|959|DO HABITAT AO HABITAR: PROGRAMAS DE URBANIZAO

INTEGRADA COMO ESTRATGIA PARA URBANIZAR E

REGULARIZAR ASSENTAMENTOS PRECRIOS
Glenda Dantas Ferreira

RESUMO:

O objetivo deste artigo refletir acerca dos programas/projetos de urbanizao integrada

(melhoramento de bairro) enquanto estratgia para superar a pobreza urbana e a segregao
scio-territorial a partir do planejamento e da execuo de programas/projetos
multissetoriais/integrados pautados em lgicas plurais e intersetoriais. Tem-se como
hiptese bsica que a inexistncia de uma agenda que articule a poltica urbana, a
habitacional e a ambiental vem contribuindo para a produo, reproduo e consolidao de
territrios fragmentados, segregados socialmente e irregulares na perspectiva urbanstica,
ambiental e fundiria. O desafio promover a recuperao e a qualificao ambiental das
reas ocupadas por moradias precrias (assentamentos) como uma prtica urbanstica,
ambiental e fundiria numa perspectiva de poltica pblica, de maneira a contemplar
objetivos e padres de qualidade urbana e de qualidade ambiental passveis de
universalizao e garantidores tanto da incorporao da cidade legal ilegal quanto da
incluso social dos moradores que residem nos assentamentos precrios.
PALAVRAS-CHAVES: Poltica Urbana Poltica Ambiental Programas de Urbanizao
Integrada Segregao Scio-territorial

1.

APRESENTAO
O processo de urbanizao brasileiro produziu nas ltimas dcadas cidades

marcadas pela fragmentao do espao e pela segregao scio-territorial. Produziu,

tambm, uma crescente dificuldade de prover moradia em reas regularizadas e urbanizadas
como uma tentativa de melhorar as condies de vida de populaes que residem em reas
precrias, garantindo-lhes, por conseguinte, maior mobilidade urbana, sobretudo no que se
refere ao acesso a renda e ao consumo. De acordo com QUEIROZ (2007), a expanso do
habitat precrio a principal consequncia da segregao scioterritorial. Para o autor,
A premncia da localizao em reas com proximidade ou
acessibilidade aos territrios onde esto concentradas a renda
e a riqueza desencadeia a reproduo do habitat (grifo no
original) precrio como soluo para a insero na condio
urbana. Suas caractersticas so a ilegalidade, a irregularidade,
construo em solos pouco propcios funo residencial, o
adensamento da ocupao da moradia e, em muitos casos, o
emprego de parcelas considerveis da renda no aluguel
(QUEIROZ, 2007, p. 35)

A problemtica aponta pelo autor produto, via de regra, do acelerado e

desordenado crescimento de reas perifricas relativamente desprovidas de infraestrutura e
de equipamentos e servios sociais urbanos, habitadas por populao de baixa renda que fica
margem dos sistemas financeiros formais da habitao e do acesso terra regularizada e
urbanizada. O enfrentamento da referida problemtica passa necessariamente por aes de
reconstruo urbanstica, fundiria, social, ambiental e habitacional dos territrios, tomandoos como elemento articulador das aes do Estado como estratgia para superar a pobreza
urbana e garantir condies adequadas de habitabilidade. Esta pode ser compreendida uma
habitao adequada (moradia sadia, segura, protegida, acessvel, disponvel, com servios,
instalaes e comodidades bsicas, e o gozo de liberdade frente discriminaes de moradia
e segurana jurdica da posse).
Na realidade, o processo de urbanizao brasileira contribuiu para formao e
consolidao de reas perifricas e pobres em sua grande medida desprovidas da oferta
infraestrutura e de equipamentos e servios sociais urbanos, e reas ricas, onde aquela oferta
se concentra. Como parte constituinte, viva e cristalizada daquelas reas perifricas esto
os assentamentos precrios que em sua maioria resultam da ocupao irregular de reas de
risco (encostas, dunas, locais inundveis) por populaes de baixa renda e que ficam a
margem dos sistemas financeiros formais da habitao e do acesso a terra regularizada e
urbanizada.
De acordo com o IBGE (Censo 2010), existem no Brasil 3.224.529 domiclios
localizados em aglomerados subnormais, os quais so habitados por 11.425.644 pessoas. Ao
todo se tm 6.329 aglomerados.

Esses nmeros ilustram uma parte significativa da

complexidade referida anteriormente. Nesse sentido, encontrar solues para a recuperao

dos assentamentos precrios integrando-os cidade formal continua sendo um grande
desafio no campo da relao Estado X Mercado X Sociedade, de forma geral.
Especificamente, o setor pblico brasileiro no campo das polticas pblicas tem
que enfrent-lo multissetorialmente, e mais ainda devido crescente e complexa amplitude
do processo de deteriorao urbana, expresso em problemticas como inadequao
ambiental, disfunes urbanas e segregao scio-espacial. Nesta linha, cabe destacar que no
Brasil, historicamente, houve o predomnio de polticas sociais concebidas com base em
diagnsticos gerais e que obedeciam a lgicas setoriais particulares e com baixo ou nenhum
grau de articulao entre as aes, fazendo com que problemas sociais fossem interpretados
e enfrentados de forma isolada e com alto grau de dissociao de realidades sociais mais
2

abrangentes, dinmicas e complexas, o que resultava na busca por solues com baixo grau
de integrao intersetorial.
Isto posto, parece ser evidente que um dos grandes desafios que se impe no
campo do planejamento e da gesto urbana o de fomentar novas solues, programas e
projetos que consigam articular mtodos de eficcia social e econmica com o tratamento
integrado de questes ambientais, fundirias, urbansticas e de combate pobreza.
Diante do exposto, verifica-se que, em alguma medida, o enfrentamento dos
desafios supracitados vem sendo buscado atravs do desenho de solues estratgicas,
articuladas e plurais, com maior destaque s direcionadas ao combate da pobreza urbana e
incorporao da cidade ilegal legal. Como elemento geral constitutivo e referencial desse
desenho encontra-se uma nova gerao de polticas habitacionais fomentadas pelas
instituies multilaterais de crdito executadas por pases em desenvolvimento. De forma
prtica, a operacionalizao de tais polticas usualmente vem sendo feita atravs da execuo
de programas/projetos de urbanizao integrada (Neighborhood Upgrading Programs
NUPs ou Programas Multissetoriais), cujo foco principal a implementao de aes
combinadas de implantao de infraestrutura urbana, construo de equipamentos sociais
urbanos, estmulo organizao social, regularizao fundiria e urbanstica e educao
socioambiental.
O objetivo deste artigo refletir sobre programas/projetos de urbanizao
integrada (melhoramento de bairro) enquanto estratgia para superar a pobreza urbana, da
irregularidade (fundiria, urbanstica e ambiental) e a segregao scio-territorial a partir do
planejamento e da execuo de programas/projetos multissetoriais/integrados pautados em
lgicas plurais e intersetoriais. Tem-se como hiptese bsica que a inexistncia de uma
agenda que articule a poltica urbana e a ambiental vem contribuindo para a produo,
reproduo e consolidao de territrios fragmentados, segregados socialmente e irregulares
na perspectiva urbanstica e fundiria.
O presente artigo est organizado em quatro partes, alm desta apresentao. Na
primeira, faremos uma discusso sobre a questo urbana na agenda socioambiental.
Especificamente tentaremos apreender a relao entre territrio, meio ambiente e polticas
pblicas.

Na segunda, lanamos luz sobre a importncia de o Estado a partir do seu

instrumental planejamento e gesto das cidades construir uma agenda que aproxime cada
vez mais as polticas urbana e ambiental, de maneira a superar a pobreza urbana e garantir o
direito cidade.

Na terceira parte, situaremos os programas/projetos de urbanizao

3

integrada como elemento caracterstico de uma nova gerao de polticas habitacionais as

quais passam a pensar a questo da habitao para alm da proviso de moradias, na
medida em que agrega variveis de ordens diversas, como por exemplo, a ambiental, a
urbanstica e a fundiria. Por fim, reservamos a ltima parte para as consideraes finais
onde apresentamos os principais desafios e oportunidades que os programas/projetos
colocam no sentido de equacionar a problema da segregao socioterritorial e do imobilismo
de parte da populao, garantindo a incluso social e a cidadania.

2.
MORADIA, MEIO AMBIENTE E POLTICAS PBLICAS: algumas
consideraes.
Para compreender a relao moradia, meio ambiente e polticas pblicas
fundamental compreendermos a noo de espao, dado que a dimenso espacial central no
desenvolvimento de polticas pblicas de uma forma geral. Em especfico, porque noes de
ambiental, territorial e urbano esto ligadas entre si por meio do espao. Este, portanto, no
pode ser resumido apenas ao fsico, na medida em que ele produto de relaes sociais e
tambm as produz e reproduz. Neste sentido, para efeito de anlise, assume-se a ideia
bsica de que no h separao entre sociedade e espao, sendo fundamental o
reconhecimento das diversas formas de apropriao do espao e do processo de produo do
mesmo.
Anteriormente, apontamos que as noes de ambiental e urbano esto ligadas
entre si por meio do espao, e isso se releva importante na medida em que mais de 80% da
nossa populao reside em cidades, e que o modelo urbano industrial, sobretudo no sculo
passado, se mostrou predatrio e gerador de impactos socioespaciais negativos,
principalmente do ponto de vista ambiental. Nesta linha, destaca-se que a conduo pelo
Estado e pelo mercado do processo de desenvolvimento brasileiro produziu um modelo de
urbanizao que resultou em cidades fragmentadas, marcadas, em especial, por um padro
elitista e excludente de acesso terra urbanizada e regularizada, fazendo com que parte
significativa da populao passassem a morar em condies habitacionais precrias,
informais e inadequados do ponto vista ambiental, urbanstico e fundirio.

Para

FERNANDES (2004),
o fenmeno da ilegalidade tem sido causado no s pela
combinao entre mercados de terras especulativos e
sistemas polticas excludentes, mas tambm pela ordem
jurdica em vigor. Como resultado, o lugar dos pobres nas

cidades tem sido as reas inadequadas para a ocupao

humana e, como frequncia cada vez maior, as reas
pblicas e de preservao ambiental (FERNANDES, 2004, p.
116)

Na realidade, a linha de orientao do investimento pblico urbano foi definida

por relaes clientelista que respondem a interesses coletivos. Porm h a subverso de uma
orientao de investimentos que poderia ser dada pelo planejamento urbano. Enfim, as
possveis alternativas de habitao que incluem servios e infraestrutura no so encontradas
pela populao nem no mercado, nem nas polticas pblicas. (FERNANDES, E. 2004;
MARICATO, E, 2007). preciso ter claro que aes econmicas ligadas ao plano poltico do
Estado so fundamentais para a reproduo da produo privada do espao residencial
capitalista, cuja lgica obedece aos nexos do valor de troca e da valorizao do solo urbano.
H, portanto, que se compreender o papel do Estado na produo habitacional e na
implantao de infraestrutura urbana e equipamentos de consumo coletivo, assim como o
papel do capital privado do setor imobilirio na produo e reproduo do espao.
Para FERNANDES (2004), h um falso conflito que tem sido articulado entre os
valores ambientais e os valores sociais de moradia (p. 100). Na viso do autor, o dilogo
entre a agenda verde - introduzido, sobretudo, com a Agenda 21 - com as reflexes sobre as
reas urbanas (Agenda Habitat) tem sido difcil, na medida em que aqueles valores so
colocados em oposio crescente. Isto pode ser visto com mais clareza nas tentativas do
Ministrio Pblico de cobrar o processo de institucionalizao e implementao de
programas/projetos de regularizao fundiria plena em assentamentos precrios, e a
resistncia de diversos setores naquele processo. , em sntese, o conflito entre a agenda
verde (essencialmente naturalista) e a agenda marrom que busca atrelar novas vises e
discusses, como por exemplo: refletir sobre impactos socioambientais de polticas de
desenvolvimento urbano, como mobilidade urbana, habitao e saneamento ambiental,
tendo como elemento fundamental a problemtica da pobreza urbana.
preciso reconhecer, todavia, que vem ocorrendo mudanas importantes na
nossa poltica ambiental, em particular do ponto de vista jurdico. O ponto que as mesmas
no tm sido refletidas ou transformadas em realidades ambientais concretas, seja devido a
dificuldade de se estabelecer aes cooperativas entre as esferas de poder (e isso no apenas
do ponto de vista financeiro, mas sobretudo institucional, regulatrio, normativo); seja
porque a incorporao da dimenso ambiental ao planejamento e a gesto urbana ainda
uma prtica incipiente. Consequentemente, repe-se a necessidade de alteraes na relao
5

entre polticas pblicas e meio ambiente no territrio, uma vez que a presso sobre a terra
urbana e obviamente sobre seus recursos vem ganhando peso crescente no que se refere ao
processo de produo de moradias. De acordo com FERNANDES (2004),
O Estatuto das Cidades reconheceu a crise generalizada da
moradia e a proliferao de formas de ilegalidade urbana no
que diz respeito aos processos de acesso ao solo e moradia
produzidas pela combinao da falta de polticas
habitacionais adequadas e a ausncia de opes suficientes e
acessveis oferecidas pelo mercado imobilirio so ao
mesmo tempo resultados e causas de vrios problemas
urbanos e ambientais enfrentados pelos municpios
(FERNANDES, 2004, p. 125)

O grande desafio , portanto, alterar a nossa estrutura fundiria, pois parece ser
consenso que o grande n da poltica urbana a questo da terra. Para PESSOA (2008),
fundamental que se enfrente a questo institucional da propriedade da terra como condio
essencial e indispensvel para o equacionamento do problema da habitao e da questo
fundiria urbana. Parece ser inegvel que o inadequado e insuficiente tratamento dessas
questes produz, do ponto de vista urbanstico e ambiental, um padro de crescimento
perifrico.

Neste sentido, a interveno do poder pblico tem que ser no sentido de

equacionar os problemas da habitao da populao de baixa renda e da questo fundiria

urbana. Essa interveno, por seu turno, permitiria que o acesso s formas de moradia e ao
solo urbano fossem democratizadas, conforme determina a Constituio Federal de 1988. Ou
seja, a efetivao do direito moradia e gesto democrtica da cidade.

3.

PLANEJAMENTO E GESTO DAS CIDADES: um desafio multidisciplinar

Neste artigo nos interessa discutir o planejamento como elemento central na

produo do espao social, ou seja, de um espao que produto e produtor de relaes

sociais. Para SOUZA (2010),
... a cidade, produto dos processos scioespaciais que
refletem a interao entre vrias escalas geogrficas, deve
aparecer no como uma massa passivamente modelvel ou
como uma mquina perfeitamente controlvel pelo Estado
(tecnicamente instrudo por planejadores racionalistas e
tecnonocrticos), mas como um fenmeno gerado pela
interao complexa, jamais plenamente previsvel ou
manipulvel, de uma mirade de agentes modeladores do
espao (SOUZA,2010, p. 52).

Em suma, a construo terico-analtica desenvolvida aqui est alicerada na

ideia de que no h separao entre sociedade e espao, o que permite conformar a noo de
formaes socioespaciais, primeiro. Segundo, a dimenso espacial de fundamental
importncia no desenvolvimento de polticas pblicas e na construo de pactos. Por fim, o
espao capaz de ligar entre si as noes de ambiental, social e urbano. Nesse sentido, o
planejamento dever, portanto, dar conta da amplitude e da complexidade dos quadros
socioespaciais do espao urbano, de forma que incorpore no apenas o ambiente
institucional (Estado e administrao pblica), mas tambm a sociedade como ator
importante na produo e reproduo do espao social.
Evidentemente que para atacar os complexos problemas da pobreza urbana
resultantes do rpido e desordenado de crescimento urbano, os projetos de desenvolvimento
urbano, a partir da dcada de 90, passaram a ter que contemplar duas vertentes bsicas: i) a
implantao de infraestrutura urbana e as aes de desenvolvimento comunitrio, como
elementos centrais na garantia do processo de integrao da cidade real formal; e ii) o
fortalecimento e a modernizao da estrutura administrativa e institucional dos municpios
com base em princpios de gesto pblica empreendedora, no contexto mais amplo da
reforma do Estado. (CLEMENTINO, 2004; CUNHA, 2006).
No bojo dessas mudanas, os processos de planejamento e gesto do espao
urbano vm ganhando cada vez mais centralidade, fato que pode ser explicado pelo
aumento da importncia dos municpios a partir da Constituio de 1988 e pela maior
identificao dos cidados com tais processos na esfera local de poder. (BRANDO, 2004;
BORBA, 2000).
Nesse contexto, o padro centralizado de planejamento, formulao e
operacionalizao de polticas pblicas perde espao para o padro descentralizado (gesto
do desenvolvimento), caracterizado pela horizontalidade na relao Estado-Sociedade, pela
seletividade espacial e integrao das polticas pblicas e pela interao dos atores sociais.
Como evidncia disso, se verificam mudanas no modelo de organizao e gerenciamento da
cidade pelo poder local que cada vez mais busca produzir resultados eficientes no
atendimento s demandas da comunidade o que ocorre, na maioria das vezes, atravs do
fortalecimento de prticas participativas de gesto pblica e do crescente uso de ferramentas
gerenciais que apoiam o desenvolvimento da gesto. (MACEDO,1999).
Parece existir, contudo, um certo consenso acerca das limitaes do poder
pblico em conceber arranjos poltico-institucionais e operacionais mais flexveis
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gerencialmente e que tambm agreguem elementos participativos, sem que tenham que
deixar de lado o compromisso com as prioridades estratgicas do governo, de acordo com
uma viso integral e de mdio e longo prazo. (GARNIER, 2000). Alm disso, vem sendo
verificado, nos ltimos anos, a necessidade de dotar a administrao municipal de um
instrumento formal de planejamento que rena diretrizes dos diversos planos setoriais e
expresse, de forma sinttica, polticas e estratgias orientadoras do processo de
desenvolvimento socioeconmico, ambiental e territorial das nossas cidades. O problema
quase sempre evidente de h uma desarticulao entre poltica habitacional e poltica
fundiria, a qual por vezes revela as fragilidades institucionais e administrativas na
implementao de projetos habitacionais.
A despeito disto, cabe ressaltar que h um esforo, ainda insuficiente, para alterar
prticas e processos de produo do espao pelo poder pblico, sendo necessrio, para tanto,
o estabelecimento de pactos Estado-Sociedade, Estado-Estado (nos seus diferentes nveis) e
no interior das prprias administraes pblicas na forma de relacionamento entre os
diversos rgos as compem.
Nesta linha, a interdisciplinaridade, a intersetorialidade e o trabalho em rede
ganham evidncia, sobretudo se adotarmos como referncia o Movimento por Cidades
Saudveis. Por meio deste, busca-se, em linhas gerais: i) passar de um trabalho individual e
compartimentado

para

um

trabalho

coletivo

(multiplicidade

de

olhares/vises)

considerando, sobretudo, a reciprocidade das relaes; ii) sua base de sustentao um

modelo de planejamento geral, diferente do tradicional (forte carter setorial), a partir do
qual estrutura governamental, de acordo com a lgica intersetorial, supe a articulao de
planos e o compartilhamento de informaes, e apresenta-se, sobretudo, mais permevel
participao do cidado, tanto no planejamento quanto na avaliao; e iii) o trabalho em rede
na busca pela construo da URBE, ou seja, de um espao coletivo aonde as coisas acontecem
e se inter-relacionam, tendo o Estado o papel de ator mediador e no centralizador do
processo de desenvolvimento.
Autores como Lefebvre pode ser recuperado na tentativa de pensarmos a
importncia da integrao das cincias (dos saberes) na explicao da dinmica e das
caractersticas da cidade e do espao urbano, e dos processos ocorridos. Para o autor, o
espao categoria central na anlise da cidade, na medida em que social, ou seja,
produzido e reproduzido atravs das relaes sociais de produo. Ou seja, se estabelece
uma relao dialtica em que o espao ao mesmo tempo produto e produtor da vida social.
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Desta feita, embora existam anlises que defendam a fragmentao/especializao da cincia

para explicar processos, estruturas, fundamental que se construa uma relao de
interdependncia funcional entre as cincias que tratam do espao e da produo e
reproduo do mesmo, formando uma espcie de estrutura na qual o todo constitudo por
elementos que se inter-relacionam e que ao serem alterados provocam alteraes nos outros.
(VILLAA, 1998).

4. PROGRAMAS DE URBANIZAO INTEGRADA: uma nova

gerao de polticas habitacionais
As cidades brasileiras h muito convivem com o crescimento urbano desigual,
caracterizado pela formao de periferias precariamente equipadas, onde degradao
ambiental, ilegalidade e informalidade apresentam-se como caractersticas marcantes do
processo de uso e ocupao do territrio. Na esteira dessa formao, verifica-se que os
assentamentos precrios possuem significativo destaque no quadro das demandas
habitacionais reprimidas, seja no acesso moradia, seja no acesso terra, em especial porque
resultam, em grande medida, de um amplo processo de produo habitacional e fundiria
que vem fortalecendo a construo ilegal da cidade contempornea. Aqueles assentamentos
so uma marca cristalizada dessa construo, no surgindo espontaneamente, pelo contrrio:
so produzidos e fomentados pelos modelos de desenvolvimento econmico e de polticas
habitacionais.
Numa perspectiva mais especfica, os movimentos descentralizantes reforaram a
importncia do planejamento e gesto local, e para tanto foi atribuda aos municpios um
conjunto de competncias. Ganha destaque tambm a temtica do desenvolvimento urbano
e da gesto democrtica da cidade. Interessa-nos reter, de maneira geral, que essas
transformaes esto inseridas em um momento claramente definido na histria da poltica
urbana no Brasil, diretamente associado luta pela Reforma Urbana.

Especificamente,

queremos situar a trajetria da poltica habitacional brasileira, como elemento constitutivo da

poltica de desenvolvimento urbano.
A referida trajetria pode ser analisada a partir de trs perodos: O primeiro foi
marcado pela interveno direta do Estado na promoo do desenvolvimento urbano
(projetos, programas, disponibilizao de recursos, criao de sistema de financiamento) que
teve seu incio nos anos 60 perdurando at a segunda metade da dcada de 80. A poltica
9

habitacional foi conduzida pelo Banco Nacional de Habitao. J o segundo perodo foi
caracterizado pelo esvaziamento do papel interventor do Estado na elaborao e
implementao da poltica habitacional, resultante da crise fiscal-financeira do setor pblico
brasileiro, de um lado. De outro, pela emergncia e o fortalecimento de movimentos sociais
urbanos em defesa da reforma urbana e do cumprimento da funo social da propriedade.
(SILVA 2003). Os estudiosos da poltica urbana consideravam que havia um processo de
falncia das cidades tanto do ponto de vista social quanto ecolgico; a segregao espacial
acentou-se e generalizou-se nas periferias urbanas.

Para equacionar essa problemtica

urbana, era fundamental a instituio de um novo modo de pensar o planejamento e a gesto

da cidade, da que surge a concepo da reforma urbana. (SANTOS JNIOR, 1996).
Nos anos 90, por seu turno, agncias multilaterais de crdito (Banco
Interamericano de Desenvolvimento e Banco Mundial) passaram, de certa forma, a ocupar
alguns espaos vazios deixados pelo Governo Federal na implementao de polticas
habitacionais via concesso de emprstimos gerenciada pelo governo federal e redistribudos
a nvel municipal, principalmente em programas de combate pobreza e de integrao da
cidade ilegal legal, introduzindo o enfoque de aes integradas de urbanizao. (MENDES,
2006; CARDOSO, s/d).
O ltimo perodo, iniciado nos anos 2000, tem como principal caracterstica a
retomada do papel do Estado no planejamento e na implementao de projetos
habitacionais, tendo como premissa bsica a gesto democrtica da cidade, a qual contm
elementos do Movimento Nacional pela Reforma Urbana e da Constituio Federal de 88.
Nesse perodo, foram estabelecidos os principais marcos regulatrios e institucionais da
poltica de desenvolvimento urbano de forma geral, e da poltica habitacional, em particular.
Em suma, no Brasil at o incio dos anos 2000 houve o predomnio de projetos
habitacionais que ficavam restritos nica e exclusivamente para a ideia de proviso
habitacional. Aqui cabe introduzirmos o conceito desenvolvido por Lefebvre de habitat
entendido enquanto moradia/habitao, a despeito do fato de que na construo de
conjuntos habitacionais estivessem presentes outros elementos como a proviso de
infraestrutura urbana. Aqui o Movimento Nacional pela Reforma Urbana teve um papel
central na conformao de uma nova gerao de polticas habitacionais no mbito da
poltica urbana brasileira, a qual ganhou um captulo especfico na Constituio Federal de
1988, tendo como principal diretriz o cumprimento da funo social da propriedade. Porm,
10

foi somente no incio dos anos 2000 que foi aprovado o Estatuto das Cidades, a partir do qual
se definiu um conjunto de orientaes para o cumprimento da referida funo.
Alm do Estatuto, novas institucionalidades foram criadas, a exemplo do
Ministrio das Cidades que passou a ser o rgo do Governo Federal responsvel pela
poltica de desenvolvimento urbano no Brasil, mais especificamente a poltica de habitao,
saneamento ambiental, mobilidade urbana e programas urbanos. A grande diferena residiu
no fato de que essas polticas mesmo estando estruturadas setorialmente deveriam passar a
ser tratadas de forma integrada. Consequentemente, os programas/projetos habitacionais,
por exemplo, no estariam mais restritos proviso habitacional (habitat) strictu sensu,
ganhando novos contornos e dimenses.
Desta feita, passa a ter relevncia e centralidade o conceito de habitabilidade, o que
repe com clareza outro conceito desenvolvido por Lefebvre que o de habitar que vai alm
da noo de habitat (moradia). Este conceito incorpora elementos da vida urbana e da
garantia do direito cidade, entendido aqui como o direito vida urbana, aos usos, ao
habitar, na medida em que a ideia de direito cidade traz no seu bojo elementos de gesto
democrtica, de planejamento, de produo e de cumprimento da funo social da
propriedade e da cidade. Tem-se, portanto, como premissa bsica que o uso do espao
urbano deve ser socialmente justo, de forma a garantir aos cidados condies adequadas
tanto de mobilidade no territrio quanto de apropriao do mesmo.

Por fim, as reflexes

sobre o direito cidade tm como categorias centrais a distribuio espao, a produo e o

consumo do espao, assim como a desigualdade na cidade.
Neste sentido, cabe destacar que o tratamento de assentamentos precrios como
fraes urbanas consolidadas, socialmente legtimas e integrantes do tecido urbano vem
sendo objeto de ateno do poder pblico brasileiro nas duas ltimas dcadas. Isto deriva
em alguma medida do crescente movimento protagonizado pela sociedade civil organizada
que vem pressionando o poder pblico, em todas as suas esferas, por polticas pblicas
contra a segregao espacial e a excluso social. (UFRN/FUNPEC, 2004).
Em sntese, com o foco direcionado ao tratamento integral da pobreza, sobretudo
nos assentamentos precrios, surge, a partir dos anos 90, o que se pode classificar como
uma nova gerao de polticas habitacionais fomentadas pelas instituies multilaterais de
crdito. Historicamente, a influncia dessas agncias na definio de elementos centrais da
poltica urbana brasileira ganha flego com a crise econmica dos anos 80 e com o processo
de falncia do sistema de financiamento do desenvolvimento urbano. Nesta linha, d-se
11

nfase a projetos de apoio institucional, articulados s intervenes de melhoramento

integradas, as quais incorporam outras dimenses alm da infraestrutural. Neste sentido, os
projetos para os assentamentos precrios tinham como objetivo estratgico o enfrentamento
da pobreza urbana e a a garantia de que a populao-alvo seria efetivamente atendida.
De acordo com Denaldi (2008), no Brasil o processo evolutivo de interveno em
assentamentos precrios, descrito da seguinte forma,
A concepo das polticas desenvolvidas pelos pioneiros
orientava-se para o reconhecimento legal da posse da terra e
a garantia de direitos sociais mnimos, como o acesso ao
saneamento. Na dcada de 1980, a ao municipal se
caracteriza pela interveno emergencial, destinada a
promover, em algum grau, a melhoria das condies de
infraestrutura, com projetos quase sempre executados in
loco e que se atm, na grande maioria dos casos, aos limites
do territrio ocupado pela favela. Na dcada seguinte, esta
concepo evolui: agora se procura orientar as intervenes
na direo da integrao das favelas cidade, rompendo
com a viso setorial, tratando conjuntamente as questes
socioeconmicas, ambientais e urbansticas. (DENALDI,
2008, p.61)

Cabe destacar que o paradigma brasileiro de interveno integrada o Programa

Favela-Bairro desenvolvido no Rio de Janeiro e financiado com recursos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID, o qual considerado como o melhor exemplo da
incorporao efetiva de operaes urbanas integradas, envolvendo o provimento de
infraestrutura e servios sociais com alto nvel de participao comunitria. (SILVA
JNIOR, 2006). Naquele programa foram adotados parmetros de urbanizao que
permitiram que fossem reduzidas as remoes, e que fossem alcanadas condies
adequadas de moradia.
Tendo como modelo o Favela-Bairro inmeros outros programas de urbanizao
integrada foram desenvolvidos em pases latino-americanos. De acordo com BRAKARZ
(2002: 27), os programas de melhoramento de bairros (PMBs) esto se tornando uma das estratgias
preferidas dos governos locais para atacar os complexos problemas de pobreza urbana. A despeito
disto, segundo ORTEGN et ali (2005), ainda dada pouca importncia a uma gesto dos
programas baseada na premissa de que esses devem ser tratados como um todo orgnico e
multifacetado.

12

Embora isso seja verdadeiro, os PMBs tentam avanar na linha de que no basta
apenas um volume significativo de investimentos, sendo necessrio a existncia de valores e
instituies e o cumprimento de normas e procedimentos, pois o enfrentamento da pobreza
deve ser feito com: i) articulao das polticas (fundiria, habitacional, mobilidade e
saneamento); ii) ampliao de recursos financeiros; iii) incorporao de procedimentos e
prticas de desenvolvimento institucional; iv) gesto participativa e integrada.
Em sntese, a prtica dos programas de urbanizao integrada no Brasil vem
mostrando claramente a importncia do planejamento e da gesto urbana integrada de
maneira a superar prticas anteriores pautadas na especializao/setorializao em direo
formatao e consolidao de estratgias que permitam dar conta, em simultneo, de
aspectos urbansticos, fundirios, socioeconmicos, ambientais e infraestruturais.

portanto, a integrao e a multidisciplinaridade que podem conseguir de forma estruturante

equacionar o problema da segregao scio-territorial permitindo a incluso social e a
garantia do direito moradia e cidade.

5. CONSIDERAES FINAIS
A Constituio de 88 e posteriormente o Estatuto das Cidades, embora apresente
um desenho confuso em relao s competncias federativas, introduziram elementos
inovadores no que se refere s relaes de poder sobre a base fundiria e imobiliria
urbana. A Constituio de 88 define como competncia do municpio aes de saneamento
ambiental, transporte urbano e o controle sobre o uso e a ocupao do solo urbano.
Ao que tudo indica h uma dificuldade de aplicao dos instrumentos
urbansticos trazido com a Constituio de 88 e o Estatuto das Cidades quando se intenta
implementar um processo de reestruturao do quadro habitacional de maneira que se
contenha a ocupao ilegal e predatria devido a ausncia de alternativas em termos de
planos, polticas e projetos na rea de habitao. Essa dificuldade tem um grau de correlao
bastante elevado com a questo do fator terra, no apenas para a proviso de moradias, mas
tambm para a regularizao fundiria (MARICATO, 2010)
A introduo da ideia de habitar, manifesta no conceito de habitabilidade, no
mbito dos programas/projetos habitacionais de interesse social tem contribudo para a
melhoria da qualidade urbanstica, ambiental, social e fundiria dos assentamentos
precrios, uma vez que tende a desenvolver solues que equacionem o problema da
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informalidade e irregularidade nos processos de uso e ocupao do solo urbano; permite,

ainda, introduzir elementos que integram as polticas de desenvolvimento urbano, assim
como permite o fortalecimento de prticas e aes de participao comunitria. A busca pelo
habitar tem permitido o acesso de famlias que moram em condies de precariedade ao
territrio; tem reduzido a segregao socioterritorial e contribudo para a consolidao da
cidadania.
Cabe registrar, ainda, que as aes direcionadas para a garantia de melhores
condies de habitabilidade demanda a implementao de instrumentos de planejamento e
gesto urbanas, assim como o estabelecimento de mecanismos e canais de cooperao entre
as diversas esferas de poder (federal, estadual e municipal) dado que se busca por meio dos
programas de urbanizao integrada enfrentar problemas estruturais dos assentamentos
precrios, como a segregao socioterritorial, as disfunes urbanas e os problemas de
inadequao ambiental, ou seja, problemas que no se restringem dimenso urbanstica.
Isso coloca, claramente, a necessidade de se consolidar uma poltica fundiria, sobretudo
porque a habitao e a terra ocupam lugar central na questo urbana.
Ademais, o reconhecimento de novos direitos coletivos pela Constituio Federal
de 88, quais sejam: direito participao populao da gesto das cidades; o direito ao meio
ambiente equilibrado, e o direito ao planejamento das cidades, ainda se colocam como
desafios a serem superados no apenas do ponto de vista legal (jurdico), mas como prtica
do Estado na tentativa de cumprir a funo ambiental e social da cidade e da propriedade.
Por fim, os programas de urbanizao integrada enquanto representantes
legtimos de uma nova gerao de polticas habitacionais representam um avano na
transio da noo de habitat para a de habitar. A busca pela consolidao do habitar um
desafio que precisa ser enfrentado de maneira multidisciplinar dada a existncia de
problemas de ordens diversas (social, ambiental, urbanstico e fundirio) que vm sendo
cristalizados nas cidades brasileiras, em especial nos assentamentos precrios. Na realidade,
a recuperao e a qualificao ambiental das reas ocupadas por moradias precrias, devem
ser incorporadas enquanto prtica urbanstica numa perspectiva de poltica pblica, sendo
que estas devem contemplar objetivos e padres de qualidade urbana e de qualidade
ambiental passveis de universalizao. Ademais, h a necessidade de se implementar a
regularizao fundiria plena integrada ao processo de gesto urbana e ambiental

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Isso no , de maneira alguma, uma demanda tcnica de Estado, uma disputa

poltica, econmica e social que envolve interesses diversos e em sua maioria conflitantes, na
medida em que se disputa o espao como valor de uso e valor de troca.
6.

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