104 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 105

LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN SOCIAL

Y LA GENERACIÓN DE EMPLEO:
EL CASO DE FONCODES

Pedro Francke
Juanpedro Espino
106 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 107

Índice

1. Introducción 109

2. Los programas de infraestructura pública 111

2.1. Temas centrales en los programas de inversión social 113
2.2. Los programas de infraestructura y la generación de empleo 119

3. El funcionamiento de Foncodes 123

3.1. Antecedentes y creación de Foncodes 123
3.2. Estrategia y enfoque conceptual 124
3.3. Población objetivo 126
3.4. Líneas de inversión 127
3.5. Sistemas de operación 128

4. Evaluación de Foncodes 132

4.1. Sobre la calidad de vida y la pobreza 132
4.2. Resultados en modernización de la institucionalidad pública 133
4.3. Resultados en desarrollo de nuevos enfoques conceptuales
para abordar la pobreza rural 133
4.4. Sostenibilidad 134
4.5. Creación de empleo 134

5. Foncodes y el objetivo de generación de empleo 135

5.1. Empleo directo generado durante la construcción de la obra 136
5.2. Empleo indirecto generado por la construcción de la obra 138

Bibliografía 141

Este trabajo fue terminado en julio de 2001. Anexos 144

108 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 109

1. INTRODUCCIÓN

Los fondos sociales y los programas de infraestructura pública (muchas

veces incluidos en los primeros) han sido utilizados como una herramienta
para organizar, dirigir y focalizar el gasto y la inversión social hacia los más
pobres en momentos de shocks o de ajustes macroeconómicos drásticos.
Además de este papel temporal de protección social, los programas de cons-
trucción han jugado un papel muy importante en la provisión permanente de
infraestructura pública en las zonas más pobres relegadas del desarrollo, don-
de no se puede pensar que los servicios básicos indispensables como salud,
educación, saneamiento, electricidad e incluso infraestructura vial sean pro-
vistos por agentes privados. Por último, los fondos también han tratado de
aumentar la productividad y los ingresos de los pobres a través de programas
productivos (reservorios, canales de irrigación, etc.), crédito a microempresas
y capacitación tanto productiva como empresarial.
Los gobiernos han usado estos programas para idear estrategias de
desarrollo sostenibles de mediano y largo plazo canalizando fondos de los
mismos gobiernos y de los organismos multilaterales, los cuales han colabo-
rado con los países de Latinoamérica desde la década de los ochenta. Estos
programas públicos también han sido usados para transferir rápida y tempo-
ralmente ingresos a los más pobres a través de la creación de puestos de
trabajo en la construcción de las obras. Esta forma de transferir ingresos es
considerada como más digna de apoyar a la población pobre que la recep-
ción asistencial de un bono, y además implica beneficios sociales en términos
de las obras y activos producidos.
110 Pedro Francke • Juanpedro Espino
Los fondos de inversión social comprenden diferentes tipos de proyec-
tos, cada uno con su lógica y objetivos particulares. Podemos mencionar la
construcción de infraestructura social (escuelas, postas médicas), infraestruc-
tura económica (reservorios, obras de irrigación, talleres), crédito a micro y
pequeños empresarios, programas de salud y alimentación, capacitación y
apoyo a la producción, etc. En este trabajo analizaremos únicamente las obras
de construcción de infraestructura. La razón es que estas obras se caracteri-
zan por tener un impacto inmediato sobre la población a través de la genera-
ción de empleo temporal, y por eso representan una opción de política de
corto plazo que el gobierno actual debería implementar.
Durante la década de los 90s se intentó alcanzar los objetivos de gene-
ración de empleo y construcción de infraestructura a través de diferentes
programas; entre ellos destacó el Fondo Nacional de Compensación y Desa-
rrollo Social (Foncodes), que se convirtió en el canalizador más grande de
fondos del Estado y de préstamos internacionales. Sus acciones se han con-
centrado mayoritariamente en la construcción de infraestructura educativa y
de salud y en el desarrollo de proyectos productivos. Sin embargo, el objeti-
vo de generación de empleo y transferencia de ingresos a la población más
pobre no fue el principal eje alrededor del cual se programaron las inversio-
nes, sino que se siguieron otros mecanismos de priorización. Foncodes ha
logrado llegar a las provincias más alejadas y más pobres del país haciendo
que la población participe de las decisiones que se toman; pero subsiste una
larga lista de dificultades que intentamos abordar en este informe, no a ma-
nera de crítica, sino como una lección para rediseñar la estrategia de este
programa público. En este sentido, el propósito del presente trabajo es dar
una mirada al objetivo, el funcionamiento y la lógica de los programas de
construcción de infraestructura pública con especial énfasis en Foncodes, con
la finalidad de proponer una alternativa para su funcionamiento.
Foncodes no ha realizado exclusivamente proyectos de construcción;
también ha invertido en proyectos productivos y, en los últimos años, ha
realizado compras a microempresas para proveer de mobiliario escolar, útiles
y uniformes. En este sentido, podría ser catalogado como un fondo de inver-
sión social. Sin embargo, las obras de construcción han sido largamente las
más importantes y es en ellas en las que nos centraremos, como si se tratara
de un programa de construcción de infraestructura.
Durante la década pasada Foncodes no fue el único programa público
constructor de obras. Entre otros, destacaron el Programa de Infraestructura
en Educación y Salud (Infes) en la construcción de aulas y postas médicas; el
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 111
Suelos (Pronamachcs) en programas de irrigación, conservación de suelos y
reforestación; el Programa de Caminos Rurales del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones en infraestructura vial rural; y el Programa de Apoyo al
Repoblamiento (PAR) que llevaba a cabo diferentes tipos de obras en zonas
afectadas por la violencia terrorista.
Este documento está organizado de la siguiente manera: la segunda
sección consiste en una revisión bibliográfica acerca de los programas de
construcción de infraestructura en países en desarrollo; se exponen sus oríge-
nes, objetivos, problemas más comunes y las diversas formas en que brindan
beneficios monetarios y no monetarios a la población. En la tercera sección
analizamos el funcionamiento de Foncodes –que actualmente opera sólo en
las zonas rurales del país– poniendo especial interés en la relación entre su
funcionamiento y el objetivo de generar empleo. La cuarta sección se orienta
a una evaluación crítica del funcionamiento y los resultados de Foncodes; en
ella repasamos los principales aciertos, errores, virtudes, defectos y limitacio-
nes de los proyectos. En la quinta sección efectuamos algunos cálculos acerca
del empleo que generan las obras de Foncodes a través de la construcción de
las obras, y posteriormente con el funcionamiento y mantenimiento de las
mismas. Finalmente, proponemos una nueva alternativa de funcionamiento
de Foncodes donde resalta la diferenciación entre los proyectos de infraes-
tructura social básica construida masivamente en zonas rurales pobres y muy
pobres y los proyectos de apoyo a la producción focalizados en zonas con
mayor potencial de desarrollo, y que deben ser planificados siguiendo una
estrategia de desarrollo concertada.
2. LOS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA PÚBLICA
Según Zegarra (Zegarra, E., 1996: 8), una visión integral del desarrollo
rural debe combinar tres elementos: “acceso directo a mayores y mejores
servicios públicos (educación, salud y nutrición); incremento en su capacidad
productiva; y acceso a los mercados y fortalecimiento de la capacidad de
organización de los sectores rurales y su relación con el aparato estatal.” Los
fondos sociales latinoamericanos y los programas públicos de construcción
se enmarcan en esta estrategia, proveyendo infraestructura física y desarro-
llando programas dirigidos a potenciar las capacidades productivas de los
sectores pobres.
En los programas de infraestructura podemos distinguir dos tipos de
objetivos: los transitorios y los permanentes. Los objetivos transitorios serían
112 Pedro Francke • Juanpedro Espino
reducir de manera relativamente rápida los efectos perjudiciales de los ajustes
estructurales, de la reducción del gasto social –que viene junto a los ajustes–
o de los shocks adversos transitorios en la economía (climáticos o desastres
naturales) a través de la creación de puestos de trabajo. De esta manera el
Estado intenta contribuir a que las familias con jefes de hogar desempleados
o a que las personas provenientes de las familias más pobres y afectadas
mantengan un consumo mínimo que asegure su supervivencia hasta que se
reviertan las condiciones externas adversas. Su carácter de transitoriedad supone
que, pasado el ajuste o el desastre, el proceso de desarrollo y el incremento de
las inversiones reactivarán la economía, el empleo y los salarios.
Los objetivos permanentes se refieren a la creación de activos o bienes
públicos1 en zonas pobres y a la atención de las necesidades básicas insatis-
fechas como parte de un plan de desarrollo integral y de largo plazo para la
población que vive en situación de pobreza estructural. También es un obje-
tivo permanente el aumento de la productividad y los ingresos de los más
pobres aumentando la rentabilidad de sus activos –ya sean productivos o de
capital humano– con la finalidad de lograr un efecto permanente sobre la
población pobre y su capacidad de generar por sí mismos ingresos que les
permitan salir de la pobreza.
Desde esta doble perspectiva, se presenta una disyuntiva: priorizar la
creación de empleo y transferencia de ingresos hacia los más pobres o priorizar
la rentabilidad de los activos construidos. Como señala Zegarra (Zegarra, E.,
1996: 33), “es evidente que existe una tensión entre los objetivos inmediatos
de aliviar la pobreza crítica de un grupo de la población y los requerimientos
más pausados y complejos de generar las condiciones de desarrollo para esta
misma población. (...) En la base de esta tensión se encuentra un problema
conceptual básico: la población rural con menos recursos productivos está en
menor capacidad de aprovechar los incentivos de mercado sobre los que se
basan los proyectos de desarrollo.” (También puede verse al respecto Clay,
E., 1986; García, N., 2000 o Ravallion, M., 1998).
La disyuntiva se vuelve concreta y muy relevante cuando un progra-
ma o fondo debe elegir entre obras y proyectos alternativos, y es importan-
te tenerla en cuenta para redefinir las acciones de Foncodes en el futuro.
1 Los bienes públicos en sentido estricto se definen como aquéllos en que es imposible
la exclusión de algún consumidor, y en que el consumo de un individuo no disminuye el de
otro. Sin embargo, existen bienes públicos institucionales (Zegarra, E., 1996) como la infraes-
tructura de salud o educación que se considera como un derecho de los ciudadanos y un
deber del Estado.
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 113
¿Deben priorizarse los programas productivos o de crédito dirigidos a indi-
viduos con capacidades preexistentes y cuyos beneficios no son visibles de
manera inmediata, o debe priorizarse la construcción de obras dirigidas a
satisfacer las necesidades básicas de la población más pobre generando
empleo temporal e inmediato, pero con menor impacto sobre la productivi-
dad y la capacidad de generar sus propios ingresos? En el caso de las obras
¿deben priorizarse las obras de infraestructura social –aulas, postas, de sa-
neamiento– o las obras de infraestructura económica que aumenten la pro-
ductividad de los activos en propiedad de los beneficiarios? Por supuesto,
un fondo social o un programa de infraestructura pueden y deben combinar
ambos tipos de obras.
A continuación analizamos brevemente algunos temas cruciales en todo
programa de construcción. Éstos deben intentar que los beneficios sean reci-
bidos por la población correcta (focalización y filtraciones); deben tener en
cuenta que no todas las obras tienen las mismas características ni los mismos
efectos sobre el mismo tipo de población; que el objetivo del empleo, si bien
es muy importante, no es el único a tener en cuenta a la hora de seleccionar
la cartera de proyectos; que las obras que no se sostienen en el tiempo signi-
fican recursos desperdiciados; y que los agentes involucrados y su nivel de
organización son fundamentales para el funcionamiento adecuado y transpa-
rente del programa.
2.1. Temas centrales en los programas de inversión social
2.1.1. Focalización
Existen dos niveles de focalización: el nivel geográfico, que concentra
las acciones en las áreas o distritos más pobres, y el nivel individual, que trata
de lograr que los participantes y beneficiarios de las obras pertenezcan a la
población pobre de las zonas donde se interviene.
En la focalización regional se utilizan mapas para clasificar a las regio-
nes –distritos en el caso de Foncodes– según su nivel de pobreza. En la
focalización individual –participación de la población en la construcción– se
enfrenta la limitación de poseer escasa información acerca de los verdade-
ros niveles de pobreza de la población participante, así como los altos cos-
tos de obtener dicha información. Para superar estas dificultades se ha in-
tentado el uso de otras variables más fáciles de observar. Por ejemplo, para
elegir a los pobladores que participan de la construcción de las obras se han
usado las variables de tenencia de tierras o condición de desempleo, pero
114 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 115

éstas distan de estar perfectamente correlacionadas con la condición de En caso de que exista un exceso de oferta de mano de obra al jornal
pobreza de la población. pagado por el programa puede pensarse que la responsabilidad de selec-
Un mecanismo de focalización que ha dado mejores resultados –y que cionar a los participantes recaiga sobre las autoridades locales o comunales.
es usado por Foncodes– es el de autofocalización o autoselección a través de Sin embargo esta forma de focalizar, a pesar de ser teóricamente correcta,
la imposición a los participantes del requisito de trabajar, y del pago de un depende de la existencia de autoridades locales fuertes o sujetas a un con-
jornal bajo con relación al costo de oportunidad de los pobladores más po- trol efectivo. Si éstas no existen se corre el riesgo de que la selección se
bres. El doble requisito de trabajar y de recibir un pago muy bajo hace que realice siguiendo la conveniencia del agente seleccionador. Por último, siem-
estos trabajos sean lo suficientemente poco atractivos como para que sólo los pre es posible seleccionar a los participantes de manera aleatoria para ga-
más pobres los acepten. De esta manera son los pobladores mismos los que rantizar la transparencia.
se revelan como pobres y/o necesitados de un ingreso suplementario, y ade-
más se revelan como trabajadores con un bajísimo costo de oportunidad. 2.1.3. Filtraciones
Este mecanismo de focalización se basa en la hipótesis de que el salario de
reserva y las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias están lo Las filtraciones son la otra cara de la focalización y se refieren a los
suficientemente correlacionados (Ravallion, M., 1991: 157). Adicionalmente, pobladores no pobres que se benefician directamente participando de los
este costo de oportunidad no debe ser medido exclusivamente por los ingre- programas. Como señala Ravallion (1991), la mejor forma de reducir las
sos prevalecientes en el mercado de trabajo, ya que la población más pobre filtraciones es hacer el programa lo suficientemente desagradable para los
no obtiene la mayor parte de sus ingresos de este mercado sino del trabajo no pobres.
independiente y del autoconsumo, como podemos ver en el cuadro Nº 1. Suele haber mayor filtración cuando el programa es muy grande, ya
Concretamente, las personas que serían atraídas por estos programas que a medida que aumenta su tamaño se hace más costosa la supervisión; y
usando estos mecanismos de focalización son: i) los desempleados con cos- en segundo lugar, la mano de obra de los pobladores pobres puede resultar
tos de oportunidad menores al jornal ofrecido; ii) los empleados con ingresos insuficiente, debiéndose recurrir a pobladores no pobres (con la consecuente
(dependientes o independientes) menores al jornal ofrecido; y iii) los pobla- necesidad de aumentar el jornal pagado). Otro factor que incide en la posibi-
dores que se encuentran inactivos pero que ante la posibilidad de obtener un lidad de filtraciones es la ausencia de organizaciones de los pobladores po-
ingreso adicional para sus familias, participan del programa. bres. Esta falta de organización hace posible que otros pobladores no pobres
intervengan en el programa sin que nadie reclame o lo haga notar.
Cuadro Nº 1 Otra forma de filtración –observada en los últimos años– se refiere al
Perú Rural: Distribución del ingreso familiar según procedencia, desvío de fondos con fines político-partidarios y electorales a favor del go-
por quintiles de población bierno en el poder. Igual que en el caso anterior, el dinero no llega a donde
debería llegar.
Quintil de Costa Sierra Selva
Población Dependiente Independiente Dependiente Independiente Dependiente Independiente
2.1.3. Impacto regresivo potencial de las obras
Quintil + pobre 35,1 64,9 20,5 79,5 18,3 81,7
En algunos casos se discrimina en contra de las comunidades más po-
II quintil 37,7 62,3 22,2 77,8 30,4 69,6
bres y con menor dotación inicial de activos al elegirse otras áreas como
III quintil 41,8 58,2 29,8 70,2 28,9 71,1 receptoras de las obras. La razón es que la implementación de obras y pro-
IV quintil 44,9 55,1 32,3 67,7 26,9 73,1 gramas en zonas donde ya existe cierto nivel de riqueza y activos asegura
Quintil + rico 31,0 69,0 36,7 63,3 25,6 74,4 una mayor rentabilidad y un mayor impacto debido a la presencia de
complementariedad entre activos. Estas zonas además pueden tener mayor
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Enniv 2000. acceso a mercados para sus productos e instituciones locales más sólidas. De
116 Pedro Francke • Juanpedro Espino
esta manera, muchas obras públicas aumentan el valor y la productividad de
los activos ya existentes –por ejemplo la tierra– que se encuentran en pose-
sión de los pobladores relativamente más ricos. Pero también puede pensar-
se que las personas menos ricas se beneficiarán de manera indirecta, por
ejemplo, a través del aumento de la demanda de mano de obra no calificada.
Lo que se debe hacer es distinguir las obras que buscan beneficiar de
manera directa, inmediata y focalizada a la población pobre, de las obras de
desarrollo que buscan una mayor rentabilidad, necesitan un mayor tiempo
de maduración y tienen una mayor sostenibilidad debido al aprovechamien-
to de las potencialidades de cada zona. Este último tipo de obras debe reali-
zarse sin importar a quién se beneficia relativamente más dentro de cada
zona, ya que se considera que el desarrollo pertenece a toda la zona y, si bien
comienza en un solo grupo de personas, el beneficio debe extenderse a todo
el resto. Ambos tipos de obras son necesarios y su planificación debe llevar a
una complementariedad beneficiosa para el desarrollo de las áreas interveni-
das, como veremos más adelante en la sección dedicada a la nueva estrate-
gia que debe seguir Foncodes.
2.1.4. Tecnología, intensidad de uso de mano de obra
y priorización de obras
Uno de los objetivos de las obras de infraestructura –a veces no de
manera explícita– es la generación de puestos de trabajo temporales. Este
deseo de maximizar los puestos creados ha hecho que dentro de los progra-
mas de construcción se prioricen las obras que usan mano de obra no califi-
cada de manera más intensiva durante su construcción. Adicionalmente, puede
tomarse en cuenta el aumento de la demanda de mano de obra debido al
aumento de la demanda por insumos nacionales para las obras.
Pero el beneficio para la población pobre no viene dado exclusiva-
mente por los jornales recibidos o el uso de insumos nacionales, sino tam-
bién por los beneficios derivados del uso de las obras. A veces se realizan
obras que maximizan el uso de mano de obra en la construcción, pero que
no necesariamente maximizan la suma de los beneficios directos e inmedia-
tos (jornales) y los beneficios indirectos y futuros. Por supuesto, se debe
tener en consideración la urgencia de la población beneficiaria. A mayor
urgencia de empleo e ingresos para la población, menor peso tendrán los
beneficios futuros (inciertos e indirectos) y mayor peso los beneficios inme-
diatos. Por ejemplo, si el objetivo de Foncodes fuera obtener resultados en
el menor tiempo posible, debería priorizar las obras más intensivas en mano
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 117
de obra en la construcción y las que demanden una mayor cantidad de
insumos nacionales. Volveremos sobre este punto más adelante por ser crucial
en el presente trabajo.
2.1.5. Mantenimiento y sostenibilidad de las obras
Para obtener el mayor beneficio posible de las obras, debe asegurarse
que su tiempo de vida sea el mayor posible. Para esto, las obras necesitan
rehabilitación y mantenimiento. El problema es que en muchos casos no exis-
ten incentivos para que los pobladores tomen parte en estas actividades de-
bido al carácter semipúblico de las obras construidas. Esto implica que nin-
gún poblador pueda ser excluido del uso de la obra, y por lo tanto pueda
usarla aunque no participe de su cuidado y/o mantenimiento. Por el contra-
rio, en el caso de las obras que tienen un carácter más privado, dicho proble-
ma no se presenta y las obras son conservadas por las personas que se apro-
pian directa y exclusivamente de los beneficios.
Por otro lado, según Zegarra (Zegarra, E., 1996: 37), se ha observado
que en los programas de infraestructura existen mayores incentivos a mante-
ner y cuidar de la obra cuanto mayor haya sido la participación de los pobla-
dores en el proceso decisorio y productivo del bien en cuestión –podríamos
añadir que también cuanto mayor sea el costo–; como que así sienten la obra
como “suya”. Por eso, en la demanda, provisión y producción de las obras
debe favorecerse la acción descentralizada.
Por supuesto, hay otras obras en las que además de existir el problema
de tener la condición de bienes públicos, no puede pensarse que la población
sea la encargada de su mantenimiento debido a los altos costos, a la intensi-
dad de capital y a la necesidad de maquinaria pesada (un claro ejemplo es el
de la rehabilitación de la infraestructura vial). En estos casos el mantenimien-
to y rehabilitación pueden estar a cargo de los gobiernos locales o regionales,
o de empresas privadas, con lo que además se crearían puestos de trabajo
permanentes; éste es el caso del programa de Caminos Rurales cuya expe-
riencia debería ser analizada y reproducida para otro tipo de proyectos.
Este tema debe ser tomado en cuenta por Foncodes debido a que es
uno de los aspectos en que puede haber una mejora sustantiva a favor del
máximo aprovechamiento de las obras. Bajo el esquema actual de funciona-
miento, los resultados de las evaluaciones muestran que muchas de las obras
se deterioran rápidamente sin que exista una entidad u organización que se
haga responsable, a pesar de que cada proyecto cuenta con un núcleo ejecu-
tor que en teoría debería hacerse cargo.
118 Pedro Francke • Juanpedro Espino
2.1.6. Algunos aspectos institucionales y de implementación
que pueden afectar el éxito de los programas
La rapidez en la acción de los programas es un punto crucial, y puede
marcar la diferencia entre un programa efectivo y otro no efectivo. Los meca-
nismos de focalización, presentación y selección de proyectos, así como la
elección de los proyectistas encargados de llevar a cabo las obras, deben
minimizar el tiempo que transcurre entre la presentación y la ejecución de la
obra. Por otro lado, la transparencia en el uso de los recursos, la selección de
zonas a intervenir y de los participantes de la obra juegan un rol muy impor-
tante en la legitimidad de los programas. El uso de las obras con fines políti-
cos del gobierno en el poder deslegitima cualquier programa, y puede hacer-
lo poco atractivo para los organismos financieros internacionales.
Debido a que las obras son financiadas por el gobierno central pero
ejecutadas por las organizaciones locales, se necesita una red sólida y exten-
sa de instituciones del nivel local con la capacidad de decidir los proyectos a
realizarse, organizar el proceso y canalizar los recursos a los más pobres
(Márquez, G,. 2000). Deben fortalecerse las instituciones civiles locales para
que participen no sólo en la organización de la demanda y la construcción de
las obras, sino también en la supervisión de los contratistas y el mantenimien-
to de las obras.
La supervisión de la comunidad se hace más necesaria en vista de las
dificultades que el Estado enfrenta para mantener un sistema continuo de
supervisión, dada la gran cantidad de obras realizadas y la dispersión entre
ellas, sin contar las dificultades de acceso a las zonas más alejadas. Si un
ejecutor sabe que es poco probable que se revisen las obras, no tendrá incen-
tivos para que maximice su esfuerzo o la calidad de las obras. En la medida
en que no existe competencia entre ejecutores alternativos, las obras pueden
no poseer las características solicitadas u ofrecidas, y sin embargo el contra-
tista puede no ser sancionado. (Israel, A., 1997).
Los proyectos no deben olvidar las peculiaridades culturales de la po-
blación beneficiaria, porque corren el peligro de ser rechazados por la comu-
nidad. Asimismo, en algunos casos la demanda necesita ser creada, ya que
algunas obras no son consideradas como una necesidad por la población, a
pesar de que los beneficios sean innegables.
Por último, existen personas como las viudas, los huérfanos y los
discapacitados que no pueden participar en las obras de infraestructura públi-
ca. Para poder llegar a toda la población necesitada –incluso a la que no
puede trabajar– el Estado debe combinar los programas de trabajo con trans-
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 119
ferencias directas a los no empleables, de manera que provea de una comple-
ta red de seguridad para los pobres rurales.
2.2. Los programas de infraestructura y la generación
de empleo
Como dijimos anteriormente, los programas de infraestructura pueden
tener objetivos múltiples como la provisión de infraestructura social y produc-
tiva o el aumento de las capacidades productivas de la población pobre. Otros
objetivos posibles son la generación de empleo temporal y/o ingresos transi-
torios para los pobladores durante la construcción de las obras, así como de
empleos permanentes durante la operación de las mismas. Como veremos a
continuación, estos objetivos pueden variar de acuerdo al lugar donde opere
el programa (zonas rurales o urbanas) y al tipo de obras que se ejecuten.
2.2.1. Utilización de mano de obra no calificada durante
la construcción de las obras
Es obvio que las obras requieren mano de obra no calificada para su
construcción. De esta manera el Estado crea puestos de trabajo temporales a
través de los cuales transfiere ingresos a los participantes de manera transito-
ria. Por eso puede discutirse si el efecto que debe medirse o tomarse en
cuenta durante la ejecución de la obra es la disminución del desempleo o el
aumento temporal de los ingresos. La importancia relativa de cada uno de
los dos efectos depende de si el programa se lleva a cabo en zonas rurales o
urbanas, como explicaremos a continuación.
El problema del desempleo es un fenómeno mayormente urbano y no
rural. Por ejemplo, en Perú para el año 2000 la tasa de desempleo en zonas
urbanas era de alrededor del 8% versus 0.7% en zonas rurales, como puede
verse en el cuadro Nº 22 . Esta diferencia se explica porque en el área rural el
83.3% de las familias posee unidades agropecuarias, de las cuales el 60% no
excede las 2 hectáreas. En ese contexto se hace posible y necesario para la
sobrevivencia el uso de la mayor parte posible de la fuerza de trabajo familiar
2 La medición del desempleo en zonas rurales presenta dificultades debido a que el
desempleo es una categoría pensada para zonas urbanas. En las zonas rurales las actividades
son estacionales, y por lo tanto, una persona entrevistada en un momento del año puede ser
catalogada como desempleada aunque en realidad posea un trabajo, pero que en ese mes no
se lleva a cabo.
120 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 121

de manera independiente a la demanda del mercado de trabajo, como sí durante las temporadas de siembra o cosecha correría el riesgo de no
sucede en las zonas urbanas. Otras explicaciones pueden ser: que el funcio- disponer de mano de obra suficiente o reducir la mano de obra nece-
namiento mismo de las economías campesinas implica múltiples actividades saria para las labores agropecuarias.
(aunque de muy baja productividad), y que las migraciones permanentes de ii) Segundo, las personas que participan directamente en la construcción
los desempleados crónicos o desalentados trasladan el problema a las zonas de las obras probablemente posean unidades agropecuarias, por lo que
urbanas. En resumen, carecería de sentido un programa que actuara en zonas el ingreso percibido sería un complemento de los que ya perciben como
rurales y que quisiera “aliviar” el problema del desempleo; más bien cumple productores. Por esto quizás debería evaluarse la posibilidad de incentivar
con el objetivo de proveer un ingreso complementario y de suavizar el consu- la participación de pobladores que no poseen tierras, lo que a su vez se
mo a lo largo del año. encuentra correlacionado –aunque de manera imperfecta– con la situa-
ción de pobreza y desempleo de la población.
Cuadro Nº 2
Perú: Tasa de desempleo por regiones, 2000 (PEA mayor de 14 años) En caso de que el programa opere en zonas urbanas, hay mayores pro-
babilidades de emplear durante la construcción de las obras a personas en
Quintiles de Rural Urbano situación de desempleo abierto y de generar ingresos para ellas. En estas
población Costa Sierra Selva Total Lima R. Costa Sierra Selva Total zonas la causa de la pobreza está más relacionada con desempleo que en
I (%) 0.0 0.3 0.8 0.4 9.1 10.6 3.9 5.2 8.0
zonas rurales, pero tampoco se aprecia una clara relación negativa entre des-
empleo y niveles de ingresos.
Miles - 2.1 1.4 3.6 58.1 39.5 12.5 6.1 116.3
En ambos casos –zonas rurales o urbanas– se pueden priorizar las obras
II (%) 3.3 0.4 0.8 0.8 9.1 9.2 10.9 2.3 8.9
más intensivas en mano de obra durante las épocas de baja actividad pro-
Miles 3.8 2.1 1.4 7.4 65.2 34.1 37.6 3.0 140.0
ductiva estacional como una forma de transferir la mayor proporción de cada
III (%) 1.3 0.7 0.5 0.8 9.2 10.7 9.4 2.5 9.0
dólar invertido hacia la población pobre beneficiaria.
Miles 1.5 4.2 0.7 6.5 68.1 41.3 28.8 3.5 141.8
IV (%) 1.3 0.0 2.1 0.6 8.5 10.0 4.3 3.5 7.7
2.2. 2. Empleo indirecto y beneficios no relacionados
Miles 1.5 - 3.6 5.2 58.4 39.5 12.5 4.5 115.1
con el empleo
V (%) 2.8 1.1 0.5 1.2 6.6 7.2 4.7 2.5 6.0
Miles 3.0 6.3 0.7 10.1 39.9 21.5 13.7 3.0 78.3
Las obras de infraestructura influyen en el empleo en diferentes mo-
Total (%) 1.7 0.5 1.0 0.7 8.6 9.6 6.8 3.2 8.0 mentos del proyecto además del de la construcción. En primer lugar, el uso
Miles 9.9 14.9 8.0 32.9 290.0 176.0 105.3 20.3 591.7 de insumos nacionales para la construcción de las obras genera un aumento
Fuente: elaboración propia sobre la base de la Enniv 2000 de la producción en esas ramas y un aumento en sus requerimientos de mano
de obra. Por este motivo se prefiere la construcción de obras en que se incor-
pora un alto porcentaje de insumos nacionales o locales, como adobe o ma-
En el caso de zonas rurales deben tomarse en cuenta dos aspectos im- dera. En segundo lugar, las personas que participan en la construcción de las
portantes de las economías campesinas: obras ven incrementados sus ingresos, y el incremento de su consumo provo-
i) Primero, las actividades productivas tienen un gran componente ca un aumento en la demanda por bienes de la región y del país, siendo éste
estacional. Las labores agropecuarias dentro y fuera del hogar confi- otro efecto multiplicador y generador de empleo.
guran un calendario con meses de menor trabajo, que son utilizados En tercer lugar, muchas de las obras provocan un aumento de la pro-
por los campesinos para trabajar en otras actividades dentro de su ducción a través de su uso y/o operación, por ejemplo la rehabilitación de
localidad o fuera de ella. A la hora de planificar las obras deben to- tierras o las obras de riego. Éstas expanden la frontera agrícola, demandando
marse en cuenta estos patrones estacionales, ya que la construcción mayor cantidad de mano de obra o elevando la productividad y los ingresos
122 Pedro Francke • Juanpedro Espino
de los campesinos. En este caso, tampoco es seguro que el empleo generado
sea aprovechado por las personas más pobres de la zona, pero si las obras se
focalizan en las zonas más pobres del país, se cumple el objetivo de focalización,
al menos al nivel territorial.
Finalmente, las obras necesitan ser mantenidas y rehabilitadas para ase-
gurar su sostenibilidad en el tiempo. En el caso de que los beneficios no sean
apropiables de manera privada, los pobladores no tienen incentivos para in-
vertir en el cuidado o la reparación de las obras, y es posible pensar que el
Estado financie su cuidado. En el caso de obras que benefician a los poblado-
res de manera directa (letrinas, desagüe, obras de irrigación) las reparaciones
y el mantenimiento deben ser llevados a cabo por los propios pobladores o
ser financiados por ellos. El mantenimiento y rehabilitación de las obras que
funcionan en red o de las que requieren maquinaria pesada o alta tecnología,
tampoco podrán ser llevadas a cabo por los pobladores. Estas actividades
son una fuente importante de generación de empleo para trabajadores califi-
cados y no calificados, y puede pensarse en la creación de microempresas
para que realicen estas tareas.
Pero no todas las obras tienen un gran impacto en términos de genera-
ción de empleo durante su uso, o no representa su principal beneficio. Los
comedores populares, puestos de salud, aulas, obras de electrificación, losas
deportivas, redes de agua y desagüe no demandan mayormente mano de
obra no calificada durante su uso u operación, pero tienen un impacto signi-
ficativo sobre la salud, educación, organización social y, en general, sobre el
bienestar de las familias y su derecho a ver cubiertas sus necesidades básicas.
En resumen, los beneficios en términos de empleo e ingresos no deben
incluir sólo el empleo generado en la fase de construcción. Una evaluación
más completa de un programa debería analizar la participación y los benefi-
cios de los pobres en cada una de estas etapas para cada obra. Por supuesto,
cada uno de estos efectos sucede en diferentes momentos del tiempo, tiene
diferente importancia relativa dependiendo de la obra, y ofrece diferentes
niveles de dificultad cuando se focaliza en la población pobre.
También se afirma que otro beneficio de los programas es la reducción de
los riesgos de la población pobre porque se suaviza el consumo de estas familias.
En general, las redes de seguridad no existen en zonas rurales, no funcionan de
manera eficiente o no sirven para períodos prolongados. Cuando hablamos de
zonas muy pobres donde las familias tienen un consumo mínimo, cualquier
fluctuación pone en peligro la subsistencia. Por eso, estos programas resultan
efectivos en las estabilizaciones estacionales y en la lucha contra hambrunas,
como ha sucedido, por ejemplo, en la India. (Ravallion, M., 1991:165).
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 123
3. EL FUNCIONAMIENTO DE FONCODES
3.1. Antecedentes y creación de Foncodes
Desde fines del gobierno de Alan García funcionaba el Programa Social
de Emergencia (PSE), que aplicaba el enfoque de necesidades insatisfechas,
y ya no el enfoque del ingreso como en políticas anteriores. El PSE consistía
en una coordinadora de organizaciones privadas conformada por Cáritas,
Cooperación Americana de Remesas al Exterior (CARE), Obra Filantrópica y
Asistencia Social Adventista (Ofasa), la Confederación Nacional de Institu-
ciones Empresariales Privadas (Confiep), Vaso de Leche, entre otras. Como
parte del programa se estableció el denominado “conjunto esencial urgente”
con lo básico para garantizar la subsistencia de corto plazo (alimentación,
transporte, abrigo) sobre la base del cual se calculó además un déficit social
urgente a inicios de los 90‘s y un déficit alimentario anual para la población
en pobreza extrema.
Posteriormente, entre agosto de 1990 y marzo de 1991, surgió el Pro-
grama de Emergencia Social (PES), predecesor de Foncodes. El PES estaba
formado por once representantes de organismos privados y tres del Gobier-
no, buscando garantizar transparencia y efectividad, además de credibilidad
por parte de donantes internacionales. Se inició con un presupuesto mensual
de US Dls. 83 millones, pero lo reducido del equipo de trabajo y la lentitud
del Tesoro en la transferencia de recursos debida a la restricción fiscal del
momento, hizo que los montos no se ejecutaran, que subprogramas como el
de empleo no se llevaran a cabo y que el área de atención se redujera a
algunos distritos previamente organizados de Lima y el interior. Es más, 4 de
cada 6 beneficiarios se encontraban en Lima. El Gobierno empezó entonces
a transferir cada vez menos recursos al PES, y anunció que otros organismos
ligados a él (Oficina Nacional de Asistencia Alimentaria-ONAA, PAD, Com-
pensación Social, Programa de Alimentación y Nutrición a Familias en Alto
Riesgo –Panfar– entre otros) asumirían mayor participación en la lucha con-
tra la pobreza. Finalmente, se desmanteló el PES para dar lugar al Sistema
Nacional de Desarrollo y Compensación Social (SNDCS), de similares fun-
ciones, pero con un claro control del Gobierno Central (6 representantes fren-
te a uno de gobiernos locales y dos de organismos privados), que sin embar-
go no fue capaz de resolver los problemas ya comentados.
En este contexto se crea el Foncodes en agosto de 1991 por Decreto
Legislativo N° 657, como reemplazo del SNDCS y con el objetivo de ejecutar
programas de empleo destinados a infraestructura social y construcción de
124 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 125

caminos. Después de creado el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Cuadro Nº 3

(Pronaa) –que absorbió al ONAA y al PAD– se creó un sistema de división del
trabajo en el que este organismo se encargaba del plan alimentario, mientras
Foncodes quedaba como una banca de segundo piso para organizar proyec-
tos temporales de inversión social (Guerra García, 1995).
Foncodes se inicia como una institución bastante ágil, que puede llevar
adelante proyectos bajo un esquema novedoso, poniendo buena parte de la
responsabilidad en manos de las comunidades, haciendo que ellas sean las
que buscan al Estado, organizan y ejecutan la obra, y finalmente deben en-
cargarse de su mantenimiento, como detallaremos más adelante. La acción
social desde Foncodes no se ha desarrollado fundamentalmente en los servi-
cios de educación y salud –sino en infraestructura social y económica– lo que
limita su impacto sobre la población.
El estatuto por el que se rige faculta a Foncodes a aprobar las condi-
ciones y lineamientos para determinar las transferencias de recursos que se
otorguen para financiar los proyectos, aprobar las condiciones de
financiamiento y las normas y procedimientos de ejecución, supervisión,
desembolsos, control y entrega final de proyectos. El estatuto señala ade-
más como recursos del Foncodes:
- Asignaciones de Tesoro Público.
- Donaciones y transferencias.
- Créditos de fuente interna y externa.
- El 50% del producto de las subastas de aduanas.
- El 25% de los recursos del impuesto a casinos de juego.
La distribución de su presupuesto para 1996 y 1997 puede verse en el
siguiente cuadro, en el que resalta la participación del Tesoro Público y del
endeudamiento externo.
3.2. Estrategia y enfoque conceptual
El Decreto Legislativo 657 considera que la situación de pobreza de la
población justifica que el Estado cree un mecanismo que “vele por la compen-
sación y desarrollo social, actuando de manera preferente a favor de los sec-
tores más pobres de nuestro país..., de manera descentralizada”. La misión de
Foncodes se define como “... mejorar las condiciones de vida de los más
pobres atendiendo las necesidades básicas de la población principalmente en
nutrición, salud, educación, saneamiento e infraestructura económica y desa-
Ejecución del gasto por fuente de financiamiento
Fuente 1996 1997 1998 /
I Trimestre
Tesoro Público 55.7 61.9 38.4
Endeudamiento externo 39.4 33.0 57.0
Donaciones y transferencias 4.9 3.8 3.1
Recursos directamente recaudados 0.0 1.3 1.4
Total 100% 100% 100%
Fuente: Instituto Cuánto, Perú en Números antes del 2000. Elaboración Propia.
rrollo productivo, generando empleo y promoviendo la participación de la
población en la gestión de su propio desarrollo.” (Foncodes, 1999).
El programa se basa en el financiamiento de proyectos elegidos por las
mismas comunidades, que deben organizarse en asociaciones privadas de-
nominadas Núcleos Ejecutores para cada proyecto que pretendan llevar a
cabo. El acuerdo entre el fondo y la comunidad estipula que es la población
organizada la que debe ejecutar y efectuar el control y mantenimiento de
obras financiadas, todo bajo supervisión de Foncodes. Este sistema tiene
como ventaja “la legitimación y valoración social de los proyectos a través
de amplia participación de los beneficiarios “ (Torres Arroyo, 1999). La idea
es que como consecuencia de este proceso se dote a las comunidades de
capacidad real de decisión. El programa prioriza proyectos de ejecución rápi-
da y bajo costo (la gran mayoría son obras menores a US Dls. 40,000), intro-
duciendo tecnología adecuada y el uso intensivo de mano de obra local.
Tienen una duración de entre 2 y 4 meses.
El enfoque predominante de Foncodes ha sido el de ejecución de obras,
lo que ha llevado a centrar sus energías en proyectos de infraestructura, tanto
de tipo social como económica. Dicho enfoque ha marcado, a su vez, su
estrategia de intervención, tanto en el diseño como en la operación del ciclo
de proyectos (tendencia a concluir con la entrega de la obra física), en las
unidades de análisis e intervención territorial (comunidad, no articulada con
otras ni con el municipio), en la funcionalidad de los núcleos ejecutores
(priorización y ejecución de proyectos caso a caso), y en las consecuencias de
ello respecto de la sostenibilidad de las inversiones.
126 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 127

3.3. Población objetivo En lo que respecta a la focalización en el ámbito individual, Foncodes

Actualmente Foncodes solamente financia proyectos en localidades
pobres que tengan entre 40 y 400 viviendas, o entre 200 y 2 mil pobladores,
y desde 1997 únicamente en áreas rurales. De esta manera, Foncodes focaliza
su actividad en zonas de extrema pobreza rural, altoandinas y de selva. Para
identificar a sus beneficiarios, Foncodes utiliza un mapa de pobreza a nivel
distrital usando los siguientes indicadores:
1. Porcentaje de niños con desnutrición crónica.
2. Tasa de analfabetismo.
3. Tasa de inasistencia escolar.
4. Porcentaje de hogares con hacinamiento.
5. Porcentaje de viviendas con techos precarios.
6. Porcentaje de viviendas sin red pública de desagüe.
7. Porcentaje de viviendas sin alumbrado eléctrico.
8. Porcentaje de viviendas sin red pública de agua.
El indicador de desnutrición determina un 50% del índice, mientras que
los indicadores de educación, hábitat y servicios básicos son promediados y
se les asigna en conjunto un peso de 50% del índice. El resultado es un índice
para cada distrito del país, que va desde 1 para los distritos menos pobres
(Pacocha en Ilo y San Isidro en Lima) hasta 36.4 para los más pobres (Crnel.
Castañeda y Cahuapana, en Ayacucho y Loreto respectivamente). Sobre la
base de los indicadores e índices se hizo una clasificación de los distritos de la
siguiente manera:
Niveles de vida promedio Índice de pobreza
Pobres extremos 29- 36.99
Muy pobre 21- 28.99
Pobre 14- 20.99
Regular 7- 13.99
Aceptable 1- 6.99
Fuente: Ministerio de la Presidencia (1996)
A partir de esta información se determinó que de los 1,793 distritos del
país, 237 se encuentran en el estrato de pobreza extrema.
establece un jornal de 10 soles, lo que funciona como mecanismo de auto
focalización al atraer a los pobladores más pobres, como explicáramos líneas
arriba. La selección de los participantes en la construcción de las obras es
llevada a cabo por las autoridades locales. No se conoce ningún estudio que
evalúe la focalización de Foncodes a nivel individual.
3.4. Líneas de inversión
El programa regular financia pequeños proyectos en las siguientes lí-
neas de inversión:
• Infraestructura social: obras en las áreas de nutrición (comedores popu-
lares), salud (puestos y centros de salud), educación (centros educati-
vos, locales comunales), saneamiento (abastecimiento de agua potable,
sistemas de desagüe y letrinas).
• Infraestructura económica: incluye los sectores agropecuario (pequeños
sistemas de riego y drenaje, rehabilitación de tierras, forestación,
reforestación, infraestructura de comercialización), transporte (caminos
vecinales, puentes, empedrados, veredas peatonales, balsas, escalina-
tas), energía (electrificación y energía no convencional), locales de apo-
yo a la producción.
• Proyectos productivos: su objetivo es incrementar la producción,
comercialización y capacidades administrativas de los beneficiarios. Es-
tos proyectos se dividen en provisión de capital y provisión de asisten-
cia técnica. Foncodes desarrolla actualmente estos proyectos mediante
la estrategia de Racimos Estratégicos de Desarrollo (RED) rurales, con-
junto de proyectos de carácter productivo complementarios entre sí y
que se efectúan en un grupo de comunidades vecinas.
• Programa de micro-crédito: concentrado en áreas urbanas, el cual es ad-
ministrado por intermediarios financieros en convenio con Foncodes. Está
orientado a satisfacer necesidades de capital de trabajo de micro-empre-
sarios de variados sectores de la actividad económica y de servicios.
Además Foncodes lleva a cabo proyectos especiales con la idea de un
“doble impacto”: asistir a la población en extrema pobreza vía distribución de
víveres y bienes, y por otro lado, reactivar sectores productivos apoyando a
las micro y pequeñas empresas a través de la compra de los productos que
fabrican. No están sujetos a financiamiento externo; sólo vía recursos del
Tesoro Público, donaciones y recaudación directa.
128 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 129

En los cuadros números 4, 5 y 6 podemos ver cómo se distribuyen los

1998 a/

1998 a/
16,841

100%

100%
proyectos y el dinero invertidos entre los programas regulares y los especia-

22.2
77.8
661
100

0.0
0.0

0.0
0
les. A partir del cuadro Nº 4 notamos que la importancia relativa de los pro-
yectos especiales en términos del monto invertido se ha incrementado cons-

Foncodes: número de proyectos aprobados y participación por área de inversión (1991-1998)

tantemente hasta llegar a representar casi el 37% del total invertido (más de

251, 180

100%

100%
6,046
1997

1997
92 millones de dólares). Sin embargo, esto no se ha traducido en un aumento

63.2

25.2
36.8

64.0

9.5
1.2

0.1
de su participación dentro del número de proyecto y su participación se man-
tiene alrededor del 0.1% como vemos en el cuadro Nº 5. En este mismo
cuadro distinguimos a los proyectos de infraestructura social como los más

157,254
Foncodes: monto de proyectos aprobados ( en miles de dólares)

100%

100%
4,404
1996

1996
70.1

21.1
29.9

70.8
importantes, seguidos de los proyectos de infraestructura económica.

7.3
0.7

0.1
Si analizamos sólo el monto invertido en proyectos regulares vemos
que en los dos primeros años de funcionamiento, el poco dinero que el fondo
tenía se invertía en atender las necesidades de asistencia social en salud y

139,420

100%

100%
3,211
1995

1995
78.1

21.0
21.9

72.0

4.2
2.7

0.1
educación, y se ponía mucho énfasis en el desarrollo productivo. A partir de
1993 cambia el panorama de la inversión de Foncodes para concentrarse
fuertemente en la infraestructura de salud y educación, y en la infraestructura
económica, básicamente la agropecuaria. En líneas generales, más del 90%

157,302

100%

100%
4,683
1994

1994

14.9
88.1
11.9

77.7

1.5
5.8

0.1
se ha invertido en infraestructura.

Cuadro Nº 4

Cuadro Nº 5

Fuente: Foncodes, Of. De Sistemas- Área de Estadística. Elaboración propia.

Con respecto al programa regular, Foncodes sólo desarrolla una planifi-
cación indicativa debido a que el sistema es “demand-driven”. El sistema de

212,757
planificación incluye una programación de las obras de acuerdo a los fondos

100%

100%
5,978
1993

1993

16.3
81.3
18.7

78.0

1.4
4.2

0.1
disponibles por las distintas fuentes de financiamiento y el costo promedio
que han tenido obras similares en el pasado, así como al patrón de demanda
registrado por las solicitudes presentadas y pendientes de atención.

118,977

100%

100%
3,254
1992

1992

12.6
94.2

11.6
70.3

5.5
5.8

0.0
3.5. Sistemas de operación: ciclo de proyecto

Inicialmente la población de la localidad se reúne en asamblea y redacta

10,173

100%

100%
1991

1991

17.3
76.9
100
una lista de proyectos de alta prioridad, que se incluye con la solicitud del

3.8
1.9

0.0
Fuente: Foncodes. Elaboración propia

52
0
proyecto. A continuación la asamblea elige al Núcleo Ejecutor conformado
por cuatro pobladores sin vínculos de parentesco entre sí, que se hacen res-
ponsables de proponer y ejecutar un determinado proyecto y que se convier-

Desarrollo productivo
Infraestructura social
Proyectos especiales

Proyectos especiales
te en el actor fundamental del ciclo del proyecto. Éste prepara una sencilla

Proyectos regulares

Infraest. económica
Núm. de proyectos
Área de Inversión
pre-solicitud de cinco páginas en que se incluye la razón de la solicitud, la

Sa/ Primer trimestre

Asistencia social
a/ Primer trimestre
necesidad que satisfaría la obra y el costo aproximado que implicaría. La
Oficina Zonal de Foncodes en su reunión quincenal de comité decide si el
proyecto es o no viable.

Total

Total
Total
Luego de aprobada una idea de proyecto en esta primera etapa,
Año

Foncodes envía un evaluador externo para verificar los datos básicos y la

130 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 131

legitimidad del Núcleo Ejecutor. Tras el visto bueno de éste, la localidad

recibe aprobación para elegir un proyectista a partir de un registro que
tiene Foncodes. La labor de este proyectista será preparar la solicitud
técnica; los costos de esta preparación los paga Foncodes con cargo al
proyecto3 . Elaborado el proyecto, éste debe ser presentado por el Núcleo
Ejecutor a Foncodes, que lo somete entonces a evaluación. La selección y
aprobación final del proyecto se realiza en las oficinas zonales autorizadas
si el proyecto tiene un costo inferior a US Dls. 60,000; para montos
mayores (apenas el 1% de los proyectos) se debe contar con la aprobación
de la oficina central de Lima.
Para una selección más transparente y objetiva se implementó desde
1997 el sistema Electra IV, que combina un grupo mayor de variables para
decidir la prioridad del proyecto. Se incluye información desde localización,
grado de necesidades, número de beneficiarios, distancia de transporte de
materiales, impacto de medio ambiente y beneficio de la mujer; cada varia-
ble tiene una ponderación predeterminada según se decida poner mayor
énfasis en determinado tipo de proyecto (ver el anexo Nº 4). Luego Electra
IV da una calificación al proyecto. Debemos resaltar que en este mecanismo
de priorización no se incluye ninguna variable relativa a la creación de em-
pleo temporal o permanente.
De aprobarse el proyecto, se abre una cuenta bancaria a nombre del
presidente y tesorero del Núcleo Ejecutor, en la que se deposita la primera
parte de los fondos requeridos. Para evitar influencias externas, el proyectista
no puede encargarse de la ejecución del proyecto; el Núcleo Ejecutor debe
elegir a un inspector de otra lista proporcionada por Foncodes. Existe a su
vez un sistema de evaluación que certifica el avance del proyecto y que gira la
segunda y última parte de los fondos. Foncodes puede en cualquier momen-
to congelar la cuenta bancaria si detecta irregularidades.
Foncodes supervisa la ejecución del proyecto mediante un supervisor
externo contratado para cada proyecto; estos supervisores se seleccionan
de listas previas y de acuerdo a una carga de trabajo establecida, estando a
su vez bajo la supervisión de un supervisor de planta de la Oficina Zonal de
Foncodes.

3 Hasta 1997, la comunidad debía preparar el proyecto a su propio costo y presentarlo

completo, lo cual dio lugar al surgimiento de intermediarios que hacían negocio preparando
proyectos, con la condición de ser luego encargados de su ejecución.
132 Pedro Francke • Juanpedro Espino
4. EVALUACIÓN DE FONCODES
4.1. Impacto sobre la calidad de vida y la pobreza
Para analizar los resultados de la acción de Foncodes sobre los niveles
de pobreza se utiliza como instrumento básico el Mapa de Inversión Social,
según el cual entre 1991 y 1994 la inversión per capita de Foncodes se realizó
de la siguiente manera:
Niveles Inversión per cápita de Foncodes
Muy pobres $ 17
Pobres $ 15
Regular $ 9
Aceptable $ 6
Fuente: Foncodes, Mapa de Inversión Social (1994).
Para el período 1997-1998 un 20% de los proyectos aprobados por
Foncodes se realizó en distritos de pobreza extrema, alrededor de 50% en
distritos muy pobres, y alrededor de 25% en distritos pobres (Instituto
Apoyo, 1999).
En el campo educativo, Schady y Paxson (1999) demuestran que en
las localidades que recibieron más gasto en educación por parte de Foncodes,
se incrementaron los índices de asistencia a la escuela (aunque el Instituto
Apoyo no encuentra un impacto significativo en este terreno). El estudio de
impacto realizado por el Instituto Apoyo encontró además que se reduce la
probabilidad de que los niños falten a la escuela y se logra un mejor estado
de las aulas.
El acceso al agua potable reduce ligeramente las diarreas infantiles y la
mortalidad infantil (un 3%), solamente si llega hasta las viviendas, y no en el
caso de pilones públicos. (Cabe anotar que Foncodes sólo financia pilones
públicos, pero que en muchas comunidades la población por su cuenta ha
realizado las conexiones domiciliarias; esto genera problemas, dado que au-
menta la demanda más allá de lo que se ha considerado en el diseño del
sistema). Por otro lado, tiene un gran impacto sobre el tiempo dedicado al
recojo del agua (1 hora y 20 minutos menos si llega a la casa, 1 hora y 5
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 133
menos si es pilón público) con lo que libera tiempo productivo, sobre todo de
las mujeres, que se encuentran a cargo de estas labores.
Sin embargo, las obras tienen serios problemas de sostenibilidad. Uno
de cada 7 proyectos de agua tiene problemas de funcionamiento, y el prome-
dio es de 3.6 desperfectos por año. De la muestra tomada por el Instituto
Apoyo para la quinta evaluación ex post, sólo para el 34% de las obras exis-
ten juntas de usuarios para encargarse del mantenimiento. En el caso de agua
potable, 61% de los beneficiarios recibió capacitación de Foncodes, pero con
baja participación de mujeres en dichas jornadas. Estas obras presentan pro-
blemas de infraestructura: 34% de los proyectos tiene tuberías al descubierto,
con 60% de conexiones en mal estado.
4.2. Resultados en modernización de la institucionalidad pública
Por otro lado, la gran capacidad de Foncodes de llegar donde otros no
llegan y, por ende, actuar en subsidio de otras instituciones públicas, no ha
estado acompañada de una capacidad de coordinación con ellas ni de un
traspaso progresivo de capacidades a pesar de la existencia de convenios
suscritos. Esto ha dado lugar a que se pierdan oportunidades de sinergias y a
que se limite la sostenibilidad de los proyectos. En general, las mejoras en la
gestión de proyectos logradas por Foncodes no se han diseminado al resto
de la administración pública, e incluso ni siquiera al ámbito de los proyectos
especiales que el propio Foncodes maneja, pero bajo sistemas distintos que
los proyectos regulares.
4.3. Resultados en el desarrollo de nuevos enfoques
conceptuales para abordar la pobreza rural
El aporte de Foncodes con relación a otras experiencias de lucha contra
la pobreza rural y otros fondos sociales de Latinoamérica es la entrega a la
comunidad de los fondos a través del Núcleo Ejecutor, para que ella se encar-
gue de realizar el proyecto. De hecho, Foncodes es el fondo latinoamericano
que más poder otorga a las comunidades en la ejecución de proyectos, lo
que ha hecho que el BID proponga su estudio como “práctica óptima” de
focalización de la pobreza y desarrollo de capital social (Morley, S., 1999);
aunque en la práctica subsisten algunas limitaciones. La evaluación ex post
hecha por el Instituto Apoyo para 1999 señala que sólo 66% de los beneficia-
rios indicó a la comunidad como el ente que decidió que el proyecto en
ejecución era de primera prioridad; sólo el 68% consideró al núcleo ejecutor
134 Pedro Francke • Juanpedro Espino
como designado por decisión mayoritaria de la asamblea; mientras que el
89% señaló que la comunidad contribuyó con trabajo a la ejecución del pro-
yecto. Llama sin embargo la atención que el 73% de los miembros de núcleos
ejecutores no hayan leído nunca la Guía de Orientación; el 82% porque no lo
recibió, el 4% porque no sabía leer y el 14% no precisó la razón.
Con el funcionamiento de Foncodes se genera una cultura de acceso y
manejo del dinero, con un sistema de autofiscalización para el cumplimiento
de obligaciones. Los créditos deben ser honrados en los plazos especifica-
dos, o de lo contrario no se financian más proyectos en la comunidad, lo que
hace que los otros pobladores organizados para la ejecución de otro proyec-
to presionen al Núcleo Ejecutor en cumplir lo antes posible. Sin embargo, el
sistema de asignación de crédito no siempre contempla la dificultad para
generar ingresos y –por ende la capacidad de repago por parte de la comuni-
dad– por falta de acceso posterior a tecnología, riesgo agrícola, entre otros.
4.4. Sostenibilidad
El sistema del Núcleo Ejecutor establece una organización ad hoc de la
comunidad por un breve período de tiempo, mientras dura el proyecto. Esa
organización usualmente desaparece una vez culminada la obra, dejando un
grave problema con relación a la administración, mantenimiento y
sostenibilidad de la misma, particularmente en los casos de obras de sanea-
miento en las que no existe ninguna entidad estatal claramente responsable
de las mismas.
El hecho de que la comunidad sólo escoja una obra y elija un Núcleo
para ejecutarla hace que los efectos de Foncodes en cuanto a un desarrollo
sostenido y sostenible de las comunidades sean reducidos, ya que no hay
relación con los otros cambios requeridos para el desarrollo ni se potencia la
organización comunal al respecto.
4.5. Creación de empleo
Foncodes no organiza su funcionamiento ni adecúa sus mecanismos de
selección de proyectos a la meta de maximizar el número de puestos de
trabajo creados. El empleo creado es únicamente un sub-producto del pro-
grama que no se toma en cuenta dentro de su programación. La única mane-
ra en la que Foncodes prioriza es según los pesos presentados en el anexo Nº
4; pero como señala el Instituto Apoyo (Instituto Apoyo, 1999), no hay una
explicación de cómo se determinaron estos pesos ni por qué son ésos los
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 135
únicos aspectos que se incluyen. Además, estos pesos sirven sólo al interior
de cada una de las líneas, pero no hay ningún criterio que indique cómo
asignar el presupuesto entre las diferentes líneas. En este terreno Foncodes
tiene margen de maniobra para reorientar su presupuesto hacia las líneas más
intensivas en mano de obra, al menos en un primer momento y como medi-
da reactivadora.
Además de no priorizar las obras más generadoras de puestos tempora-
les, tampoco se asegura el uso de la tecnología más intensiva en mano de
obra. Foncodes tiene un perfil de costos para cada tipo de obra que los
proyectistas deben respetar, pero eso no asegura que los proyectistas elijan
las técnicas más intensivas posibles en mano de obra. Por el contrario, podría
lograrse este objetivo si se escogiese a las firmas constructoras mediante con-
cursos anuales en los que uno de los criterios debería ser presentar una alta
participación de los costos salariares dentro de los costos totales.
5. FONCODES Y EL OBJETIVO DE GENERACIÓN DE EMPLEO
Clay (Clay, E., 1986: 1238) clasifica los programas públicos de infraes-
tructura según los diferentes énfasis, en:
a) Programas en los que se ofrecen empleo e ingresos temporales para
sustituir los que se han perdido por emergencias, como desastres natu-
rales o sequías. En este caso el énfasis está en la atención inmediata de
la población afectada;
b) Programas de empleo de largo plazo, diseñados para asegurar el sus-
tento de los desempleados (desempleo urbano, refugiados, desempleo
rural estructural, i.e. aquéllos sin oportunidades significativas de medios
alternativos de sobrevivencia). En este caso el objetivo es el desempleo
estructural de ciertos grupos;
c) Programas de aumento de ingresos, generalmente estacionales, con el
fin de cubrir la brecha de aquellos empleados, pequeños campesinos o
familias sin tierras cuyos ingresos los ubican por debajo del nivel de
subsistencia; y
d) Programas de infraestructura de bajo costo, donde el énfasis está en la
construcción de activos antes que en la generación de empleo o el au-
mento de los ingresos.
Por el funcionamiento descrito en la sección anterior, podemos afirmar
que Foncodes ha venido operando como una mezcla de los programas del
136 Pedro Francke • Juanpedro Espino
tipo c y sobre todo d. Por un lado no se ha incluido explícitamente el objetivo
de generación de empleo e ingresos; y por otro, desde 1997 opera en zonas
rurales donde las tasas de desempleo son muy pequeñas, siendo el mayor
beneficio directo para los pobladores pobres el aumento temporal de sus
ingresos y los beneficios inherentes a las obras.
En esta sección estimaremos el potencial que este programa tiene como
creador de empleo, calculando para cada obra el empleo generado en cada
una de las etapas que describimos anteriormente. Este análisis desagregado
nos ayudará a redirigir la atención de Foncodes hacia el objetivo del empleo
inmediato para pobladores de zonas en situación de pobreza y pobreza extre-
ma. Si bien durante la década pasada Foncodes se ha centrado en la cons-
trucción de infraestructura, también ha realizado otros proyectos como los
programas de prendas escolares, de mobiliario escolar, de desarrollo rural a
través de los RED Rural. Éstos no serán incluidos en este análisis ya que el
énfasis está puesto en los efectos de las obras de infraestructura.
5.1. Empleo directo generado durante la construcción de la obra
La información referida al uso de mano de obra por línea de inversión
ha sido prevista por Foncodes y se presenta en el anexo Nº 1. En él incluimos
el número de obras construidas, el monto invertido por cada línea, el plazo
promedio por obra y el número promedio de jornales necesarios por obra
estimado por Foncodes para cada línea. Esta última cifra se transforma en
empleos dividiendo el número de jornales entre la duración promedio de la
obra y luego entre 26, que es el número estimado de días al mes que se
trabaja en las obras de Foncodes. De esta manera, la cifra de empleos se
refiere al número de personas necesarias para realizar una obra determinada
en el plazo señalado. Por ejemplo, para llevar a cabo una obra de construc-
ción o mejoramiento de comedores populares se requieren 6.6 personas tra-
bajando por un período de 3.2 meses.
Lo que observamos es que la obra que genera más empleo durante su
realización es la de rehabilitación de tierras, que necesita un promedio de
24.1 personas al mes. Otras obras que generan un alto número de puestos de
trabajo son la construcción y mejoramiento de pequeños albergues turísticos
(22.7 personas), la construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe (22.2
personas), los rellenos sanitarios (21.5 puestos), las mini centrales hidroeléc-
tricas (18.9 personas), la construcción y mejoramiento de sistemas de riego
(16.3 puestos), la construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de agua
potable (16.2 personas) y por último, las obras de construcción y mejora-
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 137
miento de talleres productivos, que demandan el mismo número de personas
que las obras de forestación y reforestación (13.1 personas).
Es interesante notar que algunas de estas obras altamente generadoras
de empleo han recibido gran atención en términos de número de obras cons-
truidas y de monto invertido. Estas son las obras de construcción de sistemas
de desagüe, sistemas de riego, pero sobre todo, las obras de agua potable,
las que representan el 24.7% de todas las obras construidas y en las que se
invierte el 21.7% de todos los fondos. En términos de número de obras
construidas y monto invertido también se ha dado mucha importancia a la
construcción de aulas, letrinas, redes secundarias de electricidad, puestos de
salud, caminos vecinales y puentes carrozables sin ser altamente generadoras
de empleo. Por el contrario, existen obras altamente generadoras de empleo
a las que no se ha dado suficiente importancia, como por ejemplo la rehabi-
litación de tierras, la construcción de pequeños albergues turísticos, rellenos
sanitarios, mini centrales hidroeléctricas y pequeños talleres de producción4 ,
por lo que debería evaluarse una mayor inversión en ellas. En el cuadro Nº 7
presentamos las obras más importantes según los diferentes criterios usados
(número de obras, monto invertido y empleo directo generado).
En la sexta columna del anexo Nº 1 presentamos el costo de generar
un puesto de trabajo de un año de duración en una obra determinada
basándonos en los datos de los proyectos realizados por Foncodes entre los
años 1991 y 2000. En la última columna del cuadro Nº 7 presentamos el
resultado ordenado de las obras, empezando por aquéllas en las que cuesta
menos crear un puesto de trabajo. La obra en que resulta más barato gene-
rar un puesto de trabajo anual es la de forestación y reforestación (6 mil
soles), seguida de las de rehabilitación de tierras (7.2 mil soles). Podemos
apreciar que hay obras en las que es relativamente barato generar un pues-
to, y en donde Foncodes ha invertido una buena proporción de su presu-
puesto. Estas obras son: i) los sistemas de desagüe; ii) las pequeñas obras
de riego; pero sobre todo iii) las obras de agua potable en las que se invier-
te el 21.7% por ciento del monto total y constituye casi una cuarta parte de
todas las obras construidas.
Sin embargo, hay obras en las que cuesta relativamente poco crear un
puesto de trabajo, son altamente generadoras de empleo, pero no se invierte
en ellas; éstas son: i) la rehabilitación de tierras; ii) la construcción de rellenos
sanitarios; iii) las mini centrales hidroeléctricas; y en menor medida, iv) las
4 Sólo se han hecho 5 obras de construcción y mejoramiento de talleres productivos y
4 de construcción de pequeños albergues en el lapso 1991-2000.
138 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 139

obras de forestación y reforestación. Por el contrario, hay obras en donde es

empleo
Costo x

20,763

22,036
14,311

18,078

19,788

41.796
15,058
Forestación y reforestación 6,067

7,236
relativamente caro crear un puesto de trabajo, son obras que no generan

(S/.)
mucho empleo, pero se invierte en ellas; éstas son la construcción y mejora-
miento de aulas, las redes secundarias de electricidad, las letrinas y los puen-

sistemas de agua potable

Rehabilitación de tierras
tes carrozables. Es obvio que estas obras tienen una gran importancia para la

sistemas de desagüe
Rellenos sanitarios
calidad de vida de las comunidades y por eso no es intención de este informe

mejoramiento de

mejoramiento de

mejoramiento de

mejoramiento de

sistemas de riego

Costo promedio
losas deportivas
Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y
hidroeléctricas
recomendar que se disminuya su construcción, pero sí que se enfatice el gas-

Mini centrales

(miles de S/.)
pequeños
to en obras que impliquen el mayor uso de mano de obra y donde sea barato
crear un puesto de trabajo.

Principales obras realizadas por Foncodes según diferentes criterios

Obra
5.2. Empleo indirecto generado por la construcción de la obra

generado
Empleo
anual

22.7

22.2
24.1

18.9
21.5

10.9
16.2
16.3

13.1
El efecto indirecto generado por la construcción de la obra puede ser

mejoramiento de pequeños

mejoramiento de pequeños
mejoramiento de sistemas

mejoramiento de sistemas

forestación y reforestación
descompuesto en dos partes:

mejoramiento de talleres
Rehabilitación de tierras
• empleo generado en la producción de insumos para la obra (por esla-

Promed. de puestos
albergues turísticos

Rellenos sanitarios

generados x obra
sistemas de riego

de produccción /
bonamiento hacia atrás); y

de agua potable
Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y
hidroeléctricas
Mini centrales
• empleo generado por el aumento del consumo, producto del aumento

de desagüe
de los ingresos de los trabajadores que participan en la construcción de

Cuadro Nº 7

Obra
las obras (por eslabonamiento hacia adelante).

Para calcular estos efectos se usan los multiplicadores de empleo por

% de la
invers.

2,556
21.9

21.7

12.8
total

7.8

6.5

5.0

4.6
6.5
sectores presentados en Torres (Torres, F., 1999). Estos multiplicadores nos

mejoramiento de pequeños
dicen cuántos empleos se crean con el gasto de un sol en determinado

mejoramiento de caminos
mejoramiento de sistemas

mejoramiento de sistemas

mejoramiento de puentes
Construcción de letrinas
sector de la economía sin distinguir el efecto hacia atrás del efecto hacia

mejoramiento de aulas

Monto total invertido

adelante.

Redes secundarias
sistemas de riego
de agua potable

Construcción y
Con respecto al empleo generado por el aumento del consumo deriva-

Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y
de electricidad

(mill. de S/.)
de desagüe

carrozables
do de los nuevos ingresos, debemos señalar que no toda la mano de obra

vecinales
utilizada en los proyectos de Foncodes es remunerada. Foncodes pide que la

Obra
comunidad aporte de manera gratuita el 10% de la mano de obra no califica-
da indicada en el perfil del proyecto. Esta regla no se cumple para los proyec-

total de

24.77
28.87
% del

obras
tos de riego ni para los proyectos productivos5 , debido a que los beneficios

5.49

37.9
9.16

3.92

3.59

3.59
8.24
en estos proyectos no redundan en toda la comunidad sino sólo en algunos

mejoramiento de pequeños
hogares específicos. En estos casos toda la mano de obra corre por cuenta de

mejoramiento de sistemas

mejoramiento de sistemas

mejoramiento de puentes
mejoramiento de puestos
Construcción de letrinas
mejoramiento de aulas

Número total de obras

los beneficiarios directos y por eso no hay efecto empleo hacia adelante.

Redes secundarias de
Debido a estas particularidades, lo que calculamos es el efecto indirecto máxi-

sistemas de riego
de agua potable
Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y

Construcción y
mo potencial que se generaría si toda la mano de obra fuese remunerada en

de desagüe
electricidad

carrozables
de salud

(miles)
Obra
5 Los proyectos productivos no han sido incluidos dentro de los presentados en este
trabajo. Una lista completa de ellos puede verse en el anexo Nº 2.
140 Pedro Francke • Juanpedro Espino
el 100% de las obras, y no un estimado del empleo que efectivamente genera
Foncodes a través de sus eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante.
Torres (Torres, F., 1999) presenta dos multiplicadores: i) uno directo,
que mide la cantidad de empleos generados en el sector “A” debido al gasto
de un sol en ese sector; y ii) otro total, que además mide el impacto sobre las
industrias eslabonadas hacia atrás y el impacto generado por el gasto en
consumo de los trabajadores. Además puede calcularse el ratio de empleos
totales generados entre empleos directos para saber cuántos empleos en total
se crean por cada empleo directo.
Nosotros dejaremos de lado los multiplicadores de empleo directo
calculados por Torres (debido a que tenemos los calculados directamente a
partir de los datos de Foncodes), pero sí usaremos el ratio para saber cuántos
empleos totales se crean a partir de esos empleos directos. Como las obras
de Foncodes que incluimos en este estudio son de construcción, hemos to-
mado el multiplicador del sector de Construcción 6 . Para este sector el
multiplicador de empleo directo es de 0.023 y el de empleo total es de 0.162,
lo que hace un total de 6.9 empleos creados en toda la economía por cada
empleo creado en el sector de la construcción (Torres, F., 1999, cuadro Nº 4).
Los resultados se presentan en la última columna del anexo Nº 1. Como es
obvio, este cálculo no afecta el orden de importancia de las obras en lo que a
generación de empleo se refiere.
6 “Esta actividad comprende a los establecimientos dedicados a la construcción de
obras nuevas, reformas y reparaciones de viviendas, edificios, otras construcciones (carrete-
ras, puentes, aeropuertos, etc.), y obras de mejoramiento de tierras (irrigación, desecación y
drenaje de tierras, desvío de cauces), obras que son realizadas por instituciones privadas y
públicas bajo las modalidades de contrato y subcontrato.” (INEI, 2000: 56).
Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 141
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 Anexo Nº 1

144
Foncodes: Número de obras construidas, monto invertido, plazo promedio de ejecución
y empleo generado, 1991 - 2000

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Numero Monto Costo Plazo Jornales Empleos Costo por Empleos
de obras invertido por obra promedio promedio Directos empleo Totales
(miles de (miles de x obra x obra directo
soles) soles) anual

INFRAESTRUCTURA SOCIAL
Construcción y mejoramiento de comedores populares 59 4,018 68.1 3.2 548 6.6 38.8 45
Construcción y mejoramiento de puestos de salud 1362 75,055 55.1 3.2 625 7.5 27.5 52
Construcción y mejoramiento de centros de salud 109 8,504 78.0 3.5 767 8.4 31.7 58
Construcción y mejoramiento de aulas 10943 559,836 51.2 3.0 541 6.9 29.5 48
Construcción y mejoramiento de losas deportivas 755 17,574 23.3 2.0 367 7.1 19.8 49
Construcción y mejoramiento de locales comunales 670 47,944 71.6 3.1 818 10.1 27.3 70

INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO

Pedro Francke • Juanpedro Espino

Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable 9389 554,627 59.1 2.9 1224 16.2 15.1 112
Construcción y mejoramiento de pozos artesianos 640 44,222 69.1 2.5 614 9.4 35.1 65
Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe 1485 199,622 134.4 3.5 2020 22.2 20.8 153
Construcción de letrinas 3473 166,425 47.9 2.2 387 6.8 38.6 47
Rellenos sanitarios 12 1,079 89.9 3.5 1960 21.5 14.3 149

INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA
Construcción y mejoramiento de peq. albergues turísticos 4 810 202.5 3.5 2068 22.7 30.5 157
Construcción de canalizaciones 60 7,701 128.3 3.8 1174 11.9 34.1 82
Construcción y mejoramiento de pequeños sistem. de riego 3124 328,091 105.0 3.5 1487 16.3 22.0 113
Rehabilitación de tierras 238 15,229 64.0 4.4 2759.1 24.1 7.2 166

Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Numero Monto Costo Plazo Jornales Empleos costo por Empleos
de obras invertido por obra promedio promedio Directos empleo Totales
(miles de (miles de x obra x obra directo
soles) soles) anual

Forestación y reforestación 408 22,890 56.1 8.5 2885.2 13.1 6.1 90

Construcción y mejoramiento de centros de acopio 94 6,989 74.3 2.8 718 9.9 32.3 68
Construcción y mejoramiento de mini mercados 10 857 85.7 3.2 695 8.4 38.5 58
Construcción y mejoramiento de talleres de producción 5 895 178.9 3.7 1256 13.1 44.5 90

INFRAESTRUCTURA VIAL
Construcción y mejoramiento de caminos vecinales 748 128,945 172.4 3.6 795 8.5 67.7 59
Construcción y mejoramiento de puentes carrozables 1285 115,328 89.7 3.0 522 6.7 53.6 46
Construcción y mejoramiento de puentes peatonales 356 29,964 84.2 2.8 598 8.2 43.9 57
Construcción y mejoramiento de empedrados 96 10,660 111.0 3.1 861 10.7 40.2 74
Construcción y mejoramiento de caminos de herradura 71 7,325 103.2 3.0 795 10.2 40.5 70
Construcción y mejoramiento de veredas peatonales 197 15,603 79.2 2.5 598 9.2 41.3 63
Construcción de balsas 28 1,660 59.3 2.3 376 6.3 49.2 43
Construcción de huaros 4 334 83.6 2.5 443 6.8 58.9 47
Construcción de escalinatas 15 954 63.6 2.5 203 3.1 97.7 22

INFRAESTRUCTURA ELECTRICA
Redes secundarias de electrificación 2080 167,037 80.3 2.8 274 3.8 91.4 26
Mini centrales hidroeléctricas 33 3,574 108.3 3.8 1869 18.9 18.1 131
Energía no convencional 153 12,314 80.5 2.9 140 1.9 179.4 13

Fuente: (1) - (4) Foncodes; (5) en adelante: en base a (1) - (4).

(1) y (2) son valores acumulados 1991-2000. (4) y (5) son valores promedios por tipo de obra predeterminados por Foncodes.
(5) = (4/3)/26. Es el número de personas que se necesitan para construcción de una obra determinada en el tiempo establecido en la columna (3).
145
146 Pedro Francke • Juanpedro Espino Los programas de inversión social y la generacion de empleo: el caso de Foncodes 147

Anexo Nº 2 Anexo Nº 3
Foncodes: Porcentaje del costo total correspondiente
PROYECTOS DE DESARROLLO PRODUCTIVO a mano de obra no calificada

TIPO DE OBRA Monto por Jornal % del CT

obra (S/.) promedio que es L
1. Educación:
- Capacitación productiva INFRAESTRUCTURA SOCIAL
Construcción y mejoramiento de comedores populares 68,106 548 8.0
2. Agropecuario: Construcción y mejoramiento de puestos de salud 55,107 625 11.3
Construcción y mejoramiento de centros de salud 78,017 767 9.8
- Camélidos sudamericanos (repoblamiento, mejoramiento y ca- Construcción y mejoramiento de aulas 51,159 541 10.6
pacitación) Construcción y mejoramiento de losas deportivas 23,277 367 15.8
- Ganadería y servicios a la producción pecuaria (vacunos, ovinos, Construcción y mejoramiento de locales comunales 71,558 818 11.4
caprinos, inseminaciones artificiales, botiquines y bañaderos pe-
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO
cuarios) Construcción y mejoramiento de sistemas de agua potable 59,072 1224 20.7
- Crianza de animales menores (porcinos, cuyes, conejos, aves, ani- Construcción y mejoramiento de pozos artesianos 69,097 614 8.9
males nativos) Construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe 134,426 2020 15.0
Construcción de letrinas 47,920 387 8.1
- Otros módulos agropecuarios (apicultura, lombricultura, piscigranjas, Rellenos sanitarios 89,901 1960 21.8
insumos agropecuarios, emergencia por sequía, semilleros,
biohuertos, chacras integrales y fruticultura) INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA
- Pequeños proyectos de transferencia agropecuaria Construcción y mejoramiento de peq. albergues turísticos 202,475 2068 10.2
Construcción de canalizaciones 128,342 1174 9.1
Construcción y mejoramiento de pequeños sistemas de riego 105,023 1487 14.2
3. Multisectorial Rehabilitación de tierras 63,989 2759.1 43.1
- Pequeña empresa de transformación Forestación y reforestación 56,104 2885.2 51.4
Construcción y mejoramiento de centros de acopio 74,348 718 9.7
Construcción y mejoramiento de mini mercados 85,723 695 8.1
Construcción y mejoramiento de talleres de producción 178,945 1256 7.0

INFRAESTRUCTURA VIAL
Construcción y mejoramiento de caminos vecinales 172,386 795 4.6
Construcción y mejoramiento de puentes carrozables 89,749 522 5.8
Construcción y mejoramiento de puentes peatonales 84,169 598 7.1
Construcción y mejoramiento de empedrados 111,040 861 7.8
Construcción y mejoramiento de caminos de herradura 103,168 795 7.7
Construcción y mejoramiento de veredas peatonales 79,202 598 7.6
Construcción de balsas 59,289 376 6.3
Construcción de huaros 83,600 443 5.3
Construcción de escalinatas 63,581 203 3.2

INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA
Redes secundarias de electrificación 80,306 274 3.4
Mini centrales hidroeléctricas 108,296 1869 17.3
Energía no convencional 80,487 140 1.7
 148

Anexo Nº 4
Foncodes: Criterios utilizados para la priorización de los proyectos

Criterio o Factor Asistencia social Infraestructura social Infraestructura económica Desarrollo productivo
Nutrición Salud Educa- Nutri- Salud Educa- Apoyo Sanea- Agrope- Trans- Energía Multi Educa- Agrope- Multi-
ción ción ción Comunita. miento cuario porte sectorial ción cuario Sectorial

Atributos de focalización 0.4 0.4 0.4 0.4 0.1 0.1 0.3 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.4
Nivel de pobreza 0.4 0.4 0.4 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.4
Tasa de mortalidad infantil 0.2 0.2

Atributos de cobertura 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.1 0.3 0.3 0.5 0.4 0.4
Atención de Foncodes 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
Población beneficiaria 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1
Población de la localidad 0.2
Población directa 0.2 0.2 0.1
Ton. métricas anuales 0.1

Atributos de costos 0.2 0.2 0.2 0.2 0.6 0.6 0.4 0.4 0.7 0.8 0.6 0.6 0.1 0.2 0.2
Inversión por habitante 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2
Inversión familia/riego 0.2
Inversión por hectárea 0.2
Soles por kilómetro 0.3
Monto solicitado/máximo 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.1 0.2 0.2
Inversión fam. / electricidad 0.3 0.3

Total 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0

Fuente: Instituto APOYO (1999).

Pedro Francke • Juanpedro Espino

METODOLOGIA DE
Metodologia de evaluación en proceso del PESP Rural

(PESP RURAL)

Norberto E. García
SOCIAL PRODUCTIVA RURAL
EVALUACIÓN EN
PROCESO DEL PROGRAMA DE EMERGENCIA
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