O FEDERALISMO E A POSIO DO MUNICPIO NO ESTADO FEDERAL

BRASILEIRO

1. Introduo
Desde o fim do sculo XIX, o Brasil adota o federalismo como forma de Estado,
baseando seu sistema de organizao do poder poltico no modelo norte-americano,
consolidado com a Constituio de 1787.
At 1988, poca da promulgao da atual Constituio da Repblica, a Federao
Brasileira sempre se pautou no modelo dual de repartio de poderes Unio e Estadosmembros pendendo sua concepo de Estado, em razo, principalmente, da histria de
formao da nao, para a tica da centralizao de competncias.
Contudo, com a Carta Constitucional de 1988 evidenciou-se uma manifesta inteno do
constituinte originrio de institucionalizar um federalismo tridimensional ou de trs
nveis, por meio da outorga de uma parcela de autonomia, at ento inconcebvel, aos
Municpios, que passaram, formalmente, a fazer parte integrante da Repblica
Federativa do Brasil. Essa inovao, contudo, no encontrou aceitao plena da
doutrina, dando margem a um intenso debate acerca do posicionamento do Municpio
na Federao Brasileira.
Busca-se, pois, no presente trabalho, a partir de uma anlise do prprio conceito de
Federao, de suas caractersticas principais e suas hipteses de conformao prtica,
avaliar as peculiaridades do Estado Federal Brasileiro e discutir, enfim, se o Municpio
deve ser considerado ente federativo, como um terceiro nvel de governo, ou
simplesmente uma diviso poltico-administrativa do Estado-membro.

2. Desenvolvimento
2.1. Formas de Estado
Os diversos formatos com que o Estado Moderno organiza a estrutura do seu poder
poltico, estabelecendo as relaes entre esse poder tambm chamado de soberania e
os seus demais elementos clssicos (povo e territrio), do origem s formas de Estado.
Se h uma centralizao de poder nas mos de determinado rgo, que o exerce de
forma concentrada sobre a totalidade do territrio e das pessoas dele integrantes, ter-se a forma tpica de Estado Unitrio. No Brasil, esse modelo de organizao estatal foi
adotado logo em sua primeira Constituio de 1824, como mecanismo para resguardar o
regime Imperial e o poder centralizador do soberano [01], mas s perdurou at 1891,
quando a Constituio institucionalizou a Repblica Federativa como a "unio perptua
e indissolvel das suas antigas Provncias, em Estados Unidos do Brasil" (art. 1).

Atualmente, adotam a forma de Estado Unitrio pases como Frana, Chile, Uruguai e
Paraguai, nos quais s h um centro de poder, muito embora haja processos de
descentralizao ou desconcentrao poltica-administrativa em todas essas naes.
Por outro lado, quando um mesmo territrio comporta mais de uma espcie de exerccio
do poder estatal, de tal modo que entre elas haja uma relao de coordenao ou,
mesmo, de subordinao, mas desde que haja uma carga mnima de autonomia poltica,
tem-se o Estado Composto, tambm conhecido como Estado Federal ou Federao de
Estados. Nessa hiptese, h uma descentralizao vertical de competncias entre Unio
e Estados-membros.
Alm dessas formas mais tradicionais de Estado, h registros, ainda, de Estados
Regionais e Autnomos, que embora no sejam baseados em poderes exclusivamente
centrais, tambm no so dotados da autonomia caracterstica das Federaes. So, pois,
espcies intermedirias, com caractersticas de Estados Unitrios e Compostos.
Tal classificao, ressalte-se, no encontra aceitao plena, podendo-se citar, como base
do entendimento acima exposto, os ensinamentos de Jos Afonso da Silva:
"Se existe unidade de poder sobre o territrio, pessoas e bens,
tem-se Estado Unitrio. Se, ao contrrio, o poder se reparte, se
divide, no espao territorial (diviso espacial de poderes),
gerando uma multiplicidade de organizaes governamentais,
distribudas regionalmente, encontramo-nos diante de uma
forma de Estado composto, denominado Estado Federal ou
Federao de Estados. (...) certo, tambm, que, entre o Estado
Federal e o unitrio, vem-se desenvolvendo outra forma de
Estado: o Estado regional ou Estado autnomo" (SILVA, 2004,
p. 98/99)
Dentro desse contexto, pode-se concluir que o federalismo forma de organizao de
Estado, que com base na unio de determinadas entidades polticas dotadas de
autonomia constitucional, d origem Federao ou Estado Federado.
2.2. O federalismo e suas caractersticas bsicas
A origem do federalismo est na formao do republicanismo norte-americano, cujos
ideais foram assegurados com a Revoluo de 1776. Aps tal movimento, as colnias,
cada qual dotada de soberania e autonomia prprias, decidiram se unir e, por meio de
um tratado internacional, formaram uma Confederao.
Todavia, como todos os Estados dessa Confederao preservaram sua soberania, as
deliberaes em grupo eram prejudicadas, gerando debates inconclusivos acerca de
inmeros temas, como a imposio de uma poltica tributria nacional e a formao de
um Tribunal Supremo. Esses e outros problemas enfraqueceram a Confederao
inicialmente pactuada e culminaram com a reformulao do pacto federativo e a
consequncia realizao da Conveno da Filadlfia de 1787.

Com a refundao do federalismo norte-americano, os Estados abdicaram de sua

soberania em favor da Unio, mas mantiveram sua autonomia, fazendo nascer o Estado
Federal em sua concepo clssica.
Conforme destaca Paulo Gustavo Gonet Branco acerca desse movimento histrico: "Os
antigos Estados soberanos confederados deixaram de ser soberanos, mas conservaram
a sua autonomia, entregando a uma nova entidade, a Unio, poderes bastantes para
exercer tarefas necessrias ao bem comum de todos os Estados reunidos. Passaram,
por outro lado, a compor a vontade da Unio, por meio de representantes do
Senado." (BRANCO, 2009, p. 847/848)
Portanto, do ponto de vista da formao do Estado Federal norte-americano, v-se que a
sua concepo tem como base a unio de Estados (Estados-membros) para a formao
da Unio. Com isso, passa-se a ter s um ente dotado de soberania, que o prprio
Estado Federal, e no mais os Estados considerados isoladamente.
Disso resulta uma primeira e, talvez, mais marcante caracterstica do federalismo: s o
Estado Federal dotado de soberania; os Estados-membros dispem, to somente,
de autonomia.
Soberania, sob esse aspecto, entendida como poder no subordinado ou condicionado a
qualquer outro, ou seja, "poder supremo consistente na capacidade de
autodeterminao" (SILVA, 2004, p. 100). Autonomia, por sua vez, vista como
autodeterminao limitada pelo poder soberano, quer dizer, "governo prprio dentro do
crculo de competncias traadas pela Constituio Federal" (SILVA, 2004, p. 100).
A autonomia dos Estados-membros pode ser entendida, em sntese, como
descentralizao administrativa e poltica, de tal modo que a esses entes federados seja
assegurada, pela prpria Constituio, pois ela o pressuposto do Estado Federal,
competncia para a organizao plena de sua estrutura. Permite-se com tal autonomia
que os Estados-membros sejam responsveis diretos pela formao de rgos prprios
(autonomia administrativa) e pela elaborao e execuo de suas leis (autonomia
poltica), inclusive de sua prpria Constituio, cuja origem um poder constituinte
derivado, pois no dotado de soberania.
No Estado Federal clssico h, portanto, duas fontes de poder normativo: a Unio e os
Estados. Essas duas ordens legais incidem parcialmente sobre o mesmo territrio e
sobre as mesmas pessoas. Logo, no podem, em princpio, anular-se ou entrar em
conflito, devendo conviver da forma mais harmoniosa possvel.
Para tanto, a Constituio do Estado Federal deve cuidar da repartio de
competncias exclusivas, que visa a distribuio, entre Unio e Estados, de atribuies
atinentes a determinadas matrias, as quais devem ser regulamentadas e implementadas
pelos entes constitucionalmente escolhidos para tanto. A forma como essas
competncias sero repartidas, se concentradas na Unio ou nos Estados, determinar o
tipo de federalismo adotado por cada Estado, como adiante se ver.

Paralelamente a essas caractersticas, tem-se que, em um Estado Federal, deve ser

assegurada aos Estados-membros no s autonomia, mas, tambm, forma
de participao na vontade federal, j que o Estado clssico concebido em razo da
abdicao da soberania dos seus membros. Criou-se, pois, a figura do Senado Federal,
que serve como forma de representao paritria dos Estados-membros, fundada no
princpio da igualdade dos entes federados na formao da vontade da Unio.
Se os Estados abdicaram de uma parcela de autonomia para a formao de uma
Federao, presume-se que inexista o direito de secesso, pois, do contrrio, bastaria a
formao de uma Confederao, em que se conserva a soberania e, pois, a
autodeterminao do Estado. Portanto, tambm caracterstica do Estado Federal
a indissolubilidade do vnculo federativo, s se admitindo a modificao territorial
com a manifestao do povo e nos exatos termos previstos pela Constituio.
O fato de ser indissolvel o lao federativo, aliado autonomia dos entes federados, traz
tona a questo da resoluo de eventuais conflitos (jurdicos, econmicos ou de
qualquer natureza) entre os prprios Estados, ou entre esses e a Unio. Necessrio, pois,
que o Estado Federal crie um Tribunal Superior, com jurisdio nacional e
competncia constitucional para solucionar tais conflitos.
Por fim, como forma de manter o pacto federativo, h a possibilidade de interveno de
um ente federado em outro, o que s pode ocorrer, porm, em casos excepcionalssimos,
para resguardar a prpria Federao e a autoridade da constitucional.
Com base nessas caractersticas gerais, tem-se um conceito bsico de Estado Federal,
bem sintetizado por Paulo Gustavo Gonet Branco:
" correto afirmar que o Estado Federal expressa um modo de
ser do Estado (da se dizer que uma forma de Estado) em que
se divisa uma organizao descentralizada, tanto administrativa
quanto politicamente, erigida sobre uma repartio de
competncias entre o governo central e os locais, consagrada
na Constituio Federal, em que os Estados Federados
participam das deliberaes da Unio, sem dispor do direito de
secesso. No Estado Federal, de regra, h uma Suprema Corte
com jurisdio nacional e previsto um mecanismo de
interveno federal, como procedimento assecuratrio da
unidade
fsica
e
da
identidade
jurdica
da
Federao." (BRANCO, 2009, p. 851)
Essas caractersticas, entretanto, no so unanimidade na doutrina, muito embora elas
sejam predominantes na organizao do federalismo ao redor do mundo. Conforme
ressalta Raul Machado Horta, o Estado Federal tem sua construo normativa baseada
em princpios, tcnicas e instrumentos operacionais que podem ser resumidos na
seguinte relao:
1.A deciso constituinte criadora do Estado Federal e de suas
partes indissociveis, a Federao ou Unio, e os EstadosMembros;

2.A repartio de competncias entre a Federao e os EstadosMembros;

3.O poder de auto-organizao constitucional dos EstadosMembros, atribuindo-lhes autonomia constitucional;
4.A interveno federal, instrumento para restabelecer o
equilbrio federativo, em casos constitucionalmente definidos;
5.A Cmara dos Estados, como rgo do Legislativo Federal,
para permitir a participao do Estado-Membro na formao da
legislao federal;
6.A titularidade dos Estados-Membros, atravs de suas
Assembleias Legislativas, em nmero qualificado, para propor
emenda Constituio Federal;
7.A criao de novo Estado ou modificao territorial de Estado
existente dependendo da aquiescncia da populao do Estado
afetado;
8.A existncia no Poder Judicirio Federal de um Supremo
Tribunal ou Corte Suprema, para interpretar e proteger a
Constituio Federal, e dirimir litgios ou conflitos entre a
Unio, os Estados, outras pessoas jurdicas de direito interno, e
as questes relativas aplicao ou vigncia da lei federal.
(HORTA, 1995, p. 347/348)
Traadas essas linhas gerais acerca do federalismo e de suas caractersticas
fundamentais, pode-se passar ao estudo dos tipos de Federao.
2.3. Tipos de federao
Quando se estuda o federalismo, imprescindvel ter em mente que os fundamentos
sobre os quais o mesmo se erige no se conformam, na prtica, de maneira homognea,
pois cada Estado tem um processo histrico de constituio bastante peculiar, o que
acaba por determinar o tipo de federao que se desenvolver no seu territrio.
Conforme adverte Raul Machado Horta acerca dos pressupostos para a organizao
constitucional do federalismo (itens 1 a 8 acima transcritos), "a reunio desses
requisitos no se realiza homogeneamente nas formas reais de Estados Federados. H
os casos em que a lista integralmente atendida. H casos de atendimento parcial, com
nfase em determinados requisitos e diluio de outros." (HORTA, 1995, p. 348)
Portanto, no necessrio que um Estado ostente todas as caractersticas elencadas pela
doutrina para que seja considerado como uma Federao, mas indispensvel que, para
tanto, haja uma autonomia mnima dos entes federados, o que se d principalmente por
meio da repartio de competncias. por meio da anlise dessa repartio de
competncias que se verifica o grau de centralizao ou descentralizao de um Estado.

Considerando a predominncia de atribuies nas mos da Unio ou dos Estadosmembros, ter-se- um federalismo centrpeto, voltado para o centro, ou centrfugo,
cuja caracterstica a outorga de maior parcela de autonomia administrativa e poltica
aos Estados-membros.
H, ainda, a classificao do federalismo segundo a relao estabelecida entre a Unio e
os Estados. De acordo com a criao clssica norte-americana, ligada noo de
Confederao, o federalismo dualista consagra a repartio horizontal de competncias
constitucionais, pois considera a presena de duas esferas soberanas de poder. Tal
concepo foi abandonada em razo de uma ideia de federalismo cooperativo, por
meio do qual se busca uma harmonizao entre as competncias da Unio e a dos
Estados, de modo vertical. Essa classificao ainda abrange o federalismo de
integrao, que submete a esfera estadual federal e se apresenta, na prtica, apenas
como um federalismo nominal.
Diz-se, lado outro, federalismo por agregao quando h a unio de estados soberanos
pr-existentes, os quais abdicam de sua soberania para a formao do Estado Federal,
como no caso da formao dos Estados Unidos da Amrica. Se, ao contrrio, um Estado
at ento unitrio se divide em vrios Estados-membros, tem-se o federalismo por
segregao, como ocorreu no caso do Brasil.
Tal classificao foi bem apresentada pelo constitucionalista Alexandre de Moraes:
"Em relao formao do Estado Federal, podemos ter o
federalismo por agregao, que resulta da reunio de estados
preexistentes; e o federalismo por segregao, resultante da
descentralizao de um Estado Unitrio, por razes polticas.
Pode-se, ainda, classificar os tipos de federalismo em: dualista,
cooperativo, de integrao, centrpeto e centrfugo.
O federalismo dualista, existente, principalmente, nos sculos
XVIII e XIX, foi a criao clssica norte-america e consagrava a
presena de duas esferas soberanas de poder, a da Unio de um
lado, a do Estado-membro de outro. Sua grande caracterstica,
portanto em face do paralelismo de poder , foi a previso de
repartio horizontal de competncias constitucionais.
(...)
O federalismo cooperativo, portanto, trouxe como ideia central a
necessidade de coordenao entre o exerccio das competncias
federais e estaduais, sob a tutela da Unio. Privilegia-se,
portanto, a ideia de competncias verticais. A Suprema Corte
Americana no sem antes pretender manter o federalismo
dualista, como lembra Bernard Schwartz decretou o abandono
do federalismo duplo, em uma sequncia de decises,
relacionadas, principalmente, competncia para legislar sobre
comrcio interestadual e trabalho infantil.

O federalismo de integrao caracteriza-se pela sujeio da

esfera estadual (Estados-membros) federal (Unio federal).
Como ressalta Manoel Gonalves Ferreira Filho, esse que
acentuaria os traos do cooperativo mas que o resultaria, antes,
num Estado Unitrio constitucionalmente descentralizado do
que num verdadeiro Estado Federal.
O federalismo centrpeto, por sua vez, tambm surgiu nos
Estados Unidos em virtude, principalmente, do crescimento do
poder de interveno econmica federal, caracterizando-se pelo
fortalecimento do poder central.
(...)
O federalismo centrfugo surge como reao ao exagero
centralizador do novo federalismo, pois, como salienta Bernard
Schwartz a recente expanso da autoridade federal levou a
apelos por mais um novo federalismo desta vez para inverter a
tendncia centrpeta. Em particular, tem havido apelos para a
diminuio da dependncia dos estados em relao s
subvenes federais, ou pelo menos, para eliminar algumas das
condies que precisam ser satisfeitas antes que os recursos
financeiros federais sejam concedidos." (MORAES, 2006, p.
645/646)
Com base nesse breve panorama, passa-se anlise do federalismo no Brasil e suas
peculiaridades, especialmente no que diz respeito presena do Municpio como ente
federado autnomo.
2.4. O federalismo no Brasil
No Brasil, o federalismo surgiu com a Proclamao da Repblica em 1889 e, a partir da
Constituio de 1891, sempre foi adotado como forma de Estado, ainda que em
determinados perodos como durante a ditadura militar dos anos 70 , a centralizao
de poder tenha sido to grande que se convencionou chamar de federalismo nominal o
que se vivia nessa poca.
Antes de se tornar uma Federao, o Brasil era um Estado Unitrio, dividido em regies
administrativas no dotadas de autonomia, com centralizao absoluta de poder nas
mos do Imperador. Com a deciso poltica de adoo da forma de governa federalista,
o Pas percorre o caminho inverso daquele traado pelos Estados Unidos da Amrica
para a formao da Federao.
Enquanto os Estados norte-americanos, originariamente soberanos, reuniram-se para a
formao de uma Confederao e, posteriormente, de uma Federao, o movimento no
Brasil partiu de um Estado Unitrio, j consolidado e soberano, que se dividiu
geograficamente em inmeros territrios, e entregou a tais entes parcelas de autonomia,
a fim de repartir o poder poltico (federalismo por desagregao).

O federalismo vigente nos Estados Unidos, portanto, centrpeto, voltado para o centro,
o que evidencia uma tendncia de centralizao de poder na Unio. Centralizao essa,
entretanto, que no pode ser considerada como uma caracterstica marcante da forma de
governo, pois os Estados norte-americanos detm competncias legislativas,
administrativas, jurisdicionais e polticas extremamente amplas, advindas da antiga
soberania que tais Estados detinham antes da formao de uma Confederao. Logo,
embora haja uma tendncia centralizao por isso federalismo centrpeto o grau de
descentralizao enorme e predominante.
A inverso desse processo de formao do federalismo no Brasil explica, a princpio, o
alto grau de centralizao do seu modelo de governo. que os Estados brasileiros nunca
foram soberanos como os norte-americanos e s conquistaram autonomia ao longo de
um lento e gradual processo histrico de desagregao. As competncias constitucionais
no Brasil foram historicamente entregues de forma predominante Unio, relegando-se
aos Estados uma competncia suplementar, restrita e residual.
Logo, o federalismo no Brasil centrfugo e, embora haja um rano cultural
centralizador, tende ao fortalecimento das competncias dos Estados-membros, em um
movimento manifestamente descentralizador.
O Federalismo no Brasil, portanto, no foi institudo com a Constituio da Repblica
de 1988, mas, sim, faz parte de um processo histrico oriundo da Proclamao da
Repblica e consolidado com a Carta Constitucional de 1891. A partir de ento, embora
em um processo avesso formao do federalismo clssico (norte-americano), o pas
vem desenvolvendo sua forma de Estado em consonncia com a evoluo de suas
prprias instituies.
Atualmente, a Constituio declara o Brasil como uma Repblica Federativa e j em seu
art. 1, caput, lana a controvrsia acerca da natureza do vnculo federativo existente, ao
prever que Federao formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal.
Realmente, o federalismo clssico aquele formado por duas esferas de poder distintas,
autnomas e hierarquicamente independentes, quais sejam, a Unio e o Estados. Nesse
modelo, por meio da juno dos Estados-membros que se forma a Unio (pessoa
jurdica de direito pblico interno) e o Estado Federal (pessoa jurdica de direito pblico
internacional). Eventuais divises geogrficas dentro desse federalismo clssico
constituem, apenas, unidades administrativas, no dotadas de autonomia e competncias
exclusivas.
Tal padro, entretanto, no foi adotado no Brasil pela Constituio da Repblica de
1988, que de forma inovadora erigiu o Municpio categoria, nominalmente expressa
no texto constitucional, de ente federativo, atribuindo-lhe competncias somente
concebveis, em um federalismo clssico, a Estados-membros. Instituiu-se, pois,
um federalismo de trs nveis Unio, Estados e Municpios.
A posio do Municpio dentro da Repblica Federativa do Brasil no , entretanto,
plenamente aceita pela doutrina.

2.5. A posio do Municpio no Federalismo brasileiro

Em uma breve incurso acerca da evoluo constitucional do Municpio no Brasil, temse que a Constituio de 1824, primeira aps a Independncia do Pas, no tratou de
forma expressa do assunto, prevendo, to somente, que o territrio nacional ficaria
dividido em Provncias, as quais poderiam se subdividir.
Com a Carta de 1981, j sob a forma de governo republicano, houve expressa previso
de que os Estados se organizariam de modo a assegurar a autonomia dos Municpios em
tudo quanto respeitasse ao seu peculiar interesse (art. 68). Tal autonomia, porm, no
passou do plano terico, pois, na prtica, o centralismo poltico vigorou de forma
inconteste.
Com o golpe de Estado da dcada de 30 e as Constituies de 1934 e 1937, manteve-se
a autonomia constitucional do Municpio, pelo menos em nvel terico, firmando-se o
conceito de "peculiar interesse", como forma de delimitar as competncias municipais.
Em 1946, com a redemocratizao do pas, reacende-se o debate e, principalmente, o
interesse pelo Municpio, mas ainda enquanto forma de descentralizao estritamente
administrativa. Todavia, no perdurou muito tempo tal tendncia de estabilizao do
poder municipal como mecanismo autnomo de governo, pois com o Golpe Militar e a
Constituio de 1967, bem como com a Emenda n. 01/69, deu-se incio a um dos
perodos mais centralizadores da histria nacional, com a convergncia das
competncias quase que exclusivamente para a Unio, relegando-se aos Estados
somente atribuies administrativas. O federalismo, nesse perodo, era meramente
nominal, sem a presena das caractersticas que lhe so peculiares.
Com a Constituio de 1988, entretanto, retoma-se o prestgio do Municpio no s
como entidade autnoma, dotada de competncias constitucionais bem definidas, mas,
essencialmente, como alternativa tendncia centralizadora historicamente vivenciada
pelo Pas. O Municpio passa, ento, de forma indita, a integrar a categoria de
organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil (art. 18), com a
expressa qualificao de ente federado (art. 1).
Dentro desse arcabouo constitucional, o Municpio forma a Federao paralelamente
Unio e aos Estados-membros contando com autonomia administrativa
(competncia para a auto-organizao de seus rgos e servios), legislativa
(competncia para editar leis, inclusive sua Lei Orgnica) e poltica (competncia para
eleger os integrantes do Executivo e do Legislativo).
Inaugura-se com isso, porm, um intenso debate acerca da natureza federativa do Estado
nacional, porquanto a regra constitucional se distancia do modelo clssico de Federao,
em que h apenas dois nveis de distribuio de poder (Unio e Estados). Questiona-se,
assim, se seria admissvel um federalismo de trs nveis ou se o Municpio, apesar da
expressa previso constitucional, continuaria sendo uma simples diviso administrativa
dos Estados, sem o status de ente federativo.

Como fundamentos para a objeo ideia de que o Municpio ente federativo, a

doutrina aponta inmeras razes, conforme destaca Paulo Gustavo Gonet Branco:
"Veja-se que tpico do Estado Federal a participao das
entidades federadas na formao da vontade federal, do que
resulta a criao do Senado Federal, que, entre ns, no tem,
na sua composio, representantes de Municpios. Os
Municpios tampouco mantm um Poder Judicirio, como
ocorre com os Estados e coma Unio. Alm disso, a interveno
nos Municpios situados em Estado-membro est a cargo deste.
Afinal, a competncia originria do STF para resolver
pendncias entre entidades componentes da Federao no
inclui as hipteses em que o Municpio compe um dos polos da
lide." (BRANCO, 2009, p. 865)
Tambm nesse sentido, Jos Afonso da Silva nega que o Municpio seja ente federado,
conceituando-o como mera diviso poltica do Estado-membro. Como soluo para a
controvrsia inaugurada pela Constituio, defende referido autor que "o Municpio
um componente da federao, mas no entidade federativa" (SILVA, 2004, p. 101)
Para o municipalista Jos Nilo de Castro (CASTRO, 2010, p. 27), " o Municpio
entidade condmina de exerccio de atribuies constitucionais", que no forma a
Federao, embora seja dela parte integrante, sem autonomia federativa. E tal assero
tem fundamento na doutrina de Raul Machado Horta, para quem "a ausncia do
Municpio na composio da Unio Federal no constitui originalidade do Direito
Constitucional Brasileiro. Trata-se de regra geral nas Constituies dos Estados
Federais, o que confere singular eficcia a esse princpio universal da organizao
federativa" (HORTA, 1995, p. 622).
O que se percebe, enfim, da doutrina que nega a qualidade de ente federativo dos
Municpios brasileiros a tendncia de generalizao do conceito de Estado Federal. Ou
seja, a partir da concepo do modelo de Federao inaugurado pela Constituio
Norte-Americana de 1787, com suas peculiaridades (principalmente o fato de s prever
dois nveis de poderes: Unio e Estados-membros), cria-se um marco para a
conceituao do Estado Federal, de tal modo que se passa a crer que sem o atendimento
das caractersticas clssicas do federalismo norte-americano, no se teria uma forma de
governo tpica do federalismo.
Embora no se possa negar a importncia do modelo norte-americano de Federao,
especialmente por ter sido o marco inaugural dessa forma de governo e por que dele
partem todos os traos gerais de um Estado Federal, no se pode, lado outro, afastar-se
da noo de que o sistema norte-americano nada mais do que um modelo, um exemplo
prtico de organizao estatal, e no uma imposio conceitual.
O fato de uma Federao no se constituir segundo os padres norte-americanos no
retira desse Estado, a priori, a caracterizao de Estado Federal, pois sabido que o
processo de formao do Estados Modernos no uniforme e est diretamente
relacionado como o desenvolvimento social e poltico de que cada nao. A

especificidade de cada pas condiciona e determina a noo de federalismo que ali se

aplica.
Definitivamente, no h um modelo exclusivo e mais correto de Estado Federal. Como
pontuado pelo Ministro Seplveda Pertence, do Supremo Tribunal Federal, "a forma
federativa de Estado - elevado a princpio intangvel por todas as Constituies da
Repblica - no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de
Federao, mas, sim, daquele que o constituinte originrio concretamente adotou e,
como o adotou, erigiu em limite material imposto s futuras emendas
Constituio" [02].
Logo, se no h um modelo nico de Estado Federal, concebido aprioristicamente a
partir de concepes implementadas em outros pases, deve-se buscar o seu fundamento
no texto constitucional de cada Estado, como apontou o Supremo Tribunal Federal.
Realmente, o Estado Federal tem como pressuposto a Constituio Federal, nico
documento apto a lhe definir os contornos. Segundo Raul Machado Horta, "O Estado
Federal criao jurdico-poltica e pressupe na sua origem a existncia da
Constituio Federal, para institu-lo. H uma relao de causalidade entre
Constituio Federal e Estado Federal. Sempre que se cuidar de nova Constituio
Federal, tema relevante o que envolve a prpria concepo do Estado Federal, que
ano va Constituio dever estabelecer." (HORTA, 1995, p. 345/346)
Sendo assim, no se pode simplesmente ignorar que a Constituio da Repblica de
1988 incluiu os Municpios entre os entes federativos, prevendo que os mesmos no s
integram, mas formam uma unio indissolvel, que o prprio Estado Federal. H que
considerar, pois, que a hermenutica constitucional hodierna no admite a ideia de
existncia de palavras inteis no Texto Constitucional.
esse, portanto, o primeiro fundamento para a aceitao do Municpio como ente
federado. Com base nele, Hely Lopes Meirelles categrico ao afirmar que "o
Municpio Brasileiro sempre fez parte da Federao. E a Constituio de 1988 assim o
declarou em seus arts. 1 e 18, corrigindo essa falha." (MEIRELLES, 2008, p. 47)
Contudo, no somente a expressa declarao constitucional que evidencia o carter
federativo do Municpio Brasileiro. A autonomia que lhe confere a constituio, ainda
que no seja completamente adequada aos anseios do poder local, acaba por delimitar a
peculiaridade do federalismo brasileiro.
Como ressaltado anteriormente, o federalismo tem como marca principal a
descentralizao de poder, que se d principalmente pela repartio de competncias
entre pessoas jurdicas de direito pblico interno, a fim de que essas, isoladamente e em
conjunto com as demais, exeram a direo poltica e administrativa do Estado Federal.
Na atual Constituio, os Municpios possuem, de fato, um rol de competncias
legislativas exclusivas bastante abrangente, que lhe permite atuar de forma
relativamente ampla dentro da j consolidada noo de "interesse local". A autonomia
desses entes, sob o ponto de vista constitucional, inclui a auto-organizao de seus

poderes Executivo e Legislativo, com a eleio de seus membros, a elaborao e

execuo de leis, a instituio e arrecadao de impostos, a organizao e prestao de
servios pblicos, a ordenao territorial, e tudo mais que seja relevante ao
desenvolvimento local, desde que no conflita com as normas e regras constitucionais.
Mas, acima de tudo, os Municpios, assim como os Estados-membros, detm
capacidade de autoconstituio, o que lhes permite promulgar sua prpria Constituio,
denominada de Lei Orgnica (art. 29), sem qualquer interveno da Unio ou dos
Estados no processo de elaborao e aprovao da mesma. Acrescente-se, ainda, o fato
de que a Lei Orgnica Municipal possui quorum para aprovao e reforma, o que dota o
referido diploma de rigidez similar do prprio Texto Constitucional.
O constituinte de 1988, portanto, dotou o Municpio brasileiro de tamanha autonomia
que sua existncia, como uma terceira esfera de poder, tornou-se indissocivel da noo
de federalismo em vigor no pas.
Segundo lies de Paulo Bonavides, a compreenso da autonomia municipal albergada
pela Constituio permite uma nova anlise do Estado Federal, pois no h "uma nica
forma de unio federativa contempornea onde o princpio da autonomia municipal
tenha alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to alto e expressivo quanto
aquele que consta da definio constitucional do novo modelo implantado no Pas com
a Carta de 1988" (BONAVIDES, 1996, p. 314). Ainda segundo o Autor:
"Todavia, no Brasil, com a explicitao feita na Carta de 1988,
a autonomia municipal alcana uma dignidade federativa
jamais lograda no direito positivo das Constituies
antecedentes. Traz o art. 29, por sua vez, um considervel
acrscimo de institucionalizao, em apoio concretude do
novo modelo federativo estabelecido pelo art. 18, visto que
determina seja o municpio regido por lei orgnica, votada por
quorum qualificado de dois teros dos membros da Cmara
Municipal requisito formal que faz daquele estatuto um
diploma dotado de grau de rigidez anlogo ao que possuem as
cartas constitucionais.
Enfim, o art. 30, discriminando a matria de competncia dos
municpios, tem uma latitude de reconhecimento constitucional
desconhecida
aos
textos
antecedentes
de
nosso
constitucionalismo.
A combinao dos trs artigos ser doravante a pedra angular de
compreenso da autonomia do municpio, que qualitativamente
subiu de degrau com a adio poltica feita ao todo federativo,
em cujo arcabouo se aloja." (BONAVIDES, 1996, p. 312/313)
E a Constituio Federal no s dota o Municpio de autonomia, como traz clusulas de
garantia institucional dessa autonomia, a fim de que um arcabouo mnimo de
competncias municipais seja preservado contra ingerncia de outros entes federados.
Realmente, se o Texto Constitucional proclama como clusula ptrea a forma federativa
do Estado (art. 60, 4, inciso I), no se admite a reforma da Constituio com vistas a

excluir o Municpio do rol de entes federados, tampouco se permite a reduo de suas

competncias legislativas e administrativas a ponto de inviabilizar um governo local
autnomo, pois tal medida consistiria em uma alterao indireta do sistema federativo
concebido constitucionalmente.
Sendo assim, diante da autonomia concedida e assegurada aos Municpios Brasileiros,
tem-se que a Constituio de 1988 institucionalizou um federalismo tridimensional ou
federalismo de trs nveis, do qual fazem parte no s os entes clssicos Unio e
Estados-membros mas, tambm, de forma inovadora, os Municpios.
Para Jos Luiz Quadros de Magalhes:
"A partir da Constituio de 1988, os municpios brasileiros
no s mantm sua autonomia, como conquistam a posio de
ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituies
municipais (chamadas pela Constituio Federal de leis
orgnicas), auto-organizando os seus poderes executivos e
Legislativo e promulgando sua Constituio sem que seja
possvel ou permitida a interveno do Legislativo estadual ou
federal para a respectiva aprovao. O que ocorrer com as
Constituies municipais ser apenas o controle a posteriori de
constitucionalidade, o mesmo que ocorre com os EstadosMembros.
Alguns autores tm rejeitado a ideia do municpio como ente
federado (que caracteriza o federalismo de trs nveis criado
pela Constituio de 1988), por ser uma ideia nova, mas seus
argumentos (ausncia de representao no Senado,
impossibilidade de falar-se em Unio histrica de municpios,
ausncia de poder judicirio no municpio) so frgeis ou
inconsistentes diante da caracterstica essencial do federalismo,
que difere esta forma de Estado de outras formas
descentralizadas, ou seja, a existncia de um poder constituinte
decorrente ou de competncias legislativas constitucionais nos
entes federados." (MAGALHES, 2011)
S pelo grau de autonomia que atualmente gozam os Municpios j se poderia defender
a posio dos mesmos como entes federativos dentro do arcabouo constitucional
ptrio. De qualquer forma, analisando as caractersticas que do embasamento forma
de estado federalista, tem-se o fortalecimento dessa tese.
Como dito anteriormente, parte da doutrina, sintetizada nas lies por Paulo Gustavo
Gonet Branco (BRANCO, 2009), enumera os seguintes traos gerais caractersticos do
Estado Federal: autonomia dos entes federados; existncia de uma Constituio Federal;
repartio de competncias prevista constitucionalmente; participao dos Estadosmembros na vontade federal; inexistncia de direito de secesso e existncia de uma
Suprema Corte.
Como razo para negar a natureza federativa do Municpio, diz-se, por exemplo, que os
poderes locais no tm participao na formao da vontade federal, pois no elegem

representantes para o Senado Federal (composto por representantes dos Estadosmembros). Argumenta-se, ainda, que os Municpios no detm poder Judicirio,
tampouco podem demandar diretamente junto Suprema Corte.
Tais argumentos, contudo, so manifestamente frgeis e fundam-se em anlises
pontuais e em peculiaridades do sistema federativo brasileiro, que antes de
descaracterizarem a forma de estado nacional, reforam-na, pela excepcionalidade das
regras.
Em primeiro lugar, no possvel caracterizar o Senado Federal Brasileiro como
entidade legislativa de representao direta dos Estados-membros na formao da
vontade federal, como ocorre em Estados Federais tpicos. De fato, pelas regras
constitucionais, tal Casa funciona apenas como rgo de composio do sistema
bicameral, ora como revisor, ora como propositor de leis. Como o texto Constitucional
no traz regras claras sobre a diviso de competncia entre Senado e Cmara dos
Deputados, a atuao de ambas as Casas acaba por se equiparar, resumindo-se em
editor/revisor de textos legislativos.
Assim, se o Senado Federal do Brasil no cumpre sua funo clssica de representao
dos Estados na formao da vontade federal, a ausncia de representantes dos
Municpios nessa Casa no pode ser considerada para descaracterizar o Federalismo
ptrio. Ademais, o bicameralismo, tal qual institudo na Constituio de 1988, no
exclusivo de Estados Federais, pois existe tambm em Estados Unitrios, como o caso
da Frana.
Da mesma forma, no se pode dizer que o Supremo Tribunal Federal seja, tecnicamente,
uma Corte Constitucional ou de resoluo de conflitos entre Estados-membros, pois sua
competncia inclui tambm, como instncia revisora, a resoluo de conflitos
individuais, sejam eles de natureza civil e penal. Ou seja, nossa Suprema Corte no
desempenha as mesmas funes de rgos semelhantes em Federaes clssicas.
Alm disso, as atribuies do Supremo em nvel nacional podem ser equiparadas,
guardadas suas bvias dessemelhanas, com a atuao dos Tribunais de Justia dos
Estados, que so responsveis pelo controle de constitucionalidade de leis municipais e
resoluo de conflitos entre entes locais.
No se pode, pois, questionar a incluso dos Municpios no Federalismo Brasileiro com
base nas noes clssicas dessa forma de governo, pois nossas instituies no se
amoldam perfeitamente teoria geral do Estado Federal.
Logo, se a incluso do Municpio no sistema federalista brasileiro gera incongruncias
tericas (se comparado nosso modelo com o paradigma clssico norte-americano), a
anlise dessas contradies no pode se prestar somente para descaracterizar a forma de
Estado adotada pela Constituio, mas, sim, para indicar as possveis solues para a
harmonizao da organizao estatal.
E o caminho para o aperfeioamento do Estado Federal, em qualquer de suas
modalidades e tipos, sempre o da descentralizao, o da repartio de poderes e de

competncias entre os Estados-membros e, no caso do Brasil, tambm entre os

Municpios, pois a centralizao s serve a regimes ditatoriais e antidemocrticos.
Por essas razes, no h dvida de que a Constituio de 1988 instituiu um federalismo
de trs nveis, buscando a descentralizao de poderes e competncias, bem como a
ampliao das atribuies legislativas e executivas municipais, pelo que no possvel
conceituar o Municpio como mera diviso poltica do Estado-membro, sendo
imprescindvel consider-lo como ente federativo integrante e formador do Estado
Federal Brasileiro.
Todavia, o reconhecimento de que o Municpio ente federado no importa na
aceitao da autonomia municipal como algo idealizado constitucionalmente de forma
imutvel e perfeita. Ao revs, a diviso constitucional de competncias legislativas e
executivas no Brasil manifestamente desequilibrada, com ranos notrios de
centralizao poltica, oriundos do processo histrico de formao da nao.
De uma breve anlise do texto da Constituio, vislumbra-se a enorme gama de
competncias exclusivas da Unio, principalmente em matria tributria e legislativa,
relegando-se aos Estados e Municpios tarefas executivas, especialmente de prestao
de servios pblicos. Ou seja, Unio cabe regulamentar as matrias de maior
repercusso social e importncia econmica, bem como instituir e recolher os principais
impostos, enquanto aos demais entes federados restam obrigaes de carter
essencialmente positivo, ligadas prestao de servios pblicos essenciais, sem que,
contudo, seja-lhes asseguradas fontes prprias de recursos.
Exige-se, pois, um redesenho constitucional do pacto federativo, de carter radicalmente
descentralizador (de recursos, poderes e competncias), levando-se em considerao
que os Estados e, principalmente, os Municpios, devem gozar de autonomia
administrativa, financeira e polticas efetivas, e no meramente nominais. Essa
necessidade, porm, no descaracteriza a posio do Municpio como ente integrante e
formador do Estado Federal Constitucional Brasileiro.

3. Concluso
Embora o Estado brasileiro, considerado a partir de sua independncia da Coroa
Portuguesa, tenha surgido como um Estado Unitrio (Constituio de 1824), logo foi
transformado em Estado Federal (Constituio de 1891), mantendo tal modelo de
organizao at a atualidade. Portanto, o federalismo brasileiro centrfugo e por
desagregao, ou seja, parte de uma unidade soberana e centralizada para formar uma
multiplicidade de entidades autnomas, tendente descentralizao.
At a Constituio de 1988, esse federalismo sempre foi marcado pela presena de dois
nveis de poder, o federal (Unio) e o estadual (Estados-membros), que repartiam entre
si competncias legislativas, administrativas e polticas. As administraes locais, nas
constituies que precederam a atual, eram caracterizadas como meros organismos de

administrao descentralizada, dotados de atribuies especficas, mas sem autonomia

constitucional bem definida.
A atual Constituio, entretanto, inaugurou enorme debate acerca do tema, ao prever em
seu texto, expressamente, que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (art. 1), incluindo os
Municpios na organizao poltico-administrativa da nao (art. 18). Questionou-se,
pois, se seria possvel uma Federao de trs nveis, como sugeriria a Constituio, ou
se o Municpio no passaria de diviso geogrfica do Estado, dotado de competncias
prprias, mas no especificamente um ente federado.
O que se demonstrou, entretanto, que o Estado nacional, apesar de no seguir os
padres norte-americanos, no deixa de ser uma Federao, porquanto as principais
caractersticas dessa forma de Estado, que so a descentralizao poltica por meio da
repartio de competncia e garantia da autonomia dos entes federados, so conservadas
no modelo brasileiro.
Realmente, a Constituio de 1988 outorgou aos Municpios um grau de autonomia
indito, assegurando-lhes o exerccio de competncias prprias dos Estados-membros,
como a edio e execuo de leis, instituio e cobrana de impostos e, acima de tudo, o
poder de autoconstituio, consagrado na prerrogativa de elaborao e aprovao, sem
interveno da Unio ou dos Estados, da Lei Orgnica.
Tal autonomia, aliada expressa previso constitucional e, tambm, s especificidades
histricas da formao do Estado Federal Brasileiro, permitem concluir que os
Municpios integram e formam a Federao, no podendo ser considerados como meras
divises poltico-administrativas dos Estados.
Impe-se, pois, a aplicao de uma hermenutica constitucional voltada para o
reconhecimento e primazia dessa autonomia municipal, a fim de permitir e dar nova
fora descentralizao das funes estatais.

4. Referncias bibliogrficas
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1996.
CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. 7 ed. Belo Horizonte: Del Rey,
2010.
HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey,
1995.
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. O Estado Federal Brasileiro Centrfugo, de
Trs
Nveis
e
Formalmente
Simtrico.
Disponvel
em
http://joseluizquadrosdemagalhaes.blogspot.com. Acesso em 19/04/2011.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16 ed. So Paulo: Malheiros,

2008.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil Interpretada e legislao
constitucional. 6 ed. So Paulo: Atlas, 2006.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. So Paulo:
Malheiros, 2004.

Notas
1. "Art. 1. O IMPRIO do Brazil a associao Poltica de todos os Cidados
Brazileiros. Elles formam uma Nao livre, e independente, que no admitte
com qualquer outra lao algum de unio, ou federao, que se opponha sua
Independncia. Art. 2. O seu territrio dividido em Provncias na frma em
que actualmente se acha, as quaes podero ser subdivididas, como pedir o bem
do Estado."
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm.
Acesso em 15/04/2011.
2. STF. ADI 2024, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno,
julgado em 03/05/2007, DJe-042 DIVULG 21-06-2007 PUBLIC 22-06-2007 DJ
22-06-2007 PP-00016 EMENT VOL-02281-01 PP-00128 RDDT n. 143, 2007,
p. 230-231