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PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

ACCIN POPULAR-Por la presunta violacin de los derechos colectivos


afectando la salud pblica
COMPETENCIA-El Tribunal Administrativo de Risaralda al conceder el amparo del
derecho colectivo orden efectuar acciones que no son propias de su competencia
En el presente caso, la apelacin presentada por la Secretara de Salud del
Departamento de Risaralda, discuten la decisin adoptada por el Tribunal Administrativo
de Risaralda, al conceder el amparo del derecho colectivo y la seguridad pblica en
cuanto a que orden efectuar acciones que no son propias de su competencia, las cuales,
deben ser por su competencia ejecutadas, por la Corporacin Autnoma Regional de
Risaralda CARDER, y el ICA, en lo que respecta a los insumos orgnicos para la
produccin agrcola, y el Municipio de Gutica, tal y como lo establece el artculo tercero
de la Ley 136 de 1994, en cuanto al bienestar general y mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin en su respectivo territorio.

ACCIN POPULAR-Versa sobre la necesidad de erradicar la problemtica de la


mosca domstica
Si bien la accin popular versa sobre la necesidad de que se realicen todas las medidas
necesarias para controlar y erradicar la problemtica de la mosca domestica, ya que sta
implica una problemtica para la salubridad pblica y el medio ambiente de la poblacin
de Gutica (Risaralda), debido al mal manejo que se hace de la utilizacin de la gallinaza
y la porquinaza como abonos orgnicos en los cultivos de cebolla y tomate. Hay que decir
tal y como lo hace el a quo dentro del anlisis de la providencia apelada, previo a la
determinacin de las competencias individuales de los accionados, que no se vislumbra
una vulneracin de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y la
salubridad pblica, conforme lo obliga la Ley 472 de 1998, en su artculo 4, literales a, y
g, toda vez, que de las pruebas arrimadas para demostrar las acciones tendientes a
controlar el problema de la proliferacin de la mosca domestica, ste despacho hace
mencin en primer lugar las del Municipio de Guatica, tales Como: las actas de reunin
que obran a fls. 96, 98, 99, 102 a 108, de enero 8, 28 de 2009, a la cual asistieron
autoridades del orden municipal a efectos de tratar temas tendientes a evitar la instalacin
de porquerizas y criaderos de animales domsticos en el rea urbana, y verificaciones de
controles sanitarios.

DERECHOS COLECTIVOS-No se vislumbra vulneracin al goce de un ambiente


sano y la salubridad pblica
Mltiples son las pruebas analizadas que permiten determinar que las entidades
demandadas, han llevado a cabo acciones tendientes a controlar el aumento de la mosca
en el Municipio de Guatica, y que al parecer entre sus mltiples causas de reproduccin
se encuentran las fitosanitarias concernientes con la tenencia de animales como cerdos y
aves en porquerizas y corrales en condiciones de higiene inadecuadas. Pero de lo
valorado hasta aqu, la Delegada del Ministerio pblico es consecuente con el a quo para
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decir que no se encuentra demostrado en parte alguna la vulneracin del derecho


colectivo al goce de un ambiente sano, al deducirse que las acciones adelantadas por los
demandados, se relacionan con el manejo, uso, aprovechamiento y conservacin de los
recursos naturales, el equilibrio del ecosistema, la proteccin de la diversidad biolgica y
el desarrollo sostenible con la calidad de vida del hombre.

ACCIN POPULAR-Se ejercen para hacer cesar el peligro, la amenaza, la


vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos/DERECHOS
COLECTIVOS-Con relacin al abono de cultivos con gallinaza y porqueriza
omisin que al parecer genera la proliferacin de la mosca domstica
Resulta entonces determinante para la Delegada del ministerio pblico, que el Municipio,
la CARDER y la Secretara de Salud Departamental, adelantaron acciones encaminadas
a frenar la reproduccin de la mosca domstica, concretamente dirigidas a encontrar el
foco del problema, realizando inspecciones sanitarias en establecimientos de comercio
donde se venden y distribuyen alimentos, comprobando el estado de higiene y
fitosanitarios de las porquerizas y galpones de pollo, de donde salta la produccin del
abono en referencia. Sin embargo, con relacin a los cultivos de cebolla, y a la forma
como se abonan dichos cultivos con gallinaza y porqueriza, omisin que al parecer
genera la proliferacin de la mosca domstica, no se observan medidas adoptadas para
lograr que los cultivadores obren conforme lo establece el Acuerdo 020, que regula la
forma de aplicacin y utilizacin del abono en el Municipio.
De otro lado, en la Ley que reglamenta las acciones populares, se establece que se
ejercen para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los
derechos e intereses colectivos, que beneficien el inters general de la comunidad.

ACCIN POPULAR-Si procede en razn a que la violacin de los derechos


colectivos no ha cesado de manera definitiva
Considera este Despacho que no existe improcedencia de la Accin Popular por hecho
superado, pues si bien es cierto que rezan pruebas que demuestran la estructuracin de
planes y programas para combatir los vectores de incubacin y propagacin de la mosca
domstica, tambin es cierto la orfandad probatoria para demostrar la ejecutoria de lo
planeado y aprobado dentro del Acuerdo 020 de 1998, lo que no significa que la violacin
de los derechos colectivos alegados hayan cesado de manera definitiva, por lo que se
hace indispensable fortalecer las medidas de control y crear actividades y proyectos que
regulen de manera efectiva el Plan de Accin para controlar la proliferacin de la mosca
domstica nacida de la aplicacin incontrolable de los abonos de gallinaza y porqueriza
aplicados sobre los cultivos de cebolla junca y tomate, previa verificacin de los controles
requeridos como lo explica el a quo.

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ACCIN POPULAR-Se debe elaborar e implementar el Plan de Accin a efectos


del control tcnico de los insumos agropecuarios
En criterio del Ministerio Pblico la providencia de primera instancia se deber confirmar
en tanto que si hay lugar a elaborar e implementar el Plan de Accin a efectos de ejecutar
lo dispuesto en el Acuerdo 020 de 1998, adoptando las acciones ordenadas de
fumigacin para el control de vectores o cuando la proliferacin de insectos transmisores
de enfermedades con origen en la mosca domstica lo requieran, tanto en la zona urbana
como en la rural del Municipio de Gutica. Adems, adoptando sanciones para imponer
en caso de desacato a lo ordenado por el mismo acuerdo mencionado.
Igualmente, se sugiere que la comisin verificadora del cumplimiento del presente fallo,
sea acompaada por el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, quienes a pesar de no
haber sido accionados dentro de la presente accin, son en virtud de los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiaridad, los potestados directos para desarrollar lo
dispuesto por el Decreto 4765 del 18 de diciembre de 2008, para ejercer el control
tcnico de la produccin y comercializacin de los insumos agropecuarios, como la
gallinaza y la porquinaza, abonos de los cuales se prob nace la mosca domstica que
afecta la seguridad y salubridad pblica del Municipio.

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CONCEPTO No. 104 /2013


Bogot, D. C., mayo 21 de 2013

SEORES
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN PRIMERA
Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala
E.
S.
D.

EXPEDIENTE: 660012331000201000260 01
Accin: Accin Popular
ACTOR: HUGO ALBERTO SERNA HOYOS
DEMANDADO: Municipio de Gutica - ESE Hospital Santa Ana de
Gutica Departamento de Risaralda (Secretara de salud) y la
Corporacin Autnoma de Risaralda (CARDER)
Sentido del concepto: El Ministerio Pblico solicita a esa Honorable Corporacin
CONFIMAR la sentencia apelada, mediante la cual se ordena al Municipio de Gutica y al
Departamento de Risaralda (Secretara de Salud), Que en el trmino de dos meses
contados a partir de la ejecutoria de la misma, de manera coordinada concurran a realizar
gestiones efectivas al cumplimiento del Acuerdo 020 de 1998, adoptando acciones tanto
en la zona urbana como rural del ente territorial para evitar la propagacin de la mosca
domstica.

El Ministerio Pblico presenta a consideracin de la Sala concepto en el proceso


de la referencia, teniendo en cuenta que la funcin de la Procuradura General de
la Nacin se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitucin Poltica y la
Ley, adems de la proteccin de los Derechos Humanos.

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1. ANTECEDENTES
1.1.

La Accin Popular: El seor Hugo Alberto Serna Hoyos, present accin

popular en contra del Municipio de Gutica, le ESE Hospital Santa Ana de Gutica,
la Corporacin Autnoma Regional de Risaralda (CARDER), y el Departamento de
Risaralda (Secretara de Salud), por la presunta violacin de los derechos
colectivos consagrados en el artculo 4, literales a, c, g y h de la Ley 472 de 1998.
Exponiendo en resumen como hechos lo siguiente:
1. En el Municipio de Gutica desde hace ms de 10 aos se viene presentando
la problemtica de la mosca domstica, la cual afecta la salud pblica de la
comunidad, transmitiendo enfermedades como la disentera, conjuntivitis, diarrea
infantil, fiebre tifoidea, ntrax, poliomielitis, tuberculosis y clera, como lo da a
conocer la CARDER en su cartilla de manejo integrado de la mosca domstica,
problemtica que obedece al mal manejo de los residuos solidos y aguas
residuales vertidas a cielo abierto y en fuentes hdricas, as mismo, por la falta de
control en la aplicacin de la gallinaza y porquinaza, como abono orgnico en los
cultivos de tomate y cebolla junca en jurisdiccin del Municipio.
1.2. Contestacin de la demanda
Departamento de Risaralda contesta la demanda argumentado en resumen
lo siguiente (Folios 48 a 54 del cuaderno principal):
Hace referencia al artculo 2 del Acuerdo 020 del 12 de noviembre de 1998
indicando que segn el contenido de la norma mencionada, es una potestad de la
Secretara de Salud adoptar las medidas sealadas en dicho Acuerdo.

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Dice que la competencia para la preservacin de un ambiente sano y todo lo


relacionado con el saneamiento ambiental radica en cabeza del Municipio, quien
de conformidad con el artculo 3 de la Ley 136 de 1994 est en la obligacin de
solucionar las necesidades insatisfechas en varios temas, entre ellas lo que se
refiere a salud y saneamiento ambiental.
Propone como excepcin: el desconocimiento del principio procesal de la carga de
la prueba.
1.2.1. La Corporacin Autnoma Regional de Risaralda (Folio 64 del cuaderno
principal) a travs de apoderado judicial, contesta la demanda haciendo oposicin
de la siguiente manera:
Refiere que desde el ao 2003 hasta el 2009 la CARDER ha firmado varios
contratos con el Municipio de Gutica, con el fin de desarrollar actividades para el
manejo integrado de la mosca domstica. Al respecto se citan los convenios 056
del 27 de octubre de 2003, 038 del 5 de octubre de 2005, 018 del 11 de junio de
2006; contratos 182 del 27 de diciembre de 2006, 021 del 30 de mayo de 2007,
692 del 24 de diciembre de 2008, 828 Y 838 del 31 de diciembre de 2008, 362 del
19 de Junio de 2009 y 435 del 21 de julio del mismo ao (fls, 66 y 67).
En el ao de 1997 se inici un programa en coordinacin y convenio con el
Municipio de Gutica para el control biolgico y manejo integrado de la mosca
domstica, para lo cual se instal un laboratorio en el corregimiento de Santa Ana.
El programa consista en liberar parasitoides de manera sistemtica y frecuente
con el objeto de establecer el control natural en la zona, complementario a esto se
capacit a la comunidad para que implementara el control mecnico a travs de
un manejo adecuado de las trampas que fueron entregadas a la poblacin
aledaa, capacitndolos igualmente sobre el manejo de los residuos orgnicos.
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Aduce que por parte de la CARDER no existe vulneracin de ninguna disposicin,


por cuanto desarrolla actividades interinstitucionales para implementar el manejo
integral de la mosca, investigando, desarrollando y promocionando mecanismos
de produccin ms limpia, motivo por el que la Corporacin viene cumpliendo
segn su competencia en la asesora y ejecucin de acciones tendientes a
mejorar el nivel de vida de la poblacin.
Finalmente manifiesta que las Corporaciones Autnomas Regionales son
organismos administrativos que forman parte de la estructura estatal dentro de un
rgimen de autonoma, con identidad propia e independencia; razn por la cual
considera que las llamadas a responder por los hechos demandados son los ente
territoriales accionados.
La entidad plantea la excepcin de:
Falta de legitimacin en la causa por pasiva.
1.2.2. El Municipio de Gutica, a travs de su apoderado se opone a las
pretensiones invocadas en la demanda, aceptando como ciertos los hechos dos a
seis y diez, y negando el uno y siete, adems propone como excepciones las
siguientes (Folio 79 del cuaderno principal):
Falta de legitimacin por pasiva, la cual soporta diciendo lo siguiente:
Dice que para la fecha de expedicin del Acuerdo 020 de 1998, las competencias
asignadas a la Nacin, las entidades territoriales y otros organismos y
dependencias, se regan por la Ley 60 de 1993, razn por la cual el
encabezamiento del acto administrativo hizo referencia a dicha norma, toda vez
que el artculo 2, numeral 2 asignaba al Municipio la competencia general en
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materia de salud, la que comprenda tanto el control como todos los aspectos
relacionados con la gallinaza.
La Ley 715 de 2001, modific sustancialmente las competencias en materia de
salud, distribuyndolas entre la Nacin, los Departamentos y los Municipios,
indicado en su artculo 43:3 que corresponde al Departamento: "ejecutar las
acciones de inspeccin, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente
que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia
del sector salud, en coordinacin con las autoridades ambientales, en los
corregimientos departamentales y los Municipios de categora 4 a, sa y 6a de su
jurisdiccin.
Por lo anterior la competencia, control y vigilancia asignada a la UMATA, a la ESE
Hospital Santa Ana y a la Promotora de accin comunal quedo insubsistente por
haber desaparecido la norma que lo fundamentaba y autorizaba, al haberle
asignado la competencia a nivel departamental.
En segundo lugar propone la inexistencia de amenaza o vulneracin de los
derechos constitucionales invocados por lo siguiente:
Argumenta que para la fecha de presentacin de la demanda no fue allegado
ningn Informe de nios o personas enfermas por causa de la contaminacin de la
gallinaza.
Igualmente que el Municipio con la expedicin del Acuerdo 020 de 1998, cumpli
su deber constitucional y legal de organizar, dirigir y reglamentar, tanto la salud
como el saneamiento bsico, conservando vigencia la mayor parte del Acuerdo
relacionada con el almacenamiento, transporte y utilizacin de la gallinaza, con la
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diferencia que la vigilancia y control no corresponde al MUNICIPIO sino al


Departamento.
El Municipio reglament la manera como debe ser comercializada y almacenada la
gallinaza y con la reglamentacin del Acuerdo 020, igualmente propendi por la
Conservacin de un ambiente sano
1.2.3. La ESE Hospital Santa Ana de Gutica (Folios 86 a 88 del cuaderno
principal). Interviene diciendo que las entidades demandadas tienen la
disponibilidad y voluntad de realizar todas las medidas para controlar y erradicar la
problemtica de la mosca.

As mismo indica, que se han adelantado campaas y charlas pedaggicas a la


comunidad sobre la gravedad y presencia de la mosca e igualmente menciona
que se han realizado inspecciones a los lugares presentan irregularidades
ambientales.
Por ltimo, hace referencia que por parte de la ESE en el ao 2006 se implement
el primer Plan de Gestin de Residuos Hospitalarios y se realiz un diagnostico
situacional en cuanto a las actividades y procesos que involucran a la institucin
en lo referente a la salud ambiental y sanitaria, mencionando las siguientes
actividades:
- Manejo del Plan de Gestin de Residuos Hospitalarios.
- Contrato de desratizacin y fumigacin de vectores en toda el rea urbana y
corregimientos dentro de las actividades de salud pblica contratadas con el
Municipio
- Contrato de vertimiento de lquidos.
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- Dentro de las actividades de salud pblica, se han realizado charlas educativas


para la prevencin de riesgos biolgicos.
Hace alusin a que antes se tena un tcnico ambiental como dependiente de la
institucin y era a travs de este funcionario que la ESE realizaba el control de
actividades detectadas como de alto riesgo ambiental, pero desde hace ya varios
aos que depende directamente de la Secretara de Salud Departamental, sin que
la Ese tenga injerencia en sus funciones, por tanto es este funcionario de quien
depende la problemtica de la mosca, en coordinacin con la CARDER y el ICA.

1.3. Tribunal Administrativo de Risaralda mediante providencia del 04 de


octubre de 2012, se pronunci fallando lo siguiente:
1.3.1 Declar no probadas las excepciones propuestas por el Departamento de
Risaralda y la Corporacin Autnoma Regional de Risaralda (CARDER) y el
Municipio de Gutica, ampar los Derechos Colectivos al goce de la seguridad y
salubridad pblica, ordenndole al Municipio de Gutica y al Departamento de
Risaralda (Secretara de Salud), que en el trmino mximo de dos (2) meses
contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, de manera coordinada
concurran a realizar gestiones efectivas al cumplimiento del Acuerdo 020 de 1998,
adoptando acciones tanto en la zona urbana como rural del Municipio para evitar
la propagacin de la mosca domstica debido al incumplimiento de lo establecido
en dicho Acuerdo en relacin con el manejo de la gallinaza.
1.3.2. Consider que las acciones como fumigacin para el control de vectores
debern realizarse en forma peridica, o cuando la proliferacin de insectos
transmisores de enfermedades y de la mosca domestica lo requieran, actividades
que deben ser realizadas tanto en la zona urbana como rural del Municipio. Que
dichas labores sern adelantadas con el acompaamiento y vigilancia de la
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CARDER, como labor preventiva a la afectacin del medio ambiente con relacin
a la problemtica de la mosca domstica.
1.3.3. Solicita que se onforme el Comit de Verificacin integrado por La
Procuradora Judicial II en Asuntos Administrativos No. 38, el Tcnico Operativo de
Salud Ambiental de la Secretara de Salud del Departamento de Risaralda, y el
accionante.
1.3.7. Neg el incentivo solicitado por el demandante, conforme a las
consideraciones consignadas en la parte considerativa del fallo.

1.4.

La apelacin.

El Departamento de Risaralda, a travs de apoderado judicial present recurso de


apelacin contra la providencia del 04 de octubre de 2012 con los siguientes
argumentos:
1.4.1 Consider que la decisin resulta inadmisible, en virtud a que le ordena al
Departamento de Risaralda, efectuar acciones que no son propias de su
competencia,
1.4.2. Dice que el mismo Tribunal reconoce en la sentencia que se apela, que el
Departamento de Risaralda, a travs de la Secretaria de Salud, ha contribuido, en
el marco de sus competencias, a la reduccin de la proliferacin de la mosca
domstica, realizando labores de inspeccin vigilancia y control, y actividades de
socializacin de la problemtica con las autoridades del Municipio de Guatica,
pero advierte el a-quo que, pese a que, dichas gestiones han sido direccionadas
a

encontrar

focos

del

problema

realizando

inspecciones

sanitarias

en

establecimientos de comercio donde se venden y distribuyen alimentos verificando


el estado de porquerizas y galpones y tomando medidas concretas como el retiro
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de expendios de carne del parque central del municipio, no se observa que se


hayan tomado medidas por parte del Ente Territorial que represento, con relacin
a los cultivos de cebolla, y en especial, a la forma como se abonan dichos cultivos
con gallinaza, desconociendo que, dicha funcin, le corresponde exclusivamente
al Instituto Colombiano de Agricultura -ICA-, entidad que debe Ejercer el control
tcnico de la produccin y comercializacin de los insumas agropecuarios, tales
como la gallinaza y la porquinaza, con el fin de prevenir riesgos que puedan
afectar la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos en la produccin
primaria

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PBLICO

2.1. Problema Jurdico: El problema jurdico que se plantea en esta segunda


instancia puede ser expresado en los siguientes trminos:

2.1.1. La decisin contenida en la providencia del Tribunal Administrativo de


Risaralda fue acertada para reconocer que las accionadas han adelantado y
estructurado programas, en aras de la proteccin de los derechos colectivos que
se consideran vulnerados, pero que no se llevan a la prctica para evitar en
concreto la proliferacin de la mosca domstica, por la utilizacin de la gallinaza
como abono orgnico?

2.1.2. El mal manejo que los particulares le dan al medio ambiente con la
aplicacin de abonos para los cultivos, es atribuible a las entidades estatales?

2.1.3. A pesar de no haber sido accionado el Instituto Colombiano Agropecuario


ICA, debe ser vinculado en la decisin teniendo en cuenta las atribuciones
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dadas por el Decreto 4765 del 18 de diciembre de 2008, a efectos de contribuir al


desarrollo sostenible del sector agropecuario?
2.2. Marco Terico
2.2.1. Marco Normativo
Para el caso en cuestin sern tenidos en cuenta los siguientes referentes
normativos y jurisprudenciales:
2.2.1.2 Ley 472 de 1998
ARTICULO 2o. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para
la proteccin de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer
cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e
intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible.
ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos
e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la
Constitucin, la ley y las disposiciones reglamentarias;
c) La existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible,
su conservacin, restauracin o sustitucin. La conservacin de las
especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial
importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados
con la preservacin y restauracin del medio ambiente;
g) La seguridad y salubridad pblicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pblica

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Art. 2359.- Por regla general se concede accin en todos los casos de dao
contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a
personas indeterminadas; pero si el dao amenazare solamente a
personas determinadas, slo alguna de stas podr intentar la accin.
Art. 2360.- Si las acciones populares a que dan derecho los artculos
precedentes, se declararen fundadas, ser el actor indemnizado de todas
las costas de la accin, y se le pagarn lo que valgan el tiempo y la
diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la remuneracin especfica
que conceda la ley en casos determinados.
2.2.1.3. Artculo 43 Ley 715 de 2001
ARTCULO 43. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN SALUD. Sin
perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales,
corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el
Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdiccin,
atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le
asignan las siguientes funciones:
2.2.1.4. Ley 136 de 1994. Artculo 3, modificado por el art. 6 de la Ley 1151 de
2012, estableci entre las funciones de los Municipios:
Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de
conformidad con la Constitucin y la Ley.
2.2.1.5. Acuerdo 020 de 1998, mediante la cual fue reglamentado el comercio,
transporte, almacenamiento, aplicacin y utilizacin de la gallinaza y productos
similares orgnicos y se declara el nivel de prevencin por concentracin de
contaminantes en el Municipio de Gutica (Risaralda)
2.2.2. Marco Jurisprudencial
2.2.2.1. La sentencia C-293/02 del veintitrs (23) de abril de dos mil dos (2002) de
la Corte Constitucional declara exequible el principio de precaucin como est
consagrado en el numeral 6 del artculo 1 de la Ley 99 de 1993 y recoge la
"Declaracin de Ro de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo".
Ratificada por Colombia, en materia ambiental:
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Se debate si el "principio de precaucin", que consiste en que las autoridades


ambientales "cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta de certeza
cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de
medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente" ( numeral 6 del
artculo 1 de la Ley 99 de 1993), le est otorgando facultades ilimitadas a tales
autoridades ambientales, para que, sin que medie la certeza cientfica absoluta,
de que la actividad produzca graves daos al ambiente, adopte medidas que
pueden lesionar los derechos e intereses de personas que resulten afectadas con
tales decisiones.
()
Desde el punto de vista del deber constitucional del Estado en la proteccin del
medio ambiente, la Corte ha dicho que "Uno de los deberes del Estado es
garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, previnindolas de
cualquier injerencia nociva que atente contra su salud, como es el caso del
bromuro de metilo. En este orden de ideas es constitucional la adopcin de
mecanismos, fruto de una regulacin internacional, tendentes a la proteccin de
este derecho, toda vez que es clara la relacin entre la utilizacin de dicha
sustancia con el agotamiento de la capa de ozono y con la afectacin de la salud
humana." (Sentencia C-671 de 2001, M.P., doctor Jaime Arajo Rentera).

2.2.2.2. El derecho al medio ambiente ha sido definido por el Consejo de Estado como2:

'La Carta Poltica Colombiana le dispensa especial proteccin. En su artculo


79 reconoce el derecho que tienen todas las personas a gozar de un
ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las reas de especial importancia
ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines. Con miras a
una adecuada materializacin de tales propsitos dispone que la ley
garantizar la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan
afectar/o. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente
involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y
conservacin de los recursos naturales, el equilibrio de los
ecosistemas, la proteccin de la diversidad biolgica y cultural, el
desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como
parte integrante de ese mundo natural. Tal consideracin suprema la
reafirma el legislador en el articulo r del Cdigo Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente 3 al disponer que
"Toda persona tiene derecho a disfrutar de ambiente sano", y al relacionar en
el articulo 8, ibidem, como factores que deterioran el ambiente, entre otros: a)
La contaminacin del aire, de las aguas, del suelo y de los dems recursos
naturales renovables. Se entiende por contaminacin la alteracin del
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ambiente con sustancias o formas de energa puestas en l, por actividad


humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles
capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la
flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente de los recursos de la nacin
o de los particulares. Se entiende por contaminante cualquier elemento,
combinacin de elementos, o forma de energa que actual o
potencialmente pueda producir alteracin ambiental de las
precedentemente descritas. La contaminacin puede ser fsica, qumica
o biolgica; (. . ).d. Las alteraciones nocivas del flujo natural de las
aguas; k. La acumulacin o disposicin inadecuada de residuos,
basuras, desechos y desperdicios" (negrillas fuera de texto).
Igualmente sobre el derecho colectivo a la salubridad pblica se ha manifestado:
"En diferentes ocasiones la jurisprudencia Se ha pronunciado sobre los
conceptos de seguridad y salubridad pblicas, lo cuales han sido
tratados como parte del concepto de orden pblico. Uno y otro lo
constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar
condiciones mnimas que permitan el desarrollo de la vida en
comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad,
la prevencin de los delitos, las contravenciones, los accidentes
naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la
garanta de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos
estn ligados al control y manejo de las situaciones de ndole sanitario,
para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un
establecimiento o de determinado lugar se generen focos de
contaminacin, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la
salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o
amenacen el estado de sanidad comunitaria" (negrillas fuera de texto).
Anlisis del caso concreto
Teniendo en cuenta el problema jurdico a resolver se precisa:
En el presente caso, la apelacin presentada por la Secretara de Salud del
Departamento de Risaralda, discuten la decisin adoptada por el Tribunal
Administrativo de Risaralda, al conceder el amparo del derecho colectivo y la
seguridad pblica en cuanto a que orden efectuar acciones que no son propias
de su competencia, las cuales, deben ser por su competencia ejecutadas, por la
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Corporacin Autnoma Regional de Risaralda CARDER, y el ICA, en lo que


respecta a los insumos orgnicos para la produccin agrcola, y el Municipio de
Gutica, tal y como lo establece el artculo tercero de la Ley 136 de 1994, en
cuanto al bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
en su respectivo territorio.
Si bien la accin popular versa sobre la necesidad de que se realicen todas las
medidas necesarias para controlar y erradicar la problemtica de la mosca
domestica, ya que sta implica una problemtica para la salubridad pblica y el
medio ambiente de la poblacin de Gutica (Risaralda), debido al mal manejo
que se hace de la utilizacin de la gallinaza y la porquinaza como abonos
orgnicos en los cultivos de cebolla y tomate. Hay que decir tal y como lo hace
el a quo dentro del anlisis de la providencia apelada, previo a la determinacin
de las competencias individuales de los accionados, que no se vislumbra una
vulneracin de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y la
salubridad pblica, conforme lo obliga la Ley 472 de 1998, en su artculo 4,
literales a, y g, toda vez, que de las pruebas arrimadas para demostrar las
acciones tendientes a controlar el problema de la proliferacin de la mosca
domestica, ste despacho hace mencin en primer lugar las del Municipio de
Guatica, tales Como: las actas de reunin que obran a fls. 96, 98, 99, 102 a
108, de enero 8, 28 de 2009, a la cual asistieron autoridades del orden
municipal a efectos de tratar temas tendientes a evitar la instalacin de
porquerizas y criaderos de animales domsticos en el rea urbana, y
verificaciones de controles sanitarios.
As mismo, de fls. 112 a 114, figura el Plan de Mejoramiento del Manejo de
Desechos realizado por le ESE Hospital Universitario Santa Ana de Gutica, al
cual se le hizo seguimiento el 26 de febrero de 2009, e igualmente por parte de
la misma institucin hospitalaria tiene constituido el Comit de Epidemiologia
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(fls. 91 a 112). Idntica circunstancia probatoria se da para la Secretara de


Salud Departamental, la que entre los aos 2009 y 2010, realiz visitas a
diferentes establecimientos de comercio del Municipio de Gutica, con el fin de
verificar las condiciones fitosanitarias y de higiene, realizndose el control
biolgico de la mosca domstica, por parte del Tcnico Operativo de Salud
Ambiental de la Secretara de Salud del Departamento de Risaralda (fls. 126 a
154).
Por ltimo, la Corporacin Autnoma Regional de Risaralda CARDER, desde
el ao 1997 inici un programa de control biolgico y manejo integrado de la
mosca domstica, para lo cual en coordinacin y convenio con el Municipio de
Gutica, instal un laboratorio en el Corregimiento de Santa Ana, para la cra
masiva del parasito enemigo natural de la mosca. De igual forma realiz labores
de difusin entre la poblacin para el manejo adecuado de la gallinaza, toda vez
que ste es el abono utilizado por los agricultores de la regin y de donde nace
la mosca.
En fin, mltiples son las pruebas analizadas que permiten determinar que las
entidades demandadas, han llevado a cabo acciones tendientes a controlar el
aumento de la mosca en el Municipio de Guatica, y que al parecer entre sus
mltiples causas de reproduccin se encuentran las fitosanitarias concernientes
con la tenencia de animales como cerdos y aves en porquerizas y corrales en
condiciones de higiene inadecuadas. Pero de lo valorado hasta aqu, la
Delegada del Ministerio pblico es consecuente con el a quo para decir que no
se encuentra demostrado en parte alguna la vulneracin del derecho colectivo
al goce de un ambiente sano, al deducirse que las acciones adelantadas por los
demandados, se relacionan con el manejo, uso, aprovechamiento y
conservacin de los recursos naturales, el equilibrio del ecosistema, la
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proteccin de la diversidad biolgica y el desarrollo sostenible con la calidad de


vida del hombre.
Ahora en cuanto al hecho cuarto de la demanda, que seala que el principal
rengln de la economa del Municipio de Gutica, son el cultivo de tomate y
cebolla junca, siendo utilizado como principal abono la gallinaza, pero que
debido a su mala aplicacin genera problemas ambientales debido a la emisin
de olores ofensivos y de tipo sanitario al permitir la reproduccin de la mosca, y
que al sentir del demandante por la ausencia de controles por parte de las
entidades encargadas de supervisar el ingreso de la gallinaza a las zonas
rurales del Municipio ha incrementado la problemtica. Al respecto hay que
mencionar que el Municipio mediante Acuerdo 020 de 1998, aborda en concreto
este tema reglamentando el comercio, transporte, almacenamiento, aplicacin y
utilizacin de la gallinaza y productos similares orgnicos y declara el nivel de
prevencin por concentracin de contaminantes en el Municipio disponiendo lo
siguiente:
Articulo Primero: mitigar y reducir la concentracin de contaminantes por la
reproduccin de la mosca (fls.7 y 8)
Articulo segundo: las medidas adoptadas seran aplicadas, implementadas,
coordinadas y vigiladas por la UMATA, la ESE Hospital Santa Ana y la
Promotora de Accin Comunal, y que podran ser adoptadas, aplicadas,
implementadas, coordinadas y vigiladas por el Servicio Seccional de Salud y
la CARDER que deseen colaborar con el Municipio en desarrollo de
competencias.
Resulta entonces determinante para la Delegada del ministerio pblico, que el
Municipio, la CARDER y la Secretara de Salud Departamental, adelantaron
acciones encaminadas a frenar la reproduccin de la mosca domstica,
concretamente dirigidas a encontrar el foco del problema, realizando
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inspecciones sanitarias en establecimientos de comercio donde se venden y


distribuyen alimentos, comprobando el estado de higiene y fitosanitarios de las
porquerizas y galpones de pollo, de donde salta la produccin del abono en
referencia. Sin embargo, con relacin a los cultivos de cebolla, y a la forma
como se abonan dichos cultivos con gallinaza y porqueriza, omisin que al
parecer genera la proliferacin de la mosca domstica, no se observan medidas
adoptadas para lograr que los cultivadores obren conforme lo establece el
Acuerdo 020, que regula la forma de aplicacin y utilizacin del abono en el
Municipio.
De otro lado, en la Ley que reglamenta las acciones populares, se establece
que se ejercen para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, que beneficien el inters
general de la comunidad.
Por lo que considera este Despacho que no existe improcedencia de la Accin
Popular por hecho superado, pues si bien es cierto que rezan pruebas que
demuestran la estructuracin de planes y programas para combatir los vectores
de incubacin y propagacin de la mosca domstica, tambin es cierto la
orfandad probatoria para demostrar la ejecutoria de lo planeado y aprobado
dentro del Acuerdo 020 de 1998, lo que no significa que la violacin de los
derechos colectivos alegados hayan cesado de manera definitiva, por lo que se
hace indispensable fortalecer las medidas de control y crear actividades y
proyectos que regulen de manera efectiva el Plan de Accin para controlar la
proliferacin de la mosca domstica nacida de la aplicacin incontrolable de los
abonos de gallinaza y porqueriza aplicados sobre los cultivos de cebolla junca y
tomate, previa verificacin de los controles requeridos como lo explica el a quo.

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En criterio del Ministerio Pblico la providencia de primera instancia se deber


confirmar en tanto que si hay lugar a elaborar e implementar el Plan de Accin
a efectos de ejecutar lo dispuesto en el Acuerdo 020 de 1998, adoptando las
acciones ordenadas de fumigacin para el control de vectores o cuando la
proliferacin de insectos transmisores de enfermedades con origen en la mosca
domstica lo requieran, tanto en la zona urbana como en la rural del Municipio
de Gutica. Adems, adoptando sanciones para imponer en caso de desacato a
lo ordenado por el mismo acuerdo mencionado.

Igualmente, se sugiere que

la comisin verificadora del cumplimiento del

presente fallo, sea acompaada por el Instituto Colombiano Agropecuario ICA,


quienes a pesar de no haber sido accionados dentro de la presente accin, son
en virtud de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad, los
potestados directos para desarrollar lo dispuesto por el Decreto 4765 del 18 de
diciembre de 2008, para ejercer el control tcnico de la produccin y
comercializacin de los insumos agropecuarios, como la gallinaza y la
porquinaza, abonos de los cuales se probo nace la mosca domstica que afecta
la seguridad y salubridad pblica del Municipio.

III. CONCLUSIN
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En este orden de ideas, esta Delegada del Ministerio Pblico solicita al Honorable
Consejo de Estado:

Primero: CONFIRMAR en su totalidad la Providencia proferida en primera


instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda de fecha cuatro
(04) de octubre de 2012.
De los Honorables Magistrados.

MARA PATRICIA ARIZA VELASCO


Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado

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