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V.

LA TEORA, LA "SABIDURA" Y EL CARCTER


DEL CONOCIMIENTO EN LA GESTIN PBLICA:
OPININ CRTICA DEL NEXO ENTRE TEORA
Y PRCTICA
BARRY BOZEMAN

SI SON vlidas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la investigacin y la teora de la gestin pblica, entonces esta disciplina an
no est capacitada para ocupar un lugar junto a ciencias sociales ms maduras y tericamente ricas. Como campo de estudio, la gestin pblica se
ha descrito de modo diverso; se dice que est del lado "blando" (el anlisis
de polticas est del lado "duro") y se le considera ms como un oficio que
como una disciplina (Liebman, 1963). Habitualmente, la investigacin
y la teora de la gestin pblica han recibido mejores calificaciones por su
aspecto prctico y su utilidad (Graziano y Rehfuss, 1974); pero desde los
aos formativos de la poca de la administracin cientfica no se han hecho afirmaciones muy convincentes acerca de su potencial cientfico.
Dos problemas interrelacionados, endmicos en la investigacin de la
gestin pblica, obstaculizan su progreso. El problema interno/tcnico (l/T)
concierne a normas tcnicas bien aceptadas para la investigacin cientfica
y la formacin de teoras, e incluye cuestiones como la posibilidad de poner a prueba las hiptesis, la debida especificacin de modelos y la lgica
de las explicaciones. Aqu el trmino es nuevo, pero el problema ya es conocido y se le ha hecho frente en reseas crticas de la bibliografa sobre la
gestin pblica (vanse Kraemer y Perry, 1989; McCurdy y Cleary, 1984;
Perry y Kraemer, 1986; Stallings y Ferris, 1988; White, 1986; Perry y Rainey, 1988). El problema externo/integrativo (E/I) , en que centramos este
captulo, no concierne a la produccin de conocimiento sino a su asignacin,
organizacin y evaluacin. Se da este trmino al problema porque se trata
de buscar la manera de integrar el conocimiento creado por quienes estn
fuera de la comunidad que investiga la gestin pblica. Los crticos de la
bibliografa sobre la gestin pblica han prestado poca atencin a los aspectos sociales e institucionales de la produccin del conocimiento.
Las siguientes preguntas nos han sido sugeridas por el problema E/I:
1.Cmo deben emplear la teora de la gestin pblica y la comunidad
de investigadores, el conocimiento producido por razones que tie6S

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

nen poco O nada que ver con la teora tradicional o los objetivos de la
investigacin?
2. Hasta qu punto el conocimiento "asistemtico" acerca de la gestin pblica es til para la creacin de teoras?
3. Hay aspectos en que el conocimiento asistemtico es adverso a la
formacin de teoras?
4. Cmo debemos integrar y explotar la diversidad de conocimientos
cuando intentamos crear una teora explicativa?
Al tratar de dar respuesta a estas preguntas, ser til considerarlas en
relacin con teoras de la gestin pblica y problemas tericos particulares. Como la bibliografa sobre la gestin pblica es diversa y fragmentada,
resulta conveniente enfocar la cuestin central: las diferencias entre la
gestin pblica y la privada. Sin embargo, los argumentos aqu presentados, aun los que se exponen en el contexto de la investigacin y la teora de
la gestin pblica y privada, se consideran igualmente vlidos para la investigacin de la gestin pblica en general.

EL CARCTER DEL CONOCIMIENTO EN LA BIBLIOGRAFA COMPARATIVA


SOBRE LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA

La cuestin de las diferencias entre gestin pblica y gestin privada es


muy importante por derecho propio. El "acertijo sobre lo pblico" (Bozeman, 1987) -cmo los aspectos pblicos de las organizaciones afectan su
gestin- es el problema central de la teora de la gestin pblica. Sin cierta comprensin de las diferencias entre la gestin pblica y la privada, la
primera no tiene una razn de ser intelectual como campo de estudio; sin
teoras de la gestin pblica, lo pblico de la gestin podra verse fcilmente como un problema menor de medicin: un trmino de error, una
anomala carente de inters, una variable residual o, cuando mucho, intermedia.
No obstante la rpida proliferacin de investigaciones y teoras sobre
las diferencias entre gestin pblica y gestin privada, los progresos han
sido lentos. El tono de las evaluaciones crticas ms conocidas (Perry y
Rainey, 1988; Rainey, 1989; Golembiewski, 1987; Fottler, 1981) va del
pesimismo a un optimismo cauteloso. Perry y Rainey (1988, p. 192), despus de sealar que actualmente se presta mayor atencin a las diferencias entre gestin pblica y privada, llegan a esta conclusin: "Los estudios han resultado muy diversos en su diseo y sus variables focales, y
a menudo han sido exploratorios y no claramente relacionados con la
teora disponible. [Los estudios] no se han acumulado formando una ex-

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plicacin aceptable de cmo y por qu las organizaciones pblicas difieren de las privadas".
Por qu, despus de toda la energa intelectual dedicada al tema de las
diferencias entre la gestin pblica y la privada, subsisten en nuestro conocimiento tantas lagunas? Por qu hay tanto desacuerdo sobre cuestiones fundamentales? Por qu hay tan pocas teoras de la gestin pblica
que inspiren confianza?
En varias crticas sobresalientes de la bibliografa sobre lo pblico y lo
privado, se han detectado problemas tcnicos de la investigacin y fallas
internas en la creacin de la teora (Perry y Rainey, 1988; Rainey y Perry,
de prxima aparicin; Rainey, Backoff y Levine, 1976). Aunque se debe
dar por sentada la validez de estas crticas, tambin hay otra serie de problemas que necesitan atencin. Si son bien conocidas las dificultades de
la produccin de teoras, en cambio no se han explorado tanto las de la
evaluacin y la clasificacin de teoras. Puesto que muchos de tales problemas provienen directamente del carcter del conocimiento sobre la
gestin pblica, empecemos por una clasificacin general de los tipos de
conocimiento que hay en los estudios sobre dicha disciplina.

UNA CLASIFICACIN DEL CONOCIMIENTO DE LA GESTIN PBLICA

Pese a que aqu nuestro principal inters es la creacin de una teora explicativa "de tipo cientfico" -completa, con declaraciones axiomticas,
principios puente (Hempel, 1966) e hiptesis que puedan ponerse a prueba-, gran parte del conocimiento que se refleja en la bibliografa sobre
gestin pblica no es cientfico en su mtodo, tono e intencin; antes bien,
es terico, "artesanal", descriptivo o personalista. Esta bibliografa -que,
por conveniencia, puede incluirse bajo el rubro general de bibliografa de
sabidura- es mucho ms vasta y, en muchos aspectos, ms influyente
que el corpus de obras conceptuales y empricas que caben en el trmino
de bibliografa que busca una teora.
Consideremos el caso de la bibliografa acerca de las diferencias entre
lo pblico y lo privado. Gran parte de lo que se supone acerca de las diferencias entre las gestiones pblica y privada tiene su origen en la bibliografa de sabidura: informes de experiencias personales de los practicantes
(Blumenthal, 1983), ancdotas sugerentes (Allison, 1979), "conocimiento
ordinario" (Kennedy, 1983), estudios prescriptivos diversos (Bozeman
y Straussman, 1990; Nutt y Backoff, 1992), as como intercambios de retrica (Moe, 1987, 1988a; Bozeman, 1988) y polmica (Goodsell, 1983). La
influencia positiva o negativa de tales obras sobre la creacin de una teora prepara el escenario para el problema E/I: cmo detectar, para utili-

CUADRO V.I. Tipologa del conocimiento en la gestin pblica y privada

Conocimiento ordinario
Aval: experiencia personal;
fe; plausibilidad; ninguno

Bibliografa de sabidura
Aval: aparato de crtica
de libros; revisin
tradicional por
compaeros; normas
sumamente diversas

Bibliografa que busca


una teora
Aval: aparato de crtica
de libros; revisin
tradicional por
compaeros; normas
menos diversas

Ejemplo

Subcategoras

Categora del conocimiento

1. Practicante no registrado/experiencia
del cliente
2. Conceptos omnipresentes en la cultura

Experiencia del individuo en hospitales


pblicos y privados
"La empresa es ms eficiente porque tiene
una lnea bsica"

3. Conocimiento incluido
institucionalmente

Gobierno limitado

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Blumenthal(1983)
Warwick (1975)
Goodsell (1983)
Bozeman y Straussman (1983, 1990)
Benn y Gaus (1983)
Perry y Rainey (1988)

Informes de experiencia del practicante


Estudios de caso no comparativos
Anlisis polmico
Prescripcin
Teora del valor
Sintesis, crticas

1. Comparaciones empricas
de las gestiones pblica y privada
2. Comparaciones imputadas
3. Modelos axiomticos positivos
4. Modelos conceptuales no axiomticos
5. Sntesis, crticas

Rainey (1983, 1989)


Lau, Newman y Broedling (1980)
Downs (1967b)
Wamsley y Zald (1973)
Perry y Rainey (1988)

LA TEORA, LA "SABIDURA" Y EL CARCTER DEL CONOCIMIENTO

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zarlo en la teora explicativa, el conocimiento producido para varios propsitos.


El cuadro V.l muestra una tipologa de la bibliografa administrativa
sobre las diferencias entre lo pblico y lo privado, empezando por la separacin del conocimiento ordinario de la bibliografa de sabidura y la bibliografa que busca una teora.

EL CONOCIMIENTO ORDINARIO

Conocimiento ordinario es un trmino que abarca un conjunto diverso de


corrientes de conocimiento que comparten las caractersticas siguientes:
1) ser una comunicacin en gran parte informal; 2) depender marcadamente de conocimientos personales, intuicin y sentido comn; 3) no exigir
credenciales o stas son limitadas, y 4) estar cultural y socialmente circunscrito. El conocimiento ordinario no slo incluye nuestra experiencia
personal y directa, sino tambin la de otros. Si nuestro to Enrique tuvo
una experiencia notablemente interesante (sea buena o mala) con la Division of Motor Vehicles, su narracin podr contribuir a formar sus ideas
y las de otros acerca de las dependencias pblicas y privadas. El conocimiento ordinario tambin incluye los conceptos transmitidos dentro de
una cultura o subcultura, como: "El sector privado es ms eficiente porque
tiene una lnea bsica" (este concepto es puesto en duda por Weinberg,
1983, y por Bozeman y Straussman, 1983), o "Las dependencias pblicas
son menos egostas y tienen mayor consideracin con sus clientes" (gran
parte de la bibliografa sobre los derechos de propiedad -vase De Alessi,
1980, para un panorama general- pone en duda este concepto). Tales
ideas pueden contener gran parte de verdad o absolutamente ninguna.
El conocimiento ordinario tambin incluye el saber "reflejado", que ya se
encuentra formando parte de las instituciones sociales (por ejemplo, gobierno
limitado, socialismo corporativista y otros de tales instituciones que, por
su presencia misma, afectan el modo en que la gente piensa acerca de las
diferencias entre lo pblico y lo privado).

Bibliografa de sabidura
Uno de los rasgos principales que distingue a la bibliografa de sabidura
es simplemente el hecho de que es una bibliografa, mientras que el conocimiento ordinario es, por definicin, informal, y se comunica de igual
manera. El trmino bibliografa de sabidura no es despectivo ni elogioso.
Se limita a referirse a los estudios que tratan de contribuir al conocimien-

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

to de la gestin pblica, sin recabar datos empricos ni aportar marcos


para la formulacin y el anlisis de datos empricos; sino que descansan
en sntesis, impresiones, experiencias personales sistemticamente registradas, dialctica y otros enfoques que se podran caracterizar como sistemticos mas no como tericos (al menos en la definicin estrecha del
trmino terico). La bibliografa de sabidura, aunque con sus propios mtodos, se preocupa menos que la bibliografa que busca una teora por la
validacin intersubjetiva del conocimiento a travs de normas consensuales. Pese al hecho de que gran parte de ella es revisada por los mismos
mecanismos sociales (revistas, crticas de libros) que la bibliografa que
busca una teora, sus normas son ms variables y los criterios tradicionales de tipo cientfico son menos pertinentes.

Bibliografa que busca una teora


En el estudio de las diferencias entre las gestiones pblica y privada, ha
empezado a surgir una bibliografa orientada hacia la teora, la cual se
asemeja mucho a la de otras ciencias sociales en etapas similares de dominio tcnico y de desarrollo terico. Aunque las subcategoras que hemos
mostrado en el cuadro V.I difieren considerablemente entre s, tambin
tienen mucho en comn. La bibliografa que busca una teora sobre este
tema suele tener las caractersticas siguientes: 1) aporta hiptesis o proposiciones explcitas que pueden ponerse a prueba; 2) crea recursos analticos para la explicacin; 3) aspira a la generalizacin; 4) supone que la
acumulacin tiene un sentido en el anlisis; 5) aporta cierto grado de separacin analtica entre el hecho y el valor, y 6) supone que el progreso
terico no es ilusorio sino autntico y demostrable.
En la fsica experimental, la bibliografa que busca una teora es ms
valiosa que la bibliografa de sabidura; en cambio, no se ha demostrado
que la teora de la gestin pblica sea superior al conocimiento ordinario
o a la bibliografa de sabidura. Por tanto, aun cuando aqu nos interesa
ms el desarrollo de la bibliografa que busca una teora, este nfasis no va
acompaado por ninguna afirmacin de que tal bibliografa sea intrnsecamente ms valiosa que el conocimiento ordinario o la bibliografa de sabidura. La justificacin de la teora de la gestin pblica es modesta: la
teora explicativa es uno de varios caminos importantes hacia el conocimiento de la gestin pblica, est subdesarrollada y socavada en formas
que son detectables y remediables.
El problema E/I incluye la integracin de fuentes de conocimiento muy
diversas. Para el terico es particularmente difcil el conocimiento ordinario. El avalo garante de tal conocimiento -los medios para verificar-

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10- no existe o se basa en la fe, la plausibilidad o la experiencia personal


(Polanyi, 1958, 1967). El papel del investigador y del terico no consiste
en refutar el sentido comn y el conocimiento personal, sino en conservar un escepticismo ante "lo obvio". De hecho, el "escepticismo organizado" es norma reconocida de la ciencia (vanse Merton, 1969, 1973).
En suma, el conocimiento personal y otras formas de conocimiento ordinario son de extrema importancia; mas, para juzgarlos, se debe apelar
a reglas diferentes de las que se requieren en la bibliografa que busca una
teora. El problema El! surge si empiezan a converger los avales de los tres
tipos de conocimiento.

NATURALEZA y ALCANCE DEL PROBLEMA EXTERNO/INTEGRATIVO

Todo investigador de la gestin pblica con orientacin terica sabe que


las aportaciones a la bibliografa llegan de una gran variedad de fuentes,
incluyendo no slo a investigadores acadmicos sino tambin a estudiosos no acadmicos, practicantes, escritores y periodistas populares y expertos en disciplinas muy distantes de la gestin pblica.
Hay una gran virtud en enfocar slo la obra ("conocimiento interno")
producida por una comunidad de investigadores, con valores y normas
compartidos, que buscan una teora explicativa. ste es un significado del
trmino disciplina. Mas casi todos los crticos de la investigacin de las
diferencias entre lo pblico y lo privado son incongruentes cuando se trata
del conocimiento externo. Se emplean normas de evaluacin tradicionales (es decir, naturalistas o neopositivistas); pero se aplican a bibliografa
que se ha producido pensando poco o nada en esas normas. Y, lo que es
an peor, gran parte de la investigacin que compara la gestin pblica
con la privada procede sin ninguna actitud crtica hacia el status explicativo de diversos componentes de la bibliografa: todas las proposiciones son
iguales. Las meditaciones de Blumenthal (1983) acerca de trabajar en el
Department of the Treasury reciben en esencia el mismo tratamiento que
la tipologa entre propiedad y fondos, de Wamsley y Zald (1973), la cual
no recibe otro trato de las comparaciones empricas de los administradores pblicos y privados hechas por Lau y Pavett (1980). Los estudios de
campo sobre las diferencias entre lo pblico y lo privado en la motivacin y satisfaccin en el empleo (vase Rainey, 1983), se consideran junto
con investigaciones experimentales sobre el mismo tema (Solomon, 1986;
Rhinehard y otros, 1969), y unos y otras se comparan con las teoras sobre
los derechos de propiedad de incentivos desplazados del sector pblico
(Alchian y Demsetz, 1973; Davies, 1971, 1977). Teoras del valor (Benn
y Gaus, 1983), teoras prescriptivas y aplicaciones prescriptivas de la teo-

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

ra (Backoffy Nutt, 1992; Bozeman y Straussman, 1990), as como tratados retricos (Goodsell, 1983), son arrojados en el mismo saco.
Puede parecer justo y muestra de amplio criterio abarcar los muchos estilos, enfoques, epistemologas, modas, tcnicas, intenciones, normas de
investigacin, valores, perspectivas disciplinarias y tendencias mundanas
que se han trado a la investigacin de las gestiones pblica y privada. Sin
embargo, el resultado es que la crtica y la sntesis de la bibliografa sobre
las diferencias entre la gestin pblica y la privada requerirn una paciencia inhumana o un filtro de grano sumamente burdo.
Por qu es tan omnipresente esta orientacin generalizadora en la gestin pblica? Los politlogos que se especializan en el Congreso ciertamente podran leer House Out of arder (1965), de Richard Bolling, o Man
o] the House (1987), de Tip O'Neill, Hasta podran ver en estos relatos
posibles fuentes de hiptesis; pero nunca confundiran estas obras con la
bibliografa de investigacin. Resulta an ms difcil imaginar que los
economistas integraran en la bibliografa libros como Liar's Poker (Lewis,
1989) o Brokers, Bagment and Moles (Greising y Morse, 1991). Aunque la
economa no est unificada por un solo paradigma, casi nunca est libre
de paradigmas. Ya sea que los investigadores partan de suposiciones neoclsicas y creen modelos en funcin de la produccin, o se basen en suposiciones neomarxistas y dialctica del desarrollo, hay una forma disciplinaria y una exclusividad en la bibliografa econmica.

Por qu es tan inclusiva la investigacin

de la gestin pblica?
Una de las razones ms importantes de la inclusividad de nuestra bibliografa es una humildad apropiada. Como ya lo hemos dicho, la gestin pblica ha producido pocas teoras que inspiren confianza y, por tanto, no es
una base slida para recomendar aplicaciones o prescripciones. Los filsofos hablan del "valor en efectivo" de la teora (Rosenberg, 1988); el valor
efectivo de la teora y la investigacin de la gestin pblica pueden no ser
mayores que el conocimiento emprico de los practicantes, o "conocimiento en accin" (Kennedy, 1983).
No se debe esperar un dominio de la teora en un campo que es relativamente inmaduro. No hay un paradigma para investigar y teorizar sobre la
gestin pblica; antes bien, nuestra disciplina es preparadigmtica y se
adhiere muy de cerca al modelo de Ravetz (1966) de un "campo de investigacin inmaduro e ineficiente". Los diagnsticos de Ravetz para semejante campo incluyen los siguientes:

LA TEORA, LA "SABIDURA" Y EL CARCTER DEL CONOCIMIENTO

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1. Hay una falta de hechos logrados mediante los resultados de la investigacin.


2. El campo se basa ms en una "ciencia folclrica" que en un conjunto
de principios cientficos verificados.
3. Los programas educativos se basan tanto en el intercambio de impresiones y reflexiones personales como en un corpus de teoras
y conceptos generalmente aceptados.
4. La investigacin y la actividad acadmica no son concluyentes.
5. La aplicacin de la "teora", si se quiere que tenga xito, exige tanto
sentido comn y sabidura como familiaridad con el campo.
Hay muchas seales reveladoras de la "inmadurez" y la "ineficiencia"
de la investigacin sobre gestin pblica. Una de las mejores pruebas
prcticas que indican el nivel de desarrollo de la teora y el consenso paradigmtico es la estandarizacin de los libros de texto. Los de gestin
pblica son sumamente variados, y slo muestran modestas coincidencias de cobertura, citas y hasta estilo. Los "tcnicos" (practicantes) no slo
desempean un papel en el proceso educativo sino que las normas de la
NASPAA (National Association of Schools of Public Affairs and Administration) favorecen la incorporacin de practicantes adjuntos en los programas para graduados.
El relativo empobrecimiento de la teora y la investigacin sobre gestin pblica no es la nica razn del problema El!. Adems del problema
de la oferta, hay uno de demanda. No hay un censo de tales cuestiones;
pero sin duda es verdad que el nmero de personas dedicadas a la gestin
pblica cuyas carreras profesionales estn dedicadas sobre todo a la investigacin sistemtica y la creacin de teoras es relativamente pequeo;
con toda probabilidad no hay ms que unos cuantos centenares. La comunidad acadmica consciente no es lo bastante grande u homognea para
generar su propia demanda.
Existe una demanda amorfa de conocimiento de la gestin pblica entre sus practicantes. Sin embargo, no slo es improbable que esta comunidad tenga mucho inters en las cuestiones tcnicas que rodean la produccin de conocimientos, sino que tambin puede tener una poderosa
tendencia (comprensible) contra los estudios rigurosos y tcnicamente
perfectos. Los testimonios de la bibliografa sobre utilizacin del conocimiento (Mandell y Sauter, 1984) muestran que el rigor y la aplicacin rara
vez son aliados y que a menudo son enemigos.
La comunidad. acadmica, al abrogar la demanda de la comunidad
practicante, acepta a menudo (ora de buen grado, ora con renuencia) sus
normas de conocimiento, las cuales rara vez incluyen la condicin de generalidad y los criterios tcnicos necesarios para el desarrollo de la teora.

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

Ventajas de la inclusividad
Aunque nuestro objetivo es identificar los problemas causados por la inclusividad y las normas divergentes del conocimiento de la gestin pblica, tambin nos importa reconocer que esta inclusividad ofrece algunas
ventajas significativas. Si se quieren establecer nexos entre las comunidades de investigadores y de practicantes, la inclusividad ciertamente tiene
mrito. Lo ms probable es que la investigacin se haga a la medida de las
agendas de los practicantes, que se comunique en un estilo que promueva
su utilizacin y que se la emplee. (Sin embargo, esto puede ser ms til
o no serlo.)
Si la apertura actual de la bibliografa sobre la gestin pblica parece
favorecer la prctica, cules son sus ventajas (si las hay) para la creacin
de una teora? Cuatro ventajas parecen evidentes.

Comprobacin de la realidad. En algunas esferas, la distancia entre el observador y el fenmeno observado tiene un efecto nocivo sobre la teora
y la investigacin. El problema del "cientfico desapegado" no ha contaminado la investigacin de la gestin pblica. Los nexos directos de los investigadores de la gestin pblica con sus practicantes pueden engendrar
una teora y una investigacin menos rgidas, pero no es seguro que esto
vaya a ocurrir. Los testimonios de la sociologa (Lodahl y Gordon, 1972)
indican incluso que una relacin estrecha entre la teora y sus aplicaciones puede fortalecer a ambas.
La corriente de la idea expandida. Los paradigmas establecen las ideas
"aceptables" para la investigacin (Kuhn, 1970). Al determinar y legitimar
enigmas tericos particulares, las comunidades de investigadores en campos que poseen paradigmas claros empiezan a ponerse de acuerdo sobre
las definiciones de los temas de investigacin "importantes". El consenso
sobre los paradigmas, junto con las normas metodolgicas fijadas por las
disciplinas, limita marcadamente la gama de ideas que se buscan en la investigacin. Esta cortapisa tiene algunas ventajas, que en su mayora se
analizan en otra parte (MacLeod, 1967); pero las mismas restricciones
que mantienen en el buen camino la investigacin a veces pueden convertirse en obstculos, sobre todo en campos donde hay un gran consenso
disciplinario, aunque la fuerza de los paradigmas es relativamente baja.
El apoyo a la investigacin. Una de las razones de que la investigacin y la
teora de la gestin pblica no hayan florecido es que la cantidad de apoyo
ha sido minscula. Casi no hay fondos para la investigacin de la gestin pblica "pura" (es decir, orientada slo hacia la teora). La investiga-

LA TEORA, LA "SABIDURA" Y EL CARCTER DEL CONOCIMIENTO

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cin de la gestin pblica que ha recibido fondos empieza casi siempre


con un problema social, administrativo o de polticas, y suele terminar con
una contribucin a la solucin del problema. A veces, pero no a menudo,
las dificultades intelectuales se resuelven sobre la marcha. Por lo dems,
si no fuese por la apertura de la investigacin de la gestin pblica y su bibliografa, casi no habra dinero disponible para la investigacin.

La competencia. El "control social de la ciencia" es un concepto empleado


por los socilogos de la ciencia (Blume, 1974; Knorr-Cetina, 1981; Zuckerman y Merton, 1971) para examinar los factores sociales que rigen la legitimacin del conocimiento cientfico, las credenciales, la fijacin de normas
crticas para la ciencia y la evaluacin de las contribuciones cientficas. La
comunidad de investigadores de la gestin pblica ejerce relativamente
poco control social sobre la produccin del conocimiento; el control social
es dbil y disperso.
Un resultado de ello es la competencia, no slo por el espacio en las publicaciones, sino tambin por la atencin del electorado a la investigacin
de la gestin pblica. Sin embargo, la necesidad de competir con otros enfoques sistemticos -por ejemplo, la teora de la dependencia (Mitnick,
1980), las interpretaciones basadas en los derechos de propiedad (De Alessi,
1969; Demsetz, 1967) Yla investigacin de la ciencia poltica basada en la
economa poltica (Chubb y Moe, 1985)- podr surtir el efecto deseado
de ofrecer explicaciones ms agudas.

EL PROBLEMA EXTERNO/INTEGRATIVO COMO OBSTCULO


A LA CREACIN DE TEORAS

El problema EII presenta gran nmero de obstculos al avance de la teora. La produccin externa y el control social del conocimiento (E), as
como su integracin (1) plantean problemas.

El control social del conocimiento y la fijacin de normas


Como ya se dijo, la naturaleza inclusiva y amorfa de la esfera de la gestin
pblica significa que hay muchos "jugadores" a quienes, en su mayora, se
considera igualmente legtimos. El resultado de ello es que el control social del conocimiento (Blume, 1974) es muy diferente en la gestin pblica que en la mayora de las disciplinas.
Parece dudarse de que sea saludable la competencia de los investigadores con los practicantes por el control social de la bibliografa formal. Por

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

ejemplo, en el estudio de las diferencias entre lo pblico y lo privado, acaso sea til que las teoras de la gestin pblica compitan con las teoras
econmicas; pero la competencia con el conocimiento ordinario o la bibliografa de sabidura, probablemente slo creara confusin. La investigacin de las diferencias entre lo pblico y lo privado basada en datos tomados de estudios sistemticos de campo no necesariamente se fortalece
si tiene que refutar, explicar o racionalizar los "contradescubrimientos"
en los informes de Blumenthal sobre sus experiencias en el Department of
the Treasury (1983), en los informes de segunda mano de Allison (1989)
sobre las experiencias de Costle en la Environmental Protection Agency,
y las de Chapin en la American Motors.
Los ensayos presentados a la American Economic Review, aun los que
tratan temas relacionados con las polticas, son criticados por rbitros
que son economistas de profesin, habitualmente especialistas en la materia examinada por el ensayo. En gran parte estn jugando el mismo "juego" que el autor del artculo, juego en que hay un gran acuerdo sobre las
reglas de la investigacin, aunque no sobre sus resultados sustantivos. El
control social en la gestin pblica es muy distinto. Los artculos presentados al Iournal of Policy Analysis and Management y a la Public Administration Review probablemente sern ledos por practicantes de la disciplina, que pueden estar jugando o no el mismo juego y que pueden tener o no
gran simpata hacia la tarea de creacin de teoras.
No es de sorprender que el control social del conocimiento en la gestin
pblica difiera del que existe en la economa, que es una disciplina ms consciente de s misma. Su nivel de desarrollo terico es ms alto y sus credenciales son ms formales. Pero, qu decir del campo de los estudios de empresas? Un ensayo presentado al Academy of Management Iournal o a la
Management Science no es probable que sea criticado por alguien que no
sea investigador o por alguien que sienta simpata limitada hacia la creacin de una teora explicativa "de tipo cientfico". Es mucho ms poderoso el control social en la administracin de empresas, que en esencia no es
un campo menos "aplicado" o "pertinente" que la gestin pblica.
Para el objetivo del desarrollo de teoras en la gestin pblica, compartir
el control social con los practicantes y los que no colaboran a la teora, tiene el efecto de mezclar las seales en la evaluacin del conocimiento y, en
algunos casos, de limitar los mtodos y las tcnicas. Acaso sea cierto que
"no hay nada tan prctico como una buena teora", pero quiz slo despus de que se ha permitido la gestacin de esa teora.

LA TEORA, LA "SABIDURA" Y EL CARCTER DEL CONOCIMIENTO

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Credibilidad contra validez, y conocimiento en uso


contra conocimiento por el conocimiento mismo
Los enfoques estilizados y a menudo formalizados que nos ofrecen los
tericos atraen a las personas empapadas en la tica de la comunidad de
investigacin. Sin embargo, entre los practicantes -y casi entre todos los
que no forman parte de la comunidad especializada en la investigacinlos estudios que buscan una teora pueden parecer rgidos, contraintuitivos y escritos en jerga de especialistas. Las proposiciones de los tericos
pueden parecer demasiado condicionadas y llenas de cortapisas. Fuera de
la comunidad de especialistas en investigacin, probablemente pocos medirn la credibilidad y la plausibilidad con los mismos criterios que emplean los investigadores. Cuestiones como la importancia estadstica, el
empleo de lo contrafctico, la posibilidad de poner a prueba las proposiciones, el operacionalismo y la estabilidad de criterio, resultan decisivos
para la creacin de una teora; pero, como lo han mostrado los estudios del
juicio humano (Einhorn y Hogarth, 1981; Hogarth, 1981; Wright, 1974;
Kahneman y Tversky, 1982), esas cuestiones no son compatibles con las
formas en que casi todas las personas toman decisiones acerca de la informacin.
Los que disean las polticas y los practicantes de la gestin pblica prestan menos atencin a los criterios internos y tcnicos, y ms a factores
como las credenciales del investigador, el estilo de la presentacin (Brown,
Braskamp y Newman, 1978) y el grado en que la experiencia personal es
congruente con las proposiciones que se estn planteando (Landsbergen
y Bozeman, 1987; Bozeman y Landsbergen, 1987; Coursey, 1990, 1992). El
empleo de la experiencia personal como prueba bsica de credibilidad es
benfico para la aplicacin del conocimiento, pero adverso para la creacin
de una teora.

El fracaso de las normas crticas:


los nuevos proverbios de la gestin pblica
La comunidad que se dedica a la investigacin terica est tan mezclada
con la comunidad de los practicantes (y con otros miembros del conocimiento de la gestin pblica), que resulta difcil aplicar mecanismos
discriminadores que puedan asignar su debido status a las colaboraciones. Desde el punto de vista del avance de la teora, esto significa que es
sumamente arduo refutar las proposiciones. La mejor manera de demostrar este punto es mediante un ejemplo. Consideremos la siguiente proposicin: La gestin pblica difiere de la gestin privada en que los objetivos
y las metas del administrador pblico son ms ambiguos que los del admi-

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

nistrador privado. Esta proposicin instruye al pensamiento popular (conocimiento ordinario) acerca de las diferencias entre lo pblico y lo privado. Rainey (1989, p. 238) sostiene que es "la observacin ms frecuente en
toda la bibliografa al respecto". Casi toda la bibliografa de sabidura que
trata de objetivos tambin afirma esta proposicin (Baker, 1969; Weiss,
1974; Mainzer, 1973; Allison, 1979; Lynn, 1981; Blumenthal, 1983). Nutt
y Backoff (1992), en un estudio que destila y aplica descubrimientos espigados en la bibliografa, observan que "la diferencia ms obvia y decisiva
entre las organizaciones pblica y privada es captada por las metas ...
Las organizaciones pblicas tienen a menudo objetivos mltiples que son
a la vez vagos y entran en conflicto". Proceden entonces a sealar, utilizando una lnea de razonamiento que se encuentra en casi toda la bibliografa sobre las diferencias entre lo pblico y lo privado, que no hay una
"lnea bsica" en las dependencias pblicas, y que este hecho produce ambigedad en sus metas. La bibliografa que busca una teora est igualmente enamorada de esta proposicin; de hecho, es el centro de la teora
de los derechos de propiedad, y constituye una explicacin comn de las
supuestas ineficiencias de la gestin pblica (De Alessi, 1969; Demsetz,
1967).
El problema es que la investigacin de campo casi no da apoyo a esta
proposicin. En estudios diferentes que utilizan diversos datos de las organizaciones, Rainey (1983), Lan y Rainey (1992), Bozeman y Loveless (1987),
Baldwin (1987) yCoursey y Bozeman (1990) descubren que los administradores pblicos y los privados no difieren marcadamente en sus conceptos
sobre la ambigedad de las metas.
Qu hemos de creer de todo esto? No es prudente concluir que los estudios de investigacin son correctos y que los estudios de sabidura son
errneos. Bien puede ser que cada tipo de estudio vea la cuestin de manera distinta (casi todas las investigaciones de. campo enfocan las percepciones). Bien puede ser, como lo sugieren Perry y Porter (1982), que las
dependencias pblicas conviertan los objetivos (claros o no) en procedimientos comunes de operacin. O bien puede ser que gran parte de la bibliografa de sabidura enfoque a los administradores pblicos de alto nivel. mientras que los estudios de campo basados en encuestas se centren en
los administradores de nivel intermedio. La investigacin emprica puede
desvirtuarse por prejuicio en la seleccin, muestras inadecuadas o defectos de la instrumentacin.
Lo importante no es que la cuestin de la ambigedad de las metas se
resuelva fcilmente por testimonios empricos; sino que no se ha prestado
suficiente atencin a separar tipos inconmensurados de evidencia, aun
cuando hay un gran conflicto entre la investigacin de campo que busca
una teora y otras fuentes de conocimiento. Adems, ste es exactamente

LA TEORA, LA "SABIDURA" Y EL CARCTER DEL CONOCIMIENTO

79

el tipo de disputa que debe favorecer el progreso de la investigacin y la


teora. Pero es talla fuerza del conocimiento ordinario y la bibliografa de
sabidura, que la bibliografa que busca una teora parece tener pocas esperanzas de desempear una de sus funciones ms importantes: la de
constituir un freno contra el "sentido comn" y "lo obvio".

Evaluacin inadecuada del progreso


No todos convienen en que la teora sea acumulativa y en que se pueda
mostrar el progreso (Laudan, 1977; Kuhn, 1970). Todos los campos de estudio estn sometidos a la moda (Crane, 1969), a la interpretacin subjetiva
(Mitroff, 1974) Y a la mediacin social del conocimiento (Knorr-Cetina,
1981). Por su amplitud y la imposibilidad de verificar objetivamente sus
axiomas ms fundamentales, los paradigmas (y los modelos de organizacin general preparadigmticos) pueden no ser comparables. Sin embargo,
hasta los crticos ms radicales del concepto de progreso terico parecen
convenir en que es posible el progreso dentro del marco de teoras y paradigmas particulares. En la teora explicativa, la evaluacin del progreso
depende de normas aceptadas de crtica. Cuando no hay una diferencia
clara en los criterios aplicados al conocimiento ordinario, la bibliografa de sabidura y la bibliografa que busca una teora, hay pocas esperanzas de poder medir el progreso. A falta de evaluaciones claras de este ltimo, es probable que cualquier campo sufra bajo el peso de sus propias
"verdades". En tales casos, el discurso intelectual cede ante el intercambio
de ancdotas, la retrica y, lo que es peor, la autoridad.

CONCLUSIONES

La tesis fundamental de este captulo es que el avance de la teora en la


gestin pblica ha sido obstaculizado por el problema externo/integrativo,
trmino que se refiere a la inclusividad de la bibliografa, la falta de normas
para certificar el conocimiento y la incapacidad de distinguir adecuadamente entre las necesidades, a veces conflictivas y en ocasiones compatibles, del conocimiento terico y el aplicado.
En la gestin pblica, no hay razn para aislar el desarrollo de la teora
explicativa del de la teora aplicada y prescriptiva, ni hay razn para separar
la teora de la prctica. La teora explicativa puede o no estar enferma,
pero no se necesita ponerla en cuarentena. Lo que se requiere es cierto reconocimiento de que los requisitos de la prctica y la aplicacin no son invariablemente saludables para el desarrollo de la teora. La teora de la

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PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA

gestin pblica necesita su propio credo, que tal vez podra incluir los
artculos siguientes:
1. El espritu prctico y la riqueza prescriptiva no son las pruebas de
fuego para la teora explicativa.
2. La teora necesita tiempo para desarrollarse. La prisa en la prescripcin puede transformar prematuramente una teora naciente en
una "sabidura".
3. La comunidad de investigadores y tericos debe tener cuidado de no
dejar a los practicantes el control de las agendas de investigacin. La
importancia social y la importancia terica no son idnticas.
4. Se debe fortalecer el control social del conocimiento en la gestin
pblica; de otra manera, la teora no podr competir con el conocimiento ordinario.
5. En la teora de la gestin pblica, no hay en la actualidad una funcin
ms alta que la crtica y la sntesis. La comunidad de investigadores
y tericos, por muy amorfa que sea, en cada oportunidad deber deliberar acerca de las normas de aceptacin del conocimiento.
De manera irnica, una de las formas en que se puede hacer avanzar la
teora de la gestin pblica y mantener una relacin saludable con la prctica y la aplicacin consiste en seguir empleando una definicin vaga del
trmino teora. Hoy, no resulta productivo discutir sobre los requerimientos de la teora ni resucitar debates entre positivistas y antipositivistas. Lo
que se debe reconocer es que gran parte de la bibliografa sobre la gestin
pblica no es terica, no tiene pretensiones tericas y, sin embargo, es
muy til. Empero, al abrir la bibliografa especializada a obras reconocidamente atericas y al plantear sus proposiciones tan fcilmente como se
plantean las de la comunidad de la investigacin y la teora, los estudiosos
de la gestin pblica se hacen a s mismos un flaco servicio.

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