Congresul Autoritilor Locale din Moldova (CALM)

Str. Columna 106A, Chiinu, Republica Moldova (secretariat)

Tel: 22-35-09, Fax: 21-35-29, mob. 079588547, info@calm.md,
www.calm.md

Nr. 117 din 02 septembrie 2015

Dlui ARAPU Anatol, Ministru

Ministerul Finanelor al Republicii
Moldova

ADRESARE
privind problemele aprute n legtur cu restituirea impozitului pe venit
achitat n plus, din contul bugetelor locale

Prin prezenta Congresul Autoritilor Locale din Moldova (CALM), n rezultatul multiplelor
plngeri parvenite de la autoritile administraiei publice locale (APL), i exprim ngrijorarea
privind actuala practic aplicat de organele fiscale privind restituirea impozitului pe venit, achitat n
plus de persoanele fizice, din contul bugetului local unde persoana respectiv i are domiciliul. n
mod special, constatm c mai multe bugete ale comunitilor rurale sunt lipsite n mod unilateral i
abuziv (contrar legii) de sume importante de venituri contrar oricrei logici i cu nclcarea flagrant a
tuturor prevederilor constituionale, internaionale i legale n vigoare din domeniul APL,
descentralizrii i autonomiei locale. n special, menionm urmtoarele:
1. Situaia existent. Este cunoscut faptul c multe persoane locuiesc n unele localiti, ns locul de
munc este n altele (n special n oraele mari precum Chiinu sau Bli). Respectiv, impozitul pe
venitul persoanelor fizice n cea mai mare parte este reinut de patron la locul de munc i transferat
conform legislaiei la bugetul de stat. Ulterior conform legislaiei privind finanele publice locale se
fac defalcri n cote procentuale din impozitul pe venit n dependen de impozitul colectat pe
teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective, adic partea leului este transferat la
bugetele comunitilor locale, unde i are sediul angajatorul i unde persoanele fizice respective
muncesc. Prin urmare, n situaia actual, comunitile (bugetele) locale n care o persoan fizic
locuiete i beneficiaz de toate serviciile (comunale), dar care muncete oficial n alt localitate,
NU primesc NICI un ban/contribuie din rezultatul activitii de munc a acestei persoane. De
aceea, lipsirea bugetului local respectiv i impunerea de a restitui o anumit sum n bugetul de stat,
nu are nici un temei logic sau legal. Mai mult ca att, o astfel de abordare este una profund
nedreapt i discriminatorie fa de comunitile locale respective. Deoarece, comunitatea local
respectiv este supus n acest caz unei discriminri i nedrepti duble: n primul rnd, ea este
lipsit de sume importante de bani n mod unilateral, fr a fi ntrebat i fr ca s existe vreun
temei legal, material sau logic (sumele ajung la circa 40 mii lei); n al doilea rnd, comunitatea
respectiv (bugetul local) suport cheltuielile de organizare i prestare a serviciilor publice (ap,
canalizare, drumuri, iluminat stradal etc.) de care persoana fizic respectiv beneficiaz, dar la

meninerea crora NU particip nici ntr-un mod. Astfel, comunitatea respectiv este impus s
plteasc dublu, fr s primeasc ceva n schimb, cum ar fi normal.
2. Aspecte legale. Situaia de fapt descris NU se ncadreaz n limitele cadrului constituional i
legal al autonomiei locale i, n special, al autonomiei locale financiare.
Astfel conform prevederilor constituionale (art.109 din Constituia Republicii Moldova) administraia
public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, ale
descentralizrii serviciilor publice, ale eligibilitii autoritilor administraiei publice locale i ale
consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Autonomia privete att organizarea i
funcionarea administraiei publice locale, ct i gestiunea colectivitilor pe care le reprezint, inclusiv
suportul financiar adecvat.
Prevederile respective sunt dezvoltate n CARTA EUROPEAN A AUTONOMIEI LOCALE,
semnat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, i ratificat integral de Republica Moldova, iar Republica
Moldova conform Constituiei se oblig s respecte angajamentele internaionale asumate. Astfel
conform art. 9 din CARTA EUROPEAN A AUTONOMIEI LOCALE colectivitile locale au
dreptul n cadrul politicii economice naionale la resurse proprii suficiente de care ele pot dispune n
mod liber n exerciiul competenelor lor. Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s
fie proporionale cu competenele de Constituie sau de lege. O parte cel puin din resursele financiare
ale colectivitilor locale trebuie s provin din redevenele i din impozitele locale pentru care ele au
puterea a le fixa rata n limitele legii.
De asemenea sistemele financiare pe care se sprijin resursele de care dispun colectivitile locale
trebuie s fie de natur suficient de diversificat i evolutiv pentru a le permite urmrirea pe ct
posibil n practic a evoluiei reale a cheltuielilor bugetare de competena lor, ceea ce n cazul
nostru este total invers, adic imprevizibil pentru APL. Sprijinul colectivitilor locale mai slabe (cum
ar fi localitile rurale n cazul nostru) din punct de vedere financiar necesit punerea n funciune de
proceduri de repartizare financiar just sau de msuri echivalente destinate a corija efectele
repartiiei inegale a resurselor poteniale de finanare ct i a sarcinilor ce le revin. Asemenea proceduri
sau msuri nu trebuie s reduc libertatea de a opta a colectivitilor locale n domeniul lor propriu de
responsabilitate.
Conform CARTEI colectivitile locale trebuie s fie consultate de o manier apropriat asupr
modalitilor de atribuire a resurselor redistribuite ce la revin.
Aspectele constituionale i angajamentele internaionale menionate sunt detaliate n legislaia din
domeniu precum i jurisprudena Curii Constituionale. Astfel Legea privind descentralizarea
administrativ (art.3) prevede urmtoarele principii ale descentralizrii administrative (descentralizrii
serviciilor publice):
- principiul integritii competenelor, care presupune c orice competen atribuit autoritilor
publice locale trebuie s fie deplin i exclusiv, exercitarea acesteia nu poate fi contestat sau
limitat de o alt autoritate dect n cazurile prevzute de lege. Respectiv organele
Ministerului Finanelor nu pot s retrag mijloace alocate cu titlu definitiv APL;
- principiul corespunderii resurselor cu competenele, care presupune corespunderea resurselor
financiare i materiale alocate autoritilor publice locale cu volumul i natura competenelor
ce le snt atribuite pentru a asigura ndeplinirea eficient a acestora. Atragem atenie c, spre
deosebire de bugetul de stat, conform art. 12 (1) din Legea privind finanele publice locale nr.
397-XV din 16 octombrie 2003 ,,bugetele anuale ale unitilor administrativ-teritoriale nu pot
fi aprobate i executate cu deficit bugetar, iar aciunile respective de restituire a impozitului
pe venit din contul bugetului local ncalc principiul respectiv i condiioneaz deficit;
- principiul dialogului instituional, care presupune informarea i consultarea de ctre stat, n
timp util, a autoritilor publice locale, n procesul de planificare i de luare a deciziilor, prin
2

structurile lor asociative, asupra oricror chestiuni ce le privesc n mod direct ori snt legate
de procesul descentralizrii administrative. De asemenea art. 8 din Legea menionat prevede
c autoritile administraiei publice locale snt consultate n procesul de elaborare, adoptare
sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea i funcionarea
administraiei publice locale.
Art. 12 din legea respectiv menioneaz c APL se bucur, n condiiile legii, de autonomie
financiar, adopt bugetul lor propriu care este independent i separat de bugetul de stat. Unitile
administrativ-teritoriale dispun n mod efectiv de resurse financiare proprii, pe care le utilizeaz liber
n realizarea competenelor lor. Autoritile publice locale dispun de venituri fiscale proprii, stabilite
de Legea privind finanele publice locale, care constituie baza fiscal a unitii administrativteritoriale. Ele dispun, de asemenea, i de alte venituri proprii stabilite de legea menionat i de alte
acte normative. n vederea sporirii capacitii financiare, autoritilor publice locale li se acord
transferuri cu destinaie general.
Legea privind administraia public local (art. 3, 9) prevd c APL beneficiaz de autonomie
decizional, organizaional, gestionar i financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete
administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele
teritoriului administrat.
De asemenea conform art. 81 din Legea respectiv finanele unitilor administrativ-teritoriale se
administreaz n condiiile Legii privind finanele publice locale, conform principiului autonomiei
locale. Autoritile publice locale dispun de baz fiscal proprie (distinct de cea a statului),
constituit din impozite, cuantumul crora este stabilit n conformitate cu Legea finanelor publice
locale. Baza fiscal a autoritilor publice locale va fi proporional competenelor lor proprii
prevzute de Constituie, de prezenta lege i de alte acte legislative. Procedurile de distribuire a
resurselor financiare proprii ale autoritilor publice locale, precum i orice modificare a legislaiei
referitoare la funcionarea sistemului finanelor publice locale vor fi coordonate n mod obligatoriu
cu structurile reprezentative ale autoritilor publice locale. Criteriile de distribuire a suportului
financiar acordat de stat unitilor administrativ-teritoriale trebuie s fie obiective i stabilite conform
legii, ceea ce n cazul nostru se observ lipsa ambelor criterii i o discriminare a colectivitilor
rurale comparativ cu cele oreneti sau municipale.
Jurisprudena Curii Constituionale. Executarea hotrrii Curii Constituionale trebuie s comporte
un dublu efect juridic. n primul rnd, aceasta trebuie s reprezinte o garanie pentru protecia
dreptului subiectiv al fiecruia i, n al doilea rnd, s devin izvor de drept pentru legiuitor i
executiv, jucnd rolul unui diriguitor n domeniul dezvoltrii dreptului. Doar mpreun aceste
aspecte pot garanta supremaia Constituiei prin asigurarea constituionalitii actelor normative1.
Conform dispozitivului Hotrrii Curii Constituionale nr. 7 din 13.02.2014 Pentru controlul
constituionalitii alineatului (7) al articolului 88 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 i
potrivit jurisprudenei sale anterioare, Curtea reitereaz c un element de baz al regimului
constituional l constituie administraia public local. Fiind chemat s soluioneze problemele de
interes local, ea joac un rol important n dezvoltarea unitilor administrativ-teritoriale i n
asigurarea activitii serviciilor publice (pct. 103). Exercitnd plenipoteniar competenele atribuite
conform articolului 72 alin.(3) lit. f) din Constituie, Parlamentul a adoptat Legea nr.436-XVI din 28
decembrie 2006 privind administraia public local, care la articolul 3 alin.(1) preia principiile
1

Hotrrea Curii Constituionale nr.1 din 15.01.2015, precum i alte Hotrri ale Curii.

constituionale de baz ale administrrii publice locale, iar la alineatul (2) definete modul de realizare
a principiului autonomiei locale prin autonomia decizional, organizaional, gestionar i financiar
(pct. 107).
n hotrrea respectiv se face referin i la Hotrrea nr.17 din 5 august 2003, unde Curtea a statuat:
Considernd administraia public local ca o parte component a autoritilor publice ale statului,
Constituia oblig statul s contribuie la dezvoltarea i protejarea administraiei publice locale, care,
n limitele competenelor sale, este autonom. Autonomia local nseamn dreptul colectivitilor de
a-i satisface propriile interese legale fr amestecul autoritilor centrale, ea constituie un complex
de atribuii date n competena organelor de administrare public local. Atribuiile transmise acestor
organe snt reglementate de lege, iar statul exercit, prin forme specifice, controlul asupra modului n
care ele se execut.
De asemenea Curtea reitereaz i accept principiile generale enumerate de Carta European a
Autonomiei Locale care sunt:
[]
2. Resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s fie proporionale cu responsabilitile
stabilite pentru ele prin Constituie sau lege;
3. Cel puin o parte din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din
impozite i taxe locale, n proporiile stabilite la nivelul autoritilor locale, n limitele legii;
4. Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun comunitile locale trebuie s fie
de natur suficient de diversificat i dinamic, nct s le permit s urmreasc, pe ct este posibil,
evoluia real a costurilor exercitrii competenelor proprii; (p. 114 115).
n final Curtea reine c prevederile supuse controlului constituionalitii (not: fost instituit
n Codul fiscal dreptul persoanelor fizice de a dispune asupra destinaiei cotei de 2% din impozitul pe
venit din salariu), care au impact asupra veniturilor bugetare ale autoritilor publice locale, au fost
adoptate de ctre legislativ fr consultarea entitilor locale, fiind astfel nclcat principiul
autonomiei locale, consacrat la art.109 alin.(1) din Constituie.
3. Aspecte de logic i practic
n afar de nclcarea grav a normelor legale menionate mai sus, o astfel de abordare i tratament al
comunitilor locale din partea organelor fiscale/financiare ale statului este lipsit de orice logic,
profund nedreapt i descurajatoare pentru autoritile locale respective. Mai mult ca att, o astfel de
abordare n practic afecteaz i mai mult imaginea autoritilor centrale corespunztoare, diminund
i mai mult ncrederea APL n corectitudinea, profesionalismul i obiectivitatea autoritilor centrale.
Este foarte greu de imaginat care sunt motivele, logica i argumentele, folosite de ctre organele
respective ale statului, care prin actele sale respective comit nu amestec direct, abuziv i ilegal (cum sa demonstrat mai sus) care conduce la diminuarea bugetelor unor comuniti care NU au avut nici o
treab cu veniturile respective. Venituri de care, de fapt, au beneficiat bugetul de stat sau alii. De fapt,
folosind terminologia i calificrile din domeniul dreptului penal, astfel de situaii n care bugetele
locale sunt lipsite de resurse importante proprii n mod forat, unilateral i NEMOTIVAT, pot fi
calificate ca tlhrie i/sau furt. Deoarece patrimoniul i resursele financiare ale unitilor
administrativ-teritoriale sunt elemente separate, independente si distincte de cele ale statului, ele
aparinnd n exclusivitate comunitilor locale respective i fiind administrate de ctre APL
4

respective. Iar orice amestec sau act ilegal din partea oricui ar fi care conduce la diminuare
patrimoniului/veniturilor unitilor administrativ-teritoriale reprezint un abuz i urmeaz a fi
penalizat.
4. Concluzii i propuneri.
Prin urmare defalcrile din impozitul pe venit destinat APL sunt cu titlu definitiv ca surse de venituri
a bugetului local respectiv.
Cele menionate sunt n concordan i cu legislaia fiscal. Astfel conform art. 6 din Codul fiscal
impozitul pe venit este un impozit de stat (not: i nu un impozit local), adic reprezint surs a
bugetului de stat i trebuie s fie tratat ca atare de la nceput pn la sfrit, indiferent unde sunt
cheltuite sursele din impozitul respectiv.
Dac s facem o mic abstracie, cum ar fi de exemplu, dac sursele obinute de la acest impozit ar fi
alocate unei autoriti publice centrale, ar nsemna c autoritatea respectiv trebuie s restituie
persoanei N impozitul achitat n plus!? Aceasta ar contraveni principiului universalitii cheltuielilor
publice prevzut la art. 8 din Legea finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale nr.181 din
25.07.2014 conform creia toate resursele i cheltuielile bugetare se reflect n buget n sume brute.
Resursele bugetelor componente ale bugetului public naional snt destinate finanrii tuturor
cheltuielilor prevzute n bugetele respective, fr a stabili relaii ntre anumite tipuri de resurse i
cheltuieli.
innd cont de cele menionate, CALM constat c practica actual de restituire n mod
unilateral i incontestabil din partea organelor fiscale a supraplilor de la impozitul pe venitul
persoanelor fizice din contul bugetelor locale care NU au legtur i nu au beneficiat de aceste
venituri nici ntr-un mod, este una abuziv, contrar tuturor prevederilor constituionale,
inclusiv internaionale, i legale din domeniul APL De aceea, CALM cere soluionarea
problemei date n regim de urgen astfel ca restituirea respectiv s fie efectuat de organele
fiscale i Trezoreria de Stat din mijloacele corespunztoare ale bugetului de stat. Totodat, n
cazul n care au avut loc deja sustrageri din bugetele locale a sumelor respective, cerem
restituire/compensarea lor n mrimea i forma corespunztoare.

Cu respect,
Viorel FURDUI
Director executiv

Executor: V. Rusu, expert CALM

tel. 22 35 09