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Introduo
urbana retornou agenda da sociedade e das polticas pblicas no Brasil, sobretudo aps as recentes manifestaes populares que
ocorreram em todo o pas, conhecidas como as Jornadas de Junho.
Historicamente, observa-se que em todas as ocasies em que o tema foi enfrentado, o pano de fundo foram as demandas sociais vinculadas garantia do
acesso ao transporte pblico coletivo, ameaada pela incapacidade financeira
da populao de pagar as tarifas dos servios. Deflagrada no calor de protestos
e manifestaes legtimas, a demanda alm das ruas passa a ocupar espao na mdia e a ter prioridade para os governos. O tema extrapola o espao
dos movimentos sociais setoriais e passa a ser discutido por toda a sociedade,
alimentando estudos acadmicos, propostas no Legislativo e polticas do Executivo. Marcos legais, institucionais e financeiros so criados em meio a esse
processo.
O resgate histrico da mobilidade urbana no Brasil trazido por este
texto no tem a pretenso de substituir os detalhados estudos realizados em
cada um desses momentos. Este artigo busca rememorar e interpretar o que
foi conquistado, a que custo, de que forma e o que ficou pelo caminho. O
foco no perodo recente de redemocratizao tem a finalidade de apresentar
os avanos conquistados e os desafios novos ou mesmo os antigos ainda no
vencidos.
Para alcanar tal finalidade, o texto se estrutura em mais cinco sees. A
prxima aponta os principais fatos e consequncias das polticas adotadas no
perodo autoritrio. A seo posterior trata dos efeitos dos primeiros anos democrticos, com as novas competncias e status conquistados pelos municpios na
Constituio de 1988. Na seo seguinte, abordam-se o arrocho sobre o setor
e os novos desafios sob a gide de um perodo no qual o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado deram a tnica. A penltima seo dedica-se
contextualizao do momento presente e a ltima, guisa de concluso, aponta
desafios e sugere caminhos para as polticas pblicas no setor.
mobilidade
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O perodo autoritrio:
insatisfao social e a resposta do governo federal
O processo de urbanizao acelerada e desorganizada resultante da industrializao por substituio de importaes aprofundada pelos governos autoritrios ps-1964 refletiu-se nos problemas de transporte urbano, sobretudo
na dcada de 1970. poca, a maior parte da populao trabalhadora era dependente dos meios coletivos de transportes, a despeito do crescimento da indstria
automobilstica. Grosso modo, o crescimento das taxas de deslocamentos urbanos
apresentava taxas duas vezes maiores do que o prprio crescimento urbano, que
j era alto (Geipot, 2001, p.379).
Com a primeira crise do petrleo (1973) o governo federal percebeu a
importncia do transporte coletivo para amenizar a dependncia daquela fonte
de energia. Naquele ano, o Geipot, ento Grupo de Estudos para Integrao
da Poltica de Transportes, elaborou o primeiro documento sobre o transporte
urbano em termos nacionais (ibidem, p.384). Contudo, foram as manifestaes
populares contra as pssimas condies de transporte nas grandes cidades ocorridas entre 1974-1982 que fizeram o transporte coletivo urbano entrar efetivamente na agenda decisria do governo federal.
Diversas revoltas ocorreram naquele perodo, tanto contra as ferrovias suburbanas (em 1975, nove estaes foram depredadas no Rio de Janeiro) quanto
em relao aos servios de nibus (em 1981, 600 nibus foram depredados em
Salvador). A insatisfao popular dizia respeito qualidade dos servios, mas,
sobretudo, ao aumento progressivo das tarifas: os famosos quebra-quebra
marcaram poca (Affonso, 1987).
A ao do governo militar foi, no mnimo, articulada, no sentido de construir uma resposta para o problema. Por meio da Lei n.6.261/1975, o governo
federal criou o Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos (FDTU),
vinculado ao Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU),
e a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU). Essa seria a responsvel
pelo planejamento, financiamento e desenvolvimento tecnolgico do setor. O
FDTU financiaria as aes a serem empreendidas, tais como os novos investimentos em sistemas de mdia e alta capacidades. Alm disso, o governo federal
propiciou assistncia tcnica e financeira aos municpios na concepo e estruturao de rgos de gesto, na elaborao de planos e projetos de transportes,
como tambm na formao e capacitao de pessoal para o setor. Para enfrentar
os conflitos federativos dos problemas de transporte urbano, o governo federal
promoveu de forma autoritria, diga-se de passagem a criao de entidades
de gesto metropolitana. Foi assim que nasceram as Empresas Metropolitanas de
Transportes Urbanos (EMTU), em diversas regies do pas. Ademais, uma poltica ativa de concentrao empresarial, via concesso de subsdios e financiamentos
para a renovao da frota de veculos, foi posta em ao visando profissionalizao da gesto empresarial dos operadores privados (Orrico Filho et al., 1996).
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Ajuste fiscal
e descrdito do Estado
Como mencionado, a dcada de 1990 foi marcada pelo desmonte das estruturas federais de planejamento e financiamento dos transportes. Obedecendo
ao comando constitucional, a Lei n.8.693/1993 disps sobre a descentralizao
para os Estados e municpios dos servios de transporte ferrovirio de passageiros, urbano e suburbano, operado pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos
(CBTU) e pela Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb),
processo ainda em curso.
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Aps a posse dos novos chefes dos executivos municipais em 1993, a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) rene-se com o ento presidente Itamar Franco
e pede aes emergenciais contra o aumento das tarifas de transporte coletivo.
Conforme dados da FNP, apenas no ano de 1992, as tarifas haviam subido em
mdia cerca de 8% acima da inflao. Assim, por meio de decreto presidencial,
instituiu-se Comisso Especial (composta por representantes dos governos federais e municipais, setor privado e sociedade civil) com o objetivo de reduzir
as tarifas e promover melhorias nos servios de transporte coletivo urbano nas
cidades brasileiras. No fim de maio de 1993, a Comisso apresenta seu relatrio, destacando a reduo do preo dos insumos industrializados (veculos e
combustveis), a reviso da metodologia de clculo tarifrio para os municpios
e a criao do Fundo Nacional de Transporte Coletivo Urbano. As medidas
propostas se desdobraram em outros grupos de trabalho, dos quais apenas o
grupo destinado a atualizar a metodologia de clculo tarifrio orientadora para
os municpios brasileiros chegou a termo, mas sem novidades substantivas. Foi
tambm criado o Conselho Nacional de Transportes Urbanos (CNTU) com a
finalidade de propor uma poltica nacional para o setor, mas tampouco apresentou resultados substantivos em seu curto perodo de existncia.
O lanamento do Plano Real (julho de 1994) arrefeceu as presses polticas e sociais em relao aos aumentos reais das tarifas do transporte coletivo,
pois a reduo do imposto inflacionrio e a estabilizao geral dos preos acabaram por afetar positivamente o rendimento da populao. No obstante, as tarifas continuaram a subir acima da inflao e a demanda pelos servios comeou a
cair. O perodo de 1995 a 2003 apresentou uma queda nos passageiros pagantes
nas maiores cidades brasileiras de 445 milhes, em setembro de 1995, para 299
milhes, em setembro de 2003 (Carvalho; Pereira, 2011, p.16). Esses resultados
esto ilustrados no Grfico 1.
Atribui-se tal queda deteriorao da qualidade dos servios devido elevao dos custos de sua produo (incluindo dos custos urbanos associados ao
espraiamento das cidades e os congestionamentos de trnsito), baixa capacidade de investimento pblico, como tambm ao crescimento do uso do transporte
motorizado individual (automveis e motocicletas) e do transporte informal
de passageiros por meio de veculos de pequeno porte (kombis, vans e micro-nibus).3 Como nas cidades brasileiras a tarifa baseada no rateio dos custos
totais estimados da operao pelo nmero de passageiros pagantes, reduzindo-se a demanda encarecem-se as tarifas, perfazendo um crculo vicioso.
No decorrer da dcada de 1990 assiste-se, igualmente, ao recuo do modelo de receita pblica e a privatizao das empresas pblicas municipais de
transportes. Os casos dos municpios de So Paulo e Santo Andr so exemplares. Neste, o prprio prefeito Celso Daniel, que instituiu o modelo na gesto
1989-1992, privatizou a empresa pblica operadora municipal no seu segundo
mandato (1997-2000). No municpio de So Paulo, com o incio da gesto do
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prefeito Paulo Maluf, em 1993, encerram-se as atividades operacionais da Companhia Municipal de Transportes Coletivos (CMTC) mediante a privatizao de
toda a operao dos nibus e das respectivas garagens. A antiga CMTC foi ento
transformada na empresa So Paulo Transporte S.A. (SPTrans), voltada somente
gesto do sistema de transporte da cidade (e no mais a sua operao). A forma de remunerao dos servios prestados pelas empresas contratadas foi novamente redefinida, alterando-se o critrio anterior de pagamento, calculado pelo
custo do quilmetro rodado, por um valor-limite por passageiro transportado
(Cruz, 2010, p.86).
J no incio da dcada seguinte, todavia, o problema do transporte informal foi solucionado: esses servios foram incorporados s redes de transportes
locais em carter complementar ou suplementar, com os novos operadores induzidos a se organizaram em cooperativas, na maioria dos casos (Cavalcanti, 2004;
Ladeira, 2004).
Grfico 1 Evoluo real das tarifas de nibus urbano, da inflao (INPC) e do volume de passageiros pagantes nos sistemas de nibus urbano 1 Brasil
metropolitano, 1995-2008. (Taxa acumulada, em setembro de 1995 = 1)
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mas que at a presena da populao nas ruas no haviam sido repassadas aos
usurios, ressalte-se.7
Do governo federal, a resposta s manifestaes populares veio no dia 21
de junho de 2013 quando, em cadeia nacional de rdio e televiso, a presidenta
da Repblica Dilma Rousseff anunciou, entre outras medidas, a elaborao do
Plano Nacional de Mobilidade Urbana. Em seguida, a presidenta convidou
os governadores e os prefeitos das principais cidades do pas para um pacto em
torno da melhoria dos servios pblicos. No que se refere mobilidade urbana
o pacto compreendeu trs eixos: a melhoria da qualidade dos servios de transporte coletivo, a maior participao e controle social dos servios e reduo das
tarifas para os usurios. No Congresso Nacional, vrios projetos que tratavam da
matria aceleraram sua tramitao, como os que instituem gratuidades de tarifas
para determinados grupos de usurios, desoneraes fiscais e o transporte como
direito social na Constituio Federal (Balbim et al., 2013). De concreto at o
momento da redao deste artigo (outubro de 2013), o governo federal decidiu
destinar mais R$ 50 bilhes do PAC para novas obras de transporte coletivo,
recursos que se somaro carteira atual de mais de R$ 90 bilhes.8
As manifestaes de rua contra as condies de mobilidade urbana nas
grandes cidades, mais uma vez, fizeram que a questo viesse ao topo da agenda
decisria dos governos. Na ltima dcada, logrou-se criar um novo ambiente institucional para as polticas urbanas: Estatuto das Cidades, Ministrio das
Cidades, Conferncias Nacionais das Cidades, Lei da Mobilidade Urbana etc.
Porm, como argumenta Maricato (2013), as aes implementadas visando
recuperao do PIB sobretudo aps a crise financeira de 2008 tiveram como
consequncia a piora das condies da vida urbana nas grandes cidades. Na
prtica, as polticas pblicas visando a mobilidade urbana sustentvel foram relegadas ao segundo plano.
Os novos investimentos do PAC anunciados para a infraestrutura de mobilidade urbana nas grandes e mdias cidades a partir de 2011 trouxeram um
alento, mas preciso mais. So os municpios brasileiros que detm o posto
de principal ente federativo para a execuo de polticas pblicas com vistas
sustentabilidade da mobilidade urbana em seus territrios. A Unio tem carter
predominantemente indutor. Cabe aos prefeitos, em conjunto com a sociedade
local, planejar a cidade do futuro, orientando os investimentos de infraestrutura
de forma integrada com o uso do solo urbano, bem como regulamentar a circulao dos automveis e das motocicletas em suas cidades. Contudo, a capacidade
de planejamento, gesto e elaborao de projetos da maioria dos municpios
est desmontada, dificultando a contribuio que os municpios devem dar na
soluo desses problemas. Nesse aspecto, cabe Unio prestar assistncia tcnica aos municpios, contribuindo para a capacitao continuada de pessoas e para
o desenvolvimento das instituies vinculadas mobilidade urbana (rgos de
gesto e planejamento local e metropolitano).
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keywords:
Alexandre de vila Gomide doutor em Administrao Pblica e Governo pela FGV-SP e mestre em Economia pela UFRGS. integrante da carreira de Planejamento e
Pesquisa do Ipea. @ alexandre.gomide@ipea.gov.br
Ernesto Pereira Galindo mestre em Transportes pela UnB e integrante da carreira de
Planejamento e Pesquisa do Ipea. @ ernesto.galindo@ipea.gov.br
Os autores agradecem os comentrios de Marcos Pimentel Bicalho e Liane Nunes Born
verso preliminar do texto, eximindo-os, contudo, da responsabilidade pelas opinies
emitidas.
Recebido em 7.10.2013 e aceito em 16.10.2013.
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