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BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica
VERSO
Braslia, 2014
Sumrio
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APRESENTAO
13
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Perspectivas de observao
Perspectiva sociedade e Estado
Perspectiva entes federativos,
esferas de poder e polticas pblicas
Perspectiva de rgos e entidades
Perspectiva de atividades intraorganizacionais
Relao entre as perspectivas
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APRESENTAO
A histria recente do Brasil, notadamente aps o processo de redemocratizao ocorrido no final da dcada de 1980 e a aprovao da atual Constituio
Republicana, demonstra a evoluo do pas em muitos aspectos. Apesar desses
avanos, a federao brasileira tem pela frente desafios colossais para completar
a transio entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento e cumprir os demais objetivos delineados no art. 3 de nossa Carta Magna: construir uma sociedade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais
e regionais; e promover o bem de todos, sem quaisquer formas de discriminao.
Em nossas palestras pelo pas, temos relacionado alguns desses grandes
desafios, todos atrelados atuao do Estado, ao qual nossa Constituio atribuiu um conjunto de tarefas nos campos poltico, econmico e social. Entre os
desafios, destacamos: manuteno do equilbrio fiscal e estabilidade monetria;
racionalizao dos gastos pblicos; e investimento em setores chave como
educao, inovao tecnolgica e infraestrutura (transporte, energia, telecomunicaes etc.).
neste contexto que se insere a presente publicao do Referencial
Bsico de Governana, pois ns do Tribunal de Contas da Unio (TCU) temos
a firme convico de que a melhoria da governana pblica nos municpios, nos
estados e na Unio, o grande desafio do Brasil, uma premissa para que sejam
superados os demais desafios h pouco mencionados. Tal convico decorre do
direcionamento constitucional dado ao nosso modelo de desenvolvimento, com
forte participao do Estado, e dos diversos trabalhos que realizamos avaliando
a qualidade dessa participao.
Neste Referencial, que ora apresentamos a todos os governantes e sociedade
em geral, e que est disponvel no endereo http://www.tcu.gov.br/governanca,
definimos GOVERNANA NO SETOR PBLICO como um conjunto
GOVERNANA PBLICA
APRESENTAO
Conceitos de governana j esto sendo utilizados para avaliar temas relevantes para o servio pblico. Realizamos, por exemplo, amplas auditorias que
avaliaram a governana da rea de tecnologia da informao TI (Acrdo n
2.308/2010 Plenrio), de pessoal (Acrdo n 3.023/2013 Plenrio) e de
aquisies pblicas. Em todos esses trabalhos, os rgos pblicos avaliados so
agrupados em trs estgios de governana - Inicial, Intermedirio e Aprimorado
de modo a permitir um diagnstico de fcil visualizao que contribua para o
seu aperfeioamento e acompanhamento.
Atentos ao nosso modelo federativo e necessidade de avanarmos uniformemente nas trs esferas de governo, o TCU tem direcionado seus esforos
para realizar auditorias coordenadas, de forma que os diagnsticos produzidos
sejam os mais abrangentes possveis. Nessa linha, podemos destacar duas
auditorias coordenadas: a primeira, com foco na educao bsica, a ser relatada
em breve; e a segunda, nas unidades de conservao da Amaznia (Acrdo
n 3.101/2013 Plenrio).
Essas auditorias coordenadas esto sendo viabilizadas tambm com os
rgos de controle externo das naes vizinhas. Frise-se que o TCU assumiu
a presidncia da Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades de
Fiscalizao Superiores (OLACEFS) para o perodo de 2013 a 2015, tendo em
vista a posio de liderana do Brasil no Continente e depois de nossa intensa
GOVERNANA PBLICA
articulao junto aos pases membros. J foram auditadas as receitas provenientes da explorao de petrleo e gs e a gesto de recursos hdricos e est em fase
de planejamento a ampliao da avaliao feita na Amaznia brasileira.
Para avaliarmos os cenrios e o ambiente alm de nossas fronteiras,
estamos liderando estudo internacional, com a participao de 12 pases, em
parceria com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), destinado identificao de boas prticas de governana pblica
adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda, Planejamento
e Casa Civil e Entidades Fiscalizadoras Superiores, no mbito de um grupo
de pases selecionados.
Essas so algumas das prticas e projetos de iniciativa do TCU para melhorar sua capacidade de governar, de implementar suas estratgias e torn-las
mais aderentes ao que espera do Controle a sociedade brasileira, e mesmo a
latino-americana.
O sucesso colhido at o momento reafirma nossa convico de que uma
melhor governana possibilitar, no curto prazo, mesmo sem reformas estruturantes como a previdenciria, trabalhista, poltica e fiscal, fazermos mais com o
mesmo volume de recursos, acelerarmos o ritmo das obras, melhorarmos a qualidade do servio prestado nos hospitais, nas escolas, na pesquisa, no meio ambiente.
Esperamos que a divulgao deste Referencial Bsico de Governana seja
o embrio de um grande pacto pela governana pblica para atender aos anseios
populares por polticas pblicas com mais efetividade.
Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes
Presidente do Tribunal de Contas da Unio
APRESENTAO
GOVERNANA
em PERSPECTIVAS
Captulo 1
Perspectiva histrica
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PERSPECTIVA HISTRICA
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PERSPECTIVA HISTRICA
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PERSPECTIVA HISTRICA
Captulo 2
Perspectivas de Observao
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rgos e
entidades
Sociedade
e Estado
Atividades
intraorganizacionais
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PERSPECTIVAS DE OBSERVAO
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PERSPECTIVAS DE OBSERVAO
Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
intraorganizacionais
FIGURA 2: Relao entre as perspectivas de observao da governana no setor pblico.
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REFERENCIAL
BSICO
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Captulo 3
Conceitos Fundamentais
Para organizao do presente referencial, foram consultados diversos documentos correlatos, como artigos cientficos, padres, modelos e cdigos de
diversos pases, entre os quais:
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rgos e
entidades
Sociedade
e Estado
Atividades
intraorganizacionais
Enquanto a primeira define as regras e os princpios que orientam a atuao dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies
estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as
polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes
esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada;
a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz
os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.
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CONCEITOS FUNDAMENTAIS
Quando se fala em governana, dois tipos bsicos de atores esto envolvidos: principal e agente. Como esses atores se manifestam no setor pblico?
De acordo com o pargrafo nico, do art. 1, da Constituio Federal de
1988, Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Infere-se que, no contexto pblico, a sociedade o principal, pois compartilha as percepes de
finalidade e valor e detm o poder social, podendo exerc-lo de forma conjunta e
ordenada por meio de estruturas criadas para represent-la (DALLARI, 2005).
Complementarmente, agentes, nesse contexto, so aqueles a quem foi delegada
autoridade para administrar os ativos e os recursos pblicos, enfim, autoridades,
dirigentes, gerentes e colaboradores do setor pblico (Figura 4). Principal e
agentes, no exerccio de suas atribuies, podem se relacionar com outras partes
interessadas (2 e 3 setores) de modo a criar um contexto capacitante para o
desenvolvimento social.
PRINCIPAL
Cidados
AGENTES
Representantes eleitos
Conselhos
Autoridade Mxima
Dirigentes Superiores
Dirigentes
Gerentes
O sistema de governana reflete a maneira como diversos atores se organizam, interagem e procedem para obter boa governana. Envolve, portanto, as
estruturas administrativas (instncias), os processos de trabalho, os instrumentos
(ferramentas, documentos etc), o fluxo de informaes e o comportamento de
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Cidados
Instncias externas
de governana (Responsveis
pelo controle e regulamentao)
Outras partes
interessadas
Organizaes
superiores
Instncias internas de
governana
Conselho de administrao
ou equivalente
Instncias externas
de apoio governana
Auditoria
independente
Controle social
organizado
Alta Administrao
Instncias internas de
apoio governana
Administrao executiva
(autoridade mxima e
dirigentes superiores)
Auditoria interna
Comisses e comits
Ouvidoria
Gesto ttica
(dirigentes)
Gesto operacional
(gerentes)
GESTO
FIGURA 5: Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica.
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CONCEITOS FUNDAMENTAIS
Nota-se, nesse sistema, que algumas instncias7 foram destacadas: as instncias externas de governana; as instncias externas de apoio governana; as
instncias internas de governana; e as instncias internas de apoio governana.
a) As instncias externas de governana so responsveis pela fiscalizao,
pelo controle e pela regulao, desempenhando importante papel para
promoo da governana das organizaes pblicas. So autnomas e
independentes, no estando vinculadas apenas a uma organizao. Exemplos tpicos dessas estruturas so o Congresso Nacional e o Tribunal de
Contas da Unio.
b) As instncias externas de apoio governana so responsveis pela
avaliao, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que
disfunes so identificadas, pela comunicao dos fatos s instncias
superiores de governana. Exemplos tpicos dessas estruturas as auditorias independentes e o controle social organizado.
c) As instncias internas de governana so responsveis por definir ou
avaliar a estratgia e as polticas, bem como monitorar a conformidade
e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem
identificados. So, tambm, responsveis por garantir que a estratgia e as
polticas formuladas atendam ao interesse pblico servindo de elo entre
principal e agente. Exemplos tpicos dessas estruturas so os conselhos
de administrao ou equivalentes e, na falta desses, a alta administrao.
d) As instncias internas de apoio governana realizam a comunicao
entre partes interessadas internas e externas administrao, bem como
auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos,
comunicando quaisquer disfunes identificadas alta administrao.
Exemplos tpicos dessas estruturas so a ouvidoria, a auditoria interna,
o conselho fiscal, as comisses e os comits.
Alm dessas instncias, existem outras estruturas que contribuem para a
boa governana da organizao: a administrao executiva, a gesto ttica e a
gesto operacional.
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CONCEITOS FUNDAMENTAIS
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Estratgia
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GESTO
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Accountability
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co
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CONCEITOS FUNDAMENTAIS
Captulo 4
Princpios, Diretrizes e
Nveis de Anlise
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isolada do critrio da legalidade. No basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse pblico, o bem comum, foi alcanado. Admite
o ceticismo profissional de que nem sempre o que legal legtimo
(BRASIL, 2012).
b) Equidade: promover a equidade garantir as condies para que
todos tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis - liberdade de
expresso, de acesso informao, de associao, de voto, igualdade
entre gneros -, polticos e sociais - sade, educao, moradia, segurana
(BRASIL, 2010c).
c) Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governana
devem ter pela sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade, incorporando consideraes de ordem social e ambiental na
definio dos negcios e operaes (IBGC, 2010).
d) Eficincia: fazer o que preciso ser feito com qualidade adequada
ao menor custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer
maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade do servio e
qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).
e) Probidade: trata-se do dever dos servidores pblicos de demonstrar
probidade, zelo, economia e observncia s regras e aos procedimentos
do rgo ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores pblicos. Enfim, refere-se obrigao que tm os servidores de
demonstrar serem dignos de confiana (IFAC, 2001).
f ) Transparncia: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as
informaes relativas organizao pblica, sendo um dos requisitos
de controle do Estado pela sociedade civil. A adequada transparncia
resulta em um clima de confiana, tanto internamente quanto nas relaes de rgos e entidades com terceiros.
g) Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accountability como a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais
se tenham confiado recursos, includas as empresas e organizaes
pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e
programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes
delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011). Espera-se que os
agentes de governana prestem contas de sua atuao de forma voluntria, assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses
(IBGC, 2010).
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GOVERNANA PBLICA
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Considerando que a governana no isenta de custos e que os mecanismos, isoladamente, no produzem todos os resultados potencialmente
esperados, concebeu-se o presente referencial tomando por base quatro nveis
de anlise: os mecanismos de governana, os componentes, as prticas e os itens
de controle (Figura 7).
mecanismos
de governana
componentes
prticas
itens de
controle
MECANISMOS DE GOVERNANA
es
tr
a
l i de
g i
ra
at
c o n tro l e
FIGURA 8: Mecanismos de governana.
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Liderana refere-se ao conjunto de prticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existncia das condies mnimas para o exerccio
da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras, capacitadas, competentes,
responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes e
liderando os processos de trabalho.
Esses lderes so responsveis por conduzir o processo de estabelecimento
da estratgia necessria boa governana, envolvendo aspectos como: escuta
ativa de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; avaliao do ambiente interno e externo da organizao; avaliao e prospeco
de cenrios; definio e alcance da estratgia; definio e monitoramento de
objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes
das unidades de negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos,
os quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, conveniente o estabelecimento de controles e sua avaliao, transparncia e accountability, que envolve,
entre outras coisas, a prestao de contas das aes e a responsabilizao pelos
atos praticados.
De forma geral os trs mecanismos propostos (liderana, estratgia
e controle) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de
observao (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas
pblicas; rgos e entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no
entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos
nveis se reflitam em aes prticas pelos nveis subalternos.
COMPONENTES DOS MECANISMOS DE GOVERNANA
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Estratgia
relacionamento com partes interessadas (E1);
estratgia organizacional (E2);
alinhamento transorganizacional (E3);
Controle
ra
E2
ia
l ide
tg
E1
ra
L4
st
E3
c o n t ro l e
FIGURA 9: Componentes dos mecanismos de governana
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CAPTULO 5 Prticas
de Governana
Para cada um dos componentes dos mecanismos de governana foi feita breve
descrio, identificadas prticas e associado glossrio de termos relacionados.
GOVERNANA EM RGOS E
ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA
ABRANGNCIA
MECANISMOS
liderana
estratgia
controle
L1
E1
C1
Pessoas e
competncias
Relacionamento com
partes interessadas
Gesto de riscos
e controle interno
L2
E2
C2
Princpios e
comportamentos
Estratgia
organizacional
Auditoria interna
COMPONENTES
L3
E3
C3
Liderana
organizacional
Alinhamento
transorganizacional
Accountability
e transparncia
L4
Sistema de
governana
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implica que a avaliao seja realizada com base nos indicadores e metas previamente definidos e que seus resultados sejam divulgados.
Prtica L1.4 - Garantir que o conjunto de benefcios, caso exista, de membros
de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao seja
transparente e adequado para atrair bons profissionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
Significa definir diretrizes e um conjunto de benefcios, financeiros e no
financeiros, para o reconhecimento de membros de conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao. Outrossim, implica que o conjunto de
benefcios definido seja coerente e adequado complexidade e responsabilidade dos papis e funes desempenhados e que sua concesso, no caso da alta
administrao, considere tanto o resultado organizacional como o desempenho
individual e coletivo. Por fim, o conjunto de benefcios concedidos deve ser
divulgado, ao menos de forma agregada, s partes interessadas.
Termos relacionados a pessoas e competncias
Gesto de pessoas: conjunto de prticas gerenciais e institucionais que visam
a estimular o desenvolvimento de competncias, a melhoria do desempenho,
a motivao e o comprometimento dos servidores com a instituio, bem
como a favorecer o alcance dos resultados institucionais (BRASIL, 2006).
Competncia: a mobilizao de conhecimentos, habilidades e atitudes
do servidor, no contexto de trabalho, para, individualmente ou em equipe,
alcanar os resultados esperados pela organizao (BRASIL, 2013).
Conhecimentos: so informaes assimiladas pelo indivduo, que lhe permitem identificar o que fazer, e por que fazer, numa determinada situao ou
contexto. So adquiridos ao longo da vida, no apenas por meio da educao
escolar ou treinamentos formais, mas tambm por meio de leitura, outras
estratgias informais ou mesmo a partir da experincia (BRASIL, 2013).
Habilidades: decorrem da capacidade do indivduo de aplicar o conhecimento no sentido de saber como fazer algo para lidar com determinada
situao ou contexto. Implicam realizar uma tarefa fsica (motora ou manipulativa) ou intelectual (processos ou operaes mentais) (BRASIL, 2013).
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REFERNCIAS
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APNDICE I
Exemplos de instncias de governana associadas a cada um dos Entes Federativos e Poderes da Unio esto indicadas a seguir. Trata-se de uma lista no
exaustiva de organizaes e estruturas administrativas envolvidas na governana
de rgos e entidades da Administrao Pblica.
Governo
Federal
Poder
Executivo
Conselho de administrao
ou equivalente
Conselho da Repblica
Conselho de Defesa Nacional
Conselho Nacional de Educao
Conselho Nacional de Assistncia Social
Conselho Nacional de Sade
Instncia
Alta
interna de
administrao
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Presidente da
Repblica
Controle
Interno
Congresso
Nacional
Ministro de
Estado
Comit
de Poltica
Monetria
Tribunal de
Contas da
Unio
SecretrioExecutivo
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Governo
Federal
Poder
Executivo
Conselho de administrao
ou equivalente
Alta administrao
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Poder
Legislativo
Presidente da
Cmara dos
Deputados
Controle
Interno Comits
Tribunal de
Contas da
Unio
Controle
Interno -
Congresso
Nacional
Comits
Conselho
Nacional
de Justia
Presidente do
Senado Federal
Poder
Judicirio
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Plenrio do Tribunal
Presidente
de Tribunal
Controle social
Tribunal de
Contas da
Unio
Governo
Estadual
Poder
Executivo
Conselho de administrao
ou equivalente
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Controle
Interno -
Assembleia
Legislativa
Comits
Tribunal de
Contas do
Estado
Presidente da
Assembleia
Legislativa
Controle
Interno
Controle social
Comits
Tribunal de
Contas do
Estado
Presidente
de Tribunal
Controle
Interno
Assembleia
Legislativa
Comits
Tribunal de
Contas do
Estado
Alta administrao
Governador
Secretrios
Poder
Legislativo
Poder
Judicirio
Plenrio do Tribunal
GOVERNANA PBLICA
73
Governo
Municipal
Poder
Executivo
Conselho de administrao
ou equivalente
Alta administrao
Prefeito
Secretrios
Instncia
interna de
apoio
governana
Controle
Interno
Comits
Instncia
externa de
governana
Tribunal de
Contas do
Municpio
Tribunal de
Contas do
Estado
Conselho Municipal de
Alimentao Escolar
Conselho Municipal de
Assistncia Social
Conselho Municipal de Controle
Social do Bolsa Famlia
Conselho Municipal da Mulher
Conselho Municipal do Idoso
Conselho Municipal da
Criana e do Adolescente
Conselho Municipal de Defesa dos
Direitos da Pessoa com Deficincia
Conselho Municipal de Meio Ambiente
Conselho Municipal de
Poltica Cultural
Conselho Municipal de
Transportes Urbanos
Poder
Legislativo
74
Presidente da
Cmara de
Vereadores
Controle
Interno
Controle social
Tribunal de
Contas do
Estado
APNDICE II Comparativo
VERSO 2
VERSO 1
GOVERNANA PBLICA
75
VERSO 2
VERSO 1
76
VERSO 2
VERSO 1
L3.2 - Definir os papis e distribuir as responsabilidades
entre os membros dos conselhos, da alta administrao
e os gerentes, de modo a garantir o balanceamento
de poder e a segregao de funes crticas.
GOVERNANA PBLICA
77
VERSO 2
E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da estratgia
que considere aspectos como transparncia
e envolvimento das partes interessadas.
VERSO 1
E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da
estratgia que considere aspectos como
transparncia, comprometimento das partes
interessadas e foco em resultados.
E2.2 - Estabelecer modelo de gesto que favorea o
alinhamento de operaes estratgia e possibilite aferir
o alcance de benefcios, resultados,objetivos e metas.
78
VERSO 2
VERSO 1
GOVERNANA PBLICA
79