VIOLENCIA EN COLOMBIA AOS OCHENTA

Y REFORMA CONSTITUCIONAL
Alberto Valencia Gutirrez

PRESENTACION

La violencia ha ocupado un lugar prominente durante las ltimas cinco dcadas en la

vida nacional. Entre los aos 1947-1965 encontramos el perodo conocido como La Violencia (con
mayscula) durante el cual el enfrentamiento a muerte de la poblacin a nombre de los partidos
tradicionales del pas deja un saldo aproximado a los 200.000 muertos. Despus de un breve
decaimiento del conflicto entre mediados de los aos sesenta y la primera mitad de los aos setenta que se expresa claramente en el descenso de las cifras de homicidios como veremos en la primera parte
de este trabajo- tenemos un nuevo resurgimiento del fenmeno violento que lleva al pas a vivir una
grave crisis social, poltica y cultural slo comparable, por su magnitud y por sus consecuencias, a lo
que fue el perodo anterior. Esta constatacin nos permitira afirmar, entonces, que en los ltimos
cincuenta aos, el pas ha vivido en una situacin de conflicto violento casi permanente.
En 1957 las lites polticas de los partidos liberal y conservador organizan un pacto de
alternacin en la Presidencia de la Repblica y de ejercicio compartido de la responsabilidad del poder,
conocido como el Frente Nacional, para tratar de poner fin a la violencia, con un xito cierto, pero
relativo, con respecto al fin propuesto. A finales de los aos ochenta, bajo la presin de la violencia, de
los movimientos sociales y de una opinin pblica que se manifiesta a travs de la prensa y de los
grupos polticos se dispone la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, que da como
resultado una reforma poltica de grandes proporciones, expresada en una nueva carta constitucional,
para remplazar la centenaria Constitucin de 1886. Tambin aqu se buscaba poner fin a la violencia a
travs del recurso a una reforma poltica.
Estamos acostumbrados a asociar la idea de revolucin con un proceso global de
transformacin social, que ocurre a partir de una toma violenta del poder del Estado, y con una serie de
smbolos que la representan: el asalto a los centros de poder, la "derogacin" forzada de la antigua
legalidad, etc. Esta nocin de revolucin nos impide ver, muchas veces, pequeas pero sustanciales
transformaciones que se producen en mbitos especficos del desarrollo social, como es el caso que nos
ocupa. El proceso que condujo a la conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente, y su
resultado, una nueva constitucin, constituyen un momento de la vida poltica en Colombia que
significa una discontinuidad radical, tanto con lo que vena sucediendo, como con lo que ha ocurrido

despus. El proceso fue posible porque se quebr un eslabn de la cadena, hubo un rompimiento del
tejido social en uno de sus puntos ms fundamentales: las representaciones polticas que definen las
bases mnimas de la existencia colectiva y de la integracin social.
La historia poltica y social colombiana posterior a 1991 no ha sido ajena al esfuerzo
por "traducir" de nuevo a la "lgica anterior", el "hecho inslito" del proceso de reforma constitucional,
a travs de mltiples "estrategias": contrarreforma constitucional, promulgacin de leyes reglamentarias que hagan inoperantes los principios constitucionales, invencin de ardides para burlar las prescripciones, reorganizacin del sistema clientelista, etc. Se ha tratado de "anular" o de "neutralizar" la
eficacia instrumental y simblica de la gran transformacin de los fundamentos del ordenamiento
jurdico y poltico del pas que se llev a cabo a travs del proceso de reforma institucional.
No es fcil formular hiptesis especficas que nos permitan entender cmo fue posible
llegar a la convocatoria de la Asamblea Constituyente de 1991 como mecanismo de reforma
constitucional, venciendo las inmensas resistencias que existan en el pas, tanto con los procedimientos
para hacerlo, como con la idea misma de producir una nueva carta constitucional. La grave crisis de
violencia que se presenta en Colombia en los aos ochenta fue, sin lugar a duda, el marco global en que
se hizo posible la discontinuidad y la ruptura. Por ello en la primera parte de este trabajo presentaremos
un bosquejo histrico general del conflicto en sus diferentes momentos, que nos haga posible
comprender las razones por las cuales se llega a una reforma institucional de tal magnitud, que es sin
lugar a duda un hecho inslito en la historia poltica y social del pas.
La idea fundamental que queremos desarrollar para entender este hecho es que la crisis
de violencia de los aos ochenta compromete no slo la eficacia instrumental de las instituciones, o la
legitimidad de las formas de autoridad poltica, sino los componentes bsicos de la integracin social.
El principal antecedente que conduce a este resultado es la poltica de paz del Presidente Belisario
Betancur que, al dar prioridad al tratamiento poltico del conflicto sobre la "solucin" militar -en boga
en las dcadas anteriores-, y otorgar legitimidad a los actores excluidos del sistema, permiti la
irrupcin a la escena pblica de un componente fundamental de las relaciones y de las representaciones
sociales, tradicionalmente denegado. De esta manera el conflicto social pas a ser reconocido desde el
poder poltico, al menos parcialmente, como elemento constitutivo de las relaciones sociales, y no
simplemente como una situacin marginal o externa.
No obstante, el reconocimiento del conflicto no condujo a una ampliacin de la
democracia en el pas, sino a un mayor desarrollo de la violencia. Por ello, contra las buenas
intenciones del Presidente, la poltica de paz no tuvo como resultado la terminacin del enfrentamiento
violento, sino la organizacin de las condiciones para la legitimacin de la guerra, su crecimiento y
generalizacin: abri las puertas para la manifestacin abierta y directa de un conflicto que la represin

militar de los aos anteriores haba logrado mantener al margen del sistema. No en vano se puede
constatar empricamente que la guerra sucia es contempornea del inicio el proceso de paz ya que se
comienza a desarrollar desde el momento mismo en que el segundo se empieza a impulsar en 1982. De
manera similar corresponde a este perodo la consolidacin y el auge de la guerrilla en sus varias
vertientes. En pocas palabras, la situacin de violencia generalizada que se presenta en Colombia
despus de la toma del Palacio de Justicia en 1985 es ininteligible analticamente si no se reconstruyen
sus vnculos con el proceso de paz que la precedi.
Antes de 1982 se puede observar de manera aislada el desarrollo de los principales
componentes del conflicto: las guerrillas, el narcotrfico, el paramilitarismo, la accin militar, la sociedad civil, etc. La poltica de paz del Presidente Belisario Betancur, al redefinir la actitud del Estado
frente a la actividad de los grupos que se colocaban al margen del sistema, significa una
reestructuracin total de las condiciones del conflicto y el comienzo de un realineamiento de los actores
que en l intervienen. A partir de 1985, aproximadamente, es ya un hecho la confluencia de los diversos
procesos y componentes del conflicto que tenan un desarrollo relativamente independiente en los aos
anteriores. Esta confluencia significa la irrupcin de un nuevo tipo de accin colectiva, de carcter
violento, que no tena precedentes en la historia inmediatamente anterior.
La nueva situacin creada alcanza su culmen en el segundo semestre de 1989. La
violencia no se circunscribe ya a una simple lucha instrumental por la conquista o la defensa del poder,
que se limite a comprometer, en el peor de los casos, la legitimidad de las instituciones; por el
contrario, lo que est en juego son las bases mnimas de la existencia colectiva y de la conformacin
simblica del vnculo social. Por ello, a partir de un cierto momento, los actores ya no se definen tanto
por sus relaciones recprocas como por la referencia a un horizonte comn, como lo veremos a lo largo
de este ensayo. Y esta nueva situacin es la que hace posible finalmente la iniciacin, en el ao siguiente, de un proceso de reforma institucional de grandes proporciones.
El desarrollo de estas ideas constituye la primera parte de este trabajo. En la segunda
parte llevamos a cabo una presentacin, con algn grado de detalle, de las resistencias polticas e
institucionales que existan en Colombia frente a la posibilidad de la reforma de la constitucin y de la
convocatoria de una asamblea constituyente como mecanismo para llevarla a cabo. Esta presentacin,
y el seguimiento minucioso del proceso poltico que permite poco a poco superarlas, nos debe permitir
comprender la significacin y la magnitud de lo sucedido en 1991, y las razones por las cuales fue
necesario que la violencia llegara a extremos insospechados, para que fuera finalmente posible una
reforma constitucional, tan temida y obstaculizada, por muchos de los principales sectores polticos en
las dcadas anteriores.
La principal motivacin de los actores polticos que se comprometen en el proceso de

reforma, a pesar de sus matices y diferencias, fue sin lugar a duda el inters de poner fin al conflicto
violento, sobre la base del diagnstico, (que se impuso sobre otros), de que las "causas" de la violencia
se encontraban en el cerramiento del rgimen poltico. Las principales modificaciones que introduce la
Asamblea Constituyente tienen claramente esta orientacin: una nueva y completa codificacin de los
derechos y las garantas ciudadanas y de los mecanismos para hacerlos efectivos, la creacin de
mltiples mecanismos de participacin poltica y ciudadana, la reforma de la justicia, la redefinicin de
las condiciones para hacer poltica, y un nuevo equilibrio del poder pblico.
A pesar de las crticas que se le pueden hacer a la nueva constitucin (extensa,
reglamentaria, casustica, carente de una unidad doctrinal, etc.) y de que su eficacia prctica es bastante
relativa ya que la sola promulgacin del texto no es garanta automtica de la realizacin efectiva de
sus principios, (la amenaza de una contrarreforma, una reglamentacin en el Congreso que logre anular
sus disposiciones, la interpretacin que pueden hacer los organismos encargados de tal tarea), es un
hecho innegable que el nuevo orden constitucional significa, sin lugar a duda, una redefinicin
sustancial de las posibilidades de la democracia en Colombia, una ampliacin del espacio poltico, y del
campo de accin de la sociedad civil. Y como tal debera ser un instrumento fundamental para poner
fin al conflicto violento.
No obstante, y a pesar del inmenso optimismo que la convocatoria de una Asamblea
Constituyente despert en todo el pas en una amplia gama de sectores -con muy pocas excepcionescomo posibilidad de construir el espacio para un dilogo nacional que pusiera fin a un conflicto de
violencia que haba alcanzado niveles extremos, varios aos despus de promulgada la nueva
Constitucin tenemos que reconocer con realismo que los resultados no han sido los esperados y que la
violencia contina. Las antiguas ilusiones que muchos alimentaron con el proceso de reforma
institucional ya no se pueden sostener, sin que ello signifique demeritar los resultados del proceso.
Al evaluar los resultados del Frente Nacional, al final de los aos cincuenta, y de la
convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, a comienzos de los noventa, como "soluciones" que se proponen en cada uno de los momentos para la resolucin del conflicto violento,
tenemos necesariamente que concluir que las reformas institucionales de carcter poltico han sido
relativamente ineficaces en tal sentido. Hoy sabemos que en Colombia las reformas polticas, tendientes
a ampliar el espacio de participacin poltica, no constituyen una medida suficiente para poner fin a
dcadas de violencia.
El carcter inocuo de las reformas polticas como "terapia" institucional de la violencia,
que es sin lugar a duda la referencia fundamental de la vida poltica en Colombia, nos plantea, entonces,
mltiples interrogantes que es necesario encarar y responder, y que se podran sintetizar en los trminos
siguientes: Cual son las caractersticas de la violencia colombiana que hacen relativamente inoperantes

las reformas polticas que se impulsan para poner fin al conflicto? Se trata de una pregunta apremiante
para la sociologa poltica que se ocupa del caso colombiano, para cuya "solucin" trataremos de
aportar, en la tercera parte de este trabajo, algunas ideas cuyos principales rasgos resumimos a
continuacin.
El punto de partida del anlisis de la violencia en Colombia debe ser la constatacin de
que la violencia se integra a la estabilidad institucional del pas. Violencia y democracia no son, en el
caso colombiano, dos trminos extremos, opuestos y excluyentes, sino componentes de las relaciones
sociales entre los cuales existen vnculos de necesidad y de interdependencia. El Estado es al mismo
tiempo factor de violencia y agente de democratizacin de las relaciones sociales. En Colombia se
mantienen importantes espacios de legalidad que la violencia no afecta (equilibrio en los poderes
pblicos, dinmica en los organismos de representacin popular, elecciones, etc.). Las libertades civiles
y polticas se sostienen an en los ms agudos momentos de violencia con muy pocas excepciones en la
historia de las ltimas dcadas. Los auges de la violencia no logran anular el fervor democrtico de la
poblacin y coinciden por el contrario con el desarrollo de movimientos sociales por la democracia, a la
manera de historias paralelas y simultneas, como ocurre en los aos anteriores a 1991, y sigue
ocurriendo an.
En Colombia el populismo y el militarismo tuvieron un papel muy distinto al de otros
pases de Amrica Latina donde las alternativas polticas estuvieron marcados por la combinacin o la
alternacin de estas dos opciones. En contraste el desarrollo poltico colombiano de los ltimos
cincuenta aos se caracteriza por una especial combinacin de democracia y violencia, de una manera
que no tiene parangn en el conjunto de los pases latinoamericanos.
Las formas de socializacin y de integracin social, que histricamente han contribuido
a la construccin de una unidad nacional, y algunas veces incluso al afianzamiento y consolidacin de
formas y prcticas democrticas son, al mismo tiempo, espacios sociales generadores de violencia. Por
consiguiente, el primer punto que hay que considerar en la investigacin sobre la violencia en Colombia
es que no se puede separar el estudio de la violencia del estudio de las formas del consenso y de la
integracin social. El gran reto de la historia y de la sociologa poltica sera precisamente contribuir a
descifrar las razones de su confluencia. La peculiar combinacin entre democracia y violencia,
integracin y disolucin del vnculo social, es precisamente la caracterstica que nos permite explicar el
relativo fracaso de las reformas polticas como salida a la violencia. En la tercera parte de este trabajo
presentaremos referencias concretas que nos permitan ilustrar cada uno de los aspectos mencionados.
En segundo lugar, como forma de comprender la violencia en Colombia, en este
trabajo tratamos de sustentar la idea de que para hacer inteligibles las violencias actuales es necesario
reconstruir las formas de continuidad que stas presentan con la violencia bipartidista de los aos

cincuenta. Si bien en el plano de las relaciones sociales las discontinuidades entre los dos perodos son
evidentes porque las condiciones econmicas, sociales y polticas del pas han variado sustancialmente
con respecto a aquella poca, en el plano de las representaciones sociales, por el contrario, se puede
establecer una clara lnea de continuidad. El hecho de que hayan variado los contenidos o las
significaciones que definen las divisiones sociales entre un momento y otro, no quiere decir que haya
cambiado la lgica de la exclusin a partir de la cual se establecen las oposiciones.
Desde este punto de vista la violencia contempornea no constituye un fenmeno
social sin antecedentes en la vida poltica del pas, como se suele presentar el problema por parte de
muchos analistas. No slo en la vida poltica prctica -en los programas de los partidos, en la
construccin de las identidades de los actores, en las representaciones que dan sentido a sus actos, etc.La Violencia de los aos cincuenta ha sido relegada a un segundo plano, como una especie de
discontinuidad radical en la trama del desarrollo histrico colombiano del presente siglo, sino tambin
en la actividad acadmica. A contrapelo de esta interpretacin queremos proponer, pues, la idea de que
el desciframiento de las mltiples formas de violencia que azotan hoy al pas debe llevarse a cabo
restableciendo las formas de continuidad con el perodo anterior. En otros trminos, las violencias
contemporneas slo son comprensibles en una perspectiva histrica.
En estas lneas el lector tiene ya en sus manos la descripcin de las principales ideas que
se tratan de sustentar en cada una de las partes que componen este trabajo, y un itinerario de la ruta
seguida que le puede permitir orientarse en su lectura.

***
Este trabajo ha sido elaborado sobre la base de los materiales preparados para una
conferencia dictada ante un auditorio internacional, que no tena un conocimiento amplio de la
situacin colombiana. Esta circunstancia explica la importancia que se le ha dado a la descripcin y a la
presentacin minuciosa de los hechos y de las caractersticas de la violencia en Colombia, como
objetivo primordial. Por estas razones este trabajo est dirigido fundamentalmente a un lector no
informado previamente, pero que deseara tener una visin panormica, en unas pocas pginas, de un
proceso social de altsimo inters. No obstante, la presentacin la hemos aprovechado igualmente para
sustentar una serie de ideas, o propuestas, que podran ser importantes para la investigacin y el anlisis
del fenmeno objeto de estudio, y que podran tener un inters para los especialistas. Por ello el
segundo de los objetivos de este trabajo, adems de la descripcin, ha sido formular los trminos
mnimos del anlisis de la violencia en Colombia, de una manera global.
Algunos apartes de este libro constituyen la ponencia presentada en el Seminario

Internacional "Integracin y Democratizacin en Amrica Latina. El camino recorrido" organizado en

la ciudad de Mxico D.F. entre el 5 y el 9 de julio de 1993 por parte de la Universidad Autnoma
Metropolitana -Xochimilco, Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades, Doctorado en Ciencias
Sociales. Debo agradecer muy especialmente al Dr. Emilio Pradilla Cobos, organizador del encuentro,
por su acogida. La versin presentada aqu ha sido actualizada en algunos de sus apartes.
El captulo I fue reelaborado, sobre la base del borrador inicial preparado para el
evento mencionado en el prrafo anterior, con el fin de ser publicados en la Revista del Colegio de
Mxico, en un nmero especial dedicado a Colombia, que no lleg a feliz trmino. El contenido de este
captulo fue discutido en una reunin del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad del
Valle. Agradezco a mis colegas sus comentarios, que he tenido en cuenta para la elaboracin de la
versin final. El captulo final se ha enriquecido con nuevos elementos agregados a la versin original,
de similar origen.
Agradezco igualmente a la Direccin del Centro de Investigacin y Documentacin
Socio-econmica (CIDSE), y al Comit de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Sociales y
Econmicas de la Universidad del Valle, la publicacin previa de estos trabajos en forma de
"documento de trabajo" abierto a la discusin de todos. Igualmente al Departamento de Ciencias
Sociales, por el tiempo asignado en mi carga acadmica para su realizacin, en especial al profesor
Renn Silva, entonces jefe del Departamento, por su apoyo ciego. A los profesores Jean-Paul Margot y
William Alvarez del Programa Editorial de la Universidad, por el apoyo recibido para su publicacin en
forma de libro, y por el esmero que siempre ponen en llevar a cabo un impecable trabajo editorial. Al
profesor Edgar Varela, de la Facultad de Administracin, por sus valiosas sugerencias editoriales.
Agradezco igualmente a Fernando Cruz, Daro Arango y Armando Barona, jurados del
Concurso de Autores Vallecaucanos Jorge Isaacs 1996, en la modalidad de ensayo, organizado por la
Gobernacin del Valle (Cali), por el reconocimiento que dieron a este trabajo, al declararlo finalista del
concurso y otorgarle una Mencin Especial.

I
VIOLENCIA EN COLOMBIA AOS OCHENTA

La Violencia aos cincuenta

La grave crisis social, poltica y cultural que conoce Colombia desde mediados de los
aos ochenta slo es comparable, por su magnitud y por sus consecuencias, a lo que fue el perodo
1947-1965, mejor conocido como la poca de La Violencia.
En aquel tiempo el enfrentamiento a muerte entre los partidos liberal y conservador,
presente en la mayor parte del territorio nacional, tuvo como resultado un saldo no inferior a 180.253
muertos, que en un pas de 13.000 millones de habitantes en 1951, representa un elevadsima tasa de
mortalidad violenta, a la altura de las mayores del mundo en ese momento.1 Segn clculos de las Naciones Unidas Colombia ocupa, para finales de los aos sesenta, el primer lugar en tasas de homicidio
con 34.0 personas asesinadas por cada 100.000 habitantes (1960) seguido por Mxico con 31.1
(1958), Nicaragua con 22.1 (1959), Sudfrica con 21.2 (1959), Birmania con 10.8 (1959), Colonia de
Adn con 9.9 (1956), Guatemala con 9.8 (1960), y Turqua con 6.1 (1959).2 Segn el historiador
ingls Eric J. Hobsbawn, con "la posible excepcin de determinados perodos de la Revolucin
mexicana", la violencia en Colombia de aquellos aos representa "la mayor movilizacin armada de
campesinos (ya sea como guerrilleros, bandoleros o grupos de autodefensa) en la historia reciente del
hemisferio occidental".3
La lucha entre los partidos tradicionales del pas se desarrolla en ese momento segn
una dinmica propia, con gran autonoma frente a las condiciones sociales, econmicas o polticas aunque inscrita en ellas- y logra impregnar con su lgica de exclusin y violencia las ms diversas
instituciones y mbitos sociales: los partidos polticos, la iglesia, las instituciones judiciales, el alto
gobierno, la prensa, el parlamento, los conflictos sociales, el desarrollo econmico, la economa del
caf, los sectores dominantes, las relaciones privadas, etc. En esas condiciones ni el Estado, ni los acto1

Segn los conocidos clculos mnimos de Carlos Lemoine, reproducidos en OQUIST, Paul, Violencia Conflicto
y poltica en Colombia, Biblioteca Banco popular, Bogot, 1978, pag. 59. Lo de "clculos mnimos" quiere decir
que las cifras reales de las muertes causadas por la violencia fueron de hecho muy superiores, pero no inferiores a
la cifra mencionada.
2
Tomado de WOLFANG, Marvin E. y FERRACUTI, Franco, La Subcultura de la violencia, FCE, marzo de
1982, pag. 291.
3
HOBSBAWN, Eric J., Rebeldes primitivos, Ariel, Barcelona, 1983, pag. 264.

res comprometidos, tienen la posibilidad de reclamar un principio de legitimidad poltica, ya que la

fuerza se convierte en el fundamento casi exclusivo del ejercicio del poder.4
A finales de los aos cincuenta, y como estrategia para poner fin al conflicto, los
dirigentes de los dos partidos tradicionales del pas idearon un "pacto de convivencia" entre las dos
colectividades polticas (el partido liberal y el partido conservador) conocido como el Frente Nacional,
consistente en un compromiso de alternacin en la Presidencia de la Repblica, durante 16 aos (entre
1958 y 1974), pero compartiendo la responsabilidad del ejercicio del poder, con algunas postergaciones adicionales despus de esa fecha para el reparto de los puestos pblicos. El pacto poltico fue
elevado al rango de norma constitucional y el pueblo colombiano fue invitado a participar en un plebiscito para ratificarlo.5
El Frente Nacional parti de un diagnstico acertado sobre las razones que propiciaron
La Violencia de los aos cincuenta, y organiz frmulas de entendimiento entre los partidos
enfrentados, que lograron poner fin a la lucha de exterminio entre ellos. El diagnstico fue relativo sin
embargo, porque estaba por fuera de sus posibilidades abarcar la complejidad del problema; y por ello
su efecto fue restringido. La violencia continu an por algunos aos en lo que se ha llamado el
perodo del "bandolerismo" (1958-1965) durante el cual, los antiguos grupos armados que haban
perdido el apoyo de sus partidos, continuaron en la actividad violenta, ya en el lmite con la delincuencia comn. Los ltimos reductos de bandoleros fueron abatidos en 1965. De igual manera la
mayor parte de los movimientos guerrilleros de los aos sesenta se establecieron en las antiguas zonas
de violencia, donde encontraron condiciones propicias para su desarrollo. Algunos lderes incluso,
como Manuel Marulanda Vlez, el mximo dirigente de las FARC, han sobrevivido a las diferentes
etapas.6 Todo ello sin contar con los efectos que esta violencia tuvo sobre una generacin de colombianos, que ha tenido un papel protagnico en las dcadas posteriores.
Este pacto puso sin lugar a duda fin a la violencia propiamente bipartidista de los aos
cincuenta; no obstante, al organizar un monopolio del poder entre dichos partidos, cre condiciones
4

PECAUT, Daniel, Orden y violencia, Siglo XXI, Bogot, 1987, pag. 526.
El plebiscito que establece la responsabilidad conjunta del ejercicio del poder, se llev a cabo el 1 de diciembre
de 1957. Ms adelante, el Congreso, a travs del Acto legislativo No. 1 de 1959, establece la alternacin obligatoria
en la presidencia desde 1962 hasta 1974. Como el presidente elegido en el marco del Frente Nacional para el
perodo 1958-1962, era liberal, se deba continuar entonces con un presidente conservador. Esta reforma tambin
prolonga la paridad en la administracin, establecida por el Acto Legislativo No. 1 de 1957 slo hasta 1968, hasta
1974, momento de finalizacin de la alternacin en la presidencia. Ms adelante en la reforma constitucional de
1968, se posterga an ms la paridad en la administracin, hasta 1978. A partir de esta fecha se debe dar
participacin "adecuada y equitativa" al partido mayoritario, diferente al del propio Presidente. El espritu del
Frente Nacional se prolong, pues, poco a poco, con el paso de los aos.
6
Al respecto se puede consultar ALAPE, Arturo, Las vidas de Pedro Antonio Marn Manual Marulanda Vlez
TIROFIJO, Planeta Colombiana Editorial S.A., Bogot, 1989.
5

estructurales para el desarrollo de nuevas formas violentas. Desde ese momento el ejercicio de una
democracia restringida, basada en un "modelo de partido nico" -el formado por el bloque de los dos
partidos agrupados en el pacto del Frente Nacional- de la cual se encontraban excluidos de hecho, y
constitucionalmente, grupos que representaban propuestas alternativas, tuvo como resultado que
algunos de ellos no encontraron otra alternativa de expresin que la violencia poltica, como fue por
excelencia el caso del Movimiento 19 de abril (M-19), que se form como consecuencia del resultado
de las elecciones del 19 de abril de 1970, ganadas oficialmente por el candidato del Frente Nacional
Misael Pastrana Borrero, sobre el candidato de la Alianza Nacional Popular (ANAPO) Gustavo Rojas
Pinilla, por estrecho margen, y con serias sospechas de fraude electoral. El triunfo de un candidato
disidente del Frente Nacional hubiera creado un caos poltico e institucional de gran magnitud. El
Artculo 1 del Acto legislativo nmero 1 de 1959 estableca que la "eleccin de Presidente que se
hiciere contraviniendo" la disposicin constitucional de la alternacin entre el partido liberal y el partido
conservador hasta 1970, inclusive, sera nula.
El Frente Nacional no slo no puso fin a la violencia en todas sus dimensiones, sino
que tampoco contribuy a la democratizacin de la vida poltica nacional. En el marco de un rgimen
que slo otorgaba legitimidad a dos partidos, las "terceras vas" nunca tuvieron una viabilidad poltica.
A lo largo de los aos de vigencia del pacto surgieron innumerables disidencias al oficialismo, que tarde
o temprano terminaron integrndose al partido de donde haban salido (como fue el caso del
Movimiento Revolucionario Liberal (MRL) de Alfonso Lpez Michelsen, entre muchos otros),
disolvindose o entrando en graves crisis (como la Alianza Nacional Popular (ANAPO) despus de
1974), u optando por la va armada como nica solucin (como el Frente Unido de Camilo Torres, o el
M-19). Sobra agregar que en el proyecto inicial, como ya lo hemos observado, no estaba contemplada
la posibilidad de que surgieran terceras alternativas polticas. Sin embargo el pacto poltico excluyente
del Frente Nacional slo es un factor propiciatorio de la violencia cuyo punto de referencia es la
exclusin poltica. Una explicacin de la violencia de las ltimas dcadas que se limite a este factor
sera obviamente simplificada e incluso errada por su unilateralidad.

La violencia aos ochenta

A finales de los aos ochenta, a otra escala y en condiciones distintas a las que
produjeron el Frente Nacional, se echa mano al recurso de una transformacin poltica institucional
como salida de la crisis, como nuevo pacto de convivencia entre los colombianos, como forma de
superar la situacin de violencia social y poltica que se haba agudizado desde mediados de la dcada.
Despus de mltiples fracasos, y de ensayar las ms diversas vas, se logra convocar la Asamblea
Nacional Constituyente, que se rene entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991, y logra ofrecer al

pas una nueva Carta Constitucional, para substituir la centenaria Constitucin de 1886.
Desde mediados de los aos ochenta, en condiciones distintas a las de los aos
cincuenta, con otros actores y otros ingredientes, la violencia tiene en Colombia, por su magnitud y por
su significado, una presencia similar a la que tuvo en aquella poca. Un breve repaso de las cifras de
mortalidad violenta durante los ltimos treinta y ocho aos puede ofrecernos una idea clara de la
magnitud de la crisis.
Durante el perodo del llamado Frente Nacional (1958-1974), se puede observar en
Colombia una cierta estabilizacin de las tasas de homicidio, que va acompaada de una progresiva y
drstica reduccin de las muertes resultado del enfrentamiento partidista (5.811 muertos entre 1958 y
1973, segn los conocidos datos de Paul Oquist7). A partir del segundo quinquenio de la dcada del
setenta, que coincide con el desmonte del Frente Nacional, se observa ya un aumento progresivo de las
cifras absolutas. A comienzos de los aos ochenta el incremento de la mortalidad violenta es ya un
hecho definitivo.
Entre 1980 y 1991 las cifras absolutas se multiplican por tres, sin que se haya
producido un concomitante crecimiento de la poblacin. Los aos crticos comienzan en 1986 con
15.672 muertes violentas, 1987 con 17.419, 1988 con 21.100, 1989 con 23.312, 1990 con 24.267 y
1991 con 28.204 (Ver Cuadro 1). Aun cuando las cifras presentadas provienen de la Polica Nacional,
que es una fuente bastante confiable, algunos investigadores, sobre la base de los datos suministrados
por organismos de defensa de los derechos humanos, calculan cifras significativamente ms altas para
los ltimos aos.
En trminos relativos Colombia vuelve a ocupar, a finales de los aos ochenta, "honrosos" lugares en el contexto internacional, con tasas entre 70 y 100 muertes violentas por cada
100.000 habitantes. Estas cifras son desmesuradas si tenemos en cuenta que en un pas como los
Estados Unidos, con un importante potencial de violencia, las tasas no son mayores de 11.5 por el
mismo nmero de habitantes. A partir de 1986 la muerte violenta es la primera causa de mortalidad en
el pas.
Para tener un cuadro completo del fenmeno violento en Colombia no hay que olvidar
que al lado de los homicidios existen otras formas mltiples de violencia: las desapariciones, las
amenazas, las torturas, los secuestros, la extorsin econmica, el "boleteo", etc. que alcanzan niveles
en otras pocas inimaginables en la vida cotidiana en Colombia, y que no tienen punto de comparacin
con lo que sucede en otros pases de Amrica Latina. A este tipo de violencia, que no se traduce en
7

OQUIST, Paul, Opus cit, pag. 59.

cifras de muertos, no se da la misma importancia porque no se tienen datos suficientes y confiables.

El numero de muertes violentas no es el resultado de un conflicto central nico, como
sucede en las naciones en guerra o en aquellas otras sometidas a la accin represiva de un estado
dictatorial. A diferencia de lo ocurrido en los pases del cono sur del Continente, la violencia no est
orientada fundamentalmente a combatir las formas diversas de la oposicin poltica, a travs de un
mecanismo centralizado y selectivo, organizado en las altas esferas del poder.8 En Colombia el Estado
es apenas un actor de violencia entre otros, los grupos privados juegan un papel fundamental, y la
persecusin poltica es uno de los motivos de la violencia, pero no el nico, ni necesariamente el ms
significativo. Existe, pues, un "modelo" de privatizacin y de descentralizacin de la violencia que no
encaja en lo que conocemos de las dictaduras militares, y que hace bastante difcil el control del
conflicto por parte de un gobierno que tenga efectivamente la voluntad poltica de hacerlo.
La violencia no es tampoco reductible a un tipo nico del que seran expresin sus
diversas modalidades. Muy por el contrario la violencia en Colombia es mltiple, proteiforme y ubicua.
Existe una inmensa variedad de contextos sociales en los cuales se produce: la violencia del narcotrfico, que por las condiciones mismas del negocio, implica una elevada potencialidad violenta; la violencia que es resultado de la delincuencia comn; la violencia vinculada a la accin guerrillera contra el
Estado, o contra particulares; la violencia de los civiles que se organizan en grupos de autodefensa; la
violencia que nace de los propios organismos de seguridad del Estado, bajo cobertura legal o por fuera
de ella, como es el caso de los grupos paramilitares; las llamadas violencias de limpieza organizadas
muchas veces por particulares contra mendigos, prostitutas, travestis, etc.; la violencia que se realiza
por encargo para dirimir una gama muy diversa de asuntos, o violencia sicarial; la violencia de las
bandas juveniles en las grandes ciudades; la violencia de las llamadas "milicias populares" que se
organizan en las grandes ciudades contra las bandas juveniles y los grupos de sicarios; la violencia
asociada a procesos de colonizacin; la violencia contra minoras raciales en la lucha por el control del
8

Un ejemplo. La violencia que se presenta en Chile durante los diez y siete aos de la dictadura de Pinochet
(1973-1990) tiene grandes diferencias con la violencia que conocemos en Colombia. En primer lugar, est
fundamentalmente centralizada en los organismos del Estado ya que la participacin de civiles que actan bajo sus
propios mviles es bastante escasa. Del total de "vctimas de violacin de los derechos humanos" un 50.5%, (o sea
1068 personas) fueron objeto de la accin de agentes del Estado o de personas a su servicio, un 45.2% corresponde
a detenidos desaparecidos (957) y slo un 4.3% es el resultado de la accin de particulares que obraban bajo
pretextos polticos. En segundo lugar, la violencia chilena es claramente selectiva por sexos, edad, y filiacin
poltica. El nmero total de vctimas se discriminan entre un 94.5$ de hombres y slo un 5.5% de mujeres. De los
1231 casos en que fue posible conocer la militancia poltica de la vctima el 92.77% perteneca a partidos polticos
vinculados con el rgimen socialista anterior (Partido Socialista, MIR y Partido comunista). En cuanto a la edad el
39.9% de las vctimas era menor de 20 aos, el 38.3% era menor de 25 aos, el 60.7% era menor de 30 aos, y el
73.3% era menor de 35 aos. De aqu se puede decir entonces que la agresin estatal se dirigi fundamentalmente
contra una generacin precisa, aquella en la que el rgimen socialista tena un especial arraigo. Ver Informe de la
Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin, Santiago, febrero de 1991, Secretara de Comunicacin y cultura,
Ministerio Secretara General de Gobierno, Volumen II, pags. 883-885.

territorio; la violencia que se desarrolla en mbitos estrictamente privados, como la familia; etc.9
La violencia propiamente poltica, orientada a la conquista o la defensa del poder del
Estado, a pesar de ser la que mayor resonancia tiene en la prensa y en la opinin pblica, es la que en
trminos relativos ocupa un lugar menos destacado. Segn un informe presentado por una comisin de
acadmicos al Ministerio de Gobierno en 1987, el porcentaje de muertos como resultado de la
actividad de la subversin propiamente poltica no pas del 7,51% en 1985, ao precisamente en que
esta modalidad de violencia estuvo en el primer plano, por coincidir con el fracaso de los procesos de
paz del gobierno de Belisario Betancur, y la toma del Palacio de Justicia.10 Segn la misma fuente, ms
del 90% de las victimas de la violencia no se puede considerar de naturaleza poltica. Segn Americas
Watch11 el ao que presenta ms altas cifras de asesinatos polticos es 1988 con 4.200, en un marco
global de 21.000 homicidios en el pas en el mismo ao, de acuerdo con los datos de la polica. En
1991, segn la misma fuente, se presentaron 3.760 muertes con motivacin poltica, sobre un total de
28.204 homicidios segn las estadsticas oficiales. De todas formas no es fcil definir el carcter
poltico o no poltico de la violencia en el caso particular de Colombia. Esta indefinicin es una de las
ms importantes especificidades del fenmeno, como lo veremos ms adelante.
La gran importancia del informe de la comisin mencionada radica en el hecho de
haber puesto al descubierto la heterogeneidad de los espacios sociales en que se presenta la violencia en
Colombia. La sociedad colombiana ha convivido de una manera tan estrecha con las mltiples prcticas
violentas que stas llegaron a ser prcticamente invisibles, y a integrarse a la vida cotidiana como un
acontecimiento anodino. En estas circunstancias el pas vivi muchos aos hablando de paz, pero
haciendo referencia exclusiva a la guerra de los alzados en armas contra el sistema, sin reconocer,
como dice el informe mencionado, que "mucho ms que las del monte, las violencias que no estn
matando son las de la calle".12 Slo a partir de 1986-87 se ha hecho conciencia de la diversidad y de la
9

Una tercera diferencia entre la violencia en Colombia y la que se produce en Chile durante la dictadura de
Pinochet consiste en que esta ltima est fundamentalmente ligada a una coyuntura precisa de carcter poltico, y
est por consiguiente relacionada con una clara instrumentalidad poltica. El 57.77% de los casos corresponde a los
meses de septiembre a diciembre de 1973, perodo de consolidacin de la dictadura; hasta 1974 tenemos un
68.84%; hasta 1975, un 74.11%; hasta 1976, un 80.21%. El restante 20% ocurre en los catorce aos siguientes con
cifras que fluctan entre 82 en 1983 y 8 en 1982, con un promedio aproximado de 32 muertos por ao, para no
contar los primeros meses de 1990, que slo registran dos vctimas. En Colombia la violencia no aparece ligada a
una coyuntura precisa, y no tiene tampoco un definido carcter poltico. Ni "La Violencia" de los aos cincuenta,
ni la violencia contempornea, que se generaliza aproximadamente desde 1985, tienen un comienzo o un final
identificables con un suceso poltico, o de cualquier otra ndole. Ver Informe de la Comisin Nacional de Verdad y
Reconciliacin, Opus cit, Volumen II, pag. 886.
10
COMISION DE ESTUDIOS SOBRE LA VIOLENCIA, Colombia: Violencia y democracia. Informe
Presentado al Ministerio de Gobierno, Universidad Nacional de Colombia, Centro Editorial, Bogot 1987, pag. 18.
11
AMERICAS WATCH, La Violencia Contina. Asesinatos polticos y reforma institucional en Colombia,
Tercer Mundo Editores, Bogot, 1993.
12
COMISION DE ESTUDIOS SOBRE LA VIOLENCIA, Opus cit, pag. 18.

heterogeneidad del fenmeno, tanto en el discurso oficial como en la opinin pblica, o en los crculos
acadmicos.
De manera similar el informe ha puesto de presente que la violencia en Colombia no es
el atributo exclusivo de los "condenados de la tierra", que a travs de ella se liberan de su condicin como solan afirmar algunos de los apologistas de "la violencia liberadora" en los aos sesenta13- sino
que es una prctica que se ejerce con igual o mayor intensidad desde las posiciones de poder y
dominacin: desde la defensa de la riqueza y la propiedad; desde la afirmacin del modelo de las
relaciones sociales instituidas o consideradas como el marco de referencia normativo vlido; o desde el
polo dominante de las relaciones polticas. Para slo tomar un ejemplo, entre estas tres posibilidades,
hay que observar que en Colombia los perodos violentos coinciden con perodos de gran prosperidad
econmica, y es ms bien a nombre de la riqueza que de la pobreza que la violencia se ejerce.14 Es bien
sabido en la historia econmica de Colombia que los aos 1947-1954 (el momento ms agudo de la
violencia de loa aos cincuenta), fueron de una extraordinaria prosperidad, sostenida por un importante
auge de la economa del caf, gracias a la coyuntura favorable de los precios internacionales. En la
segunda parte de los aos ochenta se conoce la prosperidad de la economa de la droga, y una gran
estabilidad econmica del pas, al menos si se compara con lo que sucede en la misma poca en otros
pases de Amrica Latina que, por lo dems, no han sufrido una crisis de tal magnitud. Ambos momentos coinciden con las situaciones ms agudas de violencia de los ltimos cincuenta aos.
El mantenimiento de un rgimen civil de gobierno y de las garantas democrticas formales
durante los ltimos treinta y cinco aos en Colombia, y la forma como la violencia se ha disfrazado
bajo mltiples formas, hacen que el fenmeno violento no sea lo suficientemente visible y estruendoso
como en otros pases. Sin embargo, como bien lo comenta un investigador, durante los cuatro aos de
la administracin del Presidente Barco (1986-1990) se present un mayor nmero de muertos que en
los diez aos de la guerra de Nicaragua; y en 1990, la violencia poltica produjo tantos muertos como
los diecisis aos de dictadura militar en Chile.15 En Colombia sin embargo no hemos conocido un
perodo revolucionario, ni tampoco una dictadura militar violenta como las del cono sur.
13

Ver Los Condenados de la tierra de Franz Fannon, y el prlogo de Jean Paul Sartre, Breviarios, FCE.
El entonces Presidente de la Asociacin Nacional de Industriales de Colombia (ANDI), refirindose a la
situacin del pas, afirmaba hace algunos aos en una frase que ha hecho carrera: "La economa anda bien, pero el
pas va mal".
15
VALENCIA VILLA, Alejandro, De los derechos fundamentales y de su proteccin en la Constitucin de
1991, en Colombia, Una democracia en Construccin, Ediciones Foro Nacional por Colombia, Corporacin S.O.S.
Colombia, Bogot (sin fecha), pag. 217. A pesar de que el impacto que la dictadura de Pinochet tuvo en el mundo
entero nos ha hecho imaginar un conflicto de mayores proporciones, la magnitud de la violencia chilena es
relativamente baja. El nmero total de vctimas de la violencia poltica durante los diez y siete aos de la dictadura
militar de Pinochet fue de 2279, discriminadas en 2115 "vctimas de violacin de los derechos humanos" y 164
"vctimas de la violencia poltica". Esta cifra equivale aproximadamente a lo que ocurre en Colombia en slo un
mes. Ver Informe de la Comisin Nacional de Verdad y Reconciliacin, Opus cit., Volumen II, pag. 883.
14

Actores y conflicto

Apelando a una metfora tomada del teatro se podra afirmar que la crisis de violencia
de los aos ochenta se desarrolla en varios actos, definidos en temporalidades sucesivas. Cada una de
las etapas del conflicto se podra caracterizar por el tipo de relacin predominante en la poltica estatal
frente a los actores de violencia: la accin militar, la conciliacin poltica, o simplemente el desconocimiento; y por la importancia relativa que se otorga a los actores comprometidos: la guerrilla, el ejrcito,
el narcotrfico, los grupos paramilitares, los sectores privados, etc. Una presentacin de los principales
actores que confluyen en la conformacin de la situacin de violencia de los aos ochenta, segn estos
criterios, es sin lugar a duda esquemtico, si nos atenemos a las evidencias empricas que nos presentan
un cuadro complejo de interrelaciones, desplazamientos, confluencias y rupturas entre dichos actores,
sobre todo a partir de 1985, como veremos ms adelante. No obstante, desde un punto de vista
analtico, es importante reconocer la importancia del principio metodolgico que inspira dicho
"esquematismo".
La violencia colombiana es un tipo particular de accin colectiva, que tiene una forma
de causalidad especfica, no reductible de manera directa e inmediata a la determinacin de los
contextos estructurales en que se desarrolla y se inscribe. Estos ltimos son sin lugar a duda
importantes y significativos, tienen algunas veces una incidencia sin mediaciones en las acciones
singulares, y por ello el investigador no puede bajo ningn punto de vista desconocerlos. La violencia
ocurre en el espacio de las "posibilidades objetivas"16 que estos contextos proporcionan: un tipo de
desarrollo econmico, procesos de urbanizacin o de colonizacin de nuevas zonas rurales, las
condiciones econmicas creadas por la economa de la droga, las caractersticas del sistema poltico, el
tipo de relacin y de articulacin entre la sociedad civil y el Estado, las formas de racionalidad
econmica o poltica que atraviesan al Estado y la Sociedad,17 etc.
No obstante, ambos niveles de anlisis no deben confundirse. El plano de la accin y de
los acontecimientos, no puede reducirse a las grandes variables estructurales. La accin colectiva no es
el "medium" pasivo de expresin de las estructuras, ni se limita slo a desempear el papel de "espacio
16

"Posibilidad objetiva" en el sentido que le da Max Weber a este concepto metodolgico en "Estudios sobre la
lgica de las ciencias de la cultura", En Ensayos sobre metodologa sociolgica, Amorrortu editores, Argentina
1978, pags. 150-174.
17
Ver LEAL BUITRAGO, Francisco, Estructura y Coyuntura de la crisis poltica, en LEAL BUITRAGO,
Francisco, ZAMOSC, Leon (Editores), AL FILO DEL CAOS Crisis poltica en la Colombia de los aos 80, Tercer
mundo editores, Universidad Nacional Instituto de estudios polticos y relaciones internacionales, Bogot, mayo de
1991, pags. 27-56.

activador" de las variables estructurales.18 Por el contrario, la accin colectiva en que la violencia se
produce es "original" por si misma y desarrolla formas inditas de causalidad social que no se
encuentran dadas de antemano en la estructura social que le sirve de contexto. Por lo dems entre un
nivel y otro (la estructura y la accin) existen diferentes tipos y modalidades de temporalidad, marcos
cronolgicos distintos, cuyas diferencias no se pueden desconocer ni disolver.
Las caractersticas singulares de los fenmenos violentos no se pueden "leer"
directamente en las condiciones generales de la estructura social colombiana. Los actores violentos no
estn sometidos de antemano a una estricta determinacin por fuera de ellos mismos, de sus objetivos y
de sus resultados. No existe un frreo "fatalismo" que los lleve necesariamente, como marionetas, a
obrar inevitablemente de un modo particular. Los resultados de sus comportamiento no se pueden
convertir tampoco, retroactivamente, en la razn o en la explicacin de sus actos.
Que debe hacer entonces el investigador? Descomponer en el anlisis aquello que en
la evidencia inmediata se encuentra integrado. En un primer momento, como ya lo hemos anotado, es
importante diferenciar la situacin general (o contexto) en que la violencia se inscribe, de las modalidades particulares que asume. En un segundo momento, hay que separar y aislar en la accin colectiva
global las lgicas particulares que en la evidencia emprica confluyen y se confunden. Esta separacin
se debe hacer con el fin de seguir la huella de cada una de las lgicas individuales de una manera
abstracta, es decir, aislndolas de las condiciones concretas en que se presentan, y de las mltiples
relaciones en que estn inscritas. En un tercer momento, hay que recomponer el conjunto, teniendo
siempre claro la diferencia entre las formas de causalidad presentes de antemano en la estructura social,
o en el contexto global (o situacin) que determina las "posibilidades objetivas" de desarrollo del
conflicto, y las formas de causalidad indita que la accin misma crea y produce de manera original, es
decir, que no estn dadas en el "inventario de la situacin" en que se desarrolla.
El conflicto violento en Colombia no tiene una "causa", en el sentido de que pueda
identificarse un factor o una tendencia, de carcter ms o menos general, en que se puedan subsumir las
condiciones particulares de su desarrollo. La violencia colombiana es un "azar histrico", es decir,
resulta de la confluencia de series causales de origen heterogneo.19 La labor del investigador consiste
en descifrar el peso especfico de cada una de las lgicas individuales que inciden en la construccin del
resultado final, y en definir la forma especfica de causalidad social que se deriva de su confluencia.
18

Esta idea inspira el libro Colombia Ciudad y violencia de Alvaro Camacho Guizado y Alvaro Guzmn
Barney, editado por Ediciones Foro Nacional, Bogot, 1990. Ver Captulo I Consideraciones conceptuales para el
estudio de la violencia urbana en Colombia, pags. 21-38.
19
"Azar "relativo", (...) relacin lgica entre complejos de causas pensados separadamente", WEBER, Max,
Estudios crticos sobre la lgica de las ciencias de la cultura, en, Ensayos de metodologa sociolgica, Amorrrortu
editores, Buenos Aires, 1978, pag. 106.

Esta idea abstracta la podemos exponer tambin en trminos de referencias concretas.

Antes de 1982 podemos observar en Colombia, en el terreno de los hechos y de las evidencias
empricas, una serie de procesos histricos relativamente independientes uno del otro, cada uno de
ellos con una historia propia: el desarrollo del movimiento guerrillero, la economa de la droga y el
narcotrfico, la relacin entre el poder civil y el poder militar, la evolucin del ejrcito y las Fuerzas
Armadas en general, la relacin entre el Estado y la sociedad civil, etc. Entre los aos setenta y ochenta
la interaccin entre estos diversos procesos y actores es cada vez mayor. En 1982, el cambio radical en
la poltica gubernamental frente a los movimientos guerrilleros, como resultado de la poltica de paz
impulsada por el Gobierno de Belisario Betancur, reorganiza el escenario y la situacin de los actores
en conflicto. A partir de 1985 las diversas "lgicas sociales" de los procesos y de los actores
comprometidos confluyen y conforman una nueva dinmica colectiva resultado de su interaccin. La
crisis de los aos ochenta no es otra cosa que el efecto de dicha confluencia, que significa entonces la
irrupcin de una forma de accin colectiva relativamente indita en el caso colombiano, con relacin a
lo que se conoca anteriormente.
En las lneas siguientes hemos tratado de temporalizar el proceso que conduce a la
crisis generalizada de la segunda parte de los aos ochenta, de tal manera que en cada una de las
etapas, o actos, sea posible entender el significado relativo (o "peso especfico") de los actores, la
lgica colectiva de su accin y su propia historia particular. Todo ello en la mira de entender la "confluencia de series causales" que constituye la crisis de violencia de los aos ochenta.20

Los prolegmenos: el ocaso del Frente Nacional

Es indudable que los prolegmenos de la crisis se deben buscar en el perodo en que

comienza el "desmonte" del Frente Nacional, durante el Gobierno del Presidente Alfonso Lpez
Michelsen (1974-1978). El incremento cada vez mayor del nmero de homicidios a partir de estos aos
(Ver Cuadro 1), y la presencia de mltiples conflictos sociales y polticos sin antecedentes por su
magnitud y extensin en los aos anteriores, son indicadores que sustentan la escogencia de este
momento como el punto de inflexin a partir del cual se comienza a desarrollar una crisis que se
desenvuelve en toda su magnitud en los aos ochenta. De all no se debe deducir, sin embargo, que se
pueda considerar el "desmonte" del Frente Nacional como la referencia fundamental a partir de la cual
establecer una relacin de causalidad con la irrupcin, el crecimiento y la generalizacin de la violencia.
20

La idea de presentar el desarrollo del conflicto violento por etapas es inspirada en PECAUT, Daniel, Crnica
de dos dcadas de poltica colombiana 1968-1988, Siglo veintiuno editores, Bogot, s.f., Introduccin, pag. 30. No
obstante el desarrollo especfico es nuestro.

En contraste con los aos del Frente Nacional, caracterizados por una lenta y delicada
"recuperacin" del pas de los aos de ruptura institucional de los cincuenta, el Gobierno de Lpez
aparece como el momento del "despertar" de una nacin a las condiciones de modernizacin
econmica, social y poltica, que se haban desarrollado desde tiempo atrs. Este perodo es por
consiguiente rico en conflictos sociales como lo demuestra el aumento de los paros cvicos y las
huelgas. El paro cvico de septiembre de 1977 -duramente reprimido por el Gobierno- es una evidente
expresin de ruptura con la situacin anterior y un claro comienzo de una crisis, de la que es uno de sus
primeros sntomas. Los militares aprenden all la lgica de responder por la violencia a los nuevos
conflictos sociales. El pnico a una gran conmocin social de carcter urbano se apodera de ellos.
La depuracin que se lleva a cabo en los altos rangos militares a partir de mayo de
1975 pone al mando una generacin de mano dura, y excluye los sectores ms democrticos.21 Esta
nueva generacin va a ocupar un lugar protagnico en los conflictos de los aos posteriores. A partir
de ese momento se produce un cambio en la correlacin de fuerzas entre el poder civil y el poder militar, que adquiere as la posibilidad de imponer a su arbitrio las reglas de juego, y que lo va a hacer
efectivamente hasta que el Gobierno de Belisario Betancur imponga a su vez su poltica de paz.
Durante este perodo se produce el primer gran auge de la economa de la droga con el
cultivo de la marihuana sobre todo en la Costa Atlntica. La sociedad colombiana comienza desde ese
momento un largo aprendizaje de convivencia con el narcotrfico el cual, por su parte, limita sus
acciones violentas -consubstanciales al desarrollo del negocio- a sus protagonistas directos. La guerrilla
se encuentra en un momento de reflujo, como resultado de sus derrotas y escisiones internas. Se
presenta adems un auge inusitado de la delincuencia y la inseguridad en las ciudades, y de la
corrupcin a nivel gubernamental, que compromete incluso la continuidad del Presidente, y da a los
militares argumentos para asumir un papel protagnico en el manejo autnomo del orden pblico.

El primer acto: la militarizacin del conflicto

El primer acto de la crisis, que comprende casi todo el perodo de gobierno del
presidente Julio Csar Turbay Ayala (1978-1982), se inscribe sin solucin de continuidad con el
perodo anterior. La poltica gubernamental frente a la subversin y a los conflictos sociales se
caracteriza por el predominio de la accin militar sobre la accin poltica, como alternativa de solucin
21

Las dos salidas ms importantes se dan en mayo de 1975 con el retiro del General Alvaro Valencia Tovar y en
diciembre de 1977 con el del General Jos Joaqun Matallana.

al conflicto, y por la "criminalizacin" de la protesta popular o de las acciones contra el sistema.

El Presidente concede una autonoma total al estamento militar en el manejo del orden
pblico; una misma persona ocupa el Ministerio de Defensa durante todo el perodo. Se establece el
famoso Estatuto de Seguridad, conjunto de disposiciones autoritarias que ya haban sido puestas en
prctica en el gobierno anterior, orientadas a mantener el orden social por la fuerza de la represin. Los
militares manejan la manida idea de que el comunismo y la subversin internacionales son los
organizadores de los focos de violencia. Esta interpretacin ofrece una justificacin para la campaa de
persecusin de los actores de violencia, sin necesidad de recurrir a una poltica orientada a influir sobre
las condiciones sociales (u objetivas como se dir ms tarde), en que se produce. Los militares echan
mano a las detenciones arbitrarias y a la tortura; el asesinato y la desaparicin no tienen an la
extensin que van a tener pocos aos despus.
Este perodo est marcado por acontecimientos de gran resonancia, llevados a cabo
por el M-19, como el robo de armas del Cantn Norte del Ejrcito en enero de 1979 y la toma de la
Embajada de la Repblica Dominicana, en febrero de 1980,22 que constituyen claramente un desafo al
orden institucional, y que el Ejrcito asume como una afrenta directa a su "espritu de cuerpo". Como
consecuencia de la toma de la Embajada se comienza a abrir paso entre las lites la idea de un nuevo
pacto social. El pas comienza a adquirir conciencia de que existe una sociedad escindida; de la
presencia de "dos Colombias" -segn el decir de la poca- una institucional, y otra al margen que apela
a la violencia como nico recurso de expresin, de reconocimiento y de bsqueda de una identidad.
Nace entonces la necesidad de declarar un "estado de guerra" en el que se considere legtimo al contendor.
A pesar de un cierto desprestigio creciente del M-19, resultado de los errores
cometidos en las acciones posteriores a la solucin del conflicto de la Embajada, en el mes de noviembre de 1981, antes de terminar el perodo presidencial de Turbay, se crea la primera de una serie
importante de comisiones de paz que se organizarn a partir de ese momento. Este acto se convierte en
el principal antecedente de la poltica de paz que pocos meses ms tarde va a impulsar de manera muy
decidida el nuevo presidente Belisario Betancur.
Durante este perodo el narcotrfico contina ocupando un lugar bastante secundario
en el escenario de la crisis, a pesar de una explcita poltica gubernamental en su contra, en nada ajena
al hecho de que el Presidente fuera considerado en un cierto momento como un representante de la
22

En febrero de 1980 el grupo guerrillero M-19 se toma la embajada de la Repblica Dominicana en Bogot, con
ocasin de la celebracin de la fiesta nacional de ese pas, y toma como rehenes a los embajadores invitados. La
situacin se desarrollar durante varias semanas, hasta el momento en que la negociacin hace posible la salida a
Cuba de los cautivos y los captores, sin derramamiento de sangre.

llamada "clase emergente".23 En contraposicin la guerrilla se convierte en un actor poltico central,

tanto en el discurso oficial como a travs de los medios de comunicacin, y en la opinin pblica. Hay
que observar que en la toma de conciencia de las lites sobre la importancia de un "nuevo pacto social"
slo se tiene en cuenta el problema del enfrentamiento entre el Estado y la guerrilla; la violencia producida por el narcotrfico, u otras formas, no hacen parte del nuevo discurso que se abre paso.
En los meses anteriores a las elecciones presidenciales de 1982 aparecen ya los
sntomas de una nueva relacin entre el narcotrfico y el pas. Pablo Escobar, quien haba realizado una
serie de actos de notoriedad pblica en Medelln (la campaa "Medelln sin tugurios", la construccin
de obras en barrios populares, etc.) es elegido suplente en la Cmara de Representantes; Carlos Lehder,
lidera un movimiento nacionalista en el Quindo, su departamento de origen; El Espectador y el Nuevo
Liberalismo, cada uno por su lado, comienzan a denunciar la intromisin del narcotrfico en las redes
del poder poltico. El ingreso del narcotrfico a la poltica a partir de ese momento marca un nuevo
perodo en la evolucin del conflicto violento en el pas.

El segundo acto: la poltica de paz de Belisario Betancur

Al posesionarse el Presidente Belisario Betancur en 1982, sorprende al pas con una

audaz poltica de paz, que inaugura el segundo acto de la crisis. Se trata, a partir de ese momento, de
dar predominio al fin poltico sobre el militar sobre la base de un reconocimiento del carcter poltico
de la crisis. Se busca llegar a la paz no por medio de la violencia de la represin militar, sino por las vas
del dilogo y de la concertacin. Todo aquello que antes era tratado como un asunto de orden pblico,
o de delincuencia comn, se reconoce ahora como un problema poltico. El Presidente distingue
claramente entre los "factores objetivos" y los "factores subjetivos" de la subversin, y esta idea orienta
la poltica gubernamental. La nueva actitud frente a la subversin armada conlleva implcitamente un
reconocimiento del carcter interno del conflicto, y rompe con la interpretacin dada por gobiernos
anteriores, que consideraban la violencia como efecto de circunstancias externas. Como consecuencia
de este gran viraje los guerrilleros se convierten en interlocutores legtimos del sistema. Se organizan
varias comisiones de paz, y se promulga una amnista amplia y sin condiciones. El Presidente se entrevista con los guerrilleros, dndoles as el status de interlocutores legtimos del poder instituido.
Desde los primeros meses del nuevo Gobierno el Presidente pone en marcha una serie
de medidas orientadas a poner fin a la violencia de los grupos guerrilleros: se reorganiza la Comisin de
23

Clase emergente: nombre dado en esa poca en Colombia a las nuevas capas sociales que surgen con el
negocio de la droga. Ya no se utiliza.

Paz creada y disuelta en el Gobierno anterior (septiembre de 1982); se crea una "cumbre multipartidista" orientada a producir una gran reforma poltica que hiciera posible el establecimiento de un nuevo
espacio poltico para acoger a los disidentes del sistema (septiembre de 1982); y se impulsa y aprueba
en el Congreso una nueva ley de amnista, amplia y sin condiciones, previa a toda forma de negociacin
directa entre el Gobierno y los grupos comprometidos, que expresa una clara iniciativa gubernamental
de llegar a una negociacin con la guerrilla (noviembre de 1982).24 En 1984 se alcanza el primer logro
concreto del proceso con la firma de los acuerdos de tregua y cese al fuego con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), el M-19 y el Ejrcito Popular de Liberacin (EPL); el Ejrcito
de Liberacin Nacional (ELN) se mantuvo al margen del proceso. Sin embargo estos acuerdos se
rompieron rpidamente por mltiples razones. Al finalizar el Gobierno de Betancur se organiza la
unidad de todos estos grupos con la creacin de la Coordinadora Nacional Guerrillera Simn Bolvar.
El proceso que presumiblemente estaba orientado a la desmovilizacin de la guerrilla condujo por el
contrario a su reafianzamiento, crecimiento y reestructuracin.
En los procesos de paz la figura presidencial jug un papel fundamental, hasta el punto
de que podemos afirmar que se trataba prcticamente de un proyecto personal del Presidente,
sostenido por su inmenso prestigio poltico, en el que las partes interesadas hacan el juego sin
comprometerse realmente.25 La guerrilla no estuvo verdaderamente interesada y utilizaba las negociaciones como una tctica de guerra. El proceso de paz cont con "enemigos agazapados" -segn
clebre expresin de la poca26- tanto entre las Fuerzas Militares, como entre la guerrilla. El Presidente
nunca cont con el apoyo suficiente de los sectores dominantes, ni de los partidos polticos, ni de los
gremios econmicos.
A juzgar por los resultados el proceso fue un fracaso. No obstante, desde el momento
mismo en que se dio prioridad a la negociacin poltica sobre la accin militar, se reconoci al
guerrillero como un interlocutor vlido de los poderes pblicos, y se dio legitimidad a las fuerzas
polticas tradicionalmente excluidas del sistema, se produjo un irreversible cambio en la situacin con
relacin a los aos anteriores, que inaugur un proceso en el que an est comprometido el pas. La
transformacin no slo se refiere a la relacin entre el Gobierno y las guerrillas de carcter ms o
menos poltico, sino a un cambio en la posicin de todos los actores comprometidos en los actos de
violencia.
24

RAMIREZ, Socorro, RESTREPO, Luis Alberto, ACTORES EN CONFLICTO POR LA PAZ. El proceso de
paz durante el Gobierno de Belisario Betancur 1982-1986, Siglo XXI Editores, Cinep, Bogot (sin fecha). Este
libro constituye una invaluable crnica del proceso, con algunos aportes importantes para su comprensin.
25
"El nuevo Presidente se arropaba con la bandera de la paz. En el momento histrico en que se diriga los
colombianos, el 7 de agosto de 1982, Betancur poda decir con orgullo: "La paz soy yo". VASQUEZ CARRIZOSA,
Alfredo, Betancur y la crisis nacional, Ediciones Aurora, Bogot, 1986, pag. 114.
26
Expresin utilizada por Oto Morales Bentez al retirarse de una de las comisiones de paz que el presida, y que
caus revuelo en el pas.

Nada se entiende de la crisis de violencia que se generaliza definitivamente a partir

de 1985, con todas sus caractersticas (guerra sucia, paramilitarismo, violencias de limpieza, etc.) si
no se restablece el vnculo que existe entre sta y el proceso de paz que se desarrolla durante el
Gobierno de Belisario Betancur. Hay que anotar a manera de hiptesis -siguiendo las ideas de
Clausewitz sobre la guerra27- que la poltica de paz de Betancur abri las posibilidades de desarrollo,
no de la paz, sino de la guerra: cre las condiciones para la generalizacin de la violencia, derrib los
lmites que obstaculizaban la manifestacin abierta y directa del conflicto violento, y lo legitim. El
conflicto que la represin militar y el desconocimiento del adversario lograban mantener callado, oculto
y limitado a expresiones excepcionales, como era el caso de las acciones espectaculares del M-19, sali
a la luz como consecuencia de las polticas de paz del Presidente. Este proceso comienza a gestarse en
1982, y en 1985 es ya un hecho definitivo. Varias razones sustentan esta afirmacin.
A partir de la promulgacin y el primer impulso de una poltica de paz, como lo
veremos en seguida, se produce un realineamiento en la posicin de los actores frente al conflicto: la
guerrilla, el narcotrfico, los militares, los grupos paramilitares, los grupos de autodefensa, los sectores
civiles. El comienzo de la guerra sucia en 1982, y la extensin cada vez mayor de las violencias de
limpieza constituyen sin lugar a duda la mejor expresin del efecto que la poltica de paz del Presidente
Betancur tiene sobre el pas, a pesar de sus buenas intenciones.
El narcotrfico es uno de los primeros sectores en realinearse. La segunda fase en la
evolucin de su ingreso a la vida poltica nacional, que comienza con su irrupcin a la poltica en los
aos 1981-1982, encuentra su mxima expresin en el asesinato del ministro de justicia Rodrigo Lara
Bonilla el 30 de abril de 1984. A partir de ese momento queda claro para el pas que el narcotrfico no
se limitar a eliminar solamente a aquellos que estn directamente comprometidos con el comercio de
drogas, sino tambin a los que, en trminos ms amplios, se opongan al negocio: periodistas, funcionarios, magistrados, etc. El Presidente Betancur, renuente por principios nacionalistas a la extradicin,
decide reimplantarla a raz del asesinato de su ministro. Se trata, pues, de una primera declaratoria de
guerra gubernamental contra el narcotrfico. Sin embargo -y hay que decirlo claramente- el problema
del narcotrfico seguir ocupando un lugar bastante secundario durante el perodo de Betancur tanto
en el discurso sobre la guerra y la paz como en la accin gubernamental. La negociacin con la
guerrilla seguir monopolizando el primer plano de la escena. Cuando se habla de paz se hace
referencia a la negociacin con los alzados en armas, con un inexplicable desconocimiento de las mltiples formas violentas que azolan al pas. La tolerancia de la sociedad colombiana frente a la violencia
no guerrillera sigue presente.
27

CLAUSEWITZ, Claus Von, Arte y Ciencia de la guerra, Editorial Grijalbo S.A., Mxico 1972 (Existen
mltiples ediciones).

A comienzos de la administracin Betancur se haba producido un cambio sustancial en

la correlacin de fuerzas entre los civiles y los militares, a raz de la nueva poltica de paz impulsada por
el Presidente. Los militares se vieron obligados a aceptar una negociacin con la guerrilla en la que no
estaban de acuerdo, que implicaba una ruptura con la poltica represiva que haban mantenido durante
los ltimos cuatro o seis aos (autonoma frente al poder civil, manejo autnomo del orden pblico,
etc.), y un olvido de las afrentas recibidas contra el honor y la dignidad militar.
Durante el perodo de Turbay Ayala el modelo represivo asumido por el Estado no
ofreca justificacin suficiente para la existencia de grupos paramilitares, que actuaran en la ilegalidad,
porque los militares contaban con los medios legales suficientes para actuar e imponer su ley. Con la
poltica de paz del Gobierno Betancur las condiciones cambian completamente. A partir de 1982-1983,
comienza el gran auge de los grupos paramilitares, en acciones contra la guerrilla, y contra la militancia
de izquierda beneficiada por la amnista. Durante 1984 las acciones paramilitares se reducen sensiblemente. La creacin de la UP a comienzos de 1985, como consecuencia de los acuerdos de La Uribe
con las FARC, marca el comienzo de un nuevo impulso de la actividad paramilitar que se extender sin
lmites en los aos siguientes.28
Alrededor de 1982 se organizan igualmente los grupos de autodefensa, que consisten
en grupos de civiles armados, que obran con apoyo militar, e incluso con el respaldo legal que les
confiere la ley 48 de 1968. El 24 de julio de 1984 se crea la Asociacin Campesina de Ganaderos y
Agricultores del Magdalena Medio (ACDEGAM), con pleno amparo legal. Esta organizacin se va a
convertir en los aos siguientes en el eje organizador de los grupos paramilitares del Magdalena Medio.
Los resultados obtenidos en la pacificacin violenta de la zona, y en la erradicacin de la guerrilla,
sern ofrecidos como modelo al pas. La organizacin por lo dems no vacila en presentar con orgullo
frente a la opinin pblica, a travs de grandes avisos de prensa, los criterios que inspiran su accin.
Este realineamiento de los actores en conflicto nos permite comprender el cambio
fundamental que se produce entre 1981 y 1982 en los modelos de represin y en los mecanismos de
dominacin y de control social, que se cristaliza definitivamente con el impulso del proceso de paz.29
En los aos anteriores el modelo dominante de la represin -de ninguna manera el nico- giraba
alrededor del uso del instrumento constitucional del Estado de sitio, como forma de legalidad alterna a
28

MELO, Jorge Orlando, Los paramilitares y su impacto sobre la poltica, en LEAL BUITRAGO, Francisco y
ZAMOSC, Leon, Al filo del caos. Crisis poltica en la Colombia de los aos 80, Tercer Mundo Editores, Bogot,
1991, pag. 492, y 496 y siguientes.
29
Seguimos aqu la excelente exposicin de este cambio de modelo represivo que aparece en el artculo "La
palabra y la sangre: Violencia, legalidad y guerra sucia en Colombia" de Rodrigo Uprimny Yepes y Alfredo Vargas
Castao, publicado en: PALACIO, Germn, Compilador, La Irrupcin de ParaEstado. -Ensayo sobre la crisis
colombiana-, ILSA, CEREC, (sin fecha), pags. 111-125.

la legalidad ordinaria.30 La represin se ejerca de manera centralizada, se llevaba a cabo a nombre del
Estado, a travs de funcionarios estatales, amparados en normas legales, a nombre del poder poltico.
El Gobierno de Betancur modifica el marco jurdico y poltico de la accin represiva, que ya no se
puede continuar por medios institucionales, abiertos y legales. A partir de este momento adquiere
entonces una inmensa importancia la accin de grupos privados, y de los llamados sectores
"paramilitares".
Las cifras que permiten identificar estas transformaciones, son bastante significativas.31
La accin represiva del Estado durante el perodo de Turbay se concentra en la detencin, que
conduca muchas veces a la tortura -ampliamente denunciada en su momento y reconocida incluso por
instituciones oficiales- y al enjuiciamiento por la va legal. En 1980 se detienen cerca de 6.800 personas
por razones polticas, lo que significa la ms alta concentracin de presos polticos en la historia del
pas. A partir de 1983 las detenciones por razones polticas descienden significativamente y aumentan
los asesinatos y las desapariciones. Durante la dcada del setenta se contabilizan 833 asesinatos por
razones polticas, cifra que es varias veces inferior a las que se presentan en un solo ao a partir de
1985. Segn la Procuradura General de la Nacin en 1984 se presentan 230 casos de desapariciones, y
en 1988 ms de 1000 personas corren la misma suerte.
De estos datos se puede colegir que "la guerra sucia es en gran parte contempornea
del proceso de paz". No se trata, sin embargo, de una simple accin instrumental, de "un mecanismo de
oposicin a la poltica de paz, a la legalizacin de la actividad guerrillera, y a la apertura de nuevos
espacios polticos para nuevas fuerzas".32 El anlisis del tipo de victimas, de la modalidad de los crmenes, de la "banalizacin" de la violencia -que pasa a convertirse en el instrumento de solucin de
pequeos asuntos privados- el auge de las violencias de limpieza, la participacin directa de civiles en
stas ltimas, etc. nos llevan a la conclusin de que estas prcticas no pueden ser consideradas, de
manera exclusiva, en trminos meramente instrumentales, como forma de oposicin poltica, como
tampoco pueden ser comprendidas slo en el marco de una crisis de legitimidad de las instituciones.
La crisis de estos aos logra poner al descubierto una realidad que escapa a la
observacin y a la percepcin en perodos normales. El anlisis de la poltica de paz de Belisario
Betancur, y de sus efectos en la generalizacin de la "guerra sucia", nos impone la necesidad de
redefinir la concepcin que habitualmente manejamos de lo poltico, como una esfera regional de la
estructura social en contraste con otras (lo social, lo econmico, etc.), que sirve de escenario a la
conquista o la defensa del poder, donde se juegan y se confrontan las diferencias. Una sociedad no se
30

Insistamos en que no se trata del nico modelo represivo, aunque sea el dominante. Al respecto se puede
consultar el ensayo citado en la nota anterior, pag. 114.
31
Idem, pag. 116-117.
32
Idem pag. 117.

sostiene slo por la fuerza coercitiva de sus instituciones, o por la creencia en la legitimidad de sus
formas de autoridad sino tambin por la referencia a un horizonte comn, constituido por los factores
que definen la integracin social.33 Ms all de las crisis, de los conflictos, de las diferencias y de las
oposiciones es necesario "suponer" la existencia de reglas, valores y significados comunes que hacen
posible la existencia y la permanencia de una sociedad, que los actores aceptan por igual, y por fuera de
los cuales no sera concebible la diferencia, la oposicin o la confrontacin alrededor de los mismos
intereses. Lo que est en cuestin en el escenario de las violencias que se generalizan en este momento
no son solamente unos intereses polticos particulares, la eficacia prctica de las instituciones, o su
legitimidad, sino las bases mnimas de la existencia colectiva, de la integracin y de la conformacin
simblica del vnculo social.
Una de las primeras manifestaciones de esta irrupcin al primer plano de una dimensin
de lo poltico tradicionalmente encubierta, es que a partir de Betancur el "gran pnico", como en los
primeros meses de la Revolucin Francesa en julio y agosto de 1789, se apodera de los ms diversos
sectores sociales, econmicos y polticos del pas. Ya no se trata de la reaccin de los sectores
populares contra un supuesto complot aristocrtico contrarrevolucionario, organizado por las "lites",
como en el caso francs,34 sino del pnico que produce en las "lites" la irrupcin de un nuevo actor a
la vida colectiva, del efecto siniestro35 que produce la irrupcin de otra Colombia, tradicionalmente
denegada. De esta manera la nocin de subversin se ampla de una manera absoluta, y el terror a una
revolucin social de gran magnitud ofrece la justificacin paranoide para los ms diversos actos violentos.
Es en este contexto que en 1985, antes del fracaso definitivo de los procesos de paz del
Gobierno de Betancur, se agudizan hasta extremos inimaginables en las condiciones anteriores las
violencias de limpieza contra marginados y delincuentes comunes en las grandes ciudades, sobre todo
en Cali, Medelln y Pereira.36 Estas acciones son organizadas muchas veces de manera directa por
particulares en connivencia con las autoridades de polica. La gestin del orden social pasa entonces a
ser llevado a cabo por los mismos particulares. El enemigo se desvanece, se pierde, se borra, se hace
permutable. La prostituta, el gamn, el travesti, el mendigo, el homosexual, etc. slo se convierten en
33

Aquello que los socilogos del siglo XIX llamaban "el problema del orden social".
LEFEBVRE, Georges, El gran pnico de 1789. La Revolucin Francesa y los campesinos, Ediciones Paidos,
Espaa, 1986.
35
FREUD, Sigmund, Lo Siniestro, Editorial Biblioteca Nueva, Tomo III, pags. 2483-2505.
36
De acuerdo con las investigaciones de Alvaro Camacho y Alvaro Guzmn las violencias de limpieza se
generalizan en Cali en 1987, en el momento en que declinan las violencias de tipo poltico, propiamente tales,
representadas por la represin militar a la presencia del M-19 en los barrios de Cali. El problema entonces estara
en entender por qu las violencias de limpieza toman el relevo de las violencias polticas. CAMACHo, Alvaro,
GUZMAN, Alvaro, Opus cit., Captulo IV, Panorama general de la violencia calea en la dcada de los 80, pags.
69-84.
34

enemigos del sistema, hasta el punto de llegar a ser el blanco de una implacable campaa de exterminio,
en el momento en que las bases mnimas de la existencia colectiva estn en cuestin, es decir, en que
irrumpe una dimensin de lo poltico relacionada con la integracin y la unidad de lo social. El auge de
las violencias de limpieza es el mejor indicador que nos permite sustentar la idea de que en ese
momento la referencia privilegiada de las acciones sociales de los ms diversos actores no es
propiamente la eficacia instrumental de las instituciones, o su legitimidad, sino el orden social.37
Y es precisamente la irrupcin en el primer plano de esta dimensin de lo poltico como
el espacio general y constitutivo de las relaciones sociales,38 tradicionalmente encubierto en
condiciones normales, lo que har posible, algunos pocos aos ms tarde, vencer las innumerables
resistencias que existan en el pas a una transformacin institucional por la va de la convocatoria de
una Asamblea Nacional Constituyente, dotada de plenos poderes. Las caractersticas de las
representaciones polticas, que se ponen en juego en este momento, no estn an suficientemente
clarificadas en los estudios acadmicos.

El tercer acto: la generalizacin de la guerra sucia

La masacre del Palacio de Justicia en noviembre de 1985 es la referencia cronolgica y

poltica a partir de la cual se puede determinar el comienzo de la generalizacin definitiva de la violencia.39 La "guerra sucia" y la "clandestinizacin de la lucha antisubversiva" (los grupos paramilitares y
las autodefensas) haba comenzado desde 1982, como ya lo hemos sealado, pero es slo a partir de
37

La referencia a los factores de integracin nacional no es exclusiva de los actores violentos. A finales de los
aos ochenta, los movimientos sociales clsicos que luchaban por mejores salarios o por mejores condiciones de
vida (servicios pblicos, obras de infraestructura, luchas sociales en general) pasan a un plano secundario con
respecto a los que luchan ahora por la defensa de las bases mnimas de la existencia colectiva, como el derecho a la
vida, por ejemplo.
38
A esta dimensin de lo poltico que aqu presentamos a es a la que se le debe dar el nombre de imaginario
poltico. Este concepto est muy en voga en Colombia, pero ha sido muy mal comprendido. Aqu entendemos por
imaginario poltico, no la ideologa poltica de un grupo en particular, sino el conjunto de representaciones
fundadoras del orden social, o de presupuestos mnimos que hacen posible la unidad de una sociedad, y sin los
cuales las diferencias mismas, o el conflicto, seran inconcebibles. El anlisis del imaginario poltico se debe llevar
a cabo a partir de la respuesta posible dada a dos preguntas: "Qu mantiene unidad a una sociedad?" (...) "cual es
la base de la unidad, de la cohesin y de la diferenciacin organizada de esa urdimbre fantsticamente compleja de
fenmenos que observamos en toda sociedad?" (...) y "Qu es lo que hace nacer formas de sociedad diferentes y
nuevas?". CASTORIADIS, Cornelius, Lo imaginario: la creacin en el dominio histrico social, en Los dominios
del hombre: Las encrucijadas del laberinto, gedisa editorial, Barcelona, 1994, pag. 66.
39
A principios de noviembre de 1985 el M-19 se toma a sangre y fuego el edificio en que funcionaba hasta ese
momento la Corte Suprema de Justicia, y toma como rehenes a una buena parte de los magistrados. El Ejrcito
emprende una reconquista sangrienta que deja ms de 100 muertos, y varios desaparecidos, en menos de 48 horas.
Este hecho pone punto final a la poltica de paz del Gobierno con las guerrillas.

este momento que se produce la generalizacin definitiva del conflicto violento. Las fuerzas militares
recuperan plenamente la autonoma perdida y el Presidente carece ya de toda posibilidad de actuar
como freno. Sin embargo los militares no se encuentran ya frente a las mismas condiciones que existan
antes de 1982.
El comienzo del Gobierno del Presidente Virgilio Barco Vargas (1982-1986) se
inscribe en la lgica de un pas en estado de guerra. Sin embargo, durante este perodo suceden cosas
contradictorias. Los grupos paramilitares crecen de una manera inusitada, el narcotrfico adquiere el
protagonismo que nunca haba tenido, y la violencia en todas sus formas alcanza niveles de paroxismo.
No obstante, el cuatrenio presenta resultados positivos en la poltica de paz: el pacto poltico con el M19 y otros grupos guerrilleros menores, y el impulso de una asamblea nacional constituyente, como
acto democrtico para poner fin a la crisis. Ambos aspectos parecen contradictorios a primera vista.
Sin embargo, la presencia simultnea de procesos de democracia y violencia es una de las caractersticas ms importantes de la sociedad colombiana, cuya dinmica es importante descifrar.
Despus de los acontecimientos del Palacio de Justicia es un hecho indudable que la
poltica de paz y de negociacin directa con la guerrilla pierde toda justificacin. El Presidente Barco
pone en prctica una poltica de "mano tendida y pulso firme", que pretende combinar una solucin
militar del conflicto en unos casos, y una solucin poltica en otros, como sntesis contradictoria del
diferente tipo de orientacin desarrollada por los dos ltimos gobiernos. Durante los dos primeros aos
de gobierno la poltica de combatir las "causas objetivas" de la subversin sigue vigente, con un
impulso al Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR), y a un programa para combatir la pobreza absoluta.
Durante estos mismos aos la negociacin y el dilogo con la guerrilla estuvieron
prcticamente suspendidos. A partir del segundo semestre de 1988, despus del secuestro del lder
conservador Alvaro Gmez por parte del M-19, cuya finalidad era forzar el dilogo con el Gobierno,
se reanudan las conversaciones con este grupo, que despus de algunos tropiezos van a dar como
resultado su desmovilizacin y su integracin a la vida civil, a comienzos de 1990. Igual sucede con
otros grupos guerrilleros, a pesar de las duras condiciones. No deja de ser paradjico que la negociacin con estas organizaciones ocurra en los momentos en que la violencia alcanza los ms altos
niveles.40
Uno de los elementos ms importantes de la nueva situacin que se presenta en el pas
a partir de 1985 es la particular relacin que se establece entre las guerrillas, el narcotrfico, los
sectores militares y paramilitares, y los grupos de autodefensa. En aos anteriores las acciones de
40

Al respecto se puede consultar el excelente ensayo de Ana Mara Bejarano "Estrategias de paz y apertura
democrtica: un balance de las administraciones Betancur y Barco", en LEAL BUITRAGO Francisco, y ZAMOSC,
Leon (editores), opus cit. pags. 57-124.

algunos de estos grupos se desarrollaban de una manera relativamente independiente -a pesar de sus
vnculos- y sus fines y formas de accin se limitaban a su esfera especfica. Una de las caractersticas
ms sobresalientes de este nuevo perodo es la extraordinaria movilidad que se produce entre los actores de violencia: desplazamientos de un sector a otro, delegacin de tareas, encubrimiento, fusiones,
rupturas, nuevos enlaces, etc. En estas condiciones el cuadro global de los actores comprometidos
directamente en el proceso es bastante difcil de dibujar, si nos atenemos a las evidencias inmediatas
que no nos permiten identificar claramente los orgenes de las acciones, los intereses en juego, ni la
identidad de los actores. Esta confusin no es simplemente un error de apreciacin del observador, sino
una caracterstica fundamental de la violencia en Colombia. Trataremos sin embargo de hacer algunas
precisiones.
Aunque muchos se empearon en negarla en un principio, una alianza inicial se haba
conformado entre guerrillas y narcotrfico. La guerrilla prestaba sus servicios de vigilancia y control en
las zonas de procesamiento de la droga a cambio de un impuesto (el gramaje) derivado de la cantidad
producida. Esta "convivencia pacfica" se vino al traste con el aumento de las pretensiones de la
guerrilla. A partir de 1985 se rompe esta alianza, y se produce un realineamiento entre narcotraficantes
y ciertos grupos militares para conformar los grupos paramilitares, que tendrn entre sus objetivos
primordiales la erradicacin de la guerrilla de sus zonas de influencia.
A partir de 1987 existe ya un claro predominio de las organizaciones paramilitares
directamente financiadas por los grandes jefes del narcotrfico. Lo significativo en este momento es
que, si bien anteriormente los grupos paramilitares (tambin financiados por los narcotraficantes) se
limitaban a actividades de control territorial inmediato, ahora son "los objetivos globales del narcotrfico los que toman la delantera"41. En este marco, por ejemplo, es asesinado en 1987 el lder del
grupo poltico Unin Patritica (UP) Jaime Pardo Leal, ex-candidato presidencial, en un crimen que es
adjudicado a los grupos paramilitares financiados, e incluso dirigidos directamente por los
narcotraficantes. Los mismos grupos son responsables de muchos de los grandes magnicidios que
ocurren en la segunda parte de la dcada. En el marco de esta nueva correlacin de fuerzas se produce
una nueva y significativa transformacin de las relaciones entre el narcotrfico y la sociedad.
Cual es el papel del ejrcito en todo esto? A juzgar por la comodidad con que operan,
por la manera fcil como esquivan los retenes militares, por la impunidad casi absoluta de los crmenes,
e incluso por las denuncias directas de la ciudadana, es un hecho que los grupos paramilitares cuentan
con la complicidad y la condescendencia de ciertos mandos militares.42 La prensa en su momento llev
a cabo denuncias que no pudieron ser desmentidas y que forzaron el retiro de ciertos oficiales y la
41

MELO, Jorge Orlando, Opus cit, pag. 497.

En el texto de Uprimmy y Vargas ya citado, hay una excelente discusin sobre la participacin de los militares
en estos hechos, Opus cit, pags. 127-133.
42

apertura de procesos disciplinarios y penales contra otros.43

La actitud del Gobierno frente a esta poderosa mquina de violencia es ambigua. Sobre
la base de un informe del Director del DAS, general Miguel Maza Mrquez, el entonces Ministro de
Gobierno, Csar Gaviria, presenta ante el Congreso, en octubre de 1987, una lista de grupos
paramilitares. No obstante la forma de presentarlos es ya dudosa. Es evidente, como anota un
observador,44 que muchos de los nombres de los grupos presentados son inventados, aunque s sea
cierta la existencia de la prctica violenta que describen. Teniendo en cuenta las caractersticas de este
informe no sera gratuito afirmar que, adems de las complicidades obvias que se mantienen con este
tipo de practica, el propio Gobierno se encuentra ampliamente desbordado por la magnitud del
fenmeno.
El "monopolio del uso legtimo de la fuerza", una de las caractersticas fundamentales
del Estado moderno (segn clebre expresin de Max Weber) cede a favor de grupos privados, o de
acciones ilegales de los agentes estatales. El mismo Gobierno, por boca de algunos de sus ministros,
promueve la formacin de organizaciones de autodefensa que sustituyan la accin del Estado. Slo
cuando los grupos paramilitares o de autodefensa adquieren una autonoma propia que escapa por
completo al control de las autoridades, y comienzan a desarrollar y definir sus propios fines, el
Gobierno trata desesperadamente de reconquistar el monopolio estatal del uso de la violencia a travs
de la promulgacin de nuevas medidas de excepcin orientadas a centralizar de nuevo la accin
represiva del Estado (como el Estatuto en defensa de la Democracia promulgado en 1988), o de la
prohibicin de tales grupos, e incluso de su persecusin.
A partir de 1988 comienza a aparecer una nueva modalidad de violencia, slo
comparable con las grandes genocidios de la poca de La Violencia de los aos cincuenta: las masacres
de grupos de personas campesinas, de manera indiscriminada, por parte de grupo paramilitares que
hacen gala de avanzadas tcnicas militares de guerra. En marzo de 1988, 40 campesinos que haban
invadido una finca de narcotraficantes son masacrados, en las fincas llamadas Honduras y La Negra.
Acciones similares ocurren en los sitios conocidos como Punta Coquitos y La Mejor Esquina en los
das siguientes45. A partir de ese momento ms de 80 masacres suceden entre 1988 y enero de 1989.
La masacre de un grupo judicial que iba a investigar una de las grandes matanzas, en
43

Uno de los ms sonados casos es el del coronel Bohrquez, Comandante del batalln Brbula de Puerto
Boyac, localidad que ha sido tradicionalmente un epicentro de accin de los grupos paramilitares, denunciado por
la revista Semana.
44
ZULETA, Estanislao, COLOMBIA: Violencia, democracia y derechos humanos, Altamir Ediciones, pag. 183.
45
LIGA INTERNACIONAL POR LOS DERECHOS Y LA LIBERACION DE LOS PUEBLOS, El camino de la
niebla, Volumen III, Masacres en Colombia y su impunidad, Bogot 1990. Sobre algunos de los casos citados ver
captulos IV y VI.

enero de 1989, obliga al Gobierno a cambiar de poltica frente a los grupos paramilitares, a partir de ese
momento. Su accin choca sin embargo con la gran dificultad de identificar y dibujar el rostro de los
actores de violencia, ms an por el hecho de que muchos de ellos actan al mismo tiempo en la
legalidad y en la ilegalidad46.
El enemigo privilegiado de los grupos de autodefensa es el grupo poltico la Unin
Patritica (UP), creado en enero de 1985 como resultado de los acuerdos de paz del Gobierno de
Betancur, cuyos miembros son sistemticamente exterminados. En octubre de 1987, como ya lo hemos
mencionado, es asesinado Jaime Pardo Leal, mximo dirigente de la organizacin, que en 1986 haba
obtenido una altsima votacin, nunca lograda hasta el momento por un lder de la izquierda en toda la
historia de Colombia. En ese momento haban sido asesinados cerca de 600 miembros de la UP, cifra
que se multiplicar por dos, tres aos despus. Los militantes de la UP presentaban condiciones
excepcionales para ser los elegidos en esta guerra de exterminio realizada por los grupos narcoparamilitares. Para nadie era un secreto su nexo con las FARC, y es indudable que los grupos de
narcotraficantes podan, por un lado, arreglar sus cuentas pendientes con esta guerrilla, asesinando a su
representantes en la vida civil. Igualmente, en 1988 se deba llevar a cabo la primera eleccin popular
de alcaldes. La UP tena arraigo en innumerables municipios y era un hecho que all su victoria estara
garantizada. Representaba, pues, por otro lado, una amenaza para el bipartidismo tradicional. El hecho
de que fueran asesinados ms del 35% de los candidatos, indica que las vctimas de esta campaa de
exterminio eran selectivas.
En el terreno urbano se difunde una modalidad muy peculiar de lucha antisubversiva, a
travs de las llamadas violencias de limpieza, que tienen un inusitado auge en los aos 1986 y 1987 en
varias ciudades del pas como Cali, Bucaramanga, Medelln, y cuyas vctimas preferidas son las
prostitutas, los homosexuales, los travestis, los mendigos, etc. En la ciudad de Cali proliferan grupos
como el Justiciero implacable, Kankil, Mano Negra, el Vengador solitario etc. Ese tipo de violencia, si
bien se vena presentando desde tiempo atrs como ya lo hemos sealado, se generaliza de manera
alarmante en estos aos.47 Adems de la complicidad innegable de la Fuerza Pblica, sin la cual es casi
incomprensible el auge de este tipo de prctica,48 es un hecho indudable el compromiso de sectores
civiles con el proyecto de "saneamiento" de las ciudades, que no es otra cosa que la extensin de la
lucha antisubversiva a los marcos urbanos. Las "gentes de bien" asumen as directamente la defensa del
orden social.
46

Idem, Cap VII.

Las violencias de limpieza comienzan a presentarse a comienzos de la dcada del ochenta en Pereira, y de all
se extienden a Medelln, Bogot y Cali. Su crecimiento y generalizacin en el pas se presenta sobre todo en la
segunda parte de la dcada. Al respecto se puede consultar ROJAS R., Carlos Eduardo, La violencia llamada
limpieza social, Coleccin papeles de paz, CINEP, 1996, Origen y desarrollo, pags. 15-24.
48
En Cali varios policas son destituidos y un Coronel acusado de participar en este tipo de prcticas.
47

La violencia se generaliza ms y ms y conquista nuevos mbitos de la vida social.

Muchos intelectuales son amenazados, y algunos son asesinados, como Hctor Abad Gmez,
Presidente del Comit de los Derechos Humanos en Antioquia, para slo citar uno de los casos. Son
comunes las matanzas callejeras indiscriminadas a personas que estn paradas en una esquina, o en el
antejardn de una casa "tomando el aire" en una fiesta, como ocurri en Cali. Cada vez se difunde ms
la solucin violenta de los conflictos privados. La banalizacin de la violencia, convertida en
componente indiferente de la vida cotidiana, es tambin una de las caractersticas ms importantes de
este perodo.
El fenmeno del sicariato se extiende con gran intensidad en varias ciudades del pas,
pero su mxima expresin se da en Medelln, que se puede "dar el lujo" de "exportar" los servicios de
los jvenes sicarios a otras ciudades para realizar sus "trabajitos". Las bandas juveniles de barrio poco a
poco degeneran en grupos de sicarios. Originalmente contratados para arreglar cuentas entre narcos, se
vuelven cada vez ms autnomos, y su campo de accin se hace ms amplio.49
En el ao de 1989 el narcotrfico emprende una ofensiva abierta contra el Estado -en
su afn de combatir la extradicin de colombianos al exterior- que constituye una tercera fase en su
relacin con la sociedad colombiana. Los magnicidios desempean un papel de primera importancia en
el contexto de la crisis de este momento. En julio es asesinado el Gobernador del Departamento de
Antioquia, Antonio Roldn Betancur, y el 18 de agosto son asesinados, el mismo da, el Comandante
de la polica del mismo Departamento, Coronel Waldemar Franklin Quintero, y el lder liberal Luis
Carlos Galn.
El segundo semestre de 1989 est marcado por acontecimientos violentos que
conmueven al pas: una bomba de gran poder destruye el edificio del DAS en Bogot, y otra estalla en
un avin de Avianca en plano vuelo. A finales de diciembre cae abatido Gonzalo Rodrguez Gacha,
uno de los ms grandes capos del negocio de la droga, jefe de los grupos paramilitares, comprometido
con las acciones militares del narcotrfico.
A raz del asesinato de Galn el Gobierno emprende una ofensiva contra el narcotrfico
de grandes proporciones. El Presidente Barco restablece la extradicin de colombianos a los Estados
Unidos -que se encontraba suspendida legalmente- a travs del recurso a un procedimiento
administrativo; muchos miembros de los carteles de la droga son encarcelados, o sus propiedades
confiscadas.
49

Ver BEDOYA MARIN, Diego, y JARAMILLO MARTINEZ, Julio, De la Barra a la Banda. Estudio analtico
de la violencia juvenil en Medelln, Editorial el propio bolsillo, Medelln, 1991; y SALAZAR, Alonso J., No
nacimos pa'semilla, Corporacin regin, Cinep, Bogot, 1990.

Esta ofensiva gubernamental contra el narcotrfico no tena antecedentes en la vida

poltica del pas; a diferencia de las situaciones anteriores que terminaban siempre en investigaciones
que pronto se abandonaban sin ningn resultado concreto, por primera vez el Gobierno est dispuesto
a llegar lejos. Las posibilidades de xito son, sin embargo, bastante inciertas, debido a los compromisos
profundos del propio establecimiento con los grupos que se pretende perseguir. No est claro de
manera alguna cual es el "enemigo" que se busca combatir, ni mucho menos los "instrumentos" y los
"recursos humanos" con que se puede proceder. La corrupcin de los sectores encargados de llevar a
cabo estas operaciones es un hecho que nadie desconoce. Se trata entonces de una guerra: contra
quien? En este momento ms que nunca aparece claro que la figura del enemigo es difcil de dibujar en
la violencia en Colombia.
El asesinato de Luis Carlos Galn marca sin lugar a duda un punto de referencia
histrico de gran trascendencia en la vida del pas, y ms en particular, tiene consecuencias de gran
envergadura sobre la situacin de conflicto y violencia de los aos posteriores. Una de las cosas que
ms sorprende cuando se estudia la violencia en Colombia, pasada o presente, es la inmensa capacidad
de la sociedad colombiana de acomodarse y de encontrar formas de convivencia con ella. Es
importante observar, sin embargo, que esta capacidad comienza a presentar signos de agotamiento a
partir del asesinato de Luis Carlos Galn. Su efecto slo es comparable a lo que signific en 1948 el
asesinato de Jorge Elicer Gaitn, que si bien no fue el punto de partida de la violencia de los aos
cincuenta -que ya exista desde 1946- si se convirti en el momento definitivo para el paso a la generalizacin del conflicto a partir de 1949.50 En un sentido opuesto la muerte de Galn abre la posibilidad
de que la sociedad colombiana se aboque de manera definitiva a una transformacin radical de sus
condiciones de vida. Un anlisis ms detallado se debera detener en el significado especfico que este
crimen tiene en la sociedad colombiana, en el contexto de la crisis del momento. Ninguno de los
magnicidios anteriores haba llegado a tener efectos tan profundos en la vida del pas.
La campaa para las elecciones presidenciales de 1990 se desarrolla en medio de una
difcil situacin de violencia. En marzo es asesinado Bernardo Jaramillo, candidato del grupo Unin Patritica, conocido por su inters en deslindar claramente los nexos entre su agrupacin poltica y las
acciones guerrilleras de las FARC; en abril es abatido en un avin en pleno vuelo, Carlos Pizarro, a
slo dos meses de entrar en vigencia el nuevo pacto de paz con el M-19. La campaa se desarrolla en
medio de amenazas contra los candidatos que deben adoptar grandes medidas de seguridad. El
candidato que a la postre va a resultar elegido logra esquivar varios intentos de asesinato, en celadas
cuidadosamente preparadas, como haba sido el caso de la bomba en el avin de Avianca que, como se
comprob ms tarde, estaba dirigida contra l, que deba abordar el vuelo esa maana.
50

PECAUT, Daniel, Orden y violencia, Vol. II, Siglo XXI Editores, Bogot, 1987, pags. 522-526.

De 1988 a 1991 Colombia vive, pues, una de las ms profundas crisis sociales e
institucionales de su historia, solo comparable con lo que fue el perodo de La Violencia de los aos
cincuenta. 1990 y 1991 son sin lugar a duda los aos en los cuales el conflicto llega a su cima, como lo
corroboran las cifras de muertes violentas que presentamos al principio de este captulo. Es en este
contexto, en medio del fragor de la violencia, que se abre paso la convocatoria de una Asamblea
Nacional Constituyente orientada a poner fin a la crisis, que se elige finalmente el 9 de diciembre de
1990, y entra a sesionar en febrero de 1991.51
Para llegar hasta el punto de convocar un organismo de esta naturaleza como
mecanismo de reforma constitucional, el pas debi superar una serie grande de obstculos y de
resistencias de muy diversa ndole: polticas, jurdicas, institucionales, etc., que describiremos en la
segunda parte de este trabajo. No obstante es posible conjeturar que sin la muerte de Galn, y sin la
presin de la agudizacin del conflicto violento en ese momento, que son hechos que ponen en
cuestin las bases mnimas de la existencia colectiva, no habra habido reforma constitucional, ni mucho
menos hubiera podido hacerse por la va de una Asamblea Constituyente, que reuniera en torno a una
misma mesa sectores tan diversos de la sociedad colombiana, dotados de plenos poderes.
Hemos tratado de sealar algunos hitos fundamentales de este proceso de violencia y
conflicto, pero con la plena conciencia de la dificultad de presentar un cuadro exhaustivo. Ninguna
descripcin emprica de hechos es neutral, y en la "narracin" que hemos presentado de la grave crisis
de violencia de los aos ochenta hay implcita una interpretacin, que ya hemos esbozado
explcitamente en la Presentacin, o en algunos prrafos de esta primera parte, y que el lector puede a
su vez reconstruir.

51

Es importante anotar que en septiembre de 1990 el Gobierno emite una serie de decretos de sometimiento a la
Justicia dirigidos a los narcotraficantes que sin lugar a duda tienen un efecto importante en la pacificacin del pas,
al menos hasta julio de 1992, fecha de la fuga de Pablo Escobar de la crcel de Envigado.

CAPITULO II
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1991

Los obstculos al proyecto de reforma constitucional

El 9 de diciembre de 1990 se convoca a los ciudadanos colombianos a una votacin

para elegir 70 representantes a una asamblea nacional constituyente cuya misin es reformar la Carta
Constitucional de 1886, durante 150 das de sesiones, entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991.
Cualquiera que conozca la vida poltica colombiana, o la historia constitucional del pas de las dos
dcadas anteriores, no puede dudar que se trata de un acontecimiento poltico inslito, por muchas
razones.
Durante un perodo importante de su historia reciente Colombia haba ensayado, con
poco xito, una serie de reformas institucionales, a travs del mecanismo de las reformas constitucionales. En todos los casos la justificacin fundamental estaba dada por el inters de poner fin a perodos de
violencia, a la inseguridad o a la delincuencia, a travs de la transformacin de los instrumentos
constitucionales de accin gubernamental, o de la ampliacin del espacio poltico. Y en todos los
intentos de reforma los resultados, con muy pocas excepciones, haban sido casi siempre precarios o,
incluso, no se haba llegado siquiera a un acuerdo sobre los procedimientos para llevarla a cabo.
Para entender porque se opta por una reforma constitucional como instrumento
privilegiado de transformacin del Estado, o para poner fin a perodos de violencia, hay que comenzar
por recordar que el "constitucionalismo" ha sido en Colombia una constante en la vida poltica del pas.
En el siglo XIX las numerosas guerras civiles terminaban muchas veces con una nueva constitucin,
promulgada por el bando vencedor.52 En el sentido comn de la vida poltica en Colombia ha existido
la ilusin de que frente a la presencia de un problema se debe optar por cambiar las leyes, como si la
existencia de una nueva ley fuera ya de por si la garanta de su solucin. Por este motivo cuando se
habla de reforma poltica en Colombia se hace siempre referencia, de manera prioritaria, a una reforma
de la Constitucin.
El proyecto de reformar la Constitucin, que estaba vigente en lo fundamental desde
1886 a pesar de sus mltiples reformas, circulaba en la vida poltica de Colombia desde el Gobierno de
Alfonso Lpez Michelsen, en los aos setenta. Una de las ms importantes peticiones de los grupos de
52

Al respecto se puede consultar VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de Batalla, Cerec, Bogot, 1997.

izquierda durante las ltimas dcadas, legales o guerrillas, y una de sus ms caras banderas, haba sido
siempre la convocatoria de una gran asamblea nacional -como mecanismo para reformar la Constitucin- concebida como un foro que permitiera dejar atrs "odios y resentimientos", y que se
convirtiera en un gran pacto de convivencia. Con motivo de la toma de la Embajada de la Repblica
Dominicana en febrero de 1980, el M-19 lanza las tres consignas que identificarn algunos aspectos de
su orientacin poltica en los aos siguientes: amnista para los alzados en armas, cese al fuego y
dialogo nacional. Esta ltima propuesta haba sido ya presentada implcitamente con la invitacin al
"gran sancocho nacional" que formulara Jaime Bateman, el lder mximo de la organizacin, muerto en
accidente areo en 1984.
Sin embargo no fueron slo la izquierda o la guerrilla -como se suele a veces afirmarlos nicos sectores que haban puesto de presente la necesidad de una reforma institucional en Colombia por la va de una asamblea constituyente. Esta iniciativa haba sido expresada por los ms diversos
actores polticos desde tiempo atrs, y era recordada con mayor ahnco cada vez que la situacin de
crisis social y de violencia se agudizaba. A partir de la "crisis de consenso y de legitimidad" que se
desata una vez solucionado el problema de la Embajada, se comienza a hablar, cada vez ms a medida
que pasaba el tiempo, de reforma constitucional y de asamblea constituyente por parte de muy
diversos sectores. Otro problema distinto es que no haya existido acuerdo sobre los procedimientos, o
que los proyectos de Estado y sociedad que se queran impulsar a travs de una reforma, fueran
diferentes.
Durante el gobierno del Presidente Betancur la propuesta de una reforma poltica
institucional, que ampliara las condiciones de hacer poltica en Colombia, se convierte en uno de los
puntos ms constantes y recurrentes de las negociaciones polticas por la paz. Los actores
comprometidos en dicho proceso compartan por igual la ilusin de que una ampliacin de los
mecanismos institucionales, ofrecera la posibilidad de poner fin a dcadas de violencia. El Presidente
Betancur era sin lugar a duda uno de los ms convencidos de que la condicin para lograr la paz era
precisamente la transformacin institucional del Estado y la apertura democrtica. El hecho mismo de
reconocer que dicha apertura era condicin para la reconciliacin era un reconocimiento al mismo
tiempo de la legitimidad de la lucha de aquellos que se haban colocado por fuera del sistema.53 Sin embargo, la consabida reforma poltica, condicin para la paz, -con excepcin del Acto Legislativo No. 1
de 1986, que se refiere slo a un aspecto de la transformacin del Estado54- nunca lleg.
53

Ver RAMIREZ, Socorro, RESTREPO, Luis Alberto, Opus, cit, pags, 194-202.
La reforma Betancur, relacionada con la eleccin popular de alcaldes (Acto Legislativo Nmero 1 de 1986),
era lo suficientemente precisa en su temario, como para ser tenida en cuenta aqu en el mismo rango que las
reformas de gran envergadura, que abarcaban todos los aspectos de la organizacin del Estado. Por lo dems, la
modificacin del rgimen municipal que con ella se introduca, ya haba ganado previamente audiencia y
aceptacin en la vida nacional.
54

Los obstculos que llevaron sistemticamente al fracaso todos los intentos de reforma
constitucional que se propusieron en las dos ltimas dcadas, despus de la reforma de 1968 -la nica
que hizo trnsito normal y se integr a la institucionalidad del pas55- se pueden clasificar al menos en
tres tipos. El primero, es la disputa de los poderes pblicos, bien sea a travs de la Corte Suprema de
Justicia que consideraba inconstitucional el procedimiento seguido para su aprobacin, como ocurri
con la reforma Turbay de 1979; o del mismo Consejo de Estado, como fue el caso del clebre
Acuerdo de la Casa de Nario en 1988, que fue invalidado en ejercicio del control judicial que este
organismo mantiene sobre los actos administrativos del Presidente. El segundo, se refiere al propio
Congreso de la Repblica, que por la propia dinmica de su funcionamiento poltico "echaba a perder"
el proceso, como ocurri con la reforma Barco de 1988-89, que se hundi a punto de completar el
trmite de las dos legislaturas exigidas para su aprobacin.56 El tercero, en ausencia de los obstculos
propiamente institucionales, se refiere a las condiciones generales de la vida poltica nacional, que
dificultaban el desarrollo de las iniciativas de reforma constitucional.
Slo en el ao de 1990, y sobre la base de una serie de antecedentes de muy diversa
ndole, entre los cuales hay que resaltar en lugar prioritario la agudizacin extrema de la situacin de
violencia, fue posible por fin encontrar en la convocatoria de una asamblea nacional constituyente una
salida institucional a la reforma poltica tanto tiempo anhelada por unos, y combatida por otros.

La novedad del proceso

Si repasamos las caractersticas de los intentos de llevar a cabo una reforma

institucional durante las dos ltimas dcadas, tenemos necesariamente que llegar a la conclusin de que
lo sucedido en 1991 no tiene antecedentes en la vida poltica del pas. La novedad del proceso no se
55

Excluimos aqu las pequeas reformas que desde 1968 se hicieron a la Constitucin, algunas de las cuales
consistan en los artculos que lograban sobrevivir a la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte, de un
proyecto de reforma malogrado: Acto Legislativo Nmero 1 de 1975 (sobre la mayora de edad a los 18 aos y
otros asuntos anexos al tema de la ciudadana), Acto Legislativo Nmero 1 de 1977 (sobre las atribuciones del
Senado, la designatura, las faltas absolutas o temporales del Presidente y la institucin del ministro delegatario),
Acto Legislativo Nmero 2 de 1977 (del cual sobrevivi slo el artculo 14 que separaba las fechas de elecciones de
Congreso y Presidente), Acto Legislativo Nmero 1 de 1981 (por el que se cre el Departamento del Caquet,
declarado inexequible en parte) y el Acto Legislativo Nmero 1 de 1983 (sobre los emolumentos de los
congresistas). Habra que considerar tambin el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que cre la eleccin popular de
alcaldes. Ver CASTRO, Jaime (Compilador), Constitucin poltica de Colombia, Editorial Oveja Negra, Bogot,
1987.
56
Volveremos ms adelante sobre el tema del Acuerdo de la casa de Nario y la cada de la Reforma Barco en
1989.

deriva nicamente del hecho de que de all haya resultado una nueva Carta para remplazar a la centenaria Constitucin de 1886 que haba sobrevivido y mantenido sus principios bsicos a pesar de todas las
grandes reformas del siglo (1910, 1936, 1945 y 1968); o de que el nuevo texto haya recogido las
aspiraciones ms diversas, an a costa del eclecticismo doctrinario, de su excesiva extensin, o del
carcter casustico de sus normas, poco acordes con las exigencias de un documento de esta naturaleza
que en el marco estricto de la "tcnica constitucional" debera ser breve y lo ms general y abstracto
posible.
La novedad reside, en primer lugar, en que nunca antes haba salido adelante, y con
xito, la idea de que la reforma se hiciera a travs de una asamblea especialmente elegida con el
encargo de crear una nueva constitucin. La idea misma de transformar la Constitucin a travs de una
asamblea autnoma y soberana, que funcionara por fuera del Congreso de la Repblica, con miembros
elegidos exclusivamente para esa labor, actuando por fuera del control constitucional de la Corte
Suprema de Justicia o incluso del Consejo de Estado, era inconcebible, si nos atenemos a lo sucedido
en los aos anteriores. Pero ocurri y debemos tratar de entender las condiciones que hicieron posible
esta situacin sin antecedentes en la vida poltica del pas.
El nico intento de reformar la Constitucin a travs de un cuerpo especial y autnomo
lo realiz el Presidente Alfonso Lpez Michelsen (1974-1978) en 1976 con su propuesta de conformar
una "Pequea Constituyente" que llevara a cabo una transformacin del rgimen departamental y
municipal, de los organismos de control judicial y de la administracin de justicia, y que se reunira a
partir de julio de 1978. Esta propuesta haba sido presentada con el objetivo de poner fin a la ola de
violencia, inseguridad y "crisis moral" en que se debata el pas en ese momento. Para tratar de escapar
a la prohibicin constitucional del Plebiscito de 1957, que slo permita la reforma a travs del
Congreso,57 se apelaba al recurso de una asamblea constitucional, considerada "como organismo
derivado del Congreso en su calidad de constituyente";58 sin embargo, bajo la consideracin de que esa
potestad del Congreso era indelegable, el Acto Legislativo No. 2 de 1977 es declarado inexequible por
la Corte Suprema de Justicia, en mayo de 1978, hecho ste que se constituye en un duro revs para el
Presidente y el Gobierno.

57

El articulo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 deca: "En adelante las reformas constitucionales slo
podrn hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artculo 218 de la Constitucin". El artculo 218 de
la antigua Constitucin deca lo siguiente: "La Constitucin, salvo lo que en materia de votacin ella dispone en
otros artculos, slo podr ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el
Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente
legislatura ordinaria; por sta nuevamente debatido y, ltimamente, aprobado por la mayora absoluta de los
individuos que componen cada Cmara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto
Legislativo, lo har el Presidente del Congreso".
58
Artculo 1 del Acto Legislativo nmero 2 de 1977, declarado inexequible por la Corte Suprema.

La novedad del proceso de reforma institucional de 1991 reside, en segundo lugar, en

que los ciudadanos elegidos el 9 de diciembre para reformar la Constitucin contaron con plenos
poderes para la realizacin de su tarea. El proceso inmediato de eleccin de los delegatarios a la
Asamblea Constituyente fue apresurado y catico, por la dificultad de inventar sobre la marcha, en tan
poco tiempo, una campaa electoral, e incluso un programa para ser presentado a los electores; y no
pocas veces se levantaron voces en el pas contra la improvisacin evidente que all existi, aunque es
difcil imaginar que hubiera podido suceder de otra forma. Sin embargo las condiciones, posibilidades y
poderes de reforma con que contaron los constituyentes elegidos no podan ser ms favorables.
En todos los intentos anteriores haba predominado, con xito, una clara voluntad
poltica de controlar el proceso. En 1979 el Presidente Turbay haba tratado de sacar adelante su
propio proyecto, que envi al Congreso con la recomendacin de que "no deba ser modificada ni una
sola coma". Esta reforma fue "tumbada" por la Corte Suprema de Justicia, despus de haber hecho
curso en el Congreso durante las dos legislaturas que la Constitucin estableca.59 En 1991, por el
contrario, los constituyentes gozaron de una plena independencia del poder ejecutivo, del Congreso, y
de los dems poderes pblicos para llevar a cabo la reforma, a pesar de todos los esfuerzos que se
hicieron para limitar sus facultades.
Los poderes de que dispuso la Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin
pasaron desapercibidos para muchos, por algn tiempo, hasta el momento en que sintieron sus consecuencias. Dos meses antes de las elecciones a la Constituyente, la Corte Suprema de Justicia haba
declarado inexequible una parte importante del Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990, que haba
llamado a elecciones, y que como parte de sus "considerandos" haba definido un temario restringido
para la Asamblea.60 Se trataba sin lugar a duda de un intento presidencial de limitar las deliberaciones,
para evitar el "desbordamiento" en materias que supuestamente no deberan ser de su competencia. El
fallo de la Corte, decidido por estrecho margen de 14 votos contra 12 (con su respectivo salvamento
de voto), significaba que la Asamblea Constituyente era plenamente autnoma y soberana para
reformar la Constitucin.61
A finales de abril y comienzos de mayo de 1991 la autonoma de la Asamblea queda
absolutamente demostrada, a raz del intento del Consejo de Estado de limitar sus facultades, sobre
todo en lo que tiene que ver con el nmero de votos necesario para aprobar normas de carcter
59

ROLDAN, Tarcisio, ALARCON, Oscar, CANCINO, Antonio J., GIRALDO, J. Clmaco, GAONA, Manuel,
La cada de la reforma constitucional del '79, Editorial Temis, Bogot, 1981.
60
Los documentos sobre la asamblea producidos antes del 9 de diciembre estn recopilados en el libro Una
constituyente para la Colombia del futuro, editado por FESCOL, Bogot, 1990. Para consultar el Decreto No. 1926
de agosto 24 de 1990, ver pags. 256-286.
61
Fallo de la Corte Suprema sobre la Constituyente y Salvamento de Voto, En Una constituyente para la
Colombia del futuro, pags. 323-404.

electoral. De inmediato, y con una amplia mayora a favor, la Constituyente aprueba, en uso de sus
posibilidades omnmodas de reformar la Constitucin, la facultad de emitir "actos constituyentes de
vigencia inmediata" que allanaran todos los obstculos jurdicos a su labor, y reafirmaran la
omnipotencia de su soberana. Este suceso se convierte en una franca rebelin contra el Consejo de
Estado, y una clara advertencia a cualquier otro organismo de carcter jurisdiccional que pretendiera
controlarla.62 Para la mentalidad constitucionalista que predomina en el pas de los aos setenta y
ochenta (elaborada por abogados, magistrados de la Corte, polticos, ex-presidentes, etc., y que se
expresaba a travs de las jurisprudencias de la Corte, acciones de inexequibilidad, tratados
universitarios, la prensa, etc.) la mera existencia de un organismo con tales poderes era casi totalmente
inimaginable, y por lo dems, inadmisible.63
Si seguimos minuciosamente el debate que condujo a la convocatoria de la Asamblea
Constituyente, desde el segundo semestre de 1987 hasta diciembre de 1990, podemos ver la magnitud
de las resistencias que antes de 1990 existan en el pas a una transformacin poltica a travs de una
reforma constitucional, y la manera como fueron cediendo poco a poco. La descripcin de este
proceso nos permite apreciar de mejor manera el carcter inslito de lo sucedido en 1991, con relacin
a las condiciones polticas del pas de los aos anteriores.

Los antecedentes inmediatos del proceso

A raz del asesinato del lder poltico Jaime Pardo Leal en octubre de 1987, el peridico
El Espectador lanza la propuesta de una reforma constitucional amplia, que se realizara por medio de
una asamblea constituyente. El Presidente Virgilio Barco (1986-1990), frente a la grave crisis social,
poltica e institucional que vive el pas en ese momento, y al auge inusitado de la guerra sucia, acoge
rpidamente la iniciativa como una salida privilegiada.
De manera inmediata solicita a los ministros de Gobierno y Comunicaciones -noviembre de 1987- un memorando sobre las opciones jurdicas que haran posible una eventual reforma.
Encontrar un camino para dicha tarea no era labor fcil ya que el problema no se limitaba slo a definir
el contenido propiamente dicho de una nueva Carta, sino el procedimiento que se deba utilizar para
62

Ver Gacetas Constitucionales Nos. 65, 67 y 69, de mayo 2, 4 y 7 de 1991, respectivamente.

Se podra comparar incluso la situacin de doble poder afirmar que se form a partir de diciembre de 1991 con
lo que ocurre en la Revolucin francesa antes de la muerte del Rey, en que la representacin de la soberana de la
nacin est al mismo tiempo en cabeza del Soberano y de los Estados Generales, hasta que los segundos se
imponen sobre el primero. Para explotar el sentido de esta analoga se podra consultar FURET, Francois, Pensar
la Revolucin Francesa, Ediciones Pretel, Barcelona, 1980.
63

llevarla a cabo. El artculo 13 del Plebiscito de 1957, que contiene los primeros elementos del Frente
Nacional, haba prohibido los plebiscitos como mecanismo de reforma, y haba dejado en el Congreso
de la Repblica la autorizacin exclusiva para hacerlo. Esta prohibicin constitua el famoso artculo
218, que contena la llave maestra para la reforma, pero que nadie haba podido hasta entonces
descifrar.64 Adems, el propio Congreso haba sistemticamente demostrado sus limitaciones para
hacer este trabajo, porque una de las ms importantes tareas de una reforma constitucional era
precisamente reformarse a si mismo, y la "clase poltica" que tradicionalmente tena un escao en el
Parlamento difcilmente renunciaba a sus privilegios.
El 12 de enero de 1988 el Presidente recibe como respuesta de parte de sus ministros
un extenso estudio en el cual se discute la viabilidad constitucional de los medios posibles de reforma.
Los diferentes procedimientos que aparecen en ese memorando no son otra cosa que las diversas vas
para llevarla a cabo que, a partir de ese momento, se van a ensayar en el pas en los aos siguientes.65
El Presidente responde con una carta a los directores del peridico El Espectador en la
que propone la convocatoria, para el 13 de marzo de ese mismo ao, de una consulta popular sobre el
artculo 13 del Plebiscito de 1957 que, como ya hemos observado, haba prohibido la realizacin de
plebiscitos. Si el resultado de la consulta era positivo la idea era convocar un referndum para someter
a juicio de los votantes una serie de reformas institucionales.66 Habra que observar que, de todas
64

Desde la Constitucin de 1886 la prerrogativa de reformar la Constitucin haba sido atribucin exclusiva del
Congreso de la Repblica, salvo durante dos perodos. El primero, entre el Acto Legislativo Nmero 9 del 17 de
abril de 1905, durante el Gobierno de Rafael Reyes, que haba establecido la posibilidad de reformar la
Constitucin a travs de "una Asamblea Nacional convocada expresamente para este objeto por el Congreso, o por
el Gobierno Ejecutivo, previa solicitud de la mayora de las Municipalidades" (artculo 1), y el Acto Legislativo
Nmero 3 del 31 de octubre de 1910, durante el Gobierno de Carlos E. Restrepo, que restablece la facultad
exclusiva del Congreso. Y el segundo, entre el Acto Legislativo Nmero 1 de diciembre 9 de 1952, durante el
Gobierno de Roberto Urdaneta Arbelez, que haba establecido que la reforma Constitucional se hara por una
Asamblea Nacional Constituyente, y el Plebiscito de diciembre de 1957, convocado por la Junta Militar de
Gobierno que haba reemplazado al General Gustavo Rojas Pinilla. En sntesis, desde 1886, slo ha habido dos
pequeos perodos en que se le ha quitado al Congreso esta funcin constitucional de reforma de la Carta.
65
Memorando sobre constitucionalidad de los procedimientos especiales de Reforma Constitucional, dirigido al
Seor Presidente de la Repblica, Virgilio Barco, por el Ministro de Gobierno, Csar Gaviria Trujillo y el Ministro
de Comunicaciones, Fernando Cepeda Ulloa, enero 12 de 1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro,
pags. 107-118.
66
La propuesta del Presidente era textualmente la siguiente: "Que los ciudadanos en la prxima eleccin del 13
de marzo, decidan, mediante papeleta separada, la derogatoria o no del artculo 13 del Plebiscito del primero de
diciembre de 1957, que prohibe la reforma constitucional por la va de la consulta al constituyente primario que es
el pueblo". (...) "Si la respuesta es favorable a la posibilidad de realizar un referndum tendramos una firme base
jurdica y poltica que nos permitira entrar sin demora a disear y someter, de nuevo, a la soberana voluntad
popular, las nuevas formas institucionales que deben conducir a Colombia por los caminos de la justicia social y
del progreso, y que corrijan las grandes desigualdades existentes". Carta del Seor Presidente de la Repblica,
Virgilio Barco, a los Directores del Diario "El Espectador", Juan Guillermo Cano y Fernando Cano, enero 30 de
1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 128.

formas, esta propuesta llevaba implcita una profunda desconfianza frente a las posibilidades efectivas
que tena el Congreso de la Repblica para realizar esta tarea. Difcilmente el Presidente poda optar
por la va que era constitucionalmente la ms viable, como era proponer al Congreso la derogatoria del
artculo constitucional que lo autorizaba de manera exclusiva para reformar la Constitucin. La
propuesta del Presidente era indudablemente un intento de pasar por encima del Congreso.
El 31 de enero El Espectador publica la carta y se desata una polmica nacional.67 Los
obstculos y las resistencias a una reforma institucional se hacen sentir desde ese mismo momento, y
expresan a las claras las dificultades inmensas que debe remontar a partir de esos aos la propuesta de
una reforma poltica de las instituciones en Colombia.
Los voceros de los principales poderes del pas se manifiestan en contra. El 1 de
febrero, el diario El Tiempo expresa sus reservas a la iniciativa en sus pginas editoriales.68 El exPresidente Carlos Lleras responde lacnicamente a reporteros de televisin: "Yo no lo hubiera
hecho".69 El peridico conservador EL Siglo la rechaza totalmente. Los ex-Presidentes Betancur y
Pastrana, "se oponen en privado a la propuesta, pero no desautorizan al Presidente del Directorio
Conservador, que la haba aprobado".70 El ex-Presidente Alfonso Lpez Michelsen, en una carta con
fecha 2 de febrero, da a conocer su rechazo de la propuesta "en trminos tan contundentes", que
significa el hundimiento definitivo de la iniciativa.
Sin embargo a partir de ese momento el panorama cambia completamente. En 1988, a
pesar de la oposicin de las diversas lites, mientras el pas pasa por uno de los momentos ms difciles
de la crisis de violencia -que ya hemos descrito en la primera parte de este trabajo- la opinin publica se
enfrenta de lleno, y de manera irreversible, al debate poltico y constitucional sobre la propuesta de
cambiar el "estado de cosas existente". Aparece con ms fuerza que nunca la ilusin de que a travs de
una reforma constitucional es posible una transformacin radical de las condiciones de vida. Sin
embargo el "viacrucis" apenas comenzaba. Tratar de encontrar una salida jurdica o poltica al laberinto
jurdico planteado por una constitucin que slo reconoca en el Congreso la va para reformarse, y
contra la oposicin expresa de numerosos actores polticos, no era tarea fcil de manera alguna. Y era
67

A mediados de enero, haba aparecido una carta de Enrique Gmez Hurtado, uno de los herederos polticos del
pensamiento conservador de su padre Laureano Gmez junto con su hermano Alvaro, representantes ambos del
sector ms claramente ubicado a la derecha en el partido conservador, en la cual reclamaba un "golpecito" para
afrontar la crisis: "o nos damos un golpe a las buenas desde adentro, o nos dan uno a las malas desde afuera". Por
tal motivo la prensa va a hablar del "golpe democrtico" del Presidente.
68
El editorial estaba inspirado muy probablemente por el Ex-Presidente Alberto Lleras Camargo, influyente
personaje de la vida poltica colombiana durante muchos aos, hasta su muerte, a pesar de su retiro de la actividad
poltica. Aqu encontramos una razn de ms que nos permite sustentar la inmensa resistencia a una
transformacin institucional en el pas, por parte de los grandes lderes de la poltica en Colombia.
69
Revista Semana, No. 301.
70
Idem.

evidente que a travs del simple dilogo no se iban a modificar las opiniones de los oponentes. Slo
con el auge inaudito de la violencia se pudo llegar poco a poco a un cambio de la situacin.
En vista de la oposicin cerrada a su proyecto de citar un plebiscito para reformar el
artculo 218 de la Constitucin, el Presidente opta por una nueva va. Llega a un acuerdo con el lder
del Partido Social Conservador, el ex-Presidente Misael Pastrana Borrero, y el 20 de febrero de 1988
se firma el "Acuerdo de la casa de Nario", que contemplaba la "integracin de una Comisin de
Reajuste Institucional" que elaborara un texto de reforma, para ser presentado al Congreso, y que una
vez discutido all sera sometido a la aprobacin popular, mediante un referndum, el 9 de octubre de
1988.
El acuerdo se pone en marcha y para su desarrollo se crean comisiones en las que
organizaciones sociales, gremios, ciudadanos, partidos polticos, etc. exponen sus propuestas. El 25 de
febrero se produce la instalacin de la "Comisin Preparatoria para el Proceso de Reforma Institucional".71 Sin embargo, el 4 de abril, a menos de dos meses de iniciado el proceso, el Consejo de Estado
"tumba" el acuerdo, una semana antes de llamar al Congreso a extras para que discutiera sus
resultados. Segn el Consejo de Estado el pacto poltico con Pastrana era un acto administrativo del
Presidente, y sta no poda ser una va de reforma de la Constitucin. A juicio de los expertos era la
primera vez que en Colombia se presentaba el caso de que un rgano judicial hiciera un pronunciamiento para invalidar un acuerdo poltico.72
El Presidente opta entonces por organizar un proyecto de reforma constitucional por la
va normal establecida por la Constitucin, y a nombre del Gobierno presenta una propuesta para que
comience a ser discutida en la legislatura ordinaria de 1988. La presentacin de este proyecto coincide
con la liberacin del lder conservador Alvaro Gmez, que haba sido secuestrado por el M-19. Este
grupo haba puesto como condicin para dejarlo en libertad, la organizacin, por parte del Gobierno y
de otras instancias pblicas y privadas, de un gran dilogo nacional sobre la situacin del pas. El
Presidente no acepta esta peticin, pero ofrece a la guerrilla la posibilidad de discutir e impulsar los
grandes cambios a travs del Congreso. En estas condiciones la reforma gubernamental hace el curso
de su primera legislatura en 1988.
En 1989, simultneamente con el trmite de la reforma en la segunda legislatura, se
est llevando a cabo la negociacin con el M-19. Para cumplir con los compromisos con esta organizacin el Gobierno trata de introducir en el temario del referndum que deba ratificarla en enero del ao
71

Al respecto se puede consultar el discurso del Presidente Barco en la ceremonia de instalacin de esta
comisin, En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 118.
72
El Fallo del Consejo de Estado fue tomado con base en una norma del Cdigo Contencioso Administrativo que
la Corte declar inconstitucional.

siguiente, la circunscripcin de paz, el voto obligatorio y otras propuestas que haban aparecido en la
negociacin, hecho ste que despierta una gran tormenta poltica. A partir de ese momento la reforma
queda prcticamente a la deriva, sin mayor apoyo de los conservadores, de los liberales, ni de las
mismas instancias gubernamentales.
En diciembre de 1989, la situacin llega a un lmite. La reforma se malogra en el
momento en que se debate la inclusin o no de la extradicin como tema del referndum. Frente a esta
eventualidad los responsables gubernamentales prefieren dejarla hundir. Una vez ms se malogra la
alternativa de una reforma por la va del Congreso; ahora slo queda en pie la posibilidad de impulsarla
a travs de una asamblea constituyente. El problema sin embargo es cmo encontrar el procedimiento
adecuado para convocarla.
En ese momento el pas se encuentra viviendo el peor momento de la crisis de
violencia, que ya hemos descrito: Luis Carlos Galn, el ms opcionado de los candidatos presidenciales
para las elecciones de 1990, haba sido asesinado el 18 de agosto; los actos terroristas haban crecido
de manera inslita; el narcotrfico haba declarado una guerra abierta al Estado, el cual haba respondido por primera vez de manera decidida; los asesinatos y las masacres alcanzaban altos niveles tanto
en la ciudad como en el campo; etc. Sin embargo la ilusin de una reforma ya se haba apoderado de un
pas que se encontraba en el lmite de lo soportable. La continuacin del proceso era entonces
inevitable
El 25 de agosto, a raz del asesinato de Galn, un grupo de estudiantes haba
organizado una marcha del silencio a la que asistieron cerca de 35.000 personas.73 Ese mismo movimiento, frente al hundimiento de la reforma en el Congreso, impulsa ahora la idea de que los votantes
en las elecciones de marzo de 1990 depositen de manera adicional a las seis papeletas de las opciones
de votacin ordinaria, una sptima papeleta a favor de la convocatoria a una asamblea constituyente. A
principios de febrero difunden la idea, que se propaga ampliamente. Llegado el momento se
contabilizan extraoficialmente cerca de dos millones de votos. Esta situacin crea un hecho de opinin
que obliga al Gobierno a expedir el Decreto 927 de 1990 en el que autoriza a la Registradura Nacional
del Estado Civil el conteo de votos a favor de la convocatoria de una asamblea constituyente, el 27 de
mayo, fecha de la eleccin presidencial.74 Ese da se depositan ms de cinco millones de votos a favor
de la iniciativa.
A partir de este momento es ya un hecho poltico ineludible la convocatoria de una
73

La consigna de la marcha es premonitoria de lo que va significar posteriormente la convocatoria de una

reforma constitucional en la vida poltica colombiana: "Por todo lo que nos une y contra todo lo que nos separa".
74
Decreto nmero 927 del 3 de mayo de 1990. "Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del
orden pblico". En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 147-150.

asamblea constituyente como va para reformar la Constitucin. Sin embargo las resistencias a un
proyecto amplio de transformacin institucional, que era lo que exiga la opinin pblica, an se
mantienen. Csar Gaviria, el candidato elegido en las elecciones de mayo, desde el momento mismo de
su eleccin, hace todo lo posible por controlar ese "tigre", como llam en algn momento la revista
Semana al proceso de la constituyente,75 y no tiene otra alternativa, muy probablemente a su pesar,76
que incluir en su programa de gobierno la culminacin de este proceso, totalmente inslito en el
panorama poltico nacional de las ltimas dcadas. El problema gira ahora en torno a cual sera el
grado de soberana de la Asamblea.
Las conversaciones que el nuevo Presidente sostiene con los lderes polticos que
haban obtenido las mximas votaciones en la elecciones de mayo son muy dicientes del esfuerzo por
controlar la situacin, "para evitar desbordamientos", como suele decirse en estos casos. El 2 de
Agosto se firma un acuerdo poltico entre el Presidente Gaviria y los representantes del Movimiento de
Salvacin Nacional, del Partido Social Conservador y de la Alianza Democrtica M-19 en el cual se
establece un temario que limita las deliberaciones de la Asamblea.77 Basado en dicho acuerdo el 23 de
agosto el Gobierno emite el Decreto 1923 en el cual se establecen las fechas de elecciones, el temario,
y dems detalles relacionados con el funcionamiento de la Asamblea.78
El 9 de Octubre se produce un hecho que cambia completamente la situacin, al que ya
hemos hecho alusin. La Corte Suprema reconoce la validez jurdica del decreto de convocatoria, lo
que significa reconocer y otorgar sancin jurdica a un hecho poltico, como es la expresin de la
voluntad popular en las urnas el 27 de mayo de 1990, pero declara inexequible una buena parte del
texto, aquella precisamente que limitaba las deliberaciones. A partir de ese momento, la Asamblea es
plenamente autnoma y soberana, aunque una importante porcin de los sectores polticos no lo
reconocieran sino tardamente, cuando ya todo era un hecho consumado. Hay muchos que seguirn
insistiendo en las limitaciones de la Asamblea, hasta el incidente de fines de abril y principios de mayo
de 1991, que hemos descrito lneas atrs.

75

"Un tigre anda suelto" titulaba Semana en una de sus ediciones de la poca para referirse al poder de la
Constituyente.
76
El Presidente Gaviria asume la tarea de sacar adelante la reforma constitucional a travs de una asamblea
constituyente, ms por realismo poltico frente a la inevitabilidad de un proceso, que por una conviccin profunda
sobre sus bondades o sobre su significado. Esta actitud era por lo dems la misma de los ms importantes lderes
polticos tradicionales del pas. Sobre este aspecto se puede consultar el libro Memorias del Revolcn del periodista
Mauricio Vargas, quien estuvo muy cerca del proceso (pag. 92 y siguientes). A pesar de las crticas que se le
pueden hacer al libro por su afn muy consciente, como se puede leer entre lneas, de afirmar y difundir ciertas
imgenes o interpretaciones de los sucesos, es sin lugar a duda un documento interesante.
77
Acuerdo poltico sobre la Asamblea Constitucional. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags.
224-245.
78
Decreto No. 1926 de agosto 24 de 1990. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 256-286.

En estas condiciones se realizan las elecciones para la Asamblea Constituyente el 9 de

diciembre de 1990. Se presentan 778 candidatos de muy diversa procedencia, muchos de ellos a ttulo
personal, o con un apoyo formal de su partido, como es el caso de los liberales; solo el Movimiento de
Salvacin Nacional y la Alianza Democrtica M-19 presentan listas unificadas. La clase poltica
tradicional asume con cierta pusilanimidad el proceso electoral, ante la falta de los incentivos habituales
de las elecciones, y por consiguiente su representacin es pobre. La tasa de abstencin es bastante alta,
hecho que muchos aprovecharn para poner en entredicho la legitimidad de la Asamblea.
Durante 1991 se desarrollan las deliberaciones de una Asamblea Constituyente
plenamente soberana, que el Gobierno seguir tratando de controlar a toda costa a travs del Ministro
de Gobierno y de toda clase de presiones y de instrumentos a su alcance. La existencia de una asamblea
con estas caractersticas era sin lugar a duda un hecho inslito en la vida poltica nacional.
Teniendo en cuenta los antecedentes mencionados, que expresan a las claras las
resistencias de toda ndole, y los mltiples obstculos, a una reforma constitucional, y al procedimiento
de una asamblea constituyente para llevarla a cabo, conviene preguntar que hizo posible entonces la
convocatoria de una asamblea constituyente eludiendo la mediacin del Congreso, dotada de plenos
poderes, conformada por un grupo de ciudadanos de tan diversa procedencia poltica, y ajena al control
constitucional.
Es indudable que la respuesta a esta pregunta hay que buscarla en la presin de la grave
crisis de violencia que vive el pas durante la segunda parte del decenio de los aos ochenta. El
crecimiento de la guerra sucia en todas sus modalidades, los magnicidios, el auge del terrorismo, la
presencia directa e inmediata de la violencia en la vida cotidiana, etc. constituyen las condiciones para
que a partir del segundo semestre de 1989 se depongan definitivamente las resistencias jurdicas y
polticas de la ms diversa ndole, en muy diversos sectores, y para que se llegue tan lejos en el
proceso. Para tratar de entender este nexo hemos dedicado la primera parte de este trabajo a una
descripcin lo ms detallada posible de la crisis en el marco de la cual se impulsa la transformacin
institucional del pas. Sin el contexto de la crisis de violencia de los aos ochenta muy probablemente
este proceso no se hubiera dado.

Las motivaciones de los actores

Las motivaciones de los actores polticos que se comprometen en el proceso de

reforma constitucional y en la Asamblea Nacional Constituyente, eran sin duda alguna diversas. Temas
como la transformacin radical del Congreso, el cambio en la administracin de justicia, la

reorganizacin territorial del pas, el afinamiento de los mecanismos de accin excepcional de que
dispone el Ejecutivo en momentos de conmocin interna o externa, la actualizacin de la carta de derechos y garantas individuales para ponerla a tono con lo ms adelantado en la materia, etc. estuvieron
presentes como elementos fundamentales del debate. Sin embargo, a pesar de todas las diferencias
temticas y de enfoque, la principal motivacin para su convocatoria era poner fin a la aguda crisis de
violencia que se desarrollaba en el pas desde haca varias dcadas, y que haba llegado a su punto
mximo en 1989 y 1990.
Como su antecedente del Frente Nacional, la reforma constitucional de 1991 parti de
un diagnstico sobre la situacin de violencia de las ltimas dcadas en el pas, que tambin podemos
considerar acertado, aunque relativo, y de efectos restringidos. Este diagnstico presenta varios
matices, y tiene algunas diferencias, de acuerdo a los actores comprometidos en el proceso. Si bien
todos coincidan en el objetivo central de poner fin a la violencia, no todos lo buscaban por la misma
va. Detrs del acuerdo sobre la importancia de recurrir a mecanismos extraordinarios para la reforma
de la Constitucin, se debatan concepciones contrarias sobre el carcter del nuevo Estado.
Para un sector se trataba fundamentalmente de reforzar los mecanismos de que dispone
el Estado para hacer frente a la violencia en todas sus manifestaciones. En este sentido las prioridades
de este proyecto de reforma eran la transformacin de la organizacin de la justicia, con el fin de
combatir la impunidad, y el afinamiento de los mecanismos de excepcin de que dispone el ejecutivo
para hacer frente a las situaciones agudas de conflicto. Un proyecto de transformacin autoritaria del
Estado estuvo siempre presente en el debate, aun cuando haya sido finalmente desbordado.
Para otro sector, el ms importante factor que origina la violencia es el cerramiento del
sistema poltico, la existencia de una democracia restringida, que al no ofrecer iguales posibilidades de
participacin a los diferentes actores polticos, los obliga a permanecer al margen del sistema y a apelar
a medios violentos de intervencin. Por ello se buscaba dar una salida poltica a la violencia a travs de
un pacto que ampliara el espacio democrtico y que permitiera "el acceso al rgimen poltico de fuerzas
sociales tradicionalmente excluidas". Se trataba, entonces, de crear espacios de solucin poltica de los
conflictos, que desmotivara el recurso a la violencia como "medio privilegiado de hacer poltica".79
Este tipo de concepcin fue la que a la postre predomin.
Teniendo en cuenta que todo el proceso estuvo marcado por el objetivo central de
poner fin a la presencia de la violencia como referencia central de las relaciones sociales y de las
representaciones polticas -a pesar de las diferencias de enfoque y de matiz- convendra entonces
79

GALLON GIRALDO, Gustavo, y UPRIMNY YEPES, Rodrigo, Constituyente, violencia y derechos humanos,
En revista Foro No. 13, pag. 37.

formular dos preguntas: Cuales son las grandes transformaciones institucionales que, a partir de la
Asamblea Nacional Constituyente, se crean para resolver la grave crisis de violencia en Colombia
durante los aos ochenta? Cual es el papel que estas reformas pueden desempear en la democratizacin de la vida poltica en Colombia y en la erradicacin de las formas violentas? Comencemos,
entonces, por llevar a cabo, en un primer momento, un somero balance de los resultados del proceso
para, en un segundo momento, reflexionar sobre la eficacia tanto simblica como instrumental de las
nuevas instituciones con respecto a los fines propuestos.

La nueva Constitucin

En el conjunto de las reformas institucionales que introduce la Carta Constitucional de

1991 cinco aspectos se presentan como los instrumentos privilegiados para oponer al conflicto
violento: la nueva codificacin de derechos y de garantas ciudadanas y el establecimiento de los
mecanismos que garantizan su realizacin efectiva; las normas de participacin poltica y ciudadana en
los ms diversos mbitos; la reforma de la rama judicial del Estado; la transformacin de las
condiciones de hacer poltica; y el nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico.
Sin embargo, en el marco del proyecto democrtico de transformacin institucional,
que busca crear espacios polticos para la solucin de los conflictos y de las diferencias -que es a la
postre la posicin que predomina en la Asamblea- la nueva carta de derechos y garantas ciudadanas, y
la ampliacin de las posibilidades y mecanismos de participacin, constituyen los dos principales
instrumentos que se ofrecen para poner fin a la violencia. Existen adems otras reformas sustanciales,
que fueron igualmente resultado del proceso, como son por ejemplo la redefinicin de las relaciones
entre el Estado y la Economa, o la reorganizacin territorial del pas, que si bien estn inspiradas,
como todo lo que all se produjo, por el inters de poner fin al conflicto, su relacin con este objetivo
es un poco ms indirecta. En las lneas siguientes nos limitamos a la presentacin, con un cierto grado
de detalle, de los cinco aspectos mencionados en el prrafo anterior.
En primer lugar hay que resaltar, por su significado y por sus efectos sobre la vida
nacional, la muy completa codificacin que aparece en la nueva Constitucin de una serie muy vasta de
derechos a tono con lo ms avanzado en la materia en el derecho constitucional o en los tratados internacionales.80 Setenta y dos artculos se consagran a tres clases de derechos: los derechos fundamenta80

Por lo menos quince convenios o tratados suscritos por Colombia son tenidos en cuenta en el nuevo
"inventario" de derechos. Para una presentacin exhaustiva de estos tratados ver RAMIREZ SUAREZ, Jess, Los
Derechos Humanos en la constitucin de 1991, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de derecho y ciencias
polticas y sociales, Bogot, 1993, pags. 8-9.

les, que corresponden a los clsicos derechos civiles y polticos (Arts. 11 a 41); los derechos sociales,
econmicos y culturales, o derechos de "segunda generacin (Arts. 42 a 77); y los derechos colectivos
y del ambiente, o derechos de "tercera generacin" (Arts. 78 a 82). A esta lista habra que agregar los
derechos que aparecen esparcidos en otros apartes del texto, como el derecho a tener acceso a la
administracin de justicia (Art. 229), los derechos de los extranjeros (Art. 100, etc.81 En contraste con
este completo catlogo de derechos la antigua Constitucin slo dedicaba 36 artculos a los "derechos
civiles y garantas sociales", y se limitaba a los derechos fundamentales; los derechos llamados de
"segunda" y de "tercera" generacin estaban prcticamente ausentes.
Sin embargo la gran novedad de la nueva carta de derechos no est slo en la
actualizacin y en la enunciacin de los derechos ciudadanos, sino tambin en la consagracin de una
serie de mecanismos para hacer efectiva su realizacin. Por ello un bloque de 12 artculos se consagran
a la proteccin y aplicacin de los derechos (Arts. 83 a 94), y un artculo a los deberes y obligaciones
correlativos (Art. 95)82. El primero de los mecanismos, y el ms importante, es la accin de tutela (Art.
86), que procede a favor del cumplimiento de los llamados derechos fundamentales de aplicacin
inmediata, que no requieren de reglamentacin por parte de la ley. Se establecen igualmente acciones
para hacer cumplir las leyes y los actos administrativos (Art. 87), la accin popular para garantizar el
respeto por los derechos e intereses colectivos (Art. 88), y se faculta a la Ley para crear nuevos
mecanismos de proteccin del orden jurdico y de los derechos individuales o colectivos "frente a la
accin u omisin de las autoridades pblicas" (Art. 89). Igualmente se crea la institucin del Defensor
del Pueblo, encargado de "velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos" (Art. 282). Ninguna de estas instituciones exista en la antigua Constitucin.
Como si todo ello fuera poco, y como garanta de una voluntad suprema de hacer
efectivos los derechos humanos en el pas, la Constitucin establece la primaca, sobre la legislacin
interna, de los tratados y convenios sobre derechos humanos firmados por Colombia y ratificados por
el Congreso (Artculo 93). En pro de la vigencia de los derechos humanos se establece, pues, una
81

La clasificacin que elabora la Constitucin en el Ttulo II, entre derechos fundamentales (Cap. 1), derechos
sociales, econmicos y culturales (Cap. 2), y derechos colectivos y del ambiente (Cap. 3), que correspondera
supuestamente a la clasificacin de derechos de primera, segunda y tercera generacin, no es rigurosa, ya que los
derechos incluidos en cada captulo no se corresponden necesariamente con la clasificacin. Derechos de una
categora determinada aparecen en un lugar que no es el suyo, como el derecho a la paz (Art. 22) que es de tercera
generacin y aparece entre los derechos civiles y polticos, o de primera generacin. Adems en un mismo artculo
la categora de los derechos cambia cuando se pasa de un inciso a otro. Ver por ejemplo el Artculo 13, que
consagra el derecho a la igualdad, en el que el inciso primero se refiere a un clsico derecho de primera
generacin, y los incisos dos tres a derechos econmicos y sociales, o de tercera generacin. Situaciones similares
se presentan el caso de muchos otros artculos.
82
Para una presentacin exhaustiva se puede consultar VALENCIA VILLA, Alejandro, De los derechos
fundamentales y de su proteccin en la Constitucin de 1991, En Colombia una democracia en construccin,
Ediciones Foro Nacional por Colombia, Corporacin S.O.S. Colombia, Bogot (sin fecha), pags. 217-239.

limitacin de la soberana nacional en favor de la prevalencia de los derechos individuales. Adems se

obliga al Congreso a dar prioridad al trmite de los proyectos de ley que buscan aprobar tratados sobre
derechos humanos que sean sometidos a su consideracin (Art. 164), y se prohibe expresamente la
suspensin de los derechos humanos y las libertades fundamentales durante la vigencia de los estados
de excepcin (Art. 214,2).
En segundo lugar, hay que resaltar el hecho de que la nueva Constitucin construye un
modelo de Estado en el cual el criterio de la participacin de los ciudadanos en la gestin de los
asuntos pblicos es elevada al rango de criterio fundamental. La participacin aparece como un
principio que define la identidad del nuevo orden poltico que se organiza: Estado social de derecho,
repblica unitaria, descentralizada, democrtica, participativa y pluralista (Art. 1); y como uno de los
fines esenciales y de las tareas prioritarias del Estado: "facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin" Art. 2). La
participacin aparece tambin como uno de los deberes del ciudadano con el Estado y la comunidad
(Art. 95, 5). En otros trminos, la participacin es uno de los principales criterios que orient la
reforma, y por ello est presente en el texto de un extremo a otro.
Como mecanismos de participacin popular se consagran en la Constitucin: el voto, el
plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria
del mandato (Art. 103). La mayor parte de estos mecanismos eran prcticamente desconocidos en la
Constitucin anterior. De manera similar la participacin aparece esparcida a lo largo del texto como
un derecho y una obligacin fundamental para la gestin de los asuntos pblicos en las ms diversas
esferas: la administracin pblica, la proteccin del medio ambiente, los servicios pblicos, la
administracin de justicia, la gestin de las empresas, la discusin de los planes de desarrollo, los
organismos que tienen que ver con el desarrollo de la juventud, el rgimen territorial, la rama
legislativa, las organizaciones privadas, la vida del municipio, la propiedad de las empresas que el
Estado enajene, las comunidades indgenas, etc. En el nuevo ordenamiento son, pues, inmensas las
posibilidades de participacin de los ciudadanos en procesos de eleccin, consulta, iniciativa, fiscalizacin y decisin.83
En tercer lugar, la nueva Constitucin lleva a cabo una completa e importante
transformacin de la estructura de la rama judicial. El punto central en este campo es la creacin de la
Fiscala general de la Nacin y la organizacin del sistema acusatorio, que separa en organismos
diferentes las funciones de investigacin-acusacin, y juzgamiento, confundidas en el sistema anterior
83

Incluimos aqu una lista de artculos sobre participacin en sus diferentes modalidades para el lector
interesado en hacer un seguimiento minucioso: 1, 2, 37, 38, 39, 40, 45, 49, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 78, 79, 86,
87, 88, 89, 92, 95, 103, 104, 105, 106, 112, 116, 154, 155, 170, 229, 242, 246, 258, 260, 270, 307, 318, 319, 329,
330, 340, 342, 365, 369, 374, 375, 376, 377.

(Art. 249 a 253). Estas dos transformaciones son consideradas como las formas privilegiadas para
combatir la impunidad y resolver la grave situacin de caos y de parlisis a que haba llegado la administracin de justicia, sobre todo durante los aos inmediatamente anteriores, como efecto de la crisis.
Al lado de estas innovaciones se crean otras instituciones como el Consejo Superior de
la Judicatura, encargado de la parte propiamente administrativa y disciplinaria de la administracin de
justicia (Art. 254 a 257); y la Corte Constitucional, como organismo separado de la Corte Suprema de
Justicia, y dedicado exclusivamente a la guarda de la Constitucin (Artculos 239-245). Se crea adems
una jurisdiccin especial para los pueblos indgenas (Art. 246), y la institucin de los conciliadores y
jueces de paz (Art. 247), como mecanismo de solucin de los conflictos regionales y particulares que
se presenten en las comunidades. Ninguna de estas instituciones exista en la Constitucin anterior.
En cuarto lugar, se encuentran en la Constitucin una serie de reformas que implican la
transformacin de las condiciones a travs de las cuales se desarrolla la actividad poltica. Durante el
rgimen del Frente Nacional los partidos tradicionales del pas monopolizaban la escena poltica, y su
exclusividad estaba consagrada constitucionalmente. La nueva Constitucin ofrece una serie de
mecanismos institucionales que haran posible la existencia y la supervivencia de alternativas diferentes
al bipartidismo.
Cuales son estas nuevas instituciones? En primer lugar la vicepresidencia (Art. 202 a
205), cargo al cual se puede postular un candidato que no pertenezca necesariamente a la misma filiacin poltica del candidato principal, y la doble vuelta para elegir Presidente (Art. 190). Ambas instituciones abriran la posibilidad de establecer alianzas y coaliciones, que podran dar un significado
poltico decisorio a pequeos grupos derrotados. En el mismo sentido el uso obligatorio del tarjetn en
las elecciones (Art. 258), el aporte del Estado a la financiacin de las campaas polticas (Art. 109) y la
garanta de acceso a los medios de comunicacin (Art. 111), el estatuto de la oposicin (Art. 112),
etc., son reformas constitucionales que haran posible, al menos en la teora, una democratizacin del
juego poltico.
La reforma del Congreso tambin se puede inscribir en este tipo de cambios, ya que
incide significativamente en la manera de hacer poltica. No hay que olvidar que transformar el
Congreso era una de las ms importantes motivaciones que condujeron a la reforma. Su nivel de
desprestigio haba alcanzado altos niveles por la existencia de prcticas como los auxilios parlamentarios, los viajes tursticos al exterior, el monopolio de cargos pblicos o diplomticos, el
nepotismo existente en la conformacin de las listas, etc. Todas estas prcticas han sido claramente
reglamentadas en la nueva Constitucin, que estableci un rgimen de inhabilidades bastante drstico
para senadores y representantes (Arts. 179 a 187). Se cre adems la circunscripcin nacional para la
eleccin de los miembros del Senado de la Repblica (Art. 171).

En quinto lugar, hay que observar que la nueva Constitucin establece el diseo de un
nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico. En este sentido hay que destacar por ejemplo la
mocin de censura a los ministros relacionada con asuntos de su cargo, por parte del Congreso de la
Repblica (Art. 135,9); la prohibicin expresa de delegar en el Presidente, por parte del Congreso, la
facultad legislativa salvo que el Presidente mismo la solicite (Art. 150, 10); la limitacin del uso de los
estados de excepcin frente a graves crisis por parte del Presidente, y un mayor control de las medidas
tomadas en su ejercicio por parte del Congreso (Arts. 212 a 215);84 etc.
La Asamblea Nacional Constituyente organiza, pues, un nuevo aparato institucional de
gran envergadura y significado como nueva forma de ser del Estado, de la organizacin y de la
autonoma de la sociedad civil, y de sus relaciones mutuas. El problema estara entonces en
preguntarnos por su eficacia como medio de solucin del conflicto violento.

Las crticas a la nueva Constitucin

La nueva Constitucin ha sido ampliamente criticada por diversos motivos, entre los
cuales podemos resaltar dos. En primer lugar, se ha sealado que carece de una unidad doctrinal, y que
es el agregado mecnico de concepciones contradictorias sobre el Estado y la sociedad. La concurrencia en su creacin de grupos de muy diversa orientacin ideolgica difcilmente podra haber
producido algo diferente. El estudio de las gacetas constitucionales permite corroborar que en la
redaccin de sus normas se buscaba hacer coincidir intereses diversos en una misma formulacin como
es el caso, para solo citar un ejemplo, del famoso Prembulo, que es una amalgama muy compleja de
ideas sobre el Estado, la nacin y la sociedad.85 Hay que observar, sin embargo, que quienes plantean
esta crtica estn marcados por la aoranza del autoritarismo de un grupo dominante que tuviera la
posibilidad de imponer su "concepcin del mundo" al conjunto de la sociedad. Esto ocurra en
Colombia despus de las guerras civiles del siglo XIX, pero difcilmente se poda repetir la historia en el
84

El rgimen de Estado de Sitio, haba reinado de manera casi ininterrumpida desde finales de los aos
cuarenta, y daba al rgimen un carcter autoritario y represivo. Durante todos estos aos en Colombia existieron
prcticamente dos rdenes de legalidad simultneos: uno, para los estados normales -por decirlo as- en el cual
regan los principios abstractos del derecho consagrados en la Constitucin, y otro, de carcter excepcional, que
implicaba la suspensin transitoria de estos derechos. En la prctica sin embargo el segundo se convirti en la
forma normal y permanente de ejercicio del poder poltico. Darle un carcter menos autoritario al rgimen,
restableciendo los mecanismos constitucionales de control del poder ejecutivo en situaciones excepcionales, era una
de las ms importantes motivaciones, sobre todo de los grupos de izquierda.
85
El estudio de la forma como se lleg a un acuerdo sobre el Prembulo es importante para comprender este
carcter de la nueva Constitucin. Al respecto se puede consultar ZALAMEA COSTA, Alberto, Informe Ponencia
para Primer Debate. Prembulo y Principios, Gaceta Constitucional No. 62.

contexto sociolgico de la crisis de los aos ochenta que le sirve de marco a la nueva Constitucin.
En segundo lugar, se ha severamente criticado la extensin extrema de la nueva
Constitucin, en contraste con las constituciones de pases que slo comprenden un pequeo conjunto
de artculos, en los que se definen los principios generales de organizacin del Estado.86 Y en efecto, es
un hecho indudable que la Constitucin de 1991 es excesivamente reglamentaria, e invade sin lugar a
duda la esfera de la ley y de los actos administrativos y particulares.87
Sin embargo, a pesar de todas las crticas, hay que reconocer que la Asamblea
Constituyente produjo la Constitucin que, en el contexto de la sociedad colombiana contempornea,
se poda efectivamente esperar. En vano se la podra criticar a nombre de purismos constitucionales,
vlidos en el marco abstracto de la teora constitucional, pero que no significan nada cuando tratamos
de entender los problemas a los que la Constitucin deba ofrecer una respuesta. Sobre la Constitucin
de 1863 se suele repetir el estribillo, adjudicado a Vctor Hugo, de que era "una constitucin para
ngeles". Parafraseando esta formulacin podramos decir que las caractersticas de la Constitucin de
1991 indican a las claras que no es "para un pas de ngeles", ya que se trata de un texto reglamentario
y abigarrado, pero perfectamente adaptado a las condiciones de la crisis aguda de violencia de las
ltimas dcadas, frente a la cual se pretende constituir en una salida.88
Es indudable pues, como reza la misma Constitucin en su Prembulo, que la
Asamblea Nacional Constituyente organiz las condiciones abstractas para "fortalecer la unidad de la
Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo que
garantice un orden poltico, econmico y social justo...". Innumerables apartes del texto podran citarse
para corroborar la veracidad de lo que la Constitucin dice de si misma. Un problema distinto es la
cuestin de la eficacia de las nuevas disposiciones.

Las posibilidades de la Reforma

86

El Ex-Presidente Lpez public un pequeo ensayo al respecto en vsperas de la reunin de la Asamblea con el
nombre "Como redactar una Constitucin". Aparece publicado en LOPEZ MICHELSEN, Alfonso, Borradores para
una reforma constitucional, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1991, pags. 11-16.
87
En el Artculo 331 la Constitucin crea la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena.
Es un buen ejemplo de cmo el Constituyente invade predios administrativos que no son los suyos.
88
La nueva Constitucin se toma el trabajo de enunciar una serie de cosas que no necesariamente habra que
enunciar, porque son el supuesto mnimo de la vida colectiva. Tal es el caso por ejemplo del Artculo 44 que
establece la obligacin, palabras ms palabras menos, de tratar a los nios con amor. Esto nos demuestra una vez
ms que lo que tenemos en Colombia en ese momento es una crisis moral, una crisis de la conciencia colectiva, una
crisis de los puntos de referencia mnimos que hacen posible la convivencia, tal como lo expusimos en la tesis
central del captulo II.

Cual es la eficacia instrumental de estas grandes transformaciones para producir

nuevos comportamientos y nuevas formas de relacin social? No hay que olvidar que el constitucionalismo ha sido un componente central de la vida poltica en Colombia, como ya lo hemos
afirmado lneas atrs. Los colombianos hemos credo excesivamente en el poder y en la capacidad
instrumental del Derecho para transformar las condiciones de vida. Y en los peores momentos de
violencia y conflicto en el Siglo XX la invocacin a una reforma constitucional ha sido siempre la
solucin buscada, como posibilidad de salida a las crisis. Por ello, para discutir el significado de la
Constitucin de 1991 en la transformacin de las condiciones de violencia y conflicto a las cuales
pretenda responder es importante comenzar por diferenciar la naturaleza simblica del proceso de
reforma constitucional y de la Carta misma, de su eficacia instrumental. Confundir ambos aspectos
conduce muy rpidamente a considerar completamente inocua la reforma.
No es fcil, ni incluso posible, hacer un balance sobre los efectos de la reforma
constitucional en la transformacin de las condiciones de la vida poltica en Colombia, a pocos aos de
promulgada la nueva Constitucin. Algunas de las nuevas instituciones, por falta de reglamentacin
legal muchas veces, no han entrado an en vigencia.89 A otras, como a las nuevas normas electorales,
no les ha llegado todava el momento de mostrar su pertinencia completamente, a pesar de los debates
electorales que se han desarrollado desde entonces. Hay que tener en cuenta, adems, que la reforma
no se agota en la promulgacin del texto constitucional, sino que es un proceso de largo plazo. La
nueva Constitucin, como deca el discurso oficial de aquel entonces a travs del Presidente de la
Repblica, es una "carta de navegacin", que orientar y determinar la vida poltica del pas por
muchos aos. En este sentido el balance sobre su eficacia es an prematuro. Sin embargo se pueden
sealar tres factores centrales que inciden significativamente en la realizacin efectiva de los principios
que la inspiran y que ella consagra e institucionaliza: las posibilidades de una contrarreforma, la
reglamentacin por parte del Congreso de la Repblica, y la exgesis de sus normas por parte de los
organismos encargados de llevarla a cabo.
En primer lugar, hay que considerar que no pocas veces se ha insinuado en el pas la
posibilidad de echar para atrs una serie de sus disposiciones, e incluso de producir una contrarreforma
global. El hecho cumplido de la revocatoria del mandato de los congresistas elegidos en 1990, obra de
89

Un ejemplo del retardo en la reglamentacin legal de las disposiciones constitucionales lo podemos encontrar
en la llamada Accin de Cumplimiento estatuda en el artculo 87 de la Carta, y que slo fue reglamentada seis
aos despus por el Congreso de la Repblica a travs de la ley 393 del 29 de julio de 1997. Para evitar un
previsible retardo similar la misma Constituyente facult al Presidente de la Repblica en las disposiciones
transitorias (Art. 5, literal b) para reglamentar la Accin de Tutela como efectivamente lo hizo a travs del
Decreto 2591 de 1991, y del Decreto 306 de 1992 que reglamenta a su vez el decreto anterior. Sin estas facultades
extraordinarias muy probablemente la accin de tutela no hubiera entrado en vigencia en varios aos.

la Constituyente, contribuy a polarizar las fuerzas entre partidarios y enemigos de la Constitucin.

Esta situacin se agrav porque en las elecciones del 27 de octubre de 1991, convocadas por la misma
Constitucin en sus disposiciones transitorias, muchos de los parlamentarios revocados volvieron a
ocupar su escao, y la renovacin del Congreso que se esperaba fue bastante limitada.90 La correlacin
de fuerzas polticas entre amigos y enemigos de la nueva Constitucin, que an se mantiene, incide,
pues, significativamente en la eficacia de la nueva Carta para desarrollar sus posibilidades de
transformacin de la vida nacional.
Hasta el momento se han producido una serie de pequeas reformas en aspectos
puntuales de la nueva Carta.91 En cada caso se trataba de salir al paso a una situacin difcil, o de
resolver un problema prctico y coyuntural. En 1993 se llevan a cabo tres modificaciones. En primer
lugar, se convierte a Barranquilla en "distrito especial, industrial y portuario", al mismo nivel de
Cartagena y Santa Marta, en reforma del Artculo 356; esta nueva situacin le permite a la ciudad una
mayor participacin en el situado fiscal y mayores recursos para la salud y la educacin (Acto
Legislativo No. 1 de 1993). En segundo lugar, frente a una sentencia del Consejo de Estado que, ante
la inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo, haba impedido la apropiacin de partidas
presupuestales por parte de sectores sobre todo de la salud y de la educacin, se establece que, de
manera transitoria, las leyes anuales del presupuesto tienen la misma categora constitucional que la ley
del Plan de Desarrollo, a travs de un artculo que se agrega a las disposiciones transitorias, como
Artculo 60 (Acto Legislativo No. 2 de 1993). En tercer lugar, se establece la posibilidad de que, ante
las faltas temporales o absolutas de los miembros de las corporaciones pblicas, stos puedan ser
reemplazados por los candidatos que les siguen en la lista electoral correspondiente en la que fueron
elegidos; se restaura as la suplencia que la Constitucin del 91 haba expresamente prohibido o
limitado a las faltas absolutas (Acto Legislativo No. 3 de 1993).
90

La Asamblea Nacional Constituyente revoc el mandato de los congresistas elegidos en 1990 y en el Artculo
transitorio No. 1 cit a elecciones para nuevo Congreso el 27 de octubre de 1991. En las elecciones no podan
participar los miembros de la Asamblea. El nuevo organismo elegido deba completar el perodo normal del
antiguo congreso, es decir, sus funciones terminaban en 1994. Para suplir la falta del Congreso durante el segundo
semestre de 1991, la Asamblea nombra una comisin especial de treinta y seis miembros que desempeara sus
funciones entre julio y noviembre de 1991. Este organismo fue conocido en la opinin pblica con el nombre de "el
congresito".
91
Entre 1996 y 1997 se debate en el Congreso de la Repblica la llamada "Reforma Samper" que busca, entre
otras cosas, eliminar la Vicepresidencia, restablecer la extradicin de colombianos al exterior, eliminar o limitar la
circunscripcin nacional para la eleccin de los senadores, y eliminar el control de la Corte Constitucional de los
actos del Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias. La reforma tiene sin duda aspectos positivos, que se
presentan como correctivos despus del balance que se puede hacer por el tiempo transcurrido desde la entrada en
vigencia de la Carta, pero muchos otros, como dicen sus crticos, no son otra cosa que una "resurreccin" del "viejo
pas". A diferencia de las pequeas reformas que ya se han hecho, se trata ahora de la primera reforma global que
se propone desde el momento de la promulgacin de la nueva Constitucin. Esta reforma es rpidamente
desbordada por los acontecimientos y abandonada por el Gobierno y el Parlamento, antes de que su discusin
avance.

Entre 1995 y 1996 se introducen tres nuevas modificaciones. En primer lugar, como
respuesta al desplazamiento de ms de 400 alcaldes a Bogot, en protesta por la prohibicin de utilizar
como recursos de funcionamiento recursos originalmente considerados de inversin a raz de una
sentencia de la Corte Constitucional, se modifica el artculo 357 que consideraba como gastos de
inversin algunos rubros que antes eran considerados como de inversin (Acto Legislativo No. 1 de
1995). En segundo lugar, ante la presin de los militares, se permite que oficiales en servicio activo
puedan hacer parte de las cortes marciales ya que, a raz de una sentencia de la Corte, esta prctica se
haba hecho imposible (Acto Legislativo No. 2 de 1995). En tercer lugar, se modifica el rgimen
Departamental en lo que tiene que ver con las asambleas departamentales y sus funciones (Acto
Legislativo No. 1 de 1996).92
En segundo lugar, si exceptuamos la posibilidad de una contrarreforma, el hecho cierto
es que los verdaderos efectos democratizadores de la vida poltica en Colombia que tiene la nueva
Constitucin dependen de las fuerzas polticas que llevan a cabo su reglamentacin en el Congreso.
Una cantidad importante de sus nuevas prescripciones estn siendo an reglamentadas. En los aos
transcurridos desde su promulgacin hemos conocido intensos debates parlamentarios en este sentido,
y el proceso continuar por un largo perodo. La Asamblea dej en la Ley un inmenso trabajo de
reglamentacin de sus principios.
Un ejemplo de lo que ha sido el trabajo de reglamentacin de la nueva Carta lo
podemos encontrar en el tema de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas. Las
disposiciones que ha establecido el Congreso son lo suficientemente complejas y exigentes, como para
hacer bastante difcil la participacin efectiva de los ciudadanos en la gestin de sus intereses; o dicho
en otros trminos, las reglamentaciones legales han contribuido significativamente a anular las virtudes
de los principios constitucionales.93 Es claro que ha existido en los lideres polticos que han participado
en la elaboracin de las leyes reglamentarias un indudable temor en ceder a los propios ciudadanos el
privilegio de influir directamente en los asuntos pblicos, y ms an, en facilitarles la fiscalizacin de
sus actos como funcionarios pblicos.94
No obstante, la participacin ciudadana no slo est impedida por el carcter excesivo
92

A finales de la segunda legislatura de 1997 se completan los ochos debates reglamentarios para reformar el
artculo 35 de la Constitucin, que prohiba la extradicin de nacionales. Se trata de la sptima reforma a la Carta.
Uno de los elementos ms representativos de la Constitucin de 1991 estaba representado por este artculo.
93
Las principales leyes sobre participacin que se han promulgado hasta el momento son las siguientes: la ley
130 de 1994 sobre el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, la ley 131 de 1994 sobre el voto
programtico, y la ley 134 de 1934, sobre mecanismos de participacin ciudadana.
94
MUOZ, Mara Teresa, Democracia y participacin ciudadana: El nuevo orden constitucional y legal, Tesis
de Maestra en Sociologa, Universidad del Valle.

y engorroso de las reglamentaciones sino tambin por las posibilidades efectivas de su aplicacin
prctica. No existe una "mentalidad" participativa en las propias gentes que facilite el desarrollo de las
prescripciones constitucionales. Los proyectos gubernamentales mejor intencionados, orientados al
inters colectivo, son recapturados por las lgicas individualistas y clientelistas de los encargados de
llevarlos a cabo.95 Las normas constitucionales de participacin ciudadana, orientadas a promover la
gestin directa de las mismas gentes en los asuntos pblicos, como forma de contribuir a la
erradicacin de la violencia, estn, pues, muy lejos de alcanzar sus objetivos.
Con respecto a la eficacia instrumental de la nueva Constitucin hay que tener en
cuenta, en tercer lugar, que las caractersticas mismas del texto constitucional convierte a los encargados de definir el sentido de las normas, en ejercicio de la funcin de control constitucional que la Carta
ha asignado a una Corte Constitucional, en actores de primera importancia en el proceso de integracin
de la nueva Constitucin a la vida poltica del pas. La existencia de disposiciones contradictorias, de
innumerables excepciones, el carcter abigarrado del texto y su extensin, la presencia de concepciones
diversas, las innumerables reglamentaciones poco acordes con el carcter general que debe tener un
documento constitucional, etc. hacen del texto un libro abierto en el cual la exgesis puede encontrar
diversas salidas no claramente definidas de antemano, como efectivamente ha ocurrido. En estas
condiciones los organismos de control constitucional tienen plenas posibilidades de convertirse en
colegisladores, al lado del Congreso, a quien corresponde legtimamente esta funcin. Y esto es lo que
efectivamente ha ocurrido desde la promulgacin de la Carta.
Sin embargo, como observbamos atrs, no podemos olvidar que la eficacia de la
reforma constitucional no es solamente de carcter meramente instrumental. Si bien en este sentido
tenemos que entender que la reforma es relativa, porque las condiciones de que depende la solucin del
conflicto violento no estn exclusivamente relacionadas con la esfera de lo poltico y lo constitucional,
en el plano de lo simblico la nueva Constitucin se puede llegar a convertir en un elemento
fundamental para la solucin de los problemas que afronta el pas.
El significado de la nueva Constitucin no reside slo en los nuevos comportamientos
que induzca, sino tambin en su aporte a la creacin de nuevas representaciones sociales y polticas. El
Presidente mismo, en su discurso de instalacin de las sesiones de la Asamblea, reconoci este aspecto
cuando afirm que la importancia de una nueva constitucin no estaba en la solucin directa de las
necesidades sociales bsicas, sino en la creacin de propsitos nacionales.96 De esta manera la lectura
95

Estas son las conclusiones que se pueden extraer de la evaluacin de la participacin ciudadana en el
Programa de apoyo al desarrollo institucional municipal (PDI) creado en el marco de la administracin Gaviria, en
los municipios de Pradera y Guacar. GONZALEZ, Esperanza, Participacin y desarrollo institucional de los
municipios. Estudios de caso en el Valle del Cauca, Tesis de Maestra en sociologa, Universidad del Valle.
96
"Una vez ms habr quienes reaccionen con irona frente a este tema, alegando que la Constitucin no puede

del texto constitucional no se debe hacer slo en trminos de pensar la eficacia instrumental de sus
normas, sino tambin de identificar el proceso de reconstruccin de valores simblicos y de redefinicin
de los principios mnimos de la existencia colectiva, que all aparece. Una evaluacin del proceso en
este sentido queda desafortunadamente por fuera de las posibilidades de este trabajo.

Los efectos de la reforma en la erradicacin de la violencia

Las reformas polticas de los ltimos cincuenta aos han tenido una eficacia muy relativa, como mecanismos para la erradicacin de las formas violentas. Ya presentamos el caso del Frente
Nacional al comienzo de esta segunda parte. Ahora podemos constatar que, despus de promulgada la
Constitucin de 1991, la situacin no ha variado en lo fundamental con relacin a los aos inmediatamente anteriores. Estas reformas fueron concebidas como la alternativa para poner fin a graves crisis
sociales y polticas caracterizadas por una alta presencia de formas violentas; y sin lugar a duda han
sido una terapia importante para el fin que se han propuesto, pero en trminos siempre relativos,
porque si bien han contribuido a la solucin de ciertos aspectos parciales del problema, la violencia ha
continuado siendo la constante en la solucin de los conflictos en las ms diversas esferas.
En un informe publicado por Americas Watch97 se muestra cmo en 1991, que
paradjicamente es el mismo ao en que se desarrolla el proceso de reforma constitucional, se
presentan un total de 3.760 muertes por razones polticas, cifra que est por encima del promedio de
3.500 de los cuatro aos anteriores. Si bien las grandes masacres de los grupos paramilitares bajan
significativamente durante este ao, los asesinatos de miembros de partidos polticos de izquierda
siguen presentando ndices elevados. A fines del ao, se denuncia la muerte o desaparicin de 110
lderes de la Unin Patritica, grupo que registra en ese momento un poco ms de 1.000 muertos
desde su creacin como resultado de los acuerdos de paz en 1985. Para el mismo ao se registran 389
muertes en operaciones de "limpieza social", que el informe cataloga como polticas.
Segn las estadsticas de la Polica Nacional los aos ms violentos, entre 1986 y 1995,
son 1991, 1992 y 1993. El ao que presenta las cifras ms altas es precisamente 1991 con 28.204
homicidios. El pas haba logrado superar la "gran depresin" de los aos 1989 y 1990, y todas las
prometer vivienda, salud, educacin, comida, trabajo y seguridad social para todos. Y tendrn razn, pero es que
ese no es el objetivo de la consagracin constitucional de esos derechos. La finalidad es que al ser incluidos en la
Carta, ellos se vuelvan un propsito nacional, una meta por la cual todos, el Estado y tambin los particulares,
deben propender". Tomado del texto del discurso del Seor Presidente Csar Gaviria Trujillo, en la instalacin de
la Asamblea Constituyente, publicado en El Tiempo, Febrero 6 de 1991.
97
AMERICAS WATCH, La Violencia contina, Asesinatos polticos y reforma institucional en Colombia,
Tercer Mundo Editores, Instituto de Estudios polticos y relaciones internacionales U.N. Bogot, 1993.

actividades y las relaciones sociales estaban sobredeterminadas por la gran ilusin de un cambio, y de la
construccin de una Colombia nueva; sin embargo, en ese mismo momento, la violencia alcanza sus
ms elevadas proporciones. El Instituto de Medicina Legal presenta un nmero de 26.764 muertes
violentas para 1994, y de 25.273 para 1995 que significa un promedio para este ltimo ao de 77.4
muertes por cada 100.000 habitantes, que es el ms alto de toda Amrica, y uno de los ms elevados
del mundo.98 Estas cifras son muy cercanas a las que ofrece la Polica tal como aparecen en el Cuadro
No. 1. A partir de 1992 se observa una ligera reduccin de las cifras absolutas de violencia, que de
todas formas no es muy significativa.
Si miramos la situacin de los factores de violencia que conformaron la crisis de los
aos ochenta, el balance de la reforma no es halagador. El fenmeno guerrillero ha alcanzado proporciones enormes, y las vas del dilogo con la guerrilla siguen siendo difciles.99 No hay que olvidar que
los sectores guerrilleros, agrupados en la Coordinadora Nacional Guerrillera, no hicieron parte de la
Asamblea Nacional Constituyente. Las razones para esta exclusin son diversas, y no son ajenas a la
intransigencia tanto del Gobierno como de los jefes guerrilleros. Sin embargo, habra que preguntar si
ms all de este factor, y teniendo en cuenta las caractersticas del fenmeno guerrillero, era posible
efectivamente pensar que a partir de una reforma poltica exista efectivamente la posibilidad de integrar
la guerrilla a la vida institucional del pas. No hay que olvidar que la existencia de estos grupos no
responde slo a las caractersticas de cerramiento del sistema poltico colombiano, de tal forma que una
ampliacin del espacio democrtico pudiera contribuir significativamente a su desmovilizacin. La
guerrilla no se define slo en un espacio poltico; su verdadera naturaleza est en el plano de lo social:
es una forma de vida y de control del territorio, y por consiguiente su desmovilizacin pasa por vas
distintas a la simple reforma poltica.
Otro factor importante de la violencia en Colombia es el narcotrfico. La Constituyente
hizo un aporte significativo a la pacificacin del pas con la prohibicin de la extradicin de
colombianos al exterior. La existencia de la extradicin era sin lugar a duda un elemento propiciador de
la violencia del narcotrfico, de su guerra contra el Estado, y del auge del terrorismo en ese momento;
pero sera indudablemente ingenuo pensar que es el nico factor que produce la violencia del narcotrfico; o que el negocio, que depende en lo fundamental de la existencia de una gran demanda externa,
pudiera desarticularse con una reforma poltica. Ahora bien, aunque la existencia de la guerrilla y del
narcotrfico no son los nicos "ingredientes" de la situacin de violencia del pas, hay que reconocer
que son factores fundamentales, que alimentan el paramilitarismo, los grupos de autodefensa, etc. Es
un hecho indudable, que los principales factores de conflicto que produjeron la crisis de los aos
ochenta, siguen en pie.
98

Ver El Tiempo, Viernes 17 de mayo de 1995, pag. 3.

El dilogo con la guerrilla se ha cerrado, despus del fracaso de las conversaciones de Tlaxcala, y de las que
impuls el Presidente Samper durante su primer ao de gobierno.
99

La continuacin de la violencia, y el mantenimiento de los principales factores que

intervienen en el conflicto, varios aos despus de la promulgacin de la nueva Carta, constitua una
situacin fcilmente predecible. Por que entonces se crearon tantas expectativas con el proceso de
reforma institucional, y se sobrevaloraron de tal manera las virtudes de la nueva Constitucin? La
respuesta a esta pregunta trasciende los limites del anlisis propiamente poltico. La capacidad que un
pueblo tiene de construir ilusiones, sobre todo en perodos revolucionarios o de grandes cambios
institucionales, es un legtimo problema de investigacin sociolgica. Contentmonos sin embargo con
sealar un aspecto restringido y limitado.
La ilusin que se construy sobre las posibilidades de la nueva Constitucin de poner
fin a la violencia en el pas est relacionada con un diagnstico muy preciso: el cerramiento del rgimen
poltico, y los "vicios" de las formas de "hacer poltica" en Colombia son las condiciones generales que
estn en el trasfondo de la "motivacin" del conflicto violento. Por tal razn las nuevas instituciones
creadas fueron diseadas casi todas con el objetivo de ampliar el espacio poltico para dar cabida al
reconocimiento de los derechos ciudadanos, a la participacin de nuevos actores sociales y polticos
con plenas garantas, al pluralismo, y al libre desenvolvimiento de las mltiples opciones polticas.
Convendra, pues, llevar a cabo un somero balance del efecto de algunas de las nuevas instituciones
creadas en la nueva Constitucin con respecto a la realizacin de estos fines. Pero es un hecho que los
factores que producen la violencia en Colombia no se pueden limitar a la apertura o al cerramiento del
rgimen poltico. En la tercera parte de este trabajo trataremos de aportar algunos elementos para la
comprensin de este problema.

CAPITULO II
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1991

Los obstculos al proyecto de reforma constitucional

El 9 de diciembre de 1990 se convoca a los ciudadanos colombianos a una votacin

para elegir 70 representantes a una asamblea nacional constituyente cuya misin es reformar la Carta
Constitucional de 1886, durante 150 das de sesiones, entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991.
Cualquiera que conozca la vida poltica colombiana, o la historia constitucional del pas de las dos
dcadas anteriores, no puede dudar que se trata de un acontecimiento poltico inslito, por muchas
razones.

Durante un perodo importante de su historia reciente Colombia haba ensayado, con

poco xito, una serie de reformas institucionales, a travs del mecanismo de las reformas constitucionales. En todos los casos la justificacin fundamental estaba dada por el inters de poner fin a perodos de
violencia, a la inseguridad o a la delincuencia, a travs de la transformacin de los instrumentos
constitucionales de accin gubernamental, o de la ampliacin del espacio poltico. Y en todos los
intentos de reforma los resultados, con muy pocas excepciones, haban sido casi siempre precarios o,
incluso, no se haba llegado siquiera a un acuerdo sobre los procedimientos para llevarla a cabo.
Para entender porque se opta por una reforma constitucional como instrumento
privilegiado de transformacin del Estado, o para poner fin a perodos de violencia, hay que comenzar
por recordar que el "constitucionalismo" ha sido en Colombia una constante en la vida poltica del pas.
En el siglo XIX las numerosas guerras civiles terminaban muchas veces con una nueva constitucin,
promulgada por el bando vencedor.100 En el sentido comn de la vida poltica en Colombia ha existido
la ilusin de que frente a la presencia de un problema se debe optar por cambiar las leyes, como si la
existencia de una nueva ley fuera ya de por si la garanta de su solucin. Por este motivo cuando se
habla de reforma poltica en Colombia se hace siempre referencia, de manera prioritaria, a una reforma
de la Constitucin.
El proyecto de reformar la Constitucin, que estaba vigente en lo fundamental desde
1886 a pesar de sus mltiples reformas, circulaba en la vida poltica de Colombia desde el Gobierno de
Alfonso Lpez Michelsen, en los aos setenta. Una de las ms importantes peticiones de los grupos de
izquierda durante las ltimas dcadas, legales o guerrillas, y una de sus ms caras banderas, haba sido
siempre la convocatoria de una gran asamblea nacional -como mecanismo para reformar la Constitucin- concebida como un foro que permitiera dejar atrs "odios y resentimientos", y que se
convirtiera en un gran pacto de convivencia. Con motivo de la toma de la Embajada de la Repblica
Dominicana en febrero de 1980, el M-19 lanza las tres consignas que identificarn algunos aspectos de
su orientacin poltica en los aos siguientes: amnista para los alzados en armas, cese al fuego y
dialogo nacional. Esta ltima propuesta haba sido ya presentada implcitamente con la invitacin al
"gran sancocho nacional" que formulara Jaime Bateman, el lder mximo de la organizacin, muerto en
accidente areo en 1984.
Sin embargo no fueron slo la izquierda o la guerrilla -como se suele a veces afirmarlos nicos sectores que haban puesto de presente la necesidad de una reforma institucional en Colombia por la va de una asamblea constituyente. Esta iniciativa haba sido expresada por los ms diversos
actores polticos desde tiempo atrs, y era recordada con mayor ahnco cada vez que la situacin de
100

Al respecto se puede consultar VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de Batalla, Cerec, Bogot, 1997.

crisis social y de violencia se agudizaba. A partir de la "crisis de consenso y de legitimidad" que se

desata una vez solucionado el problema de la Embajada, se comienza a hablar, cada vez ms a medida
que pasaba el tiempo, de reforma constitucional y de asamblea constituyente por parte de muy
diversos sectores. Otro problema distinto es que no haya existido acuerdo sobre los procedimientos, o
que los proyectos de Estado y sociedad que se queran impulsar a travs de una reforma, fueran
diferentes.
Durante el gobierno del Presidente Betancur la propuesta de una reforma poltica
institucional, que ampliara las condiciones de hacer poltica en Colombia, se convierte en uno de los
puntos ms constantes y recurrentes de las negociaciones polticas por la paz. Los actores
comprometidos en dicho proceso compartan por igual la ilusin de que una ampliacin de los
mecanismos institucionales, ofrecera la posibilidad de poner fin a dcadas de violencia. El Presidente
Betancur era sin lugar a duda uno de los ms convencidos de que la condicin para lograr la paz era
precisamente la transformacin institucional del Estado y la apertura democrtica. El hecho mismo de
reconocer que dicha apertura era condicin para la reconciliacin era un reconocimiento al mismo
tiempo de la legitimidad de la lucha de aquellos que se haban colocado por fuera del sistema.101 Sin
embargo, la consabida reforma poltica, condicin para la paz, -con excepcin del Acto Legislativo No.
1 de 1986, que se refiere slo a un aspecto de la transformacin del Estado102- nunca lleg.
Los obstculos que llevaron sistemticamente al fracaso todos los intentos de reforma
constitucional que se propusieron en las dos ltimas dcadas, despus de la reforma de 1968 -la nica
que hizo trnsito normal y se integr a la institucionalidad del pas103- se pueden clasificar al menos en
tres tipos. El primero, es la disputa de los poderes pblicos, bien sea a travs de la Corte Suprema de
Justicia que consideraba inconstitucional el procedimiento seguido para su aprobacin, como ocurri
101

Ver RAMIREZ, Socorro, RESTREPO, Luis Alberto, Opus, cit, pags, 194-202.
La reforma Betancur, relacionada con la eleccin popular de alcaldes (Acto Legislativo Nmero 1 de 1986),
era lo suficientemente precisa en su temario, como para ser tenida en cuenta aqu en el mismo rango que las
reformas de gran envergadura, que abarcaban todos los aspectos de la organizacin del Estado. Por lo dems, la
modificacin del rgimen municipal que con ella se introduca, ya haba ganado previamente audiencia y
aceptacin en la vida nacional.
103
Excluimos aqu las pequeas reformas que desde 1968 se hicieron a la Constitucin, algunas de las cuales
consistan en los artculos que lograban sobrevivir a la declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte, de un
proyecto de reforma malogrado: Acto Legislativo Nmero 1 de 1975 (sobre la mayora de edad a los 18 aos y
otros asuntos anexos al tema de la ciudadana), Acto Legislativo Nmero 1 de 1977 (sobre las atribuciones del
Senado, la designatura, las faltas absolutas o temporales del Presidente y la institucin del ministro delegatario),
Acto Legislativo Nmero 2 de 1977 (del cual sobrevivi slo el artculo 14 que separaba las fechas de elecciones de
Congreso y Presidente), Acto Legislativo Nmero 1 de 1981 (por el que se cre el Departamento del Caquet,
declarado inexequible en parte) y el Acto Legislativo Nmero 1 de 1983 (sobre los emolumentos de los
congresistas). Habra que considerar tambin el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que cre la eleccin popular de
alcaldes. Ver CASTRO, Jaime (Compilador), Constitucin poltica de Colombia, Editorial Oveja Negra, Bogot,
1987.
102

con la reforma Turbay de 1979; o del mismo Consejo de Estado, como fue el caso del clebre
Acuerdo de la Casa de Nario en 1988, que fue invalidado en ejercicio del control judicial que este
organismo mantiene sobre los actos administrativos del Presidente. El segundo, se refiere al propio
Congreso de la Repblica, que por la propia dinmica de su funcionamiento poltico "echaba a perder"
el proceso, como ocurri con la reforma Barco de 1988-89, que se hundi a punto de completar el
trmite de las dos legislaturas exigidas para su aprobacin.104 El tercero, en ausencia de los obstculos
propiamente institucionales, se refiere a las condiciones generales de la vida poltica nacional, que
dificultaban el desarrollo de las iniciativas de reforma constitucional.
Slo en el ao de 1990, y sobre la base de una serie de antecedentes de muy diversa
ndole, entre los cuales hay que resaltar en lugar prioritario la agudizacin extrema de la situacin de
violencia, fue posible por fin encontrar en la convocatoria de una asamblea nacional constituyente una
salida institucional a la reforma poltica tanto tiempo anhelada por unos, y combatida por otros.

La novedad del proceso

Si repasamos las caractersticas de los intentos de llevar a cabo una reforma

institucional durante las dos ltimas dcadas, tenemos necesariamente que llegar a la conclusin de que
lo sucedido en 1991 no tiene antecedentes en la vida poltica del pas. La novedad del proceso no se
deriva nicamente del hecho de que de all haya resultado una nueva Carta para remplazar a la centenaria Constitucin de 1886 que haba sobrevivido y mantenido sus principios bsicos a pesar de todas las
grandes reformas del siglo (1910, 1936, 1945 y 1968); o de que el nuevo texto haya recogido las
aspiraciones ms diversas, an a costa del eclecticismo doctrinario, de su excesiva extensin, o del
carcter casustico de sus normas, poco acordes con las exigencias de un documento de esta naturaleza
que en el marco estricto de la "tcnica constitucional" debera ser breve y lo ms general y abstracto
posible.
La novedad reside, en primer lugar, en que nunca antes haba salido adelante, y con
xito, la idea de que la reforma se hiciera a travs de una asamblea especialmente elegida con el
encargo de crear una nueva constitucin. La idea misma de transformar la Constitucin a travs de una
asamblea autnoma y soberana, que funcionara por fuera del Congreso de la Repblica, con miembros
elegidos exclusivamente para esa labor, actuando por fuera del control constitucional de la Corte
Suprema de Justicia o incluso del Consejo de Estado, era inconcebible, si nos atenemos a lo sucedido
104

Volveremos ms adelante sobre el tema del Acuerdo de la casa de Nario y la cada de la Reforma Barco en

1989.

en los aos anteriores. Pero ocurri y debemos tratar de entender las condiciones que hicieron posible
esta situacin sin antecedentes en la vida poltica del pas.
El nico intento de reformar la Constitucin a travs de un cuerpo especial y autnomo
lo realiz el Presidente Alfonso Lpez Michelsen (1974-1978) en 1976 con su propuesta de conformar
una "Pequea Constituyente" que llevara a cabo una transformacin del rgimen departamental y
municipal, de los organismos de control judicial y de la administracin de justicia, y que se reunira a
partir de julio de 1978. Esta propuesta haba sido presentada con el objetivo de poner fin a la ola de
violencia, inseguridad y "crisis moral" en que se debata el pas en ese momento. Para tratar de escapar
a la prohibicin constitucional del Plebiscito de 1957, que slo permita la reforma a travs del
Congreso,105 se apelaba al recurso de una asamblea constitucional, considerada "como organismo
derivado del Congreso en su calidad de constituyente";106 sin embargo, bajo la consideracin de que
esa potestad del Congreso era indelegable, el Acto Legislativo No. 2 de 1977 es declarado inexequible
por la Corte Suprema de Justicia, en mayo de 1978, hecho ste que se constituye en un duro revs para
el Presidente y el Gobierno.
La novedad del proceso de reforma institucional de 1991 reside, en segundo lugar, en
que los ciudadanos elegidos el 9 de diciembre para reformar la Constitucin contaron con plenos
poderes para la realizacin de su tarea. El proceso inmediato de eleccin de los delegatarios a la
Asamblea Constituyente fue apresurado y catico, por la dificultad de inventar sobre la marcha, en tan
poco tiempo, una campaa electoral, e incluso un programa para ser presentado a los electores; y no
pocas veces se levantaron voces en el pas contra la improvisacin evidente que all existi, aunque es
difcil imaginar que hubiera podido suceder de otra forma. Sin embargo las condiciones, posibilidades y
poderes de reforma con que contaron los constituyentes elegidos no podan ser ms favorables.
En todos los intentos anteriores haba predominado, con xito, una clara voluntad
poltica de controlar el proceso. En 1979 el Presidente Turbay haba tratado de sacar adelante su
propio proyecto, que envi al Congreso con la recomendacin de que "no deba ser modificada ni una
sola coma". Esta reforma fue "tumbada" por la Corte Suprema de Justicia, despus de haber hecho

105

El articulo 13 del Plebiscito del 1 de diciembre de 1957 deca: "En adelante las reformas constitucionales slo
podrn hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artculo 218 de la Constitucin". El artculo 218 de
la antigua Constitucin deca lo siguiente: "La Constitucin, salvo lo que en materia de votacin ella dispone en
otros artculos, slo podr ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el
Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente
legislatura ordinaria; por sta nuevamente debatido y, ltimamente, aprobado por la mayora absoluta de los
individuos que componen cada Cmara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto
Legislativo, lo har el Presidente del Congreso".
106
Artculo 1 del Acto Legislativo nmero 2 de 1977, declarado inexequible por la Corte Suprema.

curso en el Congreso durante las dos legislaturas que la Constitucin estableca.107 En 1991, por el
contrario, los constituyentes gozaron de una plena independencia del poder ejecutivo, del Congreso, y
de los dems poderes pblicos para llevar a cabo la reforma, a pesar de todos los esfuerzos que se
hicieron para limitar sus facultades.
Los poderes de que dispuso la Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin
pasaron desapercibidos para muchos, por algn tiempo, hasta el momento en que sintieron sus consecuencias. Dos meses antes de las elecciones a la Constituyente, la Corte Suprema de Justicia haba
declarado inexequible una parte importante del Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990, que haba
llamado a elecciones, y que como parte de sus "considerandos" haba definido un temario restringido
para la Asamblea.108 Se trataba sin lugar a duda de un intento presidencial de limitar las deliberaciones,
para evitar el "desbordamiento" en materias que supuestamente no deberan ser de su competencia. El
fallo de la Corte, decidido por estrecho margen de 14 votos contra 12 (con su respectivo salvamento
de voto), significaba que la Asamblea Constituyente era plenamente autnoma y soberana para
reformar la Constitucin.109
A finales de abril y comienzos de mayo de 1991 la autonoma de la Asamblea queda
absolutamente demostrada, a raz del intento del Consejo de Estado de limitar sus facultades, sobre
todo en lo que tiene que ver con el nmero de votos necesario para aprobar normas de carcter
electoral. De inmediato, y con una amplia mayora a favor, la Constituyente aprueba, en uso de sus
posibilidades omnmodas de reformar la Constitucin, la facultad de emitir "actos constituyentes de
vigencia inmediata" que allanaran todos los obstculos jurdicos a su labor, y reafirmaran la
omnipotencia de su soberana. Este suceso se convierte en una franca rebelin contra el Consejo de
Estado, y una clara advertencia a cualquier otro organismo de carcter jurisdiccional que pretendiera
controlarla.110 Para la mentalidad constitucionalista que predomina en el pas de los aos setenta y
ochenta (elaborada por abogados, magistrados de la Corte, polticos, ex-presidentes, etc., y que se
expresaba a travs de las jurisprudencias de la Corte, acciones de inexequibilidad, tratados
universitarios, la prensa, etc.) la mera existencia de un organismo con tales poderes era casi totalmente
inimaginable, y por lo dems, inadmisible.111
107

ROLDAN, Tarcisio, ALARCON, Oscar, CANCINO, Antonio J., GIRALDO, J. Clmaco, GAONA, Manuel,
La cada de la reforma constitucional del '79, Editorial Temis, Bogot, 1981.
108
Los documentos sobre la asamblea producidos antes del 9 de diciembre estn recopilados en el libro Una
constituyente para la Colombia del futuro, editado por FESCOL, Bogot, 1990. Para consultar el Decreto No. 1926
de agosto 24 de 1990, ver pags. 256-286.
109
Fallo de la Corte Suprema sobre la Constituyente y Salvamento de Voto, En Una constituyente para la
Colombia del futuro, pags. 323-404.
110
Ver Gacetas Constitucionales Nos. 65, 67 y 69, de mayo 2, 4 y 7 de 1991, respectivamente.
111
Se podra comparar incluso la situacin de doble poder afirmar que se form a partir de diciembre de 1991
con lo que ocurre en la Revolucin francesa antes de la muerte del Rey, en que la representacin de la soberana de
la nacin est al mismo tiempo en cabeza del Soberano y de los Estados Generales, hasta que los segundos se

Si seguimos minuciosamente el debate que condujo a la convocatoria de la Asamblea

Constituyente, desde el segundo semestre de 1987 hasta diciembre de 1990, podemos ver la magnitud
de las resistencias que antes de 1990 existan en el pas a una transformacin poltica a travs de una
reforma constitucional, y la manera como fueron cediendo poco a poco. La descripcin de este
proceso nos permite apreciar de mejor manera el carcter inslito de lo sucedido en 1991, con relacin
a las condiciones polticas del pas de los aos anteriores.

Los antecedentes inmediatos del proceso

A raz del asesinato del lder poltico Jaime Pardo Leal en octubre de 1987, el peridico
El Espectador lanza la propuesta de una reforma constitucional amplia, que se realizara por medio de
una asamblea constituyente. El Presidente Virgilio Barco (1986-1990), frente a la grave crisis social,
poltica e institucional que vive el pas en ese momento, y al auge inusitado de la guerra sucia, acoge
rpidamente la iniciativa como una salida privilegiada.
De manera inmediata solicita a los ministros de Gobierno y Comunicaciones -noviembre de 1987- un memorando sobre las opciones jurdicas que haran posible una eventual reforma.
Encontrar un camino para dicha tarea no era labor fcil ya que el problema no se limitaba slo a definir
el contenido propiamente dicho de una nueva Carta, sino el procedimiento que se deba utilizar para
llevarla a cabo. El artculo 13 del Plebiscito de 1957, que contiene los primeros elementos del Frente
Nacional, haba prohibido los plebiscitos como mecanismo de reforma, y haba dejado en el Congreso
de la Repblica la autorizacin exclusiva para hacerlo. Esta prohibicin constitua el famoso artculo
218, que contena la llave maestra para la reforma, pero que nadie haba podido hasta entonces
descifrar.112 Adems, el propio Congreso haba sistemticamente demostrado sus limitaciones para
imponen sobre el primero. Para explotar el sentido de esta analoga se podra consultar FURET, Francois, Pensar
la Revolucin Francesa, Ediciones Pretel, Barcelona, 1980.
112
Desde la Constitucin de 1886 la prerrogativa de reformar la Constitucin haba sido atribucin exclusiva del
Congreso de la Repblica, salvo durante dos perodos. El primero, entre el Acto Legislativo Nmero 9 del 17 de
abril de 1905, durante el Gobierno de Rafael Reyes, que haba establecido la posibilidad de reformar la
Constitucin a travs de "una Asamblea Nacional convocada expresamente para este objeto por el Congreso, o por
el Gobierno Ejecutivo, previa solicitud de la mayora de las Municipalidades" (artculo 1), y el Acto Legislativo
Nmero 3 del 31 de octubre de 1910, durante el Gobierno de Carlos E. Restrepo, que restablece la facultad
exclusiva del Congreso. Y el segundo, entre el Acto Legislativo Nmero 1 de diciembre 9 de 1952, durante el
Gobierno de Roberto Urdaneta Arbelez, que haba establecido que la reforma Constitucional se hara por una
Asamblea Nacional Constituyente, y el Plebiscito de diciembre de 1957, convocado por la Junta Militar de
Gobierno que haba reemplazado al General Gustavo Rojas Pinilla. En sntesis, desde 1886, slo ha habido dos
pequeos perodos en que se le ha quitado al Congreso esta funcin constitucional de reforma de la Carta.

hacer este trabajo, porque una de las ms importantes tareas de una reforma constitucional era
precisamente reformarse a si mismo, y la "clase poltica" que tradicionalmente tena un escao en el
Parlamento difcilmente renunciaba a sus privilegios.
El 12 de enero de 1988 el Presidente recibe como respuesta de parte de sus ministros
un extenso estudio en el cual se discute la viabilidad constitucional de los medios posibles de reforma.
Los diferentes procedimientos que aparecen en ese memorando no son otra cosa que las diversas vas
para llevarla a cabo que, a partir de ese momento, se van a ensayar en el pas en los aos siguientes.113
El Presidente responde con una carta a los directores del peridico El Espectador en la
que propone la convocatoria, para el 13 de marzo de ese mismo ao, de una consulta popular sobre el
artculo 13 del Plebiscito de 1957 que, como ya hemos observado, haba prohibido la realizacin de
plebiscitos. Si el resultado de la consulta era positivo la idea era convocar un referndum para someter
a juicio de los votantes una serie de reformas institucionales.114 Habra que observar que, de todas
formas, esta propuesta llevaba implcita una profunda desconfianza frente a las posibilidades efectivas
que tena el Congreso de la Repblica para realizar esta tarea. Difcilmente el Presidente poda optar
por la va que era constitucionalmente la ms viable, como era proponer al Congreso la derogatoria del
artculo constitucional que lo autorizaba de manera exclusiva para reformar la Constitucin. La
propuesta del Presidente era indudablemente un intento de pasar por encima del Congreso.
El 31 de enero El Espectador publica la carta y se desata una polmica nacional.115 Los
obstculos y las resistencias a una reforma institucional se hacen sentir desde ese mismo momento, y
expresan a las claras las dificultades inmensas que debe remontar a partir de esos aos la propuesta de
una reforma poltica de las instituciones en Colombia.
113

Memorando sobre constitucionalidad de los procedimientos especiales de Reforma Constitucional, dirigido al

Seor Presidente de la Repblica, Virgilio Barco, por el Ministro de Gobierno, Csar Gaviria Trujillo y el Ministro
de Comunicaciones, Fernando Cepeda Ulloa, enero 12 de 1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro,
pags. 107-118.
114
La propuesta del Presidente era textualmente la siguiente: "Que los ciudadanos en la prxima eleccin del 13
de marzo, decidan, mediante papeleta separada, la derogatoria o no del artculo 13 del Plebiscito del primero de
diciembre de 1957, que prohibe la reforma constitucional por la va de la consulta al constituyente primario que es
el pueblo". (...) "Si la respuesta es favorable a la posibilidad de realizar un referndum tendramos una firme base
jurdica y poltica que nos permitira entrar sin demora a disear y someter, de nuevo, a la soberana voluntad
popular, las nuevas formas institucionales que deben conducir a Colombia por los caminos de la justicia social y
del progreso, y que corrijan las grandes desigualdades existentes". Carta del Seor Presidente de la Repblica,
Virgilio Barco, a los Directores del Diario "El Espectador", Juan Guillermo Cano y Fernando Cano, enero 30 de
1988. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 128.
115
A mediados de enero, haba aparecido una carta de Enrique Gmez Hurtado, uno de los herederos polticos
del pensamiento conservador de su padre Laureano Gmez junto con su hermano Alvaro, representantes ambos del
sector ms claramente ubicado a la derecha en el partido conservador, en la cual reclamaba un "golpecito" para
afrontar la crisis: "o nos damos un golpe a las buenas desde adentro, o nos dan uno a las malas desde afuera". Por

Los voceros de los principales poderes del pas se manifiestan en contra. El 1 de

febrero, el diario El Tiempo expresa sus reservas a la iniciativa en sus pginas editoriales.116 El exPresidente Carlos Lleras responde lacnicamente a reporteros de televisin: "Yo no lo hubiera
hecho".117 El peridico conservador EL Siglo la rechaza totalmente. Los ex-Presidentes Betancur y
Pastrana, "se oponen en privado a la propuesta, pero no desautorizan al Presidente del Directorio
Conservador, que la haba aprobado".118 El ex-Presidente Alfonso Lpez Michelsen, en una carta con
fecha 2 de febrero, da a conocer su rechazo de la propuesta "en trminos tan contundentes", que
significa el hundimiento definitivo de la iniciativa.
Sin embargo a partir de ese momento el panorama cambia completamente. En 1988, a
pesar de la oposicin de las diversas lites, mientras el pas pasa por uno de los momentos ms difciles
de la crisis de violencia -que ya hemos descrito en la primera parte de este trabajo- la opinin publica se
enfrenta de lleno, y de manera irreversible, al debate poltico y constitucional sobre la propuesta de
cambiar el "estado de cosas existente". Aparece con ms fuerza que nunca la ilusin de que a travs de
una reforma constitucional es posible una transformacin radical de las condiciones de vida. Sin
embargo el "viacrucis" apenas comenzaba. Tratar de encontrar una salida jurdica o poltica al laberinto
jurdico planteado por una constitucin que slo reconoca en el Congreso la va para reformarse, y
contra la oposicin expresa de numerosos actores polticos, no era tarea fcil de manera alguna. Y era
evidente que a travs del simple dilogo no se iban a modificar las opiniones de los oponentes. Slo
con el auge inaudito de la violencia se pudo llegar poco a poco a un cambio de la situacin.
En vista de la oposicin cerrada a su proyecto de citar un plebiscito para reformar el
artculo 218 de la Constitucin, el Presidente opta por una nueva va. Llega a un acuerdo con el lder
del Partido Social Conservador, el ex-Presidente Misael Pastrana Borrero, y el 20 de febrero de 1988
se firma el "Acuerdo de la casa de Nario", que contemplaba la "integracin de una Comisin de
Reajuste Institucional" que elaborara un texto de reforma, para ser presentado al Congreso, y que una
vez discutido all sera sometido a la aprobacin popular, mediante un referndum, el 9 de octubre de
1988.
El acuerdo se pone en marcha y para su desarrollo se crean comisiones en las que
organizaciones sociales, gremios, ciudadanos, partidos polticos, etc. exponen sus propuestas. El 25 de
tal motivo la prensa va a hablar del "golpe democrtico" del Presidente.
116
El editorial estaba inspirado muy probablemente por el Ex-Presidente Alberto Lleras Camargo, influyente
personaje de la vida poltica colombiana durante muchos aos, hasta su muerte, a pesar de su retiro de la actividad
poltica. Aqu encontramos una razn de ms que nos permite sustentar la inmensa resistencia a una
transformacin institucional en el pas, por parte de los grandes lderes de la poltica en Colombia.
117
Revista Semana, No. 301.
118
Idem.

febrero se produce la instalacin de la "Comisin Preparatoria para el Proceso de Reforma Institucional".119 Sin embargo, el 4 de abril, a menos de dos meses de iniciado el proceso, el Consejo de Estado
"tumba" el acuerdo, una semana antes de llamar al Congreso a extras para que discutiera sus
resultados. Segn el Consejo de Estado el pacto poltico con Pastrana era un acto administrativo del
Presidente, y sta no poda ser una va de reforma de la Constitucin. A juicio de los expertos era la
primera vez que en Colombia se presentaba el caso de que un rgano judicial hiciera un pronunciamiento para invalidar un acuerdo poltico.120
El Presidente opta entonces por organizar un proyecto de reforma constitucional por la
va normal establecida por la Constitucin, y a nombre del Gobierno presenta una propuesta para que
comience a ser discutida en la legislatura ordinaria de 1988. La presentacin de este proyecto coincide
con la liberacin del lder conservador Alvaro Gmez, que haba sido secuestrado por el M-19. Este
grupo haba puesto como condicin para dejarlo en libertad, la organizacin, por parte del Gobierno y
de otras instancias pblicas y privadas, de un gran dilogo nacional sobre la situacin del pas. El
Presidente no acepta esta peticin, pero ofrece a la guerrilla la posibilidad de discutir e impulsar los
grandes cambios a travs del Congreso. En estas condiciones la reforma gubernamental hace el curso
de su primera legislatura en 1988.
En 1989, simultneamente con el trmite de la reforma en la segunda legislatura, se
est llevando a cabo la negociacin con el M-19. Para cumplir con los compromisos con esta organizacin el Gobierno trata de introducir en el temario del referndum que deba ratificarla en enero del ao
siguiente, la circunscripcin de paz, el voto obligatorio y otras propuestas que haban aparecido en la
negociacin, hecho ste que despierta una gran tormenta poltica. A partir de ese momento la reforma
queda prcticamente a la deriva, sin mayor apoyo de los conservadores, de los liberales, ni de las
mismas instancias gubernamentales.
En diciembre de 1989, la situacin llega a un lmite. La reforma se malogra en el
momento en que se debate la inclusin o no de la extradicin como tema del referndum. Frente a esta
eventualidad los responsables gubernamentales prefieren dejarla hundir. Una vez ms se malogra la
alternativa de una reforma por la va del Congreso; ahora slo queda en pie la posibilidad de impulsarla
a travs de una asamblea constituyente. El problema sin embargo es cmo encontrar el procedimiento
adecuado para convocarla.
En ese momento el pas se encuentra viviendo el peor momento de la crisis de
119

Al respecto se puede consultar el discurso del Presidente Barco en la ceremonia de instalacin de esta
comisin, En Una constituyente para la Colombia del futuro, pag. 118.
120
El Fallo del Consejo de Estado fue tomado con base en una norma del Cdigo Contencioso Administrativo
que la Corte declar inconstitucional.

violencia, que ya hemos descrito: Luis Carlos Galn, el ms opcionado de los candidatos presidenciales
para las elecciones de 1990, haba sido asesinado el 18 de agosto; los actos terroristas haban crecido
de manera inslita; el narcotrfico haba declarado una guerra abierta al Estado, el cual haba respondido por primera vez de manera decidida; los asesinatos y las masacres alcanzaban altos niveles tanto
en la ciudad como en el campo; etc. Sin embargo la ilusin de una reforma ya se haba apoderado de un
pas que se encontraba en el lmite de lo soportable. La continuacin del proceso era entonces
inevitable
El 25 de agosto, a raz del asesinato de Galn, un grupo de estudiantes haba
organizado una marcha del silencio a la que asistieron cerca de 35.000 personas.121 Ese mismo movimiento, frente al hundimiento de la reforma en el Congreso, impulsa ahora la idea de que los votantes
en las elecciones de marzo de 1990 depositen de manera adicional a las seis papeletas de las opciones
de votacin ordinaria, una sptima papeleta a favor de la convocatoria a una asamblea constituyente. A
principios de febrero difunden la idea, que se propaga ampliamente. Llegado el momento se
contabilizan extraoficialmente cerca de dos millones de votos. Esta situacin crea un hecho de opinin
que obliga al Gobierno a expedir el Decreto 927 de 1990 en el que autoriza a la Registradura Nacional
del Estado Civil el conteo de votos a favor de la convocatoria de una asamblea constituyente, el 27 de
mayo, fecha de la eleccin presidencial.122 Ese da se depositan ms de cinco millones de votos a favor
de la iniciativa.
A partir de este momento es ya un hecho poltico ineludible la convocatoria de una
asamblea constituyente como va para reformar la Constitucin. Sin embargo las resistencias a un
proyecto amplio de transformacin institucional, que era lo que exiga la opinin pblica, an se
mantienen. Csar Gaviria, el candidato elegido en las elecciones de mayo, desde el momento mismo de
su eleccin, hace todo lo posible por controlar ese "tigre", como llam en algn momento la revista
Semana al proceso de la constituyente,123 y no tiene otra alternativa, muy probablemente a su pesar,124
que incluir en su programa de gobierno la culminacin de este proceso, totalmente inslito en el
121

La consigna de la marcha es premonitoria de lo que va significar posteriormente la convocatoria de una

reforma constitucional en la vida poltica colombiana: "Por todo lo que nos une y contra todo lo que nos separa".
122
Decreto nmero 927 del 3 de mayo de 1990. "Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del
orden pblico". En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 147-150.
123
"Un tigre anda suelto" titulaba Semana en una de sus ediciones de la poca para referirse al poder de la
Constituyente.
124
El Presidente Gaviria asume la tarea de sacar adelante la reforma constitucional a travs de una asamblea
constituyente, ms por realismo poltico frente a la inevitabilidad de un proceso, que por una conviccin profunda
sobre sus bondades o sobre su significado. Esta actitud era por lo dems la misma de los ms importantes lderes
polticos tradicionales del pas. Sobre este aspecto se puede consultar el libro Memorias del Revolcn del periodista
Mauricio Vargas, quien estuvo muy cerca del proceso (pag. 92 y siguientes). A pesar de las crticas que se le
pueden hacer al libro por su afn muy consciente, como se puede leer entre lneas, de afirmar y difundir ciertas
imgenes o interpretaciones de los sucesos, es sin lugar a duda un documento interesante.

panorama poltico nacional de las ltimas dcadas. El problema gira ahora en torno a cual sera el
grado de soberana de la Asamblea.
Las conversaciones que el nuevo Presidente sostiene con los lderes polticos que
haban obtenido las mximas votaciones en la elecciones de mayo son muy dicientes del esfuerzo por
controlar la situacin, "para evitar desbordamientos", como suele decirse en estos casos. El 2 de
Agosto se firma un acuerdo poltico entre el Presidente Gaviria y los representantes del Movimiento de
Salvacin Nacional, del Partido Social Conservador y de la Alianza Democrtica M-19 en el cual se
establece un temario que limita las deliberaciones de la Asamblea.125 Basado en dicho acuerdo el 23 de
agosto el Gobierno emite el Decreto 1923 en el cual se establecen las fechas de elecciones, el temario,
y dems detalles relacionados con el funcionamiento de la Asamblea.126
El 9 de Octubre se produce un hecho que cambia completamente la situacin, al que ya
hemos hecho alusin. La Corte Suprema reconoce la validez jurdica del decreto de convocatoria, lo
que significa reconocer y otorgar sancin jurdica a un hecho poltico, como es la expresin de la
voluntad popular en las urnas el 27 de mayo de 1990, pero declara inexequible una buena parte del
texto, aquella precisamente que limitaba las deliberaciones. A partir de ese momento, la Asamblea es
plenamente autnoma y soberana, aunque una importante porcin de los sectores polticos no lo
reconocieran sino tardamente, cuando ya todo era un hecho consumado. Hay muchos que seguirn
insistiendo en las limitaciones de la Asamblea, hasta el incidente de fines de abril y principios de mayo
de 1991, que hemos descrito lneas atrs.
En estas condiciones se realizan las elecciones para la Asamblea Constituyente el 9 de
diciembre de 1990. Se presentan 778 candidatos de muy diversa procedencia, muchos de ellos a ttulo
personal, o con un apoyo formal de su partido, como es el caso de los liberales; solo el Movimiento de
Salvacin Nacional y la Alianza Democrtica M-19 presentan listas unificadas. La clase poltica
tradicional asume con cierta pusilanimidad el proceso electoral, ante la falta de los incentivos habituales
de las elecciones, y por consiguiente su representacin es pobre. La tasa de abstencin es bastante alta,
hecho que muchos aprovecharn para poner en entredicho la legitimidad de la Asamblea.
Durante 1991 se desarrollan las deliberaciones de una Asamblea Constituyente
plenamente soberana, que el Gobierno seguir tratando de controlar a toda costa a travs del Ministro
de Gobierno y de toda clase de presiones y de instrumentos a su alcance. La existencia de una asamblea
con estas caractersticas era sin lugar a duda un hecho inslito en la vida poltica nacional.

125

Acuerdo poltico sobre la Asamblea Constitucional. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags.
224-245.
126
Decreto No. 1926 de agosto 24 de 1990. En Una constituyente para la Colombia del futuro, pags. 256-286.

Teniendo en cuenta los antecedentes mencionados, que expresan a las claras las
resistencias de toda ndole, y los mltiples obstculos, a una reforma constitucional, y al procedimiento
de una asamblea constituyente para llevarla a cabo, conviene preguntar que hizo posible entonces la
convocatoria de una asamblea constituyente eludiendo la mediacin del Congreso, dotada de plenos
poderes, conformada por un grupo de ciudadanos de tan diversa procedencia poltica, y ajena al control
constitucional.
Es indudable que la respuesta a esta pregunta hay que buscarla en la presin de la grave
crisis de violencia que vive el pas durante la segunda parte del decenio de los aos ochenta. El
crecimiento de la guerra sucia en todas sus modalidades, los magnicidios, el auge del terrorismo, la
presencia directa e inmediata de la violencia en la vida cotidiana, etc. constituyen las condiciones para
que a partir del segundo semestre de 1989 se depongan definitivamente las resistencias jurdicas y
polticas de la ms diversa ndole, en muy diversos sectores, y para que se llegue tan lejos en el
proceso. Para tratar de entender este nexo hemos dedicado la primera parte de este trabajo a una
descripcin lo ms detallada posible de la crisis en el marco de la cual se impulsa la transformacin
institucional del pas. Sin el contexto de la crisis de violencia de los aos ochenta muy probablemente
este proceso no se hubiera dado.

Las motivaciones de los actores

Las motivaciones de los actores polticos que se comprometen en el proceso de

reforma constitucional y en la Asamblea Nacional Constituyente, eran sin duda alguna diversas. Temas
como la transformacin radical del Congreso, el cambio en la administracin de justicia, la
reorganizacin territorial del pas, el afinamiento de los mecanismos de accin excepcional de que
dispone el Ejecutivo en momentos de conmocin interna o externa, la actualizacin de la carta de derechos y garantas individuales para ponerla a tono con lo ms adelantado en la materia, etc. estuvieron
presentes como elementos fundamentales del debate. Sin embargo, a pesar de todas las diferencias
temticas y de enfoque, la principal motivacin para su convocatoria era poner fin a la aguda crisis de
violencia que se desarrollaba en el pas desde haca varias dcadas, y que haba llegado a su punto
mximo en 1989 y 1990.
Como su antecedente del Frente Nacional, la reforma constitucional de 1991 parti de
un diagnstico sobre la situacin de violencia de las ltimas dcadas en el pas, que tambin podemos
considerar acertado, aunque relativo, y de efectos restringidos. Este diagnstico presenta varios
matices, y tiene algunas diferencias, de acuerdo a los actores comprometidos en el proceso. Si bien
todos coincidan en el objetivo central de poner fin a la violencia, no todos lo buscaban por la misma

va. Detrs del acuerdo sobre la importancia de recurrir a mecanismos extraordinarios para la reforma
de la Constitucin, se debatan concepciones contrarias sobre el carcter del nuevo Estado.
Para un sector se trataba fundamentalmente de reforzar los mecanismos de que dispone
el Estado para hacer frente a la violencia en todas sus manifestaciones. En este sentido las prioridades
de este proyecto de reforma eran la transformacin de la organizacin de la justicia, con el fin de
combatir la impunidad, y el afinamiento de los mecanismos de excepcin de que dispone el ejecutivo
para hacer frente a las situaciones agudas de conflicto. Un proyecto de transformacin autoritaria del
Estado estuvo siempre presente en el debate, aun cuando haya sido finalmente desbordado.
Para otro sector, el ms importante factor que origina la violencia es el cerramiento del
sistema poltico, la existencia de una democracia restringida, que al no ofrecer iguales posibilidades de
participacin a los diferentes actores polticos, los obliga a permanecer al margen del sistema y a apelar
a medios violentos de intervencin. Por ello se buscaba dar una salida poltica a la violencia a travs de
un pacto que ampliara el espacio democrtico y que permitiera "el acceso al rgimen poltico de fuerzas
sociales tradicionalmente excluidas". Se trataba, entonces, de crear espacios de solucin poltica de los
conflictos, que desmotivara el recurso a la violencia como "medio privilegiado de hacer poltica".127
Este tipo de concepcin fue la que a la postre predomin.
Teniendo en cuenta que todo el proceso estuvo marcado por el objetivo central de
poner fin a la presencia de la violencia como referencia central de las relaciones sociales y de las
representaciones polticas -a pesar de las diferencias de enfoque y de matiz- convendra entonces
formular dos preguntas: Cuales son las grandes transformaciones institucionales que, a partir de la
Asamblea Nacional Constituyente, se crean para resolver la grave crisis de violencia en Colombia
durante los aos ochenta? Cual es el papel que estas reformas pueden desempear en la democratizacin de la vida poltica en Colombia y en la erradicacin de las formas violentas? Comencemos,
entonces, por llevar a cabo, en un primer momento, un somero balance de los resultados del proceso
para, en un segundo momento, reflexionar sobre la eficacia tanto simblica como instrumental de las
nuevas instituciones con respecto a los fines propuestos.

La nueva Constitucin

En el conjunto de las reformas institucionales que introduce la Carta Constitucional de

127

GALLON GIRALDO, Gustavo, y UPRIMNY YEPES, Rodrigo, Constituyente, violencia y derechos

humanos, En revista Foro No. 13, pag. 37.

1991 cinco aspectos se presentan como los instrumentos privilegiados para oponer al conflicto
violento: la nueva codificacin de derechos y de garantas ciudadanas y el establecimiento de los
mecanismos que garantizan su realizacin efectiva; las normas de participacin poltica y ciudadana en
los ms diversos mbitos; la reforma de la rama judicial del Estado; la transformacin de las
condiciones de hacer poltica; y el nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico.
Sin embargo, en el marco del proyecto democrtico de transformacin institucional,
que busca crear espacios polticos para la solucin de los conflictos y de las diferencias -que es a la
postre la posicin que predomina en la Asamblea- la nueva carta de derechos y garantas ciudadanas, y
la ampliacin de las posibilidades y mecanismos de participacin, constituyen los dos principales
instrumentos que se ofrecen para poner fin a la violencia. Existen adems otras reformas sustanciales,
que fueron igualmente resultado del proceso, como son por ejemplo la redefinicin de las relaciones
entre el Estado y la Economa, o la reorganizacin territorial del pas, que si bien estn inspiradas,
como todo lo que all se produjo, por el inters de poner fin al conflicto, su relacin con este objetivo
es un poco ms indirecta. En las lneas siguientes nos limitamos a la presentacin, con un cierto grado
de detalle, de los cinco aspectos mencionados en el prrafo anterior.
En primer lugar hay que resaltar, por su significado y por sus efectos sobre la vida
nacional, la muy completa codificacin que aparece en la nueva Constitucin de una serie muy vasta de
derechos a tono con lo ms avanzado en la materia en el derecho constitucional o en los tratados internacionales.128 Setenta y dos artculos se consagran a tres clases de derechos: los derechos fundamentales, que corresponden a los clsicos derechos civiles y polticos (Arts. 11 a 41); los derechos sociales,
econmicos y culturales, o derechos de "segunda generacin (Arts. 42 a 77); y los derechos colectivos
y del ambiente, o derechos de "tercera generacin" (Arts. 78 a 82). A esta lista habra que agregar los
derechos que aparecen esparcidos en otros apartes del texto, como el derecho a tener acceso a la
administracin de justicia (Art. 229), los derechos de los extranjeros (Art. 100, etc.129 En contraste con
este completo catlogo de derechos la antigua Constitucin slo dedicaba 36 artculos a los "derechos
128

Por lo menos quince convenios o tratados suscritos por Colombia son tenidos en cuenta en el nuevo
"inventario" de derechos. Para una presentacin exhaustiva de estos tratados ver RAMIREZ SUAREZ, Jess, Los
Derechos Humanos en la constitucin de 1991, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de derecho y ciencias
polticas y sociales, Bogot, 1993, pags. 8-9.
129
La clasificacin que elabora la Constitucin en el Ttulo II, entre derechos fundamentales (Cap. 1), derechos
sociales, econmicos y culturales (Cap. 2), y derechos colectivos y del ambiente (Cap. 3), que correspondera
supuestamente a la clasificacin de derechos de primera, segunda y tercera generacin, no es rigurosa, ya que los
derechos incluidos en cada captulo no se corresponden necesariamente con la clasificacin. Derechos de una
categora determinada aparecen en un lugar que no es el suyo, como el derecho a la paz (Art. 22) que es de tercera
generacin y aparece entre los derechos civiles y polticos, o de primera generacin. Adems en un mismo artculo
la categora de los derechos cambia cuando se pasa de un inciso a otro. Ver por ejemplo el Artculo 13, que
consagra el derecho a la igualdad, en el que el inciso primero se refiere a un clsico derecho de primera
generacin, y los incisos dos tres a derechos econmicos y sociales, o de tercera generacin. Situaciones similares

civiles y garantas sociales", y se limitaba a los derechos fundamentales; los derechos llamados de
"segunda" y de "tercera" generacin estaban prcticamente ausentes.
Sin embargo la gran novedad de la nueva carta de derechos no est slo en la
actualizacin y en la enunciacin de los derechos ciudadanos, sino tambin en la consagracin de una
serie de mecanismos para hacer efectiva su realizacin. Por ello un bloque de 12 artculos se consagran
a la proteccin y aplicacin de los derechos (Arts. 83 a 94), y un artculo a los deberes y obligaciones
correlativos (Art. 95)130. El primero de los mecanismos, y el ms importante, es la accin de tutela
(Art. 86), que procede a favor del cumplimiento de los llamados derechos fundamentales de aplicacin
inmediata, que no requieren de reglamentacin por parte de la ley. Se establecen igualmente acciones
para hacer cumplir las leyes y los actos administrativos (Art. 87), la accin popular para garantizar el
respeto por los derechos e intereses colectivos (Art. 88), y se faculta a la Ley para crear nuevos
mecanismos de proteccin del orden jurdico y de los derechos individuales o colectivos "frente a la
accin u omisin de las autoridades pblicas" (Art. 89). Igualmente se crea la institucin del Defensor
del Pueblo, encargado de "velar por la promocin, el ejercicio y la divulgacin de los derechos humanos" (Art. 282). Ninguna de estas instituciones exista en la antigua Constitucin.
Como si todo ello fuera poco, y como garanta de una voluntad suprema de hacer
efectivos los derechos humanos en el pas, la Constitucin establece la primaca, sobre la legislacin
interna, de los tratados y convenios sobre derechos humanos firmados por Colombia y ratificados por
el Congreso (Artculo 93). En pro de la vigencia de los derechos humanos se establece, pues, una
limitacin de la soberana nacional en favor de la prevalencia de los derechos individuales. Adems se
obliga al Congreso a dar prioridad al trmite de los proyectos de ley que buscan aprobar tratados sobre
derechos humanos que sean sometidos a su consideracin (Art. 164), y se prohibe expresamente la
suspensin de los derechos humanos y las libertades fundamentales durante la vigencia de los estados
de excepcin (Art. 214,2).
En segundo lugar, hay que resaltar el hecho de que la nueva Constitucin construye un
modelo de Estado en el cual el criterio de la participacin de los ciudadanos en la gestin de los
asuntos pblicos es elevada al rango de criterio fundamental. La participacin aparece como un
principio que define la identidad del nuevo orden poltico que se organiza: Estado social de derecho,
repblica unitaria, descentralizada, democrtica, participativa y pluralista (Art. 1); y como uno de los
fines esenciales y de las tareas prioritarias del Estado: "facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin" Art. 2). La
se presentan el caso de muchos otros artculos.
130
Para una presentacin exhaustiva se puede consultar VALENCIA VILLA, Alejandro, De los derechos
fundamentales y de su proteccin en la Constitucin de 1991, En Colombia una democracia en construccin,
Ediciones Foro Nacional por Colombia, Corporacin S.O.S. Colombia, Bogot (sin fecha), pags. 217-239.

participacin aparece tambin como uno de los deberes del ciudadano con el Estado y la comunidad
(Art. 95, 5). En otros trminos, la participacin es uno de los principales criterios que orient la
reforma, y por ello est presente en el texto de un extremo a otro.
Como mecanismos de participacin popular se consagran en la Constitucin: el voto, el
plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria
del mandato (Art. 103). La mayor parte de estos mecanismos eran prcticamente desconocidos en la
Constitucin anterior. De manera similar la participacin aparece esparcida a lo largo del texto como
un derecho y una obligacin fundamental para la gestin de los asuntos pblicos en las ms diversas
esferas: la administracin pblica, la proteccin del medio ambiente, los servicios pblicos, la
administracin de justicia, la gestin de las empresas, la discusin de los planes de desarrollo, los
organismos que tienen que ver con el desarrollo de la juventud, el rgimen territorial, la rama
legislativa, las organizaciones privadas, la vida del municipio, la propiedad de las empresas que el
Estado enajene, las comunidades indgenas, etc. En el nuevo ordenamiento son, pues, inmensas las
posibilidades de participacin de los ciudadanos en procesos de eleccin, consulta, iniciativa, fiscalizacin y decisin.131
En tercer lugar, la nueva Constitucin lleva a cabo una completa e importante
transformacin de la estructura de la rama judicial. El punto central en este campo es la creacin de la
Fiscala general de la Nacin y la organizacin del sistema acusatorio, que separa en organismos
diferentes las funciones de investigacin-acusacin, y juzgamiento, confundidas en el sistema anterior
(Art. 249 a 253). Estas dos transformaciones son consideradas como las formas privilegiadas para
combatir la impunidad y resolver la grave situacin de caos y de parlisis a que haba llegado la administracin de justicia, sobre todo durante los aos inmediatamente anteriores, como efecto de la crisis.
Al lado de estas innovaciones se crean otras instituciones como el Consejo Superior de
la Judicatura, encargado de la parte propiamente administrativa y disciplinaria de la administracin de
justicia (Art. 254 a 257); y la Corte Constitucional, como organismo separado de la Corte Suprema de
Justicia, y dedicado exclusivamente a la guarda de la Constitucin (Artculos 239-245). Se crea adems
una jurisdiccin especial para los pueblos indgenas (Art. 246), y la institucin de los conciliadores y
jueces de paz (Art. 247), como mecanismo de solucin de los conflictos regionales y particulares que
se presenten en las comunidades. Ninguna de estas instituciones exista en la Constitucin anterior.
En cuarto lugar, se encuentran en la Constitucin una serie de reformas que implican la
131

Incluimos aqu una lista de artculos sobre participacin en sus diferentes modalidades para el lector
interesado en hacer un seguimiento minucioso: 1, 2, 37, 38, 39, 40, 45, 49, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 78, 79, 86,
87, 88, 89, 92, 95, 103, 104, 105, 106, 112, 116, 154, 155, 170, 229, 242, 246, 258, 260, 270, 307, 318, 319, 329,
330, 340, 342, 365, 369, 374, 375, 376, 377.

transformacin de las condiciones a travs de las cuales se desarrolla la actividad poltica. Durante el
rgimen del Frente Nacional los partidos tradicionales del pas monopolizaban la escena poltica, y su
exclusividad estaba consagrada constitucionalmente. La nueva Constitucin ofrece una serie de
mecanismos institucionales que haran posible la existencia y la supervivencia de alternativas diferentes
al bipartidismo.
Cuales son estas nuevas instituciones? En primer lugar la vicepresidencia (Art. 202 a
205), cargo al cual se puede postular un candidato que no pertenezca necesariamente a la misma filiacin poltica del candidato principal, y la doble vuelta para elegir Presidente (Art. 190). Ambas instituciones abriran la posibilidad de establecer alianzas y coaliciones, que podran dar un significado
poltico decisorio a pequeos grupos derrotados. En el mismo sentido el uso obligatorio del tarjetn en
las elecciones (Art. 258), el aporte del Estado a la financiacin de las campaas polticas (Art. 109) y la
garanta de acceso a los medios de comunicacin (Art. 111), el estatuto de la oposicin (Art. 112),
etc., son reformas constitucionales que haran posible, al menos en la teora, una democratizacin del
juego poltico.
La reforma del Congreso tambin se puede inscribir en este tipo de cambios, ya que
incide significativamente en la manera de hacer poltica. No hay que olvidar que transformar el
Congreso era una de las ms importantes motivaciones que condujeron a la reforma. Su nivel de
desprestigio haba alcanzado altos niveles por la existencia de prcticas como los auxilios parlamentarios, los viajes tursticos al exterior, el monopolio de cargos pblicos o diplomticos, el
nepotismo existente en la conformacin de las listas, etc. Todas estas prcticas han sido claramente
reglamentadas en la nueva Constitucin, que estableci un rgimen de inhabilidades bastante drstico
para senadores y representantes (Arts. 179 a 187). Se cre adems la circunscripcin nacional para la
eleccin de los miembros del Senado de la Repblica (Art. 171).
En quinto lugar, hay que observar que la nueva Constitucin establece el diseo de un
nuevo equilibrio entre las ramas del poder pblico. En este sentido hay que destacar por ejemplo la
mocin de censura a los ministros relacionada con asuntos de su cargo, por parte del Congreso de la
Repblica (Art. 135,9); la prohibicin expresa de delegar en el Presidente, por parte del Congreso, la
facultad legislativa salvo que el Presidente mismo la solicite (Art. 150, 10); la limitacin del uso de los
estados de excepcin frente a graves crisis por parte del Presidente, y un mayor control de las medidas
tomadas en su ejercicio por parte del Congreso (Arts. 212 a 215);132 etc.
132

El rgimen de Estado de Sitio, haba reinado de manera casi ininterrumpida desde finales de los aos
cuarenta, y daba al rgimen un carcter autoritario y represivo. Durante todos estos aos en Colombia existieron
prcticamente dos rdenes de legalidad simultneos: uno, para los estados normales -por decirlo as- en el cual
regan los principios abstractos del derecho consagrados en la Constitucin, y otro, de carcter excepcional, que
implicaba la suspensin transitoria de estos derechos. En la prctica sin embargo el segundo se convirti en la

La Asamblea Nacional Constituyente organiza, pues, un nuevo aparato institucional de

gran envergadura y significado como nueva forma de ser del Estado, de la organizacin y de la
autonoma de la sociedad civil, y de sus relaciones mutuas. El problema estara entonces en
preguntarnos por su eficacia como medio de solucin del conflicto violento.

Las crticas a la nueva Constitucin

La nueva Constitucin ha sido ampliamente criticada por diversos motivos, entre los
cuales podemos resaltar dos. En primer lugar, se ha sealado que carece de una unidad doctrinal, y que
es el agregado mecnico de concepciones contradictorias sobre el Estado y la sociedad. La concurrencia en su creacin de grupos de muy diversa orientacin ideolgica difcilmente podra haber
producido algo diferente. El estudio de las gacetas constitucionales permite corroborar que en la
redaccin de sus normas se buscaba hacer coincidir intereses diversos en una misma formulacin como
es el caso, para solo citar un ejemplo, del famoso Prembulo, que es una amalgama muy compleja de
ideas sobre el Estado, la nacin y la sociedad.133 Hay que observar, sin embargo, que quienes plantean
esta crtica estn marcados por la aoranza del autoritarismo de un grupo dominante que tuviera la
posibilidad de imponer su "concepcin del mundo" al conjunto de la sociedad. Esto ocurra en
Colombia despus de las guerras civiles del siglo XIX, pero difcilmente se poda repetir la historia en el
contexto sociolgico de la crisis de los aos ochenta que le sirve de marco a la nueva Constitucin.
En segundo lugar, se ha severamente criticado la extensin extrema de la nueva
Constitucin, en contraste con las constituciones de pases que slo comprenden un pequeo conjunto
de artculos, en los que se definen los principios generales de organizacin del Estado.134 Y en efecto,
es un hecho indudable que la Constitucin de 1991 es excesivamente reglamentaria, e invade sin lugar a
duda la esfera de la ley y de los actos administrativos y particulares.135

forma normal y permanente de ejercicio del poder poltico. Darle un carcter menos autoritario al rgimen,
restableciendo los mecanismos constitucionales de control del poder ejecutivo en situaciones excepcionales, era una
de las ms importantes motivaciones, sobre todo de los grupos de izquierda.
133
El estudio de la forma como se lleg a un acuerdo sobre el Prembulo es importante para comprender este
carcter de la nueva Constitucin. Al respecto se puede consultar ZALAMEA COSTA, Alberto, Informe Ponencia
para Primer Debate. Prembulo y Principios, Gaceta Constitucional No. 62.
134
El Ex-Presidente Lpez public un pequeo ensayo al respecto en vsperas de la reunin de la Asamblea con
el nombre "Como redactar una Constitucin". Aparece publicado en LOPEZ MICHELSEN, Alfonso, Borradores
para una reforma constitucional, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1991, pags. 11-16.
135
En el Artculo 331 la Constitucin crea la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena.
Es un buen ejemplo de cmo el Constituyente invade predios administrativos que no son los suyos.

Sin embargo, a pesar de todas las crticas, hay que reconocer que la Asamblea
Constituyente produjo la Constitucin que, en el contexto de la sociedad colombiana contempornea,
se poda efectivamente esperar. En vano se la podra criticar a nombre de purismos constitucionales,
vlidos en el marco abstracto de la teora constitucional, pero que no significan nada cuando tratamos
de entender los problemas a los que la Constitucin deba ofrecer una respuesta. Sobre la Constitucin
de 1863 se suele repetir el estribillo, adjudicado a Vctor Hugo, de que era "una constitucin para
ngeles". Parafraseando esta formulacin podramos decir que las caractersticas de la Constitucin de
1991 indican a las claras que no es "para un pas de ngeles", ya que se trata de un texto reglamentario
y abigarrado, pero perfectamente adaptado a las condiciones de la crisis aguda de violencia de las
ltimas dcadas, frente a la cual se pretende constituir en una salida.136
Es indudable pues, como reza la misma Constitucin en su Prembulo, que la
Asamblea Nacional Constituyente organiz las condiciones abstractas para "fortalecer la unidad de la
Nacin y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurdico, democrtico y participativo que
garantice un orden poltico, econmico y social justo...". Innumerables apartes del texto podran citarse
para corroborar la veracidad de lo que la Constitucin dice de si misma. Un problema distinto es la
cuestin de la eficacia de las nuevas disposiciones.

Las posibilidades de la Reforma

Cual es la eficacia instrumental de estas grandes transformaciones para producir

nuevos comportamientos y nuevas formas de relacin social? No hay que olvidar que el constitucionalismo ha sido un componente central de la vida poltica en Colombia, como ya lo hemos
afirmado lneas atrs. Los colombianos hemos credo excesivamente en el poder y en la capacidad
instrumental del Derecho para transformar las condiciones de vida. Y en los peores momentos de
violencia y conflicto en el Siglo XX la invocacin a una reforma constitucional ha sido siempre la
solucin buscada, como posibilidad de salida a las crisis. Por ello, para discutir el significado de la
Constitucin de 1991 en la transformacin de las condiciones de violencia y conflicto a las cuales
pretenda responder es importante comenzar por diferenciar la naturaleza simblica del proceso de
136

La nueva Constitucin se toma el trabajo de enunciar una serie de cosas que no necesariamente habra que
enunciar, porque son el supuesto mnimo de la vida colectiva. Tal es el caso por ejemplo del Artculo 44 que
establece la obligacin, palabras ms palabras menos, de tratar a los nios con amor. Esto nos demuestra una vez
ms que lo que tenemos en Colombia en ese momento es una crisis moral, una crisis de la conciencia colectiva, una
crisis de los puntos de referencia mnimos que hacen posible la convivencia, tal como lo expusimos en la tesis
central del captulo II.

reforma constitucional y de la Carta misma, de su eficacia instrumental. Confundir ambos aspectos

conduce muy rpidamente a considerar completamente inocua la reforma.
No es fcil, ni incluso posible, hacer un balance sobre los efectos de la reforma
constitucional en la transformacin de las condiciones de la vida poltica en Colombia, a pocos aos de
promulgada la nueva Constitucin. Algunas de las nuevas instituciones, por falta de reglamentacin
legal muchas veces, no han entrado an en vigencia.137 A otras, como a las nuevas normas electorales,
no les ha llegado todava el momento de mostrar su pertinencia completamente, a pesar de los debates
electorales que se han desarrollado desde entonces. Hay que tener en cuenta, adems, que la reforma
no se agota en la promulgacin del texto constitucional, sino que es un proceso de largo plazo. La
nueva Constitucin, como deca el discurso oficial de aquel entonces a travs del Presidente de la
Repblica, es una "carta de navegacin", que orientar y determinar la vida poltica del pas por
muchos aos. En este sentido el balance sobre su eficacia es an prematuro. Sin embargo se pueden
sealar tres factores centrales que inciden significativamente en la realizacin efectiva de los principios
que la inspiran y que ella consagra e institucionaliza: las posibilidades de una contrarreforma, la
reglamentacin por parte del Congreso de la Repblica, y la exgesis de sus normas por parte de los
organismos encargados de llevarla a cabo.
En primer lugar, hay que considerar que no pocas veces se ha insinuado en el pas la
posibilidad de echar para atrs una serie de sus disposiciones, e incluso de producir una contrarreforma
global. El hecho cumplido de la revocatoria del mandato de los congresistas elegidos en 1990, obra de
la Constituyente, contribuy a polarizar las fuerzas entre partidarios y enemigos de la Constitucin.
Esta situacin se agrav porque en las elecciones del 27 de octubre de 1991, convocadas por la misma
Constitucin en sus disposiciones transitorias, muchos de los parlamentarios revocados volvieron a
ocupar su escao, y la renovacin del Congreso que se esperaba fue bastante limitada.138 La
correlacin de fuerzas polticas entre amigos y enemigos de la nueva Constitucin, que an se
mantiene, incide, pues, significativamente en la eficacia de la nueva Carta para desarrollar sus
137

Un ejemplo del retardo en la reglamentacin legal de las disposiciones constitucionales lo podemos encontrar
en la llamada Accin de Cumplimiento estatuda en el artculo 87 de la Carta, y que slo fue reglamentada seis
aos despus por el Congreso de la Repblica a travs de la ley 393 del 29 de julio de 1997. Para evitar un
previsible retardo similar la misma Constituyente facult al Presidente de la Repblica en las disposiciones
transitorias (Art. 5, literal b) para reglamentar la Accin de Tutela como efectivamente lo hizo a travs del
Decreto 2591 de 1991, y del Decreto 306 de 1992 que reglamenta a su vez el decreto anterior. Sin estas facultades
extraordinarias muy probablemente la accin de tutela no hubiera entrado en vigencia en varios aos.
138
La Asamblea Nacional Constituyente revoc el mandato de los congresistas elegidos en 1990 y en el Artculo
transitorio No. 1 cit a elecciones para nuevo Congreso el 27 de octubre de 1991. En las elecciones no podan
participar los miembros de la Asamblea. El nuevo organismo elegido deba completar el perodo normal del
antiguo congreso, es decir, sus funciones terminaban en 1994. Para suplir la falta del Congreso durante el segundo
semestre de 1991, la Asamblea nombra una comisin especial de treinta y seis miembros que desempeara sus
funciones entre julio y noviembre de 1991. Este organismo fue conocido en la opinin pblica con el nombre de "el

posibilidades de transformacin de la vida nacional.

Hasta el momento se han producido una serie de pequeas reformas en aspectos
puntuales de la nueva Carta.139 En cada caso se trataba de salir al paso a una situacin difcil, o de
resolver un problema prctico y coyuntural. En 1993 se llevan a cabo tres modificaciones. En primer
lugar, se convierte a Barranquilla en "distrito especial, industrial y portuario", al mismo nivel de
Cartagena y Santa Marta, en reforma del Artculo 356; esta nueva situacin le permite a la ciudad una
mayor participacin en el situado fiscal y mayores recursos para la salud y la educacin (Acto
Legislativo No. 1 de 1993). En segundo lugar, frente a una sentencia del Consejo de Estado que, ante
la inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo, haba impedido la apropiacin de partidas
presupuestales por parte de sectores sobre todo de la salud y de la educacin, se establece que, de
manera transitoria, las leyes anuales del presupuesto tienen la misma categora constitucional que la ley
del Plan de Desarrollo, a travs de un artculo que se agrega a las disposiciones transitorias, como
Artculo 60 (Acto Legislativo No. 2 de 1993). En tercer lugar, se establece la posibilidad de que, ante
las faltas temporales o absolutas de los miembros de las corporaciones pblicas, stos puedan ser
reemplazados por los candidatos que les siguen en la lista electoral correspondiente en la que fueron
elegidos; se restaura as la suplencia que la Constitucin del 91 haba expresamente prohibido o
limitado a las faltas absolutas (Acto Legislativo No. 3 de 1993).
Entre 1995 y 1996 se introducen tres nuevas modificaciones. En primer lugar, como
respuesta al desplazamiento de ms de 400 alcaldes a Bogot, en protesta por la prohibicin de utilizar
como recursos de funcionamiento recursos originalmente considerados de inversin a raz de una
sentencia de la Corte Constitucional, se modifica el artculo 357 que consideraba como gastos de
inversin algunos rubros que antes eran considerados como de inversin (Acto Legislativo No. 1 de
1995). En segundo lugar, ante la presin de los militares, se permite que oficiales en servicio activo
puedan hacer parte de las cortes marciales ya que, a raz de una sentencia de la Corte, esta prctica se
haba hecho imposible (Acto Legislativo No. 2 de 1995). En tercer lugar, se modifica el rgimen
Departamental en lo que tiene que ver con las asambleas departamentales y sus funciones (Acto

congresito".
139
Entre 1996 y 1997 se debate en el Congreso de la Repblica la llamada "Reforma Samper" que busca, entre
otras cosas, eliminar la Vicepresidencia, restablecer la extradicin de colombianos al exterior, eliminar o limitar la
circunscripcin nacional para la eleccin de los senadores, y eliminar el control de la Corte Constitucional de los
actos del Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias. La reforma tiene sin duda aspectos positivos, que se
presentan como correctivos despus del balance que se puede hacer por el tiempo transcurrido desde la entrada en
vigencia de la Carta, pero muchos otros, como dicen sus crticos, no son otra cosa que una "resurreccin" del "viejo
pas". A diferencia de las pequeas reformas que ya se han hecho, se trata ahora de la primera reforma global que
se propone desde el momento de la promulgacin de la nueva Constitucin. Esta reforma es rpidamente
desbordada por los acontecimientos y abandonada por el Gobierno y el Parlamento, antes de que su discusin
avance.

Legislativo No. 1 de 1996).140

En segundo lugar, si exceptuamos la posibilidad de una contrarreforma, el hecho cierto
es que los verdaderos efectos democratizadores de la vida poltica en Colombia que tiene la nueva
Constitucin dependen de las fuerzas polticas que llevan a cabo su reglamentacin en el Congreso.
Una cantidad importante de sus nuevas prescripciones estn siendo an reglamentadas. En los aos
transcurridos desde su promulgacin hemos conocido intensos debates parlamentarios en este sentido,
y el proceso continuar por un largo perodo. La Asamblea dej en la Ley un inmenso trabajo de
reglamentacin de sus principios.
Un ejemplo de lo que ha sido el trabajo de reglamentacin de la nueva Carta lo
podemos encontrar en el tema de la participacin ciudadana en las decisiones pblicas. Las
disposiciones que ha establecido el Congreso son lo suficientemente complejas y exigentes, como para
hacer bastante difcil la participacin efectiva de los ciudadanos en la gestin de sus intereses; o dicho
en otros trminos, las reglamentaciones legales han contribuido significativamente a anular las virtudes
de los principios constitucionales.141 Es claro que ha existido en los lideres polticos que han
participado en la elaboracin de las leyes reglamentarias un indudable temor en ceder a los propios
ciudadanos el privilegio de influir directamente en los asuntos pblicos, y ms an, en facilitarles la
fiscalizacin de sus actos como funcionarios pblicos.142
No obstante, la participacin ciudadana no slo est impedida por el carcter excesivo
y engorroso de las reglamentaciones sino tambin por las posibilidades efectivas de su aplicacin
prctica. No existe una "mentalidad" participativa en las propias gentes que facilite el desarrollo de las
prescripciones constitucionales. Los proyectos gubernamentales mejor intencionados, orientados al
inters colectivo, son recapturados por las lgicas individualistas y clientelistas de los encargados de
llevarlos a cabo.143 Las normas constitucionales de participacin ciudadana, orientadas a promover la
gestin directa de las mismas gentes en los asuntos pblicos, como forma de contribuir a la
erradicacin de la violencia, estn, pues, muy lejos de alcanzar sus objetivos.
140

A finales de la segunda legislatura de 1997 se completan los ochos debates reglamentarios para reformar el
artculo 35 de la Constitucin, que prohiba la extradicin de nacionales. Se trata de la sptima reforma a la Carta.
Uno de los elementos ms representativos de la Constitucin de 1991 estaba representado por este artculo.
141
Las principales leyes sobre participacin que se han promulgado hasta el momento son las siguientes: la ley
130 de 1994 sobre el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, la ley 131 de 1994 sobre el voto
programtico, y la ley 134 de 1934, sobre mecanismos de participacin ciudadana.
142
MUOZ, Mara Teresa, Democracia y participacin ciudadana: El nuevo orden constitucional y legal, Tesis
de Maestra en Sociologa, Universidad del Valle.
143
Estas son las conclusiones que se pueden extraer de la evaluacin de la participacin ciudadana en el
Programa de apoyo al desarrollo institucional municipal (PDI) creado en el marco de la administracin Gaviria, en
los municipios de Pradera y Guacar. GONZALEZ, Esperanza, Participacin y desarrollo institucional de los
municipios. Estudios de caso en el Valle del Cauca, Tesis de Maestra en sociologa, Universidad del Valle.

Con respecto a la eficacia instrumental de la nueva Constitucin hay que tener en

cuenta, en tercer lugar, que las caractersticas mismas del texto constitucional convierte a los encargados de definir el sentido de las normas, en ejercicio de la funcin de control constitucional que la Carta
ha asignado a una Corte Constitucional, en actores de primera importancia en el proceso de integracin
de la nueva Constitucin a la vida poltica del pas. La existencia de disposiciones contradictorias, de
innumerables excepciones, el carcter abigarrado del texto y su extensin, la presencia de concepciones
diversas, las innumerables reglamentaciones poco acordes con el carcter general que debe tener un
documento constitucional, etc. hacen del texto un libro abierto en el cual la exgesis puede encontrar
diversas salidas no claramente definidas de antemano, como efectivamente ha ocurrido. En estas
condiciones los organismos de control constitucional tienen plenas posibilidades de convertirse en
colegisladores, al lado del Congreso, a quien corresponde legtimamente esta funcin. Y esto es lo que
efectivamente ha ocurrido desde la promulgacin de la Carta.
Sin embargo, como observbamos atrs, no podemos olvidar que la eficacia de la
reforma constitucional no es solamente de carcter meramente instrumental. Si bien en este sentido
tenemos que entender que la reforma es relativa, porque las condiciones de que depende la solucin del
conflicto violento no estn exclusivamente relacionadas con la esfera de lo poltico y lo constitucional,
en el plano de lo simblico la nueva Constitucin se puede llegar a convertir en un elemento
fundamental para la solucin de los problemas que afronta el pas.
El significado de la nueva Constitucin no reside slo en los nuevos comportamientos
que induzca, sino tambin en su aporte a la creacin de nuevas representaciones sociales y polticas. El
Presidente mismo, en su discurso de instalacin de las sesiones de la Asamblea, reconoci este aspecto
cuando afirm que la importancia de una nueva constitucin no estaba en la solucin directa de las
necesidades sociales bsicas, sino en la creacin de propsitos nacionales.144 De esta manera la lectura
del texto constitucional no se debe hacer slo en trminos de pensar la eficacia instrumental de sus
normas, sino tambin de identificar el proceso de reconstruccin de valores simblicos y de redefinicin
de los principios mnimos de la existencia colectiva, que all aparece. Una evaluacin del proceso en
este sentido queda desafortunadamente por fuera de las posibilidades de este trabajo.

144

"Una vez ms habr quienes reaccionen con irona frente a este tema, alegando que la Constitucin no puede
prometer vivienda, salud, educacin, comida, trabajo y seguridad social para todos. Y tendrn razn, pero es que
ese no es el objetivo de la consagracin constitucional de esos derechos. La finalidad es que al ser incluidos en la
Carta, ellos se vuelvan un propsito nacional, una meta por la cual todos, el Estado y tambin los particulares,
deben propender". Tomado del texto del discurso del Seor Presidente Csar Gaviria Trujillo, en la instalacin de
la Asamblea Constituyente, publicado en El Tiempo, Febrero 6 de 1991.

Los efectos de la reforma en la erradicacin de la violencia

Las reformas polticas de los ltimos cincuenta aos han tenido una eficacia muy relativa, como mecanismos para la erradicacin de las formas violentas. Ya presentamos el caso del Frente
Nacional al comienzo de esta segunda parte. Ahora podemos constatar que, despus de promulgada la
Constitucin de 1991, la situacin no ha variado en lo fundamental con relacin a los aos inmediatamente anteriores. Estas reformas fueron concebidas como la alternativa para poner fin a graves crisis
sociales y polticas caracterizadas por una alta presencia de formas violentas; y sin lugar a duda han
sido una terapia importante para el fin que se han propuesto, pero en trminos siempre relativos,
porque si bien han contribuido a la solucin de ciertos aspectos parciales del problema, la violencia ha
continuado siendo la constante en la solucin de los conflictos en las ms diversas esferas.
En un informe publicado por Americas Watch145 se muestra cmo en 1991, que
paradjicamente es el mismo ao en que se desarrolla el proceso de reforma constitucional, se
presentan un total de 3.760 muertes por razones polticas, cifra que est por encima del promedio de
3.500 de los cuatro aos anteriores. Si bien las grandes masacres de los grupos paramilitares bajan
significativamente durante este ao, los asesinatos de miembros de partidos polticos de izquierda
siguen presentando ndices elevados. A fines del ao, se denuncia la muerte o desaparicin de 110
lderes de la Unin Patritica, grupo que registra en ese momento un poco ms de 1.000 muertos
desde su creacin como resultado de los acuerdos de paz en 1985. Para el mismo ao se registran 389
muertes en operaciones de "limpieza social", que el informe cataloga como polticas.
Segn las estadsticas de la Polica Nacional los aos ms violentos, entre 1986 y 1995,
son 1991, 1992 y 1993. El ao que presenta las cifras ms altas es precisamente 1991 con 28.204
homicidios. El pas haba logrado superar la "gran depresin" de los aos 1989 y 1990, y todas las
actividades y las relaciones sociales estaban sobredeterminadas por la gran ilusin de un cambio, y de la
construccin de una Colombia nueva; sin embargo, en ese mismo momento, la violencia alcanza sus
ms elevadas proporciones. El Instituto de Medicina Legal presenta un nmero de 26.764 muertes
violentas para 1994, y de 25.273 para 1995 que significa un promedio para este ltimo ao de 77.4
muertes por cada 100.000 habitantes, que es el ms alto de toda Amrica, y uno de los ms elevados
del mundo.146 Estas cifras son muy cercanas a las que ofrece la Polica tal como aparecen en el Cuadro
No. 1. A partir de 1992 se observa una ligera reduccin de las cifras absolutas de violencia, que de
todas formas no es muy significativa.

145

AMERICAS WATCH, La Violencia contina, Asesinatos polticos y reforma institucional en Colombia,

Tercer Mundo Editores, Instituto de Estudios polticos y relaciones internacionales U.N. Bogot, 1993.
146
Ver El Tiempo, Viernes 17 de mayo de 1995, pag. 3.

Si miramos la situacin de los factores de violencia que conformaron la crisis de los

aos ochenta, el balance de la reforma no es halagador. El fenmeno guerrillero ha alcanzado proporciones enormes, y las vas del dilogo con la guerrilla siguen siendo difciles.147 No hay que olvidar que
los sectores guerrilleros, agrupados en la Coordinadora Nacional Guerrillera, no hicieron parte de la
Asamblea Nacional Constituyente. Las razones para esta exclusin son diversas, y no son ajenas a la
intransigencia tanto del Gobierno como de los jefes guerrilleros. Sin embargo, habra que preguntar si
ms all de este factor, y teniendo en cuenta las caractersticas del fenmeno guerrillero, era posible
efectivamente pensar que a partir de una reforma poltica exista efectivamente la posibilidad de integrar
la guerrilla a la vida institucional del pas. No hay que olvidar que la existencia de estos grupos no
responde slo a las caractersticas de cerramiento del sistema poltico colombiano, de tal forma que una
ampliacin del espacio democrtico pudiera contribuir significativamente a su desmovilizacin. La
guerrilla no se define slo en un espacio poltico; su verdadera naturaleza est en el plano de lo social:
es una forma de vida y de control del territorio, y por consiguiente su desmovilizacin pasa por vas
distintas a la simple reforma poltica.
Otro factor importante de la violencia en Colombia es el narcotrfico. La Constituyente
hizo un aporte significativo a la pacificacin del pas con la prohibicin de la extradicin de
colombianos al exterior. La existencia de la extradicin era sin lugar a duda un elemento propiciador de
la violencia del narcotrfico, de su guerra contra el Estado, y del auge del terrorismo en ese momento;
pero sera indudablemente ingenuo pensar que es el nico factor que produce la violencia del narcotrfico; o que el negocio, que depende en lo fundamental de la existencia de una gran demanda externa,
pudiera desarticularse con una reforma poltica. Ahora bien, aunque la existencia de la guerrilla y del
narcotrfico no son los nicos "ingredientes" de la situacin de violencia del pas, hay que reconocer
que son factores fundamentales, que alimentan el paramilitarismo, los grupos de autodefensa, etc. Es
un hecho indudable, que los principales factores de conflicto que produjeron la crisis de los aos
ochenta, siguen en pie.
La continuacin de la violencia, y el mantenimiento de los principales factores que
intervienen en el conflicto, varios aos despus de la promulgacin de la nueva Carta, constitua una
situacin fcilmente predecible. Por que entonces se crearon tantas expectativas con el proceso de
reforma institucional, y se sobrevaloraron de tal manera las virtudes de la nueva Constitucin? La
respuesta a esta pregunta trasciende los limites del anlisis propiamente poltico. La capacidad que un
pueblo tiene de construir ilusiones, sobre todo en perodos revolucionarios o de grandes cambios
institucionales, es un legtimo problema de investigacin sociolgica. Contentmonos sin embargo con
sealar un aspecto restringido y limitado.
147

El dilogo con la guerrilla se ha cerrado, despus del fracaso de las conversaciones de Tlaxcala, y de las que
impuls el Presidente Samper durante su primer ao de gobierno.

La ilusin que se construy sobre las posibilidades de la nueva Constitucin de poner

fin a la violencia en el pas est relacionada con un diagnstico muy preciso: el cerramiento del rgimen
poltico, y los "vicios" de las formas de "hacer poltica" en Colombia son las condiciones generales que
estn en el trasfondo de la "motivacin" del conflicto violento. Por tal razn las nuevas instituciones
creadas fueron diseadas casi todas con el objetivo de ampliar el espacio poltico para dar cabida al
reconocimiento de los derechos ciudadanos, a la participacin de nuevos actores sociales y polticos
con plenas garantas, al pluralismo, y al libre desenvolvimiento de las mltiples opciones polticas.
Convendra, pues, llevar a cabo un somero balance del efecto de algunas de las nuevas instituciones
creadas en la nueva Constitucin con respecto a la realizacin de estos fines. Pero es un hecho que los
factores que producen la violencia en Colombia no se pueden limitar a la apertura o al cerramiento del
rgimen poltico. En la tercera parte de este trabajo trataremos de aportar algunos elementos para la
comprensin de este problema.

BIBLIOGRAFIA

NOTA. Incluimos aqu solamente la lista de los textos efectivamente utilizados en este trabajo.

A-LIBROS.
AMERICAS WATCH, La Violencia Contina. Asesinatos polticos y reforma institucional en
Colombia, Tercer Mundo Editores, Bogot, 1993.
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B-REVISTAS.

Revista Estudios Polticos Universidad Nacional

Revista Foro
Revista Semana (Coleccin completa 1987-1993).
Gaceta Constitucional (Coleccin completa).

D-PERIODICOS

El Tiempo (Recortes Julio de 1990-octubre de 1991)

El Espectador (Recortes Julio de 1990-octubre de 1991)
El Pas (Recortes Julio de 1990-octubre de 1991)