Anuario del I E H S 15(2000)

ACERCA DE LOS PARTIDOS POLTICOS, 1890-1943

Ana Virginia Per sello'

Introduccin
La extensin del sufragio universal y la aparicin ele partidos polticos organizados y
estables son fenmenos polticos simultneos e interdependientes. Los partidos recorrern
a partir de all un camino - e n la teora y en los hechos- en el que se irn, muy lenta y
gradualmente, separando de las connotaciones negativas que se le asignaron, de su asociacin con lo perturbador y lo nocivo para la consecusin del orden; pero deber para ello
aceptarse que son diferentes de la faccin. Durante todo el siglo >0/111 partido y faccin
funcionaron como trminos intercambiables y su separacin implic un proceso terico de
aceptacin de lo diferente, de eliminacin de la idea de que slo la unanimidad permita la
estabilidad acompaado en la prctica por el trnsito de los partidos de notables a los partidos de masas, organizados y permanentes.
Este pasaje que va del rechazo a la aceptacin de los partidos ha sido ampliamente
teorizado. Entre quienes se ocupan de el, Sartori es de los que prefiere una explicacin
emprica. Los partidos - d i c e - requirieron para su existencia la paz bajo un gobierno constitucional, no una guerra interna en la que estuviera en juego el establecimiento de una constitucin1.
De hecho, en los ingleses pre-constitucionales - c o n la sola excepcin de Burke quien
concibe al partido antes de que exista como realidad histrica concreta y ya en 1770 lo
considera como inseparable del gobierno liberal-; en los revolucionarios franceses y en los
federalistas norteamericanos predomina el rechazo al partido, su asociacin/confusin con
la faccin; ia idea de que las divisiones socavan la soberana del pueblo.
El trnsito de las agrupaciones de notables al partido electoral, externo, provocado
por la ampliacin del sufragio, es un resultado no previsto y no deseado. Antes de ser plena-

' Universidad Nacional de Rosario / C1UNR.

Giovarmi Sartori, P a r t i d o s y s i s t e m a s de p a r t i d o s . M a r c o p a r a un anlisis, Madrid, Alianza, 1980.

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mente aceptados, los partidos sern concebidos como un mal, aunque necesario. Esta idea
circula hacia mediados del siglo X I X en el primer liberalismo alemn, cuyo exponente ms
conocido en el Ro de la Plata es Bluntschli (ha)' innumerables referencias de que fue ledo
por los constitucionalistas rioplatenses). Su teora se acerca al planteo de los estadios vitales
de Rohmer: al igual que el hombre, las sociedades pasan por cuatro edades tpicas a las cuales
les corresponden distintas fuerzas del alma. En uno y en otro, los partidos son parte de un
todo preestablecido. Hay una realidad suprapartido.
Es cierto que, en ese momento, no exista nada parecido a un partido poltico organizado. Sin embargo, esta aceptacin con reticencias est presente tambin en Tocqueville
quien puede observar su funcionamiento concreto en Estados Unidos. Los considera un
"mal inherente a los gobiernos libres" y sigue preocupado porque no se conviertan en
facciones 2 . En general, este proceso de tensin entre la aceptacin, la reticencia o el rechazo
ha sido asociado a dos fenmenos: el de los cambios que la aparicin del partido trae en
cuanto a la representacin, y por ende, a la composicin, dinmica y rol del parlamento, por
un lado, y por otro, a la cuestin de la organizacin, es decir, a la aparicin de las mquinas
con sus problemas de burocratizacin y fenmenos intrapartidistas conexos, particularmente conflictivos en su relacin con el gobierno democrtico.
En cuanto a la asociacin entre las dos cuestiones, tal vez el primero en ocuparse
sistemticamente de ello fue Ostrogorski, a principios de siglo, en La democratie el les pais
politiqws, donde aborda los casos ingls y norteamericano 3 . Ostrgrsk es sumamente crtico. Los partidos socavan el parlamentarismo. Su aparicin provoca una crisis de la representacin. El mandato estereotipa la opinin (pensamos como batalln) y desplaza la deliberacin del parlamento 4 .
Toda tentativa para afirmar la libertad y la independencia del pensamiento poltico ser
ele aqu en adelante reprimida, porque toda divergencia de opiniones ser un atentado
contra la unidad del partido y una amenaza contra el Caucus que se ha convertido en el
guardin permanente de esa unidad
Hasta all la representacin se pensaba como virtual, es decir, los notables, no alineados, con independencia de criterio y con la autoridad que les confera su posicin social y su
capacidad para el gobierno, sintetizaban a la comunidad. El mandato o las instrucciones a
los representantes eran impensables.
A partir de los cambios operados en las formas que asume la mediacin, o sea, la
aparicin de partidos que deben buscar sus votos fuera del parlamento, fenmeno provocado por la masividad del sufragio, el diputado deja de ser el "hombre de confianza", tal cual
lo conceba Burke, para ser el portavoz de su partido. La disciplina del voto y el mandato, es
uno de los elementos que marca el trnsito del gobierno de notables al gobierno de partidos.
Es decir, la forma de la representacin cambia, y esto es lo que Ostrogorski evala como una
crisis que afecta en sentido negativo el desarrollo de la democracia.

Alexis de Tocqueville, .La d e m o c r a c i a en A m r i c a , t o m o I, Madrid, Alianza, 1980.

Moisei Ostrogorski, La d e m o c r a t i e et les p a r t s p o l i t i q u e a , Pars, Edtions du Seuil, 979.
4
Cfr. Bemarc! Manin, "Metamorfosis de la representacin", en Q u q u e d a de la r e p r e s e n t a c i n ? ,
Venezuela, CLACSO, 1992.
3

240

El sentimiento de partido, plantea Ostrogorski, exista en Inglaterra bajo el rgimen de

sufragio restringido, "pero era ms bien el atributo de una clase dirigente que una fe nacional", su organizacin era rudimentaria, grupos libres de ciudadanos sin "autoridad representativa" que obtenan su influencia de su situacin personal. La extensin del sufragio establece la "ortodoxia de partido", es decir, un puado de militantes obtiene su mandato de un
nmero tambin restringido de correligionarios pob'ticos, pero la diferencia reside en que el
S simulacro de los nuevos procedimientos electivos que presiden su formacin le confieren
legitimidad. Pueden invocar la representacin de la mayora. Esto se transfiere al parlamento. El diputado es ajeno a la circunscripcin y el elemento personal (capacidad, condicin .
social) ya no cuenta. Recibe rdenes del partido y la ausencia de disciplina en el voto puede
llegar a ser considerada un acto de alta traicin.
Ostrogorski describe la mquina de partido para mostrar los efectos que considera
perversos. Tal como l mismo concibe el objeto de su trabajo, los partidos son puestos de
observacin desde donde es posible considerar el funcionamiento del gobierno democrtico en su conjunto. En este sentido, se distancia de la obra de Bryce3, que aparece unos aos
antes y tambin de Michels, quien publica su libro en 1911 6 .
El tercer tomo de La repblica americana de Bryce est dedicado al sistema de partidos.
Su contribucin terica se limita a afirmar la inestabilidad de los partidos y la imposibilidad
del funcionamiento del gobierno representativo sin ellos. Su contribucin reside en la descripcin de la anatoma interna de los partidos americanos. Este ltimo tema, el de la organizacin, es central en Michels, quien comparte con Ostrogorski la preocupacin por el
hecho de que la mquina devenga un fin en s mismo para uso de los grupos dirigentes.
Las tendencias a la oligarquizacin son inmanentes al partido, dir Michels. Toda organizacin lleva en su seno el germen de la oligarqua. La ley de hierro propuesta por Michels
influye an hoy en el anlisis organizacional. Michels y Ostrogorski, de hecho, estn presentes en Weber, bsicamente en su percepcin de los cambios que implica el pasaje del parlamento de notables al parlamento de partidos, aunque en este ltimo la evaluacin del rol de
los partidos pierde, en parte, su connotacin negativa.
Weber ' sostiene que la extensin del sufragio y el desarrollo de los partidos socava la
concepcin liberal clsica del parlamento como el lugar del debate que, guiado por el inters
general, define la poltica nacional. La masividad del sufragio sita al partido en el centro de
la escena poltica. Sin embargo, lejos de instalarse en una postura crtica, parte del anlisis ele
las organizaciones polticas concretas encontrando aspectos de progreso en su desarrollo.
Su planteo es que el parlamento de partidos cuyos representantes se han vuelto votantes
disciplinados garantiza la expresin de ideas encontradas, proporciona un espacio para la
negociacin.
Para Weber, la burocratizacin, si bien cercenaba la autonoma individual, era un proceso mucho ms amplio y complejo que el descripto por Michels, compatible con cierto
grado de democratizacin poltico y con el surgimiento de lderes "capaces". Esto, en su

james Brvce, L o s p a r t i d o s p o l t i c o s en E s t a d o s U n i d o s , Madrid, La Espaa Moderna, s / f .

Robert Michels, L o s p a r t i d o s polticos. U n e s t u d i o s o c i o l g i c o d e las t e n d e n c i a s o l i g r q u i c a s d e
la d e m o c r a c i a m o d e r n a , Buenos Aires, Amorrortu, 1991.
Max Weber, El p o l t i c o y el cientfico, Madrid, Alianza, 1993; y de! mismo autor, E s c r i t o s polticos,
Madrid, Alianza, 1991.
6

241

particular concepcin de la democracia, era preferible al caciquismo de notables o a la

despolitizacin resultante del predominio de los grupos de inters. Este proceso de cambios
en la forma que adopta la representacin y en las caractersticas de las organizaciones polticas -observado, descripto y teorizado por Bryce, Ostrogorski, Michels, Weber, entre otros,
para los casos ingls, norteamericano, y ms tarde, alemn- form parte muy tempranamente del debate de los publicistas, la prensa y la clase poltica argentina, buscando en los
modelos externos y en sus tericos la fuente de inspiracin para producir cambios polticos
o para justificar situaciones dadas.
La intencin de este texto es dar cuenta de ese debate en Argentina entre 1890 y 1943.
El recorte temporal no es arbitrario. Enmarca un largo ciclo de la historia argentina que
recorre un debate sobre cmo poner en acto la "repblica verdadera", su materializacin y
su crisis. El horizonte imaginado incluy la novedosa institucin de los partidos polticos
como forma predominante de la representacin de los ciudadanos ante el gobierno.
El recorrido que propone este artculo, centrado en las ideas y respresentaciones que
se desplegaron en torno a los partidos polticos plantea una tensin entre ese proyecto
poltico y las prcticas efectivamente vigentes. La materializacin del rgimen democrticoliberal y del sistema de partidos produjo decepcin. No se adapt a la visin prescriptiva, al
"deber ser" elaborado a partir de referentes externos. Pero, a pesar de las dificultades para
consolidarse, la promesa democrtica mantuvo un alto grado de legitimidad, que la propuesta autoritaria en los aos 30 o logr desarticular y los intentos de reformulacin del rgimen terminaron apelando nuevamente a la democracia, aunque las prcticas la transgredieran
sin que surgiera una alternativa legtima a la organizacin partidaria.
La periodizacin elegida permitir mostrar cambios y recurrencias en el universo de
las ideas sobre los partidos asociadas a transformaciones eri el rgimen poltico, por lo cual
consideramos tres momentos: 1890-1912,1916-1930 y 1930-1943.
A partir de la crisis de 1890 comienza a aceptarse, aunque con reticencias, la legitimidad de los partidos como organizadores del electorado y mediadores entre la sociedad civil
y el estado. La legitimidad que se les acuerda se funda ms en modelos externos que en
prcticas concretas, el consenso se crea sobre un "deber ser" de las agrupaciones: organicidad,
permanencia y principios. La reforma de la ley electoral de 1912 deber crear al ciudadano y
a los partidos. En los aos de los gobiernos radicales las ideas en torno a los partidos salen
del plano de las abstracciones, o mejor, de las expectativas y el clculo de posibilidades y se
instalan en el anlisis de los partidos "realmente existentes". Se sigue acordando sobre su
legitimidad en abstracto, en tanto instituciones necesarias al rgimen representativo, pero se
les niega en su funcionamiento concreto. Surge, adems, hacia finales del perodo, otra lnea
de pensamiento, el nacionalismo, que rechaza la instancia partido y propone cambios en la
forma que debe asumir la representacin. En los aos 30, tal como plantea Natalio Botana 8 ,
se abre una crisis de creencia en el valor acordado al rgimen democrtico y el pensamiento
nacionalista y corporativsta encuentra un publico ampliado. Sin embargo, los partidos como
instituciones mediadoras no pierden legitimidad. Es sintomtico que la dcada se abre con el
primer estatuto (1931) y se cierra con un proyecto de cdigo poltico (1943) que reglamentan su funcionamiento interno.

s
Natalio Botana, '"La crisis de legitimidad en Argentina y el desarrollo de los partidos polticos", Criterio,
ao XI.1U, septiembre 1970, n 1, pp. 604-650.

242

De los notables a los partidos, 1890-19129

Nuestra impresin es que la hiptesis ele Sartori -los partidos son aceptados en determinadas condiciones histricas y no en otras se cumple en el Ro de la Plata. Bajo condiciones revolucionarias, es decir, en el momento de la ruptura del pacto colonial y en los aos
siguientes en que la preocupacin central es la constitucin de un orden poltico, se teme a
la divisin y se.cuestiona fuertemente la "poltica facciosa". El debate en torno al orden
posible, y deseado divide a la opinin en torno a cuestiones puntuales, centralizacin o
descentralizacin del. poder, resolucin de la cuestin de la capital, etc. Las agrupaciones
polticas se formaban y desaparecan en funcin de cada debate. Dictada la constitucin,
resueltos estos problemas centrales comienza a ponderarse la aparicin de partidos.
.. ..Hilda .Sbato recupera, en un artculo reciente, la revolucin de '1852 como un momento de refundacin poltica que instala a los partidos, "redes de vinculacin y movilizacin electorales por fuera del aparato oficial, aunque encontraron en l soportes materiales
para su funcionamiento" pero admite que la nocin de partido "resultaba cuanto menos
incmoda" 1 0 . Y esto era as en tanto se privilegiaba la unanimidad, sesgo que adquiere
carcter ele permanencia en la cultura poltica argentina 11 .
El lugar privilegiado concedido a la unanimidad, que iremos siguiendo a lo largo de
nuestro trabajo, desplegar caractersticas diferentes en cada perodo. Si nos instalamos en el
plano de las ideas, funciona tensionando la legitimidad acordada a los partidos desde una
instancia de articulacin superior: la consecusin del orden, el progreso, la construccin de
la nacin. En la prctica, implicar la reserva de una cuota de arbitrariedad desde los sectores
que ejercen el poder, que se sustenta en la negacin del otro, de la diversidad.
En la etapa previa, y an en el momento de consolidacin del estado nacional, la
unanimidad aparece como su condicin de posibilidad, no es "lo opuesto sino .la premisa del
pluralismo" y de hecho, es inherente al concepto parlamentarista liberal que rechaza a los
partidos, tal como plantea Elias Palti dialogando con el texto de H. Sbato 12 .
El ao 1890 marca un punto de inflexin percibido por sus contemporneos. Abre, en
ese sentido, un balance de lo transcurrido a partir del inicio de la vida independiente, y sobre
todo, desde el momento en que se dicta la constitucin. Todo es puesto en cuestin, desde
la constatacin de que el sistema poltico est en crisis. La crisis econmica actualiza la
insatisfaccin con las prcticas polticas vigentes abriendo, o tal vez sera ms conveniente

9
Sobre este periodo ver j\'. Botana v E. Gallo (comps.) De la repblica p o s i b l e a la R e p b l i c a v e r d a d e r a
(1880-1910), Buenos Aires, Ariel/Espasa Calpe, 1997.
10
Hilda Silbato, "Virtudes cvicas, poltica criolla", en Carlos Altamirano (ed.) La A r g e n t i n a en el Siglo
XX, Buenos Aires, Ariel/Universidad Nacional de Quilines, 1999, p. 14.
n
Un gobernador de. la provincia de Salta, Todd, en 1861 sancion la unanimidad por decreto: "'Dada la
constitucin nacional cesaron v debieron desaparecer para siempre, los partidos o bandos polticos que sembraron
la discordia y causaron la desunin , el atraso y los mayores desastres de los que el pas ha sido vctima. Por eso
decreto: Artculo I o - Se prohibe en la provincia de Salta la existencia de los partidos polticos. Artculo 2 o D e b i e n d o ser los ciudadanos, rodos constitucionales, sumisos a la Constitucin que nos rige y hemos jurado,
el que de hoy en adelante proclame algn b a n d o o se titule, de! partido liberal, ser reputado sedicioso y estar
bajo la vigilancia de la polica...". Citado por Alfredo Palacios en Cmara de Senadores, D i a r i o de s e s i o n e s (en
adelante CSDS), 1 7 / 5 / 1 9 3 8 , p. 103.
13
Elias Palti, "El legado como problema (a propsito de Ja ponencia de Hilda Sbato)", en Carlos Altamirano

(ed.), op.ci., p. 27.

decir recreando, un debate en el que se yuxtaponen cuestiones referidas al rgimen instaurado

por la Constitucin de 1853 y el funcionamiento del sistema poltico. El aspecto ms conocido de este debate, que tiene como emisores privilegiados a las revistas acadmicas, los
editoriales de la prensa y la aparicin de numerosos libros y, como uno de sus foros, al
parlamento es el que desenmascara - e n la medida en que devela y denuncia- el desajuste
entre principios constitucionales y prcticas. La afirmacin fuerte es que la crisis por la que
transita el pas es una crisis moral a la par que institucional.
A este nivel el discurso presenta cierta homogeneidad, hay consensos fuertes, predomina la crtica a una clase gobernante que falsea, transgrede y manipula los vnculos representativos. Publicistas y polticos, oficialistas y opositores, demandan por un orden ms
inclusivo fundndose en que la apata, la indiferencia, la prescindencia del ciudadano es
producto del predominio de los intereses de crculo.
Las objeciones a un orden diagramado por los constitucionalistas para la inclusin y
que, sin embargo, funciona de manera excluyeme, anclan en el pasado. La historia aparece
como un lugar privilegiado para explicar los males presentes junto con la tradicin, ios
rasgos tnicos, la psicologa y la sociologa.
Ajusfar las prcticas a la norma aparece como un requerimiento ineludible cuya base
se asienta en un planteo moral. Pero esta cuestin encierra otra, en la cual los consensos son
menos fuertes. Estn tambin en discusin los principios mismos que sustentan el rgimen
poltico: la relacin entre poderes y entre gobierno federal y gobiernos provinciales.
La crtica al personalismo es recurrente y constituye el eje desde el cual muchos
publicistas periodizan la historia. Para algunos de ellos estuvo ausente en Mayo, punto de
partida de la organizacin nacional, y apareci en la etapa de la anarqua simbolizado en la
figura del caudillo, exponente de una etapa de la conciencia colectiva, de las masas
indisciplinadas, para exacerbarse con Rosas que marca "la subordinacin de la sociedad a un
hombre, que se llama despotismo" 13 . Es la etapa brbara, anmala, de la "democracia
inorgnica", que como resultado de la evolucin da paso a un personalismo de distinto
signo, el de Mitre y Alsina, que tienden al mejoramiento de las instituciones y al progreso de
la democracia, "caciquismo civilizador" 14 de grandes prestigios individuales en los que se
condensan y actan las fuerzas cvicas del pas.
Despus de la cada de Rosas gobiernan los capaces que, en la versin de Joaqun V.
Gonzlez, intentaban imponer "desde arriba" una constitucin "a un pueblo que no se
hallaba educado para levantarla" 13 . La incapacidad del electorado justificaba las transgresiones. Sin embargo, hacia el 90 parece dejar de hacerlo, la ficcin del sistema representativo se
ha tornado intolerable y el argumento es que las tendencias personalistas se han vuelto
oficialistas, ha desaparecido la lucha entre las agrupaciones polticas y los acuerdos han dado
paso a la unanimidad roquista.
Para los publicistas que leen la historia como un camino ascendente en el que una
etapa es superada por la siguiente, 1880 marca un corte, una vuelta atrs que encuentra su

' * Vicente Gallo, "Partidos v legisladores", Revista de D e r e c h o , H i s t o r i a y L e t r a s (en adelante, R D H L ) ,

1,111, mayo 1899, pp. 415-431, 416.
" C P . Bunge, "Poltica caciquista", R e v i s t a J u r d i c a y de C i e n c i a s Sociales (en adelante RJCS), XIX,
1,1, enero-febrero 1902, pp. 55-72.
19
Joaqun V. Gonzlez, El juicio del siglo, Buenos Aires, C E A L , 1979.

244

respuesta en 1890. La crtica a los gobiernos electores que perpetan crculos gobernantes,
a la parodia del voto, a la adjudicacin de cargos pblicos como servicios electorales, al
cjecutvismo que absorbe al parlamento, al centralismo que convierte a las provincias en
meras dependencias administrativas y anula la vida comunal, aglutina a la oposicin.
V Es el momento en que en el nivel de las ideas y de las prcticas se instala con fuerza la
cuestin de los partidos polticos. Surgen agrupaciones polticas nuevas, por fuera del. aparato estatal y comienza a definirse lenta y conflictivamente la cuestin de su legitimidad. Si los
males del sistema poltico se encuentran en el origen vicioso de los elencos gobernantes, en
el.oficialismo, en la unanimidad; si a la ilegitimidad de origen se suma la ilegitimidad de
ejercicio y los que gobiernan ya no son los ms capaces; si la apata del ciudadano es producto del fraude y de los acuerdos de cpulas, entonces, de lo que.se trata es de reformar las
leyes; y constituir las instituciones capaces de modificar las costumbres.
En estas versiones la ley tiene propiedades intrnsecas, capacidad de regenerar el
funcionamiento del sistema. Pero desde otros lugares, circulan versiones menos optimistas:
el personalismo, la unanimidad, la violencia como medio de resolver el conflicto poltico son
producto de "una modalidad del genio nacional" que tiene su gnesis en la conquista. Si esto
es as, la situacin poltica no es transitoria, no tiene que ver con grados de desarrollo o
estadios de la conciencia colectiva, responde a particularidades del carcter, a los que se
suman adems rasgos tnicos. "La influencia de la raza engendra hbitos y contribuye a
determinar la forma de las instituciones" 16 . La mezcla de tradiciones espaola e indgena, la
"hibridez", explica el predominio de los espritus rudimentarios, la idea nica, las frmulas
simples, el fanatismo poltico, los criterios ingenuos y facciosos 17 .
En ese horizonte de ideas se abren, paso los partidos y la reflexin sobre los mismos.

Partidos y representacin
Hacia 1890 predomina la opinin -entre intelectuales y polticos- de que los partidos
son necesarios para el gobierno republicano, lo cual no implica que hayan desaparecido las
objeciones que se esgrimen en defensa del individuo como base de la representacin, y de la
deliberacin como forma ms ajustada de la toma de decisiones.
El debate en torno a la representacin que implica el pasaje de un gobierno de notables a otro en el que el centro de la escena poltica lo ocupen los partidos est instalado y
emerge claramente cuando se discute la cuestin electoral. En lneas generales, los partida
rios de la circunscripcin rechazan al partido como forma de organizacin del electorado y
reivindican el rol del notable local, de) vecino prestigioso, en tanto quienes propician alguna
forma de sistema de lista asumen la necesidad de la existencia de partido.
La prensa se hace eco de la discusin. En 1899, un artculo aparecido en el diario Lr
Nacin y firmado por Rafael Igarzbal aborda la cuestin de los partidos polticos vinculada
al tema de la deliberacin. La afirmacin fuerte es que el mandato es contrario al sistema
representativo y viola la Constitucin. El ejemplo que propone Igarzbal es Estados Unidos

16

Migue! Romero, "Poltica interna. Estudio psicolgico", R j C S , XVI 11,11,1901, pp. 21 7 ~233.
' Lucas Ayarragaray, La a n a r q u a a r g e n t i n a y el c a u d i l l i s m o . E s t u d i o p s i c o l g i c o de l o s o r g e n e s
a r g e n t i n o s , Buenos Aires, TalS.Gff. Arg. de j.L.Rosso, tercera edicin, 1935.
1

donde la preponderancia de los partidos desnaturaliza el gobierno ideado por los

constinacionalistas. La existencia de un partido liberal y otro proteccionista suprimira el
debate cuando y donde es necesario, en el Congreso. Una vez ganadas las elecciones, ia
tendencia triunfante se considerara legitimada para imponer "un mandato incompatible
con toda discusin posterior, por ilustrada y conveniente que fuera"' 8 .
La idea es que el rgimen de disciplina partidista puede sofocar la espontaneidad de la
deliberacin y la toma de decisiones puede quedar reducida a "un acto mecnico de votacin por consigna poltica". El parlamento debe dar entrada a representantes que por su
posicin y vinculaciones puedan prescindir de "las ataduras de la disciplina partidista" y
puedan superar "las opiniones en boga" y "los lugares comunes y parciales que suelen
erigirse en doctrinas de gobierno." 19
El despliegue del argumento opuesto, es decir, la defensa del sometimiento de los
legisladores a las reglas de la disciplina de partido como un modo de superar el personalismo
imperante en la vida poltica argentina, lo encontramos en numerosos publicistas y legisladores para los cuales los ejemplos a seguir son Estados Unidos e Inglaterra,
Vicente C. Gallo es uno de ellos. Admira la institucin del club poltico ingls, lugar en
el que se toman las decisiones que se trasladan luego al parlamento y que opera impidiendo
la indisciplina. Y si bien recupera las objeciones posibles frente al traslado de una institucin
semejante al sistema poltico argentino concluye que sera beneficioso para superar las prcticas imperantes. A la primera objecin, que el legislador es un representante del pueblo y
por ende es soberano en el ejercicio de su mandato, responde Gallo planteando que el
pueblo no puede ser concebido ms que organizado en partidos. Ilustra su argumento sosteniendo que si los librecambistas eligen un representante ste no puede pasarse al campo de
Jos proteccionistas.
La segunda objecin alude al rgimen, que en Argentina es presidcncialista y en Inglaterra, parlamentario. En ese caso, el ejemplo a seguir es Estados Unidos donde los representantes sienten la accin del partido a travs del cauais commike. Las consecuencias funestas de
la ausencia de partidos organizados, de programas comunes, de mayoras estables, de lderes,
puede observarse en Francia, concluye 20 .
Tambin Estanislao Zebalios centra su anlisis en el caso norteamericano y su referencia es Pulitzcr. Su propuesta es un sistema bipartidista: partidos permanentes, estables y de
principios, rotndose en el poder y un parlamento disciplinado como modo de sostener el
rgimen republicano. 25

Acuerdo, oficialismo y oposicin

El clima de ideas que se va gestando en el trnsito del siglo XIX al XX en Argentina
parte, como ya vimos, del dato de que el rgimen poltico est en crisis, y uno de los elementos siempre presentes en los diagnsticos de la poca es la ausencia de partidos o su desaparicin del escenario poltico y su reemplazo por grupos personalistas. La referencia alude a la

18
19

21

24&

L a N a c i n (LN), 1 / 1 / 1 8 9 9 .
L N , 24/12/1899.
V. Gallo, "Partidos y legisladores", R D H L , 1,111, mayo 1899, pp. 415-431.
Estanislao Zebalios, "Congresos y presidentes", R D H L , UI, IX, mayo 1901, pp. 465-472.

ausencia de oposicin por desintegracin de los partidos antes existentes, por un lado, y por
otro, a la faita de organicidad, permanencia y extensin nacional de las agrupaciones de
notables.
La poltica de "conciliacin" instrumentada por Avellaneda .en 1877 marc el punto
de partida de 'la indisciplina, del desprestigio y abdicacin de partidos opositores", dice
Zeballos. Consolid al Partido Nacional y debilit las bases de sustentacin del mitrismo.
Despus del 90, la "poltica del acuerdo" produjo efectos semejantes desorganizando al
partido radical y absorbiendo a la Unin Cvica Nacional.
Es a partir del establecimiento de esta dinmica de funcionamiento entre gobierno y
oposicin que Zeballos explica la sustitucin de los partidos por el personalismo y Joaqun
Castellanos, la supresin de la lucha y el establecimiento del fraude, como un hecho ya no
circunstancial sino normal y permanente 22 .
'
" L a d e s a p a r i c i n del o r g a n i s m o p a r t i d o , ha e n t r e g a d o la poltica a g r u p o s limitados, q u e
giran e n t o r n o d e p e r s o n a j e s e m i n e n t e s , cuyas ideas a c e p t a n , sin d e b a t e s y sin reservas,
c o n p l e n a abdicacin..." 2 3

El acuerdo subvirti la vida pblica generando "desaliento e indiferencia", plantea

Miguel Romero, para quien la situacin no es accidental ni transitoria. El personalismo, el
predominio de un solo partido - f o r m a s moderadas del despotismo- son "rasgos tnicos y
particularidades del carcter" que perviven desde la etapa de la conquista 24 .
En 1900, una fraccin del partido nacional cuyo radio de accin se circunscribe a
Buenos Aires y Capital levanta la bandera antiacuerdista fundndose en la "necesidad y
conveniencia poltica de estimular la actividad cvica de los partidos."2""1 Los comentarios son
escpticos:
"(...) no es de e s t i m u l a r la lucha cvica de lo q u e se trata, sino de a c a p a r a r el p o d e r para un
partido... se va c o n t r a el a c u e r d o , c o m o c o n t r a t o d a resistencia o p o s i c i n q u e sea un
o b s t c u l o la exclusividad del g o b i e r n o en t o d a la repblica""''

Segn la misma fuente, los mviles no son otros que las rivalidades intestinas en el
PAN 2 ". De hecho, no se constituye a partir de all un nuevo partido y la mencin al episodio
slo nos sirve para mostrar la presencia de resistencias a la poltica del acuerdo aunque stas
surjan simplemente como rencillas personales en el interior del partido que ha propiciado
esta poltica.

22
Estanislao Zeballos, "La poltica del acuerdo y la desorganizacin de los partidos argentinos", R D H L ,
I, II, diciembre 1898, pp. 332-339; v Joaqun Castellanos, C D D S , 11,1902,5a s.p., 2 7 / 1 1 , pp. 416-441, pp. 419420.
23
E. Zeballos, "Congresos y presidentes. Crisis institucional en ambas Amricas", R D H L , 111, IX, junio
1901, pp. 615-629, p. 622.
24
Miguel Romero, "Poltica interna. Estudio psicolgico", RJCS, XVIII, 1.1,1901, pp. 217-233,218.
25
L , 16/1/1900.

26
r

IbiAcm.

Idem, 2/2/1900.

Principios y programas
El monopolio del gobierno por el PAN explicara, entonces, segn este diagnstico, la
ausencia de partidos. Este argumento se cruza con otro: no hay partidos porque desaparecieron las causas que motivaron su formacin. No existen divergencias de principios econmicos, religiosos, o disidencias en torno al rgimen poltico instaurado.
El personalismo es la regla en la formacin de agrupaciones polticas que no pueden
considerarse partidos porque carecen de principios y de programa. Vagas abstracciones
como la moralidad administrativa, la pureza del sufragio y el impulso al progreso son compartidas por amigos y adversarios. Desaparecidas las antinomias, superado en 1880 el ltimo
conflicto con el establecimiento de la capital en Buenos Aires, slo restan dos motivos de
enfrentamiento: las preferencias personales acerca de las candidaturas y el juzgamiento de la
conducta del gobierno. Los primeros ceden en las campaas electorales que unifican voluntades y las disciplinan. Los segundos, renen a ciudadanos alejados de la militancia poltica,
pero slo tienen peso en ocasiones lmite, tal es el caso de 1890 28 .
Subyace la idea de que los partidos no pueden fundarse sino en una oposicin de ideas
sobre el sistema de gobierno. Rivarola propone volver a la antinomia entre la unidad y la
pluralidad, entre el unitarismo y el federalismo 29 . En 1908 comienza a discutirse la posibilidad de crear el partido unitario que como consecuencia, se predice, aglutinar a los federales.
De no constituirse partidos programticos, los lmites entre oficialismo y oposicin seguirn
siendo tan difusos como en 1890 en que liberales, mi instas, nacionalistas, federalistas y
autonomistas se nuclearon en torno al gobierno, a la par que en el Parque haba unitarios,
federales, autonomistas y mitrstas. As, la Unin Cvica surgida de all, no poda ser ms que
una "concentracin heterognea y de circunstancias, de ciudadanos llegados de todos los
campos del pasado" que termin pactando con el gobierno.
D o s partidos se asumen como la reaccin frente a esta ausencia de programas y principios. En 1896 se constituye el Partido Socialista y en 1908 la Liga del Sur. Ambas agrupaciones se inscriben en el sistema de ideas imperante. Sostienen postulados de progreso y de
modernizacin, en tanto que critican la subversin del sistema republicano y el falseamiento
del sistema electoral, los que descansan, segn su planteo, en el exceso de facultades del
ejecutivo, en la concentracin del poder, en la centralizacin. Sus bases de apoyo difieren. El
socialismo se propone como el representante de los trabajadores, mientras la Liga nuclea a
comerciantes, terratenientes y sectores medios del sur de la provincia de Santa Fe.
El socialismo lee el proceso social y poltico a travs de un corpus de referencia constituido por el marxismo, al que considera el nico "mtodo cientfico". La profundizacin
del capitalismo se explica, en ese marco, a partir de la conviccin ele que los pueblos atrasados repiten los pasos de los pases adelantados. Arribar al socialismo obliga a desarrollar
hasta sus ltimas consecuencias el capitalismo. Dentro de esta perspectiva ms general,
elabora un programa mnimo de reformas polticas para la democratizacin del sistema que
no difieren demasiado de las sostenidas por otras agrupaciones: representacin de las mino-

28

J.N. Matienzo, " E l gobierno representativo federa!...", op.cit.

Rodolfo Rivarola, P a r t i d o s p o l t i c o s u n i t a r i o y f e d e r a l ( E n s a y o de poltica), Buenos Aires, Flix
Lajourne y Ca., 1904.
29

248

ras, naturalizacin de los extranjeros, supresin del senado, parlamentarismo y derecho de

iniciativa, referndum y revocatoria, Apela, adems, al anticlericalismo y al antimilitarismo:
separacin de la iglesia y el estado y supresin del ejrcito permanente. La defensa de los
intereses obreros se sintetiza en la jornada de ocho horas, la abolicin de ios impuestos
indirectos y el impuesto progresivo y directo sobre la renta.
La Liga, agrupacin santafecina liderada por Lisandro de la Torre, intenta diferenciar: se al proponer reformas institucionales concretas en las instituciones provinciales, centradas
bsicamente en la reforma del rgimen comunal. En 1914, la Liga se constituye en el centro
a partir del cual intentan nuclearse las fuerzas conservadoras para dar origen a un partido
capaz de disputarle las elecciones al radicalismo, El objetivo fracasa pero el partido se organiza. El partido demcrata progresista redacta entonces un extenso programa.
El radicalismo, por su parte, se propone como un partido orgnico, impersonal y de
principios y as lo establece en su carta orgnica. Sin embargo, la redaccin de un programa
tensiona a la agrupacin muy tempranamente. Yrigoyen, sucesor de Alem en la direccin
del partido, niega la necesidad de un programa argumentando que la Unin Cvica Radical
es ms que un partido, es la nacin misma.
Federico Pinedo dir, aos ms tarde, que la ausencia de programas, caracterstica de
los partidos de la "poltica criolla" es un fenmeno factible de ser generalizado. Republicanos y demcratas en Estados Unidos o liberales y conservadores en Inglaterra no presentan
diferencias demasiado perceptibles y an en el interior de ellos las ideas y los intereses no
son siempre homogneos, Esto lo lleva a considerar que los partidos absolutamente impersonales, homogneos y separados netamente unos de otros constituye una nocin puramente t e r i c a .

Organizacin interna
Weber estableci una distincin entre partidos de notables y partidos de masas, atendiendo a la organizacin interna de las agrupaciones. Esta clasificacin weberiana fue retomada
despus por diferentes tericos que abordaron la cuestin partidos. En los aos 20, Heinz
Marr llam partidos de representacin a los partidos de notables tpicos de la democracia
parlamentaria del siglo XIX y partidos de integracin a los que corresponden al orden
poltico del siglo XX con la ampliacin del sufragio universal. Esta distincin ser retomada
por Sigmund Neumann en los aos 5031.
El partido de notables tiene origen parlamentario. Sus miembros pueden desarrollar,
por su posicin econmica, una actividad poltica continuada aunque no como profesin;
viven para la poltica pero no de ella. La cohesin est dada horizontalmente por los diputados pero no tienen direccin ni estructura vertical. Su mayor actividad se desarrolla en
perodos electorales y, por lo general, ellos mismos son los que sufragan 32 . La procedencia
social de estos grupos haca que Weber los considerase una reserva, eran la "aristocracia

>0 Federico Pinedo, En t i e m p o s de la R e p b l i c a , Buenos Aires, Ed. M u n d o Forense, 1946, pp. 22-23.
Cfr. K u r t Lenk v Franz N e u m a n n (eds.) T e o r a y sociologa crtica de los p a r t i d o s polticos, Barcelona,
Anagrama, 1980.
-1" No ocurre as en el caso argentino. U n o de los argumentos fuertes para poner en marcha reformas a la
ley electoral, c o m o ta obligatoriedad de! voto, se basa en la ausencia de los "notables" del comido.
31

249

espiritual", del mismo m o d o que para Ostrogorski lo eran los "gentlemen" que dirigan la
poltica en Inglaterra. A diferencia de ellos, los partidos de masas constituyen organizaciones burocrticas, "mquinas" que reclutan sus adherentes por fuera de parlamento. A pesar
de que esta clasificacin deja fuera diferencias sustanciales entre partidos y como toda tipologa
no da cuenta de las especificidades, nos sirve en este momento como una primera aproximacin para caracterizar a los partidos argentinos en el momento en que se constituyen
como tales, es decir, hacia 1890.
En esa coyuntura, el Partido Autonomista Nacional responde a la caracterizacin de
grupo de notables.
...especie de r b o l g e n e a l g i c o de p r o f u n d a s races... a c u y a s o m b r a se h a n c o b i j a d o y
a n se c o b i j a n , los e s t a d i s t a s m s e m i n e n t e s , los polticos m s brillantes, los p e n s a d o r e s y
los intelectuales de m a y o r i n f l u j o en la c u l t u r a argentina. 3 3

Si bien la constitucin prescribe el voto universal, el hecho de que no sea obligatorio y

secreto hasta 1912 posibilita prcticas fraudulentas y manipulacin. El grupo en el poder no
tiene necesidad de reclutar adherentes, de ampliar sus bases, o de constituir un aparato
centralizado. Est organizado en comits o clubs polticos que cambian sus denominaciones
localmente. "Colecciones transitorias de ciudadanos" ser la caracterizacin que de ellos
haga J.N.Matienzo.
C a d a jefe tiene, c o m o e s n a t u r a l , u n p e q u e o crculo d e n t i m o s q u i e n e s c o n s u l t a
c u a n d o lo cree c o n v e n i e n t e (...) El c o m i t es n o m i n a l m e n t e la a u t o r i d a d g u b e r n a t i v a del
p a r t i d o : l o r e p r e s e n t a e n t o d o y para t o d o , a u n q u e n o sea c o m p u e s t o p o r d e l e g a d o s
electivos. L a d e s i g n a c i n d e m i e m b r o s f u n d a d o r e s del c o m i t s e h a c e c o m n m e n t e p o r
el jefe del p a r t i d o (...)M

El comit, en este caso, responde a la caracterizacin que de l hace Duverger. Tiene

su equivalente en el cauats de los partidos ingleses constituido por miembros de las lites
tradicionales formadas "por el nacimiento o la seleccin natural". Predomina la calidad
sobre la cantidad. Su objetivo no es ampliar sus bases 30 . No tiene una organizacin permanente sino que acta ms bien bajo la forma de descomposiciones y concentraciones sucesivas.
En el momento en que aparecen las primeras demandas por la democratizacin de la
vida poltica va ampliacin de la participacin se intensifican las apreciaciones en torno a
cmo deben ser los partidos que se adapten a esos cambios. Los publicistas comienzan a
plantear la necesidad de partidos que sostengan principios, que sean orgnicos y permanentes. La referencia obligada son nuevamente los partidos ingleses y norteamericanos, disciplinados y organizados. En 1889 lleg a la Argentina la primera edicin del libro de Bryce, La

El pas, 1 3 / 4 / 1 9 0 3 . El PAN. Su historia. Su reconstruccin. ENB.

^ j.N. Matienzo, op.cit., pp. 237-238.
" Maurice Duverger, L o s p a r t i d o s polticos, Mxico, F C E , 1957.

repblica americana. Este texto describe la organizacin de los partidos americanos basada en
el sistema de las convenciones que reemplaz a los comits que elegan a los candidatos en
cnclaves. La librera Jacobsen, en la calle Florida recibi dos ejemplares. Jos Nicols Matienzo
adquiri uno y el otro el Dr. Virgilio Tedn. A ambos les impact profundamente el sistema
de divisin entre comit y convencin en la organizacin partidaria. Ambos, en ese momento, eran jueces, Tedn en Buenos Vires y Matienzo en La Plata y, por ende, no intervenan
abiertamente en poltica. Sin embargo, convinieron en poner toda su influencia para que los
dirigentes de la Unin Cvica adoptaran el sistema 36 . De hecho el sistema se adopt, incor: potndose a la carta orgnica de 1892. Referencias posteriores de quienes participaron en la
elaboracin de esos estatutos confirman que el modelo era Estados Unidos v el referente
Bryce, quien aos ms tarde se convertir en cita obligada de todos aquellos que se refieran
a la cuestin partidos.
'.' ' ' El sistema apareca como una superacin de las prcticas existentes en el interior del
Partido Autonomista Nacional y en efecto, la Unin Cvica (UC), la Unin Cvica Radical
(UCR) y el Partido Socialista, agrupaciones nuevas, las adoptan, aunque en un primer momento ms como norma que como prctica. El argumento era erradicar a las agrupaciones
personalistas, nucleadas con fines transitorios, alrededor de notables.
Cuando en la UC se est discutiendo la formalizacin de la organizacin con el dictado de una carta orgnica, Francisco Barroetavca plantea:
La idea c o d i f i c a d a en este p r o y e c t o , implica un i n m e n s o p r o g r e s o en la historia de n u e s t r o s p a r t i d o s polticos, p o d i e n d o a s e g u r a r s e q u e hasta el p r e s e n t e el g o b i e r n o de los
p a r t i d o s a r g e n t i n o s ha s i d o dictatorial u o l i g r q u i c o y no d e m o c r t i c o representativo...
U n a p e r s o n a l i d a d p r o m i n e n t e , p r e s a g i o s a o t e m i d a en la r e p b l i c a , o b i e n un c o m i t
centralista f o r m a d o de una m a n e r a c a p r i c h o s a , irregular y para e n c u m b r a r a u n a p e r s o n a
d e t e r m i n a d a d e a n t e m a n o . . . g o b e r n a b a n d i s c r e c i o n a l m e n t e n u e s t r o s p a r t i d o s polticos,
r e l e g a n d o las provincias, sus c i r c u n s c r i p c i o n e s y municipios. 3 "

Aqu aparecen dos cuestiones que despus van a quedar plasmadas en los estatutos.
En primer lugar, la idea de conformar una agrupacin permanente, principista e impersonal. Por el otro, establecer como principio general el gobierno descentralizado, dndole al
partido una estructura federativa con base en los clubs (organismos locales que a partir de
1908 en la UCR adoptarn el nombre de comits), Barroetavea confirma que la carta no es
una idea original de Gouchn --a quien se le atribuye la autora- sino que ste adapt ios
estatutos de los partidos norteamericanos-^8.
El Partido Socialista no slo se organiza estatutariamente, sino que hace de ello una
bandera de propaganda. Su estructura orgnica responde a la de un partido moderno, a
semejanza de los partidos socialistas europeos que separan funcionalmente a dirigentes,
cuadros y bases. Las bases estn organizadas en agrupaciones barriales o circunscripcionales.

36

Narrado por |o$ N.Matienzo en C D D S , Y, 1922, ir.50, sesin extraordinaria, 2 2 / 1 2 / 1 9 2 2 .

Francisco Barroetave (comp.) U n i n Cvica. Su origen, o r g a n i z a c i n y t e n d e n c i a , Buenos Aires,
Landcrbeger y Cont, 1981, p. 351.
38
Idem, p.35.3.
3

Un comit ejecutivo de siete miembros de los cuales se elige el secretarlo general, dirige el
partido y se renueva cada dos aos. La carta orgnica contempla comits provinciales y
locales, estructura federativa que no tiene demasiado peso dadas las caractersticas casi locales de un partido que se circunscribe a la Capital Federal. El voto de los afiliados selecciona
representantes a los congresos ordinarios que se renen cada dos aos y resuelven sobre la
marcha del partido, reformas estatutarias y programa. En casos excepcionales se rene un
congreso extraordinario. Cada afiliado pagaba una cuota mensual sin la cual careca del
derecho a voto 39 .
Por su parte, la Liga del Sur surge como una organizacin laxa en 1908, dirigida porua junta Ejecutiva, una Junta Consultiva y una Comisin de Hacienda. Se propone como
una liga y no como un partido distancindose de ese modo del resto del espectro partidario
y de la connotacin negativa que todava implica el trmino partido. Admite, por otra parte,
que sus miembros pertenezcan a otros partidos polticos 40 . Las ligas, en la tipologa de
Duverger, responden a un mtodo poltico primitivo. Tienen fines polticos, aunque centrados en la propaganda y en la agitacin para producir reformas pero sin involucrarse en el
terreno electoral y parlamentario 41 . En el caso de la Liga santafecina, marcha progresivamente por el camino de la institucionalizacin. En 1911 dicta su carta orgnica que pauta
una estructura de comits y convenciones de distrito y departamentales cerrando la pirmide un Comit central y una Convencin general y se disuelve en 1915 para integrarse al
Partido Demcrata Progresista, cuya estructura est dbilmente articulada dado que los
partidos provinciales que convergen en su formacin lo hacen manteniendo sus propias
caractersticas organizativas internas.
Entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, primero la perspectiva de la ampliacin del sufragio, y luego su concrecin en 1912, obligan a redefinir prcticas en el
interior de los partidos. De hecho, lo que resulta de ello es una coexistencia de agrupaciones
laxas, dbilmente articuladas, grupos locales que se nuclean slo ante las elecciones y responden a "personalidades eminentes" y agrupaciones nuevas que intentan eliminar a las
lites polticas tradicionales y configurar nuevas lites, capaces de competir en el terreno
electoral. Se trata de partidos nuevos que establecen lazos ms regulares, una coordinacin
ms permanente, que apelan a las masas abriendo la estructura de los comits conservadores tratando de democratizarlas prcticas (aunque bajo las apariencias sobrevivan las viejas),
que tienden a reproducir la estructura administrativa del estado, nacionalizndose y permaneciendo ms all de las coyunturas electorales. La demanda pasa porque los grupos de
notables -inorgnicos, locales, transitorios- se constituyan en partido:
.. "Habituados los conservadores argentinos, a una vida incondicionalmente presidencial,
nada harn si V.E. no los exhorta por medio de su consejo patritico. Convoque V.E. a
trescientos notables conservadores e impngalos de la situacin del pas y de abandonar
la vida de crculo y de constituirse en parado orgnico."42

39

Sergio Berensztein, U n p a r t i d o p a r a l a A r g e n t i n a m o d e r n a . O r g a n i z a c i n e i d e n t i d a d del p a r t i d o

socialista (1896-1916), Buenos /Vires, D o c . C E D E S / 6 0 , 1 9 9 1 .
40
Carlos Malamud, P a r t i d o s polticos y e l e c c i o n e s e n l a A r g e n t i n a . L a l i g a del Sur (1908-1916),
Madrid,Univ.Nac.de Eduacin a Distancia, 1997.
45
M. Duverger, op.cit.
42
Estanislao Zeballos, "La futura presidencia. Expectativa", R D H L , X V I I , LI, mayo 1915, pp. 134-136.

252

: Esto implica, adems, una aceptacin de que la oposicin -radicales y socialistasfunciona orgnicamente. Una vez dictada la ley Senz Pea aumentan, en 3a prensa y en las
revistas de la poca, los llamados a la unidad y organicidad conservadora. El fracaso del
intento nnificador con eje en el Partido Demcrata Progresista preanuncia el triunfo radical 4 -y .agudiza las contradicciones que se traducen en un nuevo interrogante, la ley que
ampla el sufragio debi ser promulgada antes o despus de la constitucin de los partidos?
Es decir, la confianza depositada en que la sancin legislativa constituira por s sola partidos
orgnicos comienza a ser puesta en cuestin. La ley debi haber sido corolario y no punto
de partida?, debi dictarse cuando la cuestin partidos fuera un hecho concreto?

La "democracia de partidos", 1916-193044

Los grupos dirigentes y la oposicin, cuya fuerza ms visible residir en el partido
radical, surgido como partido externo -segn la tipologa de Duverger al aparato gubernamental, convergen en 1912 en una respuesta al agotamiento de un rgimen percibido como
excluyente. La reforma electoral se propone como tarea la construccin de la democracia y
los radicales, en el poder entre 1916 y 1930, sern los encargados de llevarla a cabo. Los
gobiernos electores y el control de la sucesin sern reemplazados por reglas que definen a
la democracia representativa: los partidos, actores privilegiados del juego poltico, canalizan
las demandas de la ciudadana y las elecciones peridicas deciden cules de ellos llegarn al
poder, segn la definicin de Nun, quien adems seala tanto la indispensabilidad como la
insuficiencia del sistema de reglas. No hay estado de derecho sin reglas pero stas no alcanzan para dar cuenta de las prcticas concretas mediante las cuales se aplican43.
La reforma electoral de 1912 mantiene el sufragio universal ya inscripto en la norma
pero ampla la participacin en la medida en que la garantiza con el secreto y la obligatoriedad del voto y asegura la representacin de las minoras en un porcentaje fijo, el tercio.
Dificultosa y lentamente ir constituyndose el ciudadano y los partidos irn adquiriendo
legitimidad como canalizadores y agregadores de las demandas sociales.
Sin embargo, la confianza depositada por los reformadores del 12 en que la ley constituira -casi mgicamente- un sistema competitivo de partidos no se puso en acto y las
instituciones no se fortalecieron. Los gobiernos radicales no encontraron "las formas
institucionales de resolucin de los conflictos, ampliando los espacios de representacin y
de discusin, as como los mecanismos estatales de regulacin" 46 .

Estanislao Zeballos sintetiza ios avatares de ese intento. Entre mayo de 1915 y junio de 1916 publica en
la R e v i s t a de D e r e c h o , H i s t o r i a y L e t r a s , que dirige, una serie de artculos titulados "La futura presidencia".
Sus subttulos van marcando paso a paso los sucesos: "Expectativa" (mayo), "Incerridumbre" (junio), "Anarqua"
(julio) y "Disolucin" (agosto), a! que le sigue, en el mismo mes, "La solucin radical".
' !4 Sobre los partidos entre 1916 y 1930 ver Waldo Ansaldi, "Un caso de nomenclaturas equivocadas? Los
partidos polticos despus de la ley Senz Pea, 1916-1930", en W. Ansaldi ti ni (ed.) A r g e n t i n a en la p a z de
d o s g u e r r a s . 1914-1945, Buenos Aires, Biblos, 1993.
Jos N u n , "La teora poltica y la transicin democrtica", en Jos N u n y Juan C. Ponantiero (comps.)
E n s a y o s s o b r e la t r a n s i c i n d e m o c r t i c a en la A r g e n t i n a , Buenos Aires, Puntosur, 1987, p. 18.
46
Luis Alberto Romero, B r e v e historia de la A r g e n t i n a c o n t e m p o r n e a . Buenos Aires, Sudamericana,
1994.

253

La escasa compet ti viciad y la baja institucionalizacin del sistema de partidos se funda

en el no reconocimiento del otro y, por consiguiente, en la imposibilidad de adecuar las
prcticas al conjunto de reglas que pautan ios intercambios recprocos. A la negacin del
adversario, rasgo compartido por el gobierno y ia oposicin, se suma la vocacin hegemnica
del partido radical.
Entre 1916 y 1930 se reproduce, aunque de manera invertida, la relacin que caracteriz a ia etapa precedente, El partido de oposicin apela al gobierno de la ley, reclama el
respeto a las reglas de procedimiento, defiende la ampliacin de las normas vigentes en
funcin de una mayor democratizacin del sistema. El partido de gobierno descubre que la
realizacin de su vocacin hegemnica se compatibiliza mal. con la obediencia a un sistema
de reglas. La apelacin a la constitucin que el radicalismo esgrima en la oposicin ser
ahora asumida por los conservadores que argumentan arbitrariedad en el ejercicio del poder.
Los trminos del enfrentamiento se tornan irreductibles y dificultan la construccin de un
sistema competitivo de partidos.
El debate abierto sobre el "deber ser" de los partidos y la apelacin recurrente a los
modelos ingls y norteamericano se transforma en esta etapa en una impugnacin permanente a los partidos "realmente existentes". Ostrogorski y Michels se suman ahora a Brycc
como referentes obligados a la hora de tematizar a las agrupaciones polticas, aunque el
problema no aparece localizado - c o m o en el caso de estos autores- en la emergencia de los
partidos, sirio en lo que se evala como su ausencia. En el plano discursivo, el cambio
esperado implicaba corregir los errores del pasado en el marco de la democracia liberal, de
la organizacin del conflicto a travs de partidos, que en tanto partes, lo tradujeran. Pero
esos partidos -orgnicos, disciplinados, permanentes- que compartiesen o se alternasen en
el poder, en la perspectiva de sus contemporneos, no habran llegado a constituirse.
Estanislao Zeballos, desde las pginas de la Kemta de Derecho, Historia y
insiste
en que es la falta de partidos orgnicos lo que hace que la situacin poltica dependa "del
capricho de los hombres-caudillos o de los crculos-gobierno" y sostiene que la concentracin del pueblo en partidos debi ser previa a la sancin de la reforma electoral 4 ':
...la ley electoral de 1 9 1 2 es u n a d e s g r a c i a n a c i o n a l , q u e no ha p o d i d o regular la vida
cvica f u n d a n d o los d o s g r a n d e s p a r t i d o s necesarios... h a e j e r c i d o i n f l u e n c i a fatal, disolv e n t e s o b r e e l espritu d e p a r t i d o (...) ley d e p e r t u r b a c i n poltica o r g n i c a , d e d i s o l u c i n
y d e a n a r q u a q u e n o s aleja del g o b i e r n o c o n s t i t u c i o n a l d e los g r a n d e s p a r t i d o s y asegura
el de las oligarquas (...) ha d e c a p i t a d o a la Repblica.' 1 8

El diario LM Nacin en innumerables editoriales coloca en la ausencia de partidos polticos uno de ios motivos fundamentales que explican "la indiferencia de la opinin pblica"
como rasgo de las costumbres polticas en la Argentina y no como se supona habitualmcnte, en "la falta de espritu nacional", "la deficiente educacin poltica de la masa popular" o
"el cosmopolitismo no asimilado". Es la falta de organizacin y direccin del electorado lo
que explica la apata ciudadana 49

'' Estanislao Zeballos, "Fracaso de la lev electoral de 1911*', R D H L , XIX, LVI, marzo 1917, pp. 415-420.
48
Idem, XX, LX, enero 1922, pp. 126-127.
49
L N , 14/3/1916:

254

. Fuera de! radicalismo dominante, cuya coherencia se aprecia ms en su temperamento

..negativo que en sus aspiraciones positivas, y los grupos socialistas que tienen un carcter
.. .aisladamente loca!, los dems ncleos o son formaciones que se producen al.azar de las
:
circunstancias o son restos espectrales de partidos histricos, que no supieron adaptarse
a las exigencias de la accin.disciplinada. De ah resulta que el escenario poltico no ....
Y;'':;.:/advierta la presencia de fuerzas organizadas.y constantes. Crease que bajo la influencia de . . .
- a lev electoral se crearan los partidos orgnicos. El tiempo transcurrido demuestra lo
contrario.5"
"V. 1 . V1 : ;
^'
En el planteo del diario -coincidente, por otro lado, con el de numerosos publicistas v
polticos-la introduccin de prcticas democrticas ("que suponen la mediocridad de todos
por el encumbramiento artificioso de los ms") se dio en un medio en que ja "muchedumbre" ansia mejorar pero no conoce ni puede discernir cmo lograrlo y en que las agrupaciones polticas ejercen dominio sobre ella explotando algunos conceptos .simples .y se le asemejan por una equivalente ausencia de nocin sobre sus necesidades y de capacidad para
dirigirla".51 Cuando se plantea la ausencia de partidos se hace referencia a su falta de principios pero adems a su inorganicidad: descomposicin, dispersin, atomismo, disgregacin,
son los trminos ms frecuentemente empleados para aludir a una caracterstica acentuada
en las organizaciones polticas: el fraccionamiento.
Dispersos estn los restos de los viejos partidos histricos; dispersos los elementos que
concurrieron a formar otros, a imagen y semejanza de aquellos, en la poca que precedi
a la gran reforma electoral de la presidencia Senz Pea; dispersos los ncleos que se
unieron para constituir al partido demcrata progresista y la concentracin conservadora; y hay sntoma de dispersin en el mismo partido radical, como los hay, por causas
siempre distintas, en el partido socialista que ha sufrido ya varias disgregaciones.^
La afirmacin comn es que ia dispersin es producto del personalismo, por un lado,
y por otro, de la ocupacin de espacios de poder. La puja por el reparto del presupuesto
divide y esto explica no slo la fractura del radicalismo sino tambin la de) socialismo. Penltimo, las consecuencia ms visibles de la ausencia de partidos son el ejecutivismo y la
pobreza de la vida parlamentaria.

La negacin del otro

Son las mismas agrupaciones polticas las que colaboran a construir una opinin
confluyente sobre la ausencia de partidos (por falta de principios, de organicidad o de permanencia). Radicales y conservadores se acusan mutuamente de no constituir partidos. Los
conservadores caracterizan al partido radica!, como un "conglomerado de anhelos y de voluntades", como "una gran fuerza social" pero no como un partido, dado que no es orgni-

50

L N , 26/9/1929.
V: L N , 2 7 / 3 / 1 9 1 6 .
52
LN 20/5/1919.

co, ni tiene principios que se traduzcan en un programa. Adems, no es democrtico. Es

absolutista y personalista porque parte de conceptos errneos, tales como la tesis del apostolado, la teora del plebiscito y la intencin de monopolizar la representacin del pueblo.
La pregunta conservadora por excelencia en esos aos es dnde est el parado radical?, aludiendo a sus divisiones internas en diferentes niveles. En principio, las divisiones -a
medida que el radicalismo ocupa posiciones de gobierno- se van cristalizando en las provincias entre rojos y azules, blancos y negros, nacionalistas y disidentes, etc.. En segundo lugar,
entre gubernistas y no gubernistas. Y en este caso, los conservadores no aluden nicamente
a una escisin ideolgica entre los sostenedores de la poltica presidencial y quienes,
doctrinariamente, se oponen, sino a lo que el diputado conservador Moreno define como
una divisin entre satisfechos e insatisfechos haciendo referencia al reparto de posiciones de
gobierno y empleos pblicos 33 .
Los radicales, por su parte, no reconocen a los conservadores como una fuerza nacional, sino como una sumatoria de partidos provinciales. Son una casta gobernante, dicen,
meros representantes de s mismos. Son los restos de un naufragio provocado por el
triunfo radical. El diputado Araya sostiene que no son un partido porque no tienen nombre
(por supuesto, tampoco principios). No tener nombre implica carecer de individualidad, de
carcter, de tradicin, de un modo de ser que los defina, plantea, haciendo referencia al
hecho de que los conservadores reciben una denominacin diferente en cada provincia:
demcratas en Crdoba, liberales en Tucumn, Unin Provincial en Salta, Partido Popular
en Jujuy, Concentracin Cvica en Corrientes 34 .
En cuanto al socialismo y la democracia progresista, sus adversarios polticos les reconocen otganicidad y doctrina pero les niegan carcter nacional. El socialismo, adems, es
para ellos una "secta" cuya orientacin responde a postulados externos ms que a los intereses nacionales. Pero ambos partidos no reconocen el carcter de tales al resto. La acusacin mutua de no constituir partido obliga a las agrupaciones polticas a definirse. El radicalismo se propone como la nica fuerza organizada, encarnacin del pueblo que, a pesar de
las diferencias est unida por un sentimiento con races en el pasado y con compromisos
con el presente. A la caracterizacin de personalista responde que no se ha constituido
momentneamente para ninguna campaa electoral y que ha sobrevivido a sus lderes.
El diputado Molina dice ms: el radicalismo es un dique, capaz de resistir a la anarqua,
al maximalismo, al desorden. Es una fuerza nacionalista que se opone al colosal desplazamiento de valores ticos, a la "desorbitacin del trabajo y del capital", a la intensa conmocin que tiende a organizar el mundo "haciendo tabla rasa de la familia, de la patria, de las
instituciones.' 03 A la pregunta conservadora acerca de dnde est el radicalismo ste responde que en la masa popular, en la propaganda callejera, en el comit, en la protesta, en la
plaza pblica.
Los conservadores, por su parte, aceptan no ser un partido orgnico nacional, pero se
asumen como fuerzas provinciales democrticas. Cuando delimitan sus fronteras afirman
que reciben nuevos miembros expulsados por el comportamiento de los gobiernos provinciales radicales y que abandonan residuos que engrosan las filas de Ja oposicin.

53
54
55

256

C D D S , T o m o VI, reunin 7 3 , 1 9 / 1 1 / 1 9 1 9 .
C D D S , reunin 7 0 , 1 2 / 1 1 / 1 9 1 9 .
C D D S , reunin 7 2 , 1 2 / 1 1 / 1 9 1 9 .

Encarnamos, dice Snchez Sorondo, la reconquista institucional36. A lo que agregan

que les bastara entonces sealar como programa la constitucin, "pero hasta las grandes
palabras se desacreditan cuando han sido utilizadas por espritus subalternos" 3 '. Proponen
no slo el cumplimiento de la constitucin sino el de las formas democrdco-liberales:
conservar la organizacin bsica republicana, representativa y federa); ms legislativo y menos ejecutivo e innovar aceptando los nuevos enunciados sociales.
Socialistas y demcratas progresistas se piensan a s mismos como los nicos partidos
programticos y rechazan, desde ese lugar, formar parte de todos los intentos que se realizaron en este perodo por unificar a la oposicin en los momentos previos a las elecciones
presidenciales. Producida la divisin radical en 1923, la lgica de confrontacin entre el
partido en el gobierno y la oposicin se traslada a personalistas y antipersonalistas. La mitad
del radicalismo se convierte en el 'rgimen' de la otra mitad.
Los socialistas, divididos en 1927, reproducen la misma lgica del radicalismo. El peor
adversario del socialismo independiente pasa a ser el socialismo cuyo gobierno "centralizado, oligrquico y neptico" 38 provoc en el partido "un estado de crnica demagogia",
difundi un "hermtico y reaccionario espritu de secta", "rutina y tradicionalismo" 39 .
Pero, ms an, la consideracin de la escisin radical provoca divisiones en el interior
de los otros partidos, que entendan que se estaba librando una lucha entre la "civilizacin"
y la "barbarie". No todos van a estar dispuestos a colocar a los antipersonalistas del lado de
la civilizacin y esto les trae conflictos internos en el momento de establecer alianzas electorales.

La representacin
Matienzo, que en gran cantidad de publicaciones abord la cuestin de los partidos
polticos se pregunta por qu tendi a desaparecer la costumbre practicada en el ltimo
tercio del siglo XIX de exigir a los candidatos a funciones pblicas la posesin de calidades
morales e intelectuales. Responde que esto es as debido a la inmigracin europea proveniente de "clases poco preparadas para el gobierno representativo e indiferente a nuestras
tradiciones nacionales", al advenimiento de la democracia que "en todo el mundo tiende a
rebajar el nivel de la clase gobernante" y a la falta de leyes. La solucin est en ponerle
remedio a aquellos males que son curables: reglamentar el funcionamiento de los partidos
polticos611.
Dos proyectos presentados en la cmara de diputados por radicales, uno en 1925' y
otro en 1927 62 , intentan dar respuesta a la no constitucin de un sistema de partidos, a partir
de la intervencin del estado en la constitucin y en las prcticas internas de las agrupaciones polticas reglamentando el modo de seleccin de los dirigentes y candidatos a cargos

58
59

61
62

C D D S , reunin 7 3 , 1 3 / 1 1 / 1 9 1 9 .
Idem.
Manifiesto de! Partido Socialista independiente, publicado en L N , 1 2 / 7 / 1 9 2 7 .
Manifiesto de! comit de redaccin de la revista "Crtica Social", publicado en L N , 9 / 7 / 1 9 2 7 .
Matienzo, Reglamentacin lega! de los partidos polticos, publicado en L N , 1 7 / 6 / 1 9 2 7 .
C D D S , reunin 16, 2 4 / 6 / 1 9 2 5 . '
C D D S , reunin 18, 1 4 / 7 / 1 9 2 7 .

257

electivos. Comienza a pensarse en el reemplazo del sistema de las convenciones por la

participacin directa de los afiliados. El ejemplo vuelve a ser Estados Unidos donde a partir
de la primera dcada del siglo, comenzaron a dictarse leyes que reglamentaban el funcionamiento de los partidos.
A la propuesta ce normativizar a los partidos se suman otras iniciativas: modificar la
ley electoral reemplazando la lista incompleta por la representacin proporcional y establecer la carrera administrativa 63 .
Si en 1911, cuando se estableci la lista incompleta, el argumento que predomin fue
que la ausencia de agrupaciones permanentes y orgnicas imposibilitaba la representacin
proporcional por algn sistema de cociente dado que ste facilitaba la dispersin, ahora los
partidos ele oposicin plantean que la proporcionalidad va a incitar el desarrollo y la actividad de los partidos. La lista quebrant la unanimidad pero no favoreci a los partidos 64 .
El establecimiento de la carrera administrativa permitiendo que se acceda a los cargos
pblicos por concurso y se respeten las situaciones de antigedad y escalafn evitara las
pujas internas a los partidos a la par que moralizara la administracin. Pero la legislacin es
slo una de las respuestas al problema del funcionamiento partidario en los aos de los
gobiernos radicales. Aparecen, adems, otros argumentos inscriptos en un universo de ideas
diferente, que ponen en discusin el tema de la representacin en su conjunto. Si la ley Senz
Pea fracas y el parlamento es ineficiente y escasamente representativo de lo que se trata es
de modificar su composicin. Quienes deben sentarse en el parlamento son los representantes de intereses sectoriales, los agricultores, los ganaderos, los industriales. Esta es una
propuesta asociada en lneas generales a los grupos nacionalistas de derecha pero no les es
privativa en tanto est presente tambin en algunos de los publicistas que aos antes proponan la constitucin de un sistema de partidos para superar prcticas personalistas. El tema
de la representacin funcional como alternativa atraviesa las ms diversas tradiciones culturales y polticas. Legislacin o representacin funcional de intereses, o ambas, sern los
tpicos recurrentes en los aos 30.

Los aos 30: Crisis de identidad y crisis de organizacin

Los aos 30 enmarcan una profunda crisis del rgimen poltico cuyo primer dato es ia
ruptura de la regla de transferencia del poder. Ruptura que pone en cuestin el sistema
institucional vigente, pero no funda un rgimen poltico nuevo, desplegndose en una sucesin de gobiernos que descreen de la democracia como forma de organizacin. La traduccin de este descreimiento es diferente en cada caso: el gobierno militar intenta una
reformulacin corporativa y el justismo apela a mecanismos fraudulentos sostenidos por la
idea de la incapacidad del elector. En la prctica, se inauguran nuevos mecanismos de transaccin entre intereses sociales que van constituyendo un sistema poltico ms complejo en
el que coexisten partidos y corporaciones en los mbitos de toma de decisiones.

6j
Esta ltima cuestin ia desarrollamos en A n a Virginia Persello, "Administracin pblica v gobiernos
radicales", Ponencia presentada a las V I I J o r n a d a s I n t e r e s c u e i a s / D e p a r t a m e n t o s de H i s t o r i a , Neuqun,
1999.
6
"' Razones de espacio no nos permiten hacer referencia al debate que este tema genera.

258

El sistema de partidos, que con dificultades haba empezado a estructurarse en los

aos precedentes, pierde competitividad y representatividad. La recurrencia al fraude limita
la posibilidad de la competencia y los profundos cambios que implica el creciente
intervencionismo estatal y el desarrollo industrial dan lugar a la emergencia de nuevos actores a los que los partidos son incapaces de incorporar y representar. Crisis de legitimidad v
crisis de.representacin. Conferencias, editoriales de diarios, libros, revistas, debates parlamentarios, discursos polticos refieren a la cuestin partidos. Los trminos no difieren demasiado de la evaluacin que se haca en los aos de los gobiernos radicales, Pero la crisis
supone nfasis diferentes. Se alude, recurrente, incansablemente, a la doble crisis de los
partidos: por un lado, de la eficacia terica de los postulados que sostienen, por el otro, de
sus procedimientos y prcticas. Crisis de identidad y crisis de organizacin. Dos aspectos del
mismo problema que encuentran su sntesis en lo que se considera el mal de la poca: el
personalismo.
Hay consenso en que ios partidos son los grandes ausentes en el debate econmico,
que sus definiciones doctrinarias son ambigas, vagas, y en la mayora de ios casos,
grandilocuentes y vacas de contenido. La identidad partidaria, como posibilidad de dar
respuesta a las demandas sociales, articulndolas y transformndolas en accin poltica, est
en crisis y depende, por lo menos en parte, de la organicidad del partido, de la depuracin de
sus prcticas internas, de la eliminacin de sus procedimientos antidemocrticos. El debate
de ideas, las definiciones programticas, slo sern posibles si las prcticas internas de los
partidos -caudillismo, "trenzas", arreglos electorales- son reemplazadas por otras que permitan a los ms aptos, a los ms capaces, dirigir la marcha de las agrupaciones y representarlas en los niveles de gobierno.
Identidad y organizacin son. evaluados como aspectos inescindibles de la misma cuestin. La faccionalizacin, las uniones precarias y tan slo formales impiden el debate de
ideas y son producto del personalismo y del electoralismo, no responde a discrepancias en el
terreno de las ideas, sino al reparto de cuotas de poder entre los caudillos y las camarillas
entronizadas en la direccin de las agrupaciones partidarias. El diagnstico involucra al
funcionamiento global del sistema poltico. El personalismo imperante en los aos de los
gobiernos radicales justifica el golpe de septiembre. Los excesos y abusos en el manejo del
poder, el rgimen de desorden, de desastre, de deshonestidad, el desquicio administrativo,
los favoritismos, las irregularidades constituidas en normalidad, la funesta influencia de los
comits en la funcin de gobierno, la inmoralidad cvica, el uso del pueblo como instrumento o mercanca, la deificacin del gobernante, la difusin de falsos dioses y falsos creyentes,
el sensualismo, el sectarismo, la intolerancia, son vicios atribuidos al personalismo propio de
las democracias inmaduras y caractersticos de una cultura poltica exacerbada por el
yrigoyenismo. El gobierno surgido del golpe se propone como superador de esas prcticas.
El radicalismo yrigoyenista, principal blanco de las crticas, justifica su estilo poltico aludiendo a su carcter popular, aunque hace su mea culpa y promete redimirse:
...el m e si a ni sm o p e r s o n a l i s t a - q u e es m a n e r a i n a d e c u a d a de las d e m o c r a c i a s incipientes no i m p i d i esa e s t r u c t u r a de s e n t i m i e n t o s y a n h e l o s q u e ha d a d o a n u e s t r o p a r t i d o
u n f u e r t e t e m p e r a m e n t o , u n a p r o p e n s i n espiritual...
...sabr a d a p t a r s e a la v o z n u e v a , sabr e n c o n t r a r el espritu de la. p o c a , la f r m u l a de su
t i e m p o , el l e m a cvico de su accin..

259

...surgir de la entraa del pueblo, superando las formas iniciales del instinto y del sentimiento.)/0
Para los radicales antipersonalistas la crtica al personalismo no tiene atenuantes, en
tanto all haban fundado su razn de ser y su bandera: el radicalismo personalista es una
fuerza primitiva e inorgnica y la "revolucin de septiembre" deber terminar con "la ceguera y obstinacin absurda y criminal del pequeo grupo dominante" 66 .
La respuesta concreta del radicalismo reorganizado por Marcelo T de AJveas: en septiembre de 1931 es la reforma de su carta orgnica vigente desde 1892 reemplazando el
sistema de las convenciones por el voto directo de los afiliados para la eleccin de autoridades y candidatos a cargos electivos, mecanismo que, para la dirigencia ya haba establecido el
socialismo en 1926.
Superados los momentos inmediatos al golpe la crtica comienza a extenderse a todas
las agrupaciones polticas y la propuesta es reformar su funcionamiento interno y externo.

Partidos y representacin
El 4 de agosto de 1931 el gobierno de Uriburu, renunciando a sus devaneos
corporativistas, dicta un decreto reglamentando el funcionamiento de los partidos polticos,
gesto que implica otorgarles legitimidad como personas de derecho publico, aunque su
intencin ltima fuera controlar su accionar. Los primeros en reaccionar son los grupos
nacionalistas nucleados en La Nueva Repblica que se sienten traicionados por el gobierno
de facto. Al reglamentar el funcionamiento de los partidos, Uriburu los fortalece en detrimento de su propio poder y echa por tierra los objetivos revolucionarios:
Pretenden que con la organizacin desaparecer el personalismo. Pero nadie se los cree
pues es cosa sabida que el argentino est por fulano o zutano y no por tal o cual iclea. La
apariencia austera de Repetto, la voz atiplada de de la Torre, el exitismo delirante de De
Tomaso, la afabilidad cordial de Caballero, la violencia siniestra de Cantoni, la estampa
procer del seor Alvear o el empaque de Snchez Sorondo, han decidido ms votos en
pro o en contra que el proyecto de divorcio, la separacin de la iglesia y el estado, el
proteccionismo, el librecambio o el voto femenino.6"
La primera objecin al decreto es que es inconstitucional porque va en desmedro de
las libertades pblicas en beneficio no del estado, lo cual sera provechoso, sino de los partidos, "bandas organizadas con el solo propsito de usufructuar el presupuesto". Las libertades de la constitucin son ele carcter individual y el decreto obliga al pueblo a optar "entre
varios equipos demaggicos". Constituye para los nacionalistas un absurdo que el estado
pueda determinar quines sern objeto del sufragio.
^ Discurso de apertura de la asamblea radical realizada en Rosario en noviembre de 1930 pronunciado por
el dirigente de la juventud radical Ernesto Laclau, transcripto en La Capital. 9 / 1 1 / 1 9 3 0 !
66
Mensaje de E d u a r d o Laurencena con motivo de la transmisin del gobierno de Entre Ros, transcripto
en La Capital; 2/10/1930.
6
L a N u e v a R e p b l i c a , 7 / 1 0 / 1 9 3 1 , e n E l p e n s a m i e n t o poltico nacionalista. Antologa s e l e c c i o n a d a
y c o m e n t a d a p o r j u l i o I r a z u s t a , Buenos Aires, Obligado Editora, 1975, p, 2U.

260

De hecho, de lo que se trata es de modificar las formas que asume la representacin:

No hay representacin autntica si los elegidos no interpretan las aspiraciones y los
intereses de los diversos grupos sociales. Cada asamblea representativa debera significar
- .un compendio del pas. Lejos de ver tal cosa, nuestros parlamentos no representan sino
: ;
;': lps!intereses subalternos de los comits polticos y de la casta oligrquica de profesionales
. .que monopolizan el sufragio y usufructan por su intermedio el gobierno de la nacin.)/'* .
v..;. La idea de que la crisis de representacin no puede ser salvada por los partidos polticos, por lo menos no slo por ellos, no es privativa de los grupos nacionalistas de derecha.
Con matices que implican articular nuevas formas de representacin de intereses a la democracia como forma de gobierno aparece en el interior mismo de las agrupaciones polticas 69 .

La necesidad de legislar
Durante toda la dcada va ganando terreno en los crculos polticos c intelectuales la
idea de reglamentar el funcionamiento de los partidos, idea que no es nueva ya que, como
vimos, formaba parte, ya a principios de siglo, ele los planteos de Jos N. Matienzo entre
otros. La idea se traduce en una gran cantidad de iniciativas legislativas tanto nacionales
como provinciales' 0 apoyadas por editoriales de diarios como La Nacin o l-a Capital de
Rosario, por la publicacin ele una serie de libros que abordan el tema generalmente bajo el
modelo de la comparacin con las leyes norteamericanas en la materia' 1 y finalmente, en
1942, con la realizacin de una encuesta que lleva adelante el Instituto de Investigaciones
Jurdieo-Polticas de la Universidad Nacional del Litoral que rene opiniones de intelectuales, polticos, directores de diarios, hombres de letras y profesores universitarios, cuarenta en
total.
Por qu y para qu reglamentar? Los propiciadores de las iniciativas argumentan que
pautar el funcionamiento interno y externo de los partidos fortalecer la democracia perfec-

68

24

'

Ernesto Palacio, "Oligarquas de comit", en El p e n s a m i e n t o poltico nacionalista.... op.cir., pp. 23-

69
Para el caso del radicalismo ver Ana Virginia Persdlo, El r a d i c a l i s m o en crisis, 1930-1943, Rosario, Ed.
Fundacin Ross, 1996.
0
Por razones de espacio hacemos constar slo los provectos nacionales: Jos Antonio Amuchstegui,
CDDS, 2 4 / 0 / 1 9 2 5 , pp. 235-239: P E . N . (Provecto Tamborim), C D D S , 14/7/1927, pp. 174-178; Adrin C.
Escobar, C D D S , 1 7 / 5 / 1 9 3 3 , pp. 191-198; Nicols J.Matien/.o, CSDS, 1933, pp. 469-472; PE.N. (Proyecto
Mel), C D D S , 8 / 9 / 1 9 3 3 , pp. 65-68; Alfredo L.Palacios, CSDS, 1 7 / 5 / 1 9 3 8 , pp. 93-105; P.E.N. (Proyecto
Taboada), C D D S , 1 / 6 / 1 9 3 8 , pp. 282-284; Aiqumedes Soldano, CDDS, 2 1 / 1 1 / 1 9 3 8 , pp. 355-351; A r m a n d o
An tille, C D D S , 2 9 / 5 / 1 9 4 0 , pp. 15"M 59; Santiago lassi, C D D S , 1 / 8 / 1 9 4 0 , pp. 725-728; Jorge Perkins, CDDS,
2 / 9 / 1 9 4 1 , pp. 731-733 y Anteproyecto de Cdigo Poltico elaborado por el Ministerio del interior (Angel
Culaciati) en febrero de 1943, Cuarta parte: " D e los partidos polticos", artculos 120" a 295, Ninguno .le estos
provectos fue sancionado, exceptuando el Estatuto de los partidos polticos de 1931.
i
Para mencionar slo algunos: Csar Barros Hurtado, H a c i a u n a d e m o c r a c i a o r g n i c a , Buen*<s Aires,
Ed.Impulso, 1943; Pedro Christophersen, L o s p a r t i d o s polticos y el s u f r a g i o en u n a d e m o c r a c i a o r g n i c a .
A n t e c e d e n t e s p a r a u n a m e j o r legislacin, Buenos Aires, G.Kraft, 1945; Salvador Dana Montano, El s i s t e m a
r e p r e s e n t a t i v o a r g e n t i n o y su r e a l i z a c i n c o n t e m p o r n e a , Santa Fe, 1942; Pedro Fras, El o r d e n a m i e n t o
legal de los p a r t i d o s polticos, Buenos Aires, Ed.Depalma, 1944; Oscar Semino Parodi, C d i g o m o r a l del
poltico, Buenos Aires, Tail.Grf.Padiila y Comieras, 1945; Jorge Vivas, L o s p a r t i d o s polticos en E s t a d o s
U n i d o s , Boletn de la Biblioteca de) Congreso Nacional, 1941.

d o n a n d o las prcticas electorales y moralizando la vida poltica en la medida en que permita,

el reemplazo de los hombres por las ideas.
Los proyectos de reglamentacin podran ser analizados de diferentes modos y alrededor de distintos ejes. Por ejemplo, podramos separar las iniciativas a partir del sector
poltico que las presenta, ya sea ste el oficialismo o la oposicin, y dentro de esta ltima, a
socialistas y radicales; sin embargo, preferimos delimitar temas recurrentes y preocupaciones comunes dado que el origen partidario no marca diferencias importantes entre un proyecto y otro.
En principio, todos los proyectos consideran a los partidos personas de derecho
jurdico y colocan el otorgamiento de la personera en la justicia federal, para lo cual pautan
las condiciones: contar con carta orgnica, programa, denominacin propia, tesoro "honesto", fondo electoral propio, contabilidad acorde al Cdigo de Comercio y registro de afiliados.

Programa y doctrina
El grado de control del estado sobre el programa partidario vara de un proyecto a
otro. Algunos slo exigen que los propsitos expresados no sean contrarios al bien pblico,
o que se excluya la incitacin a la violencia, otros utilizan una frmula ms o menos comn:
"objeto conveniente al pueblo, respeto a la Constitucin Nacional y a las autoridades por
ella creadas". Sus alcances suelen estar explicitados en las fundamentaciones. Cuando Uriburu
sanciona el estatuto de 1931 expresa en la fundamentacn que "las autoridades federales no
deben otorgar personera a las agrupaciones que propicien la disolucin del estado o utilicen
medios ilcitos o contrarios a los principios republicanos", Escobar propone negarles el
carcter de partidos a aquellas agrupaciones "peligrosas para nuestra nacionalidad y el orden
poltico social establecido en el pas" y Ortiz sostiene que un partido que "reciba apoyo
material o inspiraciones de un pas extranjero, o que realice actos de agravio de la nacionalidad, no puede ser tolerado dentro del estado".
En este ltimo caso se incorpora un artculo (14) que prohibe el uso en la propaganda electoral de smbolos ajenos a la soberana nacional y de otro idioma que no sea el
castellano; artculo que reproduce el proyecto Fassi (19) que, adems, incorpora la prohibicin de toda organizacin partidaria de adiestramiento colectivo para el uso directo de la
fuerza.
El consenso en la necesidad de normatizar se quiebra cuando lo que est en juego es
pautar la orientacin ideolgica de los partidos. Alfredo Palacios, ai presentar su proyecto en
la Cmara de Senadores, pone el eje en ta defensa de la libertad de pensamiento, que hace
posible la manifestacin de todas las ideas "que siendo o pudiendo ser diversas, engendran
las divisiones que agrupan y forman los partidos... dualismo poltico que requiere un rgimen de tolerancia contrario a la unanimidad letal". La divergencia surge claramente de la
encuesta realizada por el Instituto de Investigaciones Jurdico-Polticas de la Universidad del
Litoral, en 1942. Cuando su director, Salvador Dana Montano, sintetiza las respuestas, avala
el reconocimiento de todos los partidos cualquiera sea su ideologa y se ve obligado, a
posterior!, a hacer declaraciones sobre este punto en funcin de la polmica que genera. Su
opinin es que "prohibir la existencia de partidos de ideas contrarias u opuestas a las consagradas es condenarlos a ia clandestinidad y a la accin secreta o encubierta, ms peligrosa en
262

definitiva, que su reconocimiento y sometimiento al control de la ley"72. Esto no implica

; - a c l a r a - proclamar la "legitimidad de todos los fines" partidarios sino tan solo su tolerancia,
su "admisibilidad jurdica". Y concluye apostando a que "sin el consentimiento popular, no
podrn establecerse en el pas regmenes autoritarios, impopulares".

Reemplazar el sistema de las convenciones por el voto directo de los afiliados en la

eleccin de autoridades partidarias y candidatos a cargos electivos se evala como el nico
m o d o de superar "la accin disolvente de las camarillas oligrquicas o demaggicas", segn
Uriburu; de evitar "las componendas, los caucus" suprimiendo y matando al "caudillo pro videncial", en palabras de Amuchstegui.
Slo cinco de los doce proyectos (Amuchstegui, Justo, Palacios, Soldano y el Anteproyecto de Cdigo Poltico de 1943) establecen el voto directo para la seleccin de autoridades y candidatos. El estatuto de 1931 y los proyectos de Escobar y Antille slo lo contemplan para la eleccin de autoridades locales y delegados a las convenciones de distrito; Ortiz,
Fassi y Matienzo, nicamente para los candidatos. En el caso del proyecto Matienzo, es
prcticamente lo nico que considera objeto de reglamentacin e incorpora una novedad, el
sistema de representacin proporcional si rigiera pata las elecciones locales en el distrito, o
de no ser as el voto graduado, es decir, computando un voto entero al candidato ms
votado de la lista, medio voto al segundo y as siguiendo, lo cual permite la representacin de
las minoras evitando, segn cree, los cismas. La proporcionalidad de la representacin ser
incorporada despus al Anteproyecto de Cdigo Poltico elaborado durante el gobierno de
Castillo 73 . Un solo proyecto, el de Arqumides Soldano, un radical, contempla la posibilidad
de la eleccin de candidatos extrapartidarios "cuando un nmero de afiliados no inferior al
10% de los inscriptos en el padrn partidario de un distrito electoral" lo proponga (artculo
51). El proyecto Tamborini no contempla la eleccin de autoridades y establece que los
candidatos sean elegidos en asamblea pblica 74 .
Resulta claro que no es la pertenencia a un partido poltico lo que define la posicin
frente a 1a seleccin interna. Los estatutos del partido socialista contemplan !a eleccin de
sus autoridades por voto directo desde 1926 y la carta orgnica del partido radical sancionada en septiembre de 1931 para reemplazar a los estatutos de 1892 establece el voto directo
para todas las instancias (artculo 29, inc.b) aunque en 1a prctica slo Crdoba, Capital
Federal y Santa Fe realizan elecciones directas para candidatos a cargos electivos y se mantie-

72

Publicado en La C a p i t a l , 2 8 / 8 / 1 9 4 2 .
El Anteproyecto de Cdigo Poltico difiere en varios aspectos de los otros proyectos. En principio pauta
minuciosamente a organizacin interna desde la unidad bsica (es la primera vez que e! organismo local
aparece mencionado de esta manera) hasta la federacin en cuanto a sus autoridades (rgano legislativo, ejecutivo
y judicial) y nmero de miembros de sus comisiones. En segundo lugar, al definir a los adherentes del partido,
q u e en todos los proyectos son los electores, incorpora a las mujeres y a los jvenes en igualdad de derechos y
deberes, excepto ser elegidos candidatos a cargos electivos y excluye de las elecciones internas a los analfabetos.
~ 4 En el provecto de 1927 presentado por Alvear y Tamborini la preocupacin central es reglamentar el
procedimiento en caso de escisiones partidarias poniendo el cambio de denominacin y la separacin de
bienes en manos de la justicia, preocupacin que responde indudablemente a los conflictos derivados de la
escisin de su propio partido en 1923.
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ne el segundo grado para las autoridades centrales y los candidatos a presidente y vicepresidente de la nacin y gobernadores (slo Santa. Fe dirime las candidaturas a gobernador por
voto directo).
La intransigencia, que disputa con escaso xito posiciones en el interior del aparato
partidario y en las listas de candidatos, demanda a la direccin ejercida por Alvear la aplicacin del voto "directsimo", desde candidatos a presidente de la nacin hasta miembros de
comisiones de fomento y consejos escolares, en tanto entiende que los mtodos eleccionarios
de segundo grado desvirtan la verdadera expresin de la soberana popular ' 3 .
Otros sectores del partido plantean no reglamentar o reglamentar lo menos posible.
Esto aparece con mucha claridad en el proyecto presentado a la cmara de diputados por
Perkns, Arbeletche y Sancerni Jimnez en 1941. La iniciativa reglamenta la confeccin y uso
del padrn de afiliados para evitar el problema de las afiliaciones dobles que, segn los
firmantes es "lo nico factible de reglamentacin en un partido poltico", reglamentar ms
es equiparar el partido a una sociedad annima, los partidos no existen a partir del otorgamiento de la personera por un juez "ella les viene del sufragio del pueblo, o de las ideas que
difundan".

Partidos y elecciones
Otro de los aspectos que se consideran en los proyectos de reglamentacin es la
actuacin electoral de los partidos. A excepcin de los proyectos de Amuchstegui, Matienzo
y Palacios, todos proponen penar con la disolucin al partido que no se presente a elecciones en perodos que oscilan entre los dos y los cinco aos 5' se considera delito la induccin
a la abstencin. Adems, muchos de los proyectos incorporan artculos que enumeran los
delitos de corrupcin electoral: el fraude, la promesa de empleos y la distribucin de bebidas, alimentos o ropa para obtener votos, los juegos de azar en los comits, los traslados de
personal en la administracin pblica en los meses previos a elecciones. Los proyectos se
acumulan pero no se sancionan y de hecho la nica reglamentacin es el Estatuto de 1931
aunque su aplicacin depende de cmo evalen los jueces su vigencia dado que surge de un
gobierno de facto. Parece haber coincidencias sobre la necesidad pero no sobre la oportunidad de reglamentar. La oposicin teme la instrumentacin de la ley por el gobierno.

A modo de conclusin
Las ideas vinculadas a los partidos polticos entre fines del siglo XIX y la llegada del
peronismo al poder no cambian sustancialmente. Predominan las recurrencias y la reiteracin de tpicos. En todo caso, se modifican sus articulaciones y sus nfasis, pero remiten,
insistentemente, a un "deber ser", a un modelo prescriptivo elaborado en los momentos en
que se debata la ingeniera institucional deseada par un pas que se haba concebido de
manera incluyente y funcionaba excluyntemente.. A partir de all se despliega la impugnacin y la crtica a las. agrupaciones polticas existentes que, en su funcionamiento concreto,
no responden a la prescripcin, al horizonte imaginado y no logrado.
Oscar Semino Parodi, C d i g o m o r a l , d e l poltico, Buenos Aires, Tali,Grficos Padilla y Contxeras,
945, En ese texto estn incluidas las "Bases para la constitucin de los partidos polticos''.

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Haca fines del siglo XIX los partidos comienzan a ser aceptados como actores legtimos en la. escena poltica, aunque todava como un "mal necesario" y a partir de entonces
esa legitimidad no va a ser cuestionada, por io menos mayoritariamente. Sin embargo, ese
acuerdo de legitimidad, en tanto reconocimiento de que son los partidos los que.seleccionan
a quienes gobiernan, estuvo siempre tensionado. Las razones de esa tensin se inscriben en
las ideas .y.en las. prcticas, y tal vez, ms en las segundas que en las primeras.
La unanimidad, o el temor a la diversidad, fue invocada en diferentes momentos apelando a motivos diferentes: las necesidades del progreso, del orden o la construccin de la
nacin. Las dificultades para aceptar la pluralidad y el disenso se tradujeron en una lgica de
Confrontacin. Predomin la tentacin de imponer unijateralmente la concepcin propia
esgrimida como "verdad" y esto imposibilit la definicin de lo polticamente posible. Los
partidos argentinos se constituyeron por oposicin antes que por la delimitacin de una
identidad diferenciadora. Para explicar la dinmica escasamente competitiva del sistema de
partidos en los aos 20 es casi un lugar comn aludir a la vocacin hegemnica del radicalismo, su asimilacin a la nacin y al pueblo, su resistencia a pensarse como parte y a las
posiciones irreductibles de una oposicin que, a pesar de su discurso, no se constituye en
partido. Sera importante agregar que esa dinmica estuvo, adems, pautada por una retrica
principista que slo poda sostenerse desde la oposicin. La defensa de la constitucin y del
estado de derecho es esgrimida alternativamente por conservadores y radicales segn fuera
su rol. El control de las posiciones pblicas implic siempre dejar abierta la posibilidad de
reservarse una cuota de arbitrariedad.
En segundo lugar, la tensin se manifiesta en torno a dos principios de legitimidad, el
nacional-popular y el republicano. El modo en que estos principios se tradujeron no fortaleci la institucionalizacin del gobierno representativo. La ampliacin de la participacin y
de la ciudadana se enmarc en la apelacin a la voluntad popular por sobre la ley, en la
referencia al plebiscito, el mandato y la misin histrica. La apelacin republicana, por su
parte, se asoci a la desconfianza en el rol de las masas y al pesimismo en relacin a las
mayoras. La ampliacin del sufragio y la transformacin del radicalismo en un partido de
masas implic un conflicto para los sectores que haban gobernado el pas hasta ese momento. Hicieron profesin de fe democrtica aceptando el sufragio ampliado y los partidos
como las formas legtimas de mediacin entre estado y sociedad. Pero la tensin se instal
en la medida en que la prctica del voto no respondi a los comportamientos esperados. El
triunfo radical produjo desconcierto y perplejidad. La decepcin se tradujo en la afirmacin
de la inmadurez del electorado, en la ausencia del ciudadano, para explicar sus fracasos
electorales y concluyeron que la cantidad no garantizaba la calidad. El nmero se tensiona
con la razn.
El atenuante para la manipulacin del sufragio era que los gobernantes surgidos de ese
m o d o haban sido seleccionados por su talento, notoriedad, cultura y saber. La seleccin que
obedece solamente a razones estrictamente partidarias eleva a las posiciones pblicas a oscuros caudillos de comit. Este pesimismo en relacin, a las mayoras tambin sustenta el
rechazo al sufragio universal y a los partidos polticos sostenido por los grupos nacionalistas,
aunque su intencin fuera proponer un cambio en las formas que asume la representacin
y no su transgresin. Ahora bien, as como esa desconfianza en la capacidad del pueblo
nunca se traduce en la calificacin del voto, as tampoco la fuerte crtica a los partidos
implica una negacin de legitimidad, aunque se les haya puesto trabas a su funcionamiento
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efectivo. Es paradjico que haya sido Uriburu quien haya dictado el primer estatuto reglamentndolos, lo cual implicaba controlarlos, pero al mismo tiempo darles existencia legal.
La segunda paradoja es que todos los sectores polticos coinciden en la necesidad de
legislar, sin embargo, la ley no se sanciona. Producto de la lgica de enfrentamiento? de la
desconfianza en el otro? de suponer que el adversario en ei gobierno utilizara la ley para
someter a la oposicin? Es difcil ir ms all del plano conjetural. Lo que no es casual es que
sea el peronismo el que sanciona la primera ley de partidos polticos. Con su llegada al poder
se cierran, de algn modo, las dudas y los interrogantes, las perplejidades abiertas en torno a
los aos 30 frente a una sociedad en rpido proceso de cambios. Los partidos conviven mal
con un clima en el que la unanimidad vuelve a imponerse sobre la diversidad.

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