PEIF

Dalila Andrade Oliveira
REGULAO DAS POLTICAS EDUCACIONAIS NA

AMRICA LATINA E SUAS CONSEQNCIAS PARA OS
TRABALHADORES DOCENTES *
DALILA ANDRADE OLIVEIRA**
RESUMO: O artigo procura discutir a atual regulao das polticas

educativas na Amrica Latina e suas conseqncias sobre os trabalhadores docentes. Parte da premissa de que um novo modelo de
regulao de polticas educativas emergiu muito recentemente em
conseqncia do ciclo de reformas que muitos pases conheceram nos
seus sistemas educacionais a partir dos anos de 1990. As reflexes
trazidas neste artigo so resultantes de pesquisa em desenvolvimento
sobre o tema, mais especificamente de levantamento documental e
reviso bibliogrfica realizados em estgio ps-doutoral no Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro. O artigo procura caracterizar sumariamente o que seria o debate
em torno de uma nova regulao das polticas educativas na Amrica Latina e suas conseqncias para os trabalhadores docentes, a partir de alguns elementos que permitem conhecer a especificidade deste subcontinente, porm buscando interpretar tais elementos luz de
contribuies de autores que vm se debruando sobre o assunto
partindo de diferentes contextos nacionais.
Palavras-chave: Trabalho docente. Poltica educacional. Educao.
Regulao. Amrica Latina.
As discusses apresentadas neste artigo resultam de pesquisa realizada em estgio de psdoutoramento no Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), sob a superviso do prof. dr. Emir Sader, durante o primeiro semestre deste
ano, com o financiamento do CNPq.
**
Sociloga, doutora em educao pela Universidade de So Paulo (USP) e professora do Programa de Ps-Graduao em Educao e do Departamento de Administrao Escolar da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais ( UFMG ); pesquisadora do
CNPq. E-mail: dalila@fae.ufmg.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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Regulao das polticas educacionais na Amrica Latina e suas conseqncias para...
REGULATION
OF EDUCATIONAL POLICIES IN
LATIN AMERICA
AND ITS CONSEQUENCES FOR TEACHING WORKERS
ABSTRACT: The present paper discusses the current regulation of

the educational policies in Latin America and its consequences for
teaching workers. It assumes that a new model of regulation of educational policies has recently emerged as a consequence of the cycle
of reforms experienced by many countries since the 1990s. The considerations brought here are the result of a research, more precisely
of a document survey and bibliographic revision, on this theme that
I developed as part of a post-doctorate scholarship at the Laboratory
of Public Policies of the Universidade Estadual do Rio de Janeiro
(UERJ). This text tries to characterize the debate on a new regulation
of the educational policies in Latin America and its consequences for
the teaching workers based on some elements allowing us to know
the specificities of this subcontinent, although seeking to interpret
such elements in the light of the contribution of authors who have
studied the subject in various national contexts.
Key words: Teaching work. Educational policy. Education. Regulation.
Latin America.
s discusses sobre o atual modelo de regulao das polticas educativas emergiram muito recentemente, em conseqncia do ciclo
de reformas que muitos pases conheceram nos seus sistemas educacionais, a partir dos anos de 1990. No Brasil, at muito pouco tempo
atrs essa discusso, assim nomeada, inexistia. Os primeiros trabalhos que
empregam a expresso regulao das polticas educativas comeam a
aparecer s na presente dcada e ainda so muito poucos.1 Neste sentido, a iniciativa deste dossi, organizado pela revista Educao & Sociedade, traz importante contribuio a esse debate. O presente artigo pretende contribuir nessa discusso trazendo mais indagaes do que formulaes
conclusivas e apresentando parte do que tm sido as reflexes surgidas
no desenvolvimento desta pesquisa, ainda por concluir. As questes aqui
apresentadas se baseiam em levantamento documental e reviso bibliogrfica realizados no primeiro semestre deste ano e, por esta razo, carecem de melhor tratamento e maior aprofundamento. Portanto, a inteno, por ora, tentar caracterizar sumariamente o que seria o debate em
torno de uma nova regulao das polticas educativas na Amrica Latina
e suas conseqncias para os trabalhadores docentes, a partir de alguns
elementos que permitem conhecer a especificidade deste subcontinente,
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porm buscando interpretar tais elementos luz de contribuies de autores que vm se debruando sobre o assunto partindo de diferentes contextos nacionais.
Uma primeira e relevante tarefa buscar uma melhor definio
do que se entende por regulao das polticas educativas. Para tanto,
exige-se o conhecimento dos sentidos atribudos ao termo regulao.
Embora tal termo seja amplamente utilizado como conceito no mbito
da economia e da sociologia, desde os primrdios dessas disciplinas, ele
comea a vulgarizar-se a partir dos processos de privatizao de empresas pblicas, que ocorreram com as reformas de Estado implementadas
nas ltimas duas dcadas do sculo passado e, no caso brasileiro, mais
especificamente durante o governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso. Com a privatizao de empresas estatais responsveis por servios prioritrios, tais como energia eltrica, gua, gs, telefonia, entre
outros, so criadas as agncias de regulao, que tm por objetivo justamente controlar a oferta e o atendimento s demandas da populao
por esses servios.
A regulao tem sido objeto de grandes discusses nos meios polticos, mais especificamente governamentais, envolvendo os poderes constitudos, os empresrios e as organizaes de usurios de servios regulados, bem como outros setores da sociedade. So exemplos do crescimento
desse debate a realizao de congressos nacionais sobre o tema, fruns
mundiais e a criao da Associao Brasileira de Agncias de Regulao
(ABAR). O principal debate nesses meios parece girar em torno do papel
das agncias reguladoras como entes de Estado e das relaes entre os prestadores de servios pblicos e seus usurios. As tenses surgem na definio
do papel primordial dessas agncias reguladoras e no estabelecimento do
controle social sobre os servios que pretendem regular, bem como na
maior ou menor autonomia e independncia dessas agncias, em relao
ao governo e s concessionrias/prestadoras do servio pblico. O termo
regulao, amplamente conhecido e debatido na rea econmica, ganha, assim, maior vigor no Brasil a partir do processo de reforma do Estado, conforme j comentado. A idia alcana todos os setores, envolvendo desde a regulao da energia, dos meios climticos, dos alimentos, dos
meios de comunicao, entre outros servios essenciais, at a imprensa.
Contudo, importante observar que, no mbito educacional, esta discusso ainda se encontra restrita aos meios acadmicos. Tal observao
vem no sentido de ressaltar que no nos encontramos em face de um proEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
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cesso de retirada explcita do Estado da oferta educacional, como nos

exemplos anteriormente referidos, ainda que tenhamos alguns indcios
desse tipo de orientao poltica, como o caso do Programa Universidade para Todos (PROUNI),2 em que o Estado financia o atendimento pblico pela via privada, mantendo-se como elemento regulador do processo.
A regulao na economia em geral vista como algo necessrio s
relaes de mercado, no sentido de coibir os monoplios, de controlar
preos e condies de oferta e atendimento aos usurios. Esse processo,
conhecido no Brasil a partir de ento, tambm foi vivido por muitos pases que tiveram seus Estados reformados. As reformas de Estado que a
maioria dos pases ocidentais conheceu a partir dos anos de 1980 vieram
como corolrio do processo de globalizao. Na realidade, trata-se de um
processo mais amplo de mudana econmica, poltica e cultural a que o
mundo assistiu nas ltimas dcadas e que tem forjado novas formas de
gesto econmica e controle social. As noes de governabilidade e governana nunca estiveram to em voga como no momento em que as tradicionais instituies de poder sofrem presses no sentido de se desterritorializarem. A assuno de novas formas de organizao dos mercados, de
novas institucionalidades, como a Comunidade Europia, o Mercosul,
Davos, Seattle, exemplo da nova acomodao de poder que d lugar a
formas pluricentradas de formulao e deciso polticas a novos modos
de regulao.
Nesse contexto, o que se vem entendendo por regulao social so
os aspectos relacionados proteo dos interesses pblicos, tais como sade, segurana, meio ambiente, educao, ou seja, aqueles que podem pr
em risco a coeso social.
Neste sentido, a regulao do trabalho um importante foco, j
que o modelo de regulao social at ento em vigor estava centrado na
regulamentao do trabalho, na sua transformao em emprego e, conseqentemente, em promessa de futuro e condio permanente e estvel
na vida para os que no detm propriedades. A emergncia de novos modelos de regulao da vida social tem resultado em desregulao do mercado de trabalho, maior flexibilizao das relaes de emprego, perda da
estabilidade em alguns setores, bem como terceirizao e precarizao das
condies de trabalho. Ou seja, para a maioria da populao, esses novos
processos de regulao tm representado a perda da estabilidade, da
seguridade e, principalmente, da expectativa de futuro.
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Robert Castel (1999), discutindo as transformaes sociais

advindas do processo anteriormente mencionado, caracteriza-as como um
questionamento da funo integradora do trabalho hoje na sociedade.
Para ele, o sistema de protees e garantias sociais vinculadas ao trabalho
tem sido gradativamente desmontado, chegando a um processo de
precarizao que atinge as situaes do trabalho, no sentido da sua remercantilizao e de solues na ordem do mercado, como efeito particular da globalizao (p. 166-167).
Tal contexto interfere significativamente na educao: os sistemas
escolares, que durante o sculo XX se organizaram em torno das demandas apresentadas pelo mercado de trabalho, pelas exigncias produtivas e
pela lgica de uma sociedade estruturada entre os que trabalham e os
que exploram o trabalho, vem-se ameaados em sua prpria racionalidade. A mobilidade social, at ento garantida por meio da escolaridade, como condio para o emprego formal e regulamentado, tem sua eficcia comprometida na medida em que a confiana no futuro estremecida.
Ao mesmo tempo observa-se uma adequao dos discursos educativos a
esse novo contexto, apresentando a importncia da educao na busca por
solues alternativas sobrevivncia nesta sociedade em que j no h
empregos para a maioria.3 Os sistemas escolares passam a sofrer mudanas consoantes nova regulao social, a despeito do pouco que se sabe a
esse respeito. Tais mudanas repercutem tambm sobre a regulao das
polticas educativas.
A escola pblica como agncia estatal, to presente em todos os
espaos geogrficos nos meios urbanos e rurais, nos grandes centros e
nas periferias, constituindo-se muitas vezes como a nica presena do Estado entre determinadas populaes, na maioria dos pases latino-americanos, reveste-se de importante papel nesse contexto.
Nova regulao capitalista e crise de paradigmas

A referncia primordial deste estudo, com relao ao conceito de
regulao, buscada no trabalho de Aglieta (1979), que nos ensina que
estudar um modo de produo colocar a descoberto quais so as relaes determinantes que se reproduzem nas e pelas transformaes sociais, verificar as formas sob as quais se realizam e discutir as causas em que
essa reproduo se v acompanhada de rupturas em diferentes pontos do
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sistema social. Por isso, considera que falar sobre a regulao de um modo
de produo tentar expressar, mediante leis gerais, como se reproduz a
estrutura determinante de uma sociedade (Aglieta, 1979, p. 4).
Boaventura de Sousa Santos (2005), em livro recentemente publicado, aborda o tema da mudana nos padres de regulao e as perspectivas (ou a ausncia delas) de contraposio a esses processos, rumo
emancipao social. O autor identifica uma tenso atual entre regulao
social e emancipao social. Nas suas palavras:
Tenho vindo a afirmar que o paradigma da modernidade se baseia numa
tenso dialctica entre regulao social e emancipao social, a qual est
presente, mesmo que de modo diludo, na divisa positivista ordem e progresso. Neste final de sculo, esta tenso deixou de ser uma tenso criativa. A emancipao deixou de ser o outro da regulao para se tornar no
duplo da regulao. Enquanto, at finais dos anos de 1960, as crises de
regulao social suscitavam o fortalecimento das polticas emancipatrias,
hoje a crise da regulao social simbolizada pela crise do Estado regulador e do Estado-Providncia e a crise da emancipao social simbolizada pela crise da revoluo social e do socialismo como paradigma da
transformao social radical so simultneas e alimentam-se uma da outra. A poltica dos direitos humanos, que foi simultaneamente uma poltica reguladora e uma poltica emancipadora, est armadilhada nesta dupla
crise, ao mesmo tempo em que sinal do desejo de a ultrapassar. (Santos,
2002, p. 1)
O autor considera que a cincia em geral e as cincias sociais em

especial atravessam hoje uma profunda crise de confiana epistemolgica.
As promessas que legitimaram o privilgio epistemolgico do conhecimento cientfico a partir do sculo XIX as promessas da paz e da
racionalidade, da liberdade e da igualdade, do progresso e da partilha do
progresso no s no se realizaram, nem sequer no centro do sistema
mundial, como se transformaram, nos pases do Terceiro Mundo, na ideologia legitimadora da subordinao ao imperialismo ocidental. Observa
que em nome da cincia moderna destruram-se muitos conhecimentos
e cincias alternativas e humilharam-se os grupos sociais que neles se apoiavam para prosseguir as suas vias prprias autnomas de desenvolvimento (Santos, 2002, p. 2).
Para o autor hoje, mais do que nunca, evidente que o universalismo da cincia moderna um particularismo ocidental cuja peculiaridade consiste em ter poder para definir como particulares locais, contex758
tuais e situacionais os conhecimentos que com ela rivalizam. Daqui decorre a constatao de que houve e h outras cincias e outras modernidades no-ocidentais e muitos outros conhecimentos que se validam
por outros critrios que no o de serem cientficos ou de serem modernos. Fredric Jameson (2005), em uma perspectiva bastante distinta da
apresentada por Boaventura de Sousa Santos, vai nos trazer importantes
contribuies anlise do que poderamos considerar a atual crise de
paradigma nas cincias sociais trazida com a crise (ou o suposto fim) da
modernidade, demonstrando como a crtica ps-moderna em si moderna. Para Jameson, o ressurgimento, na filosofia poltica, de certos tpicos que no so do nosso tempo, tais como: a Constituio e a cidadania, a Sociedade Civil e a representao parlamentar, que foram tpicos
marcantes no sculo XVIII, indicam-nos que nada foi aprendido dos desafios do sculo revolucionrio, que confrontou o pensamento burgus
sobre o Estado com as ressentidas contradies de classe e do ser social
coletivo (Jameson, 2005, p. 10).
O que o autor parece nos apontar que a crtica ps-moderna,
que se apresenta como a ruptura com uma forma racional, hierrquica e
padronizada de pensar, emerge ao mesmo tempo em que uma antiga
economia poltica avana aos tropeos, como uma sombra, e nos oferece
um prodigioso desenvolvimento novo, ou seja, a reinveno do mercado,
algo to excitante quanto a reinveno da roda (Idem, ibid., p. 11). O
tom irnico do autor demonstra sua crtica e intolerncia ao que considera a retrica da ps-modernidade que se afirma na defesa do carter
descentralizado, aleatrio, heterogneo e mltiplo das relaes, na
revalorizao das particularidades, na mistura de estilos, no reconhecimento s diferenas. Para Jameson, trata-se de uma retrica, no sentido
de que h ausncia de correspondncia com o real, operando ao nvel do
fetiche. Para ele, o fetiche da diferena no ps-modernismo confunde
seus limites com o fetiche do novo, caracterstico da modernidade. O
conceito de modernidade est intimamente relacionado idia de novo
e de presente, conseqentemente, de ruptura e periodizao. O termo
moderno, historicamente, passa a ser utilizado como referncia ao momento presente, diferenciando-se do passado e, neste sentido, indicando sempre uma idia de periodizao. Faz parte da narrativa modernista a
historicidade e a noo de periodizao. Ainda segundo Jameson, a
modernidade significa sempre estabelecer e postular uma data e um comeo, por isso as noes de ruptura e histria sempre estiveram presenEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
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tes no pensamento moderno. As crticas periodizao, racionalizao,

tomadas como caractersticas modernas, pem em questo uma crise de
paradigma, segundo afirma o mesmo autor:
Todos os temas requisitados, geralmente, como modos de identificar o moderno a autoconscincia ou a reflexividade, a ateno maior linguagem,
ou representao, a materialidade da superfcie pintada, e por a afora , todos esses aspectos constituem em si mesmos meros pretextos para a operao
da reescritura e para assegurar o efeito de assombro e de convico adequado ao registro de uma mudana de paradigma. Isso no quer dizer que aqueles aspectos ou temas sejam fictcios ou irreais; o que se afirma, simplesmente, a prioridade da operao da reescritura sobre as supostas intuies da
anlise histrica. (Idem, ibid., p. 48)
Por que falar em crise de paradigma para referenciar analiticamente

a discusso em torno da regulao das polticas educacionais? Por que um
recuo to distante para se chegar a um tema de aparncia to trivial e cotidiana? Uma abordagem da nova regulao das polticas educativas, que
busque apresentar novos elementos e trazer luz aspectos que possam fugir do lugar-comum da descrio dos fatos e da lamria freqente sobre as
mazelas do desenvolvimento capitalista perifrico que couberam aos pases
do Terceiro Mundo e em especial realidade latino-americana, exige situla epistemologicamente. Relacionar tal processo ao debate em torno das
novas formas de pensar o mundo, de estruturar o pensamento e discutir
em que medida as evidncias empricas desta nova regulao nos permitem identificar o que h de concreto e de retrica nesses processos, parece
essencial. Isso vlido para a Amrica Latina e para todo o Ocidente. A
educao como processo facilitador de coeso social no s objeto de nova
regulao nas polticas que definem novas estruturas de funcionamento,
como tem seus contedos transmutados por esses processos.
Muito j se discutiu sobre esse novo contexto. O processo de
globalizao e suas conseqncias para a educao tm sido exaustivamente debatidos. Trata-se de uma nova realidade, sem dvida, porm no
mais to nova assim, apenas o suficiente para que ainda tenhamos pouco
acmulo de experincia que nos permita um pouco mais de estabilidade
e previso analtica. Boaventura de Sousa Santos procura assim descrever
este contexto de novidade, em que as dimenses de espao e tempo so
geradoras de novas relaes, resultando em uma difcil articulao entre
o local e o global:
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O que h, pois, de novo na situao em que nos encontramos? Em primeiro

lugar, a intensificao exponencial das relaes transfronteirias e as novas
tecnologias de comunicao e de informao produziram alteraes profundas nas escalas espaciais e temporais da aco social. As longas duraes histricas das tendncias seculares esto hoje mais do que nunca sujeitas ao tempo instantneo dos mercados financeiros, ao regresso do passado supostamente superado sob a forma de violncia intergrupal, ao curto-circuito dos
ciclos de aco poltica por via da exploso das unidades de deciso. A turbulncia nas escalas temporais a contrapartida da turbulncia nas escalas espaciais. O local cada vez mais o outro lado do global e, vice-versa, o global
cada vez mais o outro lado do local. E o espao nacional est a transformarse na instncia de mediao entre o local e o global. Mas, acima de tudo, da
exploso das escalas resulta tanto a interdependncia como a disjuno.
Nunca foi to profundo o sentimento de desconexo e de excluso em relao s transformaes que marcam o espao e o tempo do mundo. Por outras palavras, nunca tantos grupos estiveram to ligados ao resto do mundo
por via do isolamento, nunca tantos foram integrados por via do modo
como so excludos. (Santos, 2002, p. 2)
Roger Dale (2001), ao analisar a relao entre globalizao e educao, procura demonstrar que a globalizao um conjunto de dispositivos poltico-econmicos, para a organizao da economia global, conduzidos pela necessidade de manter o sistema capitalista, mais do que
qualquer outro conjunto de valores. A adeso aos seus princpios veiculada por meio da presso econmica e da percepo e do interesse nacionais prprios de cada pas. Neste sentido, sua abordagem diferencia-se
de outras tantas que tratam essa relao como um reflexo da cultura ocidental, baseada cognitivamente em torno de um conjunto particular de
valores que penetram em todas as regies da vida moderna.
Assim, poderamos compreender essa globalizao hegemnica de
que trata Boaventura de Sousa Santos como um processo de desenvolvimento do capitalismo que tem imposto ao mundo um ritmo mais intenso
de produo e reproduo da vida social. Quando esse autor destaca, como
um segundo fator novo, a voracidade com que a globalizao hegemnica
tem devorado no s as promessas de progresso, de liberdade, de igualdade, de no-discriminao e de racionalidade, como tambm a prpria idia
da luta por elas, est falando de um tipo de desenvolvimento e acumulao capitalista. Para Santos (2005), a regulao social hegemnica deixou
de ser feita em nome de um projeto de futuro e, com isso, deslegitimou
todos os projetos de futuro alternativos antes designados por projetos de
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emancipao social. Aqui nos caberia indagar se no seria a promessa ou o

projeto de futuro para as populaes destitudas das condies materiais
de existncia que foi comprometido, se que em algum momento ele esteve contemplado. A euforia do nacional-desenvolvimentismo conseguiu
contagiar, por algumas dcadas, a maioria da populao refiro-me realidade de alguns pases latino-americanos que viveram esse processo a partir dos anos de 1940 com a idia de progresso tcnico e evoluo econmica, e, sobretudo, com a idia de nao.
A grande pergunta de Boaventura de Sousa Santos se seria possvel
unir o que a globalizao hegemnica separa e separar o que essa
globalizao une? Indaga tambm esse autor se reside apenas nisso a
globalizao contra-hegemnica? E ainda, se seria possvel contestar as formas de regulao social dominantes e, a partir da, reinventar a emancipao social? Talvez esse autor se encontre com Jameson, quando nos coloca o
que pode vir a ser a principal questo: Se no ser essa reinveno apenas
uma armadilha mais que a modernidade ocidental nos prepara no momento em que nos julgamos a sair dela? (Santos, 2002, p. 3).
Bauman (1999, p. 16), discutindo tambm os efeitos da globalizao sobre as dimenses de espao e tempo, procura demonstrar que
surge uma nova assimetria entre a natureza extraterritorial do poder e a
contnua territorialidade da vida como um todo assimetria que o poder agora desarraigado, capaz de se mudar de repente ou sem prvio aviso, livre para explorar e abandonar as conseqncias dessa explorao.
Para esse autor, livrar-se da responsabilidade pelas conseqncias o ganho mais cobiado e ansiado que a nova mobilidade propicia ao capital
sem amarras locais, que flutua livremente. Os custos de se arcar com as
conseqncias no precisam ser contabilizados no clculo da eficcia dos
investimentos. Com os espaos pblicos removidos para alm do alcance
da vida localizada, as localidades vo perdendo a capacidade de gerar e
negociar sentidos e tornam-se cada vez mais dependentes de aes que
do e interpretam sentidos, que so aes que elas no controlam. Nas
palavras desse autor, ser local num mundo globalizado sinal de privao e degradao social (Bauman, 1999, p. 8).
A nova regulao das polticas educativas

Essa grande tenso entre as dimenses locais e globais, referida pelos autores anteriormente citados como caracterstica do processo de
762
globalizao, tem forjado uma nova regulao das polticas educativas. As

novas formas de gesto e financiamento da educao que tiveram sua
emergncia na dcada passada, nos anos de 1990, constituem medidas
polticas e administrativas de regulao dos sistemas escolares. Na realidade, tais medidas, implantadas em contexto de reformas que muitas vezes extrapolam o setor educacional, surgem como supostas solues tcnicas e polticas para a resoluo de problemas de ineficincia administrativa
dos sistemas escolares ou da busca por racionalizao dos recursos existentes para a ampliao do atendimento, vindo ainda acompanhadas da idia
de transparncia (prestao de contas e demonstrao de resultados) e de
participao local. De uma maneira geral, tm acompanhado a tendncia de retirar cada vez mais do Estado seu papel executor e transferir para
a sociedade esta muitas vezes traduzida de forma simplificada como o
mercado a responsabilidade pela gesto executora dos servios, alterando a relao com o pblico atendido.
Observa-se, na literatura nacional e internacional sobre o tema da
poltica e administrao escolar, a evidncia de certa generalizao nos
programas de reforma educacional da ltima dcada que focalizam a escola como unidade do sistema, transformando-a em ncleo da gesto e
do planejamento.4 Programas em mbito nacional que se remetem diretamente s escolas, sem a mediao dos rgos intermedirios do sistema, tm sido uma constante nas reformas implementadas nas ltimas
duas dcadas, tanto no sentido de financiarem aes quanto no sentido
de sua avaliao dos resultados. O Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE), no Brasil, um exemplo desse tipo de iniciativa em nosso pas,
acompanhado de programas similares na Argentina, no Chile e em outros pases latino-americanos. Tais iniciativas vm associadas ao estmulo
administrao por objetivos, ao incentivo pedagogia de projetos, cultura da eficincia e demonstrao de resultados, conformando o que Ball
(2002), criticamente, denomina a performatividade escolar. Nos pases
centrais, verifica-se essa mesma tendncia, com nfase na exigncia de resultados e na transparncia.5
Essa realidade anteriormente mencionada tem sido demonstrada na
produo acadmica mais recente no campo da poltica educacional.6 Observa-se que um nmero significativo de estudos e pesquisas, muitos publicados em forma de artigos, livros e captulos de livros, tem trazido o debate sobre essas novas formas de regulao da educao no contexto atual
de reforma do Estado, ainda que, no caso especfico do Brasil, empreguem
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pouco este termo. A gama de estudos e pesquisas nesse campo, no que se

refere gesto a tenso entre descentralizao e centralizao; autonomia
financeira e administrativa e sistemas nacionais de avaliao; a autonomia
pedaggica requerida das escolas e as prescries curriculares, entre outros
, pode ser considerada correlata problemtica da regulao educacional.
O grande nmero de trabalhos dessa natureza publicados nos ltimos cinco anos revela a necessidade de compreenso de uma realidade contraditria, em constante mutao. Os fenmenos retratados de maneira parcelada
nesses estudos apontam, ainda, a necessidade de novas abordagens que procurem compreender a complexidade dos fatores e processos que vm alterando significativamente essa realidade.
A nova regulao das polticas educativas interfere na organizao de
todo o sistema escolar, passando por todas as mediaes at a escola. Um
redesenho da organizao e gesto desses sistemas est sendo esboado e h
muita contradio nesse processo. Os sistemas escolares continuam a contribuir na regulao da sociedade, quer como agncias formadoras de fora
de trabalho, quer como disciplinadores da populao, papel que ganha relevncia no que se refere aos pobres, em face das transformaes sociais atuais. Sendo assim, a funo da escola regular no se restringe qualificao
para o trabalho formal, mas deve contemplar, ainda e sobretudo, a diviso
do trabalho com a complexidade recente trazida pelo crescimento dos setores informais. Por tais razes, no se pode pensar em uma nica orientao na regulao das polticas educacionais hoje em todo o mundo. Os
programas de reforma que se propem a organizar a educao bsica, de
carter geral, com o papel de formar a fora de trabalho adequada s exigncias ltimas do capitalismo, tambm objetivam disciplinar a pobreza.7
Assim, a educao pblica compreendida como um direito social
a que todos deveriam ter acesso, sendo ao mesmo tempo mecanismo de
reproduo da fora de trabalho, constitui-se em importante espao de
disputa. Neste sentido, possvel compreender o processo de recuperao das lutas dos trabalhadores da educao, por parte do Estado, envolvendo a gesto, a organizao e o financiamento da educao, que acaba
por forjar novos modelos de regulao das polticas educacionais, assentados na descentralizao da execuo e na centralizao da formulao e
do controle sobre os resultados. A participao local, mediante criao
de conselhos de controle e acompanhamento de polticas sociais, a adoo de modelos de flexibilidade administrativa na gesto pblica, bem
como a descentralizao financeira presente nos oramentos pblicos,
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apelam para as noes de autonomia e participao oriundas dos movimentos reivindicativos, ainda que os envolvidos sejam, a rigor, meros contribuintes ou assistidos.
A defesa da escola pblica e gratuita para todos tornou-se um discurso hegemnico, portador de um falso consenso. As distines entre
projetos de escola pblica e, conseqentemente, programas educativos,
que animaram um intenso debate nos primrdios do sculo XX, j no
encontram lugar nos debates polticos atuais. O imediatismo, caracterstico das lutas polticas das maiorias desprovidas das condies mnimas
de sobrevivncia, no comporta o esforo reflexivo e a perseguio de objetivos histricos.
Uma nova regulao nas polticas educacionais na Amrica Latina

Como j mencionado, nos ltimos anos o campo de pesquisa em
poltica educacional tem trazido importantes contribuies compreenso do cenrio em mudana no que diz respeito a uma nova regulao
educativa, ainda que no Brasil tais contribuies no tenham adotado diretamente o conceito de regulao. Os estudos mais recentes sobre os
processos de descentralizao, privatizao e autonomia no setor educacional demonstram a tenso entre regulao e desregulao das polticas
educativas. Ou, ainda, o que Ball (2002) considera um processo de reregulamentao. Alguns autores vm se debruando sobre essas questes
no plano internacional, desenvolvendo importantes estudos e pesquisas
que procuram compreender as mudanas nas formas de regulao na poltica educacional; dentre eles, os trabalhos de Barroso (2003; 2004),
Lessard & Tardif (2001; 2004) e Lessard (2004) merecem destaque.
Barroso (2003), com base em uma anlise realizada a partir da seleo de seis estudos desenvolvidos em diferentes contextos geopolticos,
cria uma tipologia que contribui na compreenso do que poderia ser designado como a problemtica emergente no domnio das polticas educativas em nvel internacional. Os estudos os quais toma como referencia
o autor foram desenvolvidos nos Estados Unidos, no Canad, em diferentes pases europeus e na Austrlia e apresentam uma convergncia na
problemtica sobre a evoluo dos processos de regulao. Ele identifica,
com base nas anlises realizadas em diferentes realidades nacionais, trs
modelos de regulao que denomina: efeito contaminao, efeito hibridismo e efeito mosaico.
765
A referncia primordial do referido autor o prprio projeto de

investigao do qual participa, intitulado Reguledunetwork (Changes in
regulation modes and social production of inequalities in educations systemas:
an European comparison), que abrange Inglaterra, Blgica (comunidade
francesa), Frana, Hungria e Portugal. A tipologia desenvolvida por Barroso leva ainda em considerao outros estudos desenvolvidos em pases
perifricos.
Na sua tipologia, o modelo denominado contaminao seria aquele em que alguns pases, por meio de funcionrios e membros de governo, na busca por solues rpidas, tendem a adotar, em seus sistemas
educativos, solues aplicadas em outras realidades nacionais. Tm sido
recorrentes estudos e pesquisas sobre a realidade educativa dos pases latino-americanos que demonstram a influncia dos organismos internacionais pertencentes ONU, mais expressivamente o Banco Mundial e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), na conduo de programas educacionais nesses pases, organismos que acabam por recomendar o mesmo modelo em distintas realidades nacionais. Alguns estudos
tm inclusive demonstrado que muitos desses acordos, que envolvem financiamento em forma de emprstimos, muitas vezes a juros altos, so
efetuados a partir de demandas geradas pelos prprios funcionrios dos
referidos organismos e por funcionrios ligados aos governos contratantes.8 Alguns desses funcionrios se revezam em postos que alternam entre os governos de seus pases e assentos em diferentes organismos internacionais.
O modelo de hibridismo resulta da sobreposio ou mestiagem
de diferentes lgicas, discursos e prticas na definio e aco de polticas, o que refora o seu carter ambguo e compsito (Barroso, 2003, p.
24-25). As diferentes interpretaes de determinadas recomendaes desses organismos internacionais, bem como de acordos firmados entre governos, constrangidos s vezes por suas dvidas e compromissos externos,
exemplificam tal hibridismo. No caso brasileiro, nota-se com certa freqncia aes resultantes de polticas traduzidas e adequadas realidade
nacional, como, por exemplo, a prpria noo de educao bsica que,
no Brasil, difere do que a Conferncia de Jomtien estabeleceu para os pases do EFA,9 do qual o Brasil membro.
O terceiro tipo que Barroso apresenta em sua classificao o efeito mosaico, que resulta do processo de construo dessas mesmas polticas que raramente atingem a globalidade dos sistemas escolares e que, na
766
maior parte das vezes, resultam de medidas avulsas de derrogao das

normas vigentes, visando a situaes, pblicos ou clientelas especficas
(Barroso, 2003, p. 25).
O que se observa que esses autores que vm se dedicando ao tema
da regulao das polticas educativas procuram compreender se estamos
em face de novas polticas de regulao que passam por diferentes formas
de institucionalizao, em que os ideais de livre mercado e de economia
auto-organizadora das relaes sociais e comerciais a mo invisvel que
contribui no autodisciplinamento do mercado imperam, ou se estamos
diante de uma nova organizao nas relaes entre Estado e sociedade
em que os tradicionais papis so revistos. Neste sentido, discutir o que
tem sido a compreenso usual dos conceitos de pblico e privado, de estatal e mercantil torna-se indispensvel.
Em texto mais recente, Barroso (2004), discutindo as transformaes mais significativas da regulao das polticas de ao pblicas em
educao no quadro europeu, identifica aumento da regulao transnacional, hibridismo da regulao nacional e fragmentao da regulao local. Certamente, as anlises desse autor, a despeito de focarem-se no contexto europeu, lanam luzes em outras realidades, como o caso do Brasil
e de outros pases da Amrica Latina, o que merece ser considerado, ainda que se tenha aqui as especificidades de uma regulao social tardia,
como nos observa Sposati (2002).
Lessard & Tardif (2001; 2004), em estudos relativos realidade
canadense, com algumas referncias ao contexto norte-americano, discutem o atual modelo de regulao das polticas educacionais e suas
conseqncias para os trabalhadores docentes. Esses autores identificam
quatro foras de mudanas nesse contexto: a orientao atual das polticas educativas; a transformao do papel do Estado; a evoluo para
uma lgica de mercado e as novas tecnologias de informao e de comunicao. Observam, a partir da leitura de numerosos trabalhos contemporneos que tratam sobre o tema, que para o trabalho docente esses fenmenos, somados massificao da educao e burocratizao
dos sindicatos, tm trazido conseqncias ambguas e contraditrias.
Esses autores concentram a literatura em duas tendncias de anlise:
por um lado, estudos que identificam um processo de proletarizao e
precarizao da profisso docente e, por outro, os que percebem uma
reestruturao do trabalho pedaggico e a emergncia de uma nova
identidade.
767
Com o objetivo de apresentar uma reflexo sobre a evoluo atual

do ensino, com base em trabalhos empricos por eles realizados sobre a
profisso docente e em uma releitura de vrios trabalhos contemporneos, Lessard & Tardif (2004) identificam na atualidade um movimento
generalizado de reestruturao escolar ao qual alguns pases esto submetidos. Tal movimento caracteriza-se pela descentralizao de decises e
pela introduo de uma participao intensiva dos pais e da comunidade, dentro do esprito da gesto em parceria, responsabilizao pelas decises, profissionalizao do ensino e prescrio de um programa nacional comum, centrado sobre os saberes de base. No interior deste vasto
movimento, os autores destacam quatro ingredientes particularmente importantes que induzem aos novos modos de regulao da educao: a tenso entre uma poltica educativa neoliberal e uma poltica humanistaigualitria; a transformao do papel do Estado; a ascenso de um
modelo mercantil; e a mundializao e o desenvolvimento de tecnologias
de informao e de comunicao.
A partir de tais referncias, possvel identificar nas reformas educacionais mais recentes no Brasil e em alguns pases da Amrica Latina,
tais como Argentina e Chile, processos similares de busca por novas formas de regulao educacional e perceber conseqncias similares s apontadas pelos autores anteriormente referidos sobre o trabalho docente.
Dentre esses processos, destacam-se a centralidade que os programas de
reforma tm atribudo administrao escolar, elegendo a escola como
ncleo do planejamento e da gesto; o financiamento per capita, presente no ensino fundamental no Brasil (FUNDEF, com a Lei n. 9.424/96) e
no Chile, bem como na Argentina; a regularidade e ampliao dos exames nacionais de avaliao; a avaliao institucional e de desempenho
(tema amplamente debatido hoje no Chile e na Argentina); e outros mecanismos de gesto escolares que insistem na participao da comunidade (sobretudo auxiliando nas questes administrativas), bem como a proliferao de conselhos com funes consultivas.
Os trabalhadores docentes no centro das reformas educacionais: a

defasagem entre o texto e o contexto
Muito se tem discutido sobre a centralidade dos professores, nos
programas governamentais, como agentes responsveis pela mudana nos
contextos de reforma. So eles, em geral, considerados os principais res768
ponsveis pelo desempenho dos alunos, da escola e do sistema. Diante desse quadro, os professores vem-se, muitas vezes, constrangidos a responsabilizarem-se pelo xito ou insucesso dos programas de reforma, bem
como a se vitimarem diante das precrias condies objetivas para a realizao das suas novas tarefas.
O professor, diante das variadas funes que a escola pblica assume, tem de responder a exigncias que esto alm de sua formao. Em
contexto de demasiada pobreza, como o caso dos pases latino-americanos, os professores vem-se obrigados a desempenhar funes que esto
alm da tarefa educativa, do ato de ensinar. So compelidos, em dadas
circunstncias, a assumirem os papis de agente pblico, assistente social, enfermeiro, psiclogo, entre outros. Tais exigncias contribuem para
um sentimento de desprofissionalizao, de perda de identidade profissional, de constatao de que ensinar s vezes no o mais importante.
Essa situao ainda mais reforada pelas estratgias de gesto j mencionadas, que apelam participao comunitria e ao voluntariado, na promoo de uma educao para todos. Nesse contexto, identifica-se um
processo de desqualificao e desvalorizao sofrido pelos professores que
tem provocado mudanas significativas em sua identidade. As reformas em
curso tendem a retirar desses profissionais a autonomia, entendida como
condio de participar da concepo e da organizao de seu trabalho.
Algumas pesquisas recentes demonstram como esse quadro de mudanas trazidas com os programas de reformas educacionais das ltimas
dcadas tem afetado significativamente a condio dos docentes latinoamericanos. Dentre esses estudos destaca-se um exaustivo trabalho, recentemente publicado (Cf. Fonseca, 1997; Cobarln, 2002), sob a coordenao de Emlio Tenti Fanfani, que traz dados significativos de quatro
realidades nacionais: Argentina, Brasil, Peru e Chile. Outro trabalho que
merece destaque, neste caso um estudo especfico sobre as novas formas
de regulao do trabalho docente,10 o de Alejandra Birgin, que, a despeito de estar centrado na experincia argentina, traz importantes contribuies anlise do tema para a realidade latino-americana.
Apesar das especificidades de cada pas, explicada por tantos fatores tais como cultura, histria, modelo de colonizao e at mesmo a lngua, observam-se muito mais semelhanas que diferenas entre os distintos contextos nacionais no que se refere realidade educacional. Talvez
isso explique a maneira quase padronizada com que os organismos internacionais pertencentes ONU tm tratado esses pases, buscando exercer,
769
sem dvida, influncia sobre os novos desenhos de regulao social desses pases por meio de suas orientaes, extradas de estudos e pesquisas
produzidos por esses mesmos organismos, e por meio de outras formas
de constrangimentos econmicos.11 Contudo, o que se observa que,
embora essas orientaes sejam as mesmas para o subcontinente, resultam em diferentes processos de assimilao nos distintos pases. Tais fatores podem ser atribudos ao grau de mobilizao do movimento social
e em especial ao movimento sindical docente, s diferenas culturais e de
constituio da identidade nacional desses pases.
Neste sentido, vale mencionar duas pesquisas recentemente realizadas no contexto latino-americano, que trazem subsdio a essa interpretao. A primeira foi uma pesquisa realizada por uma equipe intersindical
(Fanfani, 2005), ou seja, composta por representantes de sindicatos dos
diferentes pases objetos da pesquisa: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai.
Tal pesquisa buscou levantar o quadro educacional de cada um desses pases a partir das principais mudanas ocorridas nos ltimos anos. A partir da caracterizao desse quadro de reformas, buscou destacar os impactos que tais reformas tiveram sobre as condies de trabalho e
formao dos docentes, bem como sobre a organizao sindical e a capacidade de resistncia desses trabalhadores. Uma outra pesquisa que merece destaque um levantamento realizado em 5 pases latino-americanos: Argentina, Brasil, Peru, Equador e Mxico, sobre os conflitos docentes
ocorridos entre os anos de 1998 e 2003. Foram produzidos uma cronologia dos principais protestos ocorridos em 18 pases latino-americanos
no perodo delimitado pela pesquisa e 5 relatrios nacionais (dos referidos pases) abordando os diferentes tipos de protestos (e seus protagonistas) registrados no perodo, e analisando a natureza, as motivaes e
os desdobramentos de tais protestos, buscando assim compreender a origem desses conflitos (Birgin, 2000).
A partir das contribuies anteriormente referidas e de muitas outras, as quais, nos limites deste artigo, no seria possvel mencionar, possvel perceber que o movimento de reformas que toma corpo nos pases
da Amrica Latina nos anos de 1990, demarcando uma nova regulao
das polticas educacionais, traz conseqncias significativas para a organizao e a gesto escolares, resultando em uma reestruturao do trabalho
docente, podendo alterar, inclusive, sua natureza e definio. O trabalho
docente no pode mais ser definido apenas como atividade em sala de
aula, ele agora compreende a gesto da escola, no que se refere dedica770
o dos professores ao planejamento, elaborao de projetos, discusso coletiva do currculo e da avaliao.12

A flexibilidade, a descentralizao, o respeito diferena e o reconhecimento da alteridade, elementos da retrica ps-modernista e to
presentes na nova regulao educativa que toma a escola como locus do
sistema e lugar por excelncia da articulao entre o global e o local, exigem do trabalhador docente a capacidade de mobilizar-se nessas distintas dimenses. Contraditoriamente, os professores vem-se envolvidos em
uma ideologia que cultiva e valoriza a diferena, a transdisciplinaridade,
o trabalho coletivo, o desenvolvimento de competncias e habilidades,
mas continuam a ser contratados por meio de contratos individuais de
trabalho, para lecionarem disciplinas especficas e remunerados por horaaula de 50 minutos.
Compreender, nesse conturbado contexto, at que ponto essas novas prticas so produtos ou produtoras de novas polticas pblicas educacionais exige necessariamente que se discuta o papel dos trabalhadores
docentes neste novo contexto de regulao.
Consideraes finais
A educao e, sobretudo, a educao escolar permanecem como
importante instrumento de regulao social, exercendo a gesto do trabalho e da pobreza. Contudo, as mudanas no modelo de regulao social passam tambm por alteraes nas formas de regulao das prprias
polticas sociais e, no caso latino-americano, a poltica educacional vem
sendo orientada como poltica compensatria, focalizada nos mais pobres.
Nos limites deste artigo, o que se pode constatar que as mudanas ocorridas no contexto poltico latino-americano, que estariam conformando
uma nova regulao da poltica educacional, seguem uma tendncia internacionalmente observada de centrar-se na performatividade da escola,
o que tem trazido srias conseqncias para os trabalhadores docentes,
provocando uma reestruturao de seu trabalho em um cenrio contraditrio e ambivalente.
Tais constataes so carentes de maiores confrontaes com a realidade e indicam-nos a necessidade de maiores pesquisas. Talvez pudssemos dizer que a Amrica Latina, hoje, est em face do que Barroso (2003)
denomina de um processo de regulao de hibridismo, em que se combiEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 753-775, Especial - Out. 2005
771
nam diferentes elementos trazidos por certa contaminao, considerando

a forte influncia que os organismos internacionais ligados ONU tm tido
na definio das polticas educacionais neste subcontinente, conforme j
comentado, e as formulaes locais. Nestas, contudo, inegvel a participao dos movimentos sociais e dos processos polticos autctones, alm
de elementos estruturais, manifestos nas diferentes culturas, que acabam
por interferir de forma substantiva nos rumos das reformas educacionais
em curso.
Contudo, essa nova regulao traz, inegavelmente, nova abordagem sobre o trabalho docente. A retrica ps-modernista chega s escolas por meio de um discurso que, a despeito da ausncia de sustentao
prtica, tem criado um sentimento de inadequao e de dvida muito freqente entre os professores. O fosso entre o discurso e as condies materiais faz com que o trabalho coletivo seja reduzido muitas vezes soma
de trabalhos ou tarefas individuais e que outras noes, to caras ao movimento social, no mais se somem luta pela emancipao social, para
recorrer tenso destacada por Santos (2002). neste contexto latinoamericano, em que a democratizao da educao vem sendo confundida
com a massificao do ensino, em que a poltica educacional muitas
vezes tomada por poltica social compensatria, que assistimos mais uma
vez importao de idias fora do lugar. Diante de uma realidade to
etrea, to global, em que cada tentativa de extrapolao para dimenses
mais amplas inibida pela atrao em sentido contrrio, exercida pelas
condies objetivas, o sentimento reinante de que se est calado com
sapatos de chumbo, que nos obrigam a permanecermos to locais.
Recebido e aprovado em agosto de 2005.
Notas
1.
Baseio-me, para tal afirmao, em levantamento realizado no primeiro semestre deste ano em
alguns portais e acervos latino-americanos (SCIELO, REDUC, CAPES, entre outros) com o objetivo de
conhecer a literatura especfica produzida sobre o tema na Amrica Latina, em livros, captulos
de livros, artigos em peridicos, teses e dissertaes.
2.
Programa criado pelo governo federal, por meio da Medida Provisria n. 213, de 10 de setembro de 2004.
3.
Os documentos produzidos para a educao na Amrica Latina pelos organismos internacionais vinculados ONU, tais como UNESCO, CEPAL, PREAL, trazem esse tom. Uma outra referncia
largamente conhecida o Relatrio da Comisso Europia para a Educao (Delors, 1998).
772
4.
A esse respeito, publiquei um estudo anterior que observava tal tendncia nos documentos
da CEPAL da dcada de 1960 e nos resultados da Conferncia Mundial sobre Educao para
Todos, de Jomtien, realizada em 1990; ver Oliveira (1997).
5.
Cf. Lessard (2004), com relao realidade canadense, e Barroso (2004), sobre a experincia dos pases europeus.
6.
Utilizo aqui, como referncia para tal afirmao, reviso de literatura, em fase de concluso,
englobando 40 anos de produo bibliogrfica sobre o tema. Essa reviso foi realizada no
mbito do projeto de pesquisa Gesto escolar e trabalho docente (CNPQ/FAPEMIG), sob minha coordenao.
7.
Cf. Oliveira (2000). Refiro-me a minha tese de doutorado, defendida em 1999, na

publicada em livro sob o ttulo: Educao bsica: gesto do trabalho e da pobreza.
8.
Education for All: grupo criado no mbito da

bres e populosos do mundo.
9.
Sobre a influncia desses organismos nos processos de reforma do Estado nos pases latinoamericanos, ver Salama & Valier (1997).
UNESCO,
USP ,
composto pelos nove pases mais po-
10. Las reformas educativas en los pases del cono sur: un balance crtico (CLACSO , 2005).
11. Estudio de los conflitos en los sistemas educativos de la regin: agendas, actores, evolucion, manejo
e desenlaces (LPP/UERJ/OREALC/UNESCO/SANTIAGO, 2004).
12. No caso do Brasil, ver especificamente os artigos 13 e 14 da
LDB
n. 9.394/96.
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775

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REGULAO DAS POLTICAS EDUCACIONAIS NA

RESUMO: O artigo procura discutir a atual regulao das polticas

Regulao das polticas educacionais na Amrica Latina e suas conseqncias para...

AND ITS CONSEQUENCES FOR TEACHING WORKERS

ABSTRACT: The present paper discusses the current regulation of

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Os trabalhadores docentes no centro das reformas educacionais: a

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