ARTIGO

Dficit Pblico:
Reviso de um
Debate lnacabado

Paulo Cesar Vaz Guimares

Economista pela Universidade de Braslia (UNB);
Mestrando em Administrao Pblica na EAESP/FGV;
Tcnico da Fundao do Desenvolvimento
Administrativo (FUNDAP).

RESUMO: O texto discorre sobre diferentes abordagens

para a anlise do dficit pblico, realan.do os J"0~lem~s de
conceituao e mensurao. Trs conceiice sao discutidos:
Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, Dficit
Operacional do Setor Pblico e Dficit Real. O primeiro esteve presente nas relaes com o FMI nos anos 80, ~endo
substitudo pelo conceito operacional em razo das distores geradas pela inflao. J o Dficit Real representa u.ma
interessante alternativa ainda no utilizada. Conclui-se
que no existe uma opo definitiva, a 9ual depe~de das caractersticas institucionais da economia e do aprimoramento das contas pblicas, alm do tipo de anlise que se pretenda desenvolver.

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Revista de Administrao de Empresas

*bilidade
PALAVRAS-CHAVE: Dficit Pblico, Poltica Fiscal, ContaPblica.
*blicABSTRACT:
The paper presents different approaches to PuDeficit' s study, stressing the conceptual and measure-

ment problems. Three concepts are analysed: P.ublic Sec~o.r

Borrowing Requirement, Public Se~tor O~era~lOnal I?eficlt
and Real Deficit. The first was used in the eighiie uring the
negotiations with the IMF and it was replaced by the operational concept due to distortions caused by inflation. The Real
Deficit represents an interesting alternatiz;e which h~s. ~ot
been applied yet. It is concluded that there IS not a deiinitioe
option, which depends on the instit~tional featu res.of the e~onomy and the improvement of public accounts, besides the intended kind of analysis.

* KEY WORDS: Public Deficit, Fiscal Policy, Public Accounting.

* Agradeo a orientao do Prof. Dr. Eurico ~orff na real!z~o do estudo e os comentrios do Prof. Paulo Nogueira Batista JUnior.

So Paulo, 32(1) 44-47

Jan./Mar. 1992

DFICIT PBLICO

INTRODUO

mbora o tratamento da restrio oramentria do governo e suas diferentes formas de financiamento sejam tradicionais na Teoria Econmica, tambm o ,
como nos lembra Carneiro" a problemtica da transformao de conceitos analticos em nmeros que orientem
a poltica econmica. Isto excepcionalmente verdadeiro
nos dias de hoje, a despeito do aprimoramento no ferramental auxiliar disponvel, quando a complexidade das
relaes intersetoriais parece torn-las ainda mais nebulosas e indefinidas. E exatamente deste ponto que diversos analistas brasileiros e estrangeiros tm se ocupado,
procurando desvendar os mitos e compreender a real dimenso do impacto do dficit pblico.
Assim, este texto tem por objetivo retratar pontos de
algumas contribuies que abordam os aspectos conceituais e de mensurao', a fim de reforar a opinio
de que o debate est longe de ser concludo, demandando estudos que vislumbrem com maior clareza as
contas pblicas e seus desdobramentos na economia
brasileira.
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO
SETOR PBLICO (NFSP)

o conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Pblico adotado pelo FMI pode ser considerado relativamente recente no Brasil, e utilizado para captar
a presso das atividades do governo sobre o setor privado. A fundamentao nitidamente ortodoxa, sendo
um dos pilares de sustentao a preveno do crawding
out' do setor pblico pelo setor privado, j que decorre
da equao de restrio oramentria ser assumida como uma funo e no como uma identidade.' Logo, as
suas metas representam a tentativa de limitar o crdito
ao governo na expectativa de que a poupana privada
no seja drenada indevidamente.
Um dos primeiros problemas consiste na delimitao da abrangncia do setor pblico. Dado o tamanho
do mesmo e a complexidade das contas pblicas, tornase um exerccio estafante a manipulao dos nmeros
para o clculo de dficit.
Um dos principais problemas encontrados pelos analistas do caso brasileiro at pouco tempo era a existncia
de trs oramentos - Oramento Geral da Unio
(OGU), Oramento Monetrio e Oramento das Empresas Estatais - com o complicador de que todos eram de
carter hbrido," Tambm a vigncia da conta movimento entre o Banco do Brasil e o Banco Central dificultava o
tratamento do comportamento das Autoridades Monetrias (AM), alm da flexibilidade permitida pela Lei
Complementar n 12.6 Mais recentemente, no entanto, o
incio da unificao oramentria e a extino da conta
movimento facilitaram os estudos voltados para a consolidao das contas pblicas', mas ainda no podem-ser
consideradas suficientes.'
Foi neste terreno" acidentado" que o FMI optou pela
NFSP restrita, no levando em considerao o setor pblico financeiro. Atravs deste procedimento, foram in-

cludos os governos federal, estadual e municipal, a administrao indireta, a previdncia e as contas fiscais
do oramento monetrio. Como conseqncia, obtevese o aprimoramento das estatsticas, principalmente
porque as informaes disponveis at 1983, que tinham como fonte as Contas Nacionais, apenas permitiam a anlise (parcial) do dficit do Tesouro." Todavia,
ao ser excludo o setor financeiro, talvez tenha sido colocado em segundo plano o cerne da questo do dficit,
como procuraram demonstrar Lundberg e Castro."
Nas palavras destes pesquisadores, como as Autoridades Monetrias eram intermediadoras da dvida externa com importante papel no financiamento do setor pblico no financeiro, o desequilbrio financeiro do governo se encontrava no oramento monetrio. Os autores frisavam que, diante do processo de estatizao da
dvida externa", o conceito de NFSP incorria em dupla
contagem por incluir os juros pagos pelas instituies
pblicas s Autoridades Monetrias, assim como os encargos pagos pelo Tesouro sobre os ttulos colocados
venda pelo Banco Central. O mais grave, entretanto, era
a incapacidade de estabelecer uma distino entre polticas monetrias e fiscais, medida que a esterilizao
dos efeitos da expanso monetria, em razo do aumento das reservas internacionais ou do crdito do
1. CARNEIRO,D. "Passivo do governo e dficit pblico no perodo
1970/1985". In: LOZARDO, E. (org.)
Dficit Pblico Brasileiro: Poltica
Econmica e Ajuste Estrutural. Rio de
Janeiro. Ed. PazeTerra, 1987, p. 217.
2. necessrio frisar que outros autores tratam desta temtica utilizando conceitos que aqui no foram
privilegiados (Dficit de Caixa, por
exemplo). Tal fato, no entanto, est
mais afeto opo por uma linha de
argumentao do que a uma seleo
dos "melhores" conceitos. Para um
bom trabalho que examina algumas
outras variveis, ver COSTA, M.; PEREIRA, L. & SILVA, C. Medidas do
dficit pblico: variaes em torno
dos principais conceitos. Rio de Janeiro, Centro de Estudos Fiscais,
IBRE/FGV,jan.1988.
3. Crowding out o termo cunhado
pela Teoria Econmica que designa
a transferncia de recu rsos do setor
privado para o setor pblico, motivada por alguma poltica pblica.
4. BRESSER PEREIRA, L. & DALL'ACaUA, F. "A composio financeira do dficit pblico". In: LOZARDO, E. (org.) Op. cit., p. 17.
5. Para uma descrio dos oramentos, ver MEREGE, L. Externai
debt and public economics in Brazil
(1980-1984). Syracuse. Universidade de Syracuse. Tese de Doutorado,
1988, pp. 53-100. (mimeo)
6. OLIVEIRA, J. "dficits dos oramentos pblicos no Brasil: conceitos e problemas de mensurao" In:
LOZARDO, E. (org.) Op. cit., p. 261.

7. Ficaa ressalva de que alguns autores colocam dvidas quanto ao efetivo fechamento da conta movimento.
Ver PISCITELLI, R. "O processo de
elaborao e execuo oramentria
no Brasil; algumas de suas peculiaridades". Revista de Economia Poltica, 8(3):90, jul. 1988.
8. Tal opinio corroborada por
Korff, que frisa enfaticamente a necessidade da transparncia oramentria. Ver KORFF,E. O Setor Privado da Economia e o dficit Pblico. So Paulo, FIESP/CIESP, 1987,
pp.2-3.
9. ROSSI, J. "Notas sobre o conceito apropriado de dficit pblico
real". Pesquisa e Planejamento Econmico, 15(3):567, dez. 1985; ALVES, S. "O desafio do dficit pblico". In: LOZARDO, E. (org.) Op. cit.,
pp. 56-7; ALVES, S. "tratamento da
Correo monetria dos juros da dvida interna". Revista de Economia
Poltica, 9(3):69, jul/set. 1989; FRAGA NETO, A. & LARA RESENDE, A.
"dficit, dvida e ajustamento: uma
nota sobre o caso brasileiro". Revista de Economia Poltica, 5(4):57-8,
out/dez. 1985.
10. LUNDBERG, E. & CASTRO, A.
"Desequilbrio do setor pblico e
seu impacto sobre o oramento monetrio".ln: LOZARDO, E. (org.) Op.
cit., p. 96.
11. Para uma anlise desta questo,
ver CAVALCANTI, C. "Transferncia
de recursos e substituio da dvida
externa por dvida interna". Revista
de Finanas Pblicas, ano XLVII,
(372):16-42, out/nov/dez. 1987.

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RAE
Banco Central ao setor privado, era compreendida como incremento no dficit.
Diante de tantas dificuldades e inconsistncias conceituais, cabe reafirmar a advertncia de Werneck" de
que errneo supor que a NFSP corresponde a um indicador adequado da situao fiscal do Estado. Isto
porque, afora os problemas citados, estar-se- tendo
por base apenas a variao no passivo pblico, sem levar em conta as variaes no seu ativo.
Batista Jr.13, por sua vez, chama a ateno para o fato
de que a NFSP "no representa e nem pretende representar
uma medida direta do dficit pblico", pois em seu clculo
esto computadas as necessidades de financiamento para investimento do setor pblico. Alm do mais, a NFSP
(assim como outros conceitos de dficit) enganosa como indicadora de poltica fiscal quando a economia se
encontra em recesso e/ ou processos inflacionrios. Batista Jr. sublinha, ainda, que o mtodo baseado na diferena do saldo da dvida (regime de caixa) entre duas
datas pode dar margem a incorrees, pois podem estar
sendo consideradas ao dficit operaes, tais como o crdito ao setor privado, que no representam presses no
sistema financeiro atribuveis ao setor pblico.
Outro eixo de crticas feito por Alves nos artigos j
citados, que considera a NFSP um conceito por demais
restrito, no dando conta nem do perfil da dvida ("estrutura da maturidade") nem da possvel monetizao,
ambos essenciais para a poltica monetria. Entretanto,
o enfoque principal do autor recai sobre a inconsistncia em aceitar que os pagamentos devidos correo
monetria sejam computados no dficit, enquanto as
amortizaes do principal no o so.
Em linhas opostas se encontram Frana" e Ramalho". A preocupao de Frana derivada diretamente
do paradigma neoclssico, que prev a subida nas taxas
de juros em funo da colocao de ttulos pblicos no
mercado. Enquanto para Ramalho a opo por critrios
reais resultada incorreta ciso entre polticas monetrias e fiscais, fruto da anlise dicotmica entre curvas IS
e LM. Assim, somente um conceito suficientemente
amplo abranger toda a restrio oramentria, necessitando serem incorporadas as variveis que possam
ser utilizadas como instrumentos de poltica econmica. Entretanto, como as premissas do modelo de Ramalho fazem uso de hipteses comportamentais (iluso
monetria, por exemplo), cabe com muita pertinncia o
alerta de Bastos et alii para que aquelas no sejam fixadas em apenas um lado da equao." Desta forma, por
exemplo, se existe iluso em relao dvida, esta tambm estar presente nos aumentos de impostos nominais, o que poder afetar o deslocamento da demanda.
No meio de tanta discordncia, uma aparente convergncia se encontra na negao do uso da relao
NFSP /PIB como indicador da situao fiscal. Em Bresser Pereira e Antinori", est disponvel uma argumentao simples e clara de como o processo inflacionrio
eleva artificialmente a mencionada relao, visto confundir fluxos e estoques. A explicao decorre da NFSP
ser medida a preos de fim de perodo, enquanto o PIB
deflacionado pelo valor mdio da variao de preos.

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Por fim, os prprios membros do staft do FMI reconheceram que as comparaes internacionais no devem
ser feitas com base na relao NFSP /PIB, em razo das
distores criadas pela inflao."
DFICIT OPERACIONAL DO
SETOR PBLICO (DOSP)

o Dficit Operacional do Setor Pblico surgiu para evitar alguns dos problemas gerados pelo processo inflacionrio para a mensurao do dficit pblico. Assim, o DOSP exclui do clculo das Necessidades de Financiamento
do Setor Pblico as correes monetria e cambial, a fim
de propiciar um melhor indicador da situao fiscal.
Percebe-se da definio que algumas dificuldades
com a NFSP permanecem com o OOSP. Uma primeira
restrio para o seu uso no Brasil at recentemente foi
desconsiderar o setor financeiro, ignorando o oramento monetrio, os problemas com o Sistema Financeiro de
Habitao, os "estouros" dos bancos estaduais etc. Isto
que permitiu que em certos perodos, como em 1984,
fosse divulgada a eliminao do dficit pblico operacional, enquanto persistiam presses desestabilizadoras." Batista Jr.20 incisivo quanto a este ponto, pois critica a disposio da viso heterodoxa, ou inercialista, de
aceitar sem mais crticas as estatsticas oficiais.
No tocante consistncia interna do conceito, relevante a observao de Rossi" de que o OOSP realiza
uma contabilidade pela metade. A explicao reside no
fato do passivo do governo ser atualizado apenas parcialmente, pois embora a dvida seja ajustada corretamente, para o autor, a base monetria no o . Pela sua
tica, o imposto inflacionrio fica praticamente esquecido, justificando sua preferncia pelo Dficit Real. No
entrando ainda no estudo deste conceito, necessrio
assinalar que outros autores" chamam a ateno para a
complexidade da mensurao do passivo pblico, o
qual comporta variveis pouco acessveis como o valor
presente da dvida e futuras penses previdencirias.
Atentando para o clculo do OOSP para a economia
brasileira, um fator que logo ganha destaque a alter12. WERNECK, R. Empresas Estatais e Poltica Econmica. Rio de
Janeiro, Ed. Campus, 1987, pp.
44-5.
13. BATISTA JR., P. "Dois diagnsticos equivocados da questo fiscal
no Brasil". Revista de Economia Poltica, 5,(2):19-23, abr/jun. 1985.
14. FRANA, P. "dficit pblico e
poltica econmica".ln: LOZARDO,
E. (org.) Op. cit., p. 130.
15. RAMALHO, V. "Adequao do
dficit pblico global como indicador para poltica de estabilizao".
Revista Brasileira de Economia,
41 (3):296-300, jul/set. 1987.
16. Bastos, C.; LOPES, F. & SERRANO, F. Conceitos de dficit Pblico.
Rio de Janeiro, lEI/UFRJ, 1989, p.
11.(Mimeo)

17. BRESSER PEREIRA, L. & ANTINORI, M. "Nota sobre o dficit pblico e a correo monetria". Revista
de Economia Poltica, 3(4):136-7,
out/dez. 1983.
18. TANZI, V.; BLEJER, M. & TEIJEIRO, M. "Inflation and the measurement of fiscal deficits". IMF Staff Papers, 34(4):730-1, dez. 1987.
19. Fraga Neto, A. & Lara Resende,
A. Op. cit., pp.58-9.
20. Batista JR., P. Op. cit., p.31.
21. ROSSI,J. Op. cit., pp. 571-2.
22. CARNEIRO, D. Op. cit., p. 217;
BUITER, W. "Measurements of the
public sector deficit and its implications for policy evaluations and design". IMF Staff Papers, 30(2):310,
jun.1983.

DFICIT PBLICO

nncia de metodologias para a determinao das correes monetria e cambial. Como conseqncia, bastante factvel que as presses do setor pblico sobre o
sistema financeiro estejam superdimensionadas quando a correo oficial ficar abaixo da variao dos preos,
ou subdimensionadas em situaes opostas." Tendo em
vista tal problemtica, um estudo de Ciambiagi" procurou estimar o DOSP a partir da inflao, e no com base
nos critrios oficiais. As suas concluses demonstram
que, afora a consistncia conceitual que permite o procedimento, os resultados sofrem alteraes significativas.

Na verdade, como se procurou demonstrar no

texto, no pode existir um conceito definitivo de
dficit pblico a ser aplicado universalmente.

elaborado por Cysne", a exclusiva ateno sobre a relativa estabilidade do comportamento do Dficit Operacional no perodo 1985-86encobria o fato de que ocorria
uma exploso de consumo. Esse fenmeno vinha na esteira do aumento na renda disponvel do setor privado
(fruto da queda do imposto inflacionrio), que estava
refletido diretamente na elevao do Dficit Real.
Cabe alertar que tambm so feitas crticas ao Dficit
Real enquanto indicador da situao fiscal, tal qual
NFSP e ao DOSP. Ramalho", por exemplo, considera o
Dficit Real enganoso e de uso inadequado nas polticas
de estabilizao. Atravs do modelo que desenvolve a
partir da equao de restrio oramentria do governo,
conclui que a opo pelo conceito em termos reais equivale a duvidar da efetividade das polticas monetrias e
fiscais, o que j no ocorre com o conceito nominal. Conforme o autor, "o tamanho e a variao do dficit real no do
qualquer indicao do impacto do governo sobre a inflao, e
isso reafirma exatamente a tese do dficit nominal" .32

COMENTRIO FINAL
Uma defesa mais enftica da utilizao do DOSP para
o caso brasileiro o recente estudo de Alves." O cerne do
modelo apresentado por este autor que a inflao no
afetaria necessariamente o valor real das receitas (visto
que existem instrumentos de controle por parte das autoridades fiscais) nem das despesas, em funo dos mecanismos de indexao; por outro lado, elevaria o pagamento de juros atravs de um efeito Fsher" completo,
que garantiria a taxa real de retomo desejada, restringindo fortemente a capacidade das autoridades econmicas
atuarem sobre a conta juros. Logo, as parcelas devidas
recomposio do principal em termos reais deveriam ser
tratadas como amortizaes e, portanto, ficariam fora do
clculo do dficit. Neste sentido, o DOSP realmente poderia ser um bom instrumento, mas de difcil mensurao e s deveria ser utilizado quando o refinanciamento
da parcela corrigida da dvida no implicasse presses
inflacionrias", ou seja, quando o refinanciamento da dvida estivesse automaticamente garantido.

DFICIT REAL
O conceito de Dficit Real significa o DOSP menos o
imposto inflacionrio. Na opinio de Bastos et alii, este representa o melhor indicador, pois permite distinguir os impactos do setor pblico sobre a demanda
agregada e a forma de alocao da riqueza privada."
Rossi" tambm acolhe como vital a receita propiciada
pelo imposto inflacionrio, pois considera que estaria
em tomo de 2% do PIB em 1985. Indubitavelmente, est presente para ambos a premissa de inexistncia de
iluso monetria, ou propenso marginal a consumir
desprezvel sobre a correo monetria, nas palavras
de Rossi. Caso contrrio, o dficit, calculado segundo a
metodologia da NFSP, poderia ser mais apropriado.
Parece inegvel a importncia das tentativas de mensurao do Dficit Real para a anlise das finanas pblicas. Como bem ilustra o estudo sobre o Plano Cruzado

A exposio anterior retrata, em grandes traos, a

variedade de hipteses que podem ser feitas com relao ao dficit pblico. Todo o esforo que vem sendo
dispendido procura acumular conhecimento das relaes entre os setores privado e pblico, para melhor
avaliao das alternativas de poltica econmica. Entretanto, conforme procuraram demonstrar Boskn" e Eisner", pouco se conhece dos reais impactos do dficit,
nem mesmo nas economias mais desenvolvidas, onde
existe um maior esforo de pesquisa.
Conclui-se que de forma alguma constitui privilgio
da economia brasileira a discrdia a respeito do tema.
Na verdade, como se procurou demonstrar no texto,
no pode existir um conceito definitivo de dficit pblico a ser aplicado universalmente. Pelo contrrio, a discusso dos trs conceitos refora a idia de que as opes de cada analista esto condicionadas s caractersticas institucionais da economia, ao conhecimento disponvel das contas pblicas e ao tipo de estudo que se
pretende desenvolver. O
23. CARDOSO, E. & REIS, E.
"dficits, dvidas e inflao no Brasil". Pesquisa e Planejamento Econmico, 16(3):595, dez. 1986.
24. GIANBIAGI, F. "Os conceitos de
custo da dvida mobiliria e dficit
operacional do setor pblico: uma
crtica". Revista de Economia Brasileira, 43(1 ):69-74, jan/mar. 1989.
25. ALVES, S. Op. cit., pp. 74-80.
26. O efeito Fisher est presente
quando, em uma economia inflacionria, as taxas nominais de juros
tendem a uma taxa real mais a taxa
esperada de inflao.
27. TANZI, V. et alii. Op. cit., pp.
727-8.
28. Bastos, C. et alii. Op. cit., p. 16.

29. ROSSI, J. Op. cit., p. 572.

30. CYSNE, R. "O Plano Cruzado
frente s reestimativas do dficit
Operacional entre 1984 e 1987". Revista Brasileira de Economia,
44(2):164-6, abr/jun. 1990.
31. RAMALHO, V. "dficit Pblico:
do paradoxo ao dficit Nominal".
Revista Brasileira de Economia,
44(2):243, abr/jun. 1990.
32. RAMALHO, V. Op. cit., p. 247.
33. BOSKIN, M. "Federal government deficits: some myths and realities. American Economic Review,
72(2): 297-301, maio 1982.
34. EISNER, R. "Which budget deficit? Some issues of measurement and
their implications". American Economic Review, 74(2):138-9, maio 198

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