PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE GOIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO, RELAES

INTERNACIONAIS E DESENVOLVIMENTO

FBIO BARBOSA CHAVES

A FORMAO URBANA DO MUNICPIO DE PALMAS (1989-2012) E

O DIREITO DE MORADIA

GOINIA
2012

FBIO BARBOSA CHAVES

A FORMAO URBANA DO MUNICPIO DE PALMAS (1989-2012) E

O DIREITO DE MORADIA

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Direito, Relaes Internacionais

e Desenvolvimento da Pontifcia Universidade
Catlica de Gois como requisito para a
obteno do ttulo de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Gil Csar Costa de Paula.

GOINIA
2012

C512f

Chaves, Fbio Barbosa

A formao urbana do Municpio de Palmas (1989-2012) e o
direito de moradia / Fbio Barbosa Chaves. Palmas, 2012.
148f. : il.
Dissertao (Mestrado) - Pontifcia Universidade Catlica de
Gois, Programa de Ps-Graduao em Direito, Relaes Internacionais
e Desenvolvimento, 2012.
Orientador: Prof. Dr. Gil Csar Costa de Paula .
Bibliografia
1. Direito moradia. 2. Municpio de Palmas - Urbanizao. I.
Pontifcia Universidade Catlica de Gois. II. Ttulo
CDD: 363.5

FBIO BARBOSA CHAVES

A FORMAO URBANA DO MUNICPIO DE PALMAS (1989 2012) E O

DIREITO DE MORADIA

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito, Relaes

Internacionais e Desenvolvimento da Pontifcia Universidade Catlica de Gois
como requisito para a obteno do ttulo de Mestre em Direito.

Data de aprovao: _____/_____/2012.

BANCA EXAMINADORA:

______________________________________
Prof. Dr. Gil Csar Costa de Paula (Orientador)
PUC-GO

______________________________________
Prof. Dr. Germano Campos Silva
PUC-GO

______________________________________
Prof. Dr. Nivaldo dos Santos
PUC-GO

Dedico este trabalho aos palmenses, sobretudo

queles que contriburam para construo de sua
cidade, mesmo sem nunca terem obtido o
privilgio de usufruir de suas benesses.

AGRADECIMENTOS

A realizao deste trabalho dependeu de dedicao, j que o sonho no se realiza

por magica. Mas, a contribuio de amigos e instituies foi indispensvel para que
um desejo no se tornasse apenas iluso.
Pouco seria realizado sem as informaes fornecidas pela Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano e Habitao, atravs dos valorosos servidores de seu
ncleo jurdico. Foi atravs

dos

documentos arquivados

neste rgo e,

principalmente, pelo conhecimento e experincia dos profissionais que la se

encontram, que foi possvel conhecer a realidade habitacional deste Municpio.
Portanto, agradeo a dedicao, o incentivo e o interesse que estas pessoas
mantiveram durante toda realizao deste trabalho.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Gil Cesar Costa de Paula, que me acompanhou durante
todos os semestres desta jornada, sempre com muita dedicao e competncia,
agradeo por compreender as dificuldades e limitaes enfrentadas durante todo o
curso.
Enfim, agradeo a Deus, meus Pais e minha amada esposa, por creditarem em
meus sonhos, e me acompanhar nos caminhos que eles me direcionam, e minha
querida filhinha, que me inspira diariamente no exerccio de minhas funes, e me
mantm consciente de quo maravilhosa a experincia de viver.

RESUMO

Este trabalho vincula-se linha de pesquisa Relaes Socioeconmicas, do

Programa de Ps-Graduao em Direito, Relaes Internacionais e
Desenvolvimento, da Pontifcia Universidade Catlica de Gois, e analisa a
efetivao do direito moradia digna no Municpio de Palmas, considerando o
momento de sua criao (20 de maio de 1989), o projeto urbanstico originrio, as
polticas pblicas e a forma de ocupao do seu territrio at o ano de 2012. Partese da hiptese de que a nica capital criada sob a gide da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 CRFB/88 deva programar polticas
habitacionais em plena consonncia com o direito moradia e a dignidade da
pessoa humana. Nesse sentido, entende-se que o contexto legal e histrico no
foram fatores suficientes a estabelecer uma ordem urbanstica diversa de outras
capitais brasileiras. O Poder Executivo Estadual, proprietrio dos imveis na cidade
de Palmas no momento de sua criao, promoveu a povoao do territrio urbano
apartado do projeto original, criando vazios urbanos, periferizao e onerosidade ao
Poder Executivo Municipal. A ideia central a relao existente entre a forma de
repasse dos imveis pelo Poder Executivo Estadual, sobretudo nos primeiros anos
de existncia da capital do Tocantins, e a segregao da populao hipossuficiente
dos espaos urbanizados. Como proposio, buscou-se demonstrar a viabilidade em
se aplicar os instrumentos legais (Estatuto da Cidade e CRFB/88), por parte do
executivo Municipal, para amenizar esta problemtica, possibilitando o retorno ao
projeto original. A metodologia utilizada para demonstrar esta hiptese foi a anlise
dos dados populacionais e urbanos fornecidos pelos rgos de habitao do
Municpio de Palmas, situados entre o momento do lanamento da pedra
fundamental e a atualidade, tendo como foco o cumprimento da funo social da
propriedade imobiliria urbana, direcionada moradia digna, em consonncia com a
ordem constitucional. O movimento populacional dentro dos espaos urbanos da
cidade de Palmas representa a inconstitucionalidade de uma poltica habitacional,
voltada concentrao, especulao e ao interesse privado.
Palavras-chave: Direito Moradia. Dignidade da Pessoa Humana. Garantias
Constitucionais. Segregao.

ABSTRACT

This work is linked to the research line "Socio-Economic Relations", the Graduate
Program in Law, International Relations and Development, the Catholic University of
Gois, and analyzes the realization of the right to decent housing in the city of
Palmas considering the time of its creation (May 20, 1989), the original urban design,
public policies and the way the occupation of their territory by the year 2012. It starts
with the assumption that only capital created under the aegis of the Constitution of
the Federative Republic of Brazil in 1988 - CRFB/88 should implement housing
policies in full compliance with the housing rights and human dignity. In this sense, it
is understood that the legal and historical factors were not sufficient to establish an
urban order different from other capitals. The State Executive Branch, owner of the
property in the city of Palmas at the time of its creation, promoted the settlement of
the urban territory separate from the original design, creating empty urban periphery
and burden the Executive Branch Hall. The central idea is the relationship between
the form of transfer of property by the State Executive Branch, particularly in the early
years of the capital of Tocantins, a disadvantage and segregation of the population of
urban spaces. As a proposition, we sought to demonstrate the feasibility of applying
the legal instruments (City Statute and CRFB/88), by the executive council, to
alleviate this problem, enabling you to return to the original design. The methodology
used to demonstrate this hypothesis was the analysis of population data provided by
government and urban housing in the city of Palmas, situated between the time of
laying of the cornerstone and the present, focusing on the fulfillment of the social
function of urban real estate, directed to decent housing, in line with the constitutional
order. The population movement within the urban areas of the city of Palmas is the
unconstitutionality of a housing policy, focused concentration, speculation and private
interest.
Keywords:
Right
to
Housing.
Person.ConstitutionalGuarantees.Segregation.

Dignity

of

the

Human

LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1 - Localizao das principais cidades do Estado do Tocantins logo
aps a sua criao............................................................................ 66
Figura 2 - A regio que representava como soluo para o conflito poltico,
restando definir a margem do rio que seria agraciada...................... 68
Figura 3 - A localizao do quadriltero dentro do Estado do Tocantins.......... 68
Figura 4 - Diviso distrital do Municpio de Palmas........................................... 70
Figura 5 - Diviso do territrio da cidade de Palmas......................................... 72
Figura 6 - A cidade de Palmas, na sua criao, vista por satlite..................... 73
Figura 7 - A estrutura de cada Quadra dentro da cidade de Palmas................ 75
Figura 8 - As etapas de ocupao populacional dentro do territrio da cidade
de Palmas......................................................................................... 76
Figura 9 - Ilustrao de como seria a cidade de Palmas, quanto a sua
ocupao, se as etapas projetadas no projeto original fossem
seguidas........................................................................................... 76
Figura 10 - Foto area da cidade de Palmas em 1994....................................... 85
Figura 11 - Movimento populacional para formao de novos bairros em
1994.................................................................................................. 86
Figura 12 - Movimento populacional para formao de novos bairros em
2001.................................................................................................. 87
Figura 13 - Mapa de densidade populacional na cidade de Palmas

90

Figura 14 - Mapa de informaes socioeconmicas faixa de renda familiar

nas regies norte e central da cidade de Palmas............................. 91
Figura 15 - Mapa de informaes socioeconmicas faixa de renda familiar
na regio sul da cidade de Palmas................................................... 92
Figura 16 - Mapa de informaes socioeconmicas faixa de renda familiar
na regio sul em rea de expanso urbana...................................... 92
Figura 17 - Foto do eixo norte/sul da Avenida Teotnio Segurado..................... 106
Figura 18 - Mapa da regio central e sul com lotes abertos, fechados e reas
verdes................................................................................................ 107
Figura 19 - rea Residencial Sudoeste ARSO, regio subutilizada................. 111
Figura 20 - Foto de imvel central, cerca de 500 metros do palcio Araguaia... 112
Figura 21 - Foto da regio noroeste em direo regio central da cidade de
Palmas............................................................................................. 113
Figura 22 - Foto da regio central em direo regio sudoeste da cidade de
Palmas Ponte Fernando Henrique Cardoso................................. 113
Figura 23 - Foto area da regio central da cidade de Palmas, demonstrando
os vazios urbanos em meio estrutura urbana j edificada............ 114

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - - Produo Habitacional pelo Municpio de Palmas

2005/2011......................................................................................... 83
Tabela 2 - Programas habitacionais desenvolvidos no ano de 2011 e 2012
pelo Municpio de Palmas (1)........................................................... 124
Tabela 3 - Programas habitacionais desenvolvidos no ano de 2011 e 2012
pelo Municpio de Palmas (2)........................................................... 124

LISTA DE ABREVIATURAS

ARNE rea Residencial Nordeste

ARNO rea Residencial Noroeste
ARSE rea Residencial Sudeste
ARSO rea Residencial Sudoeste
ART - Artigo
AD TOCANTINS Agncia de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
BNH - Banco nacional de habitao
CC - Cdigo Civil
CPC - Cdigo de Processo Civil
CODETINS Companhia de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
CRFB/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
DEC Decreto
DEC-LEI - Decreto Lei
EC Emenda Constitucional
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
HAB/Km - Nmero de Habitantes por Quilmetro Quadrado
HIS habitao de interesso social
IPTU Imposto sobre Propriedade Territorial Urbano
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ONU Organizao das Naes Unidas
PEC Projeto de Emenda Constitucional
PAR. - Pargrafo
PEUC Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrio
SFH - Sistema nacional de habitao
- Pargrafo
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social

SUMRIO

INTRODUO........................................................................................................ 12
CAPTULO 1 - O DIREITO DE MORADIA E A FORMAO URBANA SOB O
ASPECTO CONSTITUCIONAL..................................................... 16
1.1

O DIREITO MORADIA NO SISTEMA DE PROTEO

INTERNACIONAL.......................................................................................... 16
1.2 O BRASIL E A PROTEO DO DIREITO MORADIA............................... 18
1.3 O DIREITO MORADIA EM UM AMBIENTE URBANO............................... 19
1.4 A EFETIVIDADE DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DE PROTEO
SOCIAL.......................................................................................................... 21
1.5 A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO MORADIA........................... 23
1.6 CONCEITO DE MORADIA............................................................................ 24
1.7 RELAO ENTRE O PRINCPIO DA IGUALDADE E O DIREITO DE
25
PROPRIEDADE.............................................................................................
1.8 A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO DE PROPRIEDADE............... 28
1.9 RELAO DO DIREITO URBANSTICO COM O DIREITO
29
CONSTITUCIONAL.......................................................................................
1.10 O ESTATUTO DA CIDADE E ORDENAMENTO DO ESPAO URBANO... 31
1.11 O PLANO DIRETOR COMO POLTICA DE DESENVOLVIMENTO............. 32
CAPTULO 2 - A PROPRIEDADE IMOBILIRIA URBANA E O SEU VALOR..... 35
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.2
2.3.
2.4

A RENDA DA TERRA E A DOUTRINA CLSSICA.......................................35

A renda da terra segundo Adam Smith......................................................35
A renda da terra segundo Malthus............................................................. 36
A renda da terra segundo Ricardo............................................................. 37
A renda da terra segundo Marx.................................................................. 38
O VALOR DA TERRA.................................................................................... 40
O TRATAMENTO LEGAL DISPENSADO PROPRIEDADE IMOBILIRIA
URBANA PS CRFB/88............................................................................... 42
BENS PBLICOS.......................................................................................... 43

2.5
2.6

BENS PBLICOS DOMINICAIS OU DE LIVRE DISPOSIO.....................46

FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE.........................................................49

2.6.1 Funo Social da Propriedade Imobiliria Urbana................................... 52

2.6.2 Funo Social da Propriedade Imobiliria Pblica...................................54
2.7

INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE EM CUMPRIMENTO DA

FUNO SOCIAL..........................................................................................56

2.7.1
2.7.2
2.7.3
2.7.4
2.7.5
2.7.6

Plano Diretor do Municpio de Palmas.......................................................56

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).............................................. 57
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrio (PEUC)................ 58
Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) Progressivo........................... 61
Desapropriao-sano.............................................................................. 62
Consrcio Imobilirio.................................................................................. 63

CAPTULO 3 - O MUNICPIO DE PALMAS (1989-2012) E DESCUMPRIMENTO

DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DIREITO MORADIA
DIGNA............................................................................................ 65
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
3.11
3.12
3.13
3.14
3.15

A CRIAO................................................................................................... 65
O PROJETO.................................................................................................. 70
A OCUPAO PROGRESSIVA DO PERMETRO URBANO....................... 73
A TITULARIDADE IMOBILIRIA ORIGINRIA............................................. 77
O CRESCIMENTO POPULACIONAL E A CONCENTRAO
HABITACIONAL............................................................................................ 81
PERIFERIZAO.......................................................................................... 83
OCUPAO URBANA AT 1996..................................................................85
OCUPAO URBANA DE 1996 A 2001....................................................... 86
OS PROGRAMAS HABITACIONAIS E OS LOTEAMENTOS....................... 87
A ORIGEM DA SEGREGAO.....................................................................93
IMVEIS PERTENCENTES AO ESTADO DO TOCANTINS........................ 94
IMVEIS PARTICULARES............................................................................95
MODELO DE POLTICA HABITACIONAL..................................................... 96
O IDEALISMO DO PROJETO ORIGINAL E A REALIDADE URBANA DE
PALMAS.........................................................................................................99
AUSNCIA DE DELIMITAO DE ZEIS EM VAZIOS URBANOS EM
REAS BEM LOCALIZADAS........................................................................ 100

3.16 A APLICAO INADEQUADA E INTEMPESTIVA DO SISTEMA

INTEGRADO DE COMBATE AOS IMVEIS URBANOS SUB OU
INUTILIZADOS............................................................................................,,,103
3.16.1
3.16.2
3.16.3
3.16.4
3.16.5

Aplicao seqencial.................................................................................103
PEUC de Imveis bem localizados........................................................... 104
IPTU Progressivo no Tempo..................................................................... 108
Desapropriao-sano............................................................................ 115
Aplicabilidade dos Instrumentos no Municpio de Palmas-TO............. 118

3.17

ATUAO DO EXECUTIVO MUNICIPAL................................................... 119

3.17.1 Ausncia de bens imveis em sua esfera patrimonial........................... 119

3.17.2 Desapropriao por Utilidade Pblica e sua inviabilidade.................... 125
3.17.3 A blindagem dos imveis pblicos frente aos instrumentos do
Estatuto da Cidade..................................................................................... 127
3.17.4 A Desapropriao por Interesse Social................................................... 128
3.17.5 Atuao em desfavor do executivo Estadual.......................................... 132
CONSIDERAES FINAIS.....................................................................................136
REFERNCIAS....................................................................................................... 140
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA............................................................................. 143
ANEXOS.................................................................................................................. 144
Anexo A: Quadro legislativo do municpio de Palmas-TO....................................... 145
Anexo B: Caderno de Reviso do Plano Diretor...................................................... 146
Anexo C: Relao de Imveis de Propriedade do estado do Tocantins.................. 147

12

INTRODUO

A dignidade da pessoa humana mais do que uma garantia, um princpio

que se aplica ao direito de todos os povos civilizados. O Brasil absorve este sentido,
e o aplica tanto em seu ambiente legal interno, quanto internacionalmente. Ocorre
que, simplesmente, reconhecer estes direitos, apenas no campo terico, de nada
adianta se no houver o acompanhamento de condutas efetivas, aptas a
contriburem para a sua concretizao.Por outro lado, sabe-se do intervencionismo
normativo e da incapacidade do Estado e de seus instrumentos formais para dar
conta do aumento incontrolvel das demandas sociais.
O direito de ter uma moradia representa uma forma de se conferir dignidade
pessoa humana. No somente quanto ao seu fornecimento, mas, sobretudo, ao
proporcionar, ao menos, um ambiente onde o cidado possa exerc-la de forma
digna.
O ambiente urbano representa o lar da grande maioria da populao
mundial. O xodo rural, fenmeno to comum no sculo passado, deflagrou as
falhas estruturais das cidades naquela poca. Hoje, pode-se considerar a
realocao da populao menos favorecida nos espaos urbanos como o grande
desafio do planejamento urbano na esfera governamental.
No captulo 1, o direito moradia abordado sob o conjunto normativo
internacional, considerando os tratados de direitos humanos firmados pelo Brasil. A
Constituio da Repblica Federativa do Brasil CRFB/88 retratada como fonte
normativa principal de garantia do direito moradia, exigindo dignidade pessoa
humana como forma de proporcionar a efetivao deste direito. Desta forma, nesta
parte do trabalho, a moradia incorporada no ordenamento jurdico brasileiro como
garantia constitucional devidamente regulamentada, apta a proporcionar sua
efetivao imediata, direta ou indiretamente.
No captulo 2, o direito de propriedade passa a ser o objeto de anlise,
ressaltando a alterao de paradigmas causada pela promulgao da CRFB/88. O
cumprimento da funo social, decorrente da nova ordem constitucional, passou a
ser condicionante ao pleno exerccio do direito de propriedade. Neste contexto, o
ambiente urbano surge com protagonismo, considerando o elevado ndice de

13

povoao e a carncia de espao, pugnando pela existncia de um conjunto

normativo que expresse as formas de cumprir-se a funo social da propriedade
imobiliria urbana.
A execuo das normas decorrentes do texto constitucional, de abrangncia
nacional e municipal, retratada no captulo 3 deste trabalho. Contextualiza-se o
conjunto abstrato de normas realidade da cidade de Palmas. Por esta razo, e
pelo curto perodo de sua fundao, realiza-se uma abordagem histrica da
formao urbana da cidade, considerando, principalmente, se tratar da nica capital
de um Estado da Federao criada e formada sob a gide da CRFB/88.
O mtodo qualitativo de pesquisa foi adotado como forma de abordagem,
pois descreveu-se uma realidade ftica, sendo o resultado de um processo histrico
de polticas urbansticas e habitacionais. Para tanto, colheu-se dados de pesquisas
bibliogrficas, acrescidos de figuras, aptas a retratarem o aspecto fsico da cidade, e
mapas, para demonstrar o aspecto socioeconmico.
Compreender que os fatores que ditaram a forma como a cidade est
crescendo (populacional) e se estabelecendo, indispensvel para que se visualize
o fenmeno da segregao urbana ocorrida em Palmas, o que torna essencial o
estudo do acervo de registro socioeconmico, imobilirio e de programas
habitacionais, constante nos rgos governamentais, hbil a demonstrar o processo
de ocupao dos espaos urbanos na cidade de Palmas.
O Plano Diretor do Municpio, especialmente sob os seus aspectos
econmico e social, tambm representa objeto de estudo a fim de depreender a sua
participao na forma de ocupao dos imveis urbanos em Palmas-TO. Por fim, a
titularidade dos imveis urbanos, pblicos e privados, so objeto de estudo, a fim de
expressar algumas causas de segregao ao direito moradia.
Atualmente, observa-se que ainda h informao sobre a origem urbana da
cidade de Palmas, sobretudo em razo da brevidade de sua histria. No so raras
as oportunidades em se deparar com profissionais das reas de arquitetura,
engenharia, direito e meio ambiente, protagonistas do projeto original da cidade, e
que ainda participam diretamente do seu planejamento. No mesmo sentido, as
personalidades polticas que estiveram frente nos momentos de criao ainda so
atuantes no cenrio administrativo, tanto Municipal quanto Estadual.

14

Os erros apontados na atualidade, que acabam por gerar graves mazelas e

transtornos para os que vivem em cidades, so constatados em razo da ocupao
desordenada de espaos, na maioria das vezes, destitudos de condies para
abrigar determinada quantidade de pessoas, e, concomitantemente, fornecer
condies de vivencia digna.
O fundo de estudo deste trabalho no deixa de ser o ambiente urbano, mas
utiliza-se de um espao limitado, definido, representado por uma cidade especfica,
implantada deliberadamente, para ser a capital do mais novo Estado da Federao:
o Municpio de Palmas-TO. Trata-se da nica capital brasileira criada sob a gide da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 CRFB/88, tendo o direito
moradia, a dignidade da pessoa humana e a funo social da propriedade o status
de garantia constitucional.
Apresenta-se um ambiente ainda em fase de consolidao, no mais como
estrutura sedimentada, definida, limitadora de projetos de alterao. Mas ainda
aberta a efetivao de polticas voltadas para ocupao ordenada, oferecedora
daquilo que o ambiente urbanizado faz de melhor: qualidade de vida e integrao
social.
Com este trabalho, objetiva-se demonstrar a correspondncia entre o projeto
original para construo da cidade de Palmas e sua realidade ftica. Para tanto, so
retratadas algumas prticas desenvolvidas pelas administraes Estadual e
Municipal no decorrer de sua histria, tendo como destinatrias a populao, os
interesses pessoais-partidrios e conjunto normativo urbanstico-habitacional.
Demonstrar, dentro de um processo histrico, considerando aspectos fsicos,
polticos e econmicos, os motivos que originaram a atual realidade da cidade,
quanto ao cumprimento do direito moradia digna, apresenta-se, igualmente, como
objeto de pesquisa.
Como

proposies,

apresentam-se

os

instrumentos

compulsrios

estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, aplicveis aos imveis descumpridores da

funo social da propriedade, destacando a forma de aplicao, considerando as
especificidades do local, e a titularidade das aes. A desapropriao da
propriedade pblica, como consequncia do descumprimento da funo social,
tambm apresentado como proposio, considerando a condio e a titularidade
dos imveis urbanos da cidade de Palmas.

15

J se passaram pouco mais de duas dcadas desde sua fundao. Altos

ndices de crescimento populacional ao longo dos anos, e a alterao de projetos a
cada corrente poltica que se fazia dominante, so dois importantes fatores que
esto levando este Municpio vala comum de todos os outros que lhe precederam.
Porm, se vislumbra a possibilidade de impedir este percurso, pelo fato de que ainda
se faz presente um processo de formao.
A Moradia, acrescida Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988 como garantia fundamental, ao lado de direitos h muito consolidados como a
sade, educao, segurana e previdncia, possibilita a exigncia de seu
cumprimento de forma imediata, e no de forma programtica. Destaca-se a
doutrina Neopositivista, representada por autores comoLuis Roberto Barroso, Jos
Afonso da Silva, Suali Jnior, Elaine Pagani, entre outros.
Desta forma, no poder os poderes executivo, legislativo e judicirio, cada
um no exerccio de funo tpica, deixar de atuar no sentido de efetivar
imediatamente o direito moradia digna, em consonncia com a dignidade da
pessoa humana, por entender se tratar de apenas de uma norma programa.
As teorias relativas ao valor da terra sero consideradas neste trabalho,
partindo de um parmetro intuitivo, e se sedimentando, a posteriori, vinculado
distribuio espacial das atividades da sociedade.
A anlise da doutrina clssica, atravs deMarx, Smith, Malthus e Ricardo,
acerca da teoria da renda da terra, possibilitar constatar os fatores de valorizao
deste bem, considerando o elemento natural e a interveno humana nesse
processo.
Contextualizando ao espao urbano o que fora teorizado acerca da renda da
terra, com nfase no valor atribudo este bem, autores como Brondino, Vilaa, Dek,
Forkenbrock, atriburam fatores antes no considerados como agregadores de valor
terra urbana, como: localizao, aglomerao e acessibilidade.
Portanto, a abrangncia dos ensinamentos clssicos acerca da renda
oriunda da terra e a anlise de fatores que influenciam o valor deste mesmo bem
junto ao ambiente urbano possibilitaro demonstrar uma realidade atual, como fruto
de prticas privativas e estatais ao longo da formao urbana do Municpio de
Palmas.

16

CAPTULO 1 - O DIREITO MORADIA E A FORMAO URBANA SOB O

ASPECTO CONSTITUCIONAL

1.1 O DIREITO MORADIA NO SISTEMA DE PROTEO INTERNACIONAL

A Declarao Universal dos Direitos Humanos, fonte inspiradora do sistema
de proteo internacional dos direitos humanos e, por consequncia, do direito
moradia, dispe que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de
assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio,
habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, o direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros
casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle. A
partir desta afirmao, a moradia deixa de ser um mero integrante do direito a um
padro de vida adequado, e assume carter autnomo.
O artigo 11 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturaiscontm o principal fundamento do reconhecimento do direito moradia
como um direito humano, gerando para os pares signatrios a obrigao legal de
promover e proteger esse direito.
Art. 11
1. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda
pessoa aum nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia,
inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma
melhoriacontnua de suas condies de vida. Os Estados-partes tomaro
medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito,
reconhecendo, nessesentido, a importncia essencial da cooperao
internacional fundada no livreconsentimento. (PACTO INTERNACIONAL DE
DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, 1966).

O Estado brasileiro tem essa obrigao e responsabilidade, uma vez que o

Brasil ratificou no somente esse pacto, como tambm de Direitos Civis e Polticos
no ano de 19921.
O direito moradia, derivada do direito a um nvel de vida adequado,
configura a sua indivisibilidade e interdependncia e inter-relacionamento como
direito humano, por exemplo, com o direito de liberdade de escolha de residncia, o
direito de liberdade de associao (como as de moradores de bairro, vila e

1
O Brasil ratificou o Pacto Internacional de Direitos Civis Polticos atravs do Decreto n. 592,
06/07/92.

17

comunidades de base), com o direito de segurana (casos de despejos e remoes

foradas ou arbitrrias, ilegais), o direito de privacidade da famlia, casa e
correspondncia, com o direito a higiene ambiental e o direito de desfrutar o mais
elevado nvel de sade fsica e mental.
Pode-se identificar a moradia como obrigao assumida pela comunidade
internacional, em diversas convenes: na Conveno Internacional sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965), artigo 52; na
Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a
Mulher (1979), atravs do artigo 14.2, alinea h3; Conveno sobre os Direitos da
Criana (1989), artigo 21, item I4, todas devidamente ratificadas inclusive pelo Brasil.
Tal como as Declaraes sobre Direitos Humanos que se complementam
com os tratados e convenes como instrumentos de proteo internacional dos
direitos humanos, o direito moradia est previsto na Declarao sobre
Assentamentos

Humanos

de

Vancouver

(1976),

na

Declarao

sobre

Desenvolvimento (1986), na Agenda 21 (1992), e reconhecido como um direito

humano especial na Agenda Habitat adotada pela Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos, Habitat II, realizada em Istambul em julho de
1996.Nesta Agenda, a primeira meno ao direito moradia se encontra no captulo
II, referente s metas e princpios como parte do pargrafo 26:
Ns reafirmamos e somos guiados pelos propsitos e princpios da Carta
das Naes Unidas e ns reafirmamos nosso compromisso de assegurar a
plena realizao dos direitos humanos a partir dos instrumentos
internacionais, em particular neste contexto o direito moradia disposto na
Declarao Universal de Direitos Humanos, e provido pelo Pacto
Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, [...] levando em
conta que o direito moradia includo nos instrumentos internacionais acima
mencionados deve ser realizado progressivamente. (AGENDA HABITAT II,
2003).
2

A Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial foi

adotada pela Resoluo 2106-A (XX), da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 21/12/1965, e
entrou em vigor em 1969, sendo monitorada pelo Comit sobre a Eliminao de Discriminao
Racial. Essa a conveno que tem o maior nmero de ratificaes, de 133 pases at 1993. O
Brasil ratificou em 27/03/68.
3
A Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher foi adotada
pela Resoluo 34/180, da Assemblia Geral da Naes Unidas, de 18/12/1979, e entrou em vigor
em 1981, sendo monitorada pelo Comit sobre Eliminao de Discriminao contra a Mulher. A
conveno tinha sido ratificada por 99 pases at janeiro de 1992. O Brasil ratificou a conveno em
1984
4
A Conveno sobre os Direitos da Criana foi adotada pela Resoluo 44/25, da Assemblia Geral
das Naes Unidas, de 20/11/1989, e entrou em vigor em 02/09/1990, sendo monitorada pelo Comit
sobre os Direitos da Criana. A Conveno foi ratificada por 69 pases at 1992. O Brasil ratificou em
21/11/1990.

18

1.2 O BRASIL E A PROTEO AO DIREITO MORADIA

O Brasil se apresenta diante da comunidade internacional como sendo um
pas marcado pela diversidade tnica, farto em recursos naturais, e com pluralidade
de traos culturais. Porm, a pobreza, excluso e misria de significativa parcela de
sua populao o torna um dos pases mais desiguais do planeta.
Considerando o sculo passado, antes da dcada de 30, a criao de
moradias habitacionais cabia exclusivamente iniciativa privada, perante uma
realidade agrria que acabava por descentralizar este encargo. A partir deste marco,
a realidade econmica do pas passa a sofrer mudanas. A indstria nascente e
comrcio aquecido, fez com que as cidades passassem a receber um contingente
cada vez maior de pessoas. Com isso, o Estado passa a investir em infraestrutura
urbana e regional, visando o desenvolvimento industrial e a substituio das
importaes. Nesse contexto, observa-se, durante o governo Vargas, a construo
dos primeiros conjuntos habitacionais destinados a algumas categorias profissionais.
Quanto proviso de moradias, a atuao do Estado passou a ser marcada
pela urbanizao, pois, a partir da segunda metade do sculo passado, o Brasil
comeou a viver um novo modelo de industrializao, baseado na produo de bens
durveis e de produo. Com isso, a massificao do consumo de bens modernos
veio a integrar a vida e as habitaes das pessoas nos subrbios mal servidos de
infraestrutura e com baixos padres de urbanizao.
Seguindo-se, o Estado comeou a legislar sobre concesses de crditos
para a indstria da construo civil e regulao dos aluguis privados.Diante deste
evidente intervencionismo estatal, foi criado o Sistema Financeiro de Habitao
(SFH) em 19645, que foi subsidiado pelo Banco Nacional de Habitao (BNH)6,
entidade responsvel pelo fomento desta poltica, presente em praticamente todos
os Municpios brasileiros.
Tal poltica organizacional funcionava da seguinte maneira: concesso de
crdito habitacional com fonte de recursos prprios, oriundos da poupana voluntria
e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Sendo assim, o mercado
5

O SNH foi institudo pela Lei n 4.380/64.

A criao do BNH surgiu de propostas articuladas pelo Sindicato das Indstrias da Construo Civil
do Estado da Guanabara e pela Cmara Brasileira da Indstria da Construo
6

19

imobilirio sofreu uma diviso: um setor dirigido s classes de renda mdia e alta,
operado pelos agentes privados do sistema (agentes financeiros, produtos e
construtores imobilirios); e outro dirigido aos setores de baixa renda, operado por
agncias estatais.
A segmentao espacial das pessoas com menor capacidade econmica
ficou bastante evidente, em razo deste modelo privatista da atuao estatal,
criando mecanismos de seletividade baseados na renda do adquirente, isto , na
comprovao da sua capacidade de pagamento das prestaes.
O SFH foi incapaz de atender s necessidades habitacionais da populao
brasileira, sobretudo a de baixa renda7. Entretanto, cerca de 4,4 milhes de
unidades foram financiadas pelo sistema no perodo de 1964 a 1986, representando
27% do incremento do estoque de moradias urbanas no perodo, estimado em 16,6
milhes de unidades (incluindo todos os mecanismos de produo informal,
inclusive). No perodo de 1979-80, a participao foi de quase 50% (ARRETCHE,
1990).
J no final do sculo, com a grave crise econmica experimentada pelo pas,
acompanhada de arrocho salarial e queda do poder aquisitivo, a inadimplncia
acabou atingindo o SFH, o que resultou na extino do banco financiador, o BNH.
Em decorrncia do trmino deste sistema, coube Caixa Econmica Federal a
incumbncia de agente operador do FGTS, e ao Banco do Brasil a regulamentao
dos depsitos em poupana. Desta forma, o Governo Federal passou a atuar em
parceria com o Governo dos Estados e dos Municpios, firmando convnios no
sentido de financiar a construo de moradias por todo pas.

1.3 O DIREITO MORADIA EM UM AMBIENTE URBANO

A mudana no panorama econmico brasileiro aps a revoluo de 30, no
sculo passado, marcada pela mudana do eixo de investimento, diminuindo a
concentrao no setor agrcola em prol do desenvolvimento industrial, tambm
causou reflexos sociais. Atender o gigantesco movimento populacional passou a ser
7

Isto claramente demonstrado quando o BNH registrou, em 1985, cerca de 200 mil unidades
construdas e no comercializadas, frente a um dficit calculado poca de 7 milhes de unidades,
devido falta de poder aquisitivo.

20

um dos grandes desafios estatal, considerando a necessidade de construir cidades

para o atendimento das necessidades de moradia, trabalho, abastecimento, lazer,
educao e sade.
Como resultado desta abrupta alterao, no s econmica, mas, sobretudo,
social, sem o devido investimento em infraestrutura, a urbanizao brasileira acabou
por refletir o modelo de industrializao e desenvolvimento vigente em praticamente
todos os pases em desenvolvimento, ou seja, heterogneo e desequilibrado, cujo
resultado uma dinmica de modernizao que recria excluso social e segregao
territorial para grande parcela da populao.
O cenrio do recrudescimento da urbanizao brasileira, no muito diferente
do que se observa na atualidade, foi marcado por reformas urbanas, obras de
saneamento e sofisticao que expulsaram os pobres para as periferias como
soluo para eliminar epidemias e higienizar os espaos. Contraditoriamente, obras
paisagsticas eram realizadas nas reas centrais para favorecer a consolidao do
mercado imobilirio capitalista que comeava a surgir. Mas, em razo dos baixos
salrios e ausncia de proteo social, os trabalhadores das indstrias foram se
assentando nas periferias das grandes cidades.
Os financiamentos imobilirios oferecidos, sobretudo pelas instituies
financeiras estatais, no foram suficientes a democratizar o acesso moradia. Os
crditos privilegiavam as classes mdias e altas, sendo que as moradias populares
produzidas pelo Estado geralmente eram construdas nas periferias. A extenso das
redes de infraestrutura realizadas pelo Poder Pblico em direo aos locais
distantes valorizava as reas vazias localizadas neste trajeto, beneficiando as
atividades especulativas e penalizando os moradores das periferias e os
contribuintes que, ao final, arcaram com estas obras.
importante ressaltar que, do ponto de vista jurdico, o uso e ocupao do
solo urbano foram estruturados sob uma construo legislativa que remonta o sculo
XIX, com a primeira lei de terras, de 1850, que praticamente inaugurou a forma de
aquisio dos imveis, que antes se baseava exclusivamente sob o regime de
posses. No mesmo sentido, j no sculo XX, o Cdigo Civil de 1916.
Posteriormente, destacaram as leis produzidas em mbito Municipal e Estadual,
instituindo cdigos de Posturas, os cdigos de obras, leis de zoneamento,

21

parcelamento do solo, edificaes, entre outras. Tinham como objetivo fixar padres
ideais de cidade, como taxa de ocupao, densidades, tamanho mnimo de lote, etc.
A existncia de reas abrangidas pela regulamentao local, normalmente
reas centrais, e outras exclusas deste mesmo permetro, perifricas, acabou por
gerar um diferencial no preo dos imveis. Esta situao segregou territorialmente
grande parte da populao que no tinha condies de pagar pelo preo da terra
urbanizada e bem localizada8. O efeito produzido sobre a forma das cidades
brasileiras foi uma paisagem dividida: a cidade formal, legal e urbanizada, e a cidade
informal, ilegal e desprovida de infraestrutura.
Pode-se concluir que a atual ilegalidade urbanstica resultado de uma
legalidade restritiva. A ilegalidade subproduto da regulao tradicional e do no
cumprimento da funo social da propriedade (ROLNIK, 1999). Este modelo define o
titular do direito cidade, e daquele relegado ao exlio, ou a "no-cidade".

1.4 A EFETIVIDADE DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DE PROTEO

SOCIAL
O Positivismo jurdico deixou de representar a dogmtica do direito objetivo
j a partir da segunda metade do sculo passado. Como leciona Luiz Roberto
Barroso: A aproximao quase absoluta entre o Direito e norma e sua rgida
separao da tica no correspondiam ao estgio do processo civilizatrio e s
ambies dos que patrocinavam a causa da humanidade (BARROSO, 2001.p. 19).
A novidade das ltimas dcadas no est, propriamente, na existncia de
princpios e no seu eventual reconhecimento pela ordem jurdica. Os princpios,
vindos dos textos religiosos, filosficos ou jusnaturalistas, de longa data permeiam a
realidade e o imaginrio do Direito, de forma direta ou indireta. O que h de singular
na dogmtica jurdica da quadra histrica atual o reconhecimento de sua
normatividade.
Os grandes princpios de um sistema jurdico so normalmente enunciados
em algum texto de direito positivo. No obstante, [...] tem-se, aqui, como
fora de dvida que esses bens sociais supremos existem fora e acima da
8

As principais normas relativas ao parcelamento do solo no Brasil foram o Decreto-Lei n58/37, a Lei
Federal n 6.766/79, alterada pela Lei Federal n 9.785/99. Essa legislao inicialmente estabelecia
padres de parcelamento do solo nicos para todas as cidades brasileiras, o que posteriormente foi
remetido aos Planos Diretores.

22

letra expressa das normas legais, e nelas no se esgotam, at porque no

tm carter absoluto e esto em permanente mutao. (BARROSO, 1999,
p. 49).

Em deciso proferida pelo Tribunal Constitucional Alemo:

O direito no se identifica com a totalidade das leis escritas. Em certas
circunstncias, pode haver um mais de direito em relao aos estatutos
positivos do poder do Estado, que tem a sua fonte na ordem jurdica
constitucional como uma totalidade de sentido e que pode servir de
corretivo para a lei escrita, tarefa da jurisdio encontr-lo e realiz-lo em
suas decises. (HABERMAS, 1997,p. 303).

Os princpios constitucionais, explcitos ou no na carta, passam a ser a

sntese dos valores abrigados no ordenamento jurdico de um Pas, representando a
ideologia, os postulados bsicos e a finalidade de um povo.
Alguns dos princpios explcitos no texto constitucional so vislumbrados no
artigo 3, o qual afirma os objetivos finalsticos do Estado brasileiro:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao.(BRASIL, 1988)

Com isto, nosso sistema constitucional, desde sua espinha dorsal, traduzida
nos princpios fundamentais, se pe em sintonia e em Estado de compromisso com
as inspiraes mais essenciais do constitucionalismo democrtico contemporneo, a
que se refere Paulo Bonavides:
O centro medular do Estado social e de todos os direitos de sua ordem
jurdica indubitavelmente o princpio da igualdade. Com efeito, materializa
ele a liberdade da herana clssica. Com esta compe um eixo ao redor do
qual gira toda a concepo estrutural do Estado contemporneo... De todos
os direitos fundamentais, a igualdade aquele que mais tem subido de
importncia no Direito Constitucional de nossos dias, sendo, como no
poderia deixar de ser, o direito-chave, o direito-guardio do Estado social...
Na judicatura do Tribunal Constitucional da ustria, por exemplo, ele no
apenas predominou quantitativamente como desalojou todos os demais
direitos fundamentais (BONAVIDES, 2003, p. 301-302).

Atualmente, o direito de moradia encontra-se na base da maioria dos demais

direitos fundamentais sociais assegurados pela CFRB/88. Mesmo assim, necessrio
se faz definir o seu alcance e os limites de seu carter obrigacional-prestacional, o

23

que representa questo tormentosa para os agentes pblicos nem sempre

voltados para a melhor interpretao da Constituio.
O artigo 5, pargrafo 1 da CRFB/889, imperioso ao afirmar que as
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, e
que no se resumem quelas previstas no seu prprio rol, mas aos demais direitos
fundamentais expostos em outros artigos do texto constitucional.
A moradia, includa no rol dos direitos fundamentais e incorporada pela
abrangncia dos princpios finalsticos do Estado Brasileiro, deve ser efetivada
atravs de polticas pblicas concretas e diretas, sobretudo nas grandes cidades.

1.5 A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO MORADIA

O direito moradia, apesar de integrar o repertorio dos direitos fundamentais
atravs de interpretao extensiva de alguns dispositivos constitucionais, foi
introduzido carta magna durante convocao extraordinria do Congresso
Nacional, quando foi aprovada a PEC 601/98, que resultou na EC 26/2000, incluindo
a moradia no captulo dos direitos sociais, enunciados pelo artigo 6 da CRFB/88.10
Agora, alinhado horizontalmente ao direito educao, sade, trabalho,
lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e
assistncia aos desamparados, o direito moradia passa a figurar formalmente na
expressiva lista de direitos fundamentais.
A constitucionalizao do direito moradia convalida a indisponibilidade da
habitao, e sua vinculao ao Estado de bem estar do ser humano, seguindo
expresso j consagrada pelo artigo 25, da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, de 1948. Do mesmo modo, acolhe proposio da 2 Conferncia sobre
Assentamentos Urbanos (Habitat II) promovida em 1996 pela Organizao das
Naes Unidas (ONU), em Istambul, Turquia, que recomendou a todos os pases

Art. 5 ()
Pargrafo 1o. As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
10
Art. 6. so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio

24

participantes, entre eles o Brasil, o destaque normativo do direito moradia em suas

constituies.

1.6 CONCEITO DE MORADIA

Moradia direito fundamental que empresta substrato fsico maioria dos

direitos fundamentais sociais assegurados pela Constituio Federal, na medida em
que constitui a base material, a partir da qual vrios outros direitos fundamentais
podem ser exigidos utilmente pelos cidados. A moradia identificada como sendo
uma das funes urbansticas, ao lado da circulao, do trabalho e do lazer das
pessoas (SILVA, 1996).
Trata-se de uma necessidade inerente natureza humana. At mesmo os
nmades, quase extintos, necessitam de moradia, mesmo que provisria. Nas
palavras de Francesco Carnelutti:
A casa um interesse fundamental do homem, e at da sociedade, porque
fornece o ambiente dentro do qual a famlia, que a clula da sociedade,
pode realizar o milagre, no somente da propagao da espcie quanto da
formao do indivduo (CARNELUTTI, 2003, p. 13).

A moradia representa o abrigo, o lugar onde se exerce a intimidade, no

podendo ser violado. Portanto, trata-se de um espao fsico dentro do qual o
indivduo se sente abrigado, juntamente com sua famlia.Qual o ser humano que no
necessita de um abrigo, considerado em todos os sentidos possveis? O exerccio
pleno da liberdade passa pela garantia da moradia.
O que parece simples, melhor dizendo, de fcil acesso, considerando a
imensido de espaos habitveis ainda existentes no Brasil, muda completamente
de feio, quando o objeto de anlise se limita s cidades, onde se concentra quase
a totalidade dos brasileiros.
Suale Jnior, referenciando o Comentrio Geral n. 4 do Comit dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais sobre o Direito moradia adequada na forma do
pargrafo 1 do artigo 11 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais, institudos pelas Naes Unidas em 1966, com entrada em vigor em 1967,
sustenta que:

25

O direito moradia no deve ser interpretado em um sentido estreito ou

restritivo que o iguale, por exemplo, ao abrigo fornecido meramente como
um telhado sobre a cabea ou o considere exclusivamente como um
produto. Deve-se considera-lo como o direito a viver com segurana, paz e
dignidade em algum lugar. Devendo assim ser, pelo menos por duas
razes. Em primeiro lugar, o direito moradia vinculado integralmente a
outros direitos humanos e aos princpios fundamentais que servem de
premissa ao Pacto. Assim, pois, a dignidade inerente pessoa humana,
da qual os direitos contidos no Pacto derivam, requer que o termo moradia
seja interpretado levando em conta outras diversas consideraes das quais
o mais importante que o direito moradia deva ser assegurado a todas as
pessoas, seja qual for sua renda ou seu acesso aos recursos econmicos.
Em segundo lugar, a referncia ao pargrafo 1 do artigo 11 deve ser
entendida no apenas como direito moradia, mas moradia adequada
(SUALE JNIOR, 2004, p. 102).

Nesse sentido, se manifesta Elaine Pagani:

A atuao governamental e da sociedade derivada da explicitao da
moradia como um direito social deve abranger, alm da construo de
unidades habitacionais, a implantao de infraestrutura e servios bsicos,
a criao de mecanismos includentes capazes de atender populaes hoje
excludas, diante da reviso da legislao em vigor e a concepo de novos
conceitos jurdicos (PAGANI, 2009, p.121).

1.7 RELAES ENTRE O PRINCPIO DA IGUALDADE E O DIREITO DE

PROPRIEDADE
Em organizaes sociais predominantemente capitalistas, nas quais
predominam grandes contrastes, a concentrao da propriedade o maior obstculo
construo da igualdade material no campo da existncia das coletividades
humanas. Trata-se de um direito que deve ser compreendido dentro de um cenrio
limitador, que visa subordinar os direitos dominiais s exigncias da justia social, de
forma a inclu-los no projeto constitucional.
Vale mencionar que o pensamento poltico e filosfico que alicera as
Declaraes humanitrias dos sculos XVII e XVIII associava, inseparavelmente, o
ideal da liberdade com as prerrogativas inerentes propriedade. Tal se d a ponto
de a pregao liberal sustentar que o individuo definido por sua propriedade e que
sem os direitos de propriedade no pode haver direitos a liberdade.Como preconiza
Macphrson, acerca do pensamento ingls: o individualismo no sculo 17... em
verdade

afirmao

da

(MACPHERSON, 1979.p. 13).

propriedade,

ele

essencialmente

possessivo

26

Para ilustrar ainda mais esta condicionante histrica, a liberdade que

possibilita o exerccio pelos seres humanos do poder soberano de pr fim ao Estado
de guerra, no qual os homens se entredevoram, e que resultante da liberdade
natural egostica e destruidora, Hobbes prope, no clebre Leviat, um Estado de
liberdades civis, onde prevalece a liberdade racional de comprar e vender e de
celebrar outros contratos uns com os outros (HOBBES, 1976).
Nesta perspectiva, a prtica que visa a busca incessante pela acumulao
de capital, conduz, inevitavelmente, a desigualdades no campo da riqueza e de
patrimnio humano. Logo, o direito natural de propriedade acaba por gerar o direito
natural acumulao de capital. Com isso, o prprio homem se submete ao poder
poltico do Estado, cuja finalidade assegurar e conservar as autonomias do
domnio humano, para poder desfrutar pacificamente de suas propriedades.
Portanto, o postulado da igualdade jurdica estampado, com caracterstica
de pioneirismo constitucional no artigo 1 da Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado de 178911, depois transformado em prembulo do estatuto constituinte
de 3 de setembro de 1791, jamais foi capaz de impedir as desigualdades materiais
inerentes ao regime capitalista.
Essa foi a tnica durante todo sculo XVIII. Porm, com efeito, ao longo do
sculo XIX, medida que se desenvolvia o Regime / Estado capitalista e, por ele, o
domnio excludente da burguesia sobre o proletariado, a nova classe operria foi se
tornando ciente das manipulaes entabuladas pelo sistema burgus, incluindo a
ideia de defesa plena do direito de propriedade, alm da irrestrita liberdade de
contratar.Nesta mesma poca, houve movimentos que representaram as primeiras
reaes

quela

realidade,

como

revoluo

camponesa

mexicana,

e,

sobretudo,com a revoluo bolchevista russa.

Mas foi na Alemanha, que buscava sua reconstruo democrtica aps ser
reduzida a escombros pelo fracasso do Kaiscrismo expansionista da Primeira Guerra
Mundial, onde se deu a grande renovao do direito constitucional daquele sculo
o constitucionalismo social e econmico, cujas linhas mestras estavam condensadas
em dois dos trs dispositivos que abriam a seo dedicada a seo dedicada vida
econmica na clebre Constituio de Weimar de 1919:
11
Artigo 1o: Les homes naissentetdemeurent libres etgaux em droits. Lesdistinctionssociales ne
peuventltrefonds que surlutilitecommunc.

27

Art. 151 A organizao da vida econmica deve corresponder aos

princpios da Justia e perseguir como fim assegurar a todos uma existncia
digna do homem. Dentro desses limites deve ser assegurada a liberdade
econmica do indivduo. Nenhuma restrio legal poder haver seno para
garantir direitos ameaados ou para satisfazer exigncias imperiosas do
bem pblico. garantida, nos termos das Leis da Unio, a liberdade de
comrcio e da indstria
[...]
Art. 153 A propriedade garantida pela Constituio. Seu objeto e limites
emanam da Lei. No se procede a desapropriao, seno para o bem geral
e em virtude da Lei. Faz-se por justa indenizao, salvo disposio em
contrrio de Lei Federal. (...) A propriedade gera obrigaes. Seu uso deve
ser ao mesmo tempo um servio em prol do interesse
geral.(http://www.zum.de/psm/weimar/weimar_vve.php).

Limites ao direito antes irrestrito de propriedade foram introduzidos, portanto,

no direito constitucional contemporneo, pela Constituinte de Weimar. Foi conferida
a noo de que a propriedade obriga, ou seja, que impe encargos sociais para ao
titular do domnio.A partir da, os sistemas constitucionais se reorientam no sentido
da democracia de carter social-econmico, a exemplo da Constituio brasileira de
1934. Esta, ao normatizar no plano supralegal o iderio da Revoluo de 1930,
chegou a incorporar literalmente algumas das novas noes introduzidas pelo
inovador documento constitucional alemo.
Esta perspectiva continuou presente, mesmo nas autoritrias cartas de 1937
e 1964, bem como na de 1946, excessiva e extempornea ultraliberalista com a
radical

exigncia de

prvia

justa

indenizao em dinheiro

para

as

desapropriaes latifundirias para fins da reforma agrria, cuja proposta de

modificao custaria nao a deposio do presidente Joo Goulart e vinte anos
de ditadura militar at a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
(CRFB/88), que confere nfase a concepo social de propriedade.
Abre-se, assim, o ensejo para a fixao de extensa srie de classificaes
normativas em nvel constitucional, relacionadas ao direito de propriedade,
destinadas a exteriorizar a exigncia da funo social da propriedade, como
condicionante da legitimidade de sua titularidade e exerccio.
A CRFB/88 classifica e distingue as mltiplas modalidades de domnio,
passando a conferir maior ou menor nvel de proteo, dependendo de seu carter
essencial. Pode ser citado, a ttulo exemplificativo: a clusula de impenhorabilidade
(art. 5o, XXVI); imunidade relativa ao imposto sobre a propriedade territorial rural
(art. 153, par. 4o); a funo social da propriedade urbana (art. 182, par. 2o), que

28

conduz para outras disciplinas especficas; usucapio pr-moradia (art. 156, par.
1o, e 182, par. 4o, II), ou ainda, a utilizao da desapropriao como instrumento de
garantia social da propriedade urbana, segundo as exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no Plano Diretor (art. 182, par. 2o e 4o, III).

1.8 A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO DE PROPRIEDADE

A constitucionalizao do direito de propriedade se efetivou a partir de um
clamor internacional e de uma espcie de normatividade supralegal.A alterao do
cenrio poltico brasileiro, decorrente de uma maior abertura, aliado ao clamor social
para se conferir maior respeito aos direitos inerentes ao ser humano, dominaram o
cenrio jurdico durante, sobretudo, a dcada de 80.O rompimento de uma fase
autoritria e segregadora foi uma das concesses para elaborao do novo texto
constitucional. A propriedade, como j mencionado era o mais evidente instrumento
de representao do poderio econmico de determinada pessoa. Ocorre que tal
representatividade no merecia respaldo jurdico, como antes. A realidade outra,
mesmo no havendo grandes alteraes quanto ao sistema poltico e econmico.
Urgia o ingresso publicista junto a este direito antes exercido com ampla liberdade.
Com esta premissa, foram introduzidos vrios dispositivos no texto
constitucional de 1988. Gustavo Tepedino ensina:
A Constituio brasileira de 1988 introduziu profundas transformaes na
disciplina da propriedade, no mbito de uma ampla reforma de ordem
econmica e social, de tendncia nitidamente intervencionista e solidarista.
[...]
A tal contexto poltico preciso a acrescentar o fim do regime autoritrio no
Brasil dos anos 80, para compreender o significado da Constituio de
1988, resultado do compromisso histrico dos grupos sociais interessados
em assegurar suas plataformas reivindicatrias no novo texto. No que tange
questo da propriedade, o texto constitucional inclui a propriedade privada
entre os alicerces da Ordem Econmica, juntamente com a funo social da
propriedade, esta tambm considerada autonomamente (art. 170, I e III)
(TEPEDINO, 1999, p. 268).

Afirma-se, portanto, que a constitucionalizao do direito de propriedade

institui um cenrio de proteo jurdica, apto a direcionar o aparelho do Estado em
prol da responsabilidade social dos proprietrios e em prol de maior igualdade na
cidade e no campo.

29

1.9 RELAO DO DIREITO URBANSTICO COM O DIREITO CONSTITUCIONAL

H que se reconhecer que as normas de direito de natureza urbanstica
encontram-se espalhadas em diversas legislaes, produzidas em todas as esferas
de competncia, tendo como abrangncia determinado assunto de interesse
constitucionalmente previsto.Ademais, a prpria Constituio da Repblica traz
normas urbansticas em alguns de seus dispositivos, servindo como parmetro para
atendimento das legislaes infraconstitucionais.A ausncia de unidade legislativa,
ou at mesmo, centralizao de competncia para as normas urbansticas, dificulta
a formao de um conjunto coerente e sistematizado de regras e princpios a serem
aplicados em diversas situaes.Tais formaes legislativas encontram-se, apesar
de dispersas, conexas em funo do objeto regulado, que vem a ser o prprio objeto
do Direito Urbanstico.Silva conceitua Direito Urbanstico como sendo:
Conjunto de tcnicas, regras e instrumentos jurdicos, sistemticos e
informados por princpio apropriados, que tenha por fim a disciplina do
comportamento humano relacionado aos espaos habitveis, ou
seja,(...)arte e tcnica social de adequar o espao fsico s necessidades e
dignidade da moradia humana (SILVA, 2010, p. 34).

Inicialmente faz-se necessrio depreender

o sentido

de princpios

informadores, elencados no texto constitucional, junto ao Direito Urbanstico.A

dignidade da pessoa humana, disciplinada no Art. 1, inciso III da Carta Magna,
apresenta-se no ordenamento ptrio como Princpio Finalstico, ou seja, direcionador
de todas as normas constitucionais e infraconstitucionais instauradas no sistema
legal brasileiro. Representa o entendimento de que a pessoa dever ser respeitada
pelo simples fato de integrar a raa humana.
Reveste-se importante destacar que este mesmo princpio encontra-se
enfatizado junto Constituio da Unio Europeia, quando impe o dever de garantirse no apenas a vida, mas a vida com dignidade.Ao ser humano dever ser
atribudo considerao e respeito, conforme o destacado princpio. Desta maneira, o
Direito Urbanstico, uma vez voltado ao desenvolvimento das tcnicas de ordenao
dos territrios e utilizao social da propriedade, apresenta-se como cincia das
mais relevantes para a concretizao do direito dignidade da pessoa humana. Ora,
no h dignidade sem moradia, sem condies de habitao, sem instrumentos
urbanos que garantam a circulao, o lazer e o trabalho.

30

Outro princpio em destaque, aplicvel, sobremaneira, ao Direito Urbanstico,

refere-se ao princpio da legalidade, consagrado pela carta magna no artigo 5,
caput. Assim como a dignidade da pessoa humana, , pois, um direito
fundamental.Este princpio deve-se aplicar ao Direito Urbanstico, fazendo-se com
que a Administrao Pblica fique vinculada s normas relativas elaborao e
aprovao de planos que estabeleam regras respeitantes ocupao, uso e
transformao do solo urbano ou rural.
O Estatuto da Cidade, Lei Federal n. 10.257/2001, consolidou a chamada
Ordem Urbanstica, entendida como conjunto de normas de direito urbanstico,
ramo autnomo na disciplina jurdica. Observa-se, atualmente, progressivo
desenvolvimento das normas de ordenamento do uso e propriedade do solo.
O princpio da legalidade, dentro desta realidade legalista, deve ser
observado, conforme a lio de Fernando Falla, que, avaliando as razes para a
numerosa literatura sobre direito urbanstico e regime do solo, afirma que a
escassez do solo, e a escassez de qualquer recurso natural, justifica a ordenao
jurdica do seu uso e consumo. Assim, o planejamento do uso do solo necessrio
para conseguir um equilbrio entre a demanda e a oferta (FALLA, 1978).
Por fim, apresenta-se o princpio da igualdade. A todo cidado deve estar
garantido, igualitariamente, o acesso cidade. No representa dizer que todo ser
humano tem o direito de morar dentro de um permetro urbano. Seria, desta forma,
entendimento simplista, que no deve ser aplicado ao caso em comento. O
ambiente urbano muito mais do que um espao territorial legalmente estabelecido.
Trata-se de um espao dotado de infraestrutura, esta a caracterstica
determinante. Inadmite-se afirmar que um local onde no h gua tratada,
arruamento, iluminao pblica, transporte pblico disponvel nas imediaes,
segurana pblica e outras benesses eminentemente urbanas, seja chamado de
espao urbano.
Tambm se fazem presentes importantes normas no deambular do texto
constitucional, aplicveis, como parmetro, ao Direito Urbanstico. A ttulo
exemplificativo, destaca-se o Artigo 24, com todos os seus pargrafos e incisos, que
relatam as competncias concorrentes, entre Unio, Estados e Distrito Federal; o
Artigo 30, que por sua vez, atribui competncia ao Municpio para editar normas de
direito urbanstico de interesse local; o Artigo 182, que trata da poltica de

31

desenvolvimento urbano executada pelo Poder Pblico Municipal, expressa as

diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

1.10 O ESTATUTO DA CIDADE E ORDENAMENTO DO ESPAO URBANO

As cidades, geralmente, so sinnimas de concentrao populacional em
escala varivel. Tal ambiente "provoca a desorganizao social, com carncia de
habitao, desemprego, problemas de higiene e de saneamento bsico. Modifica a
utilizao do solo e transforma a paisagem urbana" (SILVA, 2010.p. 27).
Tal processo tem contribudo para o descontrole ambiental, a segregao
social, a excluso de uma parcela da populao ao uso dos servios pblicos. Fazse presentes, sobretudo em grandes cidades, reas centrais definidas como regies
privilegiadas, cujo acesso impossvel para a parcela da populao menos
favorecida financeiramente, que vai ento buscar nas zonas perifricas a sua
moradia, caracterizada, normalmente, por um ambiente frgil, e com alto custo para
urbanizao.
Este aspecto torna evidente a necessidade de desenvolvimento de polticas
voltadas sustentabilidade deste mesmo ambiente. Fazendo com que o
crescimento populacional, aliado ao maior poderia econmico, possam ser
revertidos em prol de uma melhor qualidade de vida.
A CRFB/88, em seu artigo 182 fixou um importante objetivo: ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.Pode-se considerar como uma importante iniciativa em busca da
sustentabilidade urbana. Porm, este novo direito a cidade sustentvel ainda
carecia de regulamentao, atribuda, inicialmente, ao legislativo federal.
O alcance se deu em 2001 com a publicao da Lei 10.257, que
regulamentou o mencionado art. 182, da carta magana, estabelecendo como norte
importante metas, e, principalmente, exigindo a implementao de medidas
imediatas por parte dos administradores e legisladores municipais, em defesa do
interesse social.Alguns institutos foram criados pelo Estatuto da Cidade, todos
voltados para a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de

32

urbanizao a todos os nveis de populao, adequando distribuio das zonas e

regulando a distribuio da populao sobre a superfcie da cidade.
Destaca-se: Funo social da cidade; Funo social da propriedade;
Instituio do Plano Diretor; Definio de zonas especiais de interesse social;
Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrio; IPTU Progressivo no Tempo;
Desapropriao para fins de reforma urbana; Outorga onerosa do Direito de
construir e de alterao do uso; Direito de preempo; Transferncia do Direito de
construir; Zoneamento urbano; Operao urbana consorciada; Obrigatoriedade de
audincias e consultas pblicas; Estudo de impacto de vizinhana; Obrigatoriedade
de plano de transporte urbano integrado para cidades com mais de 500.000
habitantes; Concesso do direito de superfcie; Usucapio especial urbano-coletivo;
Concesso de uso especial para fins de moradia e Contribuio de melhoria.

1.11 O PLANO DIRETOR COMO POLTICA DE DESENVOLVIMENTO

Ainda dentro da construo legal traada pelo legislador constituinte, com os
seus artigos 182 e 183, passado pela etapa de regulamentao, chega-se fase de
concretizao das polticas urbanas.
Como no poderia ser diferente, atribuiu-se ao legislativo Municipal a
incumbncia de aplicar os institutos criados pelo Estatuto da Cidade dentro de cada
cidade, atendendo s especificidades de ordem social, econmica e cultural. Neste
contexto, encontra-se o Plano Diretor, como instrumento de desenvolvimento
urbano, condensando um contedo normativo cogente, com fortes efeitos prticos.
Este instrumento, como j mencionado, encontra-se previsto no texto
constitucional, que, ao traarem metas e diretrizes urbanas, apresentou o Plano
Diretor como instrumento bsico para o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e de expanso urbana.
No que importa diviso espacial das cidades e o cumprimento da funo
social da propriedade imobiliria urbana, o Plano Diretor se mostra como
instrumento apto a contribuir tal desiderato.O Plano Diretor, segundo Meirelles,
representa "o complexo de normas

legais

e diretrizes

tcnicas para o

desenvolvimento global e constante do municpio, sob os aspectos fsico, social,

33

econmico e administrativo, desejado pela comunidade local" (MEIRELLES, 2011, p.

403).
Para Silva trata-se de um instrumento, de um plano:
[...] porque estabelece os objetivos a serematingidos, o prazo em que estes
devem ser alcanados [...], as atividades a serem executadas e quem deve
execut-las. diretor, por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do
municpio. (SILVA, 2010,p. 134).

Complexo de normas e diretrizes, nas palavras de Hely Lopes Meirelles,

quer dizer que o Plano Diretor deve consolidar os regulamentos que incidem sobre o
desenvolvimento do municpio em sentido global. um instrumento do Planejamento
da Administrao Pblica e compreender atividades de durao continuada.
Necessrio apontar que tal instrumento obrigatrio para municpios com
populao acima de 20 (vinte) mil habitantes; integrantes de regies metropolitanas
e aglomeraes urbanas, onde o Poder Pblico Municipal pretenda impor ao
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, o
parcelamento ou edificao compulsria do mesmo; integrantes de reas de
especial interesse turstico e; inseridas na rea de influncia de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional
(art. 41, I a VI, da lei n 10.257/01 Estatuto da Cidade).12
A ocupao do solo urbano ocupa o centro das atenes do Plano Diretor.
Portanto, uma poltica urbana voltada ao desenvolvimento sustentvel dever,
necessariamente, voltar-se s demandas relativas ao processo de ocupao do solo
urbano, regulando, a partir de uma normatizao cogente, direcionadas ao ocupante
e aos administradores.
A interveno no domnio imobilirio, nos moldes e limites constitucionais,
o mecanismo utilizado pelo Plano Diretor para se alcanar um planejamento
Art. 41.O plano diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
o
III onde o Poder Pblico Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da
Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional.
VI - includas no cadastro nacional de Municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos.

12

34

Municipal eficaz.Apesar de previsto no art. 4., ao lado de outros instrumentos dessa

poltica (inciso III, alnea), o Plano Diretor merece posio destacada por concentrar
em seu bojo o instrumento de realizao da funo social da cidade, conforme
previso constitucional.
O Plano Diretor no se trata de um instrumento idealizador ou programtico,
mas de norma com eficcia imediata, respeitada as normas regulamentadoras,
quando exigidas. A gesto administrativa imobiliria, sobretudo nas esferas
municipais, ainda no tomaram conscincia do poderio exarado deste instrumento.

35

CAPTULO 2 - A PROPRIEDADE IMOBILIRIA URBANA E O SEU VALOR

O confronto entre as garantias constitucionais moradia e propriedade

seria eterno e gerador de graves crises institucionais, se no existssemos
contrapesos: a Funo Social da Propriedade e a Dignidade da Pessoa Humana.
O exerccio pleno de propriedade, seja pelo poder pblico, seja pelo
particular, est vinculado ao atendimento da funo social. Trata-se de imposio
que dever ser respeitada nas mais diversas formas de utilizao deste direito. A
individualidade no poder sobrepor quilo que interessa coletividade.
O ambiente urbano do sculo XXI apresenta-se como o cenrio de grande
desafio para humanidade, considerando que quase a totalidade de seus habitantes
convive e divide os parcos espaos disponveis. Conflitos h de existir, disputas pelo
domnio, pelo exerccio, e pelo valor pago para ocupar espao urbano ocupam
posio de destaque.

2.1 A RENDA DA TERRA E A DOUTRINA CLSSICA

2.1.1 A renda da terra segundo Adam Smith

Tido como precursor a discutir o conceito de renda da terra, em sua teoria da

renda, por meio do livro A Riqueza das Naes, publicado originalmente em 1776,
Smith considerou a renda da terra como o preo pago pelo uso da terra ao seu
proprietrio (SMITH, 1996, p. 187).
Criador do liberalismo econmico, defensor do distanciamento entre o
Estado, que deveria estar dividido em trs poderes (legislativo, executivo e
judicirio), Smith considerou a terra como nico mecanismo capaz de garantir
riqueza, devendo o Estado submeter-se ao direito inalienvel de propriedade privada
da terra.
Para Smith, o percurso para o desenvolvimento das sociedades passa pela
renda da terra.
(...) toda melhoria da situao da sociedade tende, direta ou indiretamente,
a elevar a renda real da terra, a aumentar a riqueza real do proprietrio da

36

terra, seu poder de comprar trabalho, ou a produo do trabalho de outras

pessoas. A expanso das melhorias e do cultivo da terra tende a elevar a
renda da terra de maneira direta. A parcela do proprietrio da terra na
produo necessariamente aumenta com o crescimento da produo.
(SMITH, 1996, p.70).

Este autor tambm estabelece uma importante relao, estabelecida entre o

valor da terra e a fora produtiva implementada sobre a mesma. Entende que o
aperfeioamento das foras produtivas tende a reduzir o preo da mercadoria e,
dessa maneira, indiretamente aumenta a renda da terra.
Dentro desta teoria, ainda afirma que a sociedade evoluda dividida em
trs categorias de pessoas: aquelas que sobrevivem da renda da terra, aquelas que
sobrevivem do salrio e aquelas que sobrevivem do lucro do capital.
A produo anual total da terra e do trabalho de cada pas (...) naturalmente
se divide (...) em trs partes: a renda da terra, os salrios da mo-de-obra e
o lucro do capital, constituindo assim uma renda para as trs categorias de
pessoas (SMITH, 1996, p.271).

Apesar das trs categorias, apenas a primeira, ou seja, a formada pelos que
sobrevivem da renda oriunda da terra, so a nica das trs categorias cuja renda
no lhes custa nem trabalho nem cuidado, pois esta renda lhes vem, por assim
dizer, espontaneamente, independentemente de qualquer plano ou projeto (SMITH,
1996, p.272).
2.1.2 A renda da terra segundo Malthus

A renda da terra definida por Thomas Robert Malthus, em sua obra

intitulada Princpios de Economia e Poltica, publicadaoriginalmente em 1820, como:
a parcela do produto total que fica para o proprietrio da terra depois de
pagas todas as despesas, de qualquer tipo, referentes ao seu cultivo,
inclusive os lucros do capital empregado, estimados segundo a taxa usual e
ordinria de lucro do capital agrcola no perodo considerado (MALTHUS,
1996, p.81).

Esclarecer as causas do excedente do preo dos produtos agrcolas sobre

os custos de produo foi o objetivo traado por Malthus ao desenvolver sua teoria
da renda da terra. Em suas formulaes afirma que so trs as suas causas.
A primeira relaciona-se capacidade da terra de produzir bens necessrios
vida. A terra deve ser capaz de produzir uma quantidade de bens que seja maior
que a necessidade dos que nela trabalham. Para Malthus essa qualidade da terra se
apresenta como uma ddiva da Natureza ao homem (MALTHUS, 1996, p.84).

37

A segunda relaciona-se capacidade dos bens produzidos de criar sua

prpria demanda ou de fazer surgir uma quantidade de consumidores proporcional
quantidade produzida.
A terceira e ltima causa refere-se escassez de terras frteis. Malthus
chega a reconhecer que a fertilidade da terra o principal fator para a obteno de
uma maior renda da terra.
Para Malthus,
(...) a fertilidade da terra resulta na capacidade de produzir renda, ao
produzir uma quantidade dos bens indispensveis que excede as
necessidades de subsistncia dos prprios agricultores. A caracterstica
especfica dos bens de primeira necessidade, quando distribudos de
maneira adequada, tende ntida e constantemente a valorizar esse
excedente fazendo surgir uma populao que o consuma (MALTHUS, 1996,
p.86).

Inversamente s causas apresentadas, Malthus (1996) tambm analisou as

causas que tendem a diminuir, a renda da terra no curso do desenvolvimento da
sociedade. Nesse sentido, Malthus esclarece que so exatamente opostas s que
aumentam a renda, ou seja, a diminuio do capital, a diminuio da populao, um
sistema ruim de cultivo e um baixo preo de mercado de produtos agrcolas
(MALTHUS, 1996, p. 105).
2.1.3 A renda da terra segundo Ricardo
A partir do conceito de Malthus, que David Ricardo elaborou sua prpria
teoria sobre a renda. Para ele a renda da terra :
(...) a parte do valor do produto total que resta ao proprietrio aps o
pagamento de todas as despesas de qualquer espcie correspondente ao
cultivo, incluindo-se nestas despesas os lucros do capital empregado,
calculados segundo a taxa usual e comum dos lucros do capital agrcola no
perodo de tempo considerado (RICARDO, 1988, p.194).

Ricardo estabelece a Lei da Renda Fundiria, defendendo que os produtos

das terras frteis so produzidos a custo menor, mas vendidos ao mesmo preo dos
demais, e por isso, proporcionaria ao seu proprietrio uma renda superior s demais.
Sendo assim, conclui que a renda da terra se constitui como parte do produto da
terra paga ao seu proprietrio pelo uso das foras originais e indistibutveis do solo
(RICARDO, 1988, p.34).
O mesmo autor ainda argumenta que:
Se todas as terras tivessem as mesmas caractersticas, se fossem ilimitadas
na quantidade e uniformes na qualidade, seu uso nada custaria, a no ser

38

que possussem particulares vantagens de localizao. Portanto, somente

porque a terra no ilimitada em quantidade nem uniforme na qualidade, e
porque, com o crescimento da populao, terras de qualidade inferior ou
desvantajosamente situadas so postas em cultivo, a renda paga por seu
uso. Quando, com o desenvolvimento da sociedade, as terras de fertilidade
secundria so utilizadas para cultivo, surge imediatamente renda sobre as
de primeira qualidade, sendo que, a magnitude de tal renda depender da
diferena de qualidade daquelas duas faixas de terra. (RICARDO, 1988,
p.35).

Percebe-se, por meio das definies de Ricardo, que a renda da terra para
ele est na diferena entre as terras mais e menos frteis.
Apesar de basear-se, sobretudo, na teoria de Malthus para formular sua
prpria teoria sobre a renda, Ricardo no o convenceu de que o seu pensamento
representasse uma superao da malthusiana.
O Sr. Ricardo interpretou-me mal atribuindo-me a afirmao de que a renda
sobe ou cai imediata e necessariamente em funo da fertilidade
aumentada ou reduzida da terra. Que o leitor julgue em que medida minhas
palavras admitem essa interpretao. No pensei que pudessem admiti-la.
Tendo estabelecido trs causas necessrias produo da renda, eu no
poderia dizer que a renda sempre exatamente em proporo a uma delas.
Na verdade afirmei que, nos perodos primitivos da sociedade, a produo
agrcola excedente, ou a fertilidade, manifesta-se muito pouco sob a forma
de renda. O Sr. Ricardo certamente expressou-se mal ao me corrigir,
referindo-se escassez comparativa das terras mais frteis como uma
nica causa da renda, embora ele mesmo admita que, sem fertilidade real,
no pode haver renda. Se as terras mais frteis de um pas ainda fossem
muito pobres, esse pas produziria muito pouca renda (MALTHUS, 1996,
p.91).

Torna-se claro que para Ricardo a formao da renda representa apenas um

conceito tcnico, pois estabelece uma relao diretamente proporcional entre os
graus de produtividade da terra e o valor da renda, e inversamente proporcional
quantidade de trabalho exigido para a produo.
Apesar das divergncias, Smith, Malthus e Ricardo forneceram importantes
contribuies para a construo da teoria da renda da terra. Entretanto a
contribuio mais importante foi a elaborada por Marx.
2.1.4 A renda da terra segundo Marx
Para Marx, se arenda da terra pode ser definida como um lucro extra, acima
do lucro mdio, umtributo social pago por toda a sociedade. Sendo assim, as
formas de renda capitalista da terra devem se unir para compor e justificar esta
definio.

39

A primeira forma de renda capitalista a renda diferencial, que representa o

resultado do carter capitalista da produo,ou seja, de uma concorrncia. Quanto a
esta forma, Marx afirma que David Ricardo teve plena razo ao dizer que a renda
representa a diferena resultante de duas quantidades iguais de capital e
trabalho,desde que se aplique exclusivamente rendadiferencial.
Todo fator que diminui a desigualdade no produto que se obtm no
mesmoou em novo solo tende a rebaixar a renda fundiria, e todo fator
queaumentaessa desigualdade produz necessariamente o efeito contrrio, e
tende a elev-la (RICARDO apud MARX, 2008, p.868).

A renda diferencial, segundo essa teoria, deveria sofrer uma subdiviso:

diferencial I e diferencial II.
A renda diferencial Iest relacionada diferena de fertilidade natural do
solo epela localizao das terras em relao ao mercado.
A renda diferencia II aquela resultante dos investimentos de capital
paramelhorar a produtividade do solo, e dos investimentos para melhorar sua
localizao emrelao ao mercado.
Portanto, Marx no consegue esta ltima desprendida da primeira,tendo em
vista que os investimentos de capital ocorrem nos solos de maior fertilidade, o solo
melhor escolhido por oferecer maior perspectiva de capital a investido serrentvel,
pois contm a maioria dos elementos naturais de fertilidade, e trata-se to
somentede torn-los rentveis. (MARX, 1988, p.156).
O monoplio imposto pela propriedade privada terra, atravs do qual parte
da mais-valia agrcola proporcionada pelo trabalho se transforma em renda, gera a
chamada renda absoluta, entendida por Marx (1988), como, por exemplo, um
acordoentre proprietrios que dispem de quantidades considerveis de terras em
no coloc-las disposio da produo agrcola quando os preos oferecidos pelo
mercado no foremsatisfatrios.
Em todo caso, essa renda absoluta, originria do excedente do valor sobre
opreo de produo, apenas parte da mais-valia agrcola, metamorfose
dessamais-valia em renda, captao dela pelo arrendatrio da terra;
exatamentecomo a renda diferencial se origina da metamorfose de
sobrelucro em renda,captao da mesma pela propriedade fundiria,
havendo um preo geral deproduo regulador. Estas duas formas de renda
so as nicas normais. Foradelas, a renda s pode basear-se num
autntico preo de monoplio, que no determinado nem pelo preo de
produo nem pelo valor das mercadorias,mas pela necessidade e pela
capacidade de pagar dos compradores. Essainvestigao pertence teoria
da concorrncia, onde o movimento real dospreos de mercado
examinado. (MARX, 1988, p.216).

40

Por fim, tem-se a chamada renda de monoplio, para Marx (1988), existente
quando uma parcela da sociedade se dispe a pagar preos fora da realidade
comum de mercado para adquirir um produto ou consumir algum servio especfico
que, por condies naturais, s venham a ser oferecidas de forma reduzida.
2.2. O VALOR DA TERRA
Fixar o preo do solo urbano representa uma atividade composta por critrio
complexo. Inicia-se a partir de deciso meramente intuitiva, e se sedimenta com
critrio meramente tcnico.
Apesar das teorias sobre a renda da terra expostas pelos clssicos terem
fracassadas na aplicao perante o espao urbano, pois neste ambiente se paga
pela terra enquanto localizao e no quanto sua produo, para a Economia
Poltica, o preo da terra a forma capitalizada de sua renda.
A teoria da renda, assim como a prpria economia poltica, surgiu a partir da
Revoluo Inglesa e da restaurao da monarquia em 1660 naquele pas, devendo
ser interpretada levando-se em conta as especificidades da sociedade que lhe deu
origem e o processo ocorrido na passagem do feudalismo para o capitalismo
(Dek,1985).
Para este autor, renda, no conceito do pensamento da economia clssica
de SmithRicardoMarx, um pagamento do excedente do trabalho dos capitalistas
aos proprietrios de terra, em contrapartida aos direitos de uso desse recurso
natural.
Para Dek (1985), para se conceber uma estrutura de anlise da
organizao espacial destacando o preo do solo e a regulao do mercado,
inicialmente, deve ser rejeitada a teoria da renda, e construdo conceitos bsicos
sobre espao e localizao, por um lado, e de transformao do processo individual
de produo, incluindo capital fixo e flutuante, de outro.
A propriedade da terra pelos senhores feudais era considerada nada mais
do que uma ddiva divina. Aps o pensamento liberalista, esta passou a ser
considerada direito humano, legitimada pela burguesia, de forma racional. Depois de
apropriada, permite-se que a terra seja vendida, comprada e alugada, como
qualquer mercadoria, sendo o seu valor de mercado determinado pela sua

41

capacidade de gerar renda, ou seja, pela sua utilizao como meio de produo,
pelo seu potencial produtivo e pela sua localizao.
Para Marx (1988), o valor do uso da terra reduzido a duas funes:
instrumento de produo (terras agrcolas, minerao) e suporte passivo destes
meios de produo, de circulao e consumo.
Segundo Vilaa (2001), essas duas funes so insuficientes para
compreenso dos espaos urbanos, primeiro porque a terra urbana no usada
como meio de produo e segundo porque, como suporte de passivo, todas as
terras se igualariam.
Pode-se considerar, que a transio da escola clssica para a marginalista
teve inicio com pensadores que defendiam que o solo urbano tambm gerava
rendas, isto , o valor do solo se baseava na utilidade que uma quantidade marginal
deste bem podia propiciar que no coincide necessariamente com o custo de
produo (Brondino; 1999).
Torna-se claro, desta forma, que o elemento mais relevante para se
diferenciar o valor da terra rural com o da terra urbana localizao no espao, que
d origem valorizao do capital imobilirio. Ospreos do mercado que os
consumidores estiverem dispostos a pagar pela mercadoriarepresentada pelo solo
urbano na economia capitalista se formam principalmente pela suaacessibilidade
utilizao do espao.
Segundo Vilaa (2001), no espao urbano no h renda diferenciada, como
Marx define paraterras rurais, e que um engano comparar fertilidade agrcola
comlocalizao, que decorre deuma condio socialmente construda. No espao
urbano a diferena de valores daslocalizaes substitui a renda diferenciada. Os
preos do solo so diferentes porque tmvalores diferentes e no porque produzem
renda diferente. A valorizao de um espaourbano vazio decorre do acrscimo do
valor resultante da construo da aglomerao pelosdiversos atores privados e
pblicos.
Os aglomerados urbanos tm no preo do solo um instrumento de mercado
essencial na organizao espacial da produocapitalista. A argumentao de que o
preoda terra no uma renda paga pelo uso de um recurso natural, mas um
pagamento pelalocalizao em um ambiente historicamente construdo pela
sociedade, admite uma re-anlisedas questes do valor de uso e valor das

42

localizaes e da produo do espao com sua funono processo de acumulao

capitalista (Dek;1985).
A localizao apresenta umvalor do uso da terra, que em termos de
mercado, chama-se preo da terra, e d ao seuproprietrio o poder de deter uma
distncia entre sua moradia e os locais onde desenvolve assuas atividades (Vilaa;
2001).
A ideia de dom gratuito da natureza como elemento definidor do valor da
terra dever ser totalmente abandonado, pois os aspectos espacial e econmico so
integrados dentro do processo urbano, atravs dopagamento por localizao no
espao das cidades, uma condio necessria a toda atividadeeconmica. Pode-se,
portanto, afirmar que, baseado no instituto da propriedade privada, a renda
fundiriaurbana tem como pontos fundamentais e justificadores: a localizao da
propriedade relativaaos efeitos da aglomerao e a sua acessibilidade aos
equipamentos e servios de consumocoletivo.

2.3 O TRATAMENTO LEGAL DISPENSADO PROPRIEDADE IMOBILIRIA

URBANA PS CRFB/88
A ruptura poltica ps-fase ditatorial, como mencionado, caracterizou-se
como uma forte influncia na elaborao do texto constitucional.O status
constitucional ao instituto da propriedade representou o sincretismo entre o pblico e
o privado. O que antes se reservava exclusivamente ao interesse dos particulares,
agora dever sofrer limitaes em prol de um interesse muito maior. No s a
propriedade, mas a moradia apresenta-se hoje com status constitucional e, por
consequncia, dotada de proteo jurdica destinada ao atendimento do interesse
social.
O direito de propriedade encontra-se assegurado na Constituio da
Repblica de 1988 no caput do artigo 5, alm do seu inciso XXII, inserido no
captulo que trata dos direitos e garantias individuais de carter fundamental. Devese, tambm, ser mencionada sua previso dentre os princpios gerais da atividade
econmica, junto ao artigo 170, incisos II e III.

43

No texto constitucional, o direito moradia encontra guarida no mbito dos

direitos sociais, graas Emenda Constitucional n 26, de 14 de novembro de 2000,
em que pese o fato de que, em dispositivos anteriores, sua previso j era implcita.
Este sistema normativo pode ser compreendido quando aplicado em
conjunto com as normas constitucionais, de forma a incluir o direito moradia dentre
os direitos sociais, a Lei 10.257, em 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade e os
Planos Diretores no mbito dos Municpios.
A concretude de polticas voltadas garantia do direito moradia passa pela
aplicao das normas em carter sistemtico. O respaldo legal passa estar
disponvel aos gestores pblicos, que podero agir em consonncia com o princpio
da legalidade estrita, e mesmo assim, se mostrarem efetivos.A incluso social passa
pela garantia do direito moradia, sobretudo quando se considera a dignidade da
pessoa humana realmente uma condio indispensvel para a implantao de um
Estado democrtico de direito, contemplado no art. 1, inciso III da Constituio da
Repblica de 198813.

2.4 BENS PBLICOS

Os entes estatais da administrao direta e indireta exercem atos da vida
civil, porm voltados finalidade nica Pblica. Enquanto entidades, pessoa
jurdica de direito pblico, necessitam de bens para desempenharem suas
atividades. Portanto, so titulares de direitos e obrigaes que recaem sobre bens.
Para Marienhoff:
A locuo correta para designar a categoria de bens no pertencentes
individualmente aos administrados ou particulares, destinada ao uso pblico
seja este direto ou indireto e submetida a um regime jurdico especial,
domnio pblico. Esta locuo serve para distinguir estes bens pertencentes
ao Estado como pessoa do direito privado, quer dizer, para distingui-los do
conjunto de bens chamado domnio privado do Estado(MARIENHOFF,
1965,p. 975).

13

Art. 1o. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[...]
III a dignidade da pessoa humana.

44

Ao apartar da categoria de bens, aqueles pertencentes ao Poder Pblico,

chega-se ao que se denomina de domnio pblico. Assim se faz, para indicar a
categoria de bens do Estado, aqueles no pertencentes ao domnio privado, como
sendo a categoria de bens submetida a um regime jurdico especial, inalienvel e
imprescritvel.
Sendo assim, quando se reconheceu a existncia, pela primeira vez, de uma
categoria de bens pertencentes ao Poder Pblico, se atribua aos mesmos a taxa de
domnio pblico, porm apenas para designar aqueles que de fato pertenciam ao
Estado, mas que estivessem afetados a um fim comum ou especial, e submetidos a
um regime jurdico prprio. Neste rol no se faziam presentes os bens pertencentes
ao Estado, mas no destinadas finalidade pblica, ou especfica.
Esta noo inicial, no condiz, por exemplo, com a forma de classificao de
bens pblicos no Brasil. A legislao nacional estabelece apenas trs espcies de
bens estatais: os de uso comum, os de uso especial e os dominicais, impondo-lhes o
mesmo regime jurdico.
Na classificao brasileira, o elemento finalista representa a submisso do
bem a um determinado fim. A vinculao deste bem a uma finalidade especfica
acaba por definir a categoria que se enquadra. No caso, o fim requerido, via de
regra, est ligado ao uso pblico direto ou indireto do bem, o que corresponde a um
modo de expresso do interesse pblico. De acordo com Dromi (1978), o que
caracteriza o domnio pblico a consagrao do bem utilidade ou comodidade
comum.
Considerando, portanto, o fato de que dentro da esfera patrimonial estatal
tm-se bens que possuem destinao especfica (finalidade pblica), outros que no
se encontram vinculados a finalidade, integram o que se convencionou chamar de
domnio privado de bens do Estado. Reconhecer esta dicotomia representa admitirse que os bens integrantes do domnio privado de bens do Estado sujeitam-se a
regime jurdico diverso daquele aplicado para o domnio pblico.Que o Estado pode
exercer o seu domnio sobre um Bem, como se particular fosse, no se discute,
frente a sua incluso como sujeito de direitos e obrigaes. Ocorre que a natureza
pblica de sua atuao que no poder deixar de ser considerada. Desta forma,
limites h para o exerccio dos direitos inerentes propriedade, e que no se fazem
presentes em uma relao jurdica estabelecida exclusivamente por particulares.

45

Sendo assim, a atuao estatal dever ser devidamente pautada no interesse

pblico, inclusive quanto ao uso, gozo e disposio de seu acervo patrimonial
imobilirio.
A importncia que se reveste a definio quanto o regime jurdico de
determinado Bem Pblico, reflete na necessidade que se tem em saber se o Estado
exerce sobre o seu acervo patrimonial poderes e deveres idnticos a um particular,
ou, ao contrrio, se simplesmente esta relao sequer exista.
Destaca-se o posicionamento do saudoso administrativista Meirelles (2011),
que reconhecia a no uniformidade de conceitos de domnio pblico. Porm,
afirmava que h unanimidade quanto ao fato de que tal domnio, sob o aspecto de
propriedade, aquele exercido sobre os bens pertencentes s entidades pblicas e,
como reflexo da soberania que Estado exerce dentro de seu territrio, tambm os
bens particulares de interesse coletivo.
Assim conceituava: todas as coisas, corpreas e incorpreas, imveis,
mveis e semoventes, crditos, direitos e aes que pertenam, a qualquer ttulo, s
entidades

estatais,

autrquicas, fundacionais e

empresas

governamentais.

(MEIRELLES, 2011. p. 498).

O administrativista ainda propunha a classificao dos bens pblicos como
sendo os de uso comum do povo ou domnio pblico; uso especial ou do patrimnio
administrativo; e dominiais ou do patrimnio disponvel. Os primeiros so aqueles de
uso coletivo, de livre fruio; os segundos so os destinados administrao para a
execuo de seus servios; enquanto que o terceiro so os que integram o domnio
pblico, mas no possuem um fim especfico a ser aplicado em sua utilizao, e
justamente por esta razo, tambm so considerados disponveis (MEIRELLES,
2011).
Finalmente, o Cdigo Civil define em seu artigo 9814, os bens pblicos como
sendo os de domnio nacional pertencente s pessoas jurdicas de direito pblico
interno. Quanto classificao, repete a regra antes prevista no Cdigo Civil de

14
Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito
pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem

46

1916, atualmente prevista no artigo 9915, distinguindo em bens de uso comum, de

uso especial e dominicais.

2.5 BENS PBLICOS DOMINICAIS OU DE LIVRE DISPOSIO

Os bens dominicais, segundo Cretella Jnior (1975), so denominados bens
disponveis, bens do patrimnio disponvel, bens patrimoniais disponveis, bens do
patrimnio fiscal, bens patrimoniais do Estado, bens do domnio privado do Estado.
Meirelles elaborou a seguinte definio:
Bens que, embora integrando o domnio pblico como os demais, deles
diferem pela possibilidade sempre presente de serem utilizados em
qualquer fim ou,mesmo, alienados pela Administrao, se assim o desejar.
Da por que recebem tambm a denominao de bens patrimoniais
disponveis ou de bens do patrimnio fiscal. Tais bens integram o patrimnio
do Estado como objeto de direito pessoal ou real, isto , sobre eles a
Administrao exerce poderes de proprietrio, segundo os preceitos de
Direitos Constitucionais e Administrativo, na autorizada expresso de Clvis
Bevilqua (MEIRELLES, 2011, p. 230).

Tais bens tambm so utilizados para aferio de renda por parte do Estado,
exercendo, portanto, uma funo patrimonial ou financeira. As denominadas pelo
direito financeiro como receitas originrias so oriundas desses bens, com os quais
o Estado exerce relao de propriedade. Portanto, vislumbra-se nesta relao
dominial a finalidade lucrativa, mesmo sendo uma atividade estatal.
Porm, pode-se concluir com a prtica administrativa, que esta mencionada
funo financeira dos bens dominicais estaria relegada a um segundo plano, e
subordinada ao cumprimento do interesse pblico primrio coincidente com o
interesse da coletividade.
Quanto ao regime jurdico a ser observado para esta modalidade de bens,
entende-se que no poder ser o mesmo aplicado para aqueles classificados como
de uso comum e de uso especial.

15

Art. 99. So bens pblicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da
administrao federal, Estadual, territorial ou Municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto
de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

47

At certo momento, a partir da admissibilidade da existncia de bens

integrantes da esfera patrimonial do Estado que no tenha destinao especfica,
voltada ao atendimento exclusivo do interesse pblico, no se encontrava pacfico o
entendimento quanto ao regime jurdico que deveria ser aplicado para aquela
relao jurdica. O regime jurdico de direito pblico, atribuindo tratamento idntico
s relaes estabelecidas tendo como objeto bens pblicos de uso comum ou de
uso especial; ou o regime jurdico de direito privado, aplicado s relaes jurdicas
estabelecidas no domnio privado?
O posicionamento prevalecente foi o de que no deveria haver distino,
quanto natureza jurdica, dos bens pblicos dominicais ou patrimnio disponvel do
Estado, daqueles integrantes do domnio privado. Ou seja, para ambos se aplicaria o
regime jurdico de direito privado, com algumas adaptaes impostas pelo
necessrio atendimento ao interesse pblico.
Cretella Junior assim se manifesta:
Uma ideia geral domina qualquer teoria que se pretenda estruturar a
respeito do regime jurdico dos bens patrimoniais disponveis do Estado, a
saber, que as regras concernentes matria no so, propriamente
falando, princpios puros do direito administrativo, mas, antes de tudo,
derrogaes ou desvios do direito civil comum, o que se compreende diante
das circunstncias especiais em que se encontra o Poder Pblico vinculado
a altos interesses que se acham em jogo.
[...]
Impe-se uma resposta, no obstante a opinio em contrrio de alguns
doutrinadores: o regime jurdico a que se acham sujeitos os bens do
patrimnio disponvel do Estado o do direito comum, com determinadas
derrogaes supletivas, quando da ausncia de orientao legal implcita,
notando-se, porm, que o patrimnio disponvel constitui a categoria
relativamente qual, menores so os desvios no que diz respeito ao regime
jurdico dos bens privados (CRETELLA JNIOR, 1975,p. 84).

Tal posicionamento retrata a doutrina de Di Pietro (1997), que justifica a

incluso dos bens dominicais em duplo aspecto, submisso ao regime jurdico de
direito privado, porm, adaptado pelo direito pblico.
Desta feita, pode-se constatar que a doutrina administrativista pacifica o
posicionamento de que o regime jurdico a ser aplicado nas relaes dominiais
estabelecidas perante os bens pblicos dominiais o mesmo observado para os
bens integrantes do domnio dos particulares. Ocorre que tal entendimento resulta
em algumas consequncias, dentre elas, prticas de atos que poderiam
comprometer o atendimento do interesse pblico. Desta forma, admite-se a

48

aplicao do regime jurdico de direito privado, mas com alteraes impostas pelo
interesse pblico que dever prevalecer.
A ttulo de exemplo, a possiblidade de alienao dos bens dominicais um
aspecto a ser considerado quando da aplicao do regime jurdico privado. Como
tais bens no possuem qualquer tipo de destinao especfica, no se faz
necessria a prvia desafetao quando se deseja alien-lo. Ensina renomada
administrativista:
Os bens dominicais, no estando afetados a finalidade pblica especfica,
podem ser alienados por meio de instituto de direito privado (compra e
venda, doao, permuta) ou do direito pblico (investidura, legitimao de
posse e retrocesso).
[...]
Tais bens esto, portanto, no comrcio jurdico de direito privado e de direito
pblico (DI PIETRO, 1997, p. 570).

Por sua vez, como j ponderado, apesar da definio do regime jurdico

privado, admite-se algumas alteraes, em atendimento ao interesse pblico.
Mesmo admitindo a hiptese de alienao nos moldes do direito privado, h que se
observarem alguns requisitos previstos expressamente em Lei, como, em mbito
federal, a de nmero 8.666/93, na qual se exige a demonstrao de interesse
pblico, prvia avaliao do imvel, licitao e autorizao legislativa especfica16.
Outra diferena de tratamento entre bens dominicais e bens estritamente
particulares diz respeito inalienabilidade e imprescritibilidade dos bens dominicais,
j explicitado no ordenamento jurdico atravs do Decreto nmero 22.785, de
31/05/1933, tendo estatudo em seu artigo 2: Os bens pblicos, seja qual for a sua
natureza, no esto sujeitos usucapio.
A forma como os bens pblicos encontram-se sistematizados na legislao
ptria no resultou, como visto, em uma profunda diversidade entre o regime jurdico
a ser aplicado para cada modalidade. Os de uso comum e os de uso especial
possuem o mesmo regime jurdico. Os bens dominicais se submetem, lato sensu, ao
regime jurdico de direito privado, porm, com algumas modificaes em razo da
natureza pblica de seu domnio. A finalidade pblica encontra-se presente em
16

Art. 17. A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada existncia de interesse

pblico devidamente justificado, ser precedida de avaliao e obedecer s seguintes normas: I quando imveis, depender de autorizao legislativa para rgos da administrao direta e
entidades autrquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, depender
de avaliao prvia e de licitao na modalidade de concorrncia, dispensada esta nos seguintes
casos:

49

todas as modalidades de bens pblicos, no dependendo de sua natureza. Tal fato

acaba por aproxim-los.
Alm desta comum finalidade, deve-se levar em considerao que qualquer
espcie de bem est submetida aos preceitos da Constituio.Os bens dominicais
encontram-se espalhados no espao urbano de vrias cidades brasileiras,
independente do porte populacional. O Estado os tem como elemento financeiro,
visando obter lucro ou auferindo renda, como se particular fosse. A ausncia de
destinao ou finalidade especfica deste mesmo Bem no retira a obrigatoriedade
de seu cumprir a funo social da propriedade.
Os imveis, em especial, aqueles que esto localizados em ambiente
urbano, devero, obrigatoriamente, cumprir sua Funo Social. Neste ponto, faz-se
necessrio realizar a distino entre bens pblicos e bens integrantes da
propriedade privada.A distino entre propriedade pblica e privada tem o seu foco
no regime jurdico de aplicao para cada modalidade, mas, apesar disso, no
deixam de pertencer ao mesmo ramo do direito.

2.6 FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A funo social da propriedade pode ser concebida como um poder-dever ou
um dever-poder do proprietrio de exercer o seu direito de propriedade sobre o bem
em conformidade com o fim ou interesse coletivo.
Como princpio normativo, a funo social afeta o mecanismo de atribuio
do direito de propriedade e o regime de exerccio. A atribuio do direito de
propriedade no se efetua de modo incondicionado, mas submetida ao
cumprimento, por parte do proprietrio, da orientao social que contm. A funo
social implica que se reconhea ao direito de propriedade a ausncia de
determinadas faculdades, o exerccio condicionado de outras e o dever de exercitar
algumas livremente ou de acordo com determinados critrios.
O princpio da funo social possui uma clara funo normativa para o direito
de propriedade, quando se oferece como

manifestao

do princpio

da

solidariedade, inspirador das relaes entre indivduo e sociedade em uma

comunidade poltica, e quando o poder constituinte atribui ao legislador a misso de

50

desenvolv-lo atravs das distintas formas tpicas que apresenta a propriedade em

nossos dias. Esta funo normativa se desenvolve tanto no momento da atribuio
do direito, fazendo do direito de propriedade um direito subjetivo causal, como no
exerccio do mesmo, cujo contedo haver de responder sempre causa que
motivou o seu reconhecimento.
No se pode, portanto, conceber a funo social como algo externo ao
conceito jurdico de propriedade, pois na verdade, a funo social integra a estrutura
do conceito jurdico de propriedade.
Segundo lio de Loureiro:
A funo social no pode ser encarada como algo exterior propriedade,
mas sim como elemento integrante de sua prpria estrutura. Os limites
legais so intrnsecos propriedade. Fala-se no mais em atividade
limitativa, mas sim conformativa do legislador. So, em ltima anlise,
caractersticas do prprio direito e de seu exerccio, que, de to realadas,
compem o prprio contedo da relao. Como resume Pietro Perlingieri, `a
funo social no deve ser entendida em oposio, ou dio, propriedade,
mas prpria razo pela qual o direito de propriedade foi atribudo a
determinado sujeito (LOUREIRO, 2003, p. 94).

Continua o mesmo autor:

H srio desvio de perspectiva daqueles que confundem funo social da
propriedade com simples limitaes ou restries. Basta lembrar que a
mesma figura da funo social serve para proteger com incentivos a
pequena e mdia empresa. Serve para subsidiar a instalao de indstrias
em determinadas regies do pas. Serve para isentar do pagamento de
tributos propriedades de valor histrico, preservadas ou tombadas. Serve
para a concesso de crdito em condies privilegiadas para a aquisio da
casa prpria ou para a instalao de indstrias geradoras de empregos.
Serve para impedir a penhora sobre imveis residenciais e suas pertenas.
Em suma, fcil perceber que a funo social pode servir de incremento e de
incentivo a diversas formas proprietrias, ou de estmulo a determinadas
condutas socialmente relevantes (LOUREIRO, 2003, p. 97).

Nesse mesmo sentido direciona a lio do mestre Silva:

Ao estabelecer expressamente a regra da funo social da propriedade,
como um princpio da ordem econmica, vale dizer da constituio
econmica brasileira, com o fim de realizar o desenvolvimento nacional e a
justia social, a Constituio Federal no estava simplesmente
preordenando os fundamentos a limitaes, obrigaes e nus da
propriedade privada. Estes so externos ao direito de propriedade pelo que
interferem to-s com o exerccio desse direito e que, em grande parte,
seno sempre, se explicam pela simples atuao do poder de polcia.
[...]
O princpio da funo social da propriedade muito mais do que isso.
Transforma a propriedade capitalista, semsocializ-la. No interfere apenas
com o exerccio do direito de propriedade, mbito das limitaes, porque a
condiciona como um todo, possibilitando ao legislador entender com os
modos de sua aquisio em geral ou com certos tipos de propriedade, com
seu uso, gozo e disposio (SILVA, 2010, p. 95).

51

Comparato sustenta, outrossim, a distino entre o conceito de funo

social e o sistema de limitaes ao direito de propriedade. Para o referido jurista:
Quando se fala em funo social da propriedade no se indicam as
restries ao uso e gozo dos bens prprios. Estas ltimas so limites
negativos aos direitos dos proprietrios. Mas a noo de funo, no sentido
em que empregado o termo nesta matria, significa um poder, mais
especificamente, o poder de dar ao objeto da propriedade destino
determinado, de vincul-lo a certo objetivo. O adjetivo social mostra que
esse objetivo corresponde ao interesse coletivo e no ao interesse prprio
do dominus, o que no significa que no possa haver harmonizao entre
um e outro. Mas, de qualquer modo, se est diante de um interesse coletivo,
essa funo social da propriedade corresponde a um poder-dever do
proprietrio, sancionvel pela ordem jurdica (COMPARATO, 1986, p. 6375).

Em face do exposto, deve-se compreender a Funo Social como agente

diretivo da propriedade, como fator externo que produza reflexos para alm de seus
marcos limitadores. Nada mais justo, ainda mais quando se coloca em um ambiente
urbano, quando os espaos so concorridos e limitados.
Considerando que no aspecto pblico a funo social deve nortear todas as
prticas administrativas voltadas ao acervo patrimonial pblico, no mbito
estritamente privado, a funo social da propriedade prevista no texto constitucional
foi acolhida no pargrafo 1, do artigo 1.228, do Cdigo Civil17, que condiciona o
exerccio do direito de propriedade com as suas finalidades econmicas e sociais, e
de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei
especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio
histrico e artstico, bem como evitava a poluio do ar e das guas.
Diniz, ao comentar o referido pargrafo, afirma que h limitao ao direito de
propriedade com o propsito de inibir uso abusivo que acabe causando prejuzos ao
bem-estar social. Ensina a referida autora:
H limitao ao direito de propriedade com o escopo de coibir abusos e
impedir que seja exercido, acarretando prejuzo ao bem-estar social. Com
isso se possibilita o desempeno da funo econmico-social da
propriedade, preconizada constitucionalmente, criando condies para que
ela seja economicamente til e produtiva, atendendo o desenvolvimento
econmico e os reclamos de justia social. O direito de propriedade,
17

Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do
poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
1 O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas
e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem
como evitada a poluio do ar e das guas.

52

preconizado constitucionalmente, criando condies para que ela seja

economicamente til e produtiva, atendendo o desenvolvimento econmico
e os reclamos de justia social. O direito de propriedade deve, ao ser
exercido, conjugar os interesses do proprietrio, da sociedade e do Estado,
afastando o individualismo e o uso abusivo do domnio. Dever-se-, ento,
preservar, observando-se normas especiais, a flora, a fauna, as belezas
naturais, o equilbrio ecolgico, o patrimnio histrico e artifcios e evitar
quaisquer tipos de poluio (DINIZ, 2010, p. 785).

Apesar dos avanos, a inovao legislativa deixou a desejar quando

manteve nfase acerca dos direitos inerentes propriedade, deixando de destacar o
que realmente representa cumprir a funo social. Ou seja, o imvel dever se
revelar til, no s para o seu dono, mas para todo coletivo.A ttulo exemplificativo,
pode-se destacar alguns institutos previstos no estatuto civil, e vieram ao encontro
da funo social em um ambiente urbano: a usucapio pro labore, previsto no artigo
1.24018, e a desapropriao pro labore, exposta no artigo 1.228, pargrafo
419.Destacam-se tais institutos pelo relevo e destaque despendido ao instituto da
posse, marcada na legislao revogada como um instituto secundrio, sempre
sombra da propriedade. A sua relevncia para o cumprimento da funo social do
imvel urbano fez com que merecesse papel de destaque perante a atual
codificao.

2.6.1 Funo Social da Propriedade Imobiliria Urbana

Foi na propriedade imobiliria urbana que a questo da funo social
manifestou-se de forma mais intensa, dentro do campo do direito urbanstico. Para
Di Pietro (1997), a Constituio delimitou o campo de aplicao do princpio da
funo social da propriedade na rea urbana a uma adequao ao Plano Diretor do
Municpio, de modo a obrigar o proprietrio do terreno no construdo a nele edificar
ou proceder ao seu parcelamento e, na rea rural, de modo a atender ao bem-estar
social da coletividade.

18

Art. 1.240. Aquele que possuir, como sua, rea urbana de at duzentos e cinqenta metros
quadrados, por cinco anos ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de
sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
19
Art. 1.228 (...) 4 O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado
consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel
nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e
servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante.

53

O texto constitucional, providencialmente, indica uma das formas de se

atender funo social da propriedade imobiliria urbana, atravs do artigo 182,
pargrafo 2: a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa no Plano Diretor.
Esta legislao Municipal tem a fora normativa, por exemplo, de compelir o
proprietrio do imvel urbano que no esteja edificado, no utilizado, ou
simplesmente subutilizado, para que promova o seu adequado aproveitamento,
como prev o artigo 182, pargrafo 4 da CRFB/88.20
De acordo com Chalhub:
A Constituio retiraria do titular da propriedade a possibilidade de no-uso
da propriedade nas reas e situaes em que o plano diretor da cidade
especificar determinado uso para a propriedade, da resultando que a
propriedade ociosa, nas circunstncias definidas no plano diretor, deixaria
de exercer sua funo social. Nesse ponto, a faculdade do proprietrio de
deliberar sobre o aproveitamento de seu terreno urbano cederia passo ao
interesse coletivo definido em lei, realando a perda de importncia dos
proprietrios no papel de protagonistas do processo urbano (CHALHUB,
2000, p. 20).

Os mecanismos expressos na Constituio da Repblica mereciam obter

corpo normativo especificado em mbito infraconstitucional. Vrios institutos foram
citados, como: a possibilidade de exigir sucessivamente o parcelamento ou a
edificao compulsria, a cobrana de imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressiva no tempo e, desapropriar-se o bem com pagamento
mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valo real. Ocorre que nenhum deles pde ser efetivado
at que houvesse alguma regulamentao.
Com isso, no ano de 2001, surge no ordenamento infraconstitucional o
inovador

instrumento

normativo conhecido

como Estatuto da Cidade, ou

simplesmente, Lei 10.257/01.Alm da implementao das medidas especificadas

pela Constituio, a mencionada lei condiciona o planejamento adequado do
20

Art. 182 (...) 4 - facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea includa
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos
da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de
at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais.

54

desenvolvimento das cidades, o planejamento da distribuio espacial da populao

e das atividades econmicas do municpio, de modo a evitar e corrigir as distores
do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente, ao Plano
Diretor, naquelas cidades com mais de 20 mil habitantes.
O Estatuto da Cidade e o Plano Diretor, j tratados em captulo
especfico, formam um sistema para atendimento da funo social, sobretudo, na
utilizao dos imveis urbanos, e de direcionamento de polticas pblicas voltadas a
esta finalidade.

2.6.2 Funo Social da Propriedade Imobiliria Pblica

O cumprimento da funo social deve ser exigido no s perante a
propriedade de titularidade privada. Os bens pblicos, como integrante do patrimnio
da administrao pblica, quando utilizados para a prestao de determinada
finalidade especfica, em atendimento aos interesses da coletividade, tambm esto
submetidos ao cumprimento da funo social. Incluem-se os bens pblicos de uso
especial e os de uso comum.Ocorre que h bens imveis que integram o domnio
pblico, mas que no so destinados a uma finalidade especfica. Estariam,
igualmente, submetidos funo social?
A opinio de Lopez y Lopez (1988) no sentido de que, medida que h
uma aproximao quanto ao tratamento jurdico dos bens pblicos dominicais aos
bens particulares, e estes esto submetidos ao imperativo da funo social, tambm
estariam os bens pblicos que no so destinados a uma finalidade especfica.
Porque a gesto deles, em ltima instncia, presidida pelo princpio do interesse
pblico que, por definio, informa toda atuao de um ente pblico.
Mesmo considerando a aproximao quanto ao regime jurdico, no pode,
jamais, deixar de acrescer a qualquer modalidade de bem pblico o adequado
atendimento dos fins pblicos. Mesmo os bens dominicais no podero ter um
tratamento exclusivamente privado, com objetivos individualistas, no revertendo
sua utilizao em atendimento da funo social.
Mesmo que a administrao pblica decida por manter o imvel a fim de
obter renda, ou seja, sem nenhuma finalidade pblica especfica, necessrio se faz,

55

no mnimo, que encontre uma forma de atender a funo social, mesmo que tal
prtica represente carter eminentemente privatista.
Di Pietro exps seu posicionamento lembrando, no que tange propriedade
pblica:
Jamais se cogitou de a ela estender-se o princpio da funo social, pois
quando este comeou a aplicar-se propriedade privada, na Constituio
de Weimar de 1919, j estava em pleno desenvolvimento a concepo
doutrinria que atribuiu os bens pblicos titularidade das pessoas jurdicas
estatais, sem prejuzo da finalidade pblica que lhes inerente (DI PIETRO,
1997,p. 57).

De fato, o carter especfico dos bens integrantes do domnio da

administrao pblica dever, obrigatoriamente, terem destinao voltada ao
interesse pblico, nada mais. Trata-se de uma predestinao, e no uma mera
opo. Dentro dessa expectativa, a lio de Cretella Jnior:
O trao que distingue, entre ns, os bens do domnio pblico e os bens
dominicais que ambos participam da atividade da administrao pblica,
que no se vincula a elementos volitivos, mas a um fim. O fim pblico ,
pois, atributo especfico dos bens pblicos. Nisso diferem dos bens
privados, que servem a uma vontade particular (CRETELLA JNIOR, 1975.
p. 313).

No h uma liberdade, segundo este posicionamento, mas uma vinculao

quanto utilizao do imvel pblico. A disposio de seus bens no se faz
segundo a vontade do administrador, mas privilegiando o fim pblico, previsto em lei.
Considerando as vrias razes j expostas, possvel admitir a
aproximao dos regimes jurdicos dos bens pblicos dominicais e dos particulares.
Porm, no poder admitir-se, jamais, afirmar identificao completa, justamente
por se fazerem presentes elementos distintivos relacionados finalidade de cada
um. Enquanto que este visa satisfazer vontade do seu titular; aquele tem como
meta satisfazer ao interesse pblico, no caso, o de proporcionar certas utilidades.
Freitas do Amaral reconhece e explica a necessria distino:
Entende-se geralmente na doutrina portuguesa que a expresso domnio
pblico significa tanto uma certacategoria de coisas, como os de poderes
da Administrao sobre elas. (...) ou, enfim, quando o pblico em geral usa
as coisas que formam o que de h muito se designa por domnio pblico
do que sempre se trata, em qualquer caso, de a Administrao pblica
exercer sobre essas coisas poderes de autoridade, a fim de proporcionar
aos particulares certas utilidades que elas so capazes de prestar
(AMARAL, 1972, p. 13).

56

Sob esta perspectiva, domnio pblico, incluindo os bens dominicais, se

apartam dos bens privados no em razo da natureza jurdica dos seus titulares,
mas, sobretudo, pelo destinatrio das benesses por eles originadas. Com isso, temse que o vnculo mantido entre a pessoa de direito pblico e o bem pblico tem
como meta produzir um fim diverso daquele resultante da relao entre particular e o
bem particular, disciplinada pelo direito privado.
O princpio da legalidade estrita obriga a administrao pblica a mover sua
engrenagem, voltada a um determinado fim. Inclui-se no rol das atividades
administrativas a utilizao de seu acervo imobilirio. Esta relao encontra-se bem
realada por Lima: a relao de administrao relao jurdica que se estrutura ao
influxo de uma finalidade cogente (LIMA, 2007,p. 63).
Se atualmente a discusso tem como cerne a possibilidade de identificao
entre o tratamento que se confere ao bem pblico dominical e o bem particular,
especificamente quanto submisso da primeira categoria a funo social, antes da
previso constitucional deste objetivo, quando o direito patrimonial era exercido com
muito mais liberdade e autonomia, no se cogitava, sequer, uma comparao entre
as duas modalidades.
Diante das ponderaes j realizadas acerca da extenso da funo social
para o campo pblico do domnio imobilirio, pode-se concluir que a submisso
obrigatria da propriedade ao fim social no exclusiva aos bens particulares, mas
a todo acervo imobilirio que exista em determinado local.
Mais do que uma exigncia da lei, a funo social uma garantia
constitucional cuja titularidade exercida indistintamente por todos. Exigir que
somente o particular atenda essa garantia, estar-se-ia contrariando expressamente o
texto maior, e privando a coletividade o gozo de certas utilidades.

2.7 INSTRUMENTOS DO ESTATUTO DA CIDADE EM CUMPRIMENTO DA

FUNO SOCIAL

2.7.1. O Plano Diretor do Municpio de Palmas

57

O Plano Diretor o regramento necessrio para a efetivao de polticas

pblicas voltadas, sobretudo, habitabilidade do espao urbano, definindo critrios
de ocupao, de utilizao dos espaos e de destinao de seus imveis.
O Estatuto da Cidade apresenta-se como a legislao federal, de aplicao
em todo territrio nacional, porm, descompromissado com a realidade local de cada
Municpio. No tinha como ser diferente, j que a competncia legislativa federal
para legislar sobre matria urbanstica reside no campo das normas gerais, cabendo
ao legislativo municipal construir sua prpria base legislativa quando se tratar de
interesses locais.
Portanto, tem-se o Estatuto da Cidade como norma geral e os Planos
Diretores Municipais como regramentos especficos, contextualizadores.
O Plano Diretor do Municpio de Palmas, representado pela Lei
Complementar Municipal n. 155, de 28 de dezembro de 2007, atravs de seus
artigos 25, 75, 77 e 78, regulamenta respectivamente, as Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS), Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios
(PEUC), Imposto Predial Territorial Urbano Progressivo no Tempo (IPTU
progressivo) e a Desapropriao Sano.
2.7.2 Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
As Zonas de Interesse Social so instrumentos urbansticos que definem
regras para o uso e a ocupao do solo nas cidades, e estabelecem reas da cidade
destinadas para construo de moradia popular. Representam uma categoria de
zoneamento que permite o estabelecimento de um padro urbanstico prprio e
diferenciado para determinadas reas da cidade. Existem dois tipos: as ZEIS
Ocupadas, onde j h assentamento de populao de baixa renda que precisa ser
urbanizado e regularizado, e as ZEIS de Vazios, reas vazias ou mal aproveitadas
que podem ser destinadas construo de Habitaes de Interesse Social (HIS).
Cada Municpio deve ter pleno conhecimento acerca do processo de
ocupao de seus espaos urbanos. Todo planejamento urbanstico carece de
prvia cincia de como a cidade , e est sendo, ocupada. Qual o setor de maior
concentrao populacional? Qual o setor de melhor infraestrutura? Qual a rea que

58

est subutilizada? Entre outras questes, que devero ter respostas bem definidas
para que se decida como, quanto e onde se deve despender dinheiro pblico.
A moradia, como j explanado, uma garantia fundamental que dever ser
proporcionada, sobretudo, pelo Poder Pblico Municipal, em parceria com as demais
esferas e com a iniciativa privada. Porm, dever ser oferecida de forma a atender
outro princpio informativo constitucional: o da dignidade da pessoa humana.
Portanto, trata-se da moradia Digna o objeto a ser almejado.
Dentro desta linha, a fim de estabelecer em determinada cidade as Zonas
Especiais de Interesse Social, necessrio, inicialmente, realizar um amplo e
detalhado levantamento

dos vazios habitacionais

existentes no Municpio.

Posteriormente, quais destes espaos esto aptos a serem habitados, e definir quais
so os vazios que devero ser demarcados como ZEIS. Elaborar o Projeto de Lei,
seguindo-se com sua aprovao junto ao legislativo Municipal.
Este o caso de um Municpio que no conta, em seu prprio Plano Diretor,
com a incorporao das ZEIS.

2.7.3 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios PEUC

Trata-se do instituto previsto no artigo 5., pargrafo 1 do Estatuto da

Cidade, constituindo na obrigao imposta ao proprietrio de imvel situado em rea
includa no Plano Diretor que no edifica, subutiliza ou no utiliza imvel de sua
propriedade, dando-lhe um aproveitamento abaixo do mnimo definido no Plano
Diretor ou em legislao dele decorrente21.
Considera-se no edificado, o imvel sobre o qual no foi providenciado
qualquer tipo de construo, mais conhecido como terreno baldio.J o imvel
subutilizado aquele sobre o qual, apesar de existir construo, esta no atinge,
sequer, o ndice legal permitido.Por derradeiro, o imvel no utilizado aquele que,
apesar de ter uma construo sobre sua rea, esta no utilizada adequadamente.
o

Art. 5 Lei Municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o
parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
o
1 Considera-se subutilizado o imvel:
I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele
decorrente;
II (VETADO)
21

59

Gasparini define:
Parcelamento, edificao ou a utilizao compulsrios como determinaes
de natureza urbanstica, previstas em lei Municipal baseada no plano
diretor, impostas pelo Municpio ao proprietrio do solo urbano e a outras
pessoas por ela alcanveis, como o so os superficirios e os
compromissrios compradores com ttulo registrado, cujos imveis situados
em reas indicadas no plano diretor no so utilizados ou so subutilizados
(GASPARINI, 2002,p. 26).

O instituto, apesar de legalmente previsto, depende, para implementao, de

previso especfica junto ao Plano Diretor da respectiva cidade, a fim de que nele
seja definida rea ou reas sujeitas ao parcelamento. Na lio de Vera Bueno, cabe
lei Municipal:
Especificar, por meio da delimitao da rea atingida, as propriedades
sujeitas sano. Tambm ela que definir, no caso de o plano diretor
no o ter feito, os parmetros para aferio da adequada utilizao da
propriedade, estabelecendo a obrigao a que o proprietrio descumpridor
dos ditames legais est sujeito. Cabe, portanto, s vrias leis especficas
que sero editadas no tempo a concretizao do plano diante de uma dada
realidade fruto da dinmica das cidades. So elas que devem fixar as
condies e os prazos para implementao da referida obrigao,
observados os parmetros determinados pelo Estatuto da Cidade (BUENO,
2003,p. 35).

Ainda complementado o complexo legal para que o instituto em tela seja

aplicado, a mesma lei Municipal Plano Diretor dever fixar o que seja imvel com
coeficiente inferior ao mnimo, conforme exige o pargrafo 1, do art. 5 do Estatuto
da Cidade.
Considerando o teor normativo do Estatuto da Cidade, especificamente
quanto ao que esta mesma norma j prev como hipteses de cabimento do instituto
em tela - Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios indaga-se quanto a
possiblidade do Plano Diretor, lei Municipal, inovar, produzindo novas hipteses de
aplicao, podendo ser enquadradas como no atendedores funo social da
propriedade imobiliria.
No

obstante

esta

possibilidade, coube ao

Estatuto

disciplinar

procedimento para a aplicao dos institutos do Parcelamento, edificao e

utilizao compulsrios. Deve, o proprietrio, ser notificado previamente pelo Poder
Municipal, a fim de que aproveite adequadamente o seu imvel mediante a
realizao do comportamento por ele determinado, que, nos termos do Estatuto da
Cidade, pode ser a edificao, o parcelamento ou a utilizao.
De acordo com Oliveira:

60

Constatado que o imvel est sendo subutilizado, o proprietrio ser

notificado para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser
averbada no Cartrio de Registro de Imveis (pargrafo 2, artigo 5). A
notificao feita por servidor Municipal ao proprietrio do imvel ou, sendo
pessoa jurdica, na pessoa de quem tem poderes de gerencia ou
administrao (inciso I, do pargrafo 3), ou por edital, quando frustrada a
tentativa de notificao pessoal (inciso III). Nada impede, no entanto, que
venha a ser feita pelo Cartrio de Ttulos e Documentos ou por via judicial.
O que importa a cincia efetiva do ato e no a forma ou por quem feita a
notificao (OLIVEIRA, 2005,p. 35).

Por se tratar de um verdadeiro procedimento administrativo, atravs do qual,

o no cumpridor da funo social possa sofrer imposio de medida impositiva,
necessrio que antes mesmo da expedio da notificao j mencionada, o mesmo
Poder Executivo Municipal se municie de elementos que demonstrem a situao
alegada. Ou seja, dever ser constatado previamente a no utilizao ou a
subutilizao do imvel, devendo, portanto, estar comprovada antes da expedio
do referido ato.
Bueno (2003) opina em desfavor desta exigncia, considerando o texto
literal da lei, ou, melhor dizendo, a ausncia de texto legal expresso que preveja tal
exigncia. Para ela, no haveria prejuzo para o proprietrio, que teria oportunidade
para defender-se contra o argumento de subutilizao antes de sofrer qualquer
prejuzo.
Porm, quanto notificao, retrata apenas a inteno do Poder Pblico
Municipal em oferecer ao proprietrio a oportunidade de realizar voluntariamente o
adequado aproveitamento do imvel, segundo regras institudas pela legislao
Municipal, no prazo nela fixado, que, no entanto, por fora do disposto no art. 5,
pargrafo 4 do Estatuto da Cidade22, no pode ser inferior a um ano. Atendido o
teor da notificao dentro do prazo concedido, o proprietrio dever comprovar ao
Poder Pblico Municipal o cumprimento da obrigao, protocolizando o seu projeto
no rgo Municipal competente. Se aprovado, ter ainda o prazo de dois anos, para
iniciar as obras.

22

Art. 5 [...]
o
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo Municipal
competente;
II - dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.

61

2.7.4 Imposto Predial Territorial Urbano - IPTU Progressivo

O Municpio detm competncia legislativa para incidncia do Imposto sobre

a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU, que encontra previso expressa
no Cdigo Tributrio Nacional, artigos 32 a 34, alm de sua fundamentao prevista
no artigo 156, I, da Constituio da Repblica. Trata-se de tributo que incide sobre a
propriedade territorial urbana, podendo o sujeito passivo ser proprietrio ou
possuidor de imvel localizado na rea urbana do Municpio.
O seu carter extrafiscal se expressa atravs de sua alquota progressiva.
Tal ocorrncia se apresenta como um instrumento de realizao de poltica
urbana.Encontra-se previsto na Constituio da Repblica e no Estatuto da Cidade,
e consiste na cobrana de alquota progressivamente maior, no caso de o
proprietrio no cumprir a obrigao imposta pela Municipalidade de parcelar ou
edificar o imvel, adequando-o s diretrizes do Plano Diretor.
O artigo 182, pargrafo 4, inciso II da Constituio da Repblica permite ao
Municpio imporo adequado aproveitamento da propriedade urbana, autorizando a
cobrana de IPTU progressivo.
J o Estatuto da Cidade traz a progressividade do IPTU nos seus artigos 7
e 8 do Estatuto da Cidade23, regulamentando o prprio dispositivo constitucional.
Autoriza o aumento progressivo da alquota at o prazo de cinco anos consecutivos,
no excedendo duas vezes o percentual da alquota relativa ao ano anterior,
respeitando o limite mximo de quinze por cento. Ou seja, caso o Municpio aplique
o limite mximo permitido, a alquota progressiva no poder ultrapassar a quinze
por cento (15%) do valor tomado como base de clculo para a cobrana do imposto,
no caso o valor venal, conforme determina o artigo 33 do Cdigo Tributrio Nacional.
No obstante se tratar de medida extrema, ou seja, s aps a concesso de
05 anos para que a funo social finalmente seja atingida, a mantena da alquota
mxima poder ser mantida por prazo indeterminado, ou seja, permanecer
enquanto o proprietrio desatender obrigao de parcelar, edificar ou utilizar

23

Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art.
o
o
5 desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5 do art. 5 desta Lei, o Municpio
proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo
no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
o

62

adequadamente o bem imvel, conforme prev o artigo 7, pargrafo 2 do Estatuto

da Cidade.

2.7.5 Desapropriao Sano

No se trata aqui de uma nova medida punitiva prevista pelo Estatuto da
Cidade, mas apenas um desdobramento do no atendimento da punio que a
progressividade do IPTU.
Com isso, o artigo 8 do Estatuto da Cidade, em disciplina do artigo 182,
pargrafo 4, III da Constituio da Repblica, determina que a desapropriaosano do direito de propriedade incidente sobre imvel urbano nos casos em que,
mesmo tendo sido estabelecida a cobrana por mais de cinco (5) anos do IPTU
progressivo, o proprietrio mantm-se inerte e no cumpre a obrigao de parcelar,
edificar ou utilizar adequadamente o imvel.
Como a competncia constitucional para a criao e cobrana desta
modalidade tributria, cabe igualmente a este ente a legitimidade para a realizao
da desapropriao-sano do imvel que no realiza sua funo social. Trata-se de
poder discricionrio, analisando a convenincia e oportunidade, ou seja, o Poder
Pblico Municipal que ir decidir-se quanto a desapropriao ou no do imvel. Por
esta razo, a desapropriao-sano acaba por ser atuao privativa do Municpio.
Como qualquer desapropriao, haver indenizao do proprietrio. Ocorre
que a modalidade e a forma de prestao encontram-se prevista pargrafo 2 do
artigo 8, do Estatuto da Cidade24, e difere das demais modalidades de
desapropriao.
O referido valor dever representar o valor de clculo do IPTU, no caso o
valor venal do imvel, descontada eventual valorizao decorrente de obras
realizadas pelo Poder Pblico na rea de localizao do imvel, aps a notificao
para que o proprietrio parcele, edifique ou utilize adequadamente o imvel.
24

Artigo 8. [...]
o
2 O valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de
obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que
trata o 2o do art. 5o desta Lei;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.

63

Interessante notar que ao desapropriar o imvel que no estava cumprindo

sua funo social, e ainda insistiu em assim permanecer por mais de 05 anos
ininterruptos, ao passar para a esfera de propriedade da Administrao Municipal,
no o desonera da obrigao de dar ao imvel aproveitamento compatvel ao
expresso no Plano Diretor, conforme se verifica pelo disposto no pargrafo 4 do
artigo 8.25
Nesse encargo de atuar na administrao do imvel recm-desapropriado, o
Estatuto da Cidade permite ao Municpio que opte por transferir a terceiros a
obrigao de aproveitar adequadamente o imvel, valendo-se, para tanto, dos
institutos da concesso de uso de bem pblico ou da alienao, mediante
procedimento licitatrio (artigo 8, pargrafos 5 e 6, do Estatuto da Cidade)26.

2.7.6 Consrcio Imobilirio

Trata-se do instrumento criado pelo Estatuto da Cidade para aplicao em
reas sub ou inutilizadas pertencentes a particulares, viabilizando a atuao, em
parceria, do proprietrio e o Poder Pblico Municipal, a fim de que seja
implementada, ou aperfeioada, infraestrutura urbana.
No Consrcio Imobilirio o proprietrio transfere para o Poder Pblico
Municipal um imvel e este se responsabiliza por executar as obras de infraestrutura
e urbanizao (abertura de vias pblicas, pavimentao, rede de gua, iluminao
pblica), parcelamento ou at a construo das habitaes. Em troca, o proprietrio
do terreno ganha alguns lotes das obras. Os demais lotes ou unidades habitacionais
ficam para o Poder Pblico, que poder comercializ-los, ced-los ou utilizar
qualquer modalidade para atender a populao que necessita de habitao.
Este instrumento tambm pode ser utilizado em conjunto com o IPTU
Progressivo no Tempo: o proprietrio transfere as obras de urbanizao ou
25

Artigo 8. [...]
o
4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos,
contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico.
26
Artigo 8. [...]
o
5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de
alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio.
6o Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5o as mesmas obrigaes de
parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5o desta Lei.

64

edificao para o Poder Pblico quando estiver sujeito ao IPTU Progressivo no

Tempo. Alm desta utilidade, pode induzir e viabilizar a utilizao de terrenos
estratgicos para o desenvolvimento do municpio, urbanizando e edificando reas
especficas, para que, com isso, aumente a oferta de terra urbanizada para classes
populares e viabilize empreendimentos quando o proprietrio no possui condies
de sozinho faz-los.Sua efetivao pode se d pelo prprio Plano Diretor do
Municpio ou por Lei especfica.

65

CAPTULO

MUNICPIO

DE

PALMAS-TO

(1989

2012)

DESCUMPRIMENTO DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO

DIREITO MORADIA DIGNA
O texto constitucional demonstra a alterao de paradigma quando se est
diante do direito de propriedade. A autonomia, liberdade e independncia, que
marcaram a relao entre o Bem Imvel e o proprietrio, deixou de representar a
regra, para aceitar mitigaes em diversas situaes.
O Municpio de Palmas apresentado aos demais Municpios da Federao
como sendo a nica capital de um Estado criado aps a vigncia da CRFB/88. No
entanto, os 23 (vinte e trs) anos de fundao, completados no ano de 2012, todos
sob a tutela da CRFB/88, no foram suficientes para ocupao adequada dos
espaos urbanos. Trata-se de um privilgio que ainda no foi aproveitado.
Os institutos previstos no Estatuto da Cidade, efetivadores da imposio
constitucional, se apresentam como caminhos oferecidos s cidades, sobretudo
quelas que ainda esto em fase de formao. Para a Cidade de Palmas,
necessrio se faz a implantao dos principais instrumentos previstos naquele texto.
Ocorre que adaptaes so necessrias, frente atual diviso de titularidade, a
presena do Poder Pblico Estadual como forte detentor de titularidade imobiliria
em reas centrais da cidade, a existncia de grandes vazios populacionais nas
reas j dotadas de infraestrutura, e a expulso da populao menos favorecida
financeiramente para as reas perifricas.

3.1 A CRIAO
Coube recm-criada Constituio do Estado do Tocantins estabelecer o
Municpio de Palmas como capital deste Estado da federao, atravs de
determinao expressa no seu artigo 3.27
A data de sua criao tambm j estava pr-determinada pelo mesmo
textoconstitucional, atravs dos Atos de Disposies Transitrias, artigo 3.28, assim
como sua localizao.
27

CE - Art. 3. Palmas a Capital do Estado.

66

Considerando

que

criao

do

Estado

do

Tocantins

se

deu

instantaneamente com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, em 05

de outubro, durante aproximadamente 1 ano e 3 meses, o centro administrativo do
Estado do Tocantins encontrou-se provisoriamente estabelecido na cidade
Miracema do Tocantins, distante cerca de 70 quilmetros de Palmas.
Ocorre que esta definio no fez parte de um planejamento oriundo da
criao do Estado, mas como resultado de uma acirrada disputa poltica que se
estabeleceu entre as principais cidades que j se faziam presentes no territrio,
sendo referncia em suas respectivas regies.
Observe-se na figura 1, como se localizam as principais cidades do recmcriado Estado do Tocantins dentro do seu territrio:
Figura 1 - Localizao das principais cidades do Estado do Tocantins logo aps a sua
criao

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012

28

ADCT - Art. 3. No dia 1 de janeiro de 1990 a sede do Governo do Estado do Tocantins ser
transferida para a cidade de Palmas sede do Municpio do mesmo nome, que tem como Distritos:
Taquaralto, Taquarussu e Canela.

67

O Municpio de Araguana, localizado no extremo norte do Estado, e o

Municpio de Gurupi, ao sul, foram os entes que protagonizaram esta disputa, ainda
tendo a possibilidade de Miracema, que j sediava o governo provisrio.
A localizao geogrfica das duas principais cidades do Estado foi decisiva
para a excluso de ambas. Araguana, por sofrer forte influncia do sul do Estado do
Par, e sul do Estado do Maranho; Gurupi, por ser fortemente influenciado pelo
Estado de Gois, cujos laos polticos acabaram de ser rompidos; Miracema, apesar
de se encontrar equidistante, no detinha qualquer infraestrutura (LOPES, 1996;
BARBOSA, 1996).
Sendo assim, definiu-se que seria estabelecida uma rea dentro do territrio
tocantinense, de preferncia central, na qual seria criada a capital tocantinense.
Com este intuito, foi identificado por tcnicos vinculados ao Governo Estadual um
local situado no centro geogrfico do Estado, como rea geopoltica mais favorvel
construo da capital.
Posteriormente, foi encaminhado Assembleia Constituinte do Estado o
mapa desta mesma rea, constando sua localizao exata, assim como a definio
de aspectos relacionados topografia, hidrografia, paisagem, disponibilidade de
infraestrutura, entre outros.A partir disso, aquela casa acabou por definir quatro
reas, como possveis locais para implantao de cidade do porte de capital de
Estado.
O Rio Tocantins servia de referncia. Duas delas situavam-se margem
esquerda e outras duas, na margem direita do Rio. Foi quando, novamente,
surgiram correntes polticas defendendo a escolha para cada uma das opes, sob
os mais variados fundamentos.
O argumento mais contundente teve como pressuposto a pr-existncia da
rodovia Belm-Braslia, margem esquerda do Rio Tocantins, que acabou por
beneficiar consideravelmente as cidades que se colocaram daquele lado. Por outro
lado, teve como consequncia, o esvaziamento das cidades mais antigas da regio,
que j estavam margem direita.
Observe, na figura 2, o mapa da regio que representava como soluo para
o conflito poltico, restando definir a margem do rio que seria agraciada:

68

Figura 2 - Localizao das principais cidades do Estado do Tocantins logo aps a sua
criao

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012

Figura 3 - A localizao do quadriltero dentro do Estado do Tocantins

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012

Enfim, a definio saiu de uma comisso especialmente formada para tal,

fortemente influenciada pelo ento chefe do executivo Estadual. Sendo escolhida
uma rea representada por um quadriltero, situadas nos municpios de Taquaruu
do Porto e Porto Nacional, em uma faixa de terra situada entre a margem direita do
Rio Tocantins e a Serra do Lajeado, prximo ao antigo povoado de Canela.

69

Apesar de se tratar de uma regio pouco habitada, havia certa influncia de

uma rede de cidades tradicionais, como Porto Nacional, Miracema do Tocantins e
Paraso do Tocantins, que teriam o seu desenvolvimento acelerado por estarem
prximas da capital, alm de servirem para o fornecimento de matria prima e mo
de obra para a construo da nova capital.
Em dezembro de 1989, atravs da Lei Municipal 028/89, o recm-criado
Municpio de Taquaruu do Porto foi transformado no Municpio de Palmas. Este
mesmo texto legislativo foi o responsvel pela criao dos distritos de Taquaruu,
Taquaralto e Canela.
Importante destacar este curto texto legislativo:
Art. 1 - transferido a sede do Municpio de Taquaruu do Porto para a
localidade de Palmas.
Art. 2 - Fica autorizado o Chefe do Poder Executivo Municipal a tomar as
providncias para cumprir o disposto no art. 1' desta Lei, antes da
Instalao da Capital do Estado.
Art. 3 - Fica autorizado o chefe do Poder Executivo Municipal a abrir
crditos suplementares, provenientes de receitas diversas e de excesso de
arrecadao, para atender s despesas constantes desta Lei.
Art. 4 - Ficam criados os Distritos de Taquaruu, Taquaralto, e Canela, com
limites e confrontaes a serem definidos em Lei Municipal, nos termos do
incisos XIV, do art. 58, da Constituio Estadual.
Art. 5 - Esta Lei entra em vigor nesta data, revogadas as disposies em
contrrio.

Assim ficou definido o permetro da nova capital, quando foi lanada a pedra
fundamental de construo em 20 de maio de 198929.

29

20 de maio de 1989ficou conhecida como a data de fundao de Palmas, sendo feriado estadual. A
escolha do dia 20 de maio como marco para o lanamento da pedra fundamental de Palmas no foi
arbitrria, est revestida de um significado simblico. Essa data remete ao dia em que, em Porto
Nacional, no ano de 1956, fora realizada uma representativa manifestao em torno da Proclamao
de Autonomista do Tocantins, um movimento que reivindicava quela poca a criao do Estado do
Tocantins e fora liderado pelo Juiz Feliciano Machado Braga e por Osvaldo Ayres da Silva. H,
claramente, uma tentativa de apropriao simblica dessa data para o estabelecimento de relaes
identitrias. Para um estudo mais detalhado sobre esse movimento da dcada de 1950, bem como a
criao do estado do Tocantins em 1988, ver: CAVALCANTE, Maria do Esprito S. O Discurso
Autonomista do Tocantins. Goinia: Ed. da UCG, 2003.

70

Figura 4 - Diviso distrital do Municpio de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas 2012

3.2 O PROJETO
A regio onde se encontra o Municpio de Palmas caracterizada,
sobretudo, pela vegetao de cerrado, marcada por uma regio montanhosa
margem esquerda, e o rio Tocantins margem direita. Portanto, com limites
bastante definidos.
formado por uma faixa de terra em sua maioria plana, estendendo-se por
uma distncia mdia de 15 km entre as duas margens, como j mencionado, entre o
Rio Tocantins e a encosta da Serra do Lajeado.
O Rio Tocantins, j bastante conhecido no cenrio nacional, representa um
dos mais importantes da bacia amaznica. Nasce em pleno planalto central, e
desemboca no Rio Amazonas. No ano de 2002, foi represado na regio de Palmas e
outras cidades prximas, para a formao do reservatrio que abastece a usina Lus
Eduardo Magalhes, sediada no Municpio de Lajeado e cerca de 40 quilmetros da
cidade de Palmas.
Atualmente, o lago e a serra do Lajeado formam uma barreira natural no
sentido leste-oeste, lembrando que esta protegida por formar uma reserva

71

ecolgica Estadual, atingindo altitudes mximas que ultrapassam 600 metros em

relao ao nvel do mar30.
O projeto de implantao da capital tocantinense, confeccionado por
tcnicos urbansticos, levaram em considerao diversos aspectos, como a
distribuio dos espaos habitacionais, centros industriais, locais destinados ao
comrcio, e o centro administrativo.
A rea designada para implantao do plano bsico encontra-se situada
entre os ribeires gua Fria (Norte) e Taquaruu Grande (Sul). Esta regio foi
designada para ser a rea urbana de Palmas, contando com 11.085 hectares e
capacidade para abrigar cerca de 1,2 milhes de habitantes (LOPES, 1996;
BARBOSA, 1996).
Tambm no projeto originrio, outras duas reas ao Norte do Ribeiro
gua Fria, com 4.625 hectares, e ao Sul do Ribeiro Taquaruu, com 4.869 hectares
foram reservadas futura expanso da cidade, quando necessria (LOPES, 1996;
BARBOSA, 1996).
Pode-se concluir, portanto, que o planejamento do Municpio de Palmas teve
como objetivo fazer com que a rea considerada urbana fosse habitada, com um
reserva populacional significativa, para s ento, quando aquele espao no fosse
mais suficiente, seriam incorporados no espao urbano reas para expanso da
cidade.
A diviso do territrio da cidade de Palmas pode ser representada pela
figura 5:31

30

Plano de Manejo Encarte 4 da APA Serra do Lajeado

Caderno Palmas-Sul

31

72

Figura 5 - Diviso do territrio da cidade de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012

Do ponto de vista da identificao da cidade, o Projeto Original prope

como:
- Palmas Centro: a rea urbana do Plano Diretor de Palmas, hoje rea de
Urbanizao
Prioritria I, constante da Lei do Macrozoneamento;
- Palmas Norte: a rea de expanso norte do Plano Diretor de Palmas, que
correspondente hoje rea de Urbanizao Restrita I constante da Lei do
Macrozoneamento;
- Palmas Sul: a rea de expanso sul do Plano Diretor de Palmas,
correspondente hoje rea de Urbanizao Prioritria II, rea de Urbanizao

73

Restrita

II

rea

de

Urbanizao

Preferencial,

constantes

da

Lei

do

32

Macrozoneamento.

Observado via satlite, apresenta-se da seguinte forma:

Figura 6 - A cidade de Palmas, na sua criao, vista por satlite

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

3.3 A OCUPAO PROGRESSIVA DO PERMETRO URBANO

O Memorial descritivo do Plano Diretor de Palmas discrimina que o

planejamento da cidade de Palmas deve ser compreendido a partir de uma premissa
bsica, emanada pela prpria concepo da cidade. Este conceito original determina
que tanto na estrutura bsica, como em sua implantao, ocorrem em dois nveis
distintos de tratamento: um todo e outro das partes especficas de cada rea, este
ltimo a ser destacado em cada caso do conjunto da cidade.
32

Caderno de Palmas Sul

74

O tratamento geral do todo consubstancia em um Plano Diretor no qual so

fixadas as diretrizes gerais de urbanizao. O tratamento especfico corresponde
aos projetos de obra de urbanizao ou edificao conforme o caso, e nesse nvel
sero estabelecidas as condicionantes de loteamento e de projetos de edificaes
de forma diferenciada, conforme cada caso.
A escolha por esta dinmica de planejamento visa proporcionar um
adequado ordenamento da cidade, quanto a sua ocupao, j que seriam
proporcionadas regras de utilizao dos imveis em conformidade com a demanda
populacional, e com as condicionantes surgidas ao longo do desenvolvimento da
cidade. Trata-se de um padro de flexibilidade, considerada no projeto como
fundamental para o seu desenvolvimento.
Com isso, concedeu-se a possibilidade de ocupar espaos urbanos de forma
diferenciada, dentro dos princpios do Plano Diretor, comum a todos eles, que
resulta a diversidade necessria ao desempenho das diversas funes, tanto em um
mesmo momento, em partes diferentes da malha urbana, como ao longo do tempo
de sua implantao, a obedecidos preceitos bsicos que assegurem uma identidade
a todo o processo.
No momento em que foi desenhado o projeto, o Municpio havia sido dividido
em quatro Regies, dentro do chamado Plano Bsico: Regio Noroeste,
representado pela sigla ARNO; Regio Sudeste, representada pela sigla ARNE;
Regio Sudoeste, representada pela sigla ARSO; Regio Sudeste, representada
pela sigla ARSE. Essas quatro reas deveriam abrigar todas as habitaes urbanas
de Palmas em seus primeiros anos de construo.
Dentro do plano bsico da cidade, como j especificado, foi planejado o
sistema de quadras, semelhante ao projeto de Braslia. Considerando a rea total de
cada quadra, e a dos imveis residenciais (lotes unifamiliares e multifamiliares). A
quadra padro tem cerca de 700x700 metros (LOPES, 1996; BARBOSA, 1996).
Assim ficam dispostas:

75

Figura 7 A estrutura de cada quadra dentro da cidade de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

As vias confrontantes com os limites das quadras formam um sistema de

circulao arterial, enquanto dentro de cada quadra os loteamentos particulares
progressivos vo definindo um sistema de arruamento vicinal com alamedas.
Segundoo projeto, a estruturao do interior de cada quadra, se daria em
momento oportuno e proporcionalmente ao crescimento populacional da cidade.
Porm, mesmo nos dias atuais, ainda se fazem presentes vrias quadras constantes
do plano bsico que ainda no foram sequer microparceladas.
A infraestrutura urbana da cidade foi construda, inicialmente, nas reas
centrais, considerando a proximidade do centro administrativo. Com a ocupao
gradativa destes espaos, e o aumento da demanda por imveis habitacionais e
comerciais, novas quadras mais distantes passariam a ser estruturadas.A partir da
total ocupao do Plano Bsico, partiria para o setor Norte (rea de expanso). A
etapa seguinte seguiria o rumo sul do mesmo plano (rea de expanso).Este modelo
de desenvolvimento da malha urbana permitiria o desenvolvimento da cidade de
maneira uniforme, possibilitando que muitas localizaes ao longo dos eixos

76

principais

possussem

caractersticas

centrais.As

etapas

seriam

graduais,

proporcionais ocupao das reas prioritrias:

Figura 8 - As etapas de ocupao populacional dentro do territrio da cidade de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas 2012

Segundo o projeto, o plano bsico, com j definido, mais a rea de

expanso, Regio Norte e Sul, que englobaria os distritos de Taquaralto e
Taquaruu, seriam suficientes a abrigar uma populao prxima a 2 milhes de
habitantes.Porm, esta no foi a dinmica que se efetivou quando a demanda
populacional foi crescendo. Segundo o prprio Municpio, em relatrio apontado no
ano de 2002:
A estratgia de implantao por etapas do plano bsico, a partir do ncleo
central, foi logo rompida pela presso do mercado imobilirio. Os
mecanismos de formao de preos e de acesso terra dirigiram boa parte
da demanda por moradia sobretudo para os bairros-satlites de Taquaralto
e das Aurenys situados fora do plano bsico (FERREIRA, 2002. P. 34).

Atualmente, 23 anos de sua criao, o Municpio de Palmas conta com

aproximadamente 230.000 habitantes, sendo que destes, quase a metade residem
fora do chamado plano bsico, como originariamente designado33.
Considerando o projeto original, se tudo ocorresse conforme planejado, a
cidade de Palmas teria o seguinte aspecto ainda no ano de 2010:
Figura 9 - Ilustrao de como seria a cidade de Palmas, quanto a sua ocupao, se as
etapas do projeto original fossem seguidas
33

Censo 2010 - http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm

77

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

descumprimento

desse

modelo

de

implantao

acarretou

um

descompasso entre o crescimento e a instalao de servios pblicos e

infraestrutura, alm de emergirem questes sobre a ocupao dos lotes.

3.4 A TITULARIDADE IMOBILIRIA ORIGINRIA

Para entender a atual situao imobiliria de Palmas, imperioso se torna
conhecer a forma como se distribuiu a titularidade dos imveis quando da criao
da capital.
A histria, mais uma vez, torna-se protagonista. Sabe-se que o Municpio de
Palmas foi criado em uma rea que integrava territrio de algumas Municipalidades,
dentre elas, do recente Municpio de Taquaruu do Porto.No sendo possvel a
organizao de pleito eleitoral a fim de se providenciar a escolha do 1 prefeito da
capital tocantinense, atravs da Lei oriunda do Legislativo do Municpio de
Taquaruu do Porto, nmero 028/1989, foi designado tal posto ao ento prefeito
eleito deste Municpio. Este, portanto, deveria exercer o mandato at que se
realizassem eleies municipais em consonncia com os demais pleitos em mbito
nacional.
Considerar tal fato se torna relevante para compreenso da relao do
Municpio de Palmas, quando da sua criao, com o Poder Pblico Estadual. Em

78

razo da ausncia completa de estrutura administrativa, coube ao ente Estadual a

tarefa de implantar e gerenciar praticamente toda construo da estrutura bsica da
cidade.
O ente Estadual foi o responsvel pela desapropriao de toda rea onde
atualmente se situa a capital tocantinense, aproximadamente 23 propriedades. Por
esta razo, os imveis urbanos de Palmas passaram a integrar sua esfera
patrimonial.As primeiras ocupaes urbanas foram inteiramente definidas pelo ente
Estadual, j que os imveis mais prximos organizao administrativa, onde
concentrava a maioria da populao urbana, eram de propriedade daquele ente.
O grande problema que, nesse jogo, apenas alguns agentes tm acesso
s suas normas, e consequentemente, s estes podem alter-las, no coincidindo,
necessariamente, com os interesses da maioria da populao. A ao desses
agentes se faz dentro de um marco jurdico que legitima suas atuaes. No entanto,
esse marco no neutro e reflete o interesse de um ou mais grupos dominantes no
tecido urbano (SILVA, 2003).
Antes de adentrar a esta questo, mais poltica do que propriamente tcnica,
deve ser levada em considerao um importante fator, com grande influncia nos
primrdios da ocupao urbana. As desapropriaes movidas pelo ente Estadual
para formao do tecido urbano de Palmas, em grande parte, resultaram em
conflitos jurdicos causados por desacordos financeiros. Ou seja, os valores
oferecidos pelo Estado no correspondiam aos esperados pelos proprietrios dos
imveis desapropriados. Este fato resultou em atrasos e, em alguns casos,
inviabilizou o uso imediato de alguns imveis, o que acabou por incentivar a
especulao imobiliria, gerando grande valorizao.
Desconsiderando este fator, o Estado continuava sua poltica habitacional,
porm, descumprindo as sugestes realizadas pelos idealizadores do projeto
original, abandonando, por completo, o que havia sido estipulado, em especial,
quanto ocupao por etapas.
Segundo Silva (2003), a urgncia de implantao da mquina administrativa,
estrutura e acomodao para os servidores, fez com que o Governo do Estado
abrisse frentes de ocupao de maneira diferente daquela que fora planejada pelos
tcnicos.reas at ento distantes, com as quadras ARSE 51 e ARSE 72 foram

79

doadas para servidores de baixo escalo do Governo Estadual, e para alguns

migrantes, com subsdios.A rea central acabou ficando para o primeiro escalo do
governo, representantes do Poder do Estado e empreendedores particulares. Por
exemplo, a ARSE 14 foi destinada aos Deputados Estaduais.
Esta descontinuidade na implantao acabou gerando grandes vazios, tendo
como consequncia o deslocamento de infraestrutura necessria para atender as
principais condies de habitabilidade.
A poltica habitacional descompromissada com o projeto original e a poltica
desregrada de favorecimento, seja para parcela privilegiada de ocupantes de cargos
do Poder, causaram forte presso populacional quando os movimentos migratrios
se intensificaram. Entre os anos de 1991 a 1994, diversas reas da cidade foram
invadidas, sendo a Vila Unio um importante exemplo. Estas reas ficavam
localizadas dentro do quadriltero da parte norte da cidade.
Posteriormente,

com a

sedimentao

de

uma

forte

propaganda,

objetivando atrair pessoas de todos os lugares do pas, outras regies da cidade

tambm sofreram a mesma presso. Da resultou invases para ocupao de
algumas quadras, como as que ocorreram nas ARSE 24, ARSE 65 e ARSE 75,
todas situadas na parte Sul, alm das quadras do entorno da ento residncia oficial
do governo, na parte Leste.
Outra prtica equivocada do Poder Pblico Estadual foi o critrio utilizado
pelo mesmo para dispor das reas urbanas. O ente Estadual criou rgo especfico
designado para realizar a venda dos imveis estaduais a particulares. Inicialmente
foi chamado de Companhia de Desenvolvimento do Estado do Tocantins CODETINS, depois transformada em Agencia de Desenvolvimento do Estado do
Tocantins - AD TOCANTIS. O particular interessado na aquisio de um imvel
urbano pertencente ao ente pblico Estadual se dirigia at o referido rgo, e,
mediante escritura pblica, em sua maioria, formalizava a compra e venda. O
momento da transferncia da propriedade, com o registro imobilirio, dependeria da
forma de pagamento.
Como j mencionado, o prprio Estado definia a quadra que teria os seus
imveis comercializados, realizando a urbanizao em conformidade coma estas
ocupaes.

Porem,

tal

poltica

acabou

por

proporcionar

situaes

que

80

representariam verdadeiros desastres para o futuro desta cidade. Pode-se elencar,

por exemplo, a venda de vrios imveis para poucos titulares, possibilitando a
concentrao de bens dentro da mesma esfera dominial. Dentre as consequncias
de tal prtica, tem-se a permanncia de quadras centrais sem qualquer tipo de
infraestrutura, j que tal encargo passou a ser do titular de seu domnio, e este
prefere aguardar valorizao.
Outro fator prejudicial foi a prtica da chamada dao em pagamento de
imveis antes pertencentes ao Estado, em pagamento de servios de infraestrutura
realizados na capital. Com isso, aquelas empresas responsveis pela edificao dos
prdios pblicos, avenidas e outros bens, ao serem remunerados atravs da
transferncia de bens imveis, tambm se transformaram em grandes proprietrios
de imveis. Tal fato, assim como o exemplo anterior, fez com que a propriedade de
quadras inteiras permanecesse sem qualquer infraestrutura.
Tais situaes prejudicaram sobremaneira o projeto inicial de ocupao do
espao destinado ao Plano Bsico de Palmas, que deveria ter sido realizada
proporcionalmente ao crescimento da populao, e medida que as quadras mais
centrais fossem sendo ocupadas. Tal planejamento poderia ter sido executado, caso
o Estado mantivesse sob o seu domnio estas mesmas reas. No entanto, vrias
quadras centrais foram adquiridas exclusivamente por particulares, sendo que a
grande maioria no teve interesse em realizar a venda de tais bens, visando obter
um valor maior medida que a cidade se desenvolvesse.
O Poder Pblico Municipal, por sua vez, no pde participar decisivamente
deste processo de ocupao, pois no detinha a titularidade. Com a ausncia de
imveis centrais disponveis para venda, a oferta de bens no conseguiu
acompanhar o crescimento populacional. O que ocasionou elevao nos preos dos
imveis centrais. Tal fato fez com que grande parcela da populao, no tendo
condio

financeira

em

manter

moradia

nas

proximidades

dos

centros

administrativos, fosse se estabelecendo em reas perifricas, ou seja, fora dos

limites estabelecidos para o plano bsico, tanto na regio sul, quanto na regio
norte.
Historicamente, verifica-se que o Poder Pblico Municipal praticamente
nunca pde influenciar, direta ou indiretamente, na forma de ocupao das reas
centrais de Palmas, quando, constitucionalmente, titular do encargo de efetivao

81

de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento urbano, por representar interesse

local.

3.5 O CRESCIMENTO POPULACIONAL E A CONCENTRAO HABITACIONAL

Desde sua criao, o Municpio de Palmas se encontra entre aqueles que
mais crescem, proporcionalmente, em populao, no Brasil.Os habitantes que
coabitam o tecido urbano de Palmas, oriundos, em grande parte, da migrao
regional experimentada pelo estado, formam uma sociedade marcada pela
multiplicidade cultural.
A oferta de cargos pblicos, mediante realizao de concursos de grande
porte, a construo civil, assim como o setor de servios, sempre atraram pessoas
das mais diferentes regies do pas.No incio da cidade, destacou-se, sobremaneira,
a chegada de pessoas oriundas dos Estados de Gois, Maranho e Par, em
decorrncia da proximidade. Com o passar dos anos, esta hegemonia foi
desaparecendo, se fazendo presente pessoas de vrios estados da federao.
Por um lado, tiveram aqueles que se dirigiram em razo de aprovao em
concurso pblico, transferncias de seus vnculos empregatcios, realizao de
novos

investimentos,

todos,

literalmente,

apostando

no

crescimento

desenvolvimento da cidade. Alm dos profissionais liberais, em busca de novos

mercados, onde a concorrncia ainda no se apresentava no mesmo porte de seus
locais de origem.
Por outro lado, houve grande parcela de migrantes atrados simplesmente
por uma esperana de encontrar vida digna, diferente daquela que possuam em seu
local de origem. Este novo palmense veio para compor a carncia que se fazia
presente, sobretudo, no setor de construo civil e servios.
Quando se analisa a ocupao dos espaos urbanos de Palmas, mesmo
nos primrdios de sua existncia, conclui-se que sempre houve uma distncia fsica
entre o os dois grupos de migrantes acima especificados, o privilegiado recminstalado nas reas centrais, bem estruturadas, e o destitudo de recursos
financeiros ou emprego estvel relegado periferia.

82

Pois bem, pode parecer algo comum frente a outros Municpios brasileiros,
mas no quando se est diante de uma cidade recm-inaugurada, sob a gide da
Constituio da Repblica de 1988, que elevou ao patamar de princpio informativo a
dignidade da pessoa humana e a funo social da propriedade.
Trata-se de uma capital que contou com significativos investimentos
oriundos da Unio e do prprio Estado, e que deveriam ter sido gastos com a
construo de infraestrutura urbana, necessria para abrigar, mesmo que
inicialmente, sua populao, de forma digna.
O acesso aos servios pblicos j estabelecidos, e infraestrutura gratuita j
sedimentada, se tornou privilgio daqueles que conseguiram fixar moradia na regio
central da cidade. Trata-se justamente de parcela da populao que no necessita
de gratuidade destes servios. Enquanto os verdadeiros necessitados se encontram
fixados em locais onde no h a mnima presena da esfera estatal.
No comum imaginar que uma cidade com projeto urbanstico iniciado h
pouco mais de duas dcadas, j vivencie problemas habitacionais to antigos,
tpicos de capitais tradicionais.
Em que pese o fato de se observar em Palmas a repetio de determinadas
experincias mal sucedidas, ocorridas em outras capitais brasileiras, no tocante ao
planejamento urbano, sua pouca idade ainda possibilita modificaes nessa
realidade. A jovialidade e a existncia de grande espao territorial em rea central
da cidade ainda inabitado conferem excelente cenrio para a concretizao de
medidas voltadas a concretizao de um ambiente urbano de qualidade.
Alm dessas condies visualizadas no ambiente urbano de Palmas, o que
a difere das outras capitais brasileiras, faz-se imperioso ressaltar, o fato de que foi
a nica criada sob a gide da Constituio da Repblica de 1988. Isso faz com que
seja uma cidade gerada e, sobretudo, expandida debaixo de uma atmosfera jurdica,
referente ao planejamento urbano, que no sombreavam outras capitais brasileiras
em seus primeiros anos de formao.
Os artigos 182 e 183 da CRFB/88; o Estatuto da Cidade, Lei onde foram
criados os institutos voltados garantia da funo social da propriedade imobiliria
urbana; e, por fim, o Plano Diretor, que impe a aplicao das medidas j criadas
pelo Estatuto da Cidade, especificando a forma e as condies de implementao,

83

assim como a punio para aqueles que insistem em no aderir as suas

determinaes, formam o sistema de proteo ao meio ambiente urbano, que est
disponvel para aplicao imediata. Cabe aos rgos de competncia e legitimidade
definidos por este sistema aplicarem as medidas cabveis para cada caso concreto.
De fato, independente do curto prazo de existncia de Palmas, no h como
combater as causas dos problemas urbanos atualmente constatados. Porm, as
consequncias, ainda em propores inferiores se comparadas com outras capitais
brasileiras, podem ser transformadas ou minimizadas frente ao arcabouo de
medidas integrantes do sistema de proteo urbana.
A concentrao imobiliria; a impossibilidade de se praticar poltica urbana
voltada promoo de moradia digna por parte do ente federativo dotado de
competncia para tal (Municpios); a expulso da populao menos favorecida
financeiramente do plano bsico da cidade, no obstante farta existncia de
imveis inabitados nestas mesmas reas; a especulao imobiliria, que dificulta o
acesso casa prpria; a onerao do Poder Pblico Municipal de forma
exagerada, j que obrigado a criar novas estruturas urbanas mnimas para
sobrevivncia em locais cada vez mais distantes, quando j se faziam presentes
outras, de melhor qualidade, em locais centrais, mas inabitados, so algumas das
consequncias de prticas equivocadas, mas que ainda so passveis de serem
enfrentadas mediante a utilizao de medidas especficas, de carter impositivo,
compulsrio e punitivo.

3.6 A PERIFERIZAO
A diferena sociocultural e econmica das pessoas que chegam a Palmas
para fixar moradia, motivadas por diferentes razes, e as oportunidades que so
oferecidas para cada tipo de migrante, como j mencionado, apenas transfere para
esta recm-criada capital a mesma distancia social que j existia em suas cidades
de origem.
Os espaos urbanos disponveis para moradia na cidade de Palmas so os
mais variados, dependendo, claro, da disponibilidade econmica de cada
interessado. A lei de mercado regula esta operao, distante do poderio

84

intervencionista do Estado, o que acaba por tornar invlida a vantagem que,

teoricamente, este Municpio teria frente aos seus predecessores, a sua criao sob
a gide da Constituio da Repblica de 1988.
O intervencionismo estatal a grande inovao deste novo sistema
constitucional, quando se est sob anlise o direito de propriedade, seja ele pblico
ou privado. Deixar o mercado de imveis se regular exclusivamente pelas normas
mercadolgicas ser conivente com fenmenos segregativos e antissociais.
A periferizao aqui abordada representa a expulso das pessoas menos
favorecida das regies centrais, entende-se como sendo aquelas onde a
infraestrutura j se encontra a disposio dos usurios, para as reas onde nada
existe.Os nichos de pobreza social so criados nestes locais, quando muito,
regularizados pelo Poder Pblico Municipal, mesmo que posteriori.
Analisar somente o local onde se estabelece a parcela da populao mais
carente, considerando a infraestrutura destas reas, no representa o maior
problema deste fenmeno segregador. Na realidade, a excluso social o fenmeno
de maior relevncia. Estas pessoas no se encontram inseridas no contexto urbano,
o que significa dizer que a elas no esto disponveis as benesses de uma cidade.
Apesar de todos os problemas que envolvem a excessiva urbanizao do
territrio brasileiro, no h como negar que as cidades oferecem atrativos para
aqueles que nela decidem se estabelecer. Se assim no fosse, o Brasil ainda seria
um pas rural, j que sua base econmica ainda se faz presente neste meio.
Pode-se afirmar que uma pessoa que reside a mais de 30 quilmetros de um
centro comercial (lojas, shopping center, restaurantes, parques, clubes recreativos,
etc.), do seu local de trabalho, dos rgos pblicos (hospitais de urgnciaemergncia, farmcias pblicas, escolas pblicas, universidades, delegacias, etc.),
que no possui gua encanada oferecida pelo Poder Pblico em sua residncia, que
no possui iluminao pblica em frente a sua casa, que precisa andar mais de 1
quilmetro para se utilizar do transporte pblico, so favorecidas por viverem em um
ambiente urbano?
Pois bem, esta a realidade dos perifricos urbanos, que esto
representados em Palmas por todas as pessoas que atualmente vivem em setores

85

como o Jardim Taquari, Jardim Santa Brbara, Loteamento Lago Sul, Jardim Aureny
I, II, III e IV, entre outros.
At o presente momento se passaram 23 (vinte e trs) anos desde a criao
do Municpio de Palmas, o que representa muito pouco para uma cidade que quer
ser grande, seja em populao, seja em qualidade de vida. Porm, quando se
observa que os problemas vivenciados em outras concentraes urbanas com maior
tempo de existncia j se fazem presentes na capital tocantinense, torna-se
necessrio enfrent-los em carter de urgncia, sobretudo quando se possui
instrumentos legais antes inimaginveis.

3.7 OCUPAO URBANA AT 1996

O Censo populacional realizado pelo IBGE no ano de 1991 divulgou que a
populao de Palmas, naquela poca, era de 24.334 (vinte e quatro mil, trezentos e
trinta e quatro) habitantes. Deste total, o plano bsico, Jardim Aureny e Taquaralto,
ambos na regio Sul, contavam com 20.922 (vinte mil, novecentos e vinte e dois)
habitantes.
Esse era o retrato de Palmas em 1994:
Figura 10 - Foto area da cidade de Palmas em 1994

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

Prticas governamentais, sobretudo do executivo Estadual, despreparadas e

ausentes de planejamento, anteciparam uma forma de organizao do espao
urbano, que o mercado, provavelmente, o faria de forma diversa.

86

A comercializao dos imveis do plano bsico de forma concentrada, e a

permanncia de grande parte sob a esfera patrimonial Estadual geraram uma rpida
supervalorizao, causando fenmenos de segregao e expulso de grande
parcela da populao daquela rea central, como j explanado.
Este era o sentido da movimentao populacional naquela poca:
Figura 11 - Movimento populacional para formao de novos bairros em 1994

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

O deslocamento se deu, como j demonstrado, da regio central Plano

Bsico, para a regio sul Aureny e Taquaralto.

3.8 OCUPAO URBANA DE 1996 A 2001

Em 2000, ou seja, 10 (dez) anos aps a sua criao, a cidade de Palmas
contava com 45.256 (quarenta e cinco mil, duzentos e cinquenta e seis)
habitantes34.Os locais eram formados por programas habitacionais, mantendo a
caracterstica inicial de populao dispersa, e baixa densidade demogrfica das
regies do plano bsico.

34

Caderno Palmas-Sul. Prefeitura de Palmas, 2012.

87

Em 1996, os setores Aurenys, Taquaralto, expanses na rea Sul, e as

invases na expanso Sul, abrangiam cerca de 58% da populao urbana de
Palmas 35.
Em 2000, estas mesmas regies abrigavam 57% da populao palmense. O
que demonstra a permanncia da concentrao urbana nestes locais perifricos,
no obstante o aumento gradativo do fluxo migratrio no decorrer dos anos.
Estas regies podem ser caracterizadas por abrigarem as populaes de
mais baixa renda do Municpio. Essas reas, em grande medida, foram e ainda so
ocupadas de forma desordenada, possuindo elevadas taxas de crescimento.36
Os movimentos populacionais durante estes 05 anos se deram da seguinte
maneira:
Figura 12 - Movimento populacional para formao de novos bairros em 2001

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

3.9 OS PROGRAMAS HABITACIONAIS E OS LOTEAMENTOS

A produo habitacional no Municpio de Palmas, desde o incio, mostrou-se
bastante efetiva. A partir de 2005, vrias moradias foram criadas atravs de diversas
aes realizadas, sobretudo pela esfera Municipal, agindo em parceria com o Estado

35

Idem
FERREIRA, FredericoPoley Martins. Artigo: A Criao e Ocupao de Espaos Urbanos: o caso do
Municpio de Palmas-TO

36

88

do Tocantins, em sua maioria titular da propriedade dos imveis loteados, e com a

Unio, entidade fomentadora dos programas habitacionais.
O movimento populacional, dimensionado nos grficos j representados,
continuou no mesmo sentido aps o perodo analisado, ou seja, direcionados ao
extremo sul da capital, regies originariamente designadas como Jardim Aureny,
que foi se dividindo em I, II, III e IV, e Taquaralto, que tambm foi repartido em
etapas.
Novos bairros foram criados, ou simplesmente, regularizados, apenas
avalizando o sentido dos movimentos populacionais, desprezando as densidades
demogrficas nas regies centrais, e sobretudo, princpios fundamentais previstos
no texto constitucional Dignidade da Pessoa Humana e a Funo Social da
Propriedade e ao arrepio das normas impositivas do Estatuto da Cidade.
O ente Municipal, titular do encargo constitucional, mantm em sua base de
dados a relao de toda produo pelo perodo j compreendido37.
So eles:
Tabela 1 Produo habitacional pelo municpio de Palmas 2005/2011

Programas
/Projetos

Pr-moradia
HBB
Construindo
Juntos
HIS

Cidade Solidria

Vila do Sol

37

Local

Entregues

Em
construo

diversos
Santa
Brbara

Regio
Sul
ARSE
132
Aureny
III

Regio
Sul
Lago Sul

Regio
Sul
Aureny
III

Regio
Sul

130

70

Contratado

Com recurso
disponvel
aguardando a
viabilidade de
reas/assinatura
do contrato

900

TOTAL

200
900

260

238

498

44

55

99

600

600

200

200

Relatrio de Produo Habitacional produzido pelo Municpio de Palmas-TO em anexo.

89

Buritirana
ARSE 132
ARSE 131 HM 01
ARSE 131 HM 03
ARSE 132
ARSE 131 HM 02
ARSE 131 HM 04
ARSE 132 HM 01
ARSE 132 HM 02
ARSE 132 HM 03
ARNE 54 HM 05
A
Taquarau
Meu Teto
Parceria
Assemp
Cheque moradia
Irm Dulce
Morada do Sol II
Lago Sul
(Talism)
Santa F II
(Talism)
Habitat
Buritirana MCMV
Jardim Irenilda
600 lotes
Seceto
Lago Sul
terrenos HM 01 e
HM2
PAC 2 Setor
Janana e Santo
Amaro

Distrito
na
Regio
Sul
132

40

40

140

140
123
128
121

128
128
121
144
144
120

120
120

120
120
120

120
80

ARSE
101
e
ARSE
131
ARSE
131
Diversas
Regio
Sul
Regio
Sul
Regio
Sul
Regio
Sul

184

184

81

81

80

80
265

265

300

300
224

224

195

195

Distrito
na
Regio
Sul
Regio
Norte
Regio
Norte
Regio
Sul
Regio
Sul

80

30

30

40

40

1500

1500

88

88

544

544

610

610

8.043 (oito mil, quarenta e trs) unidades

habitacionais entre os perodos 2005/2011
Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao, 2011
TOTAL

Como j mencionado, Palmas teve o seu traado original dividido em um

Plano Bsico, Plano Norte e Plano Sul. O trao marcante deste projeto foi o
planejamento para uma ocupao gradual, iniciando pelo plano central, onde a
infraestrutura foi inicialmente implementada, e com a saturao desta rea, passaria
ocupao das demais. Ocorre que esta no foi a dinmica apresentada, conforme

90

se demonstra neste trabalho. A concentrao imobiliria, seja em nome de

particulares ou das esferas pblicas, elevou sobremaneira o valor dos imveis do
plano bsico j no incio da povoao da capital.
O fenmeno iniciado j nos primeiros anos da ocupao se agrava a cada
dia. A densidade demogrfica nas regies Sul e Norte apresentam-se bem
superiores do plano bsico (central). Conforme se observa no grfico adiante:
Figura 13 - Mapa de densidade populacional na cidade de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

91

As regies apontadas pelo grfico como sendo as mais povoadas, grafadas

pelas cores mais escuras, se encontram justamente nas regies Sul e Norte,
povoadas pela populao mais carente, beneficiadas com programas habitacionais,
expulsas do plano central, por no possurem condio de custear a aquisio de
imvel ou arcar com os custos de aluguel de imveis localizados naquelas reas.
Como demonstrativo do que se afirma no tpico anterior, basta observar o
mapa, tambm confeccionado pelo executivo Municipal, que retrata a faixa de renda
de cada domiclio, divido por regies:
Figura 14 - Mapa de informaes socioeconmicas faixa de renda familiar nas regies
norte e central da cidade de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

92

Figura 15 - Mapa de informaes socioeconmicas faixa de renda familiar na regio sul da

cidade de Palmas

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

Figura 16Mapa de informaes socioeconmicas faixa de renda familiar na regio sul em

rea de expanso urbana

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas, 2012.

93

3.10 A ORIGEM DA SEGREGAO

A titulao imobiliria originria, captulo prprio deste trabalho, demonstra
que o Estado do Tocantins foi o ente responsvel pelas primeiras polticas
habitacionais. Responsvel pelas primeiras desapropriaes (23 propriedades), por
volta do ano de 1990, formou-se a rea designada como plano bsico. As vendas
destes imveis se iniciaram ainda em janeiro de 1990.
Esta prtica acabou por resultar em acmulo de capital em favor do Estado,
seja porque se utilizava de parte dos imveis para pagamento da infraestrutura que
estava sendo edificada por grandes empreiteiras-construtoras, seja porque estava
desapropriando terra rural, com valor reduzido, e vendendo como terra urbana, j
beneficiada pela infraestrutura recm inaugurada, por valor superior.
O alongamento da cidade acabou por sobrecarregar o Poder Pblico,
especialmente o Municipal, j que o responsvel direto pela infraestrutura urbana.
A grande demanda gerou, igualmente, uma grande resposta. Ou seja, grandes obras
foram estabelecidas, relacionadas, em sua maioria, com pavimentao, iluminao e
saneamento.
Por outro lado, a baixa densidade demogrfica por quadra no plano central
acabou por gerar uma reduo do nmero de contribuintes com maior capacidade
contributiva. Consequentemente, o Poder Pblico Municipal teve sua capacidade de
reinvestimento diminuda. O impacto com a ampliao da cidade fez com que as
despesas com manuteno dos servios no autofinanciveis (Sade e Educao)
aumentassem, o que tambm reduziu a resposta do rgo governamental Municipal.
Depreende-se, destarte, o cenrio perifrico deste novo municpio: nichos de
pobreza e segregao, verdadeiros dormitrios de pessoas.A relao de
causalidade, portanto, encontra-se na forma de titulao e as primeiras alienaes
dos imveis urbanos.

94

3.11IMVEIS PERTENCENTES AO ESTADO DO TOCANTINS

As desapropriaes realizadas sobre propriedades particulares onde seria
edificada a capital tocantinense foram de responsabilidade do Estado do Tocantins,
como j afirmado, fazendo com que assumisse a titularidade dos imveis urbanos,
originariamente.
Com a elaborao do projeto arquitetnico da cidade, transformando-a em
um grande loteamento, automaticamente, reas institucionais, reas verdes, praas,
logradouros, vias passaram a integrar o patrimnio Municipal. Estes bens, por sua
vez, so considerados de uso comum e de uso especial.
Por outro lado, aqueles que integram o patrimnio Estadual, naquilo que no
se destinam aos seus rgos, so de livre utilizao e disposio. Com estes bens,
o ente age como verdadeiro particular, podendo vender, ceder, ou at mesmo,
especular.
Pois bem, quando se afirma que h um nexo causal entre a forma de
titulao imobiliria originaria e a atual segregao habitacional, no se refere
somente modalidade de disposio dos bens utilizada pelo Estado nos primrdios
da capital, mas tambm, manuteno de grande parte destes ainda sob seu poder,
no obstante ausente qualquer interesse em produzir moradia.
Trata-se, em sua imensa maioria, de imveis que se situam em reas
centrais (valorizadas ao extremo), prximos aos rgos pblicos, escolas, hospitais,
postos de sade, centros comerciais e reas de lazer.
Como resultado desta operao, observa-se o descumprimento da Funo
Social da propriedade imobiliria urbana pelo prprio ente publico Estadual. Em
razo dos argumentos aqui j expostos, pode-se afirmar, categoricamente, que o
estado do Tocantins, atualmente, o principal descumpridor da funo social da
propriedade imobiliria no municpio de Palmas.
O mercado reage imediatamente a este conjunto de fatores. Com poucos
imveis a disposio da populao urbana, os que nela deixam toda fora de
trabalho e tributos, o valor por cada metro quadrado nas regies centrais torna-se
oneroso, longe do que representa a realidade deste trabalhador, que acaba por ser

95

expulso de seu territrio, tendo que abrigar-se longe daquilo que tem de melhor no
espao urbano.
Pessoas de outros Estados que por algum motivo vo a Palmas, se
assustam com o valor dos imveis localizados nas regies centrais, imaginam que
tal fator se encontra vinculado ao alto valor de ganho daqueles que nela vivem.
Como na hiptese da capital federal, um dos espaos urbanos mais caros do
territrio nacional, mas que possui alta media salarial de seu morador. Tal assertiva
no se aplica para o caso de Palmas, tendo em vista que o municpio vive quase
que exclusivamente da circulao de riqueza posta pelos servidores pblicos
municipais e estaduais, que, como de praxe, tem media salarial muito limitada.
Segundo relatrio emitido pela secretaria de finanas do Municpio de
Palmas, rgo encarregado pela cobrana dos tributos de competncia Municipal,
atualmente o Estado do Tocantins possui 8.786 (oito mil, setecentos e oitenta e
seis)38 imveis espalhados nas mais diversas regies da cidade de Palmas, ou seja,
considerando a mdia de 04 (quatro) moradores por imvel construdo, tem-se o
valor aproximado de 35.144 (trinta e cinco mil, cento e quarenta e quatro habitantes).
Levando em conta a atual populao de Palmas (230.000 hab), trata-se de quase
16% de moradores pessoas que poderiam estar abrigadas em moradias prprias e
em locais totalmente integrados s benesses urbansticas.
Mas no s isto, estes imveis, em quase sua totalidade, no possuem
destinao especifica, ou seja, so classificados como Bens Dominicais, com fim
exclusivamente especulativo.

3.12 IMVEIS PARTICULARES

Alm do que fora explanado no item acima, no s o Estado do Tocantins
aparece como grande latifundirio urbano, h particulares que detm quantidade
extrema de imveis, que se ocupados, seriam capazes por formar verdadeiras
cidades.
Ora, por que tal situao tornou-se possvel? Por que se permitiu que a
titularidade de tantos imveis fossede to poucos proprietrios? Por que no
38

Anexo 03 - Relatrio confeccionado pela Secretaria Municipal de Finanas de Palmas-TO

96

impediu essa aquisio, j que estava evidente que o objetivo seria meramente
especulativo? So questes que permanecem sem resposta.
Fato que a populao de Palmas sofre por estas prticas desarrazoadas, e
se v obrigada a se afastar de sua cidade, que se diz planejada, mas que se torna, a
cada dia, incapaz de abrigar o seu morador mais carente.

3.13 MODELO DE POLTICA HABITACIONAL

As

polticas

habitacionais

desenvolvidas

por

todas

as

esferas

administrativas, direta ou indiretamente, encontram-se sedimentadas em critrio de

escolha, quanto a localizao, desprovido de justia social e afastado do impositivo
constitucional de garantia dignidade da pessoa humana.
Pensando em permitir o acesso casa prpria gastando o mnimo possvel,
o Poder Pblico constri as chamadas casas populares em locais afastados dos
centros

urbanos,

geralmente

em

terrenos

desprovidos

de

infraestrutura,

equipamentos pblicos, servios essenciais e oferta de emprego, ou seja, a nocidade.

Aquilo que visto como soluo pelo gestor, acaba por resultar em grave
problema para a administrao. O velho brocado de que o barato sai caro pode ser
perfeitamente aplicado no caso em comento.
A aquisio de terras longnquas e baratas para produo em larga escala
(construo de conjuntos em grandes lotes), tem como resultado mediato a
demanda de enormes investimentos no contabilizados inicialmente, e potencializa
problemas de deslocamentos e de vulnerabilidade social.
Esta prtica, apesar de claramente excludente, encarada pelos gestores
como sendo uma regra, como se no houvesse qualquer alternativa a este modelo
de produo habitacional. No so consideradas as demandas sociais e econmicas
da populao.
Este modelo de planejamento tem implicaes profundas na forma e no
funcionamento das cidades: concentrao de empregos em poucas reas; distantes

97

do local de moradia; excessiva necessidade de deslocamentos e ocupao de reas

de proteo ambiental por falta de alternativas, entre outras.
Todos tm direito moradia adequada e bem localizada, essa a melhor
interpretao do que existe na Constituio (Art. 6, caput). Mas ainda preciso
avanar muito para que a realidade, no s de Palmas, mas do Brasil alcance este
objetivo.
Ao mesmo tempo em que a lgica de expanso horizontal urbana tem sido o
modelo de urbanizao da maioria dos municpios brasileiros, um dos elementos
que compem esta lgica a grande quantidade de vazios urbanos em reas
consolidadas e a consolidar.
Muitas glebas de terrenos urbanos se formam como resultado de processos
desarticulados

de aprovao de

loteamentos

ou prticas

conscientes

de

especulao imobiliria, e permaneceram como resqucios internos cidade,

dificultando a locomoo urbana e subutilizando a infraestrutura investida ao longo
destas reas.
Os aspectos histricos, polticos e econmicos, sobretudo, foram apontados
neste trabalho como sendo decisivos para atual relao fundiria urbana de Palmas.
H clara imerso deste municpio nas prticas tradicionais que acabaram de ser
expostas, no tocante concesso de moradia popular.
Analisando sob este aspecto, no haveria qualquer necessidade em se falar
especificamente da cidade de Palmas, quando a realidade que se aponta,
segregadora e desumana, uma infeliz constatao em qualquer mdia ou grande
cidade brasileira.
Neste ponto, h um retorno ao que vem sendo justificado. Palmas uma
capital criada sob a perspectiva disposta na Constituio da Repblica de 1988, de
se buscar, atravs de todos os atos pblicos, o atendimento dignidade da pessoa
humana.
Diretrizes indispensveis e antes inimaginveis foram estabelecidas aps a
promulgao do texto constitucional. Logo em seguida, o Estatuto da Cidade
completou o texto maior, trazendo maior aplicabilidade quilo que j havia sido
previsto. E essa foi a realidade sobre a qual o Municpio de Palmas foi se
desenvolvendo, porm, em sentido completamente inverso.

98

uma situao anmala, j que no h qualquer possibilidade de se atribuir

s desastrosas prticas administrativas, justificativas simplistas. No pode o
administrador de hoje, ou o de amanh, alegar mero equvoco, inexperincia,
ausncia de solues, ou at mesmo, desconhecimento do que deveria ser feito.
A verdade a de que os interesses polticos e econmicos sobrepuseram ao
Estado democrtico de direito. As instituies recm-criadas especificamente para
fiscalizao quanto legalidade, moralidade e impessoalidade no funcionaram
como deviam (Ex. Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Procon, etc.).
A ordem constitucional, que privilegiava o ser humano, no foi respeitada, ao
invs disto, o interesse pessoal, seja poltico ou financeiro, sobrepuseram, e
ocasionam verdadeiros desastres sociais nos dias atuais, somente 23 (vinte e trs)
anos aps o lanamento da sua pedra fundamental.
Produzir moradia em zonas consolidadas e bem localizadas, combatendo e
utilizando os espaos vazios, o melhor caminho para o cumprimento da funo
social da propriedade imobiliria urbana, o que deveria ter motivado os responsveis
pelo ordenamento urbano de Palmas.
A cidade que todo morador de Palmas deseja aquela que tenha em sua
poltica habitacional o mote direcionado : garantir uma cidade equilibrada (moradia
e emprego); garantir o aproveitamento e a otimizao da infraestrutura j existente;
estimular a diversidade de ocupao e a complementariedade de usos e funes;
enfrentar

demanda

habitacional,

observando

princpios

democrticos

redistributivos; garantir a localizao adequada para todas as classes sociais,

principalmente para a populao de baixa renda; minimizar a necessidade de
deslocamentos; diminua os impactos ambientais decorrentes do processo de
espraiamento urbano; cumprir com a funo social da propriedade; promover
urbanizao compacta; utilize todo o potencial investido na infraestrutura urbana j
existente; evite desarticulaes virias; no transformar locais vazios em verdadeiros
lixes ou terrenos baldios; evitar o uso especulativo da terra; promover a utilizao
adequada dos espaos da cidade, de acordo com suas demandas (habitacional,
comercial, servios, equipamentos, etc.)39

39

Governo Federal Ministrio das Cidades. Como produzir moradia bem localizada com os
recursos do programa minha casa minha vida

99

3.14 O IDEALISMO DO PROJETO ORIGINAL E A REALIDADE URBANA DE

PALMAS
Os objetivos delimitados no projeto urbanstico original de Palmas, com
certeza, se distanciam sobremaneira com o que se transformou esta jovem capital.
No se pode dizer que os responsveis pelo planejamento da cidade previram o que
aconteceu e est acontecendo com a forma de ocupao dos espaos urbanos de
Palmas.
Apesar de todos os esforos despendidos pelos projetistas, quando da
realizao deste trabalho no contavam com o instrumento indispensvel e
primordial quando se est diante de qualquer planejamento urbano: o Estatuto da
Cidade.
Desta forma, importantes institutos, previses e princpios no foram
considerados, diretamente, para a elaborao do projeto inicial da cidade. At
mesmo a Lei que estabeleceu o primeiro Plano Diretor de Palmas foi elaborada
quando ainda no se encontrava em vigor a importante legislao. Somente na sua
reforma que as devidas adequaes foram efetivadas.
Novas possibilidades foram trazidas pelo Estatuto, que atualmente devem
fazer parte de qualquer agenda voltada poltica pblica habitacional, tais como:
possibilidade de rever lgicas concentradoras e excludentes de modelos tradicionais
de atuao urbanstica; abertura de espao para a redistribuio de renda e poder
entre os diversos estratos da sociedade; elucidao da importncia do planejamento
urbano para a definio do ordenamento territorial diante das atuais demandas
sociais existentes; possibilidade de criao de canais de pactuao entre os
diversos atores e segmentos da sociedade nos processos decisrios sobre o destino
da cidade; disponibilizao de um conjunto de novos instrumentos urbansticos
voltados a induzir as formas de uso e ocupao do solo.40
A elaborao do atual Plano Diretor do Municpio de Palmas abriu todas as
perspectivas para uma readequao de sua realidade urbana. Trata-se da Lei
Complementar 155, de 28/12/2007, que logo em seu artigo 5 prev, finalmente, a
incluso dos impositivos constitucionais e do Estatuto da Cidade na pauta das

40

Idem

100

autoridades pblicas responsveis pelo planejamento e execuo de polticas

habitacionais, mesmo no campo terico.
Art. 5 Constituem os princpios do Plano Diretor de Palmas:
I - a funo social da cidade e da propriedade;
II - a incluso social;
III - a humanizao da cidade;
IV - a proteo do meio ambiente e de seus bens comuns e vitais ao
homem;
V - a sustentabilidade e eqidade social, econmica e ambiental;
VI - a democratizao do planejamento e da gesto territorial
O que se tem observado, no entanto, o afastamento da
prticaadministrativa com o que existe preceituado na norma diretora.

Como se a previso legal representasse algo a ser perseguido, distante

de uma realidade ftica.
Ora, no se trata de uma norma programtica, e sim de eficcia plena,
concreta e imediata. No a norma que deve se adequar a uma cultura poltica e
administrativa atrasada, defasada, curralesca, mas so estes adjetivos que devero
deixar de fazer parte do dia-a-dia da administrao pblica local, em prol do bem
estar social e da dignidade da pessoa humana.
Portanto, deve-se ater para o que est regulamentado, como um todo
Constituio da Repblica e Estatuto da Cidade, e especificamente Plano Diretor.
Parte-se, assim, para outro direcionamento, aquele que proporciona ainda uma
possibilidade de mudana no cenrio urbanstico de Palmas, e finalmente possa
recoloc-la nos trilhos do progresso, no s econmico, mas social, cultural e
ambiental.

3.15 AUSNCIA DE DELIMITAO DE ZEIS EM VAZIOS URBANOS EM REAS

BEM LOCALIZADAS
Trata-se das chamadas Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS ou
simplesmente reas de Especial Interesse Social- AEIS. So instrumentos
urbansticos que definem regras para o uso e a ocupao do solo nas cidades e
estabelecem reas destinadas para construo de moradia popular.
As ZEIS so uma categoria de zoneamento que permite o estabelecimento
de um padro urbanstico prprio e diferenciado para determinadas reas da cidade.
Existem dois tipos de ZEIS:ZEIS ocupadas, onde j h assentamento de
populao de baixa renda, que precisa ser urbanizado e regularizado;ZEIS de

101

vazios, que so reas vazias ou mal aproveitadas, e que podem ser destinadas
construo de Habitaes de Interesse Social (HIS).
Para efeito da realidade constatada no Municpio de Palmas, como prtica
que se mostre efetiva a combater a realidade segregadora desta cidade, surge como
medida compatvel a implantao das ZEIS de vazios.Sua implantao visa
assegurar a destinao de terras bem localizadas e com infraestrutura para
populao mais carente, estabelecendo uma reserva de mercado de terras para
habitao de interesse social (popular). Indiretamente, faz com que seja ampliada a
oferta de terras urbanas, afetando, com isso, o mercado, gerando reduo de
preos.
As ZEIS podero estar previamente estabelecidas no Plano Diretor, como na
hiptese de Palmas, que tem em seu artigo 2541 a especificao de todas as reas
consideradas de Interesse Social, ou simplesmente necessitar de uma Lei especfica
para tais delimitaes.
No caso de Palmas, a utilizao deste instrumento de combate aos vazios
urbanos, e incentivador poltica habitacional digna e eficaz, deve ser precedida dos
alguns procedimentos.Inicialmente, deve-se verificar se as ZEIS esto demarcadas
em mapa, se no estiverem, torna-se importante faz-lo. Posteriormente, verificar se
h descrio dos permetros das ZEIS. neste momento que se chega a concluso
que a previso constante do Plano Diretor de Palmas, artigo 25, estabelece sim as
reas Especiais de Interesse Social, mas sob a espcie de ZEIS ocupadas, ou seja,
aquelas onde j h assentamento de populao de baixa renda, que precisa ser
urbanizado e regularizado.
41

Art. 25. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) so reas de uso especfico e exclusivo para
construo de habitao de interesse social, com parmetros urbansticos regulamentados por Lei
especfica, classificadas da seguinte forma:
I - ZEIS Tipo 1 - Glebas urbanas, pblicas ou particulares, para fins de loteamentos de interesse
social, englobando as quadras: ALC NO 33, ALC NO 43, ARSE 132 e ALC NO 13;
I - ZEIS Tipo 1 - Glebas urbanas, pblicas ou particulares, para fins de loteamento de interesse social,
englobando as quadras: ALC NO 33, ALC NO 43, ARSE 132 e ALC NO 13 e loteamento
taquaruuzinho.
II - ZEIS Tipo 2 - Loteamentos regulares aprovados ou no, sem infraestrutura completa, passvel de
consrcio e parcerias com o Poder Pblico, visando construo de Habitaes de Interesse Social,
englobando os seguintes loteamentos: Morada do Sol (Setor I, Setor II, e Setor III), Jardim Janana,
Jardim Aeroporto, Santa F - 2 Etapa, Lago Sul, Jardim Santa Helena, Jardim Snia Regina e Jardim
Irenilda;
III - ZEIS Tipo 3 - Loteamentos irregulares para fins de regularizao: Irm Dulce, Unio Sul, Santo
Amaro, desde que atendidos os requisitos de parcelamento do solo estabelecido nas legislaes
federal e Estadual;

102

No h naquele texto legal qualquer delimitao de rea central, onde se

localizam os vazios urbanos, como sendo de Interesse Social. A instituio das ZEIS
no permetro urbano da cidade de Palmas s se mostrar apto a interromper o curso
segregativo de sua poltica habitacional se for implantada nas reas centrais, ou
seja, onde se encontram os vazios urbanos. Do contrrio, apenas representar uma
determinao do Estatuto da Cidade sem qualquer proveito para a comunidade
local.
Sendo assim, como proposta a ser admitida para combater a segregao
habitacional, proporcionando moradia digna e bem localizada, deve ser considerada
como no prevista em Lei as ZEIS de vazios. Com isso, torna-se imperioso seguir o
referido procedimento:
- realizar um levantamento dos vazios existentes no Municpio;
- identificar quais vazios so aptos para habitao;
- identificar quais os vazios que devero ser demarcados como ZEIS;
- elaborar o projeto de lei, constando o mapa anexo, onde as ZEIS estaro
demarcadas.
Quando j se encontrar regulamentado as ZEIS de vazios no Municpio de
Palmas, com todas as especificaes necessrias, cabe ao Poder Pblico Municipal
definir a populao para a qual ser destinada a habitao de interesse social, seja
pela tipologia do empreendimento, renda da populao que ser agraciada, ou o
valor mximo do imvel.
Para que esta figura se mostre efetiva frente realidade de Palmas,
necessrio

que seja

demarcada

como

reas

de

ZEIS

as

partes

mais

centrais/consolidadas, equipadas e providas de infraestrutura do Municpio.

Rompendo com a poltica tradicional que determinou a atual realidade.

103

3.16 A APLICAO INADEQUADA E INTEMPESTIVA DO SISTEMA INTEGRADO

DE COMBATE AOS IMVEIS URBANOS SUB E INUTILIZADOS
3.16.1 Aplicao sequencial
Como se trata de uma sequncia (PEUC IPTU progressivo
Desapropriao), os Municpios passam, gradativamente, de indutores a repressores
pela m (ou no) utilizao do solo urbanizado.
Desde a notificao prevista para o PEUC, at os percentuais e prazos
estabelecidos em lei para o IPTU progressivo, deve-se ater a todas as formalidades
previstas, sob pena de viciar, no s o instrumento especfico, mas toda sequncia.
A regulamentao no se restringe ao Estatuto da Cidade, mas a Lei do
Plano Diretor do Municpio tambm rege a matria, estabelecendo regras que
devero ser seguidas para a regular aplicao dos instrumentos de combate mutilizao dos imveis urbanos.
Esta a sequncia:
- Para o PEUC: prazo de 01 ano, contado a partir da averbao da
notificao no cartrio de registro de imveis para o proprietrio apresentar projeto
na Prefeitura; prazo de 02 anos para o incio das obras, contados da data da
aprovao do projeto.
- IPTU progressivo, com aumento gradual da alquota: durante 5 anos,
aplicvel caso no seja atendido qualquer dos prazos do PEUC previsto acima;
- Desapropriao com Ttulos da Dvida Pblica: aps os 5 anos de
progressividade do IPTU.
Sendo o

proprietrio notificado

para

Parcelar, Edificar

ou

Utilizar

compulsoriamente o seu imvel, e mesmo assim permanecer inerte ser aplicado

em seu desfavor o IPTU progressivo. No sendo suficiente a compeli-lo, a
desapropriao de seu imvel com ttulos da dvida pblica resgatar o terreno para
que o Poder Pblico Municipal possa executar diretamente ou em parceria projetos
habitacionais, podendo ainda, do-los ou vende-los, tambm vinculados a execuo
de projetos de incluso social.

104

A importncia destes instrumentos, como atuao combativa queles que

descumprem a funo social da propriedade imobiliria urbana, importante para
que o Municpio seja priorizado na disponibilizao de recursos de programas
federais. Os recursos sero mais facilmente destinados se o ente Municipal estiver
disposio imveis bens localizados.
Uma maneira eficaz de se atingir os objetivos previstos no Plano Diretor e no
Estatuto da Cidade no Municpio de Palmas, considerando sua atual condio
espacial (vazios urbanos centrais), e a limitada disponibilidade de recursos
destinados ao investimento, seria aliar a aplicao dos instrumentos j citados,
obedecendo a sequncia prevista em Lei, em reas bem localizadas, e no em
espaos que seriam, em tese, mais baratos, ao mesmo tempo em que haja
estmulos aos proprietrios dos imveis a estabelecerem acordos e parcerias com
incorporadoras e prefeituras para realizar projetos.

3.16.2 PEUC de Imveis bem localizados

O PEUC representa um instrumento urbanstico atravs do qual o Municpio
compele o proprietrio a fazer melhor uso de seu imvel urbano, fixando um prazo
para que isso ocorra. Com isso, pretende coibir a ociosidade dos imveis bem
localizados

ou dotados

de infraestrutura

pbica, estimulando

um

melhor

aproveitamento.
Estes aspectos se referem funo do conjunto da cidade, ou seja, o melhor
uso julgado a partir do ponto de vista coletivo (o conjunto dos cidados), e no do
ponto de vista individual (do proprietrio). Esse ponto de vista coletivo a funo
social da propriedade, definida no Plano Diretor do Municpio, combinado com a
legislao Municipal sobre o uso, ocupao e parcelamento do territrio da cidade,
se houver.
Essa relao entre funo social da propriedade e o Plano Diretor
expressa pela prpria Carta Magna. A perspectiva coletiva do melhor uso do imvel
dentro da cidade o que transforma a busca da funo social da propriedade em
realidade. E no h melhor lugar para traduzir aquilo que seja um interesse coletivo
para cidade do que no prprio seu Plano Diretor.

105

Especificamente ao Municpio de Palmas, o seu Plano Diretor contempla o

Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrios:
Art. 75. So passveis de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, nos termos do art. 182 da Constituio Federal e dos arts. 5
e 6 do Estatuto da Cidade, o solo urbano no-edificado, subutilizado ou
no-utilizado, localizado nas reas, de Ocupao Prioritria e de Ocupao
Preferencial da rea Urbana da sede do municpio, desde que possuam
infraestrutura bsica, ou seja, rede de abastecimento de gua, de
esgotamento sanitrio, rede de energia eltrica e pavimentao.

Os demais critrios encontram-se dispostos em seus pargrafos e incisos42.

O Plano Diretor de Palmas prev o instituto, como visto, e algumas regras
para a sua aplicao. Porm, deixa de definir quais so as reas sobre as quais
poder incidir. Desta forma, torna-se necessria nova legislao, desta vez, para
identificar as reas que podem ser objeto de PEUC.
Atendendo s especificidades da cidade de Palmas, para elaborao desta
norma, o legislativo de Palmas dever se ater a determinados objetivos, tais como:
fazer constar regra no sentido de que se permita a qualquer cidado identificar e
individualizar os terrenos sujeitos ao PEUC no seu territrio; estabelecer os critrios
que a comunidade e o Municpio devero levantar para que considere determinado
imvel sujeito ao PEUC; declarar quais so os terrenos passveis de aplicao do
PEUC, no havendo necessidade de elaborar lista ou mapa; prever o tamanho
mnimo dos terrenos, sobre os quais poder incidir o PEUC.
O Municpio, ao realizar a identificao deste imvel, dever notificar o
proprietrio previamente. Esta exigncia mostra que a iniciativa de dar um uso ao

42

Artigo 75. (...)

1 Para efeito desta Lei, considera-se imvel subutilizado e/ou no utilizado:
I - aquele cuja rea construda seja inferior a 10% da rea permitida para edificao no lote;
II - aquele cujo investimento na edificao for incompatvel com o valor do lote, ou seja, cujo
investimento seja inferior ao preo do lote;
III - edificaes que tenham permanecido sem uso por perodo igual ou superior a 05 ( cinco) anos;
IV - lotes ou glebas vazias em reas dotadas de infraestrutura bsica tais como: gua e esgotamento
sanitrio, energia e acesso por vias pavimentadas e transporte coletivo acessvel a menos de 800
metros.
2 No se aplica o estabelecido no Caput deste artigo, aos imveis:
I - com funo ambiental essencial, tecnicamente comprovada pelo rgo Municipal competente;
II - de interesse do patrimnio cultural ou ambiental.
3 No caso das glebas inclusas nessas reas, a infraestrutura considerada a contida no entorno
contguo ou no acesso a mesma.
4 Fica facultado aos proprietrios dos imveis de que trata este artigo propor ao Executivo o
estabelecimento do Consrcio Imobilirio, conforme disposies do art. 46 do Estatuto da Cidade.

106

imvel ainda do proprietrio, mas que o Poder Pblico Municipal entende que esse
mesmo imvel pode e deve ser melhor utilizado.
Recebida a notificao, o proprietrio ter que tomar as providncias para a
apresentao de um projeto de parcelamento, conjunto habitacional ou outro
aproveitamento previsto no Plano Diretor para aquela rea.
O

Municpio

de

Palmas

encontra-se

repleto

de

imveis

urbanos

subutilizados, localizados em locais de extrema valorizao, onde o Poder Pblico

Municipal investiu em infraestrutura, para que fosse devidamente aproveitado por
seus moradores.
No eixo central da capital, sentido norte-sul, s margens de avenidas
importantes como Teotnio Segurado, NS 02, NS 10, entre outras, observa-se vrios
terrenos vazios, quando muito, com alguma construo precria.
Figura 17 Eixo Norte/Sul Avenida Teotnio Segurado

Fonte: CHAVES, Fbio Barbosa. Arquivo pessoal, 2012.

Quantos palmenses no desejariam contar com espaos to privilegiados

para fixar sua habitao, mas no possui condio de arcar com os valores
atribudos por seus proprietrios, que os mantm somente com o fito especulativo.

107

A Lei Federal, no caso o Estatuto da Cidade, ofereceu as diretrizes para a

implementao do PEUC, inclusive, prevendo a chamada linha de corte, deixando
para o Plano Diretor definir o que seja o mnimo de aproveitamento do imvel.
O Plano Diretor de Palmas, de fato, prev este mnimo, como sendo:
- o valor da edificao seja superior ao valor do terreno;
- a rea construda seja superior 10% do tamanho total do terreno;
- edificaes j existentes, e que nunca deixaram de ser utilizadas por
perodo inferior 5 anos.
Veja na figura 18, que representa a regio central do Plano Bsico da cidade
de Palmas, regies centrais, de extrema valorizao, com infraestrutura completa
colocada disposio, vrios imveis vazios, que na legenda, so considerados
abertos.
Figura 18 Mapa da regio central e sul com lotes abertos, fechados e reas verdes

Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas 2012

Imveis como estes, na cor que representa aberto, segundo a legenda, so

aqueles que no possuem qualquer edificao, ou seja, esto sem utilizao.
Considerando somente esta modalidade (deixando de fora os subutilizados), o
PEUC se apresenta como uma possibilidade de fazer com estes mesmos imveis
tenham a sua funo social cumprida.Por representarem imveis centrais, a
utilizao adequada dos mesmos s tem a contribuir para a harmonia do ambiente
urbano da cidade.

108

3.16.3 IPTU Progressivo no Tempo

Considerando o aspecto sequencial, j apontado, a utilizao do instituto do

Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsrio PEUC, dever preceder
aplicao do IPTU Progressivo no Tempo
Isto significa dizer que, o tributo progressivo s ser aplicado quando a
incidncia do PEUC no tenha sido suficiente a compelir o proprietrio parcelar,
edificar ou utilizar o imvel adequadamente.
O IPTU Progressivo no Tempo tambm um instrumento urbanstico que
pune o proprietrio de terreno urbano pouco ou no aproveitado, com o aumento
anual da alquota de IPTU do imvel, enquanto for descumprida a obrigao de fazer
melhor uso desse terreno, j apontada quando recebeu a notificao no PEUC.
A progressividade do IPTU no tempo, tratada no Estatuto da Cidade, no se
confunde com a progressividade deste mesmo tributo quando relacionada ao espao
e ao uso do bem. Esta j aplicada e consolidada na legislao tributria (imveis
maiores, paga imposto maior; imveis comerciais, pagam imposto mais alto do que
residenciais, etc.).
O Plano Diretor de Palmas tambm prev este instituto, nos seguintes
termos:
Art. 77. Em caso de descumprimento das etapas e dos prazos
estabelecidos nos dois artigos anteriores, o municpio aplicar alquotas
progressivas do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbano IPTU, majoradas anualmente, pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos at
que o proprietrio cumpra com a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar,
conforme o caso.

A progressividade, que representa o aumento anual das alquotas, como j

mencionado, est condicionada ao no cumprimento do parcelamento, edificao e
utilizao compulsrio, no prazo previamente estabelecido.
Assim como o PEUC, o IPTU progressivo encontra-se previsto no texto
constitucional,

como

instrumento

para

induo

da

ocupao

melhor

aproveitamento do territrio urbano.

Um ponto bastante relevante, e condicionando para a devida aplicao do
instituto em tela, a constante atualizao da tabela dos valores venais dos imveis
urbanos, ou seja, aqueles que so considerados para efeito de incidncia do IPTU.

109

Sua aplicao, em sntese, se efetiva da seguinte maneira: verificado o

descumprimento da PEUC dentro do prazo estipulado, contados a partir da
notificao, a alquota deve ser aumentada durante cinco anos consecutivos; o
aumento deve se limitar ao dobro do ano precedente, limitando-se alquota
mxima de 15% do valor do imvel ao fim do quinto ano.
Exemplo: considerando um imvel urbano com o valor venal de R$
40.000,00 (quarenta mil reais), com alquota de 1%. A aplicao do IPTU
Progressivo no Tempo deve ocorrer durante cinco anos. No primeiro ano de
aumento, poder chegar a 2%, sendo o IPTU devido para o imvel de R$ 800,00.
Imaginando-se o aumento sempre de acordo com o mximo previsto em lei, sero
4% no segundo ano, 8% no terceiro ano, 15% no quarto e novamente 15% no quinto
ano. Em termos de valores, o proprietrio que no cumpriu a obrigao de parcelar
ou edificar o seu terreno, deixar de pagar de R$ 400,00 (alquota 1%) para ter que
pagar ao final do perodo R$ 6.000,000 (com alquota de 15%).
Considerando o fato de que o Municpio de Palmas possui um Plano Diretor
que no s contempla o instituto do IPTU Progressivo no Tempo, mas tambm fixa a
progressividade das alquotas em cada ano de descumprimento da obrigao
(parcelar ou edificar o terreno), dever ser aplicado exatamente o que j se encontra
previsto, nos seguintes termos:
O valor de cada aumento, anualmente, tambm encontra previso no Plano
Diretor, nos seguintes percentuais:
Art. 77. (...)
1 A gradao anual das alquotas do IPTU progressivo se dar da
seguinte forma:
I - 3% no primeiro ano;
II - 6% no segundo ano;
III - 9% no terceiro ano;
IV - 12% no quarto ano;
V - 15% a partir do quinto ano.

A legislao aponta alguns limites quanto a progressividade do tributo. A

alquota subsequente nunca poder ser superior ao dobro da alquota antecedente,
e a ltima alquota na sequncia da progressividade no poder ser superior a 15%
do valor do bem.
Apesar da grande aplicabilidade do instituto em cidades como Palmas, onde
o particular abusa do direito de aferir lucro com a especulao imobiliria, de nada

110

adiantar o esmero do Poder Pblico Municipal se a sua planta de valores

imobilirios estiver desatualizada, como j fora ressaltado no item anterior.
Tributar o patrimnio, desde os primrdios, representa a maneira mais eficaz
para se arrecadar, mas aquela que mais se mostra invasiva, j que ingressa na
riqueza do contribuinte, alcanada com o seu prprio esforo.
O IPTU o tributo que incide sobre a posse ou propriedade do bem imvel
que se encontre no permetro urbano. De competncia Municipal, representa uma
importante fonte de arrecadao. Apesar da natureza deste tributo impedir a sua
vinculao (Imposto), sabe-se que as administraes municipais se utilizam do
argumento de que o pagamento do IPTU est diretamente relacionado com a
qualidade da prestao dos servios pblicos.
A justia social tambm dever ser buscada quando se faz uso de alguma
modalidade tributria. A universalidade dos servios pblicos no poder ser
utilizada como benefcio para aqueles que nada contribuem, sejam pagando os seus
tributos, seja descumprindo a funo social de sua propriedade imobiliria.
Sendo assim, de extrema importncia e pertinncia a criao da
progressividade do IPTU no tempo, atravs do Estatuto da Cidade, regulamentado
nos respectivos Planos Diretores, como meio eficaz de combate ociosidade do
proprietrio junto ao seu imvel urbano.
Como j fora abordado, as causas dos grandes problemas habitacionais do
Municpio de Palmas esto na sua formao, no modo como fora originariamente
entabulado as vendas, doaes e cesses dos imveis urbanos. Destaca-se a
utilizao, por parte do Poder Executivo Estadual, de imveis urbanos para o
pagamento de servios de infraestrutura realizados por algumas construtoras, em
reas centralizadas, que acabaram por representar verdadeiros nichos de
abandonos e especulao em meio ao desenvolvimento urbano da cidade.
Atualmente, no s terrenos centrais encontram-se inutilizados em Palmas,
mas quadras inteiras esto totalmente abandonadas. Em meio a prdios,
residncias e comerciais, tem-se algumas reas com mata fechada, como se
fossem parques florestais, mas que na realidade, so propriedades privadas
abandonadas.

111

Figura 19 rea Residencial Sudoeste ARSO, regio subutilizada

Fonte: CHAVES, Fbio Barbosa. Arquivo pessoal, 2012.

A especulao financeira, o alto custo de vida, a ausncia de imveis

centrais

para

habitao

no

so

os

nicos

problemas

causados

pela

irresponsabilidade governamental e o descompromisso dos titulares destas reas,

mas questes relacionadas segurana e ao meio ambiente tambm representam
traumas que o palmense carrega no seu dia-a-dia em sua cidade.
Depsitos de lixo, de toda natureza, local para uso e trfico de droga, prtica
de crimes, so algumas das utilidades conferidas s reas particulares centrais.
Tudo feito nestes imveis, menos utiliz-lo em prol do cumprimento da funo
social.

112

Figura 20 Foto de imvel central, cerca de 500 metros do palcio Araguaia.

Fonte: CHAVES, Fbio Barbosa. Arquivo pessoal, 2012.

Palmas se mostra, mais uma vez, em situao peculiar frente as demais

realidades urbanas brasileiras, quando se observa a prevalncia de quadras inteiras
inutilizadas, no s alguns imveis.
Esta caracterstica faz com que a progressividade do IPTU seja um dos mais
efetivos instrumentos urbansticos em prol da funo social, j que o aumento de
sua alquota, aliado ao valor do venal do imvel, representar um crescimento
significativo no total a ser pago pelo proprietrio irresponsvel. Com isso, no
reduzir o seu interesse em manter aquele imvel nas condies originrias,
resultando providenciar o seu parcelamento, edificao e utilizao, seja direta ou
indiretamente.Veja na figura, o que representa a rea central de Palmas,
especificamente algumas quadras:

113

Figura 21- Foto da regio noroeste em direo regio central da cidade de Palmas

Fonte: Google imagens. Palmas-Tocantins

Esta imagem possibilita constatar que as quadras que se encontram entre a

Praia da Graciosa (rio Tocantins) e o centro administrativo da cidade encontram-se
praticamente virgens, totalmente abandonadas.
Agora, esta a vista que se tem em sentido inverso, ou seja, exatamente do
Palcio Araguaia, sede do Governo Estadual e centro administrativo da cidade:

Figura 22 - Foto da regio central em direo regio sudoeste da cidade de Palmas

Ponte Fernando Henrique Cardoso

Fonte: Google imagens. Palmas-Tocantins

114

Desta vez, tem-se a imagem panormica de Palmas, onde se observa a

parte central do Plano Bsico, e a convivncia, nada harmnica, dos vazios urbanos
com as reas totalmente integradas ao ambiente desenvolvimentista da cidade.
Figura 23 - Foto area da regio central da cidade de Palmas, demonstrando os vazios
urbanos em meio estrutura urbana j edificada

Fonte: Google imagens. Palmas-Tocantins

O descompromisso destes proprietrios que sequer vivem na cidade e s se

interessam em especular, aliados ausncia de interesse em arcar com custos para
estabelecer infraestrutura deve ser combatido naquilo que mais valorizam: a
viabilidade financeira em manter-se inertes.
Por estas razes, a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo obrigao do
Municpio de Palmas com maior amplitude, totalmente desvinculado de motivaes
polticas, a fim de que se torne invivel economicamente manter um imvel (quadras
inteiras) sem parcelar, edificar e utilizar-se adequadamente.

115

3.16.4 Desapropriao-sano

Trata-se da perda da propriedade particular sobre um terreno urbano em

favor do Municpio, mediante pagamento com ttulos da dvida pblica. um
instrumento urbanstico de penalizao para o dono do terreno urbano que
descumprir a funo social definida pelo Plano Diretor ou demais leis municipais.
No necessrio regulamentar essa modalidade de desapropriao, que j
tratada pelas leis federais de emisso de ttulos da dvida pblica, desapropriao
e pelo Estatuto da Cidade. Mas o Municpio pode prever o instrumento no Plano
Diretor e regulamentar procedimentos internos dentro dos setores da prpria
administrao.
O Plano Diretor do Municpio de Palmas contempla o referido instrumento,
desta vez, atravs do seu artigo 78, nos seguintes termos:
Art. 78. Decorridos os 5 (cinco) anos de cobrana do IPTU Progressivo no
Tempo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de
parcelamento, edificao e utilizao, o municpio poder proceder
desapropriao do imvel com pagamento em ttulos da dvida pblica.
Pargrafo nico. Os procedimentos de desapropriao com pagamento em
ttulos da dvida pblica obedecero aos critrios dispostos no art. 8, do
Estatuto da Cidade.

Assim dispe o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01:

Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o
proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou
utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com
pagamento em ttulos da dvida pblica.
1o Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado
Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais de seis por cento ao ano.
2o O valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante
incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea
onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2o do art. 5o
desta Lei;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatrios.
3o Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para
pagamento de tributos.
4o O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no
prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao
patrimnio pblico.
5o O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo
Poder Pblico ou por meio de alienao ou concesso a terceiros,
observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio.

116

6o Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5o as

mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no
art. 5o desta Lei.

Sem dvida, condio para aplicao da desapropriao-sano a plena

aplicao dos instrumentos: Parcelamento, Edificao, Utilizao Compulsrios
PEUC e o IPTU Progressivo no Tempo. Tal aplicao ter que ser prvia, e sem
sucesso.
Deve ser ressaltado que, sempre que precisar ser emitido um ttulo da dvida
pblica, ser necessria a prvia autorizao do Senado Federal. Apesar de facilitar
o pagamento da indenizao, o Municpio que for aplicar a desapropriao-sano
deve ter sade financeira para emisso de ttulos da dvida. Isso porque a
autorizao pelo Senado Federal leva em considerao a capacidade financeira do
Municpio para assumir dvidas.
Para sua aplicao, o Municpio dever editar Decreto declarando a
Utilidade Pblica ou o Interesse Social, conforme o caso, promovendo a
desapropriao amigvel ou litigiosa, como faria em qualquer outra situao de
desapropriao.
Concluda a desapropriao, o imvel passa titularidade do Municpio,
incorporando ao patrimnio pblico. A partir deste momento, o ente ter 05 (cinco)
anos para realizar a adequao e aproveitamento do imvel nos termos previstos
pelo Plano Diretor.
O prprio Municpio poder realizar o aproveitamento adequado do bem,
realizando programas habitacionais, ou desenvolver projetos em parceria com
terceiros.
A Desapropriao tratada pelo Estatuto da Cidade, artigo 8, medida
drstica, que s ser alcanada quando outras menos invasivas no tiverem se
mostrado suficientes compelir o particular a cumprir a funo social do seu imvel
urbano.
O no cumprimento desta funo faz com que o proprietrio seja compelido
a parcelar, edificar ou utilizar o bem adequadamente. Para tanto, ser notificado
para que assim proceda dentro de determinado prazo.

117

No cumprida esta determinao, e findo o prazo, o ente Municipal poder

iniciar a cobrana do IPTU sobre o referido bem, utilizando-se de alquotas
progressivas, ou seja, com ndices que iro aumentando em percentuais j definidos
(na hiptese de Palmas, pelo prprio Plano Diretor), no podendo ultrapassar 15%
sobre o valor do bem.
Ao final dos 05 anos de alquotas progressivas, permanecendo o proprietrio
sem realizar o Parcelamento, Edificao ou Utilizao de forma adequada, a sim,
surgir para o Municpio o direito de iniciar os procedimentos que resultar na
Desapropriao do referido bem, em favor do ente Municipal, que o indenizar
utilizando-se de Ttulos da Dvida Pblica.
O Municpio de Palmas est aplicando a alquota progressiva do IPTU para
alguns imveis, inclusive com localizao central, porm no na frequncia que
deveria, frente ao frentico ritmo de valorizao imobiliria, mesmo que
especulativo.
O IPTU Progressivo no Tempo teve sua regularizao com o Plano Diretor,
atravs do artigo 77, que sua vigncia somente no ms de dezembro de 2007.
Considerando o fato de que a progressividade do IPTU poderia ser aplicada
logo aps a vigncia do Plano Diretor, os cinco anos de incidncia exigidos pelo
Estatuto da Cidade ainda no teria se findado, fato que ocorreria somente no ms de
dezembro de 2012. Ou seja, a primeira desapropriao-sano no Municpio de
Palmas s poder ocorrer a partir do ms de dezembro do presente ano.
Por esta razo, at este momento, para a realidade do Municpio de Palmas,
pode-se considerar o instituto da Desapropriao-Sano apenas uma possibilidade
e no campo terico.
No obstante esta constatao, o Municpio de Palmas j poder aperfeioar
os meios preparatrios a fim de que, findo o prazo da progressividade do IPTU, j
esteja apto a aplicar, sem soluo de continuidade, a Desapropriao-Sano,
inclusive, com projetos habitacionais aptos regio recm-incorporada, seja com
recursos prprios, ou em parcerias.
Conforme foi ilustrado no item anterior, o atual panorama de ocupao dos
imveis urbanos de Palmas, com grandes vazios localizados no Plano Bsico da
cidade, regio central e bastante valorizada, faz com que, em sendo estes mesmos

118

bens alvo do IPTU progressivo, e mesmo assim permanecerem os proprietrios no

campo da inrcia, o Municpio ter uma expressiva oportunidade de mudar
completamente o eixo social da cidade. Com polticas habitacionais, utilizando-se,
inclusive, de recursos federais, aos mais carentes podero ser destinados imveis
centrais s pessoas mais carentes.
Mesmo que esse no fosse o destino conferido pelo Municpio de Palmas
aos imveis desapropriados, mas simplesmente os colocassem venda, mediante
condio de parcelamento, edificao ou utilizao em determinado perodo, ainda
seria positivo, visto que o mercado imobilirio seria instantaneamente modificado,
tornando os imveis centrais de Palmas mais acessveis.
Portanto, o instituto em comento surge como proposta desenvolvimentista
para esta capital, que clama por polticas habitacionais justas e inclusivas, fato ainda
indito dentro do seu curto perodo de existncia.

3.16.5 A aplicao destes instrumentos no Municpio de Palmas-TO

O Municpio de Palmas conta atualmente com a populao de 228.332
(duzentos e vinte oito mil, trezentos e trinta e dois) habitantes, que se encontram
espalhados em uma rea territorial de 2.218,937 Km. Possui como densidade
demogrfica 102,90 hab/Km43.
Para compreender estes dados, melhor seria se comparados com
referncias de outra capital. Tomemos a cidade de Goinia, como parmetro.
Atualmente, capital goiana conta com uma populao de 1.302,001
habitantes, espalhados em uma rea territorial de 732,801 Km. Possui como
densidade demogrfica 1.776,75 hab/Km.
Quando a capital tocantinense nasceu, Goinia j contava com quase 60
(sessenta) anos de existncia. Portanto, bastante compreensiva a atual diferena
populacional. Porm, a colossal diferena entre as densidades demogrficas no
pode ter a mesma justificativa.

43

Censo 2010 - http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm

119

Parmetros deveriam ser considerados, inclusive os negativos, a fim de que

se evitassem, logo na origem, problemas estruturais que pudessem afetar a
ordenada ocupao dos espaos urbanos, especialmente os voltados moradia. O
que no se observa no Municpio de Palmas, mesmo diante de sua jovialidade, e do
arrojo de sua arquitetura.
Pode se estabelecer como grande vantagem, a sua criao sob a gide da
Constituio da Repblica de 1988, e mais ainda, a implantao do Estatuto da
Cidade quando ainda contava com 10 (dez) anos de existncia. Os institutos j
abordados poderiam ter sido concretizados h mais de uma dcada, mas
infelizmente no foi o que ocorreu.
Atualmente, a jovem capital do Tocantins corre contra o tempo. Possui uma
extensa rea para ser ocupada, e ainda conta com um padro mdio populacional.
Porm, fenmenos segregadores fazem parte de sua infraestrutura. Grandes vazios
urbanos se localizam em reas centrais, concentrados na esfera patrimonial de
poucos particulares e, sobretudo, do Poder Executivo Estadual.

3.17 ATUAO DO EXECUTIVO MUNICIPAL

3.17.1 Ausncia de bens imveis em sua esfera patrimonial
H normas voltadas s pessoas jurdicas de direito pblico em todas as
esferas governamentais. Trata-se de obrigaes, direitos, atribuies, entre outras.
Porm, precede a todas elas, as regras de competncia. Estas como no poderiam
ser diferentes, encontram-se detalhadas no texto constitucional.
Sobretudo nos artigos 182 e 183, est presente a competncia Municipal
para o desenvolvimento de polticas urbanas, com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Cabe aos Municpios promoverem o ordenamento territorial e a execuo de
polticas urbanas, elegendo prioridades baseadas em diretrizes legais gerais, como
no Estatuto da Cidade, e agindo mediante disposies normativas especficas, em

120

conformidade com a realidade local, concretizando, com isso, os interesses

municipais (Plano Diretor).
No que se refere competncia constitucional Municipal, Duarteassim
dispe:
Foi com a Constituio de 1988 que aconteceu o grande impulso para o
planejamento urbano no Brasil, pois mesmo depois de 20 anos de sua
promulgao, ns estamos vivendo em meio ebulio de propostas de
planejamento urbano em centenas de cidades brasileiras e, alm disso,
esse tema continua a ser motivo de discusses em rgos pblicos,
institutos de pesquisas, empresas de consultoria e em universidades.
(DUARTE, 2009, p. 76).

Segundo Canepa (2007), no havia precedente constitucional quanto a

previso especfica relacionada a poltica urbana, e ainda, atribuindo competncia
legislativa aos Municpios para disporem sobre tal matria. Posio de vanguarda,
que marcou a Constituio Federal de 1988 como instrumento de garantia para o
cumprimento da funo social da propriedade e democratizao da gesto urbana.
No entendimento de Bernardi:
salutar lembrar que a Constituio estabelece no captulo Da Poltica
Urbana apenas os artigos 182 e 183, os quais foram fruto de uma emenda
de iniciativa popular e, portanto, o resultado de anos de lutas para que o
Poder Pblico reconhecesse o direito cidade como fundamental e
proporcionasse qualidade de vida e bem-estar aos seus habitantes. Assim,
pela primeira vez na histria constitucional brasileira, so fixados princpios
constitucionais de poltica urbana. O artigo 182 atribui ao municpio, como
ente federativo, a responsabilidade de promover a poltica urbana de modo
a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.
(BERNADI, 2009, p. 49).

De acordo com Santana (2006), a funo social da propriedade passa por

um territrio urbano mais ordenado, atendendo aos interesses de todos os
habitantes, sem qualquer tipo de excluso, buscando sempre qualidade de vida.
Assim sendo, sobre a competncia constitucional Municipal para o desenvolvimento
de polticas urbanas, tem-se:
Quanto competncia do Municpio em assuntos urbansticos ampla, e
decorre do preceito constitucional que lhe assegura autonomia para legislar
sobre: a) assuntos de interesse local (artigo 30, I, da Constituio Federal;
b) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (artigo 30, VIII da Constituio Federal); c) executar a poltica de
desenvolvimento urbano, de acordo com as diretrizes fixadas pela Unio
(artigo 182 da Constituio Federal). (SANTANA, 2006. p. 62).

121

O objetivo de se conseguir com que as cidades atendam suas funes

sociais extensivo a todos os entes federativos. Mas cabe especificamente aos
Municpios o nus de buscar concretizar, efetivando polticas pblicas voltadas a
este fim, se utilizando, como paradigma, as cidades sustentveis.
Sobre a competncia constitucional, Souza Jnior afirma que:
Sendo prevista no Texto Constitucional de 1988, em seu art. 5, XXIII, que
reza que a propriedade dever atender a sua funo social. No art. 170, o
referido Texto Constitucional definiu tal atendimento como um dos princpios
fundamentais da Ordem Econmica. A funo social da propriedade foi
concretizada, na rea urbana, pelo 2 do art. 182 [...] da Constituio
Federal de 1988. A rea urbana ou zona urbana competncia do
Municpio, segundo o art. 30, VIII, da CF, onde poder distinguir os diversos
tipos de construes delineadas em: residencial (preserva-se o direito
habitao) e no-residencial (zonas industriais, comerciais, porturias,
tursticas, etc.). Podendo ter, entretanto, caractersticas de zonas mistas,
desde que respeitadas as determinaes legais. (SOUZA JNIOR, 2007. p.
339).

Para Dias, buscar o desenvolvimento urbano significa a coexistncia de

crescimento econmico e o bem estar social:
A poltica urbana, para ser implementada pelo Poder Pblico h que compor
interesses para atingir um meio ambiente digno vida. Para isso, precisa de
fora poltica e decises concertadas de forma a impedir e coibir aes
individuais e interesses econmicos que queiram sobrepor-se aos
interesses da cidade. Por isto, faz-se necessrio as autuaes e
intervenes de todos os entes federativos, e, em se tratando de poltica
urbana Municipal, cabe a esta esfera a responsabilidade maior em intervir e
solucionar conflitos, pois o que se visa o desenvolvimento pleno das
funes sociais da cidade. (DIAS, 2009,p. 153).

Mesmo havendo previso expressa no texto constitucional quanto ao

desenvolvimento de polticas urbanas, limitadas a permitir que seus fundamentos,
princpios, institutos e deveres sejam instrumentalizados, acabou por outorgar ao
ente da federao dotado de competncia (Municpios) a misso de instituir o
instrumento bsico, no caso, o Plano Diretor.
Na viso de Dias (2009), no s a competncia para instrumentalizar os
institutos antes criados pela prpria Constituio, posteriormente por lei federal
(estatuto da cidade), coube, igualmente, aos Municpios estabelecerem formas de
defesa do meio ambiente, consoante uma poltica de desenvolvimento urbano,
conforme se pode concluir pela leitura do artigo 225 da CF.
Trata-se de uma correta constatao, j que, de fato, incumbncia
Municipal estabelecer poltica urbana ao ser individualizado, pois, enquanto

122

proprietrio ou detentor de imvel cabe a obrigao de cumprir as normas

estabelecidas pelo Plano Diretor, Lei de Zoneamento e Parcelamento, Planejamento
e Controle de Uso do Solo, normas edilcias, normas administrativas de saneamento
bsico, bem como proteger o patrimnio histrico-cultural local, entre outras
obrigaes.
Quanto ao ordenamento territorial, j mencionado, coube aos municpios
executar a poltica de desenvolvimento, que, segundo recm citado autor:
No que diz respeito ao ordenamento territorial, coube aos Municpios o
dever de executar a poltica de Desenvolvimento Urbano por meio do Plano
Diretor, instrumento para consecuo da poltica de desenvolvimento
urbano e que haver de ser realizada consoante os ordenamentos federais
e estaduais relativos matria. Desta feita, a todos os entes federativos
interessa o ordenamento fsico-espacial, social e poltico do territrio
nacional, competindo Unio, Estados e Distrito Federal legislarem sobre
Direito Urbanstico (CF/88, art. 24, inc. I), cabendo quela a disposio de
normas gerais, diretrizes para o desenvolvimento urbano; aos Estados, as
questes de interesse regional (plano Estadual de urbanismo, normas
urbansticas regionais, entre outras (CF/88, art. 24, inc. I, 2), sendo de
responsabilidade dos Municpios o dever de legislar sobre assuntos de
interesse local, como o caso do ordenamento e planejamento urbano
(DIAS, 2009, p. 223).

Por tudo isso, afirma-se: a Constituio da Repblica de 1988 foi

responsvel por definir expressamente, e de forma taxativa, a competncia
Municipal quanto aos assuntos de interesse local, incluindo politica urbana.
A concretizao da ordenao dos espaos urbanos ser alcanada com
uma poltica urbana que atende ao comando constitucional, tendo os artigos 182 e
183 da Constituio como diretrizes.
Pois bem, no obstante a base terica conferida pelo sistema legal
urbanstico, a concretizao de poltica urbana, quando voltada para habitao,
pressupe a disponibilidade de imvel urbano.
Aps

construo

terica,

prximo

passo

direcionado

um

desenvolvimento urbano igualitrio, a aplicao concreta dos institutos previstos

no ordenamento. Sendo assim, indaga-se: h como efetivar os instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade sem que haja imveis disposio da entidade
pblica competente?
Os instrumentos j explanados, potencialmente aptos a solucionarem os
mais graves problemas habitacionais na cidade de Palmas, pressupem para as
respectivas aplicaes, que haja disponibilidade de imveis na esfera patrimonial do

123

ente federativo competente. Este no o Estado, muito menos a Unio, mas aquele
que cuida dos assuntos de interesse local: o Municpio.
A titulao originria de Palmas, exaustivamente citada como a gnesis dos
problemas habitacionais atualmente vivenciados nesta capital, mais uma vez se
apresenta nesta mesma condio.
O Municpio de Palmas, atualmente, no detm reas urbanas aptas a
serem utilizadas em programas habitacionais. Mesmo que se dispensasse aquilo
que primordial, ou seja, boa localizao, o Municpio continuaria impossibilitado
realizar, por si s, esta atividade.
O que se observa, que sempre quando se deseja realizar a colocao de
famlias em moradias cedidas ou subsidiadas pelo Poder Pblico, o faz utilizando-se
de imveis doados pelo Estado do Tocantins, em reas baratas, e perifricas, e de
recursos oriundos de programas habitacionais de cunho federal.
A melhor aplicao do texto constitucional, quanto s polticas habitacionais,
a atribuio de independncia aos Municpios para que efetivem polticas pblicas
voltadas ao interesse local, o que pode ser includo a habitao. Ocorre que a
prpria estrutura poltica no permite que esta seja a realidade.
A diviso oramentria, fruto constante de disputas por Poder, o mais
eficaz instrumento de submisso que a prpria Constituio da Repblica outorga
aos entes pblicos municipais frente aos demais. Por esta razo, qualquer garantia
de

independncia

funcional,

especialmente

quanto

matria

urbanstica

habitacional, atribuda aos entes municipais acabam por se limitar ao campo terico,
j que nada se efetiva sem o mnimo de recurso financeiro.
O Municpio de Palmas enfrenta, simultaneamente, as duas limitaes para
efetivar, de forma livre e independente, sua poltica habitacional: ausncia de bens
imveis dominicais e indisponibilidade financeira.Enquanto que a primeira impede a
livre escolha dos locais onde sero incentivadas a ocupao populacional, j que
obrigado a assim proceder nos locais doados pelo ente Estadual, a segunda retira a
liberdade administrativa Municipal, quanto a possibilidade de definir critrios de
construo (padro, quantidade, infraestrutura, etc.), voltados a garantir maior
dignidade aos beneficiados, j que no possui recursos financeiros para tal.

124

Para elucidar a questo, sero retratadas duastabelas informativas de

programas habitacionais desenvolvidos no ano de 2011 e 2012 pelo Municpio de
Palmas, em reas perifricas de pssima localizao, discriminando a quantidade de
reas pblicas municipais utilizadas em cada programa, e suas respectivas
finalidades:

Tabela 2 - Programas habitacionais desenvolvidos no ano de 2011 e 2012 pelo Municpio de

Palmas (1)
PROGRAMA/PROJETO
Habitar Brasil BID-HBB: Fazendo
Acontecer o Santa Brbara
Casas
Centro de gerao de emprego e
renda
Posto de Sade
Posto Policial
Escola de tempo integral
Centro de educao infantil
Praa
Praa
Praa
Praa

LOCAL
Jardim
Brbara

FAMLIAS
ATENTIDAS

APM`S
UTILIZADAS

Santa
900
APM 01 (D e E)
APM 01 (D e E)
APM 01 (D e E)
APM L
APM L
APM F e L
APM 18 e 19
APM 30
APM A

Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao, 2012

Tabela 3 - Programas habitacionais desenvolvidos no ano de 2011 e 2012 pelo Municpio de

Palmas (2)
PROGRAMA/PROJETO
Programa Urbanizao,
Regularizao e Integrao de
Assentamentos precrios / Cidade
Solidria
Casas

LOCAL

FAMLIAS
ATENTIDAS

Lago Sul

600

APM`S
UTILIZADAS

600

Creche
Posto de Sade
Centro Comunitrio
Escola de tempo integral

APM 11 EP 05
C
APM 11
EP
APM 11
EP 05 B
APM 11
EP 05 C

Fonte: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao, 2012

Os relatrios ora apontados demonstram claramente que a atuao

Municipal extremamente limitada. As reas destinadas moradia, de fato, no

125

eram de propriedade do Municpio, que acaba por ser responsvel apenas por
aquelas destinadas a instalao de equipamentos de infraestrutura, nada mais.
Como poderia, ento, o ente constitucionalmente competente definir sua
poltica urbana habitacional?
A resposta unssona: tendo em sua esfera patrimonial a disponibilidade de
imveis urbanos, bem localizados, disponveis para o planejamento e concretizao
de polticas habitacionais aptas para: proporcionar a ocupao adequada dos
espaos urbanos; possibilitar que pessoas carentes ocupem espaos de boa
localizao de forma regular; combater a especulao imobiliria ao disponibilizar
mais imveis bem localizados para comercializao; e, por fim, fazer com que
Palmas retome o seu projeto original, considerando o fato de ter sido, por enquanto,
a nica capital que nasceu e se desenvolveu sob a gide da Constituio da
Repblica de 1988.

3.17.2 Desapropriao por Utilidade Pblica e sua Inviabilidade

A desapropriao a tomada compulsria de uma propriedade particular
pelo Poder Pblico, mediante indenizao ao proprietrio. Cumpre destacar que o
instituto ora retratado, no corresponde quele disposto no item anterior, item 3.7. O
instrumento a que se faz referncia se refere Desapropriao-sano, prevista no
Estatuto da Cidade e Plano Diretor do respectivo Municpio, para o caso especfico
de no cumprimento do PEUC, mesmo tendo sido sujeito passivo do IPTU
progressivo, institutos tambm previstos na mesma lei federal.
Trata-se, portanto, do modelo de Desapropriao regulamentada pelo
Decreto-Lei nmero 3.365/41, que cuida das utilidades pblicas. Os procedimentos
administrativos e judiciais sobre a indenizao do proprietrio em ambos os casos
so tratados pelo referido Decreto.
Trata-se de um procedimento que poder se iniciar e encerrar somente na
esfera administrativa, ou ainda, se iniciar na esfera administrativa, mas se encerrar
perante o Poder Judicirio, quando no houver consenso quanto ao da indenizao.

126

A desapropriao no ser regulamentada pelo Municpio, devendo ser

aplicadas as normas federais previamente existentes, as quais j especificam as
condies que devero ser atendidas.
A atuao Municipal poder atuar, por exemplo, em fatores relacionados
publicao de decreto para definir qual o rgo ser competente para avaliar o
imvel objeto da desapropriao, a propositura da medida judicial cabvel, a
contabilizao da aquisio, dentre outros.
Indubitavelmente, como j retratado, a desapropriao por utilidade pblica
pode ser considerada um instrumento urbanstico de extrema relevncia, diga-se de
passagem.
Contextualizado o referido instituto ao Municpio de Palmas, conclui-se que
sua aplicao para a finalidade urbanstica, no simplesmente para produzir
habitaes, pode proporcionar mudanas positivas na configurao imobiliria.
Ocorre que, aplicada com esta finalidade, certamente, enfrentar dificuldades de
difcil transposio.
Um dos motivos relaciona-se dificuldade financeira, no s de Palmas,
mas da maioria dos Municpios com pouca capacidade arrecadatria, decorrentes da
m gesto dos recursos pblicos, aliados aos pfios repasses constitucionais, acaba
por desestimular a prtica da desapropriao sob o argumento da utilidade pblica.
Tal fato se d, principalmente, em razo da prpria regulamentao, que
determina o pagamento das indenizaes de forma prvia, ou seja, antes mesmo do
ingresso do bem na esfera patrimonial do Municpio.
A utilizao deste instrumento pelo Municpio de Palmas em prol do
suprimento de sua maior necessidade, que a ocupao de seus vazios urbanos,
demandar investimento de grande monta, j que estes mesmos vazios se
encontram na parte mais valorizada da cidade.
Portanto, dificilmente seria a conduta eleita pelo gestor, dentro de sua
discricionariedade, para combater este verdadeiro cncer urbanstico.

127

3.17.3 A Blindagem dos Imveis Pblicos frente aos Instrumentos do Estatuto

da Cidade
Os institutos previstos no Estatuto da Cidade e utilizados em desfavor de
proprietrios de imveis urbanos subutilizados ou inutilizados, que so o
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, o IPTU Progressivo no Tempo
e a Desapropriao-sano, so plenamente aplicveis em desfavor de particulares.
Os imveis pblicos so dotados de Imunidade Tributria, conforme
disciplina o texto constitucional, Artigo 150, inciso VI, alnea a da Constituio da
Repblica (BRASIL, 1988):
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimnio, renda ou servios, uns dos outros;

Como j explanado, o conjunto de medidas de combate ao descumprimento

da funo social da propriedade imobiliria urbana, formada pelos 03 (trs) institutos
acima mencionados, formam um sistema, no qual, dentro de uma seqncia, cada
modalidade ser aplicada, precedendo outra, que s ser utilizada na hiptese da
primeira no ter sido suficiente ao alcance do objetivo comum.
O objetivo comum das medidas o Parcelamento, a Edificao ou a
Utilizao adequada do imvel urbano. A primeira tentativa a utilizao do PEUC,
que em caso de descumprimento, no gera punio para o proprietrio. Findo o
prazo para o cumprimento do PEUC, no havendo a efetivao do objetivo, o Poder
Pblico Municipal incidir alquotas progressivas de Imposto Predial Territorial
Urbano IPTU, durante 05 anos ininterruptos, at chegar ao percentual mximo de
15% sobre o valor do imvel. Findo este prazo, no havendo a efetivao do
objetivo, o Poder Pblico Municipal realizar a desapropriao-sano do imvel,
indenizando o proprietrio com ttulos da dvida pblica.
Observando a sistemtica disposta pelo Estatuto da Cidade, depreende-se
que a condio para que este sistema funcione a submisso do proprietrio
obrigao tributria de recolhimento do IPTU. Na hiptese de imunidade, a atuao
do Municpio no poderia ultrapassar a etapa do PEUC, que por si s, no se mostra
efetivo.

128

Portanto, a propriedade exercida pelo Poder Pblico, a administrao

pblica Estadual, por exemplo, estaria completamente protegida contra a atuao
Municipal em prol do cumprimento da funo social do imvel urbano.
No obstante ter o Estado do Tocantins realizado vrias desapropriaes
para a formao do territrio de Palmas, e por isso, ter arcado com o nus financeiro
para tal, na condio de primeiro grande proprietrio imobilirio desta capital,
realizou a transferncia destes imveis do decorrer dos anos em total dissonncia
com a justia social, e em desacordo com o projeto inicial de ocupao populacional
previsto pelo originariamente.
Ainda assim, restam vrios imveis em sua esfera patrimonial, como
demonstrado, passando da cifra de 8.000 unidades e dos mais diversos tamanhos,
espalhados, em sua maioria, nas quadras mais valorizadas da cidade. Como se
sabe, no esto sujeitos, sequer, ao pagamento do IPTU, muito menos aos
instrumentos de combate sub ou inutilizao do imvel urbano.
O Estado do Tocantins chega a ser proprietrio de quadras inteiras,
residenciais e comerciais, totalmente abandonadas, onde sequer existem ruas
abertas, cobertas por verdadeiras florestas, encravadas em reas de grande fluxo
urbano. Estes imveis, no possuem qualquer destinao especfica. No entanto, o
ente Estadual no demonstra nenhum interesse em se desfazer das mesmas, j que
est imune a medidas punitivas, como j demonstrado.

3.17.4 A Desapropriao por Interesse Social

O instituto da desapropriao, tanto mencionado no presente trabalho,
apresenta-se, nesta oportunidade, sob nova circunstncia, ou seja, aplicada em
situao diversa das j apresentadas.
O marco regulatrio do gnero desapropriao o prprio texto
constitucional, no qual se observa diversas passagens sobre o tema: art. 5, XXIV
(previso de lei para a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou
interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro); art. 22, II
(competncia privativa da Unio para legislar sobre desapropriao); art. 182, 4,

129

III (desapropriao por descumprimento da funo social urbana); e art. 184 a 189
(desapropriao por descumprimento da funo social rural).
Na esfera infraconstitucional, obedecendo ao critrio de competncia
legislativa apontada pela CRFB/88, este instituto regulado pelo Decreto-Lei
3.365/1941

(desapropriao

por

utilidade pblica)

pela

Lei 4.131/1962

(desapropriao por interesse social).

A primeira modalidade, ou seja, utilidade pblica, j foi retratada em item
especfico, e diz respeito ao uso do bem pela Administrao Pblica ou por seus
delegatrios, para cumprimento de interesse pblico. Suas hipteses esto previstas
principalmente no art. 5 do Decreto-Lei 3.365/1941 (ex.: segurana nacional, defesa
do Estado e salubridade pblica).
J o interesse social refere-se ao favorecimento de determinada categoria
de pessoas que requerem especial proteo do Estado, ou, como dispe o art. 1 da
Lei 4.132/1962, a desapropriao por interesse social ser decretada para
promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar
social.
No obstante estar presente em legislao diversa da que foi apontada,
existe outra modalidade de desapropriao por interesse social, especfica ao
ambiente urbano, e que igualmente fora retratada e item especfico. Trata-se da
Desapropriao-sano, previso do Estatuto da Cidade, Lei 10.274/01.
Considerando exclusivamente o ambiente urbano, resta, portanto, comentar
acerca da possibilidade de se aplicar o instituto da desapropriao por interesse
social no ambiente urbano, tendo como marco regulatrio a CRFB/88 e a Lei
4.132/62. O objetivo desta modalidade de desapropriao encontra-se declarado na
Lei 4.132/62, no Art. 1 A desapropriao por interesse social ser decretada para
promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar
social, na forma do art. 147 da Constituio Federal (BRASIL, 1962).
O Poder Pblico poder desapropriar o proprietrio que no se encontre
cumprindo a funo social ao exercer o seu domnio sobre determinado bem,
objetivando promover a justa distribuio ou condicionar o seu uso ao bem estar
social.

130

O artigo 2, da mesma Lei Federal, especifica o que se enquadra como

interesse social, e que, portanto, poderia ensejar a desapropriao sob este
fundamento:
Art. 2 Considera-se de interesse social:
I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem
correspondncia com as necessidades de habitao, trabalho e consumo
dos centros de populao a que deve ou possa suprir por seu destino
econmico;
II - a instalao ou a intensificao das culturas nas reas em cuja
explorao no se obedea a plano de zoneamento agrcola, VETADO;
III - o estabelecimento e a manuteno de colnias ou cooperativas de
povoamento e trabalho agrcola:
IV - a manuteno de posseiros em terrenos urbanos onde, com a
tolerncia expressa ou tcita do proprietrio, tenham construdo sua
habilitao, formando ncleos residenciais de mais de 10 (dez) famlias;
V - a construo de casa populares;
VI - as terras e guas suscetveis de valorizao extraordinria, pela
concluso de obras e servios pblicos, notadamente de saneamento,
portos, transporte, eletrificao armazenamento de gua e irrigao, no
caso em que no sejam ditas reas socialmente aproveitadas;
VII - a proteo do solo e a preservao de cursos e mananciais de gua e
de reservas florestais.
VIII - a utilizao de reas, locais ou bens que, por suas caractersticas,
sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades tursticas(BRASIL,
1962).

As hipteses previstas pelos incisos III ao VIII possuem aplicabilidade

exclusiva em ambientes rurais, pela prpria natureza das atividades mencionadas.
J aquela prevista no inciso I, admite aplicabilidade tanto em ambiente rural, quanto
urbano.
Justamente por se tratar de hiptese prevista expressamente na Lei
4.132/62, pode-se admitir a incidncia desta modalidade de desapropriao em
desfavor de imveis urbanos, buscando o seu correto aproveitamento, de forma a
suprir o seu destino econmico.
Os vazios urbanos causados por imveis abandonados, sem qualquer
edificao, em reas centrais das cidades, como demonstrado ser constante no
Municpio de Palmas, certamente no suprem o destino econmico. Ao contrrio,
fomenta a especulao imobiliria, encarece o valor dos imveis que se encontram
disponveis para comercializao, onera o Poder Pblico Municipal e expulsa a
populao carente para as periferias.
At a vigncia da Lei 10.274/01, o Estatuto da Cidade, no havia nenhum
impedimento para a aplicao da desapropriao por interesse social em imveis
urbanos, aplicando-se os dispositivos da Lei 4.132/62.

131

Ocorre que, a hiptese prevista no inciso I desta ltima figura legal, acaba
por incorporar a mesma prevista no Estatuto da Cidade, que tambm justifica a
realizao de desapropriao-sano quando no h o correto aproveitamento do
imvel urbano.
Mesmo havendo nomenclatura e fundamentao legal distintas, indaga-se:
existe alguma diferena de aplicao entre desapropriao por interesse social, com
base na Lei 4.132/62, e a desapropriao-sano, com fundamento no Estatuto da
Cidade?
A resposta positiva. A nica condio exigida expressamente na
desapropriao por interesse social (Lei 4.132) demonstrar que o imvel no
esteja sendo aproveitado corretamente, ou seja, que ele no se encontre cumprindo
a destinao econmica. J na desapropriao-sano, que tambm por interesse
social, o Estatuto da Cidade a coloca dentro de um sistema integrado junto com
outros institutos. No se pode partir diretamente para a desapropriao-sano, sem
antes

passar

pelos

institutos

do

Parcelamento,

Edificao

ou

Utilizao

Compulsrios e o IPTU progressivo.

Tal diferenciao resulta em grande repercusso prtica. A primeira delas
relaciona-se com o prazo para sua efetivao. Enquanto que na primeira, Lei 4.132,
pode-se partir diretamente para a desapropriao, bastando a demonstrao do no
aproveitamento ideal do imvel urbano; na segunda, Lei 10.254 - Estatuto da
Cidade, mesmo estando demonstrado o mau uso do imvel urbano, ainda dever
ser aguardado, no mnimo, 05 anos (prazo para incidncia do IPTU progressivo),
para que se inicie o procedimento de desapropriao.
Portanto, deve ser mantida tal diferenciao, no podendo ser desprezada a
possibilidade de aplicao da desapropriao por interesse social, nos moldes da
Lei Federal 4.132/62, em ambiente urbano, mesmo coexistindo a desapropriaosano. Dependendo, cada caso, das circunstncias e especificidades de
determinada cidade.

132

3.17.5 Atuao em Desfavor do Executivo Estadual

A desapropriao de imvel pblico plenamente admissvel, conforme

prev o Decreto-lei n3.365, de 21 de junho de 1941, norma recepcionada pelo texto
constitucional de 1988, e em plena vigncia.
O referido dispositivo prev a hiptese de desapropriao motivada por
interesse pblico, e constitui tpico especfico deste trabalho. O prembulo deste
Decreto-lei traz a regra de que se trata de uma norma que regular as
desapropriaes de imveis para utilidade pblica: Dispe sobre desapropriaes
por utilidade pblica. O artigo 144 refora o seu campo de aplicao. Esta previso
de grande relevncia, considerando a existncia de outras espcies de
desapropriao.
No Decreto-lei em referncia, junto ao seu artigo 2, encontra-se regra
expressa acerca dos imveis pblicos, quando considerados de utilidade pblica,
por outro ente governamental. Resta mencion-lo:
Art. 2o Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero
ser desapropriados pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Federal e
Territrios.
(...)
2o Os bens do domnio dos Estados, Municpios, Distrito Federal e
Territrios podero ser desapropriados pela Unio, e os dos Municpios
pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato dever preceder autorizao
legislativa(BRASIL, 1941).

O Decreto-lei 3.365 deixa claro que poder ser possvel desapropriar bem
pblico, mas em respeito regra de hierarquia federativa. Somente Unio caber
desapropriar

qualquer

imvel

pblico.

Aos

Estados

da

Federao,

as

desapropriaes dos bens pertencentes aos seus Municpios. Por fim, aos
Municpios, no resta qualquer competncia para desapropriar bens pertencentes a
outras instituies de direito pblico.
Trata-se de previso que rechaa qualquer tentativa do Municpio de Palmas
de desapropriar os imveis do Estado do Tocantins, bens dominicais, sob a
declarao de utilidade pblica.
Como j destacado, a titularidade imobiliria originria e a atual situao
imobiliria de Palmas (vazios urbanos, especulao e periferizao da populao
44

Art. 1. A desapropriao por utilidade pblica regular-se- por esta lei, em todo o territrio nacional.

133

carente), encontram-se diretamente relacionadas, em uma relao de causaconsequncia. Esta mesma titulao, realizada na formao do Municpio de
Palmas, resultou quase que exclusivamente ao ente Estadual, que arcou com os
custos das desapropriaes para a formao da cidade. Com isso, coube ao mesmo
realizar as distribuies de imveis, gratuitos, onerosos, subsidiados, condicionados
e em dao em pagamento.
A partir da, sabe-se que a cidade de Palmas passa por um momento crucial
quanto ao seu espao urbano. Ou realiza-se uma readequao da forma de
preenchimento de seus vazios urbanos, retornando o curso do projeto urbanstico
original, ou assume sua caracterstica segregadora, e deixa com que o tempo
realize, por si s, os ajustes necessrios, e se possveis.
O Estado do Tocantins o grande proprietrio de imveis no permetro
urbano da cidade de Palmas, possuindo imveis em praticamente todas as regies
da cidade. Vrios destes encontram-se, atualmente, inutilizados. So bens
dominicais, que no possuem qualquer funo especfica dentro da administrao
pblica Estadual.
O Estado do Tocantins descumpre, claramente, a funo social da
propriedade, j que o maior possuidor de terra no interior da capital, e pode-se
afirmar que o maior descumpridor da funo social da propriedade na cidade de
Palmas.
A atual condio do ente Estadual oferece ao Municpio de Palmas a
possibilidade de utilizar-se do mesmo instituto da desapropriao, para coibir a
permanncia dos vazios causados pelo descumprimento da funo social, porm,
sob a modalidade da Desapropriao por Interesse Social, fundamentada na
Constituio da Repblica e na Lei 4.132/62.
Antes que haja qualquer manifestao, necessrio lembrar que a
desapropriao-sano no poder ser aplicada em desfavor do Estado do
Tocantins, na condio de proprietrio de imveis, j que est protegido pelo
instituto da imunidade tributria, no podendo ser sujeito passivo de IPTU
progressivo. Por esta razo, em consonncia com o interesse do Municpio de
Palmas, a regulamentao que lhe apresenta como alternativa desapropriao dos
bens pblicos estaduais a Lei 4.132/62.

134

Nesta hiptese, no h qualquer restrio quanto a sua aplicao em

ambientes urbanos, como bem se observa no inciso I, do artigo 2. O dispositivo em
comento determina que poder ser desapropriado o imvel que no tem o seu
aproveitamento adequado, e no corresponde com as necessidades de habitao,
trabalho e consumo, alm de impossibilitar sua devida destinao econmica.
Os imveis pblicos estaduais, classificados como bens dominicais, sub ou
inutilizados, no obstante se encontrarem em locais centrais e valorizados da cidade
de Palmas, de fato, no tem o seu aproveitamento adequado.
Ao desapropriar-se dos bens Estaduais, o Municpio de Palmas ter o
compromisso legal e moral de cumprir a funo que no fora atendida em mais de
20 anos de existncia. Vale ressaltar, que executivo Municipal, at o presente
momento, no atuou como deveria, sobretudo, pela ausncia de bens imveis bem
localizados. Desapropriando os bens estaduais e dispensando os requisitos
previstos na Lei 10.254/01 (estatuto da cidade), ingressaria no patrimnio do
Municpio, inmeros imveis centrais, e em um curto espao de tempo.
Desapropriar-se-iam as reas j dotadas de infraestrutura bsica (redes de
gua/esgoto/drenagem, sistema virio implantado com ruas, caladas, praas e
equipamentos como escolas, bibliotecas pblicas, etc.), e ampla acessibilidade por
transporte coletivo.Seria amenizado o paradoxo que marca esta cidade, qual seja:
ao mesmo tempo em que se tem vasta rea urbana constituda por assentamentos
precrios, que demandam urbanizao e regularizao, a populao assombrada
pelos milhares de metros quadrados inutilizados nas melhores localidades.
Por

outro

lado,

dever

ser

assumido

compromisso

vinculado

desapropriao por interesse social, por parte do Poder Pblico Municipal,

controlado pelos rgos de fiscalizao e, principalmente, pela comunidade, no
sentido de otimizar a infraestrutura j implantada, utilizar todo potencial de
equipamentos j instalados, garantir terra bem localizada para a populao de baixa
renda, e que no tem acesso cidade formal, distribuir melhor as atividades da
cidade, aproximando moradia ao local de trabalho, diminuir a presso de ocupao e
adensamento sobre reas perifricas e de preservao, e manter uma diversidade
de funes e de presena de pessoas de diversos extratos sociais.

135

O cumprimento da funo social da propriedade dever estar vinculado

desapropriao a ser promovida pelo ente Municipal, de forma a tornar sem efeito, e
at mesmo, gerar responsabilizao, em caso de desvinculao entre a conduta
(expropriar o Estado de seus bens dominicais) e a finalidade (utilizao adequada do
bem). Trata-se de um compromisso que o executivo Municipal dever deixar
expresso no prprio decreto expropriatrio.
No h como negar, que a atuao em desfavor do particular o mote dos
institutos previstos no Estatuto da Cidade, especialmente quando se exprimem
atravs de limitaes ao exerccio pleno da propriedade. Ocorre que a diviso de
domnio imobilirio no Municpio de Palmas, ocasionada pelos fatores histricos e
polticos j demonstrados, impe sua aplicao extensiva, de forma a alcanar os
bens integrantes da esfera patrimonial do Estado do Tocantins, passando a vincullos, quando se tratar de bens dominicais, finalidade social.

136

CONSIDERAES FINAIS

O direito moradia encontra guarida na Constituio da Repblica

Federativa do Brasil, promulgada em 1988, sendo objeto de estudo na seara do
direito constitucional, urbanstico, administrativo e civil. Corresponde abrangncia
que se pretendeu abordar neste trabalho.
Ressaltou-se a importncia em se relacionar eventos ocorridos no passado,
considerando os aspectos relevantes do referido momento, a fim de os relacionarem
queles evidenciados em determinada atualidade.
Consciente desta abrangncia, e da relao de causa-consequncia
vinculada aos aspectos histricos, buscou-se estabelecer os caminhos percorridos
pela ocupao urbana no Municpio de Palmas ao longo das duas ultimas dcadas,
culminando na realidade atual. Os movimentos migratrios que conferiram a esta
capital o mais alto ndice de crescimento populacional, de acordo com o ltimo
senso realizado pelo IBGE, ocasionou uma grande procura aos imveis disponveis
no plano bsico da cidade (rea melhor localizada). Por outro lado, a titularidade
imobiliria do Poder Executivo Estadual, conferiu-lhe exclusividade na oferta destes
bens.
A discricionariedade pautou as decises proferidas pelo executivo Estadual
no tocante distribuio dos imveis urbanos na cidade de Palmas, seja de forma
onerosa ou gratuita. Aspectos polticos e econmicos sobrepuseram aos tcnicos, e
as correntes polticas que se alternavam no Poder definiram a forma de ocupao
dos espaos urbanos, que, nem sempre, coadunavam com o projeto original. As
etapas de ocupao, que contemplavam as reas centrais como prioritrias, foram
completamente ignoradas pelos protagonistas governamentais.
Grandes empresas, responsveis pela edificao da infraestrutura inicial da
cidade, receberam imveis como parte do pagamento pelo servio prestado, que
so os mesmos que se encontram atualmente inutilizados e encravados em meio
estrutura urbana j sedimentada. Outra grande parcela de imveis urbanos ainda
permanece sob o domnio do executivo Estadual, conforme demonstra a listagem
fornecida pelo Municpio, anexo 3. Em sua grande maioria, trata-se de imveis
inutilizados, que agregam o patrimnio pblico, mas descumprem a sua funo
social.

137

Os dois fenmenos observados, ocasionados por prticas administrativas

desvinculadas ao interesse pblico, oferecem como consequncia, a especulao
imobiliria, o elevado valor dos imveis, mesmo sem qualquer benfeitoria, o
crescimento desordenado das regies perifricas, invases de imveis, loteamentos
clandestinos,

entre

outros.

combate

herana

deixada

por

prticas

descompromissadas com futuro social e urbanstico da cidade deve ser municiado

pelo Estatuto da Cidade, em plano imediato, e a CRFB/88, em plano mediato. Os
instrumentos aqui retratados devem ser aplicados aos casos concretos, sem
qualquer privilgio e de forma indistinta, sob os domnios pblico e privado,
respeitadas apenas as imunidades constitucionais.
O IPTU progressivo, a desapropriao por interesse social e o consrcio
imobilirio, aplicados em sequencia, excepcionando as hipteses de propriedade
pblica estadual, quando a primeira etapa suprimida, cobem a manuteno do
exerccio do direito de propriedade imobiliria urbana em descumprimento da funo
social (utilizao adequada). Inicialmente, onera-se a incidncia de alquota
tributria; no sendo suficiente, retira-se da esfera dominial do proprietrio aquele
imvel, passando titularidade municipal, no gerando onerao imediata frente
forma de indenizao; firma-se parceria com o setor privado para edificao de
moradias nestes mesmos imveis, de forma a subsidiar a ocupao destas reas
antes subutilizadas.
A populao vtima da irresponsabilidade administrativa, especialmente
aquela que no possui ganho financeiro suficiente a manter residncia nos espaos
urbanos localizados no plano bsico da cidade. Trata-se de verdadeira expulso dos
no privilegiados financeiramente, que so segregados de toda benesse urbana.
O Poder PblicoMunicipal, apesar de ser corresponsvel pela formao
urbana da cidade dentro destes 23 (vinte e trs) anos de existncia, sofre com esta
distribuio habitacional. Na condio de primeiro legtimo a cuidar dos interesses
locais, possui o encargo de arcar com a edificao da infraestrutura bsica da
cidade de Palmas. Portanto, onde a populao se concentra, cabe ao executivo
Municipal conferir condies dignas de habitao, construindo escolas, postos de
sade, postos de segurana, iluminao pblica, asfalto, esgoto, saneamento, lazer,
transporte, etc. Para cada moradia em locais distantes e perifricos, seja pela
ocorrncia

de

invaso

clandestina,

loteamento,

mesmo

que

clandestino,

138

assentamento, entre outras modalidades, o executivo Municipal cobrado para que,

nestes locais, construa toda infraestrutura, partindo de onde no existia
absolutamente nada.
As figuras apontadas neste trabalho so aptas a retratarem o aspecto fsico
da cidade de Palmas. Os mapas, o aspecto socioeconmico. Os vazios urbanos
esto presentes nas reas do plano bsico, as mais valorizadas do Municpio, e as
maiores concentraes habitacionais nas reas perifricas.
Definitivamente, o direito moradia, aliado dignidade da pessoa humana,
no foi e no est sendo cumprido, no obstante se tratar de uma garantia
constitucional, cuja efetividade se faz iminente. Segundo a carta magna em vigncia,
a atuao da administrao pblica deve estar vinculada ao interesse pblico,
exclusivamente, e as normas, princpios e garantias constitucionais so balizas que
cercam a discricionariedade administrativa. Considerando que os atuais 23 (vinte e
trs) anos de existncia da capital do Estado do Tocantins se deram sob o a gide
da CRFB/88, uma realidade diversa da atual poder-se-ia esperar.
Outro fator com inclui a cidade de Palmas em situao de privilgio a
vigncia do Estatuto da Cidade quando ainda contava com 10 (dez) anos de
existncia. Trata-se de um conjunto de normas que ratificou o que j se encontrava
estabelecido na CRFB/88, conferindo a mesma maior efetividade. Dentre as vrias
benesses

que

esta

legislao

proporcionou

s cidades, destacam-se

os

instrumentos aplicveis queles que descumprem a funo social da propriedade

imobiliria urbana. Constatada o mau uso do imvel, o Poder PblicoMunicipal atua
em desfavor do proprietrio/possuidor, compelindo a devida utilizao, sob pena de
incidncia de alquotas progressivas de IPTU, e at mesmo, em perda da
propriedade.
O Municpio de Palmas passa por um momento de extrema relevncia para
o seu futuro habitacional e urbanstico. Mesmo depois de constatado o
descumprimento do programa de ocupao estabelecido pelo projeto original da
cidade, a efetivao dos instrumentos de combate ao mau uso da propriedade
imobiliria urbana, nos moldes estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, oferecem
esperana para mudana de paradigma. Porm, este mesmo ente dever assumir o
compromisso, que no se apresenta como opo, mas como dever, j que se trata

139

de norma impositiva prevista no texto constitucional e regulamentada pelo Estatuto

da Cidade.
A segregao habitacional coexistindo com espaos urbanos bem
localizados e com infraestrutura j estabelecida corresponde o grande entrave ao
desenvolvimento ordenado da cidade de Palmas. A supremacia do interesse pblico
no pode permanecer no campo terico, como princpio fundamental de um texto
normativo. Carece de um plano de aplicao de poltica habitacional, considerando o
sistema de combate ao mau aproveitamento do imvel pblico, com prazos e metas
previamente definidos.
Em meio ao ativismo judicirio, vislumbra-se a possibilidade de interveno
direta do Poder Judicirio, mediante provocao, determinando o cumprimento da
funo social do imvel urbano hiptese especfica, pois, estar-se-ia descumprindo
um compromisso constitucional, devidamente regulamentado e com eficcia plena.
Afinal, responsabilidades advm da omisso, que poder ser caracterizada na
hiptese do executivo Municipal no colocar em prtica todos os instrumentos legais
que lhe so oferecidos.

140

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144

ANEXOS

145

ANEXO A: Quadro legislativo do Municpio de Palmas-TO

LEI

DATA DE
APROVAO

EMENTA

Lei Municipal n 28

29 de dezembro de
1989

Transfere a Sede do Municpio de Taquaruu do

Porto para a localidade de Palmas

Lei Municipal n. 33

13 de fevereiro de
1990

Estabelece os limites do Municpio e dos Distritos

de Palmas

Lei Municipal n. 45

22 de maro de 1990

Altera a Lei Municipal n. 31, de 09 de dezembro de

1989, que estabelece o Cdigo de Obras do
Municpio

Lei Orgnica do
Municpio

05 de abril de 1990

Rege a organizao e administrao do Municpio

de Palmas

Lei Municipal n. 371

04 de novembro de
1992

Institui o Cdigo de Posturas do Municpio de

Palmas

Lei Municipal n. 386

17 de fevereiro de
1993

Define o zoneamento e uso do solo urbano

Lei Municipal 468

06 de janeiro 1994

Lei Complementar n.
002

11 de dezembro de
1995

Institui o Cdigo Tributrio do Municpio de Palmas

Lei Municipal n. 543

19 de dezembro de
1995

Delimita o permetro urbano dos Distritos de

Palmas, Buritirana e Taquarussu

Lei Municipal n. 544

19 de dezembro de
1995

Altera a Lei Municipal n. 33, de 13 de fevereiro de

1990, que fixa a diviso distrital do Municpio de
Palmas

Aprova o Plano Diretor Urbanstico de Palmas, e

dispe sobre a diviso do solo do Municpio para
fins urbanos

146

ANEXO B: Relao de Imveis de Propriedade do Estado Do Tocantins

147

ANEXO C: Lei Complementar Municipal n. 155, de 28.12.2007 e o Caderno de

Reviso do Plano Diretor
A LC n. 1552007 o Plano Diretor do Municpio de Palmas, responsvel
pela regulamentao dos institutos previstos no Estatuto da Cidade.
O Caderno Revisor do Plano Diretor representa um trabalho desenvolvido
pela equipe tcnica do Municpio de Palmas, a fim de subsidiar o legislativo para
elaborao da Reviso do Plano Diretor do Municpio de Palmas.
Ambos em mdia eletrnica (CD).