La Constitucin Nacional y la Ley Anual de Presupuesto - [ED, (29/08/2006, nro

11.581)]

Por Ruiz de los Llanos, Gabriel Segundo

La reciente sancin de la ley 26.124(1) ha puesto en jaque al sistema representativo

republicano federal de gobierno al sustituir el art. 37 de la ley 24.156(2) a travs de cuya
nueva redaccin se inviste al Jefe de Gabinete de Ministros con la facultad permanente
para producir cambios en la composicin y en la distribucin de las finalidades del gasto
pblico fijados en las leyes de presupuesto que sanciona anualmente el Congreso
Nacional.
Este trabajo analiza la validez de la facultad concedida al Jefe de Gabinete a la luz de las
normas constitucionales en juego.
El anterior art. 37 de la LAF
La norma estableca:
"La reglamentacin establecer los alcances y mecanismos para efectuar las
modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su
ejecucin. Quedarn reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto
total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, as como los cambios que
impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las
aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribucin de las
finalidades"(3).
II
El art. 15 de la Ley de Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal 25.917(4)
En consonancia con la norma transcripta el art. 15 de la LRF dispone que:
"El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires slo podrn, durante la ejecucin presupuestaria, aprobar
mayores gastos de otros Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un
financiamiento especialmente destinado a su atencin. Asimismo, no podrn aprobar
modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en
detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras".

III
El nuevo art. 37 de la LAF
En virtud de la sustitucin dispuesta por el art. 1 de la ley 26.124 el art. 37 de la LAF
qued redactado del siguiente modo:
"Art. 37: La reglamentacin establecer los alcances y mecanismos para efectuar las
modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su
ejecucin.
Quedarn reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del
presupuesto y el monto del endeudamiento previsto.

El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias

que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando
comprendidas las modificaciones que involucren gastos corrientes, gastos de capital,
aplicaciones financieras y distribucin de las finalidades.
A tales fines, exceptase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el art. 15 de
la ley 25.917.
El incremento de las partidas que refieran a gastos reservados y de inteligencia slo podr
disponerse por el Congreso de la Nacin".
IV
Los argumentos ensayados en el Mensaje enviado por el Poder Ejecutivo
Slo se abordan en este trabajo los argumentos ensayados por el Poder Ejecutivo al
enviar el proyecto de ley original(5) a la Cmara de Senadores por reflejar sustancialmente
el objetivo que inspir la reforma de la LAF.
En el Mensaje que acompa al proyecto de ley se argumenta que la modificacin
propuesta obedece a la necesidad de adaptar la redaccin de la LAF "al cambio
constitucional introducido a partir de 1994" que introdujo la figura del Jefe de Gabinete de
Ministros y a la verificacin emprica "que desde el ao 1997, en diversas circunstancias, se
ha autorizado al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias sin sujecin a las limitaciones previstas en el art.
37 de la ley 24.156 (...) lo que ha facilitado a quien ejerce la administracin general del

Estado, un instrumento importantsimo en procura de lograr la optimizacin en el uso de los

recursos pblicos".
En punto a la justificacin poltica de las autorizaciones conferidas al Poder Ejecutivo para
disponer las reestructuraciones presupuestarias en el pasado inmediato se seala "la
necesidad de garantizar la gobernabilidad y la capacidad de respuesta del Estado en el
marco de una crisis econmica y social".
Otro argumento gira en torno a que el presupuesto no puede adolecer "de rigideces que le
impidan constituirse en un instrumento eficaz para la administracin, de gobierno y de
programacin econmica y social" por lo que es necesario que el mismo "pueda adaptarse
a los cambios de coyuntura que eventualmente sucedan durante los distintos ejercicios
presupuestarios".

En pos de aventar eventuales crticas de inconstitucionalidad se seala que la facultad

para disponer reestructuraciones presupuestarias no menoscaba "las atribuciones
constitucionales otorgadas al Poder Legislativo, quien reserva la funcin posterior de
contralor cuando debe aprobar o desechar la cuenta de inversin".
La cuestin trascendental del proyecto emerge cuando se hace referencia a "que con
posterioridad a la sancin de la ley de presupuesto surgen situaciones de ineludible
cumplimiento, relacionadas con la responsabilidad propia del Poder Ejecutivo Nacional que
requieren modificaciones presupuestarias que implican, principalmente, cambios de
finalidades".
V
El proceso de elaboracin de la ley de presupuesto nacional en la actualidad

1. El proyecto de ley de Presupuesto nacional

La tarea de elaboracin y aprobacin del proyecto de ley de Presupuesto nacional que la
Constitucin asigna al Poder Ejecutivo(6) es una derivacin natural de su funcin de jefe del
gobierno y de su responsabilidad poltica por la administracin general del pas(7).
El proyecto de ley presupuestaria enviado a la Cmara de Diputados debe ir acompaado
de un Mensaje que contenga los objetivos que el Poder Ejecutivo se propone alcanzar
mediante el programa general de gobierno(8), el plan de inversiones pblicas(9), las
explicaciones de la metodologa utilizada para las estimaciones de recursos y para la
determinacin de las autorizaciones para gastar y el programa monetario y el presupuesto

de divisas, como soporte para el anlisis del proyecto de ley de presupuesto general(10).
Dicho mensaje debe contener asimismo un anlisis de la situacin econmico-social del
pas, las principales medidas de poltica econmica que enmarcaron la poltica
presupuestaria, el marco financiero global de proyecto de presupuesto y las prioridades que
contiene. Ello acompaado por los cuadros estadsticos y las proyecciones que
fundamenten la poltica presupuestaria y los dems necesarios para informacin del Poder
Legislativo(11).
2. El Congreso y la fijacin del presupuesto
El art. 75 inc. 8 de la Constitucin establece que corresponde al Congreso "fijar
anualmente, conforme a las pautas establecidas en el prr. 3 del inc. 2 de este artculo, el
presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la Administracin nacional, en base
al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas y aprobar o desechar la
cuenta de inversin".
En la tarea de anlisis y discusin parlamentaria del presupuesto se materializa el sistema
de frenos y contrapesos inherente al sistema de divisin de poderes aquel en cuya virtud
Alberdi proyect atribuir al rgano legislativo "el poder de crear los recursos y votar los
gastos pblicos" y al Poder Ejecutivo "el poder de recaudar, administrar y emplear esos
recursos en los gastos designados". Tan concluyente fue que sentenci que "toda la
libertad del pas depende de la verdad en esa divisin del poder"(12).
Es del caso sealar que la funcin legislativa del Congreso en materia presupuestaria no
se reduce a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo, sino que el Poder
Legislativo recibe el proyecto en cuestin y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en
parte(13).
El Congreso debe cumplir un rol esencial en la fijacin del presupuesto al excluir la
arbitrariedad en el uso de los fondos pblicos que conforman el Tesoro nacional y que se
evidencia en la evaluacin del criterio con que el Poder Ejecutivo confecciona el proyecto
de ley de Presupuesto nacional.
Dicho anlisis y evaluacin consiste en aplicar las mismas pautas de distribucin de los
tributos coparticipables entre la Nacin, las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires a la hora de decidir la composicin y finalidad del gasto nacional(14).
La relevancia de la misin encomendada al Congreso Nacional fue puesta de manifiesto
al debatirse el alcance de la norma constitucional en comentario en la Convencin
Constituyente de 1994. En dicha oportunidad el miembro informante del dictamen de
comisin de mayora(15) puso de relieve que "la nueva redaccin sugerida pone el acento

en la importancia del presupuesto como instrumento de gobierno y como herramienta de

planificacin econmica. De esta manera, merece ser destacado que se jerarquiza el rol del
Parlamento, ya que deber evaluar no una mera planilla de gastos y recursos sino la
armonizacin de las metas presupuestarias con el programa general de gobierno y con el
plan de inversiones pblicas"(16).
3. Las pautas constitucionales de distribucin de los fondos pblicos
En punto al cometido indicado la remisin efectuada por el inc. 8 del art. 75 de la
Constitucin al prr.3 del inc. 2 exige determinar el modo en que deben ser aplicadas las
pautas all indicadas.
Es del caso sealar que la remisin efectuada por el inc. 8 a las pautas del prr. 3 del inc.
2 debe interpretarse a favor del conjunto y no a un solo grupo de ellas pese a la opinin de
cierto convencional constituyente que se pronunciara a favor de la remisin parcial(17).
En tal sentido, no resulta plausible excluir la aplicacin de la primer pauta contenida en el
prr. 3 del inc. 2 en cuanto seala que "la distribucin entre la Nacin, las Provincias y la
ciudad de Buenos y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias,
servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto" por
la sola circunstancia de mencionarse aquellas unidades polticas.
En efecto, las nociones relativas a competencias, servicios y funciones deben relacionarse
ineludiblemente con las Jurisdicciones y Organismos Descentralizados comprendidas en el
proyecto de ley de presupuesto general(18), cuyos anteproyectos de presupuesto forman la
base del proyecto de ley de presupuesto general(19).
En consecuencia, en lo que se refiere a los fondos destinados al funcionamiento de las
Jurisdicciones Institucionales Poder Legislativo, Poder Judicial, Ministerio Pblico,
Presidencia de la Nacin, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretaras
del Poder Ejecutivo Nacional y al funcionamiento de los Organismos Descentralizados la
distribucin debe hacerse en relacin directa a sus competencias, servicios y funciones
aplicando criterios objetivos de reparto.
En lo que se refiere a las Jurisdicciones Administrativo-Financieras "Servicio de la Deuda
Pblica" y "Obligaciones a cargo del Tesoro" la distribucin debe atender directamente al
objeto de su finalidad.
En lo que se refiere a la segunda pauta la misma establece que la distribucin de fondos
"ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".
En rigor, la formulacin de la pauta comprende tres valores a observar (equidad,

solidaridad y equivalencia) para la consecucin de tres objetivos (desarrollo, calidad de vida

e igualdad de oportunidades).
Tales objetivos guardan una identidad sustancial con los contemplados en la clusula del
progreso(20) y especialmente en la clusula de desarrollo humano(21) siendo el Poder
Legislativo el rgano constitucional natural que debe decidir el modo de hacerlos efectivos.
Se deduce de lo expuesto que el Congreso en uso de atribuciones exclusivas est llamado
a evaluar la distribucin de los fondos propuesta por la poltica de gobierno a la luz de los
valores y fines contemplados en la citada pauta constitucional.
En referencia a ello Bidart Campos seala que "estamos frente a un standard que grava a
los poderes pblicos con un deber positivo impostergable que no permite maniobrar los
recursos y gastos de cualquier manera, ni destinar a los derechos sociales el remanente o
el residuo que quede como sobrante despus de anteponer otras prioridades
seleccionadas por puros criterios de conveniencia financiera o fiscal, o de polticas
evaluadas solamente por las tcnicas econmicas"(22).
4. La ejecucin del presupuesto
Una vez que el Congreso decide y aprueba por ley el presupuesto el Jefe de Gabinete
debe llevar a cabo su ejecucin(23) bajo la supervisin del Presidente de la Nacin. La
Constitucin es explcita al sealar que la supervisin que ejerce el Presidente sobre la
inversin de las rentas de la Nacin debe ser "con arreglo a la ley o presupuesto de gastos
nacionales"(24).
Consecuente con ello la LAF establece que "una vez promulgada la ley de presupuesto
general el Poder Ejecutivo decretar la distribucin administrativa del presupuesto de
gastos... El dictado de este instrumento normativo implicar el ejercicio de la atribucin
constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y
el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento"(25).
La sujecin del Poder Ejecutivo a la ley decidida por el Congreso es puesta de resalto por
Joaqun V. Gonzlez al comentar que en la Constitucin "hay una facultad del Congreso
para fijar en la Ley de Presupuesto todos los gastos, y una limitacin a las facultades del
Poder Ejecutivo en el uso de las sumas que esa ley seala... En el lenguaje constitucional,
el presupuesto es, pues, una ley anual en la que se enumeran todos los gastos que deben
ser cubiertos por el Tesoro, segn decretos del Poder Ejecutivo, el cual no puede ordenar
ninguna inversin que en esa ley [decidida exclusivamente por el Congreso](26) no se halle
fijada"(27).

5. El control de la ejecucin del presupuesto

Un eslabn adicional del sistema de frenos y contrapesos inherente al sistema de divisin
de poderes se encuentra en la atribucin propia del Congreso de aprobar o desechar la
cuenta de inversin(28) oportunidad en que se evidencia el control posterior de la ejecucin
de la ley decidida por el rgano parlamentario.
Asimismo, la funcin resulta reforzada constitucionalmente a partir de 1994, si bien
consagrada legislativamente con anterioridad a travs de la LAF, al asignrsele al Poder
Legislativo la atribucin propia de "control externo del sector pblico nacional en sus
aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos"(29).
En dicho cometido el Poder Legislativo se vale de la opinin brindada por la Auditora
General de la Nacin, organismo de asistencia tcnica del Congreso con autonoma
funcional que "tiene a su cargo el control de legalidad, gestin y auditora de toda la
actividad de la Administracin pblica centralizada y descentralizada" y que interviene
"necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e
inversin de los fondos pblicos"(30).
Pero el presupuesto bsico para que el control ex post pueda ser realizado por el
Congreso es que la ley sea exclusivamente decidida por aqul con arreglo a las pautas
constitucionales de distribucin del gasto pblico, constituyendo as, el parmetro objetivo a
observar por el Jefe de Gabinete de Ministros. Por el contrario, si la ley pudiera ser
vlidamente alterada por voluntad de ste desaparecera el parmetro objetivo sobre cuya
base ejercer el control de su cumplimiento por recaer en una sola autoridad la decisin y
ejecucin de la ley de presupuesto(31).
En consecuencia, es falaz el argumento ensayado por el Poder Ejecutivo en el Mensaje
enviado al Congreso en cuanto sostiene que la facultad conferida al Jefe de Gabinete no
menoscaba la atribucin exclusiva de aqul al no modificarse el monto global del
presupuesto y reconocerse su control posterior al aprobar o desechar la cuenta de
inversin.
VI
La facultad atribuida al Jefe de Gabinete
y el art. 29 de la Constitucin Nacional

de Ministros por la ley 26.124

En estricto rigor tcnico el nuevo art. 37 de la LAF encuadra en el supuesto previsto por el
art. 29 de la Constitucin nacional(32) toda vez que al establecer que "el Jefe de Gabinete
de Ministros puede disponer... reestructuraciones presupuestarias est concediendo una
facultad extraordinaria a una persona en virtud de la cual la fortuna de los argentinos queda
a merced de su sola voluntad.

Constituye una facultad extraordinaria porque la Constitucin no le asigna al Jefe de

Gabinete de Ministros competencia alguna en la decisin del presupuesto nacional y
porque resulta fsica y jurdicamente imposible que en su persona se encuentre reunida la
representacin de las Provincias, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y del pueblo de
la Nacin, necesaria para compulsar la verificacin de las pautas constitucionales de
distribucin del gasto pblico (art. 75, inc. 2, prr. 3) y para decidir su aprobacin al fijar el
presupuesto nacional (art. 75, inc. 8).

En consecuencia, la reforma introducida por la ley 26.124 al art. 37 de la ley 24.156 coloca
al Jefe de Gabinete de Ministros en una posicin institucional con facultades que no son las
naturales del cargo bastando su sola voluntad para determinar las prioridades del gasto
nacional soslayando la voluntad de los intereses contrapuestos en el debate que valida
constitucionalmente la ley de presupuesto decidida por el Congreso de la Nacin.
VII
Inaplicabilidad del art. 76

de la Constitucin Nacional

En la ley 26.124 no se invoca tcnicamente el ejercicio de delegacin legislativa alguna a

los efectos de convalidar la facultad concedida al Jefe de Gabinete. No obstante ello,
resulta del caso sealar que el instituto tampoco sera susceptible de aplicacin al caso.
Ello por cuanto si bien la reforma constitucional de 1994 introdujo el instituto de la
delegacin legislativa a travs del art. 76(33) lo cierto es que la garanta de la forma
representativa republicana federal de gobierno fue ratificada sin modificaciones por la
Convencin Constituyente.
En efecto, la ley declarativa de necesidad de la reforma prohibi terminantemente a sta
"introducir modificacin alguna a las Declaraciones, Derechos y Garantas contenidos en el
Captulo nico de la Primera Parte de la Constitucin Nacional"(34). En consecuencia, las
normas anteriores que no tuvieron enmiendas conservan su vigencia normolgica a partir
de la fecha en que el respectivo autor las insert a la Constitucin (1853, 1860, 1866, 1898,
1957)(35).
Por lo tanto si la Convencin Constituyente no tena competencia para modificar
directamente el art. 1 de la Constitucin Nacional tampoco la tena para alterarla
indirectamente mediante incorporacin de nuevas clusulas o modificacin de las
preexistentes en la Segunda Parte [Orgnica] de la Constitucin nacional, a la sazn, el
mentado art. 76.

En estricto rigor tcnico el art. 75, inc. 8 de la Constitucin entraa una norma de
competencia(36) que reserva a una especfica fuente de derecho (ley formal) y a uno de los
rganos constitucionales (Poder Legislativo) la fijacin material del presupuesto debiendo
observar las mismas pautas de distribucin que al decidir la distribucin de los tributos
coparticipables.
Como tal, la norma constitucional citada es una norma de reserva que no slo circunscribe
el radio de accin de la fuente de derecho a la que se refiere sino que adems lo hace
respecto de todas las restantes fuentes. En este sentido toda disposicin constitucional que
reserva a la ley una determinada materia hace al menos tres cosas:
a) permite a la ley regular aquella materia;
b) prohbe a toda otra fuente regular aquella misma materia; y finalmente, por
consecuencia,
c) prohbe a la ley misma delegar en otras fuentes la regulacin de la materia en
cuestin(37), constituyendo una limitacin para el propio legislador(38).

Cuando la ley viola la norma constitucional que le reserva la regulacin de una

determinada materia, mediante la delegacin que dispone, la misma resulta afectada por el
vicio de incompetencia material negativa, y por lo tanto, nula de nulidad absoluta.
Ello por cuanto las normas de competencia definen las condiciones y lmites dentro de los
cuales es vlida una decisin de una autoridad jurdica (en el caso el Poder Legislativo).
Cuando no se cumplen las condiciones estipuladas el resultado es nulidad, es decir,
fracaso en el empeo de producir los efectos jurdicos deseados(39).
El vicio se produce por el reenvo a una fuente distinta y subordinada dado que por la ley
delegante se atribuye una competencia normativa a una fuente distinta de la ley (un
reglamento delegado del ejecutivo) en una materia como la relativa a la fijacin del
Presupuesto nacional que la Constitucin quiere que sea regulada slo por la ley, y, en
consecuencia, excluye de la competencia normativa a toda fuente que no sea la ley(40).
VIII
La garanta constitucional vulnerada
En atencin a las consideraciones expuestas la sancin de la ley 26.124 consagra una
flagrante violacin de la garanta de la forma representativa republicana federal de
gobierno.

La garanta comprende las tres caractersticas de la forma de gobierno adoptada por la

Nacin Argentina: republicana (divisin de los poderes), representativa (democrtica) y
federal (subordinacin de los ordenamientos provinciales y de la ciudad Autnoma de
Buenos Aires al ordenamiento nacional).
1. La divisin de poderes
La divisin de poderes en nuestro derecho constitucional responde a la ideologa de
seguridad y control que organiza toda una estructura de contencin del poder para proteger
a los hombres en su libertad y sus derechos. Es importante reconocer que la estructura
divisoria debe interpretarse en torno de la finalidad bsica que persigue: evitar la
concentracin que degenera en tirana (o totalitarismo), y resguardar la libertad de
personas, asociaciones, grupos sociales, etctera(41).
Por ello, la injerencia del Jefe de Gabinete de Ministros en una materia de decisin
exclusiva del Congreso Nacional implica dejar sin efecto la manda constitucional de que
sea el Poder Legislativo el nico que, luego de analizar si la composicin y finalidades de
distribucin de los fondos pblicos se ajustan objetivamente a las pautas
constitucionales(42), decida su fijacin(43).
Esta funcin se deriva de una competencia de ejercicio obligatorio que slo el Poder
Legislativo puede realizar en garanta de los derechos de los habitantes y que no es
susceptible de renuncia alguna.
En tal sentido el cambio de la aplicacin de los recursos a finalidades no previstas ni
contempladas oportunamente por el rgano legislativo implica vaciar de contenido material
a la tarea encomendada al rgano representativo de la voluntad del pueblo y de las
Provincias transformndola en una intervencin formal habilitante de la concentracin del
poder en beneficio del arbitrio del Poder Ejecutivo.
As pues el contralor posterior aludido resulta de cumplimiento imposible por ausencia de
ley presupuestaria en sentido estrictamente constitucional.
An ms. Lo que no ha sido debidamente advertido es que con la reforma sancionada el
Jefe de Gabinete se hallara tcnicamente habilitado para manejar discrecionalmente las
asignaciones presupuestarias que tienen por finalidad cubrir los gastos operativos del
Poder Legislativo y del Poder Judicial, erigindose as en una potencial arma de coaccin
econmico-financiera incompatible con la existencia de un Estado de Derecho.
2. La forma representativa y federal de gobierno
La forma representativa y federal de gobierno justifica su existencia en que las cuestiones

de mayor trascendencia institucional deban ser decididas, consensuadas y aprobadas en

aquel mbito en que el pueblo y las Provincias puedan ejercer su poder poltico en forma
coordinada a travs de su representacin el primero, en la Cmara de Diputados(44) y las
segundas, en la Cmara de Senadores(45).
El verbo de Echeverra refleja su sentido: "El legislativo representa la razn del pueblo, el
judicial su justicia, el ejecutivo su accin y voluntad; el primero labra la ley, el segundo la
aplica, el tercero la ejecuta; aqul vota las erogaciones e impuestos y es rgano inmediato
de los deseos y necesidades del pueblo; ste es rgano de la justicia social, manifestada en
las leyes; el ltimo, administrador y gestor infatigable de los intereses sociales"(46).
En atencin a lo anteriormente sealado cabe concluir que en su nueva redaccin el art.
37 de la LAF vulnera la forma representativa y federal de gobierno en la medida que el
Poder Legislativo ha renunciado en lo sucesivo a su funcin representativa y federal al
conceder a un funcionario del Poder Ejecutivo la facultad de neutralizar los efectos de su
ejercicio.
voces: constitucin nacional - poder ejecutivo - poder legislativo - estado nacional administracin pblica
1 - B.O. 8-8-06 [EDLA, 1992-364].
2 - Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Pblico Nacional ("LAF").
3 - La norma reglamentaria (art. 37, Anexo aprobado por el decreto 2666/92)
dispone: "Al decretarse la distribucin administrativa del Presupuesto de gastos, el
Poder Ejecutivo Nacional establecer los alcances y mecanismos para llevar a cabo
las modificaciones al Presupuesto General, dentro de los lmites que la Ley le
seala". "Las solicitudes de modificaciones al Presupuesto General de la
Administracin Nacional debern ser presentadas ante la Oficina Nacional de
Presupuesto, mediante la remisin del proyecto de acto administrativo que
corresponda, acompaado de la respectiva justificacin y de acuerdo a las normas e
instrucciones que dicha Oficina Nacional establezca". "Para los casos en que las
modificaciones se aprueben a nivel de las propias Jurisdicciones y Entidades, el
decreto que establezca la distribucin administrativa deber fijar los plazos y las
formas para la comunicacin, a la Oficina Nacional de Presupuesto, de los ajustes
operados".
4 - LRF [EDLA, 2004-B-60].
5 - Mensaje PEN n 816/06. En el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo el prr. 3
comenzaba diciendo "Facltase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las
reestructuraciones...", en tanto que no figuraba el ltimo prrafo que hace referencia
al incremento de las partidas de gastos reservados y de inteligencia reservados al
Congreso de la Nacin.

6 - CN, art. 100, inc. 6.

7 - CN, art. 99, inc. 1.
8 - LAF, art. 26; CN, art. 75, inc. 8.
9 - CN, art. 75, inc. 8.
10 - LAF, arts. 24 y 26.
11 - LAF, Dec. Regl. 2662/92, art. 25.
12 - Alberdi, Juan B., Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina
segn su Constitucin de 1853, Cap. V, pg. 306, Librera "El Foro", Buenos Aires,
1993.
13 - CS, "Zofracor", Fallos, 325:2394.
14 - As, el inc. 2 del art. 75 tras sealar que "una ley convenio, sobre la base de
acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de
estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos"
precisa en su tercer prrafo -al que remite el inc. 8 del art. 75- que "la distribucin
entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se
efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional".
15 - Obra de la Convencin Nacional Constituyente 1994, t. IV, pg. 3998, Centro de
Estudios Constitucionales y Polticos, Ministerio de Justicia de la Nacin. Dictamen
de Comisin n 25, de la comisin de Competencia Federal y de Rgimen Federal,
sus Economas y Autonoma municipal a la comisin de Redaccin. Tema: Rgimen
de coparticipacin.
16 - Obra..., t. VI, pg. 5371, 24 Reunin - 3 Sesin Ordinaria (continuacin), 4 de
agosto de 1994.
17 - En respuesta al interrogante del convencional Lpez de Zavala: "quiero que me
aclaren cul es el sentido de la referencia que se hace al tercer prrafo del inc. 2 de
este artculo. Formulo esta pregunta porque el tercer prrafo habla de la distribucin
entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires" el convencional
Gonzlez respondi: "cuando el artculo en tratamiento remite al prr. 3 del inc. 2,
lo hace con referencia a la parte que indica: ser equitativa, solidaria y dar
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional" (Obra..., t. VI, pgs. 5747, 5748).
18 - LAF, arts. 9 y 25.
19 - LAF, art. 25: "Sobre la base de los anteproyectos preparados por las
jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte
necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionar el proyecto
de ley de presupuesto general". En el contexto de la LAF debe entenderse por
jurisdiccin "a cada una de las siguientes unidades: a) Institucionales: Poder
Legislativo; Poder Judicial; Ministerio Pblico; Presidencia de la Nacin, Jefatura de
Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretaras del Poder Ejecutivo nacional; b)

Administrativo-Financieras: Servicio de la Deuda Pblica; Obligaciones a cargo del

Tesoro (art. 9).
20 - Por el art. 75, inc. 18 de la Constitucin se establece que corresponde al
Congreso "proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y al bienestar
de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de
instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la
construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de
propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la
importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes
protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y
recompensas de estmulo".
21 - Por el art. 75, inc. 19 de la Constitucin se establece que corresponde al
Congreso: 1. "Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico
con justicia social, a la productividad de la economa nacional, a la generacin de
empleo, a la formacin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la
moneda, a la investigacin y al desarrollo cientfico y tecnolgico, su difusin y
aprovechamiento". 2. "Proveer al crecimiento armnico de las Nacin y al
poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas
iniciativas, el Senado ser Cmara de origen". 3. "Sancionar leyes de organizacin y
de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable
del Estado, la participacin de la familia y de la sociedad, la promocin de los
valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin
discriminacin alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la
educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades
nacionales. 4. "Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultura, la libre
creacin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio artstico y los espacios
culturales y audiovisuales".
22 - Bidart Campos, Germn J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional
Argentino, nueva edicin ampliada y actualizada a 1999-2001, Buenos Aires, Ediar,
2001, t. I-B, pg. 15.
23 - CN, art. 100, inc. 7.
24 - CN, art. 100, inc. 10.
25 - LAF, art. 30.
26 - Nota del autor.
27 - Gonzlez, Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, Obras Completas,
Universidad Nacional de la Plata, Buenos Aires, 1935, vol. III, pg. 382.
28 - CN, art. 75, inc. 8.
29 - CN, art. 85, prr. 1.
30 - CN, art. 85, prrs. 2 y 4.
31 - Como expresa Bielsa "la potestad del Congreso... en lo que concierne al

examen y aprobacin de la gestin financiera del Poder Ejecutivo, es un corolario

lgico de su poder de establecer contribuciones y afectar el producto de ellas a los
gastos de la Nacin, gastos que solamente pueden realizarse en virtud de
autorizacin legal. Si los representantes del pueblo deben votar las contribuciones y
autorizar gastos, justo es que quien ejecuta esos gastos, o sea el Poder Ejecutivo,
rinda cuenta antes esos representantes, que forman el poder que lo autoriz para
realizarlos en manera determinada. Por eso la Constitucin atribuye al Congreso
expresamente esa potestad (art. 67, inc. 7). La aprobacin y, en su caso, el rechazo
de la cuenta de inversin tiene efectos polticos y jurdicos respecto del Poder
Ejecutivo, en cuanto a su gestin administrativo financiera, y efectos jurdicos
respecto de los actos que se han realizado en esa gestin" (Bielsa, Rafael, Derecho
Constitucional, 3 ed. aumentada, Buenos Aires, Depalma, 1959, pgs. 582-583).
32 - El art. 29 dispone que "El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni
las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades
extraordinarias, ni la suma del poder pblico, ni otorgarles sumisiones o
supremacas por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a
merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una
nulidad insanable, y sujetarn a los que los formulen, consientan o firmen, a la
responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria".
33 - El prr. 1 del art. 76 de la Constitucin Nacional reza: "Se prohbe la delegacin
legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin
o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de
la delegacin que el Congreso establezca".
34 - Ley 24.309 [EDLA, 1994-A-116], art. 7.
35 - Bidart Campos, Germn J., Manual de la Constitucin Reformada, t. I, 2 reimp.,
Buenos Aires, Ediar, 1998, pgs. 303-304.
36 - Vanossi, Jorge R. A., Teora Constitucional, Teora Constituyente, 2 ed.
actualizada, Buenos Aires, Depalma, 2000, vol. I, pgs. 138-140.
37 - Guastini, Riccardo, La invalidez, en "Distinguiendo. Estudios de teora y
metateora del derecho", Barcelona, Gedisa, 1999, pgs. 325-329.
38 - Guastini, Riccardo, La costituzione come limite alla legislazione, pg. 108, en
Analisi e diritto 1998, ricerche di giurisprudenza analitica, Facoltà di
Giurisprudenza (Università degli studi di Genova), (http://www.giuri.unige.it).
39 - Bulygin, Eugenio, Sobre las normas de competencia, en Anlisis Lgico y
Derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pgs. 490-491.
40 - Guastini, La invalidez, cit., pg. 336.
41 - Bidart Campos, Germn J., Tratado..., cit., t. II-A, pg. 437.
42 - CN, art. 75, inc. 2, prr. 3.
43 - CN, art. 75, inc. 8.
44 - CN, arts. 22 y 45.
45 - CN, arts. 54 y 126.

46 - Echeverra, Esteban, Dogma socialista y otras pginas polticas, X. 12.

Organizacin de la Patria sobre la base democrtica, Buenos Aires, Ediciones
Estrada, 1956.