V I I y X V I I I en
la mayora de las monarquas constitucionales europeas. A finales del siglo
XVIII, el bicameralismo fue implantado en los Estados Unidos para garantizar la representacin igualitaria de las diferentes unidades territoriales
dentro del pacto federal en la cmara alta (Senado); el modelo de federalismo bicameral se expandi tan rpido que actualmente todos los sistemas
federales - c o n la muy reciente excepcin de Venezuela tras la aprobacin
de la nueva Constitucin de 1999- cuentan con una legislatura bicameral. En
los sistemas unitarios, el poder de la cmara alta ha ido declinando j u n t o
con la prdida de poder relativo de la clase que representaba, la nobleza, lo
cual ha llevado a tres tipos de transformaciones en su estructura: modificar
su composicin para hacerla similar a la cmara baja, reducir sus facultades constitucionales o bien desaparecerla. (Tscbclis y Ivoncy, 1997).
Cabe preguntarse, por q u los responsables del diseo institucional de
este tercio de pases del mundo optaron por dividir la legislatura en dos cmaras? Montesquieu y los constitucionalistas estadounidenses parecen estar
de acuerdo en que el bicameralismo tiene dos virtudes. En primer lugar, la
mayor calidad de las leyes, dado que implica u n mejoramiento del producto
legislativo final, ya que es necesario que dos instancias independientes se
pongan de acuerdo. En segundo lugar, el equilibrio de poder entre diversas
preferencias sociales, ya que cada cmara agrega intereses sociales diferentes (generalmente de la poblacin en su conjunto frente a grupos tradicionales de poder, territoriales o tnicos). As, el bicameralismo genera legislacin
de mayor calidad que representa el equilibrio de poder entre los diferentes
grupos que conforman la sociedad nacional. Sin embargo, del otro lado de la
moneda, la existencia de dos cmaras que representan intereses diferentes
aumenta las posibilidades de conflicto entre ambas, y entre ellas y el Ejecutivo, incrementando las posibilidades de parlisis legislativa, es decir, de no
creacin de leyes por falta de acuerdo entre poderes.
Ahora bien, hablar de bicameralismo en trminos tan generales no es
de gran utilidad para entender la forma en que esta variable institucional
afecta el funcionamiento de los sistemas polticos y la generacin de productos legislativos para la provisin de polticas pblicas. Para ello, es nece-

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sario desagregar el concepto con base en sus caractersticas componentes,


para comprender las diferencias entre los diversos tipos de bicameralismo
y sus efectos sobre los sistemas polticos latinoamericanos.

I I . TIPOS DE BICAMERALISMO

El bicameralismo no es una categora h o m o g n e a ; todo lo contrario, existen


diferentes tipos de bicameralismo, de acuerdo con sus caractersticas institucionales especficas. En esta seccin se presentarn y discutirn las diversas
caractersticas que diferencian u n tipo de bicameralismo de otro, con la finalidad de construir una tipologa del bicameralismo en Amrica Latina.
De acuerdo con Lijphart (1999), son tres las caractersticas fundamentales que determinan el tipo de bicameralismo: la distribucin de poderes constitucionales formales entre las cmaras (iguales o desiguales), el m t o d o de
seleccin de la cmara alta (eleccin o designacin) y la frmula de eleccin
en la cmara alta, lo cual se traduce en su composicin (sobrerrepresentacin de minoras o similar a la cmara baja). Con base en estas caractersticas,
Lijphart propone dos conceptos dicotmicos para clasificar los tipos de bicameralismo: simtrico/ asimtrico y congruente/ incongruente. Por una
parte, las legislaturas simtricas son aquellas democrticamente electas (por
tanto, con legitimidad democrtica) y con poderes constitucionales iguales o
ligeramente desiguales; por el contrario, las asimtricas corresponden a aquellas cuyos miembros de la cmara alta no son electos democrticamente y la
distribucin de poderes entre cmaras es muy desigual. Por la otra, las legislaturas incongruentes son aquellas cuya frmula de eleccin en la cmara
alta busca la sobrerrepresentacin de minoras nacionales (territoriales, tnicas, culturales o tradicionales con fueros) y, por tanto, la composicin entre cmaras es muy diferente; contrariamente, las congruentes son aquellas
con frmulas de eleccin similares que generan composiciones relativamente iguales.
Con base en lo anterior, podemos elaborar una tipologa sobre la divisin de poderes en el Poder Legislativo, respondiendo de manera secuencial las siguientes tres preguntas (figura 1): a) hay divisin de poderes en
la legislatura? (no = unicameralismo; s = bicameralismo; b) las cmaras
son electas democrticamente y tienen poderes constitucionales relativamente similares? (no = asimtricas; s = simtricas); y c) la frmula de eleccin
de la cmara alta genera sobrerrepresentacin de minoras? (no = congruente; s = incongruente).
Observando la figura 1, vemos que existen cinco tipos diferentes de divisin de poderes en la legislatura (uno de unicameralismo y cuatro de

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fJXLIV-l

bicameralismo). A continuacin, el cuadro 1 presenta la clasificacin de los


pases de Amrica Latina con base en la tipologa anterior:
Figura 1
Tipos de divisin de poderes en la legislatura
Unicameralismo
(Tipo 1) Unicameralismo

Bicameralismo
No

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(Tipo 2)
(Tipo 3)
- (Tipo 4)
" (Tipo 5)

Bicameralismo asimtrico y congruente


Bicameralismo asimtrico e incongruente
Bicameralismo simtrico y congruente
Bicameralismo simtrico e incongruente

Pl: Hay divisin de poderes en la legislatura?


F2: Las cmaras son electas democrticamente y tienen poderes constitucionales relativamente similares?
P3: La frmula de eleccin de la cmara alta genera sobrerrepresentacin de minoras en su composicin?

Nuevamente, segn Lijphart (1999), el grado de fortaleza o de debilidad en la divisin de poderes dentro del Legislativo depende del tipo de
las caractersticas descritas anteriormente. El menor grado corresponde
a las situaciones donde no hay divisin de poderes, es decir legislaturas
unicamerales (tipo 1). Hay bicameralismo dbil cuando las cmaras son
asimtricas y congruentes (tipo 2); el bicameralismo medio se da cuando
las cmaras son o asimtricas e incongruentes (tipo 3) o bien simtricas y
congruentes (tipo 4); finalmente, el bicameralismo fuerte tiene lugar
cuando existe simetra e incongruencia entre las cmaras (tipo 5). Siendo
as, se puede establecer la siguiente relacin entre tipos de divisin de poderes en el Legislativo en el continuo dbil-fuerte (figura 2 ) :
1

Figura 2
Fortaleza de la divisin de poderes en la legislatura
Tipo 1 < Tipo 2 < Tipo 3 = Tipo 4 < Tipo 5
0
1
Dbil
Fuerte
Ahora bien, ya que se han descrito las caractersticas centrales que diferencian los diversos tipos de divisin de poderes en la legislatura, a continuacin se ofrecen algunas otras caractersticas secundarias de las cmaras
1

La utilizacin de los smbolos matemticos de mayor/menor e igual (>, < e =) denotan


a relacin relativa entre los tipos de legislaturas en Amrica Latina con respecto al grado de
divisin de poderes en el Poder Legislativo en el continuo unidimensional dbil-fuerte.

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CUADRO 1

Tipos de divisin de poderes en las legislaturas latinoamericanas


Nmero Pas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40

Antigua y
Barbuda
Argentina
Bahamas
Barbados
Belice
Bolivia
Brasil 1
Brasil 2
Canad
Chile 1
Chile 2
Colombia 1
Colombia 2
Costa Rica
Dominica
Repblica
Dominicana
Ecuador
El Salvador
Granada
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per 1
Per 2
Per 3
San Kitts
y Nevis
San Vicente
Santa Luca
Surinam 1
Surinam 2
Trinidad y
Tobago
Estados
Unidos
Uruguay
Venezuela 1
Venezuela 2

Periodo

Division

Simetra

Congruencia

1981-

Bicameral

asimtrico

congruente

Tipo
2

198319731966198119851945-64
198619451945-73
19891974-91
1991195319781978-

Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral

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asimtrico
asimtrico
asimtrico
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congruente
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incongruente
incongruente
incongruente
incongruente
incongruente
incongruente
congruente
incongruente
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5
2
2
2
5
5
5
3
5
5
4
5
1
1
5

1978
19841984198519921981196219941984198919931963-68
1980-92
19951983-

Unicameral
Unicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral

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congruente
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no aplica
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congruente
incongruente
congruente
no aplica
no aplica

1
1
2
1
1
1
2
5
1
1
4
5
4
1
1

197919791975-80
19911962-

Unicameral
Bicameral
Unicameral
Unicameral
Bicameral

no aplica
asimtrico
no aplica
no aplica
asimtrico

no aplica
congruente
no aplica
no aplica
congruente

1
2
1
1
2

1944-

Bicameral

simtrico

incongruente

19421958-99
1999-

Bicameral
Bicameral
Unicameral

simtrico
asimtrico
no aplica

congruente
incongruente
no aplica

4
3
I

Fuente: elaboracin propia con datos de Jones, 1995;Jones, 1997; Nohlen, 1993, > constituciones y cdigos electorales de los pases.

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TXLIV-I

que conforman el Legislativo. Con respecto a la cmara baja (cuadro 2), se


proporciona informacin sobre su sistema y frmula electoral, concurrencia
con elecciones presidenciales, n m e r o y t a m a o de distritos, t a m a o de
asamblea y duracin de periodos. Para la cmara alta (cuadro 3), se incluye
informacin referente a su sistema electoral, concurrencia con elecciones
presidenciales, n m e r o y t a m a o de distritos, estructura de renovacin, tam a o de asamblea y duracin de periodos. En ambos casos se presenta la
informacin por pas y, en caso de haber importantes modificaciones en el
sistema constitucional o electoral, por periodos diferenciados en cada pas.
Como se puede observar en los cuadros 2 y 3, existen cuando menos
tres diferencias importantes entre la configuracin de las cmaras altas y
bajas en Amrica Latina: primero, las cmaras altas tienden a ser considerablemente ms pequeas que las bajas; segundo, el periodo de duracin
de funciones suele ser mucho mayor en las cmaras altas que en las bajas;
y, tercero, la eleccin de las cmaras altas es en muchos casos por partes, mientras que las cmaras bajas siempre son electas en su totalidad. Sin
embargo, estas diferencias no afectan directamente el grado de fortaleza o
debilidad en la divisin de poderes en el Legislativo.
Ya que se han descrito y analizado los diferentes tipos de bicameralis
mo y las caractersticas institucionales con las que se identifican las cmaras que conforman el Poder Legislativo en Amrica Latina, es conveniente
relacionar el bicameralismo con la configuracin partidaria en el Poder
Ejecutivo y en las cmaras mismas; esto ser desarrollado en la siguiente
seccin.

I I I . E L BICAMERALISMO Y L A CONFIGURACIN
INSTITUCIONAL Y PARTIDARIA

Una vez establecidos los tipos de bicameralismo existentes en Amrica Latina, se analizar la forma en que la configuracin institucional del sistema
y la configuracin partidaria de los poderes nacionales hacen o no relevante la existencia del bicameralismo para el buen funcionamiento del sistema y para la generacin de nuevos productos legislativos para la provisin
de polticas pblicas. Para hacerlo, se construir un modelo de puntos y
jugadores con veto (Immergut, 1992; Huber, 1992; Tsebelis, 1995; Tsebelis
y Money, 1997; Drake y McCubbins, 1998; Cox y McCubbins, 1999). Los
puntos de veto son los espacios institucionales a travs de los cuales una
iniciativa de ley debe pasar para convertirse en ley, mientras que los jugadores con veto son aquellos actores individuales o colectivos que se encuentran posicionados en los puntos de veto y que deciden si una iniciativa

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de ley pasa o no por su punto de veto. La naturaleza de los jugadores con


veto se refiere a la existencia o no de un propsito o inters c o m n a dichos jugadores, ya sea entre puntos de veto (unin o divisin de propsito) o dentro de un mismo punto de veto (disciplina o indisciplina).
Con base en las definiciones anteriores, se puede construir un modelo
de puntos y jugadores con veto respondiendo a las siguientes preguntas.
Con respecto a la configuracin institucional que da lugar a los puntos de
veto: a) hay divisin de poderes entre Ejecutivo y Legislativo? (no = parlamentario; s = presidencial); b) hay divisin de poderes en la legislatura?
(no = unicameralismo; s = bicameralismo); y c) hay divisin de poderes
entre los niveles de gobierno? (no = centralismo; s = federalismo). En lo
que se refiere a los jugadores con veto: d) cul es el grado de fragmentacin partidaria o n m e r o de jugadores con veto que son relevantes en los
puntos de veto? Esta fragmentacin puede calcularse a travs del n m e r o
efectivo de partidos, NEP, que es una medida que permite sopesar la importancia de cada partido en la cmara por el n m e r o de asientos que controla en la legislatura; se calcula usando la siguiente frmula: NEP = 1 / [ ((p?) ] ,
donde p, es el porcentaje de asientos que el partido i tiene en la cmara
(Laakso y Taagepera, 1979; Mainwaring y Shugart, 1997). Cuando el valor
sea igual o inferior a 3.5, podemos hablar de baja fragmentacin partidaria, mientras que si su valor es superior a 3.5, entonces h a b r alta fragmentacin partidaria (Mainwaring y Shugart, 1997). Finalmente, con respecto
a la naturaleza de los jugadores con veto: e) existe una divisin de propsito entre los jugadores con veto mayoritarios posicionados en diferentes
puntos constitucionales de veto? (no = gobierno unificado; s = gobierno
dividido); f) existe una divisin de propsito entre los jugadores con veto
mayoritarios posicionados en diferentes puntos legislativos de veto? (no =
unidad legislativa; s = divisin legislativa); g) existe una divisin de propsito entre los jugadores con veto mayoritarios posicionados en diferentes niveles de gobierno de puntos de veto? (no = gobierno unitario; s =
gobierno yuxtapuesto); y, h) existe una divisin de propsito entre los j u gadores con veto mayoritarios posicionados dentro del mismo punto de veto? (no = disciplina partidaria; s = indisciplina partidaria).
Si se repitiera la lgica de la figura 1 para hacer una tipologa de las
configuraciones institucionales en Amrica Latina con base en las ocho preguntas anteriores, tendramos 256 configuraciones institucionales diferentes ( 2 ) , que cubriran todo el rango dentro de continuo divisin de poder,
desde el tipo de mayor unificacin (sistema parlamentario unicameral y
centralizado, con baja fragmentacin, gobierno unificado y disciplina partidaria) al de mayor divisin (sistema presidencial bicameral y federal, con
alta fragmentacin, gobierno dividido, con divisin legislativa y yuxtaposi8

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ENE-MAR 2004

BlCAMARELISMO, CONFIGURACIN INSTITUCIONAL

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137

138

JORGE A . SCHIAVON

F/XLIV-l

cin, adems de indisciplina partidaria). En vez de realizar dicha tipologa, es preferible presentar un modelo en el cual la variable dependiente
sea la generacin de nuevos productos legislativos (leyes) para la provisin
de nuevas polticas pblicas, que es funcin de las ocho variables descritas
anteriormente. La flexibilidad de este modelo permite que la variable dependiente tambin pueda ser, de acuerdo con las necesidades e intereses
de algn otro estudio en el futuro, la estabilidad del sistema poltico, su durabilidad, grado de gobernabilidad, etc. As, el modelo de puntos yjugadores con veto sera:
Y = f (divisin constitucional de poderes, divisin legislativa de poderes, divisin federal de poderes, fragmentacin partidaria, divisin de propsito
entre poderes, divisin de propsito entre cmaras, divisin de propsito
entre r d e n e s de gobierno, divisin de propsito entre partidos)

En trminos visuales, el modelo de jugadores y puntos de veto se puede representar de la siguiente forma (figura 3).
Siendo as, el argumento central de este artculo es que, cetebus parbus, entre mayor sea el n m e r o de puntos y jugadores con veto y entre mayor divisin de propsito haya entre estos ltimos, mayor ser el impacto
negativo sobre la variable dependiente. Ms especficamente, entre mayor
sea la divisin constitucional de poderes, la divisin legislativa de poderes,
la divisin federal de poderes, la fragmentacin partidaria, la divisin de
propsito entre poderes, la divisin de propsito entre cmaras, la divisin
de propsito entre niveles de gobierno y la divisin de propsito entre partidos, mayor ser el efecto de tipo negativo sobre la variable explicada -en
el caso de que la variable que se va a explicar sea la provisin de legislacin
para la puesta en marcha de polticas publicas, esperaramos parlisis legislativa o menor provisin de nuevas leyes. Siendo as, los sistemas presidenciales t e n d e r n a ser menos decisivos y eficientes que los parlamentarios,
los bicamerales menos que los unicamerales, los federales menos que los
centralizados, los fragmentados menos que los no fragmentados, los gobiernos divididos menos que los unificados, los legislativos divididos menos
que los unificados, los yuxtapuestos menos que ios unitarios, y los sistemas
de partidos indisciplinados menos que los disciplinados.

Realmente slo existen 232 posibles combinaciones de sistemas institucionales, ya que


cuando el sistema es unicameral no puede haber divisin de propsito entre la legislatura
(eliminndose 16 posibles combinaciones) y cuando el sistema es centralizado no puede haber divisin de propsito entre rdenes de gobierno (suprimindose ocho posibles combinaciones adicionales).

ENE-MAR 2004

BlCAMARELISMO, CONFIGURACIN INSTITUCIONAL

139

Figura 3
Modelo de jugadores y puntos de veto
Divisin de propsito entre
rdenes de gobiernos

5. Divisin
de propsio
entre poderes

Ejecutivo

4. Fragmentacin partidaria

Legislativo

El sustento terico detrs de este argumento es que la divisin de poderes (entre Ejecutivo y Legislativo y entre las cmaras de este ltimo), de
actores (fragmentacin) y de propsitos (entre poderes, cmaras y en el
interior de stas) aumenta los costos de transaccin para generar cambios
de poltica, dado que ms intereses deben ser agregados para alcanzar las
mayoras necesarias para modificar el statu quo; siendo as, con el aumento
en la divisin de poderes en las dimensiones antes descritas se hace ms
costoso el cambio poltico en trminos de tiempo y recursos, tendiendo a
prevalecer el statu quo (Shugart y Carey, 1992; Moe y Caldwell, 1994; Mainwaringy Shugart, 1997; Cox y McCubbins, 1999).
Regresando a la pregunta inicial de este artculo, hace alguna diferencia el bicameralismo en Amrica Latina? La respuesta es: depende del tipo
de bicameralismo, de la configuracin institucional y de la configuracin
partidaria; entre ms fuerte sea el tipo de bicameralismo, entre mayor sea
la divisin institucional de poderes, entre mayor sea el n m e r o de partidos
efectivos y entre mayor sea la divisin de propsito entre poderes, cmaras,
niveles de gobierno y partidos, mayor importancia tendr el bicameralismo

140

JORGE A. SCHIAVON

7XLIV-1

en el funcionamiento del sistema poltico y la generacin de nueva legislacin para la provisin de polticas pblicas.
En la prxima seccin se ejemplificar, de manera comparativa, cmo
y c u n d o el bicameralismo importa. Se utilizarn dos ejemplos, uno con
variacin en el tiempo (Mxico en 1982 y 2000), otro con variacin en el
espacio (Brasil y Mxico en 1992), para sustentar que la importancia del bicameralismo depende de su tipo, y de la configuracin institucional y partidaria del sistema.

I V . L o s EFECTOS DEL BICAMERALISMO


(EN CONJUNCIN C O N L A CONFIGURACIN INSTITUCIONAL Y PARTIDARIA)

De acuerdo con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,


promulgada en 1917 y reformada en innumerables ocasiones, Mxico es un
sistema democrtico de tipo presidencial, bicameral fuerte (cmaras simtricas e incongruentes) y federal, es decir, en trminos de divisin institucional del poder, uno de los casos de mayor grado de divisin. Sin embargo, durante prcticamente 70 aos de h e g e m o n a priista, Mxico funcion como
uno de los sistemas polticos ms centralizados en el mbito internacional.
Esto se deba a la fusin entre el Ejecutivo federal y el partido oficial, lo cual
converta al presidente mexicano en el actor principal del sistema al dotrsele de enormes poderes metaconstitucionales (presidencialismo) que se
sustentaban en el hecho de que era el lder indiscutible del partido que tena
la mayora en ambas cmaras legislativas y la totalidad de las gubernaturas de
los estados (hasta 1989). Ahora bien, por factores estructurales (crisis econmica), institucionales (reformas electorales), culturales (modernizacin)
e internacionales (globalizacin) (Schiavon, 2003), la h e g e m o n a del PRI se
fue erosionando paulatinamente durante las ltimas dcadas, hasta perder la
"joya" del sistema poltico mexicano, la presidencia de la repblica, ante el
Partido Accin Nacional (PAN) en las elecciones del 2 de j u l i o de 2000.
Con base en las variables institucionales y partidarias descritas en la
seccin anterior, se elabor el cuadro 4, donde se compara Mxico en 1982
y 2000.
3

Por sistema hegemnico priista se conoce el sistema poltico en Mxico de 1929 a


1988, cuando el Partido Revolucionario Institucional ( P R I ) y sus antecesores (Partido Nacional Revolucionario, PNR, y Partido de la Revolucin Mexicana, P R M ) ejercan supremaca sobre el sistema de partidos y la representacin poltica, controlando el Poder Ejecutivo y
contando con mayoras calificadas en ambas cmaras y la totalidad de los ejecutivos y mayoras calificadas en los legislativos de las entidades federativas.

ENE-MAR 2004

BlCAMARELISMO, CONFIGURACIN INSTITUCIONAL

141

Cuadro 4
C o m p a r a c i n divisin de poderes y propsitos en Mxico, 1982-2000
1982

Se inicia la erosin

2000

Divisin
constitucional
de poderes

Variable

Presidencial

Sin cambio institucional

Presidencial

Divisin legislativa
de poderes

Bicameralismo fuerte

Sin cambio institucional

Bicameralismo fuerte

Divisin federal
de poderes

Federalismo

Sin cambio institucional

Federalismo

Fragmentacin
partidaria

Fragmentacin baja
NEP diputados: 1 720
NEP senadores: 1032

Aumenta fragmentacin
en elecciones 1988

Fragmentacin media
NEP diputados: 2 769
NEP senadores: 2 786

Divisin de
propsito
entre poderes

Gobierno unificado
PRI pierde presidencia
Presidencia: PPJ (De la en el 2000
Madrid); Mayora
absoluta en cmaras: PRI

Gobierno dividido
Presidencia: PAN (Fox)
Mayora absoluta
en cmaras: nadie

Divisin de
propsito
entre cmaras

Unidad legislativa
PRI diputados: 74.8%
PRI senadores: 98.4%

PRI pierde mayora


diputados en 1997 y
senadores en el 2000

Divisin legislativa
PRI diputados: 42.2%
PRI senadores: 46.1%

Divisin de
Gobierno unitario
propsito entre
Gobernadores del
rdenes de gobierno P R I : 100%

PRI pierde primera


gubernatura (Baja
California) en 1989

Gobierno yuxtapuesto
Gobernadores del
P A N : 25.0%

Divisin de
propsito
entre partidos

Disciplina total
Indice disciplina:
cercano a 100%

Se inicia la indisciplina
Disciplina en declive
del PRI y PAN en el sexenio ndice de disciplina:
80-95%
de Zedillo (reforma
electoral y Fobaproa)

Prediccin
variable
dependiente

Eficiencia legislativa
(grandes cambios en
statu quo)

Parlisis legislativa
(pocos cambios en
statu quo)

Fuente: elaboracin propia usando una base de datos recabada por el autor, la cual se
encuentra pblicamente disponible en su pgina personal del C I D E (www.cide.edu).

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, el bicameralismo en


Mxico ha sido una constante; sin embargo, dada su conjuncin con las
otras variables institucionales y partidarias, pasa de una situacin de irrelevancia a una de gran importancia institucional en t r m i n o s de sus efectos
sobre el funcionamiento del sistema poltico mexicano y la g e n e r a c i n de
leyes para la provisin de polticas pblicas en el mismo. En 1982, el partido del presidente, el PRI, controlaba 74.8% y 98.4% de los asientos de las
c m a r a s de Diputados y Senadores respectivamente, lo cual generaba una

142

JORGE A. SCHIAVON

7XIJV-1

muy baja fragmentacin partidaria en el sistema (NEP diputados: 1 720; NEP


Senadores: 1 032), a la vez que el federalismo mexicano se vea opacado
por el hecho de que la totalidad de los gobernadores estatales eran del PRI,
lo que daba lugar al grado mximo de gobierno unitario. Adicionalmente,
la disciplina de los congresistas del PRI era prcticamente absoluta, dado
que el futuro de sus carreras polticas d e p e n d a del lder indiscutible del
partido, el mismo presidente de la repblica. No es de sorprenderse que la
combinacin de las variables institucionales y partidarias anteriores hiciera
del bicameralismo, divisin de poderes y federalismo variables sin trascendencia, y que de ello resultara una gran eficiencia legislativa, donde los
sustanciales cambios en el statu quo reflejaban las preferencias de legislacin y polticas pblicas del Ejecutivo federal, dada su dominacin sobre el
sistema. Por ejemplo, la primera etapa de la principal poltica pblica en
Mxico, en las dcadas de los ochenta y los noventa, la reforma estructural
(el cambio de modelo econmico y estrategia de desarrollo de una economa cerrada al exterior y con fuerte intervencin estatal que sigue un modelo de industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones, a una
e c o n o m a abierta al exterior sujeta a las fuerzas del mercado que busca el
desarrollo econmico a travs de la integracin al mercado internacional y
la p r o m o c i n de exportaciones) fue puesta en marcha de manera rpida
y profunda, sin mayores contratiempos en la legislatura y siguiendo las directrices definidas por el Ejecutivo (Schiavon, 2003). Esta transformacin
de rpida y profunda liberalizacin y apertura modific la estructura econmica de Mxico radicalmente en menos de una dcada; entre 1985 y
1995, Mxico pas de ser una e c o n o m a fuertemente proteccionista y relativamente aislada del exterior a otra de gran apertura e integracin al sistema comercial y financiero internacional, a la vez que la intervencin del
gobierno en la e c o n o m a se redujo sustancialmente. Adems, Mxico firm ms de una decena de tratados de libre comercio; entre ellos, cabe destacar el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) con
Estados Unidos y Canad (Schiavon y Ortiz Mena, 2001), pases con los
que concentraba en 2000, segn datos del Banco Mundial, 75.6% y 90.7%
de sus importaciones y exportaciones respectivamente.
Sin embargo, aun cuando la configuracin institucional se mantuvo intacta, el n m e r o de jugadores con veto y su naturaleza cambiaron dramtica4

El porcentaje de comercio con respecto al PIB pas de 25.87% en 1985 a 57.71% en


1995, y casi a 70% en 2000.
El consumo gubernamental como porcentaje del PIB baj de 9.27% a 4.72% de 1985 a
1995, mientras que el nmero de empresas paraestatales pas de 1 155 a tan slo 152 en el
mismo periodo
5

ENE-MAR 2004

BlCAMARELISMO, CONFIGURACIN INSTITUCIONAL

143

mente en el curso de los ltimos aos. Para el a o 2000, la fragmentacin partidaria a u m e n t de manera considerable, particularmente en la cmara alta
(NEP diputados 2 769; NEP senadores: 2 786), a la vez que se observa un gobierno dividido, dado que el PAN gana la presidencia en 2000 y ningn partido controla la mayora absoluta (50% + 1 de los asientos) en ninguna de las
cmaras, teniendo el PRI el mayor n m e r o de asientos en ambas instancias
(42.2% y 46.1% en las cmaras de Diputados y Senadores respectivamente).
Adems, se observa un gobierno yuxtapuesto al controlar el PAN solamente
una cuarta parte de los gobiernos estatales (25.0%), mientras que la disciplina partidaria se encuentra en franco declive en los tres principales partidos
polticos (PRI, PAN y PRD), debido a las luchas de poder entre facciones en el
interior de todos ellos (Morgenstern y Nacif, 2002). As, dada esta combinacin de variables institucionales y partidarias, el bicameralismo, el federalismo
y la divisin de poderes en Mxico han adquirido una renovada y sustancial
importancia, a la vez que impactan fuertemente la generacin de nuevas leyes
para la provisin de polticas pblicas, observndose una relativa parlisis en
el Legislativo, donde las iniciativas del Ejecutivo se ven bloqueadas o ignoradas en las cmaras. Por ejemplo, las reformas estructurales de segunda generacin (fiscal, energtica y laboral) se encuentran estancadas en el Legislativo
desde el a o 2000, imperando as el statu quo ante la incapacidad de los actores polticos (ahora ms numerosos y con mayor diversidad de intereses y preferencias) de ponerse de acuerdo para dinamizar el quehacer legislativo.
Ahora bien, en el cuadro 5 se presenta una comparacin entre dos casos
diferentes en el mismo ao, Mxico y Brasil en 1992. En dicho cuadro se puede apreciar que, aun cuando Mxico y Brasil comparten caractersticas institucionales en el a o 1992 (sistema presidencial, bicameralismo fuerte y federalismo), dada la gran diferencia en las variables partidarias los efectos
sobre la variable dependiente son completamente diferentes: en el caso brasileo observamos una tendencia hacia la parlisis legislativa, mientras que
en el caso mexicano hay eficiencia por las razones expuestas anteriormente.
Con referencia especfica a la variable bicameral, en Mxico sta carece de
importancia, mientras que en Brasil es central en el funcionamiento del sistema poltico desde el retorno a la democracia en 1983.
En contraposicin a Mxico, en el a o de 1992 en Brasil haba un gobierno dividido, ya que el partido del presidente Collor de Mello, el Partido
da Reconstruco Nacional (PRN), contaba con una nfima representacin en
las cmaras (8.2% y 6.2% en la de Diputados y en la de Senadores respecti6

Este artculo fue corregido para su publicacin a finales de octubre de 2003 y, hasta entonces, estas reformas de segunda generacin no haban sido aprobadas en el Legislativo ni
se vislumbraba que lo fueran a ser durante los siguientes meses.

JORGE A. SCHIAVON

144

7XLIV-1

Cuadro 5
C o m p a r a c i n en cuanto a divisin de poderes y propsitos
entre Brasil y Mxico, 1992
Variable

Mxico

Divisin constitucional
de poderes

Presidencial

Brasil
Presidencial

Divisin legislativa de poderes Bicameralismo fuerte

Bicameralismo fuerte

Divisin federal de poderes

Federalismo

Federalismo

Fragmentacin partidaria

Fragmentacin baja
N E P diputados: 2 214
N E P senadores: 1 099

Fragmentacin muy alta


N E P diputados: 8 684
N E P senadores: 5 632

Divisin de propsito
entre poderes

Gobierno unificado
Presidencia: PRI (Salinas)
Mayora absoluta en
cmaras: PRI

Gobierno dividido
Presidencia: PRN (Collor)
Mayora absoluta en
cmaras: ninguno

Divisin de propsito
entre cmaras

Unidad legislativa
PRI diputados: 64.0%
PRI senadores: 95.3%

Divisin legislativa
P R N diputados: 8.2%
P R N senadores: 6.2%

Divisin de propsito
entre rdenes de gobierno

Gobierno yuxtapuesto
Gobierno unitario
Gobernadores del PRI: 93.75% Gobernadores del PRN: 0%

Divisin de propsito
entre partidos

Disciplina total
ndice disciplina partidaria:
cercano a 100% (todos
los partidos)

Prediccin variable
dependiente

Eficiencia legislativa (grandes Parlisis legislativa (pocos


cambios en statu quo)
cambios en statu quo)

Indisciplina grave
ndice de disciplina partidaria:
60-90% (vara segn el
partido)

Fuente: elaboracin propia usando una base de datos recabada por el autor, la cual se
encuentra pblicamente disponible en su pgina personal del C I D E (www.cide.edu).

vamente), a la vez que la fragmentacin partidaria en ambas cmaras era


muy elevada (NEP diputados: 8 684; NEP senadores: 5 632) y el partido con
mayor n m e r o de asientos, el Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB), slo controlaba 21.7% y 32.1% en las cmaras alta y baja respectivamente. Aunado a lo anterior, exista gobierno yuxtapuesto en su m x i m o nivel - e l PRN no controlaba una sola gobernatura-, a la vez que se apreciaba
una importante indisciplina partidaria, la disciplina variaba segn el partido,
oscilando entre 60% y 90% -donde el n i c o partido que consistentemente
observa altos ndices de disciplina partidaria es el Partido dos Trabajadores
(PT)- (Morgenstern y Nacif, 2002). As, parece natural que el bicameralismo,

ENE-MAR 2004

BlCAMARELISMO, CONFIGURACIN INSTITUCIONAL

145

la divisin de poderes y el federalismo sean tan trascendentes en el funcionamiento del sistema brasileo, y que dada la configuracin institucional y
partidaria sea tan difcil el cambio en el statu quo en este pas. Es por ello por
lo que, en trminos de la principal poltica pblica en Amrica Latina en los
ltimos 20 aos, la reforma estructural, Brasil fue uno de los pases de la regin que ms tarda y ms superficialmente la pusieron en marcha (Schiavon, 2003). Entre 1985 y 1995, a diferencia del resto de los pases de la regin
con la excepcin de Cuba y Ecuador-, Brasil avanz muy poco en trminos
de apertura comercial, privatizacin y transformacin de su proteccionista
modelo econmico de desarrollo; ser hasta las dos administraciones de Car
doso (1995-1999 y 1999-2003) cuando, a travs del establecimiento en el Ejecutivo de gabinetes de coalicin para incentivar la formacin de coaliciones
legislativas, se iniciar seriamente el proceso de reforma estructural de primera generacin en Brasil.

V I . CONCLUSIONES

Este artculo es un primer esfuerzo de sistematizacin sobre el tema de la


divisin de poderes en las legislaturas, es decir el bicameralismo, en Amrica
Latina. En primer lugar, se desarrolla una tipologa sobre el bicameralismo
en la regin, la cual posteriormente se utiliza para clasificar los pases del
rea. Adems, se presentan dos cuadros con las principales caractersticas
de las legislaturas latinoamericanas, uno para las cmaras bajas y otro para
las altas, en trminos de su configuracin institucional.
Con base en la tipologa presentada, se incluye el bicameralismo como
parte de las variables que integran la configuracin institucional de los sistemas de Amrica Latina. Haciendo uso de un modelo de puntos y jugadores con veto, se integran las variables de la configuracin institucional con
el n m e r o y naturaleza de los jugadores con veto (divisin de propsito) y
se presenta un modelo que incluye ocho variables (divisin constitucional
de poderes, divisin legislativa de poderes, divisin federal de poderes,
fragmentacin partidaria, divisin de propsito entre poderes, divisin de
propsito entre cmaras, divisin de propsito entre r d e n e s de gobierno
y divisin de propsito en el interior de los partidos).
Posteriormente, se proponen las hiptesis correspondientes a cmo estas variables explicativas afectan la variable explicada (generacin de productos legislativos para la provisin de polticas pblicas): los sistemas presidenciales t e n d e r n a ser menos decisivos y eficientes que los parlamentarios,
los bicamerales menos que los unicamerales, los federales menos que los centralizados, los fragmentados menos que los no fragmentados, los* gobiernos

146

JORGE A. SCHIAVON

7XLIV-1

divididos menos que los unificados, los legislativos divididos menos que los
unificados, los yuxtapuestos menos que los unitarios, y los sistemas de partidos indisciplinados menos que los disciplinados.
Finalmente, en la ltima seccin, se presenta evidencia emprica para
ejemplificar, de manera comparativa, c m o y c u n d o el bicameralismo importa, dependiendo de su conjugacin con las otras variables de la configuracin institucional y partidaria. Se ofrecen dos ejemplos, uno donde se
compara a Mxico en dos momentos en el tiempo (1982 y 2000) y otro
donde se compara a dos pases diferentes (Brasil y Mxico) en el mismo
a o (1992). De los dos ejemplos "descritos, se desprende que la importancia del bicameralismo depende de su tipo, y de la configuracin institucional
y partidaria dentro de la cual est inmerso: en el caso mexicano se observa
que el bicameralismo ha ido adquiriendo importancia j u n t o con la democratizacin nacional (aumento en cuanto a divisin de poderes, fragmentacin partidaria y divisin de propsitos), mientras que en la comparacin
entre los dos pases se infiere que en Brasil ha sido importante el bicameralismo, desde la transicin a la democracia en 1985, dada la siempre
presente gran divisin de poder y propsito en el sistema, aunada a la considerable fragmentacin partidaria.

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