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中華民國憲法要義
K nowledge

主編序

國艾克頓爵士曾說:「權力使人腐化,絕對的權力,使人絕對
英 地 腐 化。」國 家 之 中 最 有 權 力 者 是 政 府、是 執 政 者。過 去 君
主易濫權暴政,人民的生命、自由、財產常受政府侵害。故個人自
由主義者,如洛克、盧梭、孟德斯鳩等政治思想家均強調,設立政
府之目的,係在保障人權。自 世紀以來,民主立憲國家莫不以保
障人民權利、限制政府權力為首務。而制衡政府權力的制度設計,
莫不採行權力分立及人民主權、民意政治、代議政治、多數治理、
尊重少數與個人、法治政治、責任政治等民主原則。
現代民主國家通常透過憲法來達到五大目的:一、保障人民自
由權利:憲法不僅規定人民具有政府不得侵犯其自由的消極權利,
並且規定有生存權、工作權、財產權等積極的權利。二、規範政府
組織與權限:在君主專制時代,危害人權的主要來源是政府。自由
主義者視政府為必要之惡。因一方面須藉政府執法、維持秩序,以
維護人民的自由與權益;但另一方面又恐政府侵害人權,故其理想
的政府 是「有限的 政府」( )。三、宣示國家 的
存在:憲法揭示組成國家的要素是人民、主權、領土範圍、以及對
人民與領域行使管轄權的國家機關。缺少這些要素,將是無政府狀
態,就不成為一個國家,故憲法具有授予國家權力、宣示國家存在
的功能。四、宣示政治理念與目標:憲法常揭櫫所追求之政治價值、
理念與目標。如追求自由主義或社會主義、市場經濟或計畫經濟等
等。五、促進政權正當化:理論上憲法依全民意志制定,是全民最
高意志之象徵。因此,依憲法規定經人民同意授權而組成的政府,
即具有合法性、正當性。同時政府依憲定程序制定之法令規章,人
民亦有遵守服從之義務。
然而,「徒法不足以自行」,必須全國人民尊重憲法、遵守法
律,尤其是國家的統治者更須守憲、守法,憲法才能有效運作。倘
若統治者率先踐踏憲法,憲法將遭損毀,同時亦將失去保障人民權

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主編序

利、限制政府權力、穩定政治局勢、促進政權正當化等應有的功能。
有人曾提出一些似是而非的理由,硬說早期在大陸制定的中華民國
憲法這件大衣服,對台灣已不合身,所以要廢棄又大又破的舊憲法,
另行制定大小合身的新憲法。但是,我們何曾聽美國人說過,在
世紀四輪馬車時代,由十三州人民制定的憲法,對已進入太空時代,
並擴增為五十州的美國人民而言,這種衣服已太小太舊,所以要制
定合身的新憲法?
眾所周知,在當前的政治現實下,制定新憲難以成功。詆毀憲
法,徒使憲法尊嚴受損。倘若政治人物不服膺民主政治的「遊戲規
則」,以不當手段獲取政治權力,並以大權獨攬為主要目的,不顧
民主憲政權責相符的基本原則,不遵守分權制衡的制度設計,則憲
政亂象將難以避免,政治秩序將難以維繫。
唯有全國人民尊重憲法,掌權者與執法者遵守憲法、厲行法治,
且有制度面的司法與國會之有效監督,現實面的在野政黨、社會團
體、大眾輿論等社會力之有效制衡,憲法才能發揮功能以限制政府
權力,並使政權正當化,同時人民的自由與權利始能獲得確實的保
障。欲 達 此 一 憲 政 主 義( )目 標,實 有 待 憲 法 知 識
的推廣,使公民具備監督政府的能力。
坊間憲法教科書繁多,觀點互有不同。本書以憲法、法律、大
法官解釋等靜態規範、憲政實際運作的動態觀察,以及民主憲政與
法學理論為基礎,闡釋探討中華民國憲法、人權、憲政體制等核心
題材,適合作為學子與社會人士研究憲法的教科書或入門書。本書
的的成,的的要的的的的的、的的的、的的的、的的的等教授在的
忙之中撥冗撰稿,並在的稿之後,不厭其煩地隨著第七次修憲而再
作修正,也要的的政大政治所博士候選人歐陽晟先生的協同策劃並
撰稿。希望本書的出版,對關心我國民主憲政制度發展的讀者,有
正面的參考價值。倘有不妥之處,尚祈先進不吝指教,以便爾後訂正。

楊日青 謹誌
年 月 日

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作者簡介

楊日青
現職:政治大學政治系兼任教授
學歷:哥倫比亞大學政治研究所研究
政治大學政治研究所碩士
經歷:政治大學政治學系教授、系主任
著作:1. 《梁啟超的政治思想》, 年,嘉新水泥公司文化基金會出
版。
2. 《立法院常設委員會之結構與功能分析》, 年,民主基金
會。
3. 〈中央政府體制之變遷〉,《中華民國行憲五十週年紀念專
集》, 年,國民大會編印。
4. 「國會監督制度:調查、聽證與質詢之研究──中美英法日五
國制度比較分析」, 年,國科會研究計畫報告。
5. 第四章〈立法院應有調查與聽證權〉,楊日青主編,《兩岸立
法制度與立法運作》, 年,韋伯文化國際。
6. 第七章〈憲政體制類型〉、第九章〈立法部門〉,陳義彥主
編,《政治學》, 年,五南圖書公司。

蘇永欽
現職:政治大學法律系教授
學歷:德國慕尼黑大學法學博士
經歷:教育部第六屆國家講座
著作:1. 《合憲性控制的理論與實際》
2. 《違憲審查》
3. 《司法改革的再改革》
4. 《走入新世紀的憲政主義》

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作者簡介

吳吳吳
現職:政治大學台灣研究中心兼任研究員
財團法人人文基金會董事長
學歷:政治大學公共行政研究所碩士
美國加州海沃的分校研究
經歷:財政部台北關股長
省選舉委員會組長
省住都局秘書
省議會秘書
省政府秘書處專門委員
人文科學研究會理事長
國民大會憲改會顧問
政治大學教授
著作:1. 《我國選舉監察制度之研究》
2. 《總統直選後我國憲改走向之研究》
3. 《台灣現行各種臨時人員制度的改進研究》
4. 《台灣社會的普世價值──公道》

隋杜卿
現職:政治大學中山人文社會科學研究所副教授
學歷:政治大學三民主義研究所碩士
經歷:北京大學國際關係學院客座副教授
陽明大學兼任副教授
台北藝術大學兼任副教授
中國技術學院兼任副教授、專任講師
著作:1. 《中華民國的憲政工程:以雙首長制為中心的探討》, 年
月,韋伯文化。
「台灣地區政治文化類型之研究」, 年 月,政大三民主
義研究所碩士論文。

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劉振仁
現職:致遠管理學院通識教育中心助理教授
學歷:國立政治大學政治學博士
經歷:大的技術學院通識教育中心助理教授
著作:1. 《中華民國憲法與政府》, 年 月,新文京圖書。
2. 《人權與民主》, 年 月,高立圖書。
3. 《應用倫理學》, 年 月,高立圖書。

歐陽晟
現職:公職人員
國立政治大學政治系博士班研究生
學歷:國立台灣大學政治學碩士
國立政治大學治學博士候選人
經歷:校訂《政治文化導論》(五南, 年)
著作:1. 《台灣民主轉型期政黨競爭型態的社會基礎》
2. 台大政治學研究所碩士論文

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主編序·········································································· 02
作者簡介 ······································································ 04

第一篇 緒 論
第一章 憲法的基本概念/楊日青 ···································· 003
第一節 憲法的發展與意義 ············································ 003
壹 憲法名詞探源 ····················································· 003
貳 憲法觀念的發展 ·················································· 003
參 立憲運動之推展 ·················································· 005
肆 憲法的實質意義 ·················································· 006
伍 憲法的形式意義 ·················································· 007
陸 憲法的理想意義 ·················································· 008
第二節 憲法的分類 ····················································· 009
壹 傳統的分類 ························································ 009
貳 現代的分類 ························································ 012
第三節 憲法的變遷 ····················································· 013
壹 修改憲法 ··························································· 014
貳 法律補充 ··························································· 016
參 創立慣例 ··························································· 017
肆 司法解釋 ··························································· 019
第四節 憲法之目的 ····················································· 022
壹 保障人民自由權利 ··············································· 022
貳 規範政府組織與權限 ············································ 023
參 宣示國家的存在 ·················································· 024
肆 宣示政治理念與目標 ············································ 024
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伍 促進政權正當化 ·················································· 025
第二章 我國的立憲史與修憲史/楊日青 ·························· 027
第一節 立憲簡史 ························································ 027
壹 清末立憲運動 ····················································· 027
貳 民初制憲經過 ····················································· 028
參 中華民國憲法之制定 ············································ 029
第二節 動員戡亂時期之修憲 ········································· 031
第三節 憲法之增修 ····················································· 034
壹 三次修憲與憲政體制 ············································ 034
貳 國發會與第四次修憲(九七憲改)·························· 036
參 第五及第六次修憲 ··············································· 037
肆 第七次修憲 ························································ 038
第四節 中央政府體制之變遷 ········································· 042
第三章 憲法的前言與總綱/楊日青································· 045
第一節 前 言 ··························································· 045
壹 制憲機關為國民大會 ············································ 045
貳 依據原則 ··························································· 045
參 制憲目的 ··························································· 047
第二節 國體與政體 ····················································· 047
壹 國體與國家 ························································ 047
貳 政體與民主 ························································ 050
參 我國國體與政體 ·················································· 055
第三節 主 權 ··························································· 056
壹 傳統主權觀念 ····················································· 056

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貳 現代主權觀念 ····················································· 057
參 我國之主權 ························································ 060
第四節 國 民 ··························································· 060
壹 人民、國民、公民之區別 ······································ 060
貳 國籍之具有與變更 ··············································· 061
第五節 領 土 ··························································· 064
壹 領土之意義 ························································ 064
貳 領土之範圍 ························································ 064
參 領土之變更 ························································ 066
第六節 民 族 ··························································· 066
第七節 國 旗 ··························································· 070

第二篇 人民的權利與義務
第四章 人民的權利與義務(總論編)/蘇永欽················ 073
第一節 基本權的發展史 ··············································· 074
壹 人類共享的文明價值 ············································ 074
貳 我國的實踐 ························································ 075
參 第三代人權 ························································ 078
第二節 基本權義的定分功能 ········································· 079
壹 耶林內克的身分理論 ············································ 079
貳 重定分的基本權 ·················································· 080
第三節 基本權的各種規範效力 ······································ 081
壹 主觀權利 ··························································· 082
貳 對國家的客觀效力 ··············································· 083

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第四節 基本權的主體與拘束對象··································· 089
壹 基本權的主體 ····················································· 089
貳 基本權拘束的對象 ··············································· 093
第五節 基本權的部門性與部門的基本權·························· 097
壹 基本權的部門差異 ··············································· 098
第六節 國家限制基本權應受到的控制····························· 101
第七節 國家滿足基本權應受的控制································ 122
壹 平等原則 ··························································· 123
貳 法律或預算保留 ·················································· 124
參 不足禁止 ··························································· 125
肆 資源有效利用原則 ··············································· 126
伍 最低保障──倒退禁止? ······································ 127
第八節 基本義務的功能、效力與類型····························· 128
壹 人民作為義務的上限 ············································ 128
貳 無直接效力 ························································ 131
參 基本義務的類型 ·················································· 132
第九節 各種基本權利、義務間的關係····························· 133
壹 基本權競合 ························································ 133
貳 基本權衝突 ························································ 134
參 基本權與基本義務 ··············································· 136
第十節 侵害基本權的國家責任 ······································ 139
壹 國家自己的賠償責任 ············································ 139
貳 仍只有間接效力 ·················································· 139
參 司法機關責任的減輕 ············································ 140

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肆 不作為的責任 ····················································· 141
伍 立法機關的責任 ·················································· 142
第五章 人民的權利與義務(個論編)/蘇永欽················ 145
第一節 基本權的類型化 ··············································· 145
第二節 防衛性權利 ····················································· 146
壹 平等權 ······························································ 146
貳 人格權 ······························································ 149
參 人格發展權 ························································ 154
肆 財產權 ······························································ 166
第三節 給付性權利 ····················································· 169
壹 社會權 ······························································ 169
貳 程序權 ······························································ 173
第四節 政治性權利 ····················································· 182
壹 參與重大政治決定權 ············································ 182
貳 參與國家考試任公職權 ········································· 189
第五節 納稅義務 ························································ 191
第六節 兵役義務 ························································ 196
第七節 受國民教育義務 ··············································· 198

第三篇 政府組織
第六章 憲政體制的類型/楊日青 ···································· 203
第一節 政府的角色與類型 ············································ 204
壹 政府的角色 ························································ 204
貳 政府的分類 ························································ 207

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第二節 總統制 ··························································· 209
第三節 內閣制 ··························································· 214
第四節 雙首長制 ························································ 220
第五節 委員制 ··························································· 229
第七章 國民大會/隋杜卿 ········································· 233
第一節 國民大會的理論基礎 ········································· 233
第二節 國民大會的性質 ··············································· 236
第三節 國民大會的組織 ··············································· 237
壹 國民大會代表 ····················································· 237
貳 國民大會的集會 ·················································· 242
第四節 國民大會的職權 ··············································· 244
第五節 國民大會的存廢 ··············································· 253
第八章 總 統/楊日青 ················································· 257
第一節 總統之類型 ····················································· 257
壹 總統制之總統 ····················································· 257
貳 內閣制之總統 ····················································· 257
參 雙首長制之總統 ·················································· 258
肆 我國之總統 ························································ 259
第二節 總統之產生與異動 ············································ 260
壹 總統之產生 ························································ 260
貳 總統之異動 ························································ 261
第三節 總統的職權 ····················································· 264
壹 元首權 ······························································ 264
貳 軍事權 ······························································ 265

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參 外交權 ······························································ 267
肆 人事權 ······························································ 268
伍 公布法令權 ························································ 271
陸 司法權 ······························································ 273
柒 實質權力 ··························································· 274
捌 修憲後新增職權 ·················································· 276
第四節 總統的幕僚與諮詢群 ········································· 279
壹 總統府的組織 ····················································· 279
貳 國家安全會議 ····················································· 280
第九章 行政院/歐陽晟、劉振仁 ······································· 281
第一節 行政院的地位與性質 ········································· 281
第二節 行政院的組織與職權 ········································· 287
壹 行政院 ······························································ 287
貳 行政院院長 ························································ 288
參 行政院副院長 ····················································· 291
肆 行政院各部會 ····················································· 294
伍 行政院院本部 ····················································· 296
陸 行政院會議 ························································ 298
第三節 行政院的責任 ·················································· 299
壹 報告與質詢 ························································ 300
貳 覆 議 ······························································ 300
參 不信任案與解散立法院 ········································· 300
第四節 行政院與其他中央機關的關係····························· 301
壹 總統與行政院的關係 ············································ 301

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貳 行政院與立法院的關係 ········································· 302
參 行政院與司法院的關係 ········································· 303
肆 行政院與考試院的關係 ········································· 304
伍 行政院與監察院的關係 ········································· 305
第十章 立法院/楊日青 ················································· 307
第一節 立法院之性質 ·················································· 307
壹 美國總統制國會 ·················································· 307
貳 英國內閣制國會 ·················································· 309
參 我國之國會 ························································ 309
第二節 立法委員 ························································ 312
壹 立法委員之產生 ·················································· 312
貳 立法委員之任期 ·················································· 314
參 立法委員之特權 ·················································· 314
肆 立法委員之限制 ·················································· 316
第三節 立法院之組織 ·················································· 317
壹 院長與副院長 ····················································· 317
貳 各種委員會 ························································ 318
參 立法院會議 ························································ 320
肆 幕僚與資訊單位 ·················································· 321
第四節 立法院之職權 ·················································· 321
壹 制定法律權 ························································ 322
貳 預算議決權 ························································ 326
參 人事同意權 ························································ 327
肆 議決國家其他重要事項 ········································· 328

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伍 監督權 ······························································ 328
陸 罷免權 ······························································ 335
柒 反覆議(否決)權 ··············································· 335
捌 修憲權 ······························································ 336
玖 解決中央與地方權限爭議 ······································ 337
第五節 立法功能之探討 ··············································· 338
第十一章 司法院/蘇永欽 ·············································· 341
第一節 司法權的體制功能 ············································ 341
第二節 司法院的組織與職權 ········································· 343
第三節 審判獨立 ························································ 350
第四節 憲法解釋 ························································ 355
第五節 司法行政 ························································ 367
第十二章 考試院/隋杜卿 ·············································· 371
第一節 概 說 ··························································· 371
第二節 考試院之地位 ·················································· 374
第三節 考試院之組織 ·················································· 376
第四節 考試院之職權 ·················································· 383
第五節 考試權之未來 ·················································· 401
第十三章 監察院/楊日青 ·············································· 405
第一節 監察制度之沿革 ··············································· 405
第二節 監察院之性質 ·················································· 406
第三節 監察院的組織 ·················································· 407
壹 監察委員 ··························································· 409
貳 院長、副院長 ····················································· 412

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參 常設委員會 ························································ 412
肆 監察院會議 ························································ 413
伍 審計部 ······························································ 414
陸 幕僚與事務單位 ·················································· 415
第四節 監察院之職權 ·················································· 415
壹 彈劾權 ······························································ 415
貳 糾舉權 ······························································ 418
參 糾正權 ······························································ 419
肆 調查權 ······························································ 420
伍 審計權 ······························································ 421
陸 提案權 ······························································ 422
柒 監試權 ······························································ 422
捌 巡迴監察 ··························································· 423
玖 公職人員財產申報 ··············································· 424
拾 收受人民書狀 ····················································· 425

第四篇 地方自治
第十四章 地方自治//// ··········································· 429
第一節 地方自治的意義 ··············································· 429
壹 全球化下的意義 ·················································· 429
貳 孫中山先生的主張 ··············································· 430
參 結 語 ······························································ 433
第二節 中央與地方權限劃分之理論································ 433
壹 中央與地方權限的劃分之相關理論·························· 433

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貳 我國中央與地方權限之法律基礎與變遷···················· 436
參 解決中央與地方權限爭議之機制····························· 444
第三節 地方自治的功能 ··············································· 450
壹 地方自治不同地方紳治 ········································· 450
貳 地方自治的主要功能 ············································ 451
第四節 如何健全我國地方自治 ······································ 454
壹 改良選舉制度,增加政黨比例代表·························· 454
貳 停辦鄉鎮級選舉,鄉鎮市長改為官派······················· 454
參 建立中央與地方財政劃分模型,確保地方基本財源····· 455
肆 建立中央與地方妥適分權,使地方能充分發揮··········· 456
伍 落實地方自治,建立公民社會································ 457
第五節 結 論 ··························································· 457
第十五章 地方制度//// ··········································· 459
第一節 我國憲法的地方制度 ········································· 459
壹 地方制度的結構 ·················································· 459
貳 地方制度的區分 ·················································· 460
第二節 英、美、法、日的地方制度································ 464
第三節 結 論 ··························································· 468

第五篇 基本國策
第十六章 基本國策/劉振仁 ··········································· 471
第一節 國 防 ··························································· 472
壹 軍隊國家化 ························································ 473
貳 文武分治 ··························································· 473

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第二節 外 交 ··························································· 474
壹 外交的精神 ························································ 474
貳 外交的原則 ························································ 475
參 外交的方針 ························································ 475
肆 外交的目標 ························································ 475
第三節 國民經濟 ························································ 476
壹 平均地權 ··························································· 476
貳 節制資本 ··························································· 478
參 其他國民經濟的政策 ············································ 479
第四節 社會安全 ························································ 481
壹 社會安全的意涵 ·················································· 481
貳 社會安全政策 ····················································· 482
第五節 教育文化 ························································ 484
壹 教育文化的意涵 ·················································· 484
貳 教育文化的宗旨 ·················································· 485
參 教育機會的均等 ·················································· 485
肆 教育文化的監督 ·················································· 487
伍 教育的均衡發展與社會教育的推行·························· 487
陸 教育文化經費的優先編列 ······································ 487
柒 教育文化工作者與教育事業的保障獎勵···················· 488
第六節 邊疆地區 ························································ 488
壹 邊疆各民族地位的保障與自治事業的扶助················· 489
貳 邊疆地區教育文化的積極扶助與土地使用的保障發展·· 489
參 自由地區原住民族及金馬地區人民權利的維護與增進·· 490

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附錄
一、中華民國憲法 ···································································· 492
二、中華民國憲法增修條文 ···················································· 510

圖次
圖 6-1 亞利斯多德六種政府類型 207
圖 9-1 行政院內部組織系統圖 298
圖 10-1 立法院審議議案程序圖 325
圖 13-1 監察院組織系統簡圖 408
圖 14-1 日本行政區劃體系 470

表次
表 8-1 行憲以來覆議案處理概況表 275
表 9-1 歷屆行政院院長、副院長概況表 293
表 9-2 行政院本部內部單位之設置及功能職掌表 297
表 10-1 歷屆立法院通過議案統計表 326
表 10-2 質詢與備(諮)詢之比較表 329
表 11-1 司法體系在違憲控制上的分工 359
表 11-2 宣告法律違憲比例 364
表 11-3 審查命令違憲比例 365
表 11-4 法律、命令合憲性瑕疵概觀 365
表 13-1 彈劾案、糾舉案、糾正案比較表 420
表 14-1 地方制度法律變遷階段 437

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第一篇

緒 論

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第一章 憲法的基本概念

第一章

第一節 憲法的發展與意義

壹 憲法名詞探源

憲 法 一 詞,在《國 語》、《中 庸》、《管 子》、《韓 非 子》、《晉


書》、《唐書》等古代典籍中即可看到,如《國語》中有「賞善罰姦,國
之憲法」等語。古代所謂的憲法是泛指國家的「典章」「法令」,與現代
所謂「憲法」涵義不同。
今日所謂之憲法,是由英文、法文的 Constitution 及德文 Verfassung 翻
譯而來,其字源為拉丁文 Constitutio,意指組織、結構 1。公元前四世紀的
亞里士多德(Aristotle)就指出國家應有根本大法,規定國家機關之組織與
職權。即國家之權力應如何分配、誰來統治?誰在統治中受益?應有所規
範。惟當時只是從倫理道德規範性的應然層面作理論性的探討,尚未形成
國家之制度。現代憲法觀念在中古末期宗教革命至美法革命(16-18 世紀)
時期漸趨於成熟。

貳 憲法觀念的發展

公元 5 世紀,西羅馬滅亡,東羅馬興起之後,教皇與教會勢力籠罩歐
洲,但宗教發源地 耶路撒冷城卻在回教勢力控制之下,因而自 11-13 世

1 陳新民,1995 年,《中華民國憲法釋論》,三民,頁 4。

003
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紀發動很多次十字軍東征,但始終未能收復聖城。東征對歐陸人民思想及
社會結構發生極大影響。

一、宗教思想減弱、自由主義興起
由於上帝未能助聖戰獲勝,上帝無力,連帶使教皇失去威信。加以教
士濫權腐化,使民眾之宗教信仰減弱、教徒減少,固而有開明教士如路德
(Luther)等倡導宗教改革。宗教革命使人們解脫宗教思想束縛,使個人自
由 主 義、自 然 法 學 派 興 起。主 要 代 表 人 物 有 洛 克(John Locke, 1632-
1704)、孟德斯鳩(Cherles de S. Montesquieu, 1689-1755)、盧梭(Jean-
Jacques Rousseau, 1712-1778)。洛克相信,世界受自然法的支配,凡人均
有天賦的生命、自由、財產等基本人權。但自然社會中「各人各自執行自
然法」,會滋生「不便」(Inconveniences),因此需訂約建立國家、設立
政府,放棄各自執法,而由政府來執法。惟國家權力來自人民,政府權力
有限,政府之主要任務在保障天賦人權。倘政府危害人權、施行暴政,人
民可運用革命權更換之。為防暴政,他主張立法、行政、外交三權分立 2。
孟氏則主張行政、立法、司法三權分立,由三個獨立機關來行使,並使之
互相監督制衡,以免國家機關濫權專制、侵害人權。盧梭則強調「主權在
民」,不在君主,其《社會契約論》一書(1762),說明人民以類似簽訂
契約的方式產生國家與政府。由於簽約出於自願與同意,無異「服從自
己」、因而仍然保留自由。國家一旦產生,留居國境而不遷離者,等於表
示同意、默認契約。惟人民永保主權,故「政府必須經被統治者之同意」,
執政者須履行以國民公益為內容之契約,政府施政若違背造福人民之約定
時,人民有變更政體、更換執政者之權利,即人民可起而革命推翻之 3。此
一社會契約論,後來具體化成憲法。

2 蒲薛鳳,1994 年,《西洋政治思潮》,上冊,商務,頁 205-211。


3 同上,頁 239-250。

004
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第一章 憲法的基本概念

二、社會結構改變、促進政治改革
十字軍東征所經路途遙遠,連帶發現各地貨物貴賤不一,使經商人口
增加。商業發達、產品需求增加,促進產業革命、工業代替手工,由是從
事工商業之資(中)產階級興起。中產階級為爭取其利益與地位,引起政
治制度之變革,開始支持封主消滅諸侯,建立統一王國,以消除不利經商
之關卡稅負;進而支持民主革命,推翻君主專制,爭取個人之自由平等。
18 世紀末,美、法在自由思想激盪與社會結構變動下,首先發生鉅變,
革命成功之後,乃將自由主義精神規定於憲法之中。因此,個人自由權利
得到憲法保障,政府亦不能侵犯,因而政府權力亦受到憲法限制。
此時,憲法觀念趨於成熟,人們對憲法的形式與權威有三個基本觀念:
一、憲法為建立國家之公約,憲法之制定須經人民表決或制憲會議制定,
不能僅由立法機關決定;二、憲法之效力高於普通法律,國會亦不得侵犯;
三、憲法為保障人民權利、限制政府權力之根本大法,故其內容有明白規
定之必要,因此憲法宜具備成文法型態。

參 立憲運動之推展

具備上述憲法雛形的基本文獻,當推英清教徒移居美國麻州新普利茅
斯(New Plymouth)時,於 1639 年 11 月 14 日在該殖民地公布之「康乃狄
克根本法」(Fundamental Orders of Connecticut)4,而憲法觀念真正成熟、
符合現代憲法意義的世上第一部成文憲法,當推美國十三州成立,在 1787
年 9 月 17 日通過的「美國聯邦憲法」。接著 1789 年 8 月 26 日法國大革命
爆發,「人權宣言」公布。1791 年 9 月 3 日「法國憲法」頒布。
此後,立憲運動澎湃,由歐洲而亞洲,而拉丁美洲、非洲。德國於

4 王世杰,《比較憲法》,上冊,轉見林紀東,1969 年,《中華民國憲法釋論》,大中國,頁
38。

005
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1871 年頒布「俾士麥憲法」,日本於 1889 年制定「明治憲法」。我國在清


末亦展開立憲運動,人民要求立憲,1908 年 8 月已有「憲法大綱」23 條之
頒布。惟今日中華民國之憲法,則遲至 1946 年 12 月 25 日始正式制定。
立憲之目的,旨在保障人民權利、限制政府權力。惟實際上,是否能
達到此一目的,則因各國傳統文化及社會經濟條件而異。

肆 憲法的實質意義

就學理而言,憲法的意義可分為實質意義、形式意義、理想意義三個
層面來說明 5。
憲法的實質意義,是從憲法的實際內容來界定。從比較憲法學的觀點
來看,一般國家憲法的實際內容通常包含三部分:即國家結構、政治結構、
及人民的權利義務。國家結構是指國家的構成要素與國家政治符號,如我
國憲法第一章所規定之國體、政體、主權、國民、領土、民族及國旗。國
家結構不應變動,否則將動搖國本 6。
政治結構主要是規範政治制度,即規定政府各機關的產生方式、組織、
權責、及各機關間的權力關係。政治結構可隨時代環境變遷之需要作必要
之調整 7。

5 薩孟武,1974 年,《中國憲法新論》,三民,頁 2-9。


6 例如,若將民主政體變成獨裁政體,或將國家領土分裂,則可能引發動亂或戰爭。中華民國之
領土,仍以維持「依其固有之疆域」的憲法規定(4)為上策,倘改為台澎金馬,可能被認為是落
實台獨法制化的具體行動,有引發兩岸戰爭的危險,不能不慎。葛永光,2005 年,《意識型態
與發展──中山思想與台灣發展經驗》,幼獅,頁 323-335。
7 例如,民國 37 年行憲初,行政院設十四部三委員會;38 年 3 月因政府遷台修訂行政院組織法,
改為八部二會;後因事實需要,又增設經建會、國科會、陸委會等十九個委員會,並設秘書
處、新聞局、人事行政局、衛生署、環保署等八個單位,行政院下之一級隸屬機關超過三十五
個;93 年 9 月政府為了精簡人事,根據行政院研擬的政府組織再造方案,未來行政院將改為十
三部、三會,外加五個獨立機關。十三部分別為內政及國土安全部、外交及僑務部、國防及退
伍軍人部、財政部、教育及體育部、法務部、經濟貿易部、交通及建設部、勞動及人力資源
部、農業部、衛生及社會安全部、環境資源部、文化及觀光部;另外,四會則是行政院國家發

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第一章 憲法的基本概念

人民權利義務部分,主要是人民應享之權利及應盡之義務,重點在保
障人民之權利,故中山先生強調,「憲法者……人民權利之保障也。」此
一部分,亦可隨時代環境之變遷與需要作修改 8。
除了上述三大內容外,現代多數國家憲法尚規定特別的修憲程序,有
些還規定基本國策,甚至一般國家認為不重要之事項,如瑞士憲法修正案
第 24 條之 1 規定,「屠宰牛羊,須先將其擊昏。」該國人民認為,這是對
生命的尊重、人道精神的提升,有賴憲法加以規範。可見各國憲法所規定
的內容,並不完全一致,往往因歷史文化與國情之不同而有差異。
不過比較各國憲法內容,我們可以發現實際內容大同小異,具體而言,
實質意義的憲法,是規定「國家結構、政治結構、人民的權利與義務」,
及有關國家基本事項、重要原則的根本大法。不論其形式為成文法或不成
文法,其內容可能存在於憲典、法律、政治慣例或司法解釋,只要是規範
國家基本事項之重要原則,均為實質意義之憲法,亦有學者稱之為廣義的
憲法。
在此意義下,任何國家都不能缺少憲法,如果缺少這些國家及政府的
組織規則與運作規範,則國家將無秩序可言,而呈現無政府狀態,國家將
不成其為一個國家,人民權利亦將無從保障。

伍 憲法的形式意義

形式意義是指憲法在型態上具備成文的、有系統的憲法法典形式。多
數國家採單一憲典形態,但亦有由數個具有實質憲法內容之法律所構成,

展及科技委員會、海洋委員會、原住民委員會、客家委員會;五大獨立機關則為,行政院公平
交易委員會、中央銀行、中央選舉委員會,與新增的金融監督管理委員會、國家通訊傳播委員
會(NCC)等機關。
8 例如調整自由地區與大陸地區間人民權利義務關係,以及政府研議中的募兵制若付諸實施,未
來人民將不再有服兵役的義務。

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中華民國憲法要義
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如法國第三共和憲法由三個憲法法(Constitution Act)所構成。形式意義的
憲法,學者又稱之為成文憲法或狹義的憲法。
具備成文形式的憲法不僅具有公證力,且通常具有最高與安定兩種特
性。所謂最高,是指憲法的效力高於一般法令,法令與憲法牴觸者無效;
所謂安定,是指憲法的修改程序比普通立法程序困難,或由特設的修憲機
關依修憲程序進行,普通立法機關不能依一般立法程序修改憲法,否則,
憲法的效力高於法律的地位就無法維持了。
沒有憲典形態的不成文憲法,不具備上述特性,而採取後法推翻前法
的原則。立法機關享有最高與不可推翻的權威,議會制定的法律,行政機
關無權退回覆議,司法機關無權宣布無效。採不成文憲法的英國,議會至
上,議會是憲法的最終決定者,憲法的意義與內容均由議會做最後決定。

陸 憲法的理想意義

理想意義的憲法,是指憲法規定的內容,須符合民主主義的理想。因
為從立憲運動的歷史來看,立憲運動在 17 世紀、18 世紀君主專制、殖民統
治時代展開。立憲之目的,本來就在限制君權。因為君主濫權暴政,人民
的生命、自由、財產常受政府侵害,故洛克(John Locke)主張,設立政府
之目的,本在保障人權,倘若政府未盡職責,反而危害人權,則可推翻之。
故現代民主立憲國家,莫不以保障人民權利、限制政府權力為首務。防範
政府權力侵害人民自由與權利的主要制度設計,乃是採取權力分立與施行
民主的基本原則(包括人民主權、代議政治、民意政治、多數治理、尊重
少數與個人、法治政治、責任政治。詳見第三章說明)。換言之,凡是採
行分權制度、實施民主原則、能保障人民自由與權利之憲法,乃是理想之
憲法。

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第一章 憲法的基本概念

第二節 憲法的分類

憲法的分類依學者研究興趣與觀點之不同,採取不同的分類標準。茲
介紹三種傳統的分類、兩種現代的分類 9。

壹 傳統的分類

傳統的分類主要以憲法的形式、修改的難易、制定的方式來作為分類
標準。

一、以形式為準
分為成文憲法(Written constitution)與不成文憲法(Unwritten consti-
tution),或法典化(Codified)與非法典化(Uncodified)憲法。前節已說
明成文或法典化憲法是指具備成文法典型態的憲法。目前除了少數國家,
如英、以色列兩民主國家及不丹、沙烏地阿拉伯、阿曼三個非民主國家仍
維持不成文憲法之外,其他絕大多數國家均有成文憲法。
實際上,英國的不成文憲法,實質憲法規則中仍有成文的成分,如
1701 年王位繼承法(Act of Settlement)、1911 年及 1949 年議會法(Parlia-
ment Act)、1918 年人民代表法(Representation of the People Act)等,還
有司法判例如 1670 年 Bushell Case 確立法官審判獨立原則。惟不成文的習
慣法(Habit law)及政治慣例(Conventions)如英皇特權、英皇須任命議
會多數黨黨魁為首相、言論自由及倒閣與解散制度等,則占了實質憲法的
大部分內容。而美國的成文憲法,在實施一段時間後,亦會有一些不成文
的傳統習慣,如黨員代表大會與總統初選制度,及國會委員會制度與總統

9 可進一步參閱許志雄,1992 年,《憲法之基礎理論》,稻禾,頁 20;楊日青等譯,2002 年,


《政治學新論》,Andrew Heywood, Politics,韋伯,頁 460-466。

009
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中華民國憲法要義
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對參議員的禮貌(Senatorial Courtesy,即總統任命派駐某州的聯邦官員,
需徵詢總統同黨參議員的意見,甚至接受其推薦)。故此,成文憲法與不
成文憲法之間所不同者,習慣成分的多少而已,並無絕對界線。
成文與不成文憲法有何優缺點?憲法的主要目的,是為政府與政治活
動建立行為架構,帶來穩定性、可預測性及社會秩序。不成文憲法的傳統
習慣,歷史悠久,固然易受人民尊敬,且易隨社會變遷作修改,但其內容
僅憲法學者才知道,一般人民不易瞭解,易為政客所曲解利用,不利政府
與民主政治的穩定運作。在政治道德低落、民主素養不足的國家,不成文
憲法等於沒有憲法;成文憲法確定明晰,具有公信力,且具有最高與安定
特性,司法機關得以依據憲法規定,宣判違憲之法律或命令無效,促成有
限政府之建立,比較符合立憲之目的,有助於政府與民主政治的穩定運作
及人民權利的保障。

二、以憲法修改難易為準
分 為 剛 性 憲 法(Rigid constitution)與 柔 性 憲 法(Flexible constitu-
tion)。戴雪(A.V. Dicey)在 1885 年出版的《英憲精義》一書中,以修憲
之難易來分類,即憲法之修改較法律之修改困難者,為剛性憲法;反之,
憲法之制定及修改程序與一般法律之修改無異者,均為柔性憲法。
今日絕大多數國家之憲法均為成文的剛性憲法,如美國修憲案,須經
參眾兩院各自議員三分之二出席,及出席議員三分之二同意,並且須經各
州四分之三以上的州議會批准,始能生效。我國修憲案,在原憲中規定須
經國民大會代表總額五分之一提議,三分之二出席,及出席代表四分之三
同意通過之;或由立法委員四分之一提議、四分之三出席,及出席委員四
分之三同意通過之修憲案,再送國民大會複決通過,始能生效。2004 年 8
月 23 日立法院三讀通過之第七次憲法增修條文提案第 12 條規定,「憲法
之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席

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第一章 憲法的基本概念

委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自
由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不
適用憲法第 174 條之規定。」故此一提案經公告半年後,任務型國大於 2005
年 6 月 7 日複決通過,6 月 10 日由總統公告生效。我國憲法無論是在修憲
前或修憲後,所規定之修憲程序均十分困難。
不成文憲法理論上均屬柔性憲法,而成文憲法不見得全屬剛性,如
1947 年之義大利憲法,未規定特別修憲程序,乃依一般修法程序來修憲。
惟義大利可能亦是僅有的例子。
上述學理上的區分若與實際運作情形對照,我們會發現,所謂剛性的
美國憲法已有 27 條修正案,且最高法院透過司法解釋在不斷擴充、甚至修
改憲法內容,使 200 年前制定的憲法仍能適應 21 世紀新時代環境的需要。
我國憲法在 1991 年後,已有七次修憲紀錄,平均每兩年就修改一次。可見
剛性憲法,並未因修憲程序困難,而使憲法僵固、不能與時並進。
不成文憲法理論上富有彈性,特別是不成文的內閣制,其倒閣與解散
機制最能展現民意政治與責任政治的精神,證明其具有高度彈性與適應力。
但亦有些政治傳統與慣例則牢不可破,如維持王室的存在、嚴格限制王室
的角色,防止王室挑戰議會的權威等不成文傳統,則不可能輕易修改。可
見憲法修改難易與憲法彈性不一定成正比。

三、依制憲之主體為準
分為欽定憲法、民定憲法與協定憲法。所謂欽定憲法是指在君主主權
思想下,由君主獨斷制定,如 1889 年之日本明治憲法及我國 1911 年 11 月
4 日頒布的十九信條;民定憲法是指基於人民主權思想,由人民直接或透過
代表間接制定之憲法,如 1787 年美國憲法及我國憲法;協定憲法則是指君
主與人民勢力(政黨)妥協之下所制定,如 1830 年之法國第二共和憲法。
實際上,所謂制憲主體的君主,幾乎都是在民主風潮下,為免流血革

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中華民國憲法要義
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命被迫實施君主立憲;所謂的欽定憲法,亦是在君主與人民妥協下所制定,
由是欽定憲法與協定憲法,實質上並無區別;所謂民定憲法,實際上是政
黨間協商妥協制定,故謝瀛洲將我國憲法歸類為政黨協商制定之「協定憲
法」。在今日民主時代,幾乎各國均為各種政治勢力妥協之下所產生的「協
定憲法」。此種分類,並無意義。

貳 現代的分類

主要以憲法規範的效力,及憲法意識型態作為分類標準。

一、以規範的效力為準
分為有效的憲法(Effective constitution)、名義的憲法(Nominal cons-
titution)及虛表的憲法(Facade constitution)三種 10。
1. 有效的憲法:主要是指政府實際的運作,須符合憲法規定的條款,
而且憲法有能力以各種方法限制政府的行為。如透過選舉制度、分權制度、
司法審查制度等設計,防止行政與立法機關違憲濫權,以保障人民自由與
權利,以達監督制衡政府之實效,落實憲政主義(Constitutionalism)之目
的。
2. 名義的憲法:是指憲法雖規定了人民權利保障及政府運作規則,但
實際上卻未能發揮真正作用。例如前蘇聯憲法雖有好看的人權保障規定,
但因憲法同時明定共產黨的特殊地位與權力,致使行政、立法、司法均受
政黨之控制,使得憲法在實際上失去規範的效力。
3. 虛表的憲法:是指政治現實與憲法規定有極大落差,憲法只能扮演
宣傳性角色,不過是放在櫥窗展覽的裝飾品;對個人自由與權利的保障,
只不過是憲法的書面規定而已,並無實際作用。這種現象在獨裁或威權國

10 楊日青等譯,2002 年,《政治學新論》,Andrew Heywood, Politics,韋伯,頁 465-466。

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第一章 憲法的基本概念

家十分普遍。
此一分類缺點有二:第一,名義憲法與虛表憲法之分界並不明確;第
二,有效的憲法,其中「方針條款」,如我國基本國策的若干規定,並無
實際約束效力;而名義憲法,如前蘇聯憲法規定的共黨特殊地位,則有高
度規範效力。故以憲法效力作為區分憲法之標準,亦難以截然區分,只具
相對意義。

二、以意識型態為準
分為資本主義憲法與社會主義憲法。此種二分法,在強調經濟、社會
和政治制度的差異。
1. 資本主義憲法:按照個人自由主義精神,保障人民自由與權利(尤
其是私有財產權),採行市場經濟體制、自由開放社會以及權力分立制度,
實施政黨競爭及自由選舉的政治。憲法具有規範的效力。
2. 社會主義憲法:主要是指共產主義憲法,按照集體主義精神,採行
共產制度(取消私產)、計畫經濟、封閉的社會、民主集中制、一黨專政、
實施無競爭及不自由的選舉,人權缺乏保障。
此種二分法的缺點,在於未能涵蓋非共產主義的社會福利國家憲法,
以及威權獨裁國家的憲法。
除了上述各種分類之外,尚有學者依中央與地方關係為準,區分為聯
邦國憲法與單一國憲法;依行政與立法關係為準,區分為內閣制憲法、總
統制憲法、雙首長制憲法等等。憲法分類繁多,不再贅述。

第三節 憲法的變遷

憲法的變遷,概可分為兩類:一為正常的合憲變遷,二為不正常的棄
舊立新遽變。後者通常在重大政治變動後,如革命、戰爭、或獨立等變動,

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當舊有憲政秩序瓦解,制定新憲法乃成為建立新憲政秩序的普遍方法。惟
重新起草憲法,因牽涉制憲權主體的改變、政治勢力與政治權威的重分配,
故必然會出現憲政面向的政治衝突。我國台獨人士主張,「制定新憲法,
建立新國家」。在國旗、國號、領土範圍等國家重要事項,目前尚無共識
的情勢下,制憲將導致無法妥協、陷入混亂之局面,使憲法維持穩定與確
定性的功能完全喪失,且可能帶來兩岸戰爭的危險。主張棄舊立新的制憲
派人士,對於可能的後果,不宜漠視。為人民安定生活著想,宜再三思。
本節重心在討論正常的合憲變遷,關於不正常的變遷,不再贅言。
世界上沒有一部憲法是完美無缺失的,其原因有三:一、憲法內容廣
泛,而文字簡略抽象,故有涵義不清的的缺點;二、制憲者成長經驗不同,
主張不一,在折衷妥協下制定之憲法,難免有矛盾不合法理之缺失;三、
制憲者只能就制憲當時政治、社經環境的需要制定憲法,而無法預測未來
的需要。當政治、經濟、社會條件隨時代演進變遷時,憲法不一定能適應
新時代環境的需要。
就正常的變遷而言,使憲法缺點減少,內容充實,運作順利的變遷途
徑主要有四:一、修改憲法;二、法律補充;三、創立慣例;四、司法解
釋。事實上,使憲法變遷的每種途徑之推動者,正是直接影響憲政成長的
主要角色。而這些主導或參與憲法變遷的主事者,倘能尊重立憲精神、嚴
守民主原則,則憲法能趨充實、憲政能夠成長、民主亦能健全發展。反之,
倘所作所為,背離民主原則與立憲精神,則可能造成憲法的破壞、憲政的
亂象、民主的倒退,形成民主憲政的負成長。茲就四種途徑分述如下。

壹 修改憲法

如果憲法過時,有不適合新時代環境需要的規定,仍有必要加以修改,
以免阻礙社會進步及國家發展。但亦不宜輕易修改,以免損害憲法為國家
根本大法的尊嚴,及憲法應具的穩定社會的規範作用。故各國憲法(除不

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第一章 憲法的基本概念

成文憲法及義大利成文憲法外)莫不定有比修法困難的修憲程序。例如日
本修憲「須經各院全體議員三分之二以上同意」,提出修憲案外,尚須交
付公民投票通過,始能生效。我國憲法之修改,原本由國代總額五分之一
提議,三分之二出席,及出席代表四分之三之決議,始能修改之外,亦得
由立委四分之一提議,四分之三出席,及出席立委四分之三之決議,擬定
憲法修正案,提交國大複決(憲法 174)11。實際上,我國除第七次修憲
外,過去均採第一種程序,由國大一機關修憲。第二種兩機關修憲,雖更
嚴謹慎重,但因執政當局欲擴大總統權力,削弱向立法院負責的行政院院
長職權,且欲以國大牽制立法院,削弱國會,這些目標均難獲立法院支持,
故排除了立法院參與的較佳修憲方式。
由於主導修憲的李登輝前總統,擴大了總統職權,而未同時加強總統
的責任,對違法濫權的總統,欠缺有效監督制衡的制度設計,背離民主立
憲精神及分權制衡民主原則,導致憲法越修越糟。其中最關鍵的第四次「九
七修憲」,將憲法第 55 條修改為「行政院長由總統任命之」,無須再經立
法院同意,致使總統可隨心所欲,單獨任命能聽話、願按其意志行事,卻
無國會多數支持的人士為閣揆,得以組成缺乏多數支持的少數政府。進而
總統因任命權,篡奪了行政院長的行政大權,使最高行政首長淪為行政幕
僚長,使行政院對立法院負責的憲法明文規定變成空話,形成「總統有權
無責,行政院長有責無權,卻須代總統受過」的荒謬體制。導致少數政府
無能、難以推動施政時,乾脆不依法行政,而以行政命令來亂政(如核四
停建事件),或乾脆不執行法律、不負責任,如行政院長對「319 真相調查
委員會條例」的覆議(否決)失敗,於立法院決議維持原案時,依憲法增

11 依據 2004 年 8 月 23 日立法院臨時會三讀通過的第七次憲法增修條文,修憲程序改為經立法院
提出憲法修正案,公告半年後,由中華民國自由地區選舉人投票複決。惟此一修憲案尚須經
2005 年 2 月選出之任務型國大複決通過。學者預測,倘國、民、親三黨不反悔,依政黨比例產
生之國代,按民意與黨意複決過關,應無問題。未來,已無形化的國大,將在形式與名稱上,
同時徹底消失。

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中華民國憲法要義
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修條文第 3 條第 2 項規定,理應接受,卻仍拒不執行法律。平情而論,「九
七修憲」,國大按李前總統之意,取消立法院對行政院長之同意權,而未
考慮對整個憲政體制的影響,招致少數政府難以施政,應是憲政亂象叢生
的主要根源。
此外,關於「修憲界線」問題,我憲除了第 174 條有程序限制外,其
他形式或範圍等層面,則無明確規範。實際上,過去的修憲作為,曾以動
員戡亂時期臨時條款及憲法增修條款的形式來進行。且均在維持憲法本文
不變,而在本文之後附加條款的形式來修憲。而攸關憲法實質內容的修憲
範圍,德、義、法國第五共和憲法均有明文規定,我國則無明文限制。因
此有學者主張「修憲無界線論」。
實際上,1999 年 9 月 3 日國大三讀通過第五次憲法增修條文,以國會
改革為名,將立委任期由三年改為四年,且為與國代同時改選,延長立委
任期五個月,延長國代任期二年又四十二天,輿論大譁,抨擊「國代自
肥」,立法院隨即提出釋憲聲請。2000 年 3 月 24 日大法官作成釋字第 499
號解釋,「憲法乃國家根本大法……應……循公開透明原則修改,始符國
民主權原理。民代定期改選,任期屆滿,未經人民同意,逕行延長自己任
期,實有違選民有限委託,與利益迴避原則亦有未合,應自本解釋公布之
日起,失其效力。」顯然,「國民主權原理」、公職人員「定期改選」、
「不得自延任期」、以及「分權制衡原則」等,應為我國憲法所蘊含的「修
憲界線」。大法官第 499 號解釋,宣布第五次修憲之主要內容違憲無效,
已確立我國修憲範圍,並非「無界線」,而是「有界線」的。

貳 法律補充

憲法為國家根本大法,所規定之條款內容,均為國家基本事項之重要
原則,至於具體細節,則有賴立法機關制定法律加以補充。多數國家為求
憲法簡單扼要,通常將人民權利之具體保障與實施程序,以及政府組織與

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第一章 憲法的基本概念

權力運作程序,授權立法機關以法律定之。我國亦復如此,例如我憲第 61、
76、83、89、106 條等條文規定,五院之組織「以法律定之」。比方憲法及
增修條文僅規定,考試院設「考試委員若干人」,而考試院組織法第三條
則明定,「考試院設考試委員十九人……」,即為法律補充的實質憲法的
內容。又如「請願法」、「訴願法」、「選罷法」、「人團法」、「集遊
法」等等,均為落實人民權利之保障,尤其是「參政權」之保障的法律,
對憲法實質內容均有補充作用,學者通稱之為憲政法規,均屬憲法的內容。
事實上,憲法中規定的原則,均須法律作具體的補充規定,始能付諸
實施。否則規定的原則僅具召示性,而無法實際運作。例如憲法雖明定,
人民有創制複決權,但因過去並未制定創制複決法,故實際上,人民始終
未曾行使創制、複決權。2003 年 12 月立法院通過「公投法」之後,未來人
民將可透過公民投票,行使實際上的創制、複決權。可見立法者能否發揮
立法功能,及時立法;立法品質是否良好,是否符合立憲精神與民主原則,
亦為憲政制度能否健全發展之重要影響因素。

參 創立慣例

憲政慣例〔Constitutional convention(usage)〕是指經過長期、一致、
連續、普遍的實踐,而被公認且獲得法的確信之習慣規則(見《牛津法律
大辭典》)。
民主政府雖應依法行政,但實際政治事務千變萬化,而法條有限,不
可能周全無缺。由於事實上法律難免有缺漏,且時代環境不斷變化,因此
政治人物在處理政務時,當沒有法律可為依據時,不得不採取於法無據的
行動來解決問題。這些有關人民權利、政府制度的重要行動,如果後人沿
襲仿效,蕭規曹隨,歷時既久,約定成俗,先例變成一種不成文的政治慣
例,遂成為實質憲法的內容。憲政慣例具有修正、補充憲法內容,甚至創
設新的憲法政治制度之作用。

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中華民國憲法要義
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採取不成文憲法的國家,許多制度都是由憲政慣例所建立。例如英國
的內閣、議會、法院均非法律所創設,而是由政治人物所創先例,逐漸成
為慣例,在歷史演進中逐漸成長。就英國兩院制而言,乃是約翰王(John)
為向小地主徵稅,於 1215 年召開大會議(貴族會議,旨在討論賦 分擔問
題)時,命令各縣派選武士四人出席。後愛德華一世(Edward I)也因戰
爭、財政困難,為了增加稅收之攤派對象,乃於 1295 年命各鄉鎮推派代表
二人出席大會議。由於會議中有平民出席,美其名為模範國會(Model par-
liament)。模範國會分貴族、教士、平民三個團體開會,後因大僧侶(主
教)與貴族利害相同、氣質相近,故一同開會,遂演變為貴族院(House of
Lord),而武士與平民利害相近,一同討論,後演變為平民院(House of
Commons)。可見英兩院制是政治人物們以政治行動,在歷史演變中,逐
漸成立。
在成文憲法國家,隨著時代環境變遷,亦會有憲政慣例產生。例如美
國「參議員的禮貌」(Senatorial Courtesy),在美國憲法中規定,總統任
命大使、公使、最高法院法官及依法律設置之聯邦官員,須經參院同意。
事實上,長久以來,總統派駐各州的聯邦官員(如法官、檢察官、稅務官
員等),均須事先徵詢該州同黨參議員之同意,甚至接受其推薦,否則難
獲參院同意。這種總統任命權與參院同意權之實質改變,並無任何法律文
字規定,純由實際政治行為所創立。又如憲法規定,總統與外國締訂條約,
須經參院同意。但自華盛頓總統與友邦締訂行政協定,即不經參院同意,
後來的總統亦循例行使此一擴張的外交權,遂成憲政慣例。可見成文憲法
國家,憲政機關之權力在憲法中固有明定,但其具體意義,仍待實際行動
加以表現詮釋。某些約定成俗,行之有年的憲政慣例,其效力無異於憲法
明文規定,具有強大規範作用,並有使憲法適應時代環境需要之功能。
我國行憲時間不長,故明確而公認的憲政慣例不多,不過已有若干事
例類似。如行政院長任期隨立委改選而辭職;行政院之覆議權可針對條文

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第一章 憲法的基本概念

覆議,不限於全案覆議;憲法增修條文由總統公布等均為顯例。惟因行憲
環境特殊,究屬一時現象,抑將成長為憲政慣例,尚需時間印證。如今,
行政院長之任期,隨總統任期屆滿或於新任期開始前提出辭呈,幾乎已成
為確立之憲政慣例。蓋自蔣中正總統以來,行政院長均在總統新任期開始
前,提出辭呈,是否核准院長辭呈,由總統決定。惟 1986 年李登輝總統對
連戰院長之辭呈,批示「著毋庸議」,加以挽留後,引起在野立委強烈抗
爭。後經大法官第 419 號解釋,確定總統新任期開始提出之辭呈,「係基
於尊重國家元首所為之禮貌性辭職,並非其憲法上之義務。」不過,2000
年政黨輪替,陳水扁總統於 5 月 20 日就職前,當時國民黨籍的行政院長蕭
萬長即提出總辭,於陳水扁總統另行任命唐飛為行政院長後,所謂「禮貌
性辭職」,因並未挽留,而成為「實質性辭職」。尤其是在 1997 年修憲
後,改為「行政院長由總統任命之」,無須再經立法院同意之後,行政院
長須隨總統任期屆滿提出辭呈,勢將成為具有憲法效力之憲政慣例,已無
庸置疑。除非修憲,恢復立法院對行政院長之任命同意權,則另當別論。

肆 司法解釋

憲法之須由司法機關作最終解釋,其因有三:一、憲法條文常因簡略
抽象,固有涵義不夠明晰之弊,適用時不得不求助於解釋;二、憲法與法
令位階不同,當法令有牴觸憲法之疑義時,自須透過解釋,以確定法令是
否有效,進而維護憲法之最高性、安定性及其尊嚴;三、由於時代快速變
遷,修憲程序繁複困難,且緩不濟急,由司法機關以解釋來充實憲法,不
失為合乎情理法之方法。
司法機關的解釋制度可歸納為兩大類︰一、狹義的解釋制度,即司法
機關僅限於解釋憲法條文涵義,多數國家採此制度;二、廣義的司法解釋
制度,除瞭解釋憲法條文涵義外,並有宣判違憲法令無效之權,現約有五
十餘國採行此制。

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廣義的司法解釋制度,首創於美國。此制度非源自美憲規定,而是依
循法理邏輯,認定憲法為政府機關的行為準繩,政府的行為有無違憲,有
無侵害人權,有審查必要,司法機關即為此目的而設之機制。因而最高法
院以解釋方式,確立了廣義的司法解釋權。1803 年最高法院於馬伯雷控告
麥迪遜(Marbury v. Madison)一案中,由馬歇爾(J. Marshall)院長主稿的
判決書中強調,法院於審判訴訟案件,適用法律條文之際,若發現法條與
憲法牴觸,法官應尊重憲法,而捨棄違憲之法律,並宣判該項法律無效。
此一制度,由於司法機關對立法機關通過之法律、行政機關發布之命令有
審查其是否違憲之權,故學者又稱之為司法審查制度(Judicial Review)。
廣義的司法解釋,不但有維護憲法最高性、充實憲法內容之作用,而
且有修改憲法的作用,使憲法能符合社會、經濟環境的變遷。例如 1819 年
最高法院於麥庫洛控告馬里蘭州政府(McCulloch v. Maryland)一案中,對
於馬里蘭州政府根據修憲案第 10 條規定(未授予聯邦或未禁止各州行使之
權力,皆保留於各州或人民),認定聯邦政府依國會立法在各州設立聯邦
銀行,乃違憲之舉,因而封閉在該州之聯邦銀行。然而馬歇爾主稿的判決
書中指出,設立國家銀行之權,雖未明示賦予國會,但為執行其憲法列舉
之財稅及州際貿易管理等職權之正當方法之一,屬於憲法賦予之「隱含權
力」或「暗示權力」(Implied power)。此一隱含權之解釋,使聯邦政府
權力能隨環境變遷之需要而擴大,使四輪馬車時代制定之憲法,不必頻繁
修憲,透過司法解釋即能適用於人類進入太空的新時代。故奧格和雷伊
(Ogg & Ray)曾說:「最高法院是『經常開會的憲法會議』(Continuous
constitutional conventions)」。
我國採取廣義的司法解釋制度,大法官會議有權宣布違憲的法令無效
(憲法 171、172),具有廣義的憲法解釋權。
我國大法官之解釋,亦有維護憲法最高地位之作用,使憲法能適應時
代環境之變遷。基於憲法第 171、172 條規定,法令與憲法牴觸者無效,及

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第一章 憲法的基本概念

大法官第 185 號解釋,「司法院所為之解釋,自有約束全國各機關及人民


之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之。」故在法律秩序之位
階上,大法官之釋憲等同於憲法,具有抽象之拘束力,人民「受不利確定
終局裁判者,得以該解釋為再審或非常上訴之理由。」且違憲之法令,自
當即時失效(如釋 394,405)或定期失效(如釋 218,390,402,423),
以維持憲法為國家最高法之地位。
不僅如此,我國大法官會議亦常透過釋憲,賦予憲法新的內容,例如
憲法明定,行政院有提出法律草案之權,「考試院關於所掌事項,得向立
法院提出法律案。」(憲法 57,58)但司法院、監察院能否提案,並無規
定,大法官「基於五權分治,彼此相維之憲政體制」為由,於釋字第 31 及
第 175 號解釋中,宣告監察院與司法院亦「有向立法院提出法案之權」,
即明顯有彌補憲法缺漏,充實憲法內容之作用。
大法官之解釋,甚至有實質修憲之作用,及後解釋推翻前解釋之現象。
如我國立、監委之任期,憲法均有明定,但民國 38 年大陸失守,政府遷台
後,無法在大陸各省舉辦定期改選,大法官乃回應行政院之聲請,作成第
31 號解釋,「值國家發生重大變故,事實不能舉辦次屆選舉時,若聽任立
監兩院職權之行使限於停頓,則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違,故在
第三屆委員未能依法選出集會前,自仍由第一屆立法委員、監察委員繼續
行使其職權。」此一解釋,在實質上改變了憲法明定的定期改選制度,使
第一屆立監委任期長達四十餘年,被譏諷為「萬年國會」。為適應新時代
環境之需要,大法官因應立法院之聲請,於釋字第 261 號解釋(79 年 6 月
21 日)另行解釋,「為適應當前情勢,第一屆未定期改選之中央民意代表,
……應於中華民國 80 年 12 月 31 日以前終止行使職權,並由中央政府……
適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制運作。」由於
後解釋推翻前解釋,使中央民代之定期改選,能步上正軌。
由上所述,可見憲法的修改,乃至於透過國會立法、司法解釋、政治

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慣例等憲法變遷途徑,如果主事者不依民主政治原理與立憲的法理進行,
而從黨派或個人利益出發,則憲法的修改或變遷,均未必有助於民主憲政
制度的成長,可能造成憲法被破壞,形成民主憲政的負成長。倘若主事者
能抱持尊重憲法的態度,依據立憲精神與民主原則,懷著要對國人及歷史
負責的戒慎恐懼心情,從事相關工作,始能充實憲法、助長憲政、鞏固民
主,為國家社會帶來長治久安、為人民帶來福祉。

第四節 憲法之目的

18 世紀末期以來,現代國家均有規定人民權利義務、政府機關組織與
權限、以及其他國家重要事項基本原則的根本大法。如果缺少這種根本大
法,人權難以確保,社會將呈現無組織無秩序的無政府狀態,因而也不成
其為一個國家。因此現代國家通常透過制定憲法的方式,藉憲法來達到五
大目的:一、保障人民自由權利;二、規範政府組織與權限;三、宣示國
家的存在;四、宣示政治理念與目標;五、促進政權正當化。茲分別說明
於後。

壹 保障人民自由權利

從世界各國立憲的歷史來檢視,在個人自由主義思想家洛克的「民約
論」、孟德斯鳩的「三權分立」、盧梭的「人民主權」等理論影響下,美、
法首先發生了革命。待革命成功之後,乃將自由主義的精神規定於憲法之
中,意欲透過憲法的規定,達到保障人民自由及其他基本權利之目的。通
常憲法以透過權利清單方式,對人民的自由權利加以列舉,如我國憲法第
二章就明文列舉了人民的基本權利與義務。不僅規定有消極權利(Negative
rights),明定國家機關不得侵犯人民的各種自由,且規定有積極權利
(Positive rights),諸如生存權、工作權、財產權、受教權等等。

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第一章 憲法的基本概念

當然單有憲法的規定,若無司法的獨立、國會的監督、輿論及社會力
的制衡,仍然難保人民的自由權利不受傷害。尤其重要的是掌握執政權力
的政治人物,須有民主素養、法治觀念,能遵守憲法的規定。如果執政者
破壞憲法,違法濫權,無視憲法所規定的人身自由、意見自由、集會結社
等自由,以及生命權、財產權等基本人權,人民的權利仍然無法確保。所
謂「徒法不足以自行」,必須掌權執法的人率先守憲守法,並有制度面的
司法獨立與國會監督,現實面的在野黨、社會團體、大眾輿論等社會力的
牽制,憲定的人民自由與權利始有獲得保障的可能。

貳 規範政府組織與權限

由於人類歷史經驗顯示,在君主專制時代,危害人權的主要來源是政
府。因此,立憲之目的,自始即指向政府。自由主義者視政府為必要之惡,
因一方面須藉政府執法、維持秩序,以維護人民自由與權益,但另一方面
又恐政府侵害人權,故自由主義者追求的理想政府,是有限的政府(Iimited
government)。
憲法主要的內容,在規定政府各個機關的組織、權限、及各機關間之
相互關係,並提供一套裁定或解決衝突的機制。憲法的主要功能,在為政
府與政治的運作,提供行為架構,為政府的活動帶來秩序、穩定、及可預
測性。與立憲政府相對的就是漫無章法、專斷獨裁的人治政府,而非憲治
或法治的政府。
只有政治人物與社會大眾均遵守憲法與法律的規範,服膺政治的「遊
戲規則」(Game rule),憲政制度才能發揮合理分配政治權力的作用,選
舉制度才能發揮公正決定誰能掌握權力的功能。倘若政治人物以機巧詐術
獲取政治權力,並以大權獨攬為主要目的,不顧憲政制度及分權制衡的制
度設計,憲政爭議將無法避免,政治及社會秩序將難以維繫。

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中華民國憲法要義
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參 宣示國家的存在

立憲之目的不僅在限制政府權力,保障人民權利,同時具有宣示國家
存在之作用。憲法揭示組成國家的人民,人民生活的領域範圍,以及對人
民與領域行使管轄權的國家機關類型。如果缺乏行使管轄權的統治機器,
沒有對特定領土與人民的正式管轄權,便會呈現無政府狀態,也就不成為
一個國家了。唯獨擁有憲法的社會,國家才算真正存在,故憲法具有授予
國家權力,宣示國家存在的功能。
美國雖在 1776 年宣布獨立,但其真正取得國家地位,完成國家的建立
(Nation building),則是在 1789 年,經十三州四分之三以上的州批准憲
法,始正式完成建國。印度亦然,雖在 1947 年宣告獨立,脫離英國,至
1950 年通過聯邦憲法,印度聯邦共和國始正式存在。
其他次國家(Subnational)或超國家實體(Supernational bodies),例
如聯邦國家中之州(邦),或超國家的歐洲聯盟(European Union),亦需
有憲法或基本法宣告其政治實體的存在,及對實體的授權。歐盟的基本法,
包含許多條約,諸如羅馬條約(Treaty of Rome, 1957)、歐洲單一(共同
市場)法(Single European Act, 1986)、及歐洲聯盟條約(Treaty on Euro-
pean Union, 又稱馬斯垂克條約 Maastricht Treaty)。在這些具有歐盟憲法性
質的條約授權下,不僅宣示了歐盟的存在,而且亦使歐盟有權干預歐盟會
員國的某些事務,如人、貨的自由流通,使用統一的貨幣(歐元)等等。

肆 宣示政治理念與目標

憲法除了要達成上述目的之外,尚且宣示一個國家或政治實體的政治
價值、理念、與目標。這些目標,通常明定於憲法法典的序言之中。隨著
各國追求的政治價值之差異而不同,如致力於自由或福利,而有自由主義
憲法或社會主義憲法;重視中央集權或地方分權,而有單一國憲法或聯邦

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第一章 憲法的基本概念

國憲法。隨著時代環境之變遷,憲法之基本精神及主要之政治目標亦隨之
變動。例如 18 世紀立憲目的在保障人民之生命、自由與財產,顯現自由主
義的政治理念;一次大戰結束後國家目的不僅在維持秩序,更積極地促進
人民的生活水平,追求經濟生活的平等,展現了社會主義或民主社會主義
的意識型態;二次大戰後,戰後的軸心國家,如德、義、日等國,更在憲
法中明定遵守國際法與國際條約,不以戰爭為解決國際爭端的手段,則表
達了國際和平主義的政治價值。1970 年代以後,世界在第三波民主化浪潮
下,很多共產國家與第三世界邁向民主化的國家,為了維護自由與民主,
先後制定新憲法,揭示追求自由民主之目標,建立司法審查制度,以防止
立法機關制定之法律與行政機關發布之命令違反憲法,侵害人權,似有司
法保障主義之趨勢。

伍 促進政權正當化

憲法的最後一個目的是使政權正當化,這亦可解釋何以現代國家九成
六以上都有憲法法典,即使有些國家的憲法只有名義上或虛表的作用,亦
運用憲法之名來建立其正當性。前已說明,憲法為國家根本大法,若無憲
法,國家將呈現無政府狀態,國家將不成為一個國家。在當今之國際社會
中,憲法幾乎已成為一個加入國際組織或受他國承認之先決條件。
在民主國家,理論上憲法依全民意志制定,是全民最高意志之象徵。
因此依憲法規定而建立的政府,即有合法的正當性。同時政府依憲定程序
制定之法令規章,人民亦有遵守服從的義務。
就政治事實而言,憲法不一定是對抗專制的保證,亦不一定自然發揮
限制政府的功效。語云:「徒法不足以自行」,深具哲理。憲法的有效運
作,尚須一些必要的條件,其中文化的支持必不可少,即全國人民在觀念
態度上,應尊重並服從憲法與相關法規,尤其是國家的統治者更須服膺憲
法、遵守憲法。倘若統治者領先踐踏憲法,提出一些似是而非的理由,像

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中華民國憲法要義
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早期在「大陸制定的憲法這種大衣服,對台灣已不合身,所以要廢棄又大
又破的舊憲法,另行制定大小合身的新憲法」。但是我們何曾聽美國人說
過,在 18 世紀四輪馬車時代,由十三州人民制定的憲法,對兩百餘年後已
進入太空時代,並擴增為五十州的美國人民而言,這種衣服已太小太舊?
所以要制定合身的新憲法?少數人的獨特言論,是否有隱藏之目的?令人
懷疑。
我們知道修憲、制憲均有困難程序,除非全國民意有高度共識,否則
是不可能完成的任務。在當前藍綠政治對立嚴重的現實下,要想制憲,非
但不可能成功,同時可能使原有的憲法尊嚴受損,憲法維持政府及政治運
作穩定的憲政功能無從發揮,憲政亂象將成為不可避免的苦果。
我們認為,唯有政治人物及全國人民尊重憲法,厲行法治,憲法才能
發揮限制政府、揭示理念、政權正當化、宣示國家存在等功能,人民的自
由與權利才能得到確實的保障。反之,若不遵守憲法,憲法將是徒有名義
的具文而已,是無法發揮真正作用的。

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第二章 我國的立憲史與修憲史

第二章

回顧我國之立憲運動,其目的與德日近似,與美英法三國不同。即前
者在抵抗帝國主義的侵略,為民族國家之富強,為民族之奮起而變法圖強,
追求萬能政府,而不重視分權制衡。故在二次大戰前,出現希特勒獨裁,
日本軍閥專權。而後者則為反抗君主專制或殖民母國之壓迫,為爭取民權
與民主而進行立憲運動,故重視民權的保障及政府權力的分權制衡,民主
乃有鞏固之基礎。我國亦重視民族之獨立自主,嚮往萬能政府,缺乏有限
政府與分立制衡的民主文化 1,故在民主憲政的道路上,屢受挫折。茲分就
立憲、修憲、及中央政府體制之變遷,說明於後。

第一節 立憲簡史

壹 清末立憲運動

滿清末年,政府閉塞無知,腐敗無能,屢遭列強侵略。1840 年中英鴉
片戰爭,被迫訂立南京條約,割讓香港,租借九龍。1894 年中日甲午戰爭,
被迫訂立馬關條約,割讓台澎,賠款兩億兩白銀。知識分子憂心中國有亡國
滅種之危險,紛紛倡議變革圖強。當時主要有兩派主張:一為康有為、梁
啟超領導的維新變法、君主立憲派;一為孫中山、黃興領導的民主革命派。
1898 年,康梁之維新變法主張獲得光緒皇帝賞識,而有維新運動,可
惜僅推行 103 天,隨戊戌政變而夭折。1904 年日俄戰爭,小小日本擊敗龐

1 詳參薩孟武,1974 年,《中國憲法新論》,三民,頁 31-35。

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中華民國憲法要義
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大帝俄。維新派與革命派均認為,這是因為日本已經過明治維新,實施君
主立憲。故日俄之勝負,實為立憲與專制之勝負,故立憲之要求,聲勢日
增。清廷迫於大勢,於是派遣大臣出國考察憲政,於 1908 年頒布了憲法大
綱 23 條及九年預備立憲計畫。觀其內容,旨在鞏固君權,並非保障民權,
故梁啟超批其為拖延欺騙伎倆,不可能再有九年國祚。果然 1911 年 10 月
10 日武昌起義,辛亥革命爆發,滿清政府雖急頒十九信條,仿效英憲,採
內閣制,任命袁世凱為總理,但已難挽覆亡命運。

貳 民初制憲經過

武昌起義,各省紛紛宣布獨立。後由各省都督代表會決議「中華民國
臨時政府組織大綱」21 條,仿效美憲,採總統制,並推選孫中山為臨時大
總統,於南京宣誓就職。由於政府組織大綱頗多缺陷,未有人民權利義務
之規定,故於民國元年 3 月 8 日另由參議院決議「臨時約法」56 條,仍採
三權分立總統制架構。
此時,北京仍在袁氏控制之下。中山先生唯恐中國被列強瓜分,盼望
早日和平統一,故與袁氏議和,條件為清帝退位,中山願辭總統之職。和
議成功後,參議院推選袁為總統。可惜袁氏野心太大,不願受國會制衡,
不久即破壞約法,毀棄採取內閣制之「天壇憲草」,並解散國會,於民國
4 年底改稱「中華帝國皇帝」。
袁氏稱帝,全國激憤,雲南在梁啟超、蔡鍔等人策劃下,宣布獨立,
各省紛紛響應,反對帝制。後袁氏在壓力下,撤銷帝制,不久羞憤而死。
繼有張勳擁戴溥儀復辟,及小軍閥混戰,整個北京政府時期,一直沒有一
部正式通過有效實施的憲法。
南方獨立各省於民國 6 年 9 月 10 日成立護法軍政府,推舉中山先生為
大元帥。然民國 11 年有陳炯明叛變,中山先生為建立國民革命軍,民國 13
年乃命蔣中正建立黃埔陸軍軍官學校。同時為使國家早日統一,仍抱病北

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第二章 我國的立憲史與修憲史

上議和,民國 14 年 3 月 12 日不幸病逝北京,臨終前仍以微弱聲音說「和
平、奮鬥、救中國」。14 年 7 月 1 日國民政府成立,採合議制。民國 15 年
7 月 9 日誓師北伐,民國 17 年 12 月 9 日北伐成功,全國統一。
北伐成功,軍政時期結束,接著遵照中山先生建國三程序遺教,進入
訓政時期,改組國民政府為五院,並於民國 20 年 5 月 5 日召開國民會議,
制定訓政時期約法,6 月 1 日公布實施。可惜公布未久,九一八事變發生,
日本於數日間占領東北。為挽救危亡,籌備憲政,立法院於民國 22 年 1 月
成立憲法起草委員會,歷經草擬修訂,於民國 25 年 5 月 5 日,由國民政府
公布,世稱「五五憲草」。
「五五憲草」接近中山先生五權憲法、權能區分之理論,其特點為
中央政權由國民大會行使,包括選舉罷免正副總統、立監院正副院長及立
監委、罷免司法、考試院正副院長、創制複決法律,以及修憲等龐大職權。
中央治權由總統及五院行使,總統對國民大會負責,行政院院長及各部
會首長由總統任免,對總統負責。政府制度接近總統制。

參 中華民國憲法之制定

憲草公布後,政府本擬於民國 25 年 11 月 12 日召開國民大會,制定憲
法。但因各省國大代表未能如期選出,乃決定延後一年舉行。不料日本軍
閥恐中國立憲強大,故積極侵略,民國 26 年 7 月 7 日蘆溝橋槍響。
七七事變發生後,我國全面抗日,國大之召集、立憲之工作因而延期。
民國 34 年 8 月 14 日日本無條件投降,政府原擬於 10 月 10 日在重慶召開
國民大會。無奈共黨及其他政黨對其所占國大席次及五五憲草內容不滿而
抵制,在馬歇爾調停下,遂有政治協商會議之召開。
政協三十八位代表由國共兩黨、青年黨、民主同盟、社會賢達分別推
薦,就政府組織、施政綱要、軍事問題、國民大會及憲法草案等五大議題,
進行討論。與憲法有關者,除增加各黨派國大名額外,並議決憲草修改原

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中華民國憲法要義
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則十二項,大幅修改五五憲草內容。其要點為:國大無形化,即由全民
直接行使四權。立法院議會化,立委全民直選,職權相當於民主國家國
會。總統權力縮小。行政院內閣化,行政院對立法院負責,立法院有
不信任投票權,行政院有解散權。人民權利受憲法直接保障。省為地
方自治最高單位,省得制定省憲。同時決議組織憲草審議委員會,負責彙
整五五憲草及政協修改原則。憲草審議委員會最後接受國民黨代表與各黨
派之再協議,即:國大為有形組織,行使四權。取消倒閣與解散制度。
取消省憲,改為省得制定省自治法。憲草審議委員會彙整擬定之中華民
國憲法草案,由國民政府轉送國民大會,學者稱之為「政協憲草」。
民國 35 年 11 月 15 日,國民大會在首都南京開幕,先對憲草作廣泛討
論,次分八組審查,再由綜合審查委員會作綜合審查,最後由大會依三讀
程序,於 12 月 25 日通過。同時決議在民國 36 年 1 月 1 日公布,12 月 25
日實施 2。
啟示如下:我國憲法有國民大會與五院的設置,中央與地方採均權制
度,基本國策規定詳密,如此形似中山先生主張,實則受政治妥協影響,
具有內閣制特色,同時具有部分總統制特徵,惟總統權力有限,主稿憲草
的張君勱先生稱之為「修正式內閣制 3」。此種混和的政府體制,矛盾在所
難免。其實美國憲法亦是折衷妥協的結果,內容充滿不合理與矛盾,甚至
規定黑人只能算做五分之三的公民。但美國透過修憲、立法補充、司法解
釋及政治領袖樹立良好政治慣例,使憲法不斷充實成長,能適應新時代環
境之需要,使四輪馬車時代制定的憲法,至今兩百多年後的太空時代,仍
能順利運作。
美國之所以能成為民主先進國家,主要在於朝野政治人物尊崇憲法,

2 有關立憲之歷史,可參閱羅志淵,1967 年,《中國憲法史》,商務;荊知仁,1992 年,《中國


立憲史》,聯經。
3 張君勱,1971 年,中《華民國民主憲法十講》,商務,頁 70。

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國家圖書館出版品預行編目資料
中華民國憲法要義/楊日青等 著

─初版. ─臺北市:五南, 2006[民 95]


面; 公分.
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1.憲法-中國

581.2 95004762

IPR0

中華民國憲法要義
作 者 ─ 楊日青 蘇永欽 吳 村

隋杜卿 劉振仁 歐陽晟

發 行 人 ─ 楊榮川

總 編 輯 ─ 王秀珍

主 編 ─ 詹岡瑋

責任編輯 ─ 劉靜芬 鍾嫣慧

封面設計 ─ 斐類設計工作室

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

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法律顧問 得力商務律師事務所 張澤平律師

出版日期 2 0 0 6 年 8 月初版一刷

定 價 新臺幣 550 元

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