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DEPARTAMENTO DE DIREITO
orientador:
2007.2
REFORMATIO IN PEJUS NO
PROCESSO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
por
Felipe Rodrigues Cozer
Monografia apresentada
ao
Departamento
de
Direito
da
Pontifcia
Universidade Catlica do
Rio de Janeiro (PUC-Rio)
como requisito parcial
para a obteno do ttulo
de Bacharel em Direito.
Orientador:
Manoel
Peixinho
2007.2
Professor
Messias
Dedicatria
Agradecimentos
Resumo
COZER, Felipe Rodrigues. Reformatio in Pejus nos Processos
Administrativo Sancionadores. 122 p. Monografia (Graduao em
Direito) Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro: Rio de
Janeiro, 2007.
O presente trabalho tem por objetivo examinar a validade da
chamada reformatio in pejus (reforma para pior) no mbito do Direito
Administrativo, em particular, em sede de processo administrativo de cunho
sancionador ou disciplinar. Para tanto, parte da constitucionalizao do
Direito Administrativo e do embate entre princpios clssicos e garantias
fundamentais para definir o vnculo entre o princpio de non reformatio in
pejus e o devido processo legal administrativo. Ademais, para examinar a
transposio do referido princpio da seara penal para a atividade
sancionadora da Administrao Pblica, confronta os dois regimes
jurdicos, traando um paralelo entre ilcitos penais e administrativos, bem
como suas respectivas respostas jurdicas, as sanes. Por fim, aborda a
controvrsia existente acerca da aplicao do princpio que veda a reforma
em prejuzo do recorrente nos processos administrativos, com vistas a
examinar a sua incidncia, ao menos, nos processos de cunho investigativo
e sancionador.
Palavras-chave:
Direito
Administrativo
Constitucionalizao Princpio.
Direito
Penal
Sumrio
Introduo...........................................................................................................
1 A Processualidade Administrativa............................................................. 14
1.1 Conceituao do processo administrativo....................................... 14
1.2 Relao processual administrativa.................................................. 20
1.3 Espcies de processo administrativo............................................... 24
1.4 Princpios norteadores dos processos administrativos.................... 27
2 Devido Processo Legal Administrativo...................................................... 36
2.1 O devido processo legal e o processo administrativo..................... 36
2.2 Ampla defesa e contraditrio.......................................................... 43
3 A Atividade Sancionadora da Administrao Pblica............................. 50
3.1 A sano administrativa.................................................................. 50
3.2 A unidade do poder punitivo do Estado.......................................... 57
3.3 Princpios de Direito Penal e o devido processo legal
sancionador.......................................................................................................... 66
4 O Princpio de Non Reformatio in Pejus..................................................... 74
4.1 Introduo ao tema.......................................................................... 74
4.2 - Reformatio in pejus no processo penal............................................ 78
4.3 Reformatio in pejus no processo civil............................................. 81
5 Reformatio in Pejus nos Processos Administrativos Sancionadores........ 84
5.1 Introduo ao tema.......................................................................... 84
5.2 Delimitao da controvrsia............................................................ 86
5.3 Vedao da reformatio in pejus no processo administrativo
sancionador.......................................................................................................... 91
5.4 - Interpretao do artigo 64 da Lei n. 9.784/99............................... 104
5.5 Reformatio in pejus e controle de legalidade dos atos
administrativos................................................................................................... 110
Concluso.......................................................................................................... 113
Bibliografia....................................................................................................... 117
Introduo
De todas as manifestaes jurdicas hoje rediscutidas luz do
fenmeno constitucionalista1 , provavelmente, no Direito Administrativo
que o embate entre antigos paradigmas e direitos fundamentais se torna
mais combativo. Os princpios da legalidade estrita, da indisponibilidade e
da supremacia do interesse pblico, sempre impassveis enquanto
verdadeiros pilares do regime administrativista, acomodam-se com
dificuldade
aos
novos
tempos,
resistindo
bravamente
hordas
exorbitantes do direito comum cuja justificativa terica seria a de melhor atender consecuo
do interesse pblico.
4
O outro elemento fundamental e determinante para a formao de um Direito Administrativo foi
a teoria da separao dos poderes, formulada por Montesquieu.
5
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo - RDA. Rio de
Janeiro, n. 239, p. 1-31, jan./mar. 2005; e BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalizao do
direito administrativo no Brasil: um inventrio de avanos e retrocessos. Revista Brasileira de
Direito Pblico RBDP. Belo Horizonte, ano 4, n. 14, p. 9-53, jul./set. 2006.
6
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo - RDA. Rio de
Janeiro, n. 239, jan./mar. 2005, p. 3.
10
12
11
12
dos
processos
administrativos
sancionadores,
13
13
1. A Processualidade Administrativa
1.1. Conceituao do processo administrativo
em
conformidade
com
ordem
jurdica,
enquadra-se
14
NADER, Paulo. Introduo ao estudo do direito. 23 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p.319; e
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 27ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p 199.
15
PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de direito civil, vol. I. 20 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2004, p.475.
16
Neste sentido, confira-se: MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2004. p. 158.: Em muitos conceitos de ato administrativo aparece a
locuo manifestao de vontade do Estado, pois o direito civil a utiliza para definir o ato e o
negcio jurdico nas relaes entre particulares. O uso desses termos poderia levar idia de
vontade como fator subjetivo. Na verdade, as decises administrativas no so tomadas sob um
enfoque particularizado, para produzir efeitos sobretudo entre partes; uma das caractersticas das
deciss administrativas encontra-se na avaliao mais ampla dos interesses em confronto e no
sentido de efeitos no todo, mesmo naquelas que, aparentemente, repercutem no mbito restrito.
Hoje, deve-se entender a vontade, que se exprime no ato administrativo, no como um fato
psquico, de carter subjetivo, mas como um momento objetivo. uma das conseqncias do
principio da impessoalidade que norteia as atividades da Administrao brasileira (art. 37, caput,
da CF).
15
20
Maral Justen Filho aponta que procedimentalizao da atividade administrativa decorre de uma
exigncia do Estado Democrtico de Direito; veja-se: JUSTEN FILHO, Maral. Ampla defesa e
conhecimento de argies de inconstitucionalidade e ilegalidade no processo administrativo.
Revista Dialtica de Direito Tributrio. So Paulo, n. 25, out. 1997, p. 74.: O procedimento
consiste em sucesso predeterminada de atos, encadeados logicamente entre si e acarreta dois
efeitos fundamentais. Por um lado, a procedimentalizao produz impossibilidade de decises
imediatas e de escolhas fundadas em critrios meramente subjetivos da autoridade. Por outro,
assegura a participao dos interessados na formao do ato estatal. Todo ato de autoridade
dever ser antecedido da oportunidade para manifestao dos possveis interessados.
18
Para outras definies, confira-se: CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo
administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 33.
19
CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora
Revista dos Tribunais, 1999. p. 27.: para o processualista de hoje, o campo do processo civil est
mais que abandonado e trabalhado por predecessores, ao passo que o processo administrativo, ao
contrrio, conseqncia de emaranhado confuso e pouco tentador.
20
Conforme registram Suzani Andrade Ferraro e Manoel Messias Peixinho, no direto brasileiro
no h uniformidade entre os juristas a respeito da precisa conceituao do processo
administrativo. (FERRARO, Suzani Andrade; PEIXINHO, Manoel Messias. Processo
administrativo previdencirio. In. Direito previdencirio em debate. Curitiba: Juru, 2007, p. 132)
16
Como ser desenvolvido em momento oportuno, a opo legislativa pela unificao do processo
administrativo sob um mesmo diploma legal acabou por acarretar injustias nos processo
administrativo sancionadores, cabendo ao intrprete, mediante uma anlise teleolgica e vinculada
ao ordenamento jurdico, reconhecer os contornos especiais inerentes a qualquer processo
punitivo. O ponto ser aprofundado no terceiro captulo.
22
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004. p. 191.
23
Sobre a fase instrumentalista pela qual passa o direito processual moderno, confira-se: CINTRA,
Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria
Geral do Processo. 21 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 45.
24
Sobre a proximidade entre as funes executiva e judiciria e a teoria da separao de poderes,
vide: JUSTEN FILHO, Maral. Ampla defesa e conhecimento de argies de
inconstitucionalidade e ilegalidade no processo administrativo. Revista Dialtica de Direito
Tributrio. So Paulo, n. 25, out. 1997, p.69-70.
17
diferena apontada vlida para distinguir ambos os processos como espcies do
mesmo gnero, no o quando com ela se pretende negar o cunho de verdadeiro
processo ao conjunto de atuaes mediante as quais a Administrao dita sua
resolues, especialmente na medida em que estas afetam os direitos dos
25
particulares.
25
CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora
Revista dos Tribunais, 1999. p. 33.
26
Tais direitos e garantias fundamentais, que hoje se irradiam ao processo administrativo de forma
categrica, sero desenvolvidos, com maior profundidade, no segundo captulo do presente
trabalho.
27
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2006. p.435.
28
Refutando esse entendimento, CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo.
3ed. Rio de Janeiro: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 30.: No tm razo os autores que
afirmam ser errneo falar-se em processo administrativo, em vez de empregar-se a exata
expresso procedimento administrativo (Frederico Marques, Elementos... cit., p. 384), em
primeiro lugar, porque a primeira expresso empregada tambm para designar os pases em
que existe o instituto do contencioso administrativo, em segundo lugar, porque a expresso
processo administrativo, em sentido amplo, no designa apenas as composies de lide, mas a
atividade dos rgos do Estado, dirigida na concretizao de relaes jurdicas anteriormente
estabelecidas pelo direito material.
18
29
19
33
20
1.2. Relao Processual Administrativa
35
. Da mesma forma,
preferindo-se
designaes
como
interessados
ou
34
21
22
H, em cada Estado, trs espcies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das
coisas que dependem do direito das gentes, e o poder executivo das que dependem do direito
civil (MONTESQUIEU apud ALBUQUERQUE, J. A. Guilhon. Montesquieu: sociedade e poder.
In: WEFFORT, Francisco (Coord.). Os clssicos da poltica. So Paulo: Editora tica, 2002, v. 1,
p. 173). Montesquieu ressalta, alis, a interpenetrao de funes judicirias, legislativas e
executivas. Basta lembrar a prerrogativa de julgamento pelos pares nos casos de crimes polticos
para perceber que a separao total no necessria nem conveniente. (ALBUQUERQUE, J.
A. Guilhon. Montesquieu: sociedade e poder. In: WEFFORT, Francisco (Coord.). Os clssicos da
poltica. So Paulo: Editora tica, 2002, v. 1, p. 119).
39
JUSTEN FILHO, Maral. Ampla defesa e conhecimento de argies de inconstitucionalidade e
ilegalidade no processo administrativo. Revista Dialtica de Direito Tributrio. So Paulo, n. 25,
out. 1997, p. 70.
40
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n.
239, p.1-31, jan./mar. 2005.
41
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n.
239, p.1-31, jan./mar. 2005. p. 4.: Note-se que tal circunstncia subverte, a um s golpe, os dois
postulados bsicos do Estado de Direito em sua origem liberal: o princpio da legalidade e o
princpio da separao de poderes. De fato, a atribuio do poder legislativo em matria
administrativa jurisdio administrativa no se coaduna com as noes clssicas da legalidade
como submisso vontade geral expressa na lei (Rousseau) e partilha de funes entre os poderes
(Montesquieu). Nenhum cunho garantstico dos direitos individuais se pode esperar de uma
Administrao Pblica que edita suas prprias normas jurdicas e julga soberanamente seus
litgios com os administrados.
23
depender
do
tipo
de
processo
administrativo
Pblica
administrado,
como
nos
processos
42
CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora
Revista dos Tribunais, 1999. p. 38.
43
CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora
Revista dos Tribunais, 1999. p. 38.
24
1.3. Modalidades
25
47
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005. p.782.
48
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2007. p. 694.
26
Hely Lopes Meirelles reconhece essa aplicao, embora repute-a meramente subsidiaria,
conferindo supremacia aos princpios clssicos de Direito Administrativo. Afirma o autor que
Nesses procedimentos so adotveis, subsidiariamente, os preceitos de processo penal comum,
quando no conflitantes com as normas administrativas pertinentes. (MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito administrativo brasileiro. 33ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2007. p. 695).
50
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005. p. 779. O autor tambm adota como ns a classificao de
Hely Lopes Meirelles, embora parcialmente, para diferenciar os processos pelos objetos
especficos a que visam. Sua classificao dualista, contudo, til para o presente trabalho, pois
estabelece dois grandes gneros de processos administrativos: os litigiosos e os no-litigiosos.
51
Essa distino importante para se examinar a aplicao dos princpios do contraditrio e ampla
defesa, cuja observncia em processos litigiosos em geral foi expressamente imposta pela
Constituio Federal de 1988, em seu artigo 5, LV. Examinaremos a aplicao desses princpios
nos processos administrativos no segundo captulo.
27
por
semelhana,
aos
processos
judiciais,
inclusive
Embora
bastante
heterogneas
as
espcies
de
processos
28
observados
pela
Administrao
Pblica
nos
processos
29
que
constitucionais
regem a
da
atividade
Administrao,
administrativa57,
expressos
os
princpios
implcitos,
sero
30
lei. , em suma: a consagrao da idia de que a Administrao pblica s pode
ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade
administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na expedio de
comandos complementares lei.
Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido
profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um
propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto o
administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos,
perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma geral, abstrata e por
isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo que o
colgio representativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo
social garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao
61
desta vontade geral.
61
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2007. p.97.
62
Como tratamos brevemente na introduo deste trabalho, essa releitura do princpio da
legalidade estrita no imune de controvrsias e decorre da constitucionalizao do Direito
Administrativo. Neste sentido, dentre outros: JUSTEN FILHO, Maral. Ampla defesa e
31
concretizando
fenmeno
da
processualidade
administrativa65.
Os princpios de contraditrio e ampla defesa so garantias que
decorrem do devido processo legal66. Consubstancia a exigncia de um
processo formal regular para que a liberdade ou os bens de quem quer que
seja sejam atingidos, bem como a garantia de que nenhuma deciso gravosa
conhecimento de argies de inconstitucionalidade e ilegalidade no processo administrativo.
Revista Dialtica de Direito Tributrio. So Paulo, n. 25, out. 1997, p. 73.
63
Neste sentido, BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de
proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro, n. 239, jan./mar. 2005. p. 6 e ss.
64
BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n.
239, jan./mar. 2005, p.1-31. Ademais, sobre o controle de constitucionalidade pelo Poder
Executivo, confira-se JUSTEN FILHO, Maral. Ampla defesa e conhecimento de argies de
inconstitucionalidade e ilegalidade no processo administrativo. Revista Dialtica de Direito
Tributrio. So Paulo, n. 25, out. 1997, p. 68-79.
65
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2007. p. 102.
66
Neste sentido, confira-se FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2006. p. 441.
32
a um dado sujeito ser tomada sem que lhe seja oferecida oportunidade para
se defender e expor argumentos prprios, inclusive para recorrer das
decises tomadas67.
Os contornos de um devido processo legal, bem como as garantias
acima desenvolvidas, sero examinados com maior profundidade em
captulo especfico.
Tambm se relaciona ao due process of law o princpio da
impessoalidade, que se traduz no afastamento de inclinaes ou interesses
pessoais na formao do ato administrativo. Impessoalidade , portanto, um
princpio que, no obstante genrico para toda e qualquer manifestao
administrativa, assume contornos especficos nos processo administrativos,
enquanto garantia de que o processo ser conduzido na mais estrita
imparcialidade. Parece-nos, ademais, que, nos processos administrativos
sancionadores, o princpio da impessoalidade encontra no princpio
constitucional da presuno de inocncia um natural desdobramento, sem o
qual a sua observncia no seria possvel68.
A despeito do necessrio preestabelecimento do modus operandi
obrigatrio para que o Poder Pblico exprima suas decises, que decorre do
devido
processo
legal,
atribui-se
tradicionalmente
ao
processo
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2007. p. 111.
68
Sobre a aplicao de princpios tradicionalmente relacionados ao processo penal, vide terceirp
captulo deste trabalho.
69
GASPARINI, Digenes apud COSTA, Nelson Nery. Processo administrativo e suas espcies.
4ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 19.
70
Neste sentido COSTA, Nelson Nery. Processo administrativo e suas espcies. 4ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2007. p. 19.: Por outro lado, os princpios do contraditrio e da ampla defesa
fazem com que os prazos para alegaes, notificaes dos sujeitos e outros atos no possam ser
considerados excesso de formalismo, mas garantias dos administrados e servidores. No obstante,
nos processos fiscal e disciplinar deve prevalecer o princpio da relevncia das formas jurdicas,
em razo da natureza da discusso produzida nestes processos administrativos.
33
COSTA, Nelson Nery. Processo administrativo e suas espcies. 4ed. Rio de Janeiro: Forense,
2007. p. 5.: Em razo das inmeras e diversas situaes que existem de fato, nas quais h a a
participao do Poder Pblico, surgem as diferentes formas de dar-se resposta a tais demandas,
desde a mais simples at o procedimento rgido e formal presente no processo administrativo
disciplinar.
72
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2007. p. 118.
73
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2007. p. 120.
74
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2007. p. 93.
34
administrativo,
sobretudo
em
decorrncia
da
sua
tradicionais
mais
importantes
aplicveis
aos
processos
35
79
37
None shall be condemned without trial. Also, that no man, of what state or
condition that he be, shall be put out of land or tenement, nor taken or
imprisoned, nor disinherited, nor put to death, without being brought to answer
83
by due process of law .
83
Ningum ser condenado sem julgamento. Tambm, nenhum homem, de qualquer estado ou
condio que seja, ser retirado de sua terra ou imvel, nem preso ou encarcerado, nem
deserdado, nem condenado morte, sem que lhe seja permitido defender-se atravs do devido
processo legal.
84
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2006. p. 443; e MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2004. p. 198.
85
CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade. 4ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. p. 29; e HARGER, Marcelo, O
processo administrativo e a reformatio in pejus. Revista Forense. Rio de Janeiro: Forense, n. 371,
jan./fev. 2004, p. 207.: Inicialmente o instituto representava uma garantia apenas de ndole
processual. Assegurava-se somente o direito a um procedimento ordenado. Posteriormente, foram
asseguradas garantias processuais mnimas a serem obedecidas para que um processo fosse
reconhecido como devido processo legal.
86
Conforme ensina Siqueira Castro, a 5 emenda, uma das 10 emendas aditivas Constituio da
Filadlfia que compunham o Bill of Rights, consagrou expressamente o devido processo legal,
incorporando-o ao ordenamento jurdico norte-americano. Na traduo do autor, estabelecia a 5
emenda, dirigida aos Poderes e s autoridades da Unio Federal, que Nenhuma pessoa ser (...)
privada da vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal (CASTRO, Carlos
Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade. 4ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. p. 24). Aps o trmino da guerra
civil, e como conseqncia da abolio da escravatura, foram aprovadas mais trs emendas (13,
14 e 15), cujo objetivo era precisamente garantir os direitos e garantias dos cidados aos exescravos e seus descendentes. Ademais, teve a 14 emenda tambm o efeito de estender o devido
processo legal aos Estados da Federao, estabelecendo expressamente que: Nenhum Estado
privar qualquer pessoa da vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal
(CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade. 4ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. p. 25 e 26).
38
(...) para estender a todas as pessoas nascidas nos Estados Unidos a plenitude
dos direitos de cidadania, proclamou a festejada 14 Emenda, em sua primeira
parte: All persons born or naturalized in the United States, and subject to the
jurisdiction there of, are citizens of the United States and of the State where in
there reside. No States shall make or enforce any law which shall abridge the
privileges or immunities of citizens of the Unites States; nor shall any State
deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor
deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws. A
traduo vernacular dessa emenda constitucional pode assim ser redigida: Todas
as pessoas nascidas ou naturalizadas nos Estados Unidos e sujeitas sua
jurisdio so cidados dos Estados Unidos e do Estado onde residam. Nenhum
Estado editar ou aplicar qualquer lei que prejudique os privilgios e
imunidades dos cidados americanos; tambm nenhum Estado privar qualquer
pessoa de sua vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal, nem
87
negar a qualquer pessoa dentro de sua jurisdio a igual proteo da lei.
39
91
Para aprofundamento do tema, vide CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo
legal e os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. 4ed. Rio de Janeiro: Editora
Forense, 2006. p. 29 e ss. O autor traa a evoluo da garantia do devido processo legal,
notadamente com base em estudo da evoluo jurisprudncia norte-americana. Tambm neste
sentido, confira-se FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2006. p.443.
92
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 8ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2006. p.443
40
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004. p. 198 e ss.
94
CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. O devido processo legal e os princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade. 4ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. p. 354.
41
ser
questionada,
tendo
em
vista
expressa
previso
42
43
2.2. Ampla defesa e contraditrio
99
44
45
existir para apurao de condutas passveis de penas graves, enquanto outras
penas seriam aplicadas sem processo, deixa de prevalecer vista do disposto no
inc. LV do art. 5, da CF. Portanto, no h de se admitir a punio pelo critrio da
verdade sabida, em virtude do qual se conferia autoridade o poder de aplicar, de
imediato, penas leves (exemplo: repreenso e suspenso curta), quando tivesse
104
conhecimento direto da falta cometida.
104
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004. p. 201.
105
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004. p. 109.
106
Neste sentido, confira-se HARGER, Marcelo, O processo administrativo e a reformatio in
pejus. Revista Forense. Rio de Janeiro: Forense, n. 371, jan./fev. 2004, p.209; e CINTRA, Antnio
Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria Geral do
Processo. 21 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005,p. 59: Em sntese, o contraditrio
constitudo por dois elementos: a) informao; b) reao (esta, meramente possibilitada, nos
casos de direitos disponveis). O contraditrio no admite excees: mesmo nos casos de
urgncia, em que o juiz, para evitar o periculum in mora, prov inaudita altera parte (CPC, arts.
929, 32, 937, 813 ss.), o demandado poder desenvolver sucessivamente a atividade processual
plena e sempre antes que o provimento se torne definitivo. Em virtude da natureza constitucional
do contraditrio, deve ele ser observado no apenas formalmente, mas sobretudo pelo aspecto
substancial, sendo de se considerar inconstitucionais as normas que no o respeitem.
107
GRINOVER, Ada Pellegrini. Princpios processuais e princpios de direito administrativo no
quadro das garantias constitucionais. Revista Forense. Rio de Janeiro, n. 387, set./out. 2006, p.5-6.
108
Por essa razo, necessria ao exerccio do contraditrio a observncia dos princpios da
publicidade e da transparncia da Administrao Pblica. Tais princpios so inerentes ao Estado
Democrtico de Direito, pois se o soberano pudesse ocultar informaes acerca das suas
atividades, no seria possvel falar que o poder detido pelo povo, ou seja, que h democracia.
Conforme ensina Celso Antnio Bandeira de Melo, na esfera administrativa o sigilo s se
admite, a teor do art. 5, XXXIII, precitado, quando imprescindvel segurana da Sociedade e
do Estado (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.111).
46
se
confere
certa
discricionariedade
para
delinear
as
109
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004. p. 199-200.
110
FERRARO, Suzani Andrade; PEIXINHO, Manoel Messias. Processo administrativo
previdencirio. In. Direito previdencirio em debate. Curitiba: Juru, 2007, p. 135.
111
Como indicamos anteriormente, Gustavo Binenbojn sugere uma contradio no contencioso
administrativo, que rompe com a idia de separao entre o juiz e a parte, o julgador e o acusador.
Veja-se: BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de
proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro, n. 239, jan./mar. 2005. p. 8.
112
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 1993, p. 98.
47
48
e deciso que, unilateralmente, cancela deciso anterior. Incidncia da garantia do
contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo
administrativo. (...) 10. Mandado de Segurana deferido para determinar
observncia do princpio do contraditrio e da ampla defesa (CF art. 5 LV).
(...)
Assinale-se, por outro lado, que h muito vem a doutrina constitucional
enfatizando que o direito de defesa no se resume a um simples direito de
manifestao no processo. Efetivamente, o que o constituinte pretende assegurar
como bem anota Pontes de Miranda uma pretenso tutela jurdica (...).
Da afirmar-se, correntemente, que a pretenso tutela jurdica, que corresponde
exatamente garantia consagrada no art. 5 LV, da Constituio, contm os
seguintes direitos:
1) direito de informao (Recht auf Information), que obriga o rgo julgador a
informar parte contrria dos atos praticados no processo e sobre os elementos
dele constantes;
2) direito de manifestao (Recht auf usserung), que assegura ao defendente a
possibilidade de manifestar-se oralmente ou por escrito sobre os elementos
fticos e jurdicos constantes do processo;
3) direito de ver seus argumentos considerados (Recht auf Bercksichtigung), que
exige do julgador capacidade, apreenso e iseno de nimo (Aufnahmefhigkeit
114
und Aufnahmebereitschaft) para contemplar as razes apresentadas (...).
49
administrativo
sancionador,
parece-nos
essencial
analisar
os
prprios
atos
estabelecidos
praticados
em
seu
51
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 27ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p 72.
CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora
Revista dos Tribunais, 1999, p. 74 75.
117
Discute-se muito a finalidade da pena na doutrina penal, o que implica em reflexos na questo
das sanes administrativas retributivas. Neste sentido, confira-se o entendimento de Rafael
Munhoz de Mello, para quem reconhecer que a sano administrativa retributiva esgota-se na
imposio de um mal ao infrator no significa aceitar que a finalidade de tal medida seja a de
punir. A finalidade da sano retributiva, penal ou administrativa, preventiva: pune-se para
prevenir a ocorrncia de novas infraes, desestimulando a prtica de comportamentos
tipificados como ilcitos. (MELLO, Rafael Munhoz de. Sano Administrativa e o Princpio da
Culpabilidade. Revista de Direito Administrativo e Constitucional - A&C. Belo Horizonte, n. 22,
out./dez. 2005, p. 28.)
116
52
de
direito
civil.
Outras,
contudo,
guardam
finalidade
118
CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica do processo administrativo. 3ed. Rio de Janeiro: Editora
Revista dos Tribunais, 1999. p. 75.: Em sentido tcnico, a sano ou pena sempre um meio
indireto sobre o qual o legislador se apia para conseguir a observncia de usa lei (Guido
Zanobini, L Sanzioni Amministrative, p.1). Sano tpica, mas no nica, a pena.
119
MELLO, Rafael Munhoz de. Sano Administrativa e o Princpio da Culpabilidade. Revista de
Direito Administrativo e Constitucional - A&C. Belo Horizonte, n. 22, out./dez. 2005, p. 28.
53
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 27ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 76.:
podemos afirmar que, em nossos dias, o Estado continua sendo a entidade detentora por
excelncia da sano organizada e garantida
121
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 55.
122
Catedrticos da Universidad Complutense de Madrid.
123
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho
administrativo II. 7ed. Madrid (Espanha): Civitas, 2001. p. 161.
54
55
128
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 74.
129
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho
administrativo II. 7ed. Madrid (Espanha): Civitas, 2001. p. 161.
130
Lembramos que nem todas as sanes administrativas tm carter retributivo, de forma que
essa proximidade com as sanes penais no ocorre sempre. H formas de sano que se
aproximam das sanes de natureza civil, embora tais sanes no sejam o foco desse estudo.
Neste sentido, vide OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2000. p. 74.: Apesar do carter aflitivo das sanes
administrativas e das sanes penais (elemento comum a ambas), nem todas sanes
administrativas apresentam ntimo parentesco com as sanes criminais. Veja-se, por exemplo, a
multa administrativa. Esta parece muito mais prxima do direito civil do que do direito penal.
131
MELLO, Rafael Munhoz de. Sano Administrativa e o Princpio da Culpabilidade. Revista de
Direito Administrativo e Constitucional - A&C. Belo Horizonte, n. 22, out./dez. 2005, p. 31.: A
sano administrativa retributiva esgota-se na aplicao de um mal ao infrator. Trata-se de
medida de simples retribuio pela prtica da infrao, sem qualquer pretenso de ressarcimento
do dano causado pela conduta delituosa, ou de restaurao do status quo ante.
132
Fabio Medina Osrio, em crtica definio de sano administrativa proposta por Jose Suay
Rincn, aponta que, de um modo geral, o elemento teleolgico no se encerra em uma finalidade
puramente repressora, pois haveria tambm um fim corretivo ou pedaggico. (OSRIO, Fbio
Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000. p.
78.)
56
Portanto,
conclumos
que
para
se
caracterizar
sano
133
As chamadas medidas de polcia, por exemplo, embora impliquem em restrio de direitos dos
particulares, no se confundem com as medidas sancionadoras. Isso porque no h nas medidas de
polcia o efeito aflitivo direcionado a uma finalidade intimidatria e repressiva, mas uma
interveno no domnio econmico pra manuteno ou consecuo da ordem no uso de bens e
servios pblicos. Com efeito, as medidas de polcia comumente so aplicadas previamente ao
descumprimento de uma norma e, quando posterior, tem por conseqncia desconstituir o ato
perturbador da ordem, procedendo, assim, ao controle de legalidade. Sobre a distino, vejase:OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 83 e ss. Percebemos, portanto, que as medidas de polcia se relacionam e
justificam pela noo de supremacia do interesse pblico, que possibilita Administrao Pblica
intervir na atividade dos particulares em prol do interesse da sociedade e pela manuteno da
ordem.
134
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho
administrativo II. 7ed. Madrid (Espanha): Civitas, 2001. p. 164.
57
135
58
59
decorreriam
de
consideraes
acerca
do
grau
de
substancial entre
sanes penais e
sanes
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 104.
60
61
62
148
63
El Derecho Penal y el Administrativo, en este aspecto, no son compartimentos
estancos y, por ello, la despenalizacin de conductas para tipificarlas como
infracciones, cuya naturaleza intrnseca es la misma, no puede menoscabar los
derechos fundamentales o humanos del imputado o acusado. () Una vez
promulgada la Constitucin, resulta claro que su artculo 25, donde se reconoce
implcitamente la potestad administrativa sancionadora tiene como soporte
terico la negacin de cualquier diferencia ontolgica entre sancin y pena. En tal
sentido, resulta expresiva y concluyente la Sentencia de 8 junio 1981 (RTC
1981\18), en la cual el Tribunal Constitucional afirma que los principios
inspiradores del orden penal son de aplicacin con ciertos matices al derecho
Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitucin y una
reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, hasta el punto de que un
mismo bien jurdico puede ser protegido con tcnicas administrativas y penales
150
150
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 107.
151
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 102.
64
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 109 e ss. Veja-se, ainda, Edilson Pereira Nobre Jnior, para quem, embora
ambas as sanes penais e administrativas tenham diferenas essenciais, aplicam-se s ltimas os
princpios do direito penal: Essa distino ontolgica, no entanto, no pode olvidar que, tanto no
ilcito criminal como no administrativo, est-se ante situao ensejadora da manifestao punitiva
do Estado. Segue-se, em linha de princpio, nada haver a obstar, antes a recomendar, serem os
postulados retores da aplicao das punies criminais, cuja sistematizao doutrinria e
legislativa bem anterior ordenao das sanes administrativas, a estas aplicveis. H
necessidade, porm, de restarem sempre consideradas as peculiaridades das ltimas. (NOBRE
JNIOR, Edilson Pereira. Sanes administrativas e princpios de direito penal. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro, n. 219, p.127-151, jan./mar. 2000. p. 128).
153
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 135
65
englobam os revisivos por provocao, quer seja do interessado, quer seja de
qualquer administrado, como tambm, por meio do direito de petio, os
sancionatrios e os disciplinares.
Sem dvida, devem todos eles respeito aos princpios j arrolados, mas, tambm,
aos peculiares de cada um deles. De conseguinte, se estivermos diante de
processo revisivo de atos administrativos no punitivos, aplicaremos os
princpios do Direito Processo Civil. Porm, se diante quer da aplicao de
sanes, quer de reviso de ditas sanes, deveremos aplicar princpios de Direito
154
Penal.
punitivas,
reconhecendo
ao
acusado
garantias
154
66
III - Na imposio de penalidades administrativas deve-se tomar como infrao
continuada, a srie de ilcitos da mesma natureza, apurados em uma s autuao.
156
(grifo nosso)
STJ, REsp 39555/PE, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, Braslia, 28.mar.1994
MELLO, Rafael Munhoz de. Sano Administrativa e o Princpio da Culpabilidade. Revista de
Direito Administrativo e Constitucional - A&C. Belo Horizonte, n. 22, out./dez. 2005, p. 31.: Tais
princpios integram o ncleo do regime jurdico punitivo, aplicvel a toda manifestao do ius
puniendi estatal, seja ele exercido pela aplicao de sanes penais, seja ele exercido pela
imposio de sanes administrativas retributivas.
157
67
do
sanes
158
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 134. No mesmo sentido, o Tribunal Superior espanhol, embora reconhea a
incidncia de princpios comuns atividade sancionatria, salienta que a aplicao ocorre com
certos matizes, como registra ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn.
Curso de derecho administrativo II. 7ed. Madrid (Espanha): Civitas, 2001. p. 166-167.
159
MELLO, Rafael Munhoz de. Sano Administrativa e o Princpio da Culpabilidade. Revista de
Direito Administrativo e Constitucional - A&C. Belo Horizonte, n. 22, out./dez. 2005, p. 25.
68
punitiva,
de
forma
que,
como
conclumos,
embora
69
Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o autorizasse, instituiu taxa
para registro de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e
estabeleceu sanes para a hiptese de inobservncia de requisitos impostos
aos contribuintes, com ofensa ao princpio da legalidade estrita que
disciplina, no apenas o direito de exigir tributo, mas tambm o direito de
punir. Plausibilidade dos fundamentos do pedido, aliada convenincia de
pronta suspenso da eficcia dos dispositivos impugnados. Cautelar deferida.
(grifo nosso)161
Reconhecida
necessidade
de
que
infraes
sanes
princpio
de
observncia
necessria
nos
processos
STF, ADI-MC 1823/DF, Rel. Ministro ILMAR GALVO, Braslia, 30 abr. 1998.
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 206.
163
NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Sanes administrativas e princpios de direito penal.
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 219, p.127-151, jan./mar. 2000. p.144.
164
NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Sanes administrativas e princpios de direito penal.
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 219, p.127-151, jan./mar. 2000. p.145.
162
70
165
71
Outro
desdobramento
do
princpio
da
proporcionalidade,
173
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 312-338; NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Sanes administrativas e
princpios de direito penal. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 219, jan./mar.
2000. p.141; e ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho
administrativo II. 7ed. Madrid (Espanha): Civitas, 2001. p. 175-177.
170
MELLO, Rafael Munhoz de. Sano Administrativa e o Princpio da Culpabilidade. Revista de
Direito Administrativo e Constitucional - A&C. Belo Horizonte, n. 22, out./dez. 2005, p. 38.
171
Para um estudo de direito comparado, confira-se ENTERRA p. 175-176.: Se pretendi en
tiempos que la responsabilidad administrativa a efectos de sanciones administrativas era una
responsabilidad objetiva, que no requeria dolo o culpa en la conducta sancionable. Esta posicin
fue condenada, primero por la jurisprudencia, desde mediados de los aos setenta, despus por la
regla de la aplicacin general de los principios del Derecho Penal al Derecho sancionador
administrativo que recebi respaldo constitucional en el artculo 25 tantas veces citado. Uno de
esos principios es justamente el de culpabilidad, que supone imputacin y dolo o culpa en la
accin sancionable.
172
Art. 20. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de culpa, os atos sob
qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos,
ainda que no sejam alcanados
72
73
administrativa como jurisdiccional que se base en la condicin o conducta de las
personas de cuya apreciacin derive un resultado sancionatorio o limitativo de
sus derechos (S. 8 marzo 1985).176
176
75
regimes
monrquicos
teve
notvel
desenvolvimento
180
RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 10ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005.
p. 49.
181
RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 10ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005.
p. 50.
182
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido
Rangel. Teoria Geral do Processo. 21 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 59-60.
76
183
77
185
CAPEZ, Fernando. Curso de processo penal. 10ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 40.
GRAU, Joan Verger apud RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 10ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris Editora, 2005. p. 53.
187
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido
Rangel. Teoria Geral do Processo. 21 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 60.
188
RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 10ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005.
p. 57.
186
78
189
79
pelo acusado, vedada est a reforma da deciso para agravar a sano que
lhe foi imposta190. O ponto pacfico na doutrina processual penal:
Vejam que o legislador probe a agravao da pena, ou seja, a piora da situao
processual do ru e, ao mesmo tempo, quando somente ele houver apelado, pois
se houver recurso do Ministrio Pblico porque h pedido para se agravar a
situao do ru. A proibio da reformatio in pejus a consagrao da vedao
do julgamento ultra e extra petita (...)
Por ltimo, devemos salientar que qualquer gravame na situao do ru, havendo
recurso exclusivo, vedado.191
Est proibida, assim, a reformatio in pejus: recorrendo o ru, no possvel
haver reforma da sentena para agravar a sua situao; recorrendo a acusao em
carter limitado, no pode o Tribunal dar provimento em maior extenso contra o
apelado.192
190
80
193
MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 18ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 683.: Tambm
vedada a denominada reformatio in pejus indireta. Anulada uma deciso em face de recurso
exclusivo da defesa, no possvel, em novo julgamento, agravar a sua situao. Como o
Ministrio Pblico se conformara com a primeira deciso, no apelando dela, no pode o juiz,
aps a anulao daquela, proferir uma deciso mais severa contra o ru.
194
Sobre os fundamentos do entendimento minoritrio, vide RANGEL, Paulo. Direito Processual
Penal. 10ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005. p. 749 ss.
195
RANGEL, Paulo. Direito Processual Penal. 10ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005.
p. 748.
81
196
THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil, v.I Teoria geral do
direito processual civil e processo de conhecimento. 44ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p 611.
197
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido
Rangel. Teoria Geral do Processo. 21 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 65.
198
NERY JUNIOR, Nelson. Teoria geral dos recursos. 6ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2004, p. 429.
82
NERY JUNIOR, Nelson. Teoria geral dos recursos. 6ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2004, p. 429.
200
SILVEIRA, Ana Teresa Ribeiro da. A reformatio in pejus e o processo administrativo.
Interesse Pblico: Revista Bimestral de Direito Pblico. Porto Alegre, n. 30, mar./abr. 2005, p. 67.
201
THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil, v.I Teoria geral do
direito processual civil e processo de conhecimento. 44ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 611.
202
SILVEIRA, Ana Teresa Ribeiro da. A reformatio in pejus e o processo administrativo.
Interesse Pblico: Revista Bimestral de Direito Pblico. Porto Alegre, n. 30, mar./abr. 2005, p. 67.
83
administrativos
e,
em
particular,
naqueles
de
sancionatria.
203
STJ, REsp 660459/RS, Rel. (para o acrdo) Ministra Nancy Andrighi, 20 ago. 2007
ndole
in
pejus
nos
processos
administrativos.
Interessa-nos,
constitucional
que
assegura
processualidade
na
esfera
em
processos
judiciais.
Neste
sentido,
diferenciam-se
85
86
87
209
88
211
Sobre a crise por que passa o princpio da supremacia do interesse pblico e a noo de um
interesse pblico abstrato e contrrio aos indivduos e seus direitos, veja-se: BINENBOJM,
Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma
para o direito administrativo. Revista de Direito Administrativo - RDA. Rio de Janeiro, n. 239, p.
1-31, jan./mar. 2005
212
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo, 2. tomo: La defensa del usuario y
del administrado. 5ed. Belo Horizonte: Del Rey e Fundacin de Derecho Administrativo, 2003. p.
IX 38.: En efecto, si bien el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de parte, la
impulsin de ste corresponde prcticamente en todos los casos a La administracin. Ello es as
porque en La actuacin de los rganos administrativos no debe satisfacerse simplemente in
inters individual sino tambin un inters colectivo y El proprio inters administrativo.
89
Como un especial desprendimiento del principio de la legalidad objetiva y
directamente vinculado con la impulsin de oficio, existe tambin el principio de
que la administracin est obligada a considerar todo posible vicio de
ilegitimidad que el acto atacado contenga y no est obligada a ceirse nicamente
a los puntos reclamados por el particular o usuarios; si considera que el acto
impugnado tiene otros vicios que los sealados por los recurrentes, debe tambin
revocar el acto por esos vicios.213
Adstritos,
portanto,
aos
princpios
clssicos
dos
processos
213
90
do
Estado,
de
forma
proteger-se
de
eventuais
91
hierarquia, a fim de no agravar a situao do administrado, com prejuzos
Administrao Pblica. Esse princpio tem a sua aplicao restrita ao Direito
Judicirio e se estende ao terreno do Direito Administrativo to-somente quando
se trata de recurso do prprio interessado em processos quase contenciosos.217
217
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. apud NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Sanes
administrativas e princpios de direito penal. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n.
219, p.127-151, jan./mar. 2000. p. 149.
92
93
218
94
inclusive
para,
eventualmente,
castig-lo
com
maior
veemncia.
Parece-nos, assim, que a reformatio in pejus seria uma prerrogativa
promotora de arbitrariedades e injustias, ainda que, em alguns casos, possa
permitir autoridade aproximar-se da verdade. O risco de arbitrariedades,
contudo, o quanto basta para que entendamos pela sua vedao, tal como
219
95
96
221
97
srio inconveniente de, ao permitir a reformatio in pejus, poder causar um
desestmulo utilizao do constitucional direito de recurso. 224
98
99
228
100
A tese da unidade da pretenso punitiva do Estado foi examinada no terceiro captulo deste
trabalho.
231
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho
administrativo II. 7ed. Madrid (Espanha): Civitas, 2001. p. 532.
232
Dispunha o artigo 119, da LPA, que o rgo competente estava autorizado a decidir cuantas
cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados, o que foi
entendido por muitos como uma cobertura formal para que se procedesse reforma para pior.
Posteriormente, o artigo 113.3, da LPC, de 1999, em compasso com a construo jurisprudencial
espanhola, solucionou a questo sobre a reformatio in pejus, ficando estabelecido que a deciso
101
cuidadosamente
tais
argumentos,
nos
ocorre,
deve ser congruente com os pedido formulados pelos recorrentes, sem que seja agravada a situao
inicial, salvo havendo pedido da parte oposta neste sentido.
233
HARGER, Marcelo, O processo administrativo e a reformatio in pejus. Revista Forense. Rio de
Janeiro: Forense, n. 371, jan./fev. 2004. p. 211.
234
SILVEIRA, Ana Teresa Ribeiro da. A reformatio in pejus e o processo administrativo.
Interesse Pblico: Revista Bimestral de Direito Pblico. Porto Alegre, n. 30, p. 59-76 mar./abr.
2005 p 70 : [...] o princpio da verdade material tambm informa o processo penal, e nem por
isso est autorizada a reformatio in pejus, que vedada, inclusive, por disposio expressa do
Cdigo de Processo Penal. O processo administrativo disciplinar e sancionatrio possuem a
mesma natureza punitiva do processo penal, ambos esto informados pelos mesmos princpios da
ampla defesa e do contraditrio. No h nada que justifique tratamento diferenciado, pois os
direitos a serem resguardados so os mesmos, assim como a proteo conferida pela
Constituio.
102
fundamentais
do
nosso
ordenamento236.
Embora
COSTA, Jos Armando da. Teoria e prtica do processo administrativo disciplinar. 4 ed.
Braslia: Braslia Jurdica, 2002, p. 69-70.
236
Conforme adiantamos na introduo dessa obra, os contornos dos princpios da legalidade
estrita e supremacia do interesse pblico, dentre outros, tem sido alvo de larga discusso, luz da
corrente constitucionalista. Neste sentido, vejam-se: BINENBOJM, Gustavo. A
constitucionalizao do direito administrativo no Brasil: um inventrio de avanos e retrocessos.
Revista Brasileira de Direito Pblico RBDP. Belo Horizonte, ano 4, n. 14, jul./set. 2006, p. 18 e
ss; BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do direito: o triunfo
tardio do Direito Constitucional no Brasil. Revista Brasileira de Direito Pblico RBDP. Belo
Horizonte, ano 3, n. 11, out./dez. 2005. p. 54.
103
104
NO MAIS CONTEMPLADA PELA LEI E AGRAVAR A SITUAO DO
DISCIPLINADO. RECURSO ORDINRIO CONHECIDO E PROVIDO.
(...)
II - O "poder disciplinar", prprio do Estado-administrao, no pode ser
efetivamente confundido com o "poder punitivo" penal, inerente ao Estadosociedade. A punio do ltimo se faz atravs do poder judicirio; j a do
primeiro, por meio de rgos da prpria Administrao. Ambos, porm, no
admitem a 'reformatio in pejus', e muito menos a aplicao de pena no mais
contemplada pela lei.
III - Recurso ordinrio conhecido e provido.240
240
STJ, RMS 3252/RS, Rel. (para acrdo) Ministro Adhemar Maciel, Braslia, 30 nov. 1994.
SILVEIRA, Ana Teresa Ribeiro da. A reformatio in pejus e o processo administrativo.
Interesse Pblico: Revista Bimestral de Direito Pblico. Porto Alegre, n. 30, p. 59-76 mar./abr.
2005.
241
105
106
107
Afinal,
ao
menos
os
processos
administrativos
108
da Lei 9.784/99, notadamente o artigo 65, e seu pargrafo nico. Ora, como
j verificamos, em posio diametralmente oposta ao que se verifica da
leitura do artigo 64, esse dispositivo veda expressamente a reformatio in
pejus, no caso de reviso posterior do processo.
verdade que o instituto da reviso no se confunde com a do
recurso administrativo. A reviso cabvel aps o trmino do processo
administrativo sancionador para que, em sendo reunidos novos elementos
de prova favorveis ao sancionado, seja reaberto o processo e revista a
punio cominada. No entanto, quando comparada com os recursos, em
processos administrativos sancionadores, verificamos que ambos os
institutos se assemelham, pois consubstanciam medidas de defesa contra a
sano imposta pela Administrao Pblica.
Ora, se a reforma para pior a todos os processos administrativos se
justificasse pela observncia aos princpios da legalidade, verdade material,
supremacia do interesse pblico e indisponibilidade, pela mesma razo
deveria ser admitida na hiptese de reviso. Tal como nos recursos
administrativos em processos punitivos, na anlise de documentos novos
pode-se admitir que a Administrao Pblica conclusse pela necessidade
de agravar a penalidade imposta o que, se apenas observados aqueles
fundamentos, justificaria a reformatio in pejus no processo de reviso. Para
uma mesma razo deve haver uma mesma resposta jurdica.
No entanto, no isso que ocorre. Na verdade, percebemos que,
quando trata de processos administrativos em geral, a Lei 9.784/99 admite a
reformatio in pejus, indiscriminadamente. Por outro lado, ao tratar do
instituto da reviso, inerente e exclusivo aos processos sancionadores, a
reformatio in pejus expressamente vedada. Alguma razo parece haver
para tanto.
Neste sentido, entendemos que, analisando o artigo 65, possvel
identificar na lei de processo administrativo uma orientao diferenciadora
necessrio, para que o dispositivo citado possa se harmonizar com a Constituio, que a sua
aplicao se d nas hipteses em que no se discuta a imposio de penalidade.
109
aos
processos
administrativos
sancionadores,
inclusive
247
110
dos
mesmos.
Afinal,
tradicionalmente
se
confere
111
112
segundo, todavia, o ato no rigorosa e objetivamente ilegal; h apenas uma
variao nos critrios subjetivos de apreciao dos elementos processuais. Por
isso, ali pode dar-se a correo do ato, e aqui se daria apenas uma substituio, o
252
que nos parece vedado.
Se o recurso administrativo for considerado sob ngulo subjetivo, como
instrumento de defesa de direitos e interesses do indivduo ou de grupos, a
Administrao seria obrigada a apreci-lo nos termos em que foi interposto, no
podendo agravar a situao do recorrente. Sob prisma objetivo, o recurso
configura um meio de assegurar a legalidade e correo da atividade
administrativa, cabendo autoridade apreciar, no s as alegaes do recurso,
mas reexaminar, no seu conjunto, as circunstncias do ato impugnado; o recurso
desencadeia controle, mas no condiciona a extenso do controle.253
252
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris Editora, 2005. p. 772.
253
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2004. p. 451.
254
SILVEIRA, Ana Teresa Ribeiro da. A reformatio in pejus e o processo administrativo.
Interesse Pblico: Revista Bimestral de Direito Pblico. Porto Alegre, n. 30, mar./abr. 2005. p 72.
Concluso
Vivemos um momento de grande efervescncia promovida pela
constitucionalizao do Direito, com importante influncia sobre os
processos administrativos sancionadores. Afinal, com a Constituio
Federal de 1988, as garantias fundamentais dos litigantes e acusados em
geral foram expressamente estendidas aos processos administrativos,
consagrando, naquela seara, os mesmos princpios que h longo tempo j
tutelam as relaes entre o Estado e os acusados na esfera penal. A previso
de um devido processo legal administrativo, orientado pela garantia de
defesa ampla e do exerccio do contraditrio, incutem no Direito
Administrativo o fenmeno da processualidade, protetor dos administrados
contra o uso arbitrrio e ilimitado do poder.
Nos processos administrativos sancionadores, por sinal, no fazia
sentido algum que assim no fosse. A ausncia de diferenas ontolgicas
entre as sanes de natureza penal e aquelas cominadas pela Administrao
Pblica impe semelhante tratamento jurdico a ambas. Conforme
constatamos, sculos de desenvolvimento da relao entre o Estado e o
acusado na esfera criminal foram, por muito tempo, rechaados pela
atividade sancionadora administrativa, sob o crivo de princpios que, sem
olvidar da importncia que ostentam, legitimavam prticas h muito
rejeitadas pelo ordenamento jurdico. A vinculao da Administrao
legalidade e o seu compromisso com o interesse pblico eram desvirtuados
para fortalec-la em uma seara na qual gozava de inmeros privilgios,
materiais e processuais. Qual a garantia que poderia ter um acusado pela
prtica de infrao administrativa em face de uma Administrao cujas
declaraes presumem-se verdadeiras, e, mais do que isso, so por ela
mesmo julgadas? Qual a segurana que lhe conferida em um processo
que, alm de carente das garantias existentes nos processos judiciais, forma
deciso cujo mrito considerado intangvel pelo controle do Poder
Judicirio?
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115
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Bibliografia
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In:
Lucia
Valle
Figueiredo
(Coord.).
Processo
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