PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTOS

INTERNOS, ACTOS ADMINISTRATIVOS, ACTOS DE

ADMINISTRACION INTERNA.
Es imperativo no seguirnos confundiendo.
Christian Guzmn Napur
Abogado consultor especialista en Derecho Pblico. Magster en Derecho con
mencin en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Profesor Ordinario del Departamento de Derecho de la citada
universidad, en las reas de derecho constitucional y de derecho
administrativo. Profesor de diversos posttulos en materia de derecho pblico
dictados en la referida universidad. Profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Arbitro en materia de derecho
pblico y de contratacin pblica.
I.

INTRODUCCION.

Basta una rpida revisin a diversas sentencias emitidas por el Poder

Judicial e incluso por el Tribunal Constitucional, as como a muchas decisiones
administrativas, para darnos cuenta que en el Estado y la Administracin
Pblica peruana aun no se encuentran suficientemente claros los conceptos de
acto administrativo y de procedimiento administrativo.
De hecho, ambos conceptos se confunden con otras actuaciones
administrativas como son por ejemplo los actos de administracin interna e
incluso con actuaciones que no se encuentran reguladas de manera directa por
el derecho pblico y con procedimientos que son efectuados por parte de la
administracin, que son ms bien distintos y que generan, como consecuencia,
efectos jurdicos diferentes al amparo de las normas aplicables.
II.

EL
ACTO
ADMINISTRATIVO
Y
ADMINISTRATIVAS QUE NO LO SON.

LAS

ACTUACIONES

Se define doctrinariamente como acto administrativo la decisin que, en

ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa,
y que afecta a derechos, deberes e intereses de los administrados, de acuerdo
con la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Son actos
administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco
de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situacin concreta1.

Artculo 1, inciso 1.1 de la Ley.

Dentro de la divisin tripartita de los poderes pblicos, que proviene del

desarrollo realizado por el Barn de Montesquieu, el acto administrativo
procede en ejercicio de la funcin administrativa, a diferencia del acto
legislativo (conformada por resolucin legislativa o ley), del acto judicial
(resolucin judicial, sea decreto, auto o sentencia), o del acto poltico (decisin
del Gobierno). En consecuencia, en primer lugar el acto administrativo no
necesariamente proviene del Poder Ejecutivo 2, dado que puede ser generado
por cualquier otro ente en ejercicio de su funcin administrativa. Asimismo, el
acto administrativo no es la nica manifestacin de la funcin administrativa,
existiendo por lo tanto diversas actuaciones administrativas cuya naturaleza
jurdica es eminentemente diferente,
Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante
de la Administracin publica en tanto que entidad sometida al Derecho Pblico 3;
ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado - situacin
a su vez autorizada por el derecho pblico -, las relaciones encuadran dentro
de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al
Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
En tal sentido, la definicin de entidad pblica que maneja la Ley es
bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurdicas que
se encuentran bajo el rgimen privado y que prestan servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o
autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia. Los conceptos
de Estado y de Administracin Pblica no son equivalentes, siendo posible que
existan zonas de la segunda que no se encuentren dentro del Estado.
Asimismo, debemos interpretar qu debe entenderse propiamente por
Administracin Pblica.
No puede definirse con un criterio orgnico,
identificndose con los rganos de la Administracin Pblica como
incorrectamente lo ha hecho el artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley de
Procedimiento Administrativo General; sino ms bien con un criterio material,
identificndolo con el ejercicio de la funcin administrativa. En buena cuenta,
constituye Administracin Pblica todo aquel ente que desempee funcin
administrativa.
No es un acto que genera efectos generales.
La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un
elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los
actos normativos en general como los reglamentos -, el acto administrativo
genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos
no producen efectos generales y abstractos, sino ms bien operan en una
2

DROMI, Jos Roberto Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Astrea, 1987,
Tomo I, p. 109.
3

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn - Curso de Derecho

Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, T. I, p. 538.

situacin concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existen los

actos administrativos de naturaleza normativa. La distincin entre reglamentos
y actos administrativos es entonces bastante clara.
Las directivas, en este orden de ideas, no constituyen actos
administrativos - tampoco son reglamentos, en tanto no se dirigen a los
administrados -, puesto que se dirigen a regular actividades determinadas al
interior de la Administracin. Segn ello, se reconocen dos tipos de directivas,
las sistmicas, que son emitidas por los entes rectores de los sistemas de
derecho pblico, en mrito a sus atribuciones 4; y las institucionales, emitidas
por las propias entidades en ejercicio de su potestad organizativa.
No es un acto voluntario.
Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del
acto administrativo que lo precisan como una declaracin de voluntad realizada
por la Administracin, con el propsito de producir un efecto jurdico, el
problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se entiende por
voluntad5. Y es que no resulta adecuado asignarle voluntad al Estado, toda vez
que el mismo acta o debe actuar - de conformidad con las normas legales
preexistentes6. Es aqu donde encontramos la principal diferencia entre el acto
4

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo:

Artculo 44.- Entes Rectores
Los Sistemas estn a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad
tcnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su mbito; coordina su operacin tcnica y es responsable de su correcto
funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.
5

GONZALES PEREZ, Jess Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid, Civitas,

2000, p. 192.
6

El Principio de Legalidad establece que las autoridades administrativas y en general, el

Estado como institucin - deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron
conferidas. El principio de legalidad es uno de los elementos que conforman el Estado de
Derecho, pues sirve de efectiva limitacin al Poder Estatal. Como resultado de ellos, es el
pivote del derecho Administrativo. Sin este principio, que debera consagrarse
constitucionalmente, el Derecho Administrativo perdera de inmediato su razn de ser.
Dicho principio implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta, en especial, a
la Ley, entendida como norma jurdica emitida por quienes representan a la sociedad en su
conjunto. En segundo lugar, que la Administracin Pblica no goza de la llamada libertad
negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta
no prohibe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est
facultada en forma expresa. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia
a lmites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teora administrativa.
Asimismo, la Administracin, al emitir actos administrativos que por definicin,
generan efectos particulares debe adecuarse a las normas reglamentarias de carcter
general. Estas ltimas evidentemente deben de respetar la norma legal que les da sustento,
cumpliendo con reglamentarla de manera adecuada.

jurdico y el acto administrativo. El primero es siempre una declaracin de

voluntad de una persona cuya determinacin es enteramente libre.
El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una
razn de ser. No puede afirmarse que existe voluntad de la Administracin
pues el accionar de la misma no es libre. La nica voluntad admisible es la del
constituyente o la del legislador, ninguno de los cuales desempea funcin
administrativa, voluntad que incluso se encuentra fuertemente limitada por
diversos parmetros derivados del derecho constitucional. El acto jurdico - de
carcter privado - es un acto que tiene un componente volitivo.
El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que
resulta ser el resultado de un procedimiento previo, regulado por la Ley. Es
ms, la Ley de Procedimiento Administrativo General no contiene el trmino
voluntad en ninguna de sus normas. Sin embargo, un importante sector de la
doctrina y legislacin comparadas sigue considerando errneamente al acto
administrativo como una modalidad de acto jurdico 7, y al acto administrativo
como una declaracin de voluntad8.
Los actos de administracin interna y su adecuada definicin.
Los llamados actos de Administracin Interna no son actos
administrativos puesto que no afectan a los terceros que no forman parte de la
entidad, siendo que se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los
fines permanentes de las entidades. Los actos de administracin interna de las
entidades estn destinados a organizar o hacer funcionar las actividades o
servicios de las mismas. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente as lo establezcan9.
Sin embargo, de acuerdo con el artculo 7 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General dichos actos requieren ciertos requisitos para su
validez, puesto que son emitidos por el rgano competente, su objeto debe ser
fsica y jurdicamente posible, y su motivacin ser facultativa cuando los
superiores jerrquicos impartan las rdenes a sus subalternos en la forma
legalmente prevista. La posibilidad de prescindir de la motivacin en este
ltimo caso estriba en que las rdenes que siguen la lnea de mando se
generan como resultado de las relaciones de jerarqua al interior de la entidad,
razn por la cual no precisan de motivacin.
La distincin entre los actos administrativos y los actos de administracin
interna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el destino
7

GONZALES PEREZ, Jess Op. cit., p. 192.

SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso Principios de Derecho Administrativo. Madrid:

Centro de Estudios Ramn Areces, 2000, p. 147.
9

Artculo 1, inciso 1.2.1 de la Ley.

de los efectos del acto. Mientras el acto de administracin interna se dirige a la

propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir, hacia
el administrado. En consecuencia, una decisin administrativa que designa un
comit especial constituye un acto de administracin interna. Lo mismo
podemos sealar respecto a una resolucin administrativa que declara la baja
de un bien perteneciente a la entidad.
Asimismo, constituyen tambin actos de administracin interna los actos
relativos al personal de la entidad. Sobre esto hay que efectuar un conjunto de
precisiones. Y es que, el empleado pblico no es un administrado respecto a la
entidad en la cual labora, puesto que la naturaleza de la relacin que lo vincula
a dicha entidad es por completo distinta. El empleado pblico esta sometido a
un conjunto de obligaciones evidentes frente a la referida entidad, a la vez que
goza de determinados derechos; los cuales no afectan a los administrados.
Son impugnables los actos de administracin interna?
El hecho de que nos encontremos ante un acto de administracin interna
no significa que el mismo no sea susceptible de impugnacin. Ya ha sealado
el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no existen zonas de
decisin pblica exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente
consistente con el concepto de Estado de Derecho, en el cual las atribuciones
pblicas deben estar debidamente limitadas, a fin de evitar que las mismas
vulneren derechos fundamentales. Ello significa que un acto de administracin
interna puede ser impugnado si es que vulnera derechos o intereses de una
persona determinada, en aplicacin de lo dispuesto por el artculo 148 de la
norma constitucional10.
A ello debemos agregar la amplitud de actuaciones impugnables que
muestra la Ley N. 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso
Administrativo, al incluir en su artculo 4 los actos administrativos y cualquier
otra declaracin administrativa, as como las actuaciones administrativas sobre
el personal dependiente al servicio de la administracin pblica.
Un ejemplo interesante de lo sealado es lo dispuesto en el artculo 24
de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica, que precepta que los Informes de Control emitidos por el
Sistema constituyen actos de la administracin interna de los rganos que
conforman el mismo, y pueden ser revisados de oficio por la Contralora
General. La Contralora ha interpretado errneamente de manera reiterada
que ello implica que dichos informes no son impugnables, lo cual vulnera
claramente lo establecido por las normas antes precisadas, as como por el
Tribunal Constitucional.
Las decisiones internas de mero trmite.
10

Artculo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contencioso- administrativa.

Conforme lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo

General, las decisiones internas de mero trmite son aquellas que sirven para
impulsar procedimientos o trmites al interior de las entidades y que no
implican una toma de decisin de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse
verbalmente por el rgano competente, en cuyo caso el rgano inferior que las
reciba las documentar por escrito y comunicar de inmediato, indicando la
autoridad de quien procede mediante la frmula, Por orden de...11.
Evidentemente dichas actuaciones no constituyen actos administrativos, sino
actuaciones administrativas necesarias para el funcionamiento de la entidad,
que no afectan a persona alguna.
III.

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO,
PROCEDIMIENTOS
INSTITUCIONALES, PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS Y DEMAS
ESPECIES.

Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General se entiende

por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo, el mismo
que deber producir efectos jurdicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados, de acuerdo a la
definicin de acto administrativo que seala la propia Ley del Procedimiento
Administrativo General12.
El procedimiento administrativo constituye por definicin un mecanismo
cognitivo, pues implica una toma de decisin fundada en un anlisis previo de
naturaleza objetiva, tras el cual se emite una actuacin administrativa que
afecta a los administrados.
El procedimiento administrativo no implica
entonces la generacin de una declaracin de voluntad de la Administracin,
dado que sta ltima se encuentra limitada por el principio de legalidad, como
ya lo hemos sealado.
Finalidad del procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo, a su vez, tiene una doble finalidad. En
primer lugar, constituir una garanta de los derechos de los administrados,
haciendo efectivo en particular el derecho de peticin administrativa. Y es que
el procedimiento administrativo es la reaccin del Estado Liberal de Derecho
ante la existencia de potestades autoritarias de la Administracin 13, en mrito
de concepciones provenientes de respeto por los derechos fundamentales y el
sometimiento de la Administracin a la Ley.
11

Artculo 7, inciso 7.1 de la Ley.

12

Artculo 29 de la Ley.

13

SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso Op. cit., p. 55-56.

Pero a la vez, el procedimiento administrativo debe asegurar la

satisfaccin del inters general 14. Dentro de esta lgica, se incluyen principios
como el de celeridad, verdad material o eficacia; as como conceptos tan
importantes como los de impulso de oficio, oficialidad de la prueba y la
participacin de los administrados en el procedimiento y en la toma de
decisiones por parte de la autoridad administrativa.
Procedimientos tramitados por
procedimientos administrativos.

la

Administracin

que

no

son

Ahora bien, es evidente que no todo procedimiento tramitado al interior

de una entidad pblica es un procedimiento administrativo. Ello porque no todo
procedimiento - entendido como una sucesin de actuaciones administrativas
dirigidas a la obtencin de un resultado especfico - tiene por finalidad generar
un acto administrativo. De hecho, existen mltiples procedimientos que tienen
por finalidad generar actos de administracin interna o actuaciones de
naturaleza contractual.
Denominar procedimiento administrativo a un
procedimiento meramente institucional constituye una evidente contradiccin.
Un ejemplo de lo antes sealado es el mal llamado procedimiento
administrativo disciplinario. Por definicin, los procedimientos disciplinarios al
interior de la Administracin Pblica no son procedimientos administrativos,
puesto que los mismos no culminan con un acto administrativo, sino con un
acto de administracin interna, por afectar a empleados pblicos y no a
administrados. La confusin se origina en el Decreto Legislativo N. 276, Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico,
la misma que nos hablaba ya de proceso administrativo disciplinario 15 aplicable
a los servidores y funcionarios pblicos.
Sin embargo, el error antes sealado se mantiene en la Ley Marco de
Empleo Pblico, norma que establece, en su artculo 21, que el empleado
pblico que incurra en falta administrativa grave ser sometido a procedimiento
administrativo disciplinario.
Ello implicara que el resultado de dicho
procedimiento constituira un acto administrativo, lo cual no es cierto, como lo
hemos sealado lneas arriba.
El Manual de Procedimientos Institucionales.
Un mecanismo que permite aclarar lo antes sealado es la existencia de
los llamados Manuales de Procedimientos (MAPRO) al interior de las entidades
de la Administracin Pblica16. El MAPRO es un instrumento de gestin que
14

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn - Op. cit., T. II, p. 437.

15

Artculo 32.- En las entidades de la Administracin Pblica se establecern comisiones

permanentes de procesos administrativos disciplinarios para la conduccin de los respectivos
procesos.
16

Directiva N. 002-77-INAP/DNR.

debe contener todos los procedimientos que a su vez detallan las acciones que
se siguen en la ejecucin de los procesos generados para el cumplimiento de
las funciones - a cargo de las diferentes unidades orgnicas de una entidad y que debe guardar correspondencia con los dispositivos legales y/o
administrativos que regulan el funcionamiento de la misma.
Segn las normas aplicables, el Manual de Procedimientos es un
documento descriptivo y de sistematizacin normativa, teniendo a la vez un
carcter instructivo e informativo, puesto que pone en conocimiento del
personal de la entidad respecto a los procedimientos que operan al interior de
ella. En dicho documento se incluyen todos los procedimientos institucionales,
siendo que nicamente los procedimientos administrativos son incorporados al
Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad 17.
El silencio administrativo.
En trminos generales, salvo que la norma legal que regula el
procedimiento institucional seale lo contrario, el silencio administrativo es
aplicable nicamente a los procedimientos administrativos y no a aquellos
procedimientos que no culminen en un acto administrativo. Esto se deduce con
meridiana claridad de lo dispuesto por la Ley N. 29060, que regula el silencio
administrativo.
IV.

CONCLUSIONES.

Es necesario que en la Administracin Pblica dejemos de confundir

todos estos conceptos. Dejar en claro que los procedimientos administrativos
tienen por finalidad concluir con la emisin de un acto administrativo y que, por
ejemplo, los procedimientos disciplinarios no constituyen procedimientos
administrativos puesto que no concluyen en un acto administrativo sino en un
acto de administracin interna, que afecta al personal y que por ese hecho es
susceptible de impugnacin, conforme lo dispuesto por las normas legales
vigentes.

17

Ley N. 27444:
Artculo 36.- Legalidad del procedimiento.
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen
exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarqua, norma de la ms alta
autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisin del titular de las entidades
autnomas conforme a la Constitucin, segn su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser
compendiados y sistematizados en el Texto nico de Procedimientos Administrativos,
aprobados para cada entidad.
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