ESTUDOS DA COMPETITIVIDADE

DO TURISMO BRASILEIRO

ORGANIZAO INDUSTRIAL DO TURISMO

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PRESIDENTE DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DO TURISMO
Walfrido dos Mares Guia
SECRETRIO EXECUTIVO
Mrcio Favilla Lucca de Paula
SECRETRIA NACIONAL DE PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO
Maria Luisa Campos Machado Leal
SECRETRIO NACIONAL DE POLTICAS DE TURISMO
Airton Nogueira Pereira Junior
DEPARTAMENTO DE RELAES INTERNACIONAIS
Pedro Gabriel Wendler
COORDENAO-GERAL DE RELAES MULTILATERAIS
Fernanda Maciel Mamar Arago Carneiro
COORDENAO-GERAL DE RELAES SUL-AMERICANAS
Patric Krahl

GESTO TCNICA
Adriane Correia de Souza
Camila de Moraes Tiussu
Clarice Mosele

CENTRO DE GESTO E ESTUDOS ESTRATGICOS

Lucia Carvalho Pinto de Melo
Presidenta
Llio Fellows Filho
Chefe da Assessoria Tcnica

COORDENADORA RESPONSVEL
Lcia Helena Salgado
Universidade Estadual do Rio de Janeiro - UERJ

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APRESENTAO
Nos ltimos quatro anos, o turismo brasileiro vem respondendo aos desafios
representados pelas metas do Plano Nacional do Turismo. Governo Federal, empresrios,
terceiro setor, estados e municpios trabalharam juntos para colocar em prtica uma nova
poltica para o turismo. Pela primeira vez na histria, o turismo tornou-se prioridade de
Governo, com resultados positivos para a economia e o desenvolvimento social do Pas.
O Ministrio do Turismo contabiliza muitas vitrias conquistadas: a ampliao da oferta de
roteiros tursticos de qualidade; aumento dos desembarques nacionais; incremento no
nmero de estrangeiros visitando o Pas; aumento dos investimentos diretos; elevao na
entrada de divisas e gerao de renda e empregos para os brasileiros.
No entanto, algumas reflexes se impem sobre o futuro do turismo brasileiro. Um mundo
cada vez mais dinmico e competitivo e as transformaes da economia mundial trazem
novas e desafiadoras exigncias para todos, sem exceo. Dentre elas, a de que
necessrio assegurar os interesses nacionais e um desenvolvimento sustentado e
sustentvel. Como fazer isso em longo prazo? E mais: qual o padro de concorrncia
vigente no mercado internacional; qual estratgia o turismo brasileiro deve assumir para
competir; qual o melhor modelo de desenvolvimento para o turismo no Pas; quais as
oportunidades esto colocadas para as empresas brasileiras e, ao mesmo tempo, que
ameaas existem para elas nesse mercado? Finalmente, o desafio maior: como promover
uma insero ativa e competitiva do turismo brasileiro na economia mundial?
Buscando analisar esse cenrio e encontrar respostas aos desafios que ele coloca, o
Ministrio do Turismo realizou um trabalho junto com o Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE), que resultou neste rico material. Os Estudos de Competitividade e
Estratgia Comercial renem o trabalho de grandes especialistas de vrios centros de
pesquisa do Brasil.
Os Estudos foram idealizados com o objetivo de incentivar o debate sobre os rumos do
turismo brasileiro, considerando seus principais aspectos e segmentos. O Brasil aqui
comparado com casos internacionais de sucesso para fazer face aos desafios que se
pem: as novas tecnologias, as alianas estratgicas, fuses, aquisies e o processo de
concentrao, o fortalecimento e a internacionalizao de nossas empresas, a
sustentabilidade ambiental e a preservao das culturas locais.
O Ministrio do Turismo convida todos os agentes do setor a uma ampla discusso para a
construo coletiva e democrtica de um futuro Programa de Competitividade Para o
Turismo Brasileiro. As bases para este futuro sustentado esto aqui, nestes Estudos de
Competitividade e Estratgia Comercial para o Turismo.
Walfrido dos Mares Guia
Ministro do Turismo

NOTA:
O presente documento propriedade do Governo Federal e disponibilizado
gratuitamente para avaliao dos profissionais do turismo brasileiro. Seu
objetivo ampliar o debate nacional sobre o futuro do setor, assim como de
fomentar a pesquisa nesse campo do conhecimento, consistindo numa
verso preliminar, que dever sofrer alteraes ao longo do primeiro
semestre de 2007, incorporando sugestes e crticas a partir de debates com
agentes selecionados do turismo brasileiro. Seu contedo no representa a
posio oficial do Ministrio do Turismo, sendo de inteira responsabilidade
de seus autores.

Organizao Industrial do Turismo

INTRODUO e SUMRIO DOS RESULTADOS ALCANADOS

Lucia Helena Salgado1

(coordenadora)

Durante o ano de 2006, equipe de pesquisadores realizou uma srie de estudos

sobre oferta e demanda de bens tursticos, que representou um lanar de olhos
da teoria e metodologia econmicas ao objeto Indstria do Turismo.
Foram desenvolvidos diversos tpicos de anlise sob o ngulo da oferta, da
demanda e dos condicionantes regulatrios e de infra-estrutura.
No curso do trabalho, procurou-se enfrentar o desafio da complexidade do
objeto, aplicando diferentes referenciais econmicos de anlise.
Foram organizados nove estudos, divididos em quatro grandes grupos:
1. Anlises da Oferta do Setor Turstico e Perspectivas de Longo
Prazo
x Anlise dos Determinantes da Oferta no Setor de Turismo (Edgar
Pereira e Emerson Maral)
x Desenvolvimento Sustentvel do Turismo (Edgar Pereira e Joo Paulo
Leal)

Economista pela UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro), 1983, Mestre em Cincia Poltica pelo
IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro),1988 e Doutora em Economia pela UFRJ,
1996. Pesquisadora Snior do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), Professora Adjunta da UERJ
(Universidade do Estado do Rio de Janeiro), professora do IBMEC (Instituto Brasileiro de Mercado de
Capitais), ps graduao de direito empresarial (LLM), 2000-2003, colaboradora do jornal Gazeta Mercantil
(2000-2003), Conselheira do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) 1996-2000, Visiting
Scholar da Universidade da California em Berkeley (1994-1996), Consultora do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, Banco Mundial e Naes Unidas (1992-1994).

x Turismo: Anotaes Jurdicas (Adriano Stringhini)

2. Determinantes da Demanda por Turismo
2.1 Aspectos Macroeconmicos
x Determinantes do Fluxo de Turistas Estrangeiros para o Brasil (Elcyon
Lima, Thompson Andrade e Brisne Cspedes)
x Sistema de Indicadores Antecedentes para o Setor de Turismo: Fluxo de
Passageiros do Transporte Areo (Cludio Contador)
2.2 Aspectos Microeconmicos
x Determinantes da Demanda dos Turistas que Viajam pelo Brasil
(Alessandro Oliveira e Moiss Vassalo)
3. Discusso Envolvendo a Relao Transporte Areo e Turismo
x Transporte Areo Domstico Brasileiro: Importncia, Evoluo das
Polticas e Padres de Precificao (Alessandro Oliveira)
x Algumas Consideraes acerca da Relao entre Transporte Areo
Regional e Turismo (Natlia Ferreira e Carlos Renato S. Lima)
4. Tpicos sobre o Marco Regulatrio no Setor de Turismo no Brasil2
Do exame da oferta elaborado em Anlise dos Determinantes da Oferta no
Setor de Turismo, identificou-se a ocorrncia de falhas de mercado,
especificamente de informao externalidades e super-utilizao de recursos
no-renovveis. O modelo conceitual aplicado por Pereira e Leal apontou as
seguintes caractersticas do objeto: a indstria do turismo um oligoplio
diferenciado; problemas de apropriabilidade dos investimentos realizados
afetam negativamente decises, o que gera tendncia de trajetrias de
investimento abaixo do razovel ou explorao sub-tima de recursos.
2

Esse tpico foi extrado de ensaio de maior flego Economia do Turismo de Paulo Stilpen e Ubiratan
Irio, que serviu de referncia de pesquisa para o trabalho.

Nesse primeiro estudo, discutiram-se formas potenciais de interveno do

governo no setor, mostrando como estas devem ser planejadas de forma
cuidadosa a fim de evitar que as falhas de mercado em vez de serem corrigidas
sejam agravadas.
Em um segundo estudo, Desenvolvimento Sustentvel do Turismo, Pereira
e Maral examinaram a interao entre oferta (condies de preo e
qualidade) e demanda por produtos e servios tursticos. O trabalho
desenvolveu trs pontos principais: em primeiro lugar foi abordado o ciclo de
vida do turismo. Identificou-se que o consumo de destinos tursticos apresenta
um processo de difuso semelhante ao dos bens de consumo em geral, como
descrito nos modelos de ciclo de vida do produto. Analisaram-se os seis
estgios por que passam a atividade turstica: explorao, engajamento,
desenvolvimento, consolidao, estagnao e ponto de inflexo (ou segue para
um perodo de declnio ou inaugura uma fase de rejuvenescimento). Em
segundo lugar, discutiram-se fatores determinantes do crescimento da
demanda, deslocamento espacial e sustentabilidade do turismo histrico.
Buscou-se identificar as condies econmicas responsveis por determinada
localidade perder atratividade, independentemente da concorrncia exercida
pelos destinos rivais.
A anlise foi conduzida tendo em vista um tipo especfico de destino turstico:
o histrico. Conclui-se que a dinmica perversa que decorre do crescimento
no sustentvel do turismo melhor captada quando se analisa em separado o
conjunto dos bens e servios consumidos e quando no se restringe o escopo
da anlise s localidades histricas, mas sim, estende-se a todos os destinos
que compartilham sua caracterstica fundamental, a saber: possurem atraes
no reprodutveis, associadas espacial, cultural e socialmente a uma
determinada localidade.
Alm disso, salientou-se que a expanso desordenada do turismo e a
conseqente perda de atratividade e deteriorao da qualidade dos bens e
servios ofertados tm efeitos negativos no s para os turistas, decorrentes da
transferncia de renda para os ofertantes dos bens e servios que so
consumidos, mas tambm, para os habitantes permanentes da cidade. Por fim,
3

foram discutidas questes relacionadas ao planejamento do turismo.

Ressaltou-se que as possibilidades de interveno encontram-se limitadas pela
disponibilidade de recursos.
Entendeu-se, porm, que a identificao dos agentes que, de um lado, tm
perdas de bem-estar com o processo de degradao dos destinos tursticos e,
de outro, daqueles que no curso do ciclo de vida do destino turstico se
apropriam do excedente econmico gerado em seus respectivos mercados de
atuao, constitui-se em um guia importante a orientar a implementao de
uma poltica para o desenvolvimento sustentvel do turismo.
Um terceiro trabalho, Turismo: Anotaes Jurdicas, analisou o arcabouo
jurdico da indstria do turismo. Stringhini props um passeio pela histria do
turismo atravs dos tempos, partindo da Grcia Antiga e chegando aos tempos
modernos, e realiza uma anlise da evoluo do turismo no Brasil chegando
at a Constituio Federal de 1988. Em seguida, tratou fundamentalmente, da
mudana do papel do Estado na economia de provedor do bem de
relevncia social a agente regulador e normativo e da influncia que este
fato exerce sobre a organizao do setor de turismo no Brasil.
Um segundo bloco de anlise do estudo de Stringhini dividiu-se em trs
partes: em O Marco Constitucional no Brasil. Competncias Concorrentes
entre os Entes Federativos. Regulao e Induo da Atividade foi analisada a
importncia do turismo para o desenvolvimento nacional tendo em vista a
Constituio Federal. Dessa anlise, trs elementos sobressaem-se como
baliza da atividade turstica no Brasil: 1. elevao do turismo condio de
fator de desenvolvimento social e econmico; 2. promoo estatal do turismo;
3. incentivo estatal ao turismo.
Em Regulamentao Legal e Infra-Legal em Vigor foi realizada uma anlise
da legislao vigente e que serve de regulamentao e normatizao para o
setor de turismo no Brasil. Finalmente, Empreendimentos Tursticos teceu
uma abordagem acerca das empresas tursticas (agncias e guias de turismo,

estabelecimentos hoteleiros etc.) e suas especificidades, seguindo a sistemtica

apontada na Lei 6055/77.
Em Determinantes do Fluxo de Turistas Estrangeiros para o Brasil, Lima,
Andrade e Cspedes procuram discutir os determinantes do fluxo de turistas
estrangeiros para o Brasil, para o perodo 1980-2005, usando como fatores
determinantes da quantidade de turistas os PIBs per capita dos pases de
origem (19 pases considerados) dos turistas, a sua taxa de cmbio real e a
distncia destes pases at a cidade do Rio de Janeiro, o mais marcante porto
de entrada do pas.
Verificou-se que a Argentina contribui praticamente com um quarto dos
turistas recebidos pelo Brasil. Isto indica que o efeito da vizinhana tem um
papel importante na explicao da quantidade de turistas de pases vizinhos
que vm ao Brasil. Esta grande importncia relativa que esta sendo observada
para a vizinhana no fluxo de turismo recebido pelo Brasil, na realidade, pode
estar expressando uma fraca capacidade do pas em atrair turistas de origem
mais afastada, os quais devem ter que pagar tarifas mais elevadas para o
deslocamento e viajar mais horas, mas que tm uma capacidade aquisitiva (ou
seja, um rendimento maior, como representado pelo PIB per capita do seu
pas) e que tambm tm uma moeda relativamente mais forte que a brasileira.
PIB per capita maior e moeda valorizada podem na prtica vencer o efeito da
maior distncia.
No entanto, os autores enfatizam que se deve levar em conta tambm outros
fatores, entre eles, a taxa de cmbio real da moeda do pas em relao moeda
brasileira, taxa esta que quando desvalorizada reduz a capacidade aquisitiva
do potencial turista. Isto provocar um efeito negativo sobre o desejo da
pessoa se deslocar como turista para o Brasil, fazendo-o considerar outros
pases nos quais esta taxa seja mais favorvel.
Em Sistema de Indicadores Antecedentes para o Setor de Turismo: Fluxo de
Passageiros do Transporte Areo, Contador desenvolveu um sistema de
previso com indicadores antecedentes de curto prazo para o setor de turismo.
O propsito de tal tcnica o de aceitar o contedo de informao contido

num conjunto de variveis que reflitam uma antecipao do futuro. Tal

sistema, que difere dos modelos economtricos, foi escolhido por sua
flexibilidade e simplicidade e por dispensar o conhecimento prvio do sentido
da causalidade entre as variveis.
Esta tcnica, que permite prever a cronologia das reverses cclicas, satisfaz
os objetivos da pesquisa ao prever flutuaes cclicas e suas intensidades e ao
identificar os perodos de maiores e menores presses sobre a capacidade
instalada do complexo do turismo. Analisaram-se os tipos de ciclos
econmicos e ressaltou-se a influncia das flutuaes macroeconmicas e de
fatores especficos da atividade do setor sobre eles. Diferenciaram-se os
efeitos gerados pela predominncia de cada um dos fatores sobre os ciclos do
turismo, destacando as implicaes destes para a conduo da poltica
macroeconmica, o planejamento e para a operao de instituies e
empresas.
Apresentaram-se dados sobre o crescimento do fluxo de turistas para o Brasil
e o significado de tais taxas de crescimento. Destacou-se que o fluxo de
turistas apresenta forte flutuao, que independe das flutuaes cclicas da
atividade geral. Demonstra que fases de expanso econmica ou de contrao
no parecem ser fatores importantes de atrao ou de rejeio de turistas,
como seria esperado. Segundo o autor, as flutuaes no fluxo de ingresso de
turistas devem ser explicadas por fatores econmicos domsticos, fatores
econmicos externos, fatores institucionais e fatores naturais.
Na montagem emprica do sistema de previso cclica, o autor adotou o
volume de passageiros transportados em vos internacionais como proxy das
condies do setor turismo, por ser o transporte areo a principal via de acesso
do turismo no Brasil. A existncia de informaes mensais do fluxo de
passageiros/km para vos domsticos e internacionais favoreceu a escolha
desta varivel. Em seguida, o autor analisou os fortes coeficientes de
sazonalidade e a varincia do fluxo de passageiros/km, atravs deste sistema
de previso e dos ciclos obtidos.

Contador exps, em detalhe em seu estudo, a metodologia utilizada para

selecionar as variveis, compor os indicadores antecedentes e testar
estatisticamente o seu desempenho e a validade preditiva do indicador. Aps
identificar a defasagem do movimento cclico entre variveis e de apontar a
necessidade de localizar a fonte de redundncia das informaes, o autor
define condies bsicas para nortear a escolha das variveis-insumo.
Tambm destacou-se os procedimentos necessrios para eliminar tendncias e
a sazonalidade e amortecer as oscilaes aleatrias das variveis. Desta forma,
o autor pretende garantir que as sries utilizadas nos indicadores antecedentes
sejam compostas pelos ciclos de maior interesse para a previso.
A segunda parte do trabalho contm uma anlise emprica da montagem do
sistema de indicadores antecedentes, onde so detalhadas as variveis
antecedentes, eliminadas as informaes redundantes, demonstrados os
indicadores compostos e calculada a probabilidade das reverses cclicas para
o setor turismo.
Apresenta-se ainda um anexo, onde constam os dados estatsticos referentes
varivel-referncia. Atravs de diversas tabelas demonstrado o processo de
eliminao da sazonalidade e de tendncia das sries, as variveis que
provaram ser antecedentes e ter significncia estatstica para explicar as
flutuaes das variveis-referncia e a probabilidade de previses realizadas
para o setor do turismo.
No trabalho Determinantes da Demanda dos Turistas que Viajam pelo
Brasil, abordando aspectos microeconmicos, Oliveira e Vassalo propem
um modelo comportamental de escolha relacionado a viagens tursticas, como
forma de efetuar um mapeamento microeconmico das preferncias e do perfil
do turista brasileiro. A partir de uma abordagem Teoromtrica isto , de
modelos economtricos aplicados ao Turismo e utilizando uma Base de
Microdados, procuram a investigar o comportamento do turista nacional a
partir dos seguintes modelos: i) modelo de determinao das viagens
domsticas, rotineiras, de excurso e internacionais; e ii) modelo de
determinao da escolha do destino turstico domstico. Os resultados
7

provenientes do primeiro modelo reportam: uma relao inversa entre idade e

propenso a viajar. Como excees a esse fenmeno, esto as viagens
internacionais e rotineiras onde a idade mostrou no ser atributo determinante
na deciso por esses tipos de viagens; a correlao positiva renda-propenso a
viajar; que experincias anteriores com outros tipos de viagens so fortes
indutores de novas viagens; alguns fatores de estilo de vida do viajante
condicionam sua propenso para viajar.

J os resultados do segundo modelo reportam que, para a regio Sudeste, o

atrativo para os turistas brasileiros diz respeito ao nmero de atraes para a
regio, enquanto para as regies Nordeste, Centro-Oeste e Sul a varivel
fundamental em termos de atratividade a infra-estrutura sendo, por exemplo,
o diferencial propulsor, a infra-estrutura hoteleira do local. J quando
analisados para o turista estrangeiro, os resultados demonstram a relevncia
conjunta de hotis e atrativos na explicao da atrao desses turistas.
O terceiro grupo de estudos, centrado na anlise de elemento estratgico para
a viabilidade e desenvolvimento da indstria do turismo, compreendeu dois
trabalhos; em Transporte Areo Domstico Brasileiro: Importncia, Evoluo
das Polticas e Padres de Precificao, Oliveira destaca que o transporte
areo uma importante etapa na cadeia produtiva do turismo, sendo assim
extremamente pertinente que se promova um maior entendimento de suas
especificidades econmicas e regulatrias visando-se uma maior coordenao
das polticas setoriais.
Para alcanar seu objetivo, o autor desenvolve duas tarefas fundamentais:
primeiramente, discute algumas caractersticas importantes do transporte areo
e avalia as polticas governamentais para o setor realizadas nos ltimos trinta
anos; em segundo lugar, desenvolve um modelo emprico de formao de
preos atravs de modelagem economtrica, partindo de dados reais do setor,
pretendendo embasar respostas para diversas perguntas envolvendo influncia
de variveis macroeconmicas nos preos das passagens, economias de escala
de trfego, aspectos regionais na precificao e fatores tursticos e sazonais.

Em relao anlise da relevncia do setor de transporte areo, so analisados

aspectos como: insero internacional do pas, contas externas, integrao e
desenvolvimento regional, posicionamento no Mercosul e na Amrica Latina,
importncia econmica, impactos no crescimento econmico, interao com a
indstria aeronutica nacional, qualificao de mo-de-obra e, finalmente,
gerao de investimentos. Ainda nesta seo, o trabalho se dispe a realizar
um passeio pela evoluo das polticas regulatrias do setor.
Em seguida o autor realiza um esforo de modelagem economrica-emprica
sobre os padres de precificao de companhias areas, utilizando dados reais
obtidos junto ao antigo rgo regulador, o DAC, nas suas divises de Estudos
Econmicos (SA3) e de Estatstica e Gesto do Sistema BAV/HOTRAN
(SA5).
Os resultados do estudo sobre transporte areo domstico apontaram para a
relevncia de variveis macroeconmicas, como o PIB e a taxa de cmbio, na
precificao das empresas. Identificou-se que, coeteris paribus, o setor mais
competitivo nos perodos de maior atividade econmica, em contraposio aos
perodos de alta estao turstica, quando a competio menos acirrada.
Verificou-se tambm que o setor possui alta vulnerabilidade a choques
cambiais, dados que boa parte dos custos operacionais est atrelada ao dlar
(combustveis, manuteno, leasing). Outras concluses foram: 1. a entrada de
companhias Low-Cost Low-Fare (como a Gol, por exemplo) acarreta uma
presso baixista nos preos no perodo analisado pelo estudo; 2. verificou-se
que determinados atributos das companhias areas tornam o seu produto
homogneo do ponto de vista do consumidor, o que confere vantagens
competitivas s empresas resultando, em ltima instncia, em um maior poder
de precificao; 3. do lado dos custos, alguma evidncia encontrada quanto
existncia de economias de densidade de trfego, dado que os preos caem na
medida em que aumenta o tamanho mdio das aeronaves; e 4. o segundo
semestre onde os preos dos bilhetes costumam estar mais altos devido
aproximao da alta estao turstica.

Em Algumas Consideraes acerca da Relao entre Transporte Areo

Regional e Turismo, Ferreira e Silva de Lima discutem a importncia do
transporte areo regional para o setor de turismo. Sendo o Brasil um pas de
dimenses continentais, razovel afirmar que o fortalecimento do transporte
areo regional seja um impulsionador do desenvolvimento de atividades
tursticas em determinadas localidades pela questo da facilitao de acesso.
A participao das empresas regionais (tais como: Trip, Team, Passaredo,
Total, Rico, Pantanal etc.) no total do setor de transporte areo de passageiros
de apenas aproximadamente 2%. Conforme se observa na segunda seo do
trabalho em questo, o nmero de cidades atendidas por linhas regionais
regulares mantm-se em um patamar muitssimo baixo (aproximadamente 100
cidades dentre os mais de 5.000 municpios existente no pas). Identifica-se
nesta seo, ainda, os principais entraves ao desenvolvimento do transporte
areo regional: a descontinuidade do Adicional Tarifrio, o alto custo de
combustvel (QAV) e a concorrncia predatria em rotas de baixa densidade
de trfego.
O trabalho segue discutindo os aspectos influentes no planejamento de linhas
areas. No que tange s ligaes areas que envolvam destinos tursticos,devese levar em considerao quais aspectos inerentes atividade turstica podem
influenciar no planejamento de linhas areas, a saber: i) vocao turstica
(demanda); ii) oferta turstica local e regional; iii) ciclo de vida do destino
turstico; e iv) sazonalidade. fornecido, ainda, um perfil geral das empresas
areas regionais.
Finalmente, organizou-se item denominado Tpicos sobre o Marco
Regulatrio no Setor de Turismo no Brasil, em que se elencou as principais
peas do arcabouo legal da indstria.
No que concerne ao Brasil, a primeira meno legal atividade turstica
consta no Decreto-Lei n 406, de 4 de maio de 1938, que dispe sobre a
entrada de estrangeiros no territrio nacional.

10

O decreto n 1.915, de 27 de dezembro de 1939, criou uma diviso de turismo

e o de n 2.440, de 1940, tratou, exclusivamente, das empresas e agncias de
viagens e turismo, como estabelecimentos de assistncias remuneradas aos
viajantes, impondo a obrigatoriedade de registro prvio junto a rgos de
governo como condio para funcionamento.
Mais recentemente, o Decreto-Lei n 55, de 18 de novembro de 1966, definiu
a poltica nacional de turismo, criou a Embratur e o CNTur (Conselho
Nacional de Turismo). A Lei n 6.513, de 20 de dezembro 1977, disps sobre
a criao de reas especiais e locais de interesse turstico, bem como sobre o
inventrio com finalidades tursticas dos bens de valor cultural e natural, e o
Decreto-Lei n 2.294, 21 de novembro de 1986, tornou livres, no Pas, o
exerccio e a explorao de atividades e servios tursticos, salvo quanto s
obrigaes tributrias e s normas municipais para a edificao de hotis.
A Lei n 8.181, de 28 de maro de 1991, atual regime jurdico da atividade
turstica, mudou o nome da Embratur (de Empresa Brasileira de Turismo para
Instituto Brasileiro de Turismo), definindo sua competncia. Em 31 de
dezembro de 1998, atravs da Medida Provisria n 1.794-8, foi criado o
Ministrio do Esporte e do Turismo, e, em 1 de janeiro de 2003, atravs da
Medida Provisria n 103, tal ministrio foi desmembrado, sendo reconhecida,
pelo governo federal, a atividade turstica como importantssimo fator de
desenvolvimento econmico e social.

11

CONCLUSES RELEVANTES PARA POLTICAS PBLICAS

Examinado o objeto indstria do turismo por diversos ngulos da perspectiva
econmica, respeitando sua complexidade, obtivemos elementos para avanar
proposta de conduo de polticas pblicas, que passa-se a destacar em largos
traos.
A literatura econmica sobre o tema turismo mostra que o setor tem potencial
de apresentar falhas de mercado em diversos nveis, que podem ser
corrigidas/minoradas via interveno governamental adequada, que pode ser
realizada, de forma geral, por meio de regulamentao ou tributao.
Constando-se a existncia, ao nvel da firma, de externalidades e, no plano
localizacional, de efeitos de aglomerao em alguns segmentos, cabe
autoridade implementar polticas pblicas pela via da regulamentao. No
caso do municpio, leis de zoneamento, ocupao do espao podem ter efeito
ordenador e potencializador dos benefcios da indstria em determinada
localidade. Um exemplo seria, por exemplo, tornar uma rea de uma cidade
litornea reservada para a construo de hotis e atividades afins com um
cronograma de melhorias de infra-estrutura necessrias. Desta forma isto
sinalizaria aos investidores potenciais que determinada regio teria uma maior
capacidade de receber um determinado perfil de turistas e logo reforaria
investimentos potenciais que de outra forma no se materializariam.
Em termos de tributao e taxas, o imposto incidente sobre servios - o ISS
(Imposto sobre Servios), de competncia municipal, pode ser utilizado como
instrumento de poltica pblica. Uma outra possibilidade consiste na criao
de taxas com finalidade especfica voltadas para o fornecimento dos bens
pblicos necessrios para complementar a atividade turstica. Isto pode
contemplar melhorias de infra-estrutura ou, propaganda institucional da
localidade frente aos consumidores. Alm disso, deve-se ressaltar que um
problema potencial da atividade turstica diz respeito ao bem turstico que
pode ser consumido de forma rpida e no tima, no caso de recursos naturais

12

(no renovveis). Neste caso, uma outra opo seria estabelecer algum tributo
federal ou estadual cujos municpios no pudessem controlar, de modo a
moderar o crescimento desordenado do turismo.
H que se definir, portanto, um conjunto articulado de normas federais,
estaduais e municipais, idealmente de forma integrada, de maneira a se
constituir um arcabouo regulatrio apropriado capaz de inibir
comportamentos que levem a perda de valor e diminuam a vida til do bem
turstico e, por outro lado, estimulem a utilizao racional e socialmente
eficiente do produto turismo.
Obtiveram-se tambm indicaes para o planejamento da atividade turstica.
Observou-se que, interagindo livremente, demanda e oferta de bens e servios
tursticos produzem uma presso insustentvel sobre os recursos escassos
sendo, portanto, necessrio estabelecer polticas intervencionistas que
garantam o desenvolvimento sustentvel do turismo.
Assim, propem-se a constituio de um fundo que permita tanto o
financiamento de gastos, por exemplo, com a disseminao de informaes
teis aos turistas (a fim de corrigir as falhas de informao) como o
estabelecimento de padres de qualidade a serem observados obrigatoriamente
por ofertantes de bens e servios tursticos, alm da sua fiscalizao.
Subsidiariamente, esses fundos poderiam ser destinados tambm ao
financiamento de gastos com infra-estrutura geral, inclusive com o intuito de
corrigir desequilbrios verificados entre destinos tursticos, a fim de promover
o desenvolvimento scio-econmico regional.
A partir de um modelo de determinao da escolha do destino turstico
domstico, constatou-se que alguns fatores de estilo de vida do viajante
condicionam sua propenso para viajar. Em geral, pessoas cujo primeiro lazer
descansar ou assistir TV, tm menor propenso a viajar do que pessoas
com vida social mais ativa cujo primeiro lazer teatro ou cinema e
esportes. Pessoas que tm na internet como fonte primeira de lazer no
esto nem mais nem menos propensas a viajar. Sendo assim, sugere-se dois
13

tipos de polticas pblicas focalizadas em: i) marketing mais agressivo

tentando mudar o hbito de pessoas que tm na televiso e na internet suas
principais atividades de lazer; e ii) marketing voltado disputa de destinaes
tursticas aos que tem uma vida social mais ativa.
Das consideraes acerca da importncia do setor de turismo para a o
desenvolvimento scio-econmicos, especialmente no que tange gerao de
empregos, prope que no exerccio de normatizador e regulador, o Estado
deve criar mecanismos e instrumentos que sejam capazes de promover o
desenvolvimento do turismo, atividade econmica destacada na Constituio
Federal. O fato de a legislao legal e infra-legal existente no setor de turismo
ter sido herdada em grande parte de um perodo constitucional anterior,
somada pluralidade de rgos reguladores do setor ao longo dos tempos,
gerando um caos turstico, conduzem a um ambiente de incerteza e
insegurana jurdica, quadro agravado pelos srios problemas com assimetria
de informao entre os agentes econmicos, que tem desestimulado o
desenvolvimento do setor e a entrada de investidores. Torna-se necessria,
portanto, a criao de um cdigo de turismo, a exemplo do que j vem
ocorrendo nos pases da Comunidade Europia. Nesse raciocnio, o Ministrio
do Turismo poderia atuar como verdadeiro regulador do setor, expedindo
normas que fixassem de forma clara e precisa os critrios de classificao dos
empreendimentos tursticos.
O autor desenvolve indicadores antecedentes de curto prazo para o turismo.
Com base em informaes mensais do fluxo de passageiros/km ele realiza a
montagem emprica de um sistema de previso cclica. Contador justifica a
metodologia por ele adotada pelo fato de a tcnica de indicadores ter um
excepcional desempenho na previso da cronologia das reverses cclicas.
Com este trabalho o autor pretende prever flutuaes cclicas e suas
intensidades, com o intuito de identificar os perodos de maiores e menores
presses sobre a capacidade instalada do complexo do turismo.
Contador conclui que o fluxo de turistas apresenta forte flutuao, que
independe das flutuaes cclicas da atividade geral no pas. Sendo assim,
fases de expanso ou de contrao econmica no seriam fatores importantes
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de atrao ou de rejeio de turistas. O autor elenca os fatores econmicos

domsticos e externos, institucionais e naturais que explicariam a variao no
ingresso de turistas. Dados mostrando a decomposio cclica do fluxo de
passageiros, com e livre de sazonalidade reforam estas concluses.
Aps apresentar todos os conceitos bsicos do sistema de indicadores
antecedentes, as etapas de montagem do sistema e o fluxo de informaes
entre estas, o autor enfatiza os diversos testes estatsticos de desempenho que
permitem examinar a validade preditiva do indicador. O autor tambm analisa
as fases de identificao e montagem do sistema de indicadores antecedentes,
assim como a antecedncia entre as variveis, do ponto de vista estatstico e
atravs de grficos. Ao longo desta demonstrao so utilizadas variveis
relativas ao desempenho do fluxo de passageiros de vos areos domsticos e
internacionais. Todos os testes, alm da listagem das sries componentes dos
indicadores compostos esto disponibilizados em anexo.
Entre outras contribuies de Contador esto: a anlise emprica da montagem
do sistema de indicadores antecedentes, os resultados detalhados dos
indicadores antecedentes, os testes estatsticos sobre o desempenho do
sistema, assim como o clculo da probabilidade das reverses cclicas. O autor
demonstrou como obteve correlaes dos indicadores antecedentes com as
flutuaes observadas foram de 87% para o fluxo domstico e de 96% para o
fluxo internacional e calcula as probabilidades dos indicadores para as
flutuaes de crescimento do fluxo nacional e internacional de passageiros.
Em seguida, Contador destaca que ambos os indicadores retratam com
fidelidade as fases cclicas.
O autor conclui afirmando que, em vista dos resultados obtidos com os
parmetros adotados, a probabilidade de ocorrncia de uma fase de expanso
do fluxo de passageiros domstico ainda no est sendo sinalizada. J quanto
ao fluxo internacional de passageiros, Contador ressalta que j possvel
identificar uma probabilidade crescente de ocorrer uma fase de expanso do
setor turismo a partir do incio de 2007. Segundo ele, os mesmos indicadores
permitem prever que a fase de contrao do fluxo de passageiros se manter
at o final de 2006 e que a fase de recuperao dever comear em 2007.

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Considerando a relevncia do desenvolvimento do setor de transporte areo

regional como elemento preponderante para impulsionar o setor de turismo em
localidades com potencial turstico e que poderiam ter seus acessos facilitados.
Localizam como principais entraves ao desenvolvimento do setor de
transporte areo regional: a descontinuidade do Adicional Tarifrio, o alto
custo de combustvel (QAV) e a concorrncia predatria em rotas de baixa
densidade de trfego. Assim sendo, identifica-se como sendo de extrema
relevncia a criao de polticas pblicas de fomento ao transporte areo
regional no sentido de dirimir estes entraves.
Em relao descontinuidade do Adicional Tarifrio, encontra-se em
tramitao no Congresso Nacional o Projeto de Lei n 7.199, de 05 de
setembro de 2002, de autoria do Senador Mozarildo Cavalcanti, que visa a
substituio do modelo de suplementao tarifria aplicado at 1999 (1%
sobre o valor da tarifa das empresas de linhas nacionais) por um modelo que
fixa um valor, entre 3 e 14 reais, sobre o valor das passagens areas das
companhias nacionais.
No que tange aos elevados custos incorridos pelas empresas areas regionais
com querosene de aviao, estas encontram enorme dificuldade para negociar
com as distribuidoras de combustvel, pagando pelo litro um valor que pode
chegar a ser 30% maior que o negociado por uma empresa maior, reduzindo
sobremaneira sua margem de lucro e a competitividade do setor. O querosene
de aviao (QAV) atingiu ndices histricos de elevado aumento, motivado
pelas catstrofes ocasionadas por fenmenos naturais e pelas crises
internacionais, inibindo a possibilidade de reduo de preos das passagens
areas. Destarte, torna-se necessria uma interveno governamental no
intuito de buscar amenizar a situao atual. Uma poltica de subsdios ou de
reviso das regras de precificao do QAV poderiam ser consideradas.

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A concorrncia predatria, finalmente, caracterizada pelo fato de que h

empresas que voam para poucas localidades com avies pequenos (em rotas
de baixa densidade de trfego) ao lado de empresas com caractersticas e
desempenho operacional de empresas nacionais, mais um fator que inibe o
desenvolvimento do transporte areo regional. Torna-se necessria, assim,
uma ANAC mais atuante no que diz respeito ao rearranjo das rotas para as
empresas regionais e para as empresas nacionais.

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COLABORADORES:

capa modelo uerg.indd 4

REALIZAO:

12.12.06 19:16:19