Nombre del archivo: qsycslp

Qu son y porqu surgen los proyectos?

Cul es el propsito de evaluar proyectos?
Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin Socioeconmica de Proyectos, BANOBRAS-CEPEP

1.

Qu es un proyecto?
Como punto inicial, conviene destacar que lo esencial de un proyecto es que
implica costos y beneficios para quien lo realiza. Es por ello que, muy
probablemente, la gran mayora de las decisiones humanas (si no es que todas)
se pueden catalogar como proyectos. Sin embargo, de las miles o millones de
decisiones que diariamente se adoptan y se llevan a cabo, existen muchas que
son relativamente sencillas, en tanto que otras requieren de un anlisis cuidadoso
de su probable resultado y, por lo tanto, conviene tomar un cierto tiempo para
asegurar, en lo posible, que dadas las circunstancias imperantes, los resultados
que se obtengan sean los ms convenientes.
Los proyectos surgen debido a que hay necesidades insatisfechas (problemas), o
bien, oportunidades que se pueden aprovechar. Es decir, los proyectos son
respuestas a algo y por tanto, no deberan surgir como ideas aisladas, sin ningn
contacto con la realidad. Antes de proponer una idea de proyecto debe tenerse
muy claro cul es el problema a resolver, o la oportunidad a aprovechar. Adems,
conviene plantear alternativas de solucin (ya que casi siempre, para un mismo
problema, existen diferentes soluciones), seleccionar las que parecen mejores y
someterlas a un anlisis cuidadoso de costos y beneficios a fin de optar finalmente
por una de ellas, la que mayores probabilidades tenga de ser la ms rentable.
En muchas ocasiones se proponen proyectos donde no se ha realizado, de
manera cuidadosa, un diagnstico de la situacin actual, lo cual conlleva un
enorme riesgo de que las mismas constituyan soluciones muy costosas que
pudieron haberse evitado (o postergado) mediante la adopcin de alternativas
relativamente ms baratas, a veces administrativas, para optimizar dicha
situacin. Esta optimizacin tiene por objeto restaurar la capacidad operativa de
los sistemas; por ejemplo, hacer reparaciones menores o tomar medidas para
tratar de aprovechar lo mejor posible lo que se tiene y proyectar que ocurrira si no
se tuvieran recursos para realizar un proyecto. Adems, esto permite establecer
una situacin base, a partir de la cual puede compararse con lo que ocurrira una
vez realizado el proyecto. El propsito es evitar asignarle a un proyecto beneficios
que se obtendran de todas formas y por medios ms baratos, a travs de la
optimizacin de la situacin actual. En evaluacin de proyectos, a la situacin
optimizada se le denomina la situacin sin proyecto.

Recientemente, en una ciudad importante de nuestro pas se propuso la

construccin de un distribuidor vial para evitar la congestin vehicular en el cruce
de dos avenidas importantes. Cuando se analiz con detalle este proyecto, el
equipo evaluador sugiri la conveniencia de adoptar una serie de medidas de
gestin vial que permitan posponer esa inversin cuantiosa por lo menos diez
aos.
En este lapso, los recursos se podan destinar a otras obras,
probablemente mucho ms apremiantes para la comunidad, con lo cual la
sociedad ganara porque ahorra recursos en un lado para dedicarlos a solucionar
problemas en otro donde probablemente las necesidades son ms apremiantes y
los beneficios pueden ser mayores.
Por lo general se tiende a pensar que los proyectos son obras fsicas, carreteras,
puentes, edificios o fbricas. Sin embargo, tambin se puede decir que son
proyectos un programa de salud o de educacin, o una iniciativa para establecer
una norma ambiental o comercial, o para modificar o crear una ley, debido a que
su realizacin tambin implica costos o beneficios para la sociedad. Por lo tanto,
tambin conviene realizar en principio el anlisis cuantitativo de su posible
resultado a fin de asegurar, en lo posible, una decisin correcta.
Hay ocasiones en que resulta casi evidente la bondad de los proyectos. Tomemos
por caso los programas de salud, educacin o proteccin ambiental. No obstante,
aun en estos casos conviene tomar decisiones. Qu se hace primero, un
hospital de atencin secundaria o una clnica de atencin primaria? De qu
tamao y en qu lugar del pas se deben construir los hospitales o las escuelas?
Qu se hace primero, un programa para sanear las aguas residuales o se
aumenta la cobertura de la poblacin con agua potable, o bien se establece un
programa de alcantarillado o letrinas rurales? En resumen, por la sencilla razn
de que los recursos son escasos, debemos preguntarnos cul es el orden de
prioridad que se debe asignar al uso de recursos pblicos en un contexto donde
existe un nmero interminable y creciente de necesidades. El razonamiento
anterior tambin nos ayuda a definir acciones, o a tomar decisiones, de carcter
personal, familiar o empresarial, que finalmente caen en la misma categora: son
proyectos debido a que son fuente de costos y beneficios, en este caso para las
personas, familias o empresas. Es por ello que resulta casi natural que los
proyectos de inversin privada, donde los costos y beneficios recaen finalmente en
las personas, deban evaluarse bajo el enfoque de calcular, en trminos
monetarios, a cunto ascienden los costos y los beneficios esperados.
Simplemente, porque si los costos son superiores a los beneficios esperados,
difcilmente una persona o empresa iniciar un negocio, ya que esto redundara en
un deterioro de su patrimonio.
Por el contrario, si los beneficios esperados superan los costos, en principio es
probable que valga la pena realizar el proyecto debido a que habra un aumento
en el patrimonio privado. No obstante, no todos los proyectos que tienen un valor
actual neto (VAN) positivo (valor actual de los beneficios esperados superior al

valor actual de los costos esperados) se llevan necesariamente a cabo, debido a

que, por lo general, tanto las personas como las empresas buscan el proyecto que
les garantice el mximo VAN.
Sin duda esta es la razn por la cual es lgico pensar que en el caso de proyectos
pblicos productivos, donde el Estado acta como empresario, sea conveniente
realizar una evaluacin financiera del proyecto. Es decir, calcular el monto de los
costos y de los beneficios que la realizacin de un proyecto traer como
consecuencia, ya sea de una nueva planta petroqumica, de fertilizantes, de un
nuevo hotel o de una carretera concesionada, y su efecto en los estados
financieros de la empresa o del organismo ejecutor. En los tiempos en que el
Estado actuaba en gran medida como empresario (los aos setenta y principios de
los ochenta), invirtiendo en un sinnmero de proyectos productivos, la evaluacin
se concentraba en los aspectos eminentemente financieros de los mismos. Cabe
hacer notar que en esas mismas pocas exista un enorme cmulo de lo que los
economistas llaman distorsiones en los mercados (en la forma de impuestos y
elevados subsidios diferenciales, tasas de inters preferenciales, monopolios o
monopsonios, aranceles y subsidios diferenciales elevados a las importaciones y
exportaciones diferenciales elevados, cuotas o prohibiciones a las importaciones,
a veces tipos de cambio tambin diferenciales dependiendo de lo que se fuera a
importar o exportar, etc.), que hacan finalmente muy difcil estimar si tal o cual
proyecto, sobre la base exclusiva de la evaluacin financiera, fuese rentable o no
para el pas.
Mas an, existan (y siguen existiendo) efectos externos de los proyectos, por lo
general relativos al medio ambiente, que requeran hacer ajustes en las
estimaciones de costos y beneficios, que hacan an ms complicado el proceso
de evaluacin. Esto trajo como consecuencia que se aprobara la realizacin de
muchos proyectos que, en lugar de enriquecer, empobrecan al pas.
Por razones como las anteriormente expuestas, esto deriv en la conclusin de
que aun los proyectos productivos del sector pblico tuviesen que ser evaluados
bajo un esquema ms amplio, que tomara en cuenta todas esas caractersticas,
llegando finalmente a lo que conocemos como Evaluacin Social de Proyectos,
donde la pregunta que se trata de contestar es Est Mxico mejor o peor con la
realizacin de un proyecto, que si no lo hace? Si se diera el caso de que un
proyecto, analizado desde la perspectiva financiera, resultara rentable, en tanto
que el mismo proyecto, bajo la ptica de la sociedad en su conjunto, no resultara
rentable, qu debera decidir la sociedad?
Adems, existe otro tipo de proyectos pblicos donde la evaluacin de los mismos
no surge de manera natural. Me refiero a los denominados de beneficio social,
los de infraestructura o los de investigacin. En tales casos se complica el
proceso de identificacin, cuantificacin y valoracin de costos y beneficios, y
surge la necesidad de verlos bajo una ptica diferente. De qu manera
podramos decidir entre, digamos, poner un puente peatonal en un cierto punto de
un bulevar importante, o bien construir un eje vial que reduzca los costos de la

congestin vehicular? En dos artculos que aparecen en esta misma revista se

trata con detalle este tema.
En resumen, podemos definir un proyecto como una propuesta de accin que
implica la utilizacin de un conjunto determinado de recursos para el logro de unos
resultados esperados.1 Asimismo, que los proyectos son respuestas a problemas
identificados y que el anlisis para identificar el problema es sumamente
importante en la gestin del proyecto. Finalmente, que el proceso de evaluacin
(de identificar, cuantificar y valorar costos y beneficios) constituye una herramienta
muy poderosa para ayudar a definir las prioridades de la sociedad.
2.

Proyectos privados y proyectos pblicos

En el caso de un proyecto privado, se invierten recursos privados y se espera
obtener un rendimiento para los inversionistas privados. Si se trata de un proyecto
que pretende realizar el Estado, se invierten recursos de la sociedad y se espera
obtener para sta un rendimiento o una mejora en su bienestar. Es por esta razn
que los precios vigentes en el mercado, tanto de los insumos que se utilizan, como
del bien o servicio motivo del proyecto, deben reflejar el costo y el beneficio real
que implican para la sociedad. Si esto no es as, la evaluacin de un proyecto
puede dar respuestas correctas para el inters privado, pero equivocadas para la
comunidad, simplemente porque las cifras y el enfoque que se usaron para valorar
costos y beneficios, estn equivocadas.
Debido a que en el mundo real siguen existiendo precios que son mentirosos, es
decir, que no reflejan su costo real de produccin (muy frecuentemente el agua, la
energa elctrica, varios comestibles, etc.) o de utilizacin (de manera relevante la
mano de obra, las divisas, el capital y el tiempo, entre otros), o peor an en el caso
de los bienes ambientales que no tienen un precio de referencia en el mercado,
la solucin consiste en utilizar los llamados precios sociales (sombra, de cuenta,
econmicos, verdaderos.
Un ejemplo clsico de lo anterior es un proyecto realizado entre Mxico y un pas
del Caribe rico en bauxita, con el propsito de producir aluminio. El argumento era
que en nuestro pas el precio de la energa elctrica era muy bajo y que, por tanto,
uniendo ambas potencialidades era factible competir y desplazar importaciones.
La falla en el anlisis consista en que el precio de la electricidad estaba
subsidiado en Mxico y, en consecuencia, el xito privado del proyecto dependa
de mantener los subsidios. Debido a que el costo social de producir la electricidad
era muy superior al precio de mercado, en realidad se trataba de un proyecto que
era rentable desde el punto de vista privado, pero no lo era desde el punto de vista
de la sociedad como un todo, es decir, las cuentas sociales del pas reflejaran un
empobrecimiento de Mxico al realizar el proyecto.
Otro ejemplo diferente puede ser el caso de la construccin de una carretera que
Sanin, Hctor. Gua metodolgica general para la preparacin y evaluacin de proyectos de inversin social, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 1995.

cruza por un campo prcticamente desrtico. Para la evaluacin financiera de los

costos del proyecto habr que tomar en cuenta la posible compensacin a los
poseedores de tales terrenos. Sin embargo, para la sociedad en su conjunto
posiblemente el costo real de tales terrenos sea cero, o muy pequeo, debido a
que en realidad no existen recursos que sean sacrificados para dar paso a la
carretera. En todo caso debe analizarse qu se sacrifica cuando se realiza un
proyecto y qu se obtiene con su realizacin.
3.

El proceso para identificar proyectos

Como ya se dijo, los proyectos surgen debido a la existencia de necesidades
insatisfechas o de oportunidades por aprovechar, sea del sector privado o pblico.
Como es de imaginarse, las necesidades insatisfechas son no slo ilimitadas, sino
que crecen da a da en la medida en que crece la poblacin, aumentan los niveles
de ingreso o se deteriora la capacidad instalada de produccin de bienes o
servicios. Es por ello que conviene a la sociedad establecer un sistema eficiente,
permanente y continuo de identificacin de proyectos. Si no existe este proceso,
es muy probable que los proyectos surjan desde arriba, ya sea por intereses
personales, de dependencias o grupos interesados, que seguramente presionarn
a las autoridades para realizarlos, independientemente de que sean o no rentables
para la sociedad. O bien nos encontramos con casos en los cuales, a pesar de
que se haya hecho una evaluacin, lo ms probable es que se sobrestimaran los
beneficios y subestimaran los costos a fin de promover el proyecto como rentable.
De ah que sea tan importante que las autoridades establezcan un sistema por
medio del cual se identifiquen los proyectos, y creen mecanismos que permitan
una adecuada seleccin, evaluacin y priorizacin de los mismos. Debe siempre
recordarse que los mecanismos de evaluacin existentes pueden decirnos si un
proyecto es o no rentable, pero no nos pueden decir si se trata del proyecto ms
rentable.
Recientemente se hizo la evaluacin de un proyecto de agua en una pequea
comunidad rural de un estado de nuestro pas. En este sitio, en poca de estiaje,
las mujeres se levantan a la una de la maana para ir a acarrear agua a un
riachuelo, cuyas aguas presentan un alto nivel de turbiedad, dedicando casi nueve
horas diarias para obtener un promedio de treinta y dos litros al da por habitante.
El resultado de la evaluacin del proyecto (consistente en terminar las obras
iniciadas con la construccin de un pozo profundo varios aos atrs), da como
resultado una tasa interna de rendimiento social (TIRS) del 65%, con un costo de
inversin del proyecto de 655 mil pesos. Al mismo tiempo, se propona, la
pavimentacin de un tramo carretero con una TIRS del 25%, con un costo de
proyecto superior a los diez millones de pesos. Cul proyecto debera realizar la
sociedad?
Es muy probable que en ausencia de un mecanismo eficiente de identificacin de
proyectos, el problema de la comunidad rural contine por varios aos sin ser
solucionado, aun siendo tan rentable. Esto es slo una pequea muestra de un

universo enorme de pequeos problemas (aunque grandes para sus potenciales

beneficiarios) que pueden pasar inadvertidos, altamente costosos para la
sociedad, si no existe un mecanismo moderno y eficaz para identificar proyectos.
El proceso de identificacin de proyectos debera ser una actividad permanente de
las oficinas pblicas sectoriales. Convendra que en cada una de sus reas de
atencin, al nivel federal, estatal y municipal fuese integrando paulatinamente un
Banco de Proyectos, el cual debera incluir desde los que son ideas hasta los
que pasan por etapas posteriores de anlisis, que permitiera priorizar las acciones
pblicas en funcin de su rentabilidad social. Esto hara factible que cada nivel de
autoridad integrara los paquetes presupuestales y presupuestos multianuales de
acuerdo con las prioridades marcadas por la rentabilidad que tales proyectos
implican para la sociedad.
Por supuesto, esta informacin constituye solamente una parte de la que se
tendra que usar para decidir finalmente cules proyectos califican para recibir
recursos pblicos municipales, estatales o federales en todos los sectores.
El peor de los escenarios es aquel donde a un proyecto se le asigna una cierta
cantidad en un ao, pero luego se suspende su financiamiento por problemas
presupuestales, se inicia otro proyecto en otro lugar, el cual despus tambin se
suspende. Todos estos son recursos enterrados que no tienen ningn beneficio y
que le cuestan a la sociedad por partida doble, ya que ni cumplen los objetivos
para los cuales fueron iniciados, ni tampoco pueden usarse en otro lugar con
mayores urgencias. Sin embargo, no todos los proyectos inconclusos debieran
terminarse, ya que pudiera ser el caso que nunca debieron haberse iniciado y, por
lo tanto, conviene saber si su continuacin significar echar dinero bueno al
malo.
El proceso de identificacin de proyectos se basa en la tcnica de anlisis del
rbol de problemas, donde se trata de definir correctamente las causas que los
ocasionan, as como los efectos que esto trae como consecuencia. Si el problema
y sus causas no estn correctamente definidos, es casi imposible que el proyecto
sea exitoso.
Una de las caractersticas importantes de este anlisis es que requiere el
consenso del grupo evaluador y subraya la imposibilidad de que una sola persona,
por muy capaz y experimentada que sea, pueda llevar a cabo el anlisis correcto y
completo de un proyecto.
La experiencia prctica, nacional e internacional, en el anlisis de proyectos,
afirma que la definicin correcta de las causas del problema a resolver con el
proyecto requiere un trabajo arduo e intenso de un equipo interdisciplinario de
tcnicos. En los cursos de capacitacin sobre este tema, los equipos de trabajo
tardan frecuentemente un buen tiempo para llegar a un diagnstico satisfactorio de
las causas del problema. Sin embargo, una vez realizado, el resto del trabajo
queda relativamente claro, el objetivo y el propsito del proyecto de definen

adecuadamente y los componentes y actividades de los mismos se definen casi

de manera natural. Si esta parte del trabajo falla, el resto tambin fallar. Si no
hay objetivo y propsito del proyecto, simplemente no hay rumbo para disearlo.
Debe quedar claro que el objetivo de los proyectos no es la construccin de la
obra fsica en si misma, sino la solucin de un problema de la poblacin
correctamente definido e identificado. Es por ello que al disear un proyecto se
debe poner especial atencin no slo a la identificacin del objetivo y al propsito,
sino tambin a la definicin de los indicadores de cumplimiento y las fuentes de
informacin confiable que provean dichos indicadores. De lo contrario existe el
riesgo de que una vez construida la obra, habiendo cumplido con todos los
presupuestos y con los tiempos correspondientes, resulte que el proyecto no
cumple lo que se espera de l.
Por dicha razn, los proyectos no terminan en la etapa fsica de la construccin,
de hecho ah empiezan a operar. Sin embargo, es muy comn confundir, en el
anlisis del funcionamiento de los proyectos, sus objetivos con sus componentes.
Por ejemplo, en los proyectos de salud, su objetivo no es aumentar el nmero de
consultas, sino elevar los ndices de salud o reducir los ndices de morbilidad.
Recientemente se propuso la construccin de un libramiento carretero en una
ciudad mediana de nuestro pas, con el objeto de resolver el problema de
congestin vehicular del trfico de largo itinerario, a un costo de inversin de 150
millones de pesos. Al realizar un anlisis de la situacin prevaleciente, se
concluy que el problema se reduca a la congestin en el cruce de dos calles
importantes. Adems, dicho problema era en gran parte ocasionado por fallas
menores: paraderos de autobuses, taxis y microbuses en lugares inadecuados,
falta de sealizacin y trfico desordenado, semforos mal sincronizados sin
tomar en cuenta el volumen de vehculos, etc. Se lleg a la conclusin de que el
costo de llevar a la prctica medidas de gestin vial, que resolvan gran parte del
problema, ascenda a 1.5 millones de pesos.
Asimismo, el costo de hacer un paso a desnivel (con el que tambin se resolva el
problema) en dicho crucero ascenda a 10 millones de pesos. Qu debera
decidir la sociedad? Claramente el costo del libramiento era notoriamente
superior al de las dos medidas anteriores. De lo anterior, derivamos que era
posible resolver el problema de congestin de una forma mucho ms barata a la
originalmente concebida. Sin embargo, algn funcionario comentaba que con el
libramiento se poda tambin ordenar y acelerar el desarrollo urbano de la ciudad,
lo cual no estaba contemplado en la estimacin de los beneficios del proyecto.
Sobre este ltimo punto conviene recordar que los proyectos tienen (o deberan
tener) un objetivo y un propsito claramente establecidos, ya que de otra forma se
corre el riesgo de que con un solo proyecto se pretenda alcanzar lo inalcanzable.
Tambin se resalta la conveniencia de que, en general, los proyectos debieran
mantener objetivos simples, sencillos y claros de entender, lo cual los hace ms
fciles de ejecutar y operar. Claramente nuestro funcionario se refera a un

proyecto diferente y no al que trataba de solucionar el problema de congestin

vial.

Independientemente de cmo surgen los proyectos, las autoridades financieras de

los pases deben tener el suficiente personal calificado para analizarlos
cuidadosamente, a fin de estar en posibilidades de dictaminarlos, a fin de
seleccionar los que realmente son rentables para la sociedad, de volver a analizar
con informacin ms precisa los que parezcan rentables y rechazar los que no son
rentables. Si esto no existe, lo ms probable es que los grupos o dependencias
interesados en la realizacin de los proyectos ejercern presin sobre las
autoridades superiores para que los aprueben. El riesgo del fracaso en estas
condiciones es sumamente alto.
En el caso de los proyectos pblicos, esto se trata de expresar a travs de planes
o programas de desarrollo, a escala nacional, estatal o municipal, donde se
pretende estructurar un esquema ordenado de la accin pblica. Sin embargo,
con frecuencia el problema que enfrentamos consiste en el hecho de que estamos
hablando de planes o programas muy generales que no llegan a definir los
proyectos individuales.
En algunos casos la falla ms grave son los
megaproyectos, donde se proponen inversiones cuantiosas que no desglosan
parte a parte sus componentes y no analizan, de manera detallada, cada problema
que se trata de resolver. Es muy probable que tales iniciativas escondan
proyectos malos (con rentabilidad negativa) detrs de los proyectos buenos (con
rentabilidad positiva) que quisiramos ejecutar.
Tomemos como ejemplo una autopista entre dos ciudades importantes como la
Ciudad de Mxico y Acapulco, la cual cruza otras ciudades tambin de cierta
importancia. Es decir, la gran carretera est compuesta en realidad por varios
tramos, cada uno de ellos constituyendo, por s solos, un proyecto separado.
Tambin con frecuencia caemos en el error de evaluar toda la carretera como un
solo proyecto, lo que puede traer como consecuencia el hecho que, si globalmente
no resulta rentable, tampoco se ejecutaran aquellos tramos que individualmente s
lo fueran. Si, por el contrario, toda la carretera resultara rentable, es posible que
algunos tramos no rentables, se escondieran detrs de los que s lo son.
Es mucho ms aconsejable analizar cada tramo por separado y proponer
proyectos que solucionen los problemas particulares. Muy probablemente no toda
la gran carretera debiera tener cuatro carriles, quizs en algunos casos seis, pero
en otros casos tres o incluso dos solamente. En su momento surgiran proyectos
individuales de ampliacin o mejoramiento de tales tramos.
Los proyectos privados surgen de miles o millones de decisiones que diariamente
llevan a cabo las personas, familias o empresas, que tambin tratan de resolver un
problema o aprovechar una oportunidad. En principio las autoridades de un pas
no deberan preocuparse por las decisiones privadas, siempre y cuando se trate

de proyectos que no conlleven un efecto negativo para la sociedad. O bien, que si

tuvieran un efecto negativo (ambiental o social) existan los mecanismos para que
el sector privado internalice adecuadamente los costos, de manera que la
rentabilidad privada se acerque a la social. Con ello, los inversionistas privados,
actuando como tales, tomarn las decisiones que le convenga a la sociedad. Por
ejemplo, en el caso de una empresa que va a producir cemento, y que daar los
cultivos en zonas aledaas o la salud de los habitantes, probablemente al
internalizar los costos ya no le convenga ejecutar el proyecto.
4.

Ideas y proyectos
Al igual que en muchas otras cosas, los proyectos tienen lo que se llama un ciclo
normal de vida. Empiezan cuando se detecta un problema y terminan cuando
dicho problema queda resuelto en la parte o proporcin objetivo. A lo largo del
ciclo de vida los proyectos pasan por varias fases y cada una de ellas cumple un
propsito determinado. La primera se refiere a las ideas. Para resolver el
problema detectado deberan surgir mltiples ideas, las cuales en principio son
casi gratuitas pues no implican un gran uso de recursos de la sociedad, solamente
requieren estar asociadas a la realidad y surgir como respuesta a una posible
solucin al problema o bien como medio para aprovechar una cierta oportunidad.
Posteriormente, ya con un pequeo equipo evaluador, se lleva a cabo un estudio
denominado perfil, donde se realizan clculos aproximados de costos y
beneficios a fin de saber, en trminos generales, si se trata de una buena idea.
Por ello los estudios de perfil deben realizarse sobre las ideas ms prometedoras,
ya que su realizacin va a generar un costo en recursos.
Con la informacin que se deriva de lo anterior, se decide por una alternativa y se
procede a realizar anlisis ms afinados (y tambin ms costosos), produciendo
estudios de prefactibilidad. Si despus de esta ltima etapa an quedarn dudas
respecto a la rentabilidad del proyecto, se procede a realizar estudios de
factibilidad, con los cuales se obtienen datos detallados y precisos respecto al
resultado esperado del proyecto. Como etapa final del proceso de preinversin,
se produce un proyecto ejecutivo que contiene planos, maquetas, programas de
gastos, etc., y se procede a construir y operar las instalaciones. Posteriormente,
resulta conveniente llevar a cabo un anlisis ex-post del proyecto, a fin de obtener
informacin respecto al grado de cumplimiento de sus objetivos y generar la
informacin relevante para la mejor evaluacin y diseo de futuros proyectos.2
Lo que se pretende a travs de todo este proceso es asegurar, en la medida de lo
posible, que solamente las buenas ideas logren pasar hasta la etapa de
construccin. O lo que es lo mismo, establecer una serie de filtros que evite que
los malos proyectos logren colarse hasta la etapa final. En sntesis, sta es la
esencia del mecanismo de evaluacin de proyectos, tanto en el sector pblico
como en el privado. De hecho, la diferencia bsica entre los diferentes pases (las
familias o las empresas) radica en que los exitosos tienen mecanismos que
2 A.C. Harberger y G. Jenkins, Preparacin y presentacin de proyectos de inversin, Mideplan, 1993; Cost Benefit
Analysis of Investment Decisions.

fomentan las ideas y permiten que slo las buenas lleguen a materializarse. Los
sistemas de inversin eficientes son aquellos que establecen, desde el principio,
los requisitos que deben cumplir los proyectos de inversin, de acuerdo con su
monto o importancia relativa, para que puedan aspirar a recibir recursos para su
realizacin, de modo que solamente las buenas ideas (demostradas con anlisis
detallados y cuidadosos) pueden pasar los filtros que les establece la sociedad.
5.

Proyectos y crecimiento econmico

Tradicionalmente se ha aceptado que uno de los factores ms importantes que
determinan el crecimiento econmico de los pases es el monto de la inversin,
pblica y privada, que realizan. Incluso en algn momento se lleg a pensar que
el motor real del crecimiento econmico lo constitua la inversin pblica, ya que
de alguna forma sta traa consigo un efecto multiplicador en la inversin
privada. Por alguna razn se pensaba que la rentabilidad de la inversin pblica
era mayor que la de la inversin privada y que mientras mayor fuese el gasto
pblico, mayores seran las posibilidades de mejorar el desempeo econmico de
los pases. Sin embargo, la realidad no ha correspondido a esa presuncin
debido, en gran parte, a que muchos proyectos, tanto pblicos como privados, han
resultado ser un fracaso (no rentables socialmente).
Esta evidencia del desempeo de los proyectos de inversin motiv el
resurgimiento de una corriente que plantea que la calidad de la inversin es tanto
o ms importante que su monto absoluto, independientemente de que sea
realizada por el sector pblico o el privado. Esto a su vez ha conducido, y lo
seguir haciendo en el futuro, a un replanteamiento respecto a qu sectores
deben seguir siendo atendidos por el sector pblico, cmo deben ser planeados y
ejecutados los proyectos y cules debe dejar al sector privado debido a que
existen las condiciones para ello.
El fondo de este planteamiento consiste en que, finalmente, la rentabilidad social
de las inversiones realizadas en un pas est directamente relacionada con su
capacidad de crecimiento. Es decir, en la medida en que se lleven a cabo
proyectos rentables para el pas, ste crecer ms y, viceversa, si se realizan
proyectos no rentables, empobrecer.
Consideremos el ejemplo de un pas A que realiza inversiones equivalentes al
20% de su Producto Interno Bruto (PIB) con una rentabilidad (exceso de
beneficios sobre los costos) promedio de, digamos, un 10%. En comparacin,
pongamos un pas B, que tambin invierte el 20% de su PIB, pero que solamente
obtiene una rentabilidad promedio del 5%.
Claramente el pas A tiene,
manteniendo todo lo dems constante, un crecimiento del doble del pas B. Ahora
pensemos que el pas B quiere igualar el crecimiento econmico del pas A. Lo
puede hacer de dos formas: la primera es aumentando su coeficiente de
inversiones al 40%, mediante mayor ahorro, interno y externo; la segunda,
mejorando el rendimiento promedio de sus inversiones, aumentndolo al 10%,
igual que el pas A.

Para estar en condiciones de lograr esto ltimo tiene que emprender una campaa
masiva para identificar y realizar proyectos con el doble de rendimiento. Cul
camino es menos complicado? En el primer caso, tiene que convencer a sus
ciudadanos de ahorrar el doble (algo que ningn pas ha hecho en el corto plazo)
o bien, duplicar la inversin o el endeudamiento externo. En el segundo, tiene que
esforzarse por establecer un sistema de inversiones eficiente y aprobar solamente
proyectos que tengan, al menos, el 10% de rendimiento.
Es por ello que resulta, en el nivel de pas, extraordinariamente rentable establecer
un sistema de inversiones estricto que permita no slo realizar inversiones
rentables, sino buscar las inversiones con el mayor rendimiento.3 En otro artculo
de esta misma revista se detalla el sistema de inversiones chileno (considerado
entre los mejores sistemas de inversin del mundo), que se ha tomado como
referencia en la modernizacin de los sistemas de varios pases latinoamericanos.
6.

Proyectos y pobreza extrema

Una consecuencia lgica de lo tratado en la seccin anterior es la correlacin
directa e inevitable entre la rentabilidad social de los proyectos que emprende un
pas y sus niveles de pobreza. Esto es as porque en la medida en que los pases
invierten en proyectos rentables, los mismos proyectos pueden pagar el costo de
los recursos que emplean y generar, adems, un excedente econmico para
recompensar a los inversionistas privados (con lo cual se generan impuestos que
el gobierno puede usar para programas de combate a la pobreza extrema, entre
otras variantes), o bien directamente al propio gobierno, con lo cual podra ampliar
las coberturas de poblacin atendida con servicios de agua, saneamiento, salud,
vivienda o educacin. Es decir, los proyectos socialmente rentables fortalecen la
capacidad de un pas para crecer, en tanto que los no rentables la reducen y, de
hecho, tienden a empobrecerlo.
Una condicin prcticamente aceptada en la literatura econmica mundial es que
para reducir los niveles de pobreza es necesario que exista crecimiento
econmico. Por lo tanto, en la medida en que se invierte en proyectos rentables,
los pases crecen y, en consecuencia, pueden reducir sus niveles de pobreza. Por
el contrario, si los proyectos que se emprenden no resultan rentables, es decir que
no pueden pagar ni los costos de su realizacin, lo ms comn es que las
autoridades tengan que rescatarlos, distrayendo parte de los recursos que
pudieron haberse canalizado a los proyectos de combate a la pobreza extrema.
Al final de cuentas, aun cuando tambin la clase media y alta resultan afectadas
por los malos proyectos, son los ms pobres de la poblacin los que sufren las
consecuencias de las malas decisiones, ya que la probabilidad de salir de la
pobreza extrema se reduce an ms debido a que el gobierno, adems de tratar
de cubrir sus obligaciones inmediatas, tiene que solventar el costo de los
Para una discusin completa de los criterios de la evaluacin de proyectos, vase Evaluacin social de proyectos, de
E. Fontaine, Universidad Catlica de Chile, pp. 37 a 65, as como Cost-Benefit Analysis of Investment Decisions, de A.C.
Harberger y G. Jenkins, Harvard institute for International Development, 1996.

proyectos pblicos no rentables o de los proyectos privados que rescat.

Probablemente la base filosfica ms importante de los mecanismos de
evaluacin social de proyectos radica, precisamente, en que en la medida en que
solamente se aprueben los proyectos ms rentables, ser posible concentrar la
atencin y los recursos a mejorar las posibilidades de rescatar a los ms pobres
del pas.4
7.

Cul es el propsito de evaluar los proyectos?

Probablemente la razn principal por la que estas tcnicas empiezan a recobrar
auge mundial en aos recientes es que los lderes de los diferentes pases (o de
los diferentes niveles de gobierno de un pas) se enfrentan diariamente a la
decisin de cmo asignar los escasos recursos disponibles, en un ambiente en el
que las necesidades de la poblacin son no slo innumerables sino crecientes o,
peor an, como ocurre en muchos de nuestros pases, que dichas necesidades
han rebasado con mucho la capacidad del Estado para satisfacerlas.
Precisamente en funcin de lo anterior se requiere tomar decisiones. Cul es el
orden de los proyectos y programas que tenemos que construir? Qu obra de
agua potable es ms importante en el pas o en el estado? A qu colonia de un
cierto municipio hay que asignar recursos? Qu escuelas y de qu tipo debemos
construir en los siguientes aos? Qu puente hacer primero, uno para
automviles o uno para peatones? Qu vialidad es prioritaria, sabiendo que
existen cientos o quiz miles que tenemos que construir o reconstruir en los
siguientes aos en el mbito nacional? A qu estados, municipios, colonias o a
barrios debemos darle prioridad? Quin y como proveern los servicios bsicos
de agua, alcantarillado o tratamiento de aguas residuales, recoleccin y
disposicin de basura en los siguientes tres aos? En qu momento debemos
empezar a limpiar nuestros ros y lagos sabiendo que al mismo tiempo se
requieren obras de educacin, salud, vivienda, energa y muchas otras ms?
Con qu recursos habremos de enfrentar los retos de los prximos aos y a que
proyectos los vamos a dirigir? En cules proyectos debe y tiene que participar el
sector pblico? Cules puede y debe dejar a la iniciativa privada?
Todas son preguntas sumamente importantes para las cuales en realidad no
tenemos una respuesta satisfactoria. Desde luego, la primera opcin es seguir
decidiendo nuestras inversiones como lo hemos hecho hasta ahora. Quiz
distribuir los recursos con acuerdo a las agendas de los lderes polticos, o
asignarlos a los grupos o poblaciones con mayor capacidad de reclamo o lo que
manden las encuestas de opinin. Por desgracia todo esto no garantiza que tal
asignacin de recursos vaya a ser realmente la mejor para la sociedad. De hecho,
es muy probable que en vez de reducir las desigualdades sociales puedan incluso
acentuarse si no usamos mecanismos ms eficientes para asignar nuestros
Algunas referencias en este tema son: Para combatir la pobreza, de Tarcisio Castaeda, Centro de Estudios Pblicos,
Santiago de Chile, 1993; La Pobreza: desafos de ayer y hoy, Instituto Libertad y Desarrollo y Fundacin Miguel Kast,
Santiago de Chile, 1994; y La pobreza en la distribucin del ingreso, Fundacin Miguel Kast, Santiago de Chile, 1997.

recursos.
En este ambiente, el uso y aplicacin de las tcnicas de evaluacin de proyectos
puede aportar elementos sustanciales para que la sociedad tenga un mecanismo
de informacin que le permita canalizar sus escasos recursos hacia sus mejores
proyectos. Esto necesariamente conduce, a lo largo del tiempo, a que si las
decisiones se adoptan sobre esa base, se estar maximizando el potencial de los
recursos sociales, de modo que el crecimiento de nuestra economa tenga un
sustento slido y estable.
Si, por el contrario, no slo no optimizamos el uso de los recursos disponibles,
sino que adems requerimos ms dinero para proyectos de dudosa rentabilidad
social (o que pudieron ser evitados o retrasados con un anlisis riguroso),
simplemente no habr lmite para la cantidad de ahorro o de crdito que
necesitamos para construir las obras que el pas requiere en los prximos aos.
Lo que hay que subrayar es que la prioridad radica en mejorar la calidad de
nuestras inversiones y no slo en aumentar su monto.
El mensaje bsico de la evaluacin de proyectos es en realidad muy simple: a la
sociedad le conviene contar con un mecanismo informativo que le permita
conocer, dentro de un cierto grado de error, si el monto de los beneficios que se
espera derivar de la ejecucin de un proyecto supera los costos que el mismo
proyecto implica. Esta simple receta es aplicada normalmente cuando nos
referimos a las decisiones que afectan al patrimonio de una familia o de una
empresa. Sin embargo la planeacin y el manejo de los recursos sociales son
mucho ms complicados, lo cual requiere incluso niveles de capacitacin
superiores a los del sector privado. Adems, hay que reconocer que a la sociedad
le conviene tener memoria en materia de proyectos pblicos, es decir, que los
estudios de factibilidad de los proyectos permanezcan (e incluso eventualmente
sean de acceso pblico), a fin de evitar que la responsabilidad se diluya en el
tiempo una vez que las autoridades que los aprobaron han cambiado.
En otras palabras, lo que se busca es evitar que los recursos de la sociedad se
asignen sobre la base de corazonadas o deseos expresados muchas veces en
cifras fuera de la realidad, o peor an, porque existen intereses creados para la
construccin de lo que despus sern obras suntuosas con pocos o nulos
beneficios sociales. Se trata de establecer un sistema que garantice, hasta donde
sea posible, que los escasos recursos nacionales solamente se asignen cuando
estamos completamente convencidos de que su uso se har en los proyectos ms
rentables para Mxico. Lo que la evaluacin de proyectos propone es un sistema
de aprobacin del uso de los recursos pblicos, para todo nivel de gobierno, que
impida o que haga muy difcil que la asignacin de fondos a proyectos sin
rentabilidad social, o bien, a programas de gasto que pudieron realizarse ms
eficientemente de una forma alternativa.
En este contexto, hay que estar conscientes de que un sistema como stos
tomar mucho tiempo en desarrollarse, en parte porque aunque exista la decisin

de hacerlo se requiere una cantidad enorme de analistas de proyectos bien

capacitados en las diferentes especialidades de su aplicacin (carreteras, puertos,
aeropuertos, agua potable, saneamiento, salud, educacin, energa, por citar slo
algunos).
Es por ello que conviene proceder de manera paulatina, pero consistente, para
que los analistas de proyectos y funcionarios de la administracin pblica vayan
adquiriendo los conocimientos y la experiencia que se requiere en un campo de
aplicacin difcil. Este es un terreno en el que existe el enorme riesgo de que si
alguien quiere falsear la informacin, puede cambiar cifras en algunos archivos de
las hojas de clculo y puede inclinar en favor o en contra el dictamen de un
proyecto. Encontrar esos errores, casuales o deliberados, requiere contar con
expertos en la materia y darles el tiempo que esta delicada labor exige.
Bibliografa
Castaeda, Tarcisio, Para combatir la pobreza y La pobreza: desafos de ayer y
hoy, Instituto Libertad y Desarrollo y Fundacin Miguel Kast, Santiago de Chile
1994, y Centro de Estudios Pblicos, Santiago de Chile 1993.
Castaeda, Tarcisio, La pobreza en la distribucin del ingreso, Fundacin Miguel
Kast, Santiago de Chile, 1997.
Fontaine, Ernesto, Evaluacin social de proyectos, Universidad Catlica de Chile,
dcima edicin, 1993.
Harberger, Arnold y G. Jenkins, Cost Benefit Analysis of Investment Decisions,
Harvard Institute for International Development, 1996.
Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile, Preparacin y Presentacin de
Proyectos de inversin, 1993.
Sanin, Hctor, Gua metodolgica general para la preparacin y evaluacin de
proyectos de inversin social, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES), 1995.