O Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico

Dele se faz eco o art. 266/1 CRP, e o art. 5 CPA.

O interesse pblico o interesse colectivo, o interesse geral de uma
determinada comunidade, o bem-comum.
A noo interesse pblico traduz uma exigncia a exigncia de
satisfao das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse
pblico primrio dos interesses pblicos secundrios: O interesse pblico
primrio, aquele cuja definio compete aos rgos governativos do
Estado, no desempenho das funes poltica e legislativa; os interesses
pblicos secundrios, so aqueles cuja definio feita pelo legislador,
mas cuja a satisfao cabe Administrao Pblica no desempenho da
funo administrativa.
Este princpio tem numerosas consequncias prticas, das quais importa
citar as mais importantes:
1)
S a lei pode definir os interesses pblicos a cargo da
Administrao: no pode ser a administrao a defini-los.
2)
Em todos os casos em que a lei no define de forma complexa e
exaustiva o interesse pblico, compete Administrao interpret-lo,
dentro dos limites em que o tenha definido.
3)
A noo de interesse pblico uma noo de contedo varivel.
No possvel definir o interesse pblico de uma forma rgida e
inflexvel
4)
Definido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela
Administrao obrigatria.
5)
O interesse pblico delimita a capacidade jurdica das pessoas
colectivas pblicas e a competncia dos respectivos rgos: o
chamado princpio da especialidade, tambm aplicvel a pessoas
colectivas pblicas.
6)
S o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo
principalmente determinado de qualquer acto administrativo. Assim,
se um rgo da administrao praticar um acto administrativo que no
tenha por motivo principalmente determinante, o interesse pblico
posto por lei a seu cargo, esse acto estar viciado por desvio de poder,
e por isso ser um acto ilegal, como tal anulvel contenciosamente.
7)
A prossecuo de interesses privados em vez de interesse pblico,
por parte de qualquer rgo ou agente administrativo no exerccio das
suas funes, constitui corrupo e como tal acarreta todo um
conjunto de sanes, quer administrativas, quer penais, para quem
assim proceder.
8)
A obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da
Administrao Pblica que adopte em relao a cada caso concreto as
melhores solues possveis, do ponto de vista administrativo (tcnico
e financeiro): o chamado dever de boa administrao.
32. O Dever de Boa Administrao
O princpio da prossecuo do interesse pblico, constitucionalmente
consagrado, implica alm do mais a exigncia de um dever de boa
administrao.
O dever de boa administrao , pois, um dever imperfeito. Mas existe,
apesar disso, como dever jurdico. Na verdade:
1)
H vrios aspectos em que esse dever assume uma certa expresso
jurdica: existem recursos graciosos, que so garantias dos
particulares, os quais podem ter como fundamento vcios de mrito do
acto administrativo.

2)

A violao, por qualquer funcionrio pblico, dos chamados deveres

de zelo e aplicao constitui infraco disciplinar, e leva imposio
de sanes disciplinares ao funcionrio responsvel.
3)
Responsabilidade civil da Administrao, no caso de um rgo ou
agente administrativo praticar um acto ilcito e culposo de que
resultam prejuzos para terceiros.
33. O Princpio da Legalidade
Este princpio sem dvida, um dos mais importantes Princpios Gerais
de Direito aplicveis Administrao Pblica, e que alis, se encontra
consagrado como princpio geral de Direito Administrativo antes mesmo que
a Constituio, o mencionasse explicitamente (art. 266/2 CRP e art. 124/1d CPA).
Os rgos e agentes da Administrao Pblica s podem agir no
exerccio das suas funes com fundamento na lei e dentro dos limites por
ela impostos.
O princpio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se
que a Administrao Pblica deve ou no deve fazer, e no apenas aquilo
que ela est proibida de fazer.
O princpio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade
administrativa, e no apenas aqueles que possam consistir na leso de
direitos ou interesses dos particulares.
A lei no apenas um limite actuao da Administrao tambm o
fundamento da aco administrativa.
A regra geral, no o princpio da liberdade, o princpio da
competncia. Segundo o princpio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo
que a lei no probe; segundo o princpio da competncia, pode fazer-se
apenas aquilo que a lei permite.
34. O Princpio da Igualdade
Vem consagrado no art. 13 e 266/2 CRP, obriga a Administrao
Pblica a tratar igualmente os cidados que se encontram em situao
objectivamente idntica e desigualmente aqueles cuja situao for
objectivamente diversa. O art. 124/1-d do CPA, tem o objectivo de
possibilitar a verificao do respeito por essa obrigao.
35. O Princpio da Boa F
Consagrado no art. 6-A do CPA, no apresenta especificidade no que
respeita sua aplicao Administrao Pblica. Sobressaem, porm, os
dois limites negativos que ele coloca actividade administrativa pblica:
a)
A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana que os
particulares interessados puseram num certo comportamento seu;
b)
A Administrao Pblica tambm no deve iniciar o procedimento
legalmente previsto para alcanar um certo objectivo com o propsito
de atingir um objectivo diverso, ainda que de interesse pblico.
36. Evoluo Histrica
Na actualidade e no Direito portugus, so duas as funes do princpio
da legalidade.
a)
Por um lado, ele tem a funo de assegurar o primado do poder
legislativo sobre o poder administrativo;
b)
Por outro lado, desempenha tambm a funo de garantir os
direitos e interesses legtimos dos particulares.

37. Contedo, objecto, modalidades e efeitos do princpio da

legalidade
a)
Contedo: no mbito do Estado Social de Direito, o contedo do
princpio da legalidade abrange no apenas o respeito da lei, em
sentido formal ou em sentido material, mas a subordinao de
Administrao Pblica, a todo o bloco geral.
b)
Objecto: todos os tipos de comportamento da Administrao
Pblica, a saber: o regulamento, o acto administrativo, o contrato
administrativo, os simples factos jurdicos.
A violao da legalidade por qualquer desses tipos de actuao gera
ilegalidade.
c)
Modalidades: o princpio da legalidade comporta duas
modalidades:
(i)
Aparncia de lei, consiste em que nenhum acto de categoria
inferior lei pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade;
(ii) Reserva de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior
lei pode ser praticado sem fundamento na lei;
d)
Efeitos: distingue-se, (1) efeitos negativos, so dois: nenhum
rgo da Administrao, mesmo que tenha sido ele o autor da norma
jurdica aplicvel, pode deixar de respeitar e aplicar normas em vigor;
qualquer acto da administrao que num caso concreto viole a
legalidade vigente um acto ilegal, e portanto invlido (nulo ou
anulvel, conforme os casos). (2) Efeitos positivos, a presuno de
legalidade dos actos da Administrao.
Isto , presume-se em princpio, que todo o acto jurdico praticado por
um rgo da administrao conforme lei at que se venha porventura a
decidir que o acto ilegal. S quando o Tribunal Administrativo declarar o
acto ilegal e o anular que ele considera efectivamente ilegal.
38. Excepes ao Princpio da Legalidade
Comporta trs excepes: a teoria do estado de necessidade, teoria dos
actos polticos, o poder discricionrio da Administrao.
A Teoria do Estado de Necessidade, diz que em circunstncias
excepcionais, em verdadeira situao de necessidade pblica, a
Administrao Pblica, se tanto for exigido pela situao, fica dispensada de
seguir o processo legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir
sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifcio de direitos ou
interesses dos particulares.
Quanto Teoria dos Actos Polticos, ela no em rigor uma excepo
ao princpio da legalidade. Segundo ela, os actos de contedo
essencialmente poltico, os actos materialmente correspondentes ao
exerccio da funo poltica chamados actos polticos ou actos do governo
, no so susceptveis de recurso contencioso perante os Tribunais
Administrativos.
O Poder Discricionrio da Administrao, no constitui, de modo
nenhum, uma excepo ao princpio da legalidade, mas um modo especial
de configurao da legalidade administrativa. Com efeito, s h poderes
discricionrios a onde a lei os confere como tais. E, neles, h sempre pelo
menos dois elementos vinculativos por lei a competncia e o fim.
39. Natureza e mbito do Princpio da Legalidade
A Administrao Pblica, por vezes, aparece-nos como autoridade, como
poder, a impor sacrifcios aos particulares; a esta administrao chama a

doutrina alem, administrao agressiva, porque ela agride os direitos e

interesses dos particulares.
Noutros casos, a Administrao Pblica aparece-nos como prestadora de
servios ou como prestadora de bens, nomeadamente quando funciona
como servio pblico. Aqui a Administrao no aparece agredir a esfera
jurdica dos particulares, mas pelo contrrio, a proteg-la, a benefici-la, a
ampli-la.
Srvulo Correia, diz que, tratando-se da promoo do desenvolvimento
econmico e social ou da satisfao das necessidades colectivas, quer dizer,
tratando-se da tal administrao de prestao, enquanto realidade diferente
da administrao agressiva, no necessrio o princpio da legalidade como
fundamento da administrao da aco administrativa. Pela nossa parte no
concordamos com esta opinio, parte-se da opinio dos que entendem que
o princpio da legalidade, na sua formulao moderna, cobre todas as
manifestaes da administrao de prestao, e no apenas as da
administrao agressiva. Isto porque, em primeiro lugar, e face da nossa
Constituio, o art. 199-g, s aplicvel ao governo e a mais nenhum
rgo da Administrao Pblica (art. 226/2 CRP).
preciso ter presente, que tambm na esfera prpria da chamada
administrao de prestao podem ocorrer violaes dos direitos dos
particulares, ou dos seus interesses legtimos, por parte da Administrao
Pblica.
Mesmo na esfera prpria da chamada administrao de prestao
podem ocorrer violaes de direitos ou interesses legtimos de particulares,
o que exige que tambm nessa esfera se entenda que o princpio da
legalidade deve funcionar em toda a sua plenitude.
Por outro lado, a administrao constitutiva ou administrao de
prestao nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou beneficilos todos por igual.
Para se assumir como prestadora de bens e servios, a Administrao
Pblica precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou interesses dos
particulares.
A ideia de administrao de prestao, ao servio do desenvolvimento
econmico e da justia social, no dissocivel da ideia de sacrifcio de
direitos ou interesses legtimos dos particulares.
Para realizar uma administrao de prestao necessrio quase
sempre que a Administrao empregue dinheiros pblicos sados do
Oramento do Estado. Mas o emprego de dinheiros pblicos, a realizao de
despesas pblicas, tem de se fazer custa da aplicao de receitas
pblicas.
Para que a Administrao Pblica possa dar, possa actuar fazendo
despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa que a
tanto a legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a
legalidade administrativa como a legalidade financeira, no possvel pois,
conceber uma administrao constitutiva ou de prestao sem ter na sua
base, e como seu fundamento, a legalidade.
Resumindo e sintetizando as consideraes anteriores, entendemos que,
no domnio das actividades da administrao constitutiva ou de prestao,
prescindir da submisso ao princpio da legalidade, na sua acepo
moderna, seria abandonar uma das mais importantes e das mais antigas
regras de ouro do Direito Administrativo, que a de que s a lei deve poder
definir o interesse pblico a cargo da Administrao. Quem tem de definir o
interesse pblico a prosseguir pela administrao a lei, no a prpria
Administrao Pblica. Mesmo no quadro da administrao de prestao,

mesmo quando se trate de conceder um direito, ou de prestar um servio,

ou de fornecer bens aos particulares, a administrao s o deve poder fazer
porque, e na medida em que est a prosseguir um interesse pblico definido
pela lei.
Se se abandonar este princpio, a actividade administrativa perder a
sua legitimidade e no haver mais nenhuma forma de garantir eficazmente
a moralidade administrativa. S h desvio de poder quando a Administrao
Pblica se afasta do interesse pblico que a lei lhe definiu.

CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam
organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a
centralizao e a descentralizao pem em causa vrias pessoas
colectivas pblicas ao mesmo tempo.No plano jurdico, diz-se
centralizado, o sistema em que todas as atribuies administrativas de
um dado pas so por lei conferidas ao Estado, no existindo, portanto,
quaisquer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do exerccio da
funo administrativa.Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o
sistema em que a funo administrativa no esteja apenas confiada ao
Estado, mas tambm a outras pessoas colectivas territoriais.Dir-se- que h
centralizao, sob o ponto de vista poltico-administrativo, quando os rgos
das autarquias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos rgos
do Estado, quando devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou
quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela
administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito.Pelo
contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido poltico-administrativo
quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas
respectivas populaes, quando a lei os considera independentes na rbita
das suas atribuies e competncias, e quando estiverem sujeitos a formas
atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da

91. Vantagens e Inconvenientes

centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor
que qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade
da aco poltica e administrativa desenvolvida no pas; e permite uma
melhor coordenao do exerccio da funo administrativa.Pelo contrrio, a
centralizao tem numerosos inconvenientes. Gera a hipertrofia do Estado,
provocando o gigantismo do poder central; fonte de ineficcia da aco
administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado; causa de elevados
custos financeiros relativamente ao exerccio da aco administrativa; abafa
a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade
prpria das comunidades tradicionais; no respeita as liberdades locais; e
faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder
central, ou dos seus delegados, maioria dos problemas locais.As
vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao garante as
liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de
Administrao Pblica, que por sua vez uma forma de limitao ao poder
poltico; segundo, a descentralizao proporciona a participao dos
cidados na tomada das decises pblicas em matrias que concernem aos
interesses, e a participao um dos grandes objectivos do Estado moderno
(art. 2 CRP); depois, a descentralizao permite aproveitar para a
realizao do bem comum a sensibilidade das populaes locais
relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilizao das iniciativas e
das energias locais para as tarefas de administrao pblica; a
descentralizao tem a vantagem de proporcionar, em princpio, solues
mais vantajosas do que a centralizao, em termos de custo-Mas a
descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: o primeiro o de
gerar alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa; e o
segundo o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionrios da
Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os
Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e que
respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locas
e da descentralizao democrtica da administrao pblica. E no mesmo
sentido vai o art. 267/2 CRP. Por consequncia, constitucionalmente, o
sistema administrativo portugus tem de ser um sistema descentralizado:
toda a questo est em saber qual o grau, maior ou menor, da
descentralizao que se pode ou
92. Espcies de Descentralizao
Tem-se que distinguir as formas de descentralizao e os graus de
descentralizao. Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial,
institucional e A descentralizao territorial a que d origem existncia
de autarquias locais; a descentralizao institucional, a que d origem aos
institutos pblicos e s empresas pblicas; e a descentralizao associativa,
a que d origem s associaes pblicas.Quanto aos graus, h numerosos
graus de descentralizao. Do ponto de vista jurdico, esses graus so os
seguintes.
a)
Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito Privado.
b)
Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico.
c)
Atribuio de autonomia administrativa.
d)
Atribuio de autonomia financeira.
e)
Atribuio de faculdades regulamentares.
f)
Atribuio de poderes legislativos prprios.
93. Limites da Descentralizao

Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da

Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades
descentralizadas; limites quantidade de poderes transferveis para as
entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes transferidos
(art. 267/2
94. A Tutela Administrativa. Conceito
Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa
colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a
legalidade ou o mrito da sua actuao. Resultam as seguintes
caractersticas:
A tutela administrativa pressupe a existncia de duas pessoas
colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma pessoa
colectiva pblica. A segunda a entidade tutelada ser igualmente, na
maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pblica.
Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno
na gesto de uma pessoa colectiva. O fim da tutela administrativa
assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as
leis em vigor e garantir que sejam adoptadas solues convenientes e
oportunas para a prossecuo do interesse pblico.
a)
Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de autorizar ou
aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa
priori, que aquela que consiste em autorizar a prtica de actos, e tutela
integrativa posteriori, que a que consiste no poder de aprovar actos da
entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar
pode ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a
termo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela
entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da
deciso dever impugnar o acto da entidade tutelada, e no a autorizao
ou aprovao tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas
por vcios prprios que fundamentem a sua impugnao autnoma.
b)
Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos rgos,
servios, documentos e contas da entidade tutelada ou, se quisermos
utilizar uma frmula mais sinttica, consiste no poder de fiscalizao da
organizao e funcionamento da entidade tutelada.
c)
Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por
irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.
d)
Tutela revogatria: o poder de revogar os actos administrativos
praticados pela entidade tutelada. S existe excepcionalmente, na tutela
administrativa este poder.
e)
Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as
omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os
actos que forem legalmente devidos.
102.

Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia

Importa comear por afirmar que os instrumentos pblicos e as

empresas blicas esto sujeitos a tutela administrativa. No se pense, pois,
que pelo facto de essas entidades se encontrarem, tambm sujeitas a
superintendncia no se acham submetidas a tutela.Mas as entidades que

exercem administrao indirecta por devoluo de poderes esto sujeitas a

mais do que isso: alm da tutela administrativa, elas esto sujeitas ainda a
uma outra figura, a de um poder ou conjunto de poderes do Estado, a que a
Constituio chama superintendncia.A superintendncia, o poder
conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir
os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas singulares
colocadas por lei na sua dependncia. pois, um poder mais amplo, mais
intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Porque esta tem apenas
por fim controlar a actuao das entidades a ela sujeitas, ao passo que a
superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela
submetidas.
A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa,
porque o poder de definir a orientao da conduta alheia, enquanto a
tutela administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a
adequao do funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a
superintendncia orienta.A superintendncia difere tambm do poder de
direco, tpico da hierarquia, e menos forte do que ele, porque o poder de
direco do superior hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou
instrues, a que corresponde o dever de obedincia a uma e a outras,
enquanto a superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir
directivas ou recomendaes.Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre
ordens, directivas e recomendaes? A diferena a seguinte:As
ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que impem a
necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa
conduta;As directivas so orientaes genricas, que definem
imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios, mas que
lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a
adoptar para atingir esses objectivos;As recomendaes so
conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a hiptese do no
cumprimento.103.
Natureza Jurdica da Superintendncia Trs
orientaes so possveis:a)
A superintendncia como tutela reforada:
a concepo mais generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que
sobre os institutos pblicos e as empresas pblicas os poderes da
autoridade responsvel so poderes de tutela. S que, como comportam
mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto
, o poderde orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela
mais forte, ou melhor, a modalidade mais forte da tutela
administrativa.b)
A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a
concepo que mais influencia na prtica a nossa Administrao. Considera
nomeadamente que o poder de orientao, a faculdade de emanar
directivas e recomendaes, no seno um certo enfraquecimento do
poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instrues;
c)
A superintendncia como poder de orientao: a concepo que
preconizamos. Consiste fundamentalmente em considerar que a
superintendncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de
hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio caminho
entre uma e outra, e com uma natureza prpria.A superintendncia tambm
no se presume: os poderes em que ela se consubstancia so, em cada
caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhum. A lei poder aqui ou acol
estabelecer formas de interveno exagerada; a Administrao Pblica
que no pode ultrapassar, com os seus excessos urocrticos, os limites
legais.A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem

mais, nem menos: no um poder de direco, nem um poder de

controle.
3.2 Administrao estadual indirecta
Fomos antecipando, nas linhas anteriores, e designadamente a
propsito da devoluo de poderes, a noo de administrao estadual
indirecta (ou administrao indirecta do Estado). Vejamos agora, mais
detidamente, em que consiste.
Compete ao Estado j o
dissemos satisfazer a maior parte das necessidades colectivas, de resto
cada vez mais complexas e diversificadas. Tamanho encargo tem como
consequncia advertia MARCELLO CAETANO um grande assoberbamento
dos servios integrados no Estado, um aumento da burocracia e uma
lentido exasperante no funcionamento das estruturas estaduais, com
prejuzo evidente para a vida dos cidados.
Impe-se, portanto, sempre que
possvel, aligeirar a carga que o Estado tem de suportar, confiando o
desempenho de certas tarefas a entidades jurdicas criadas adrede, cujo
funcionamento fica sujeito superintendncia e tutela do Governo.
Deste modo, a par das finalidades que o Estado prossegue atravs da
sua administrao directa aquela que levada a cabo por rgos e
servios integrados na sua pessoa , outras h cuja realizao a lei atribui a
pessoas colectivas distintas do Estado, mas que actuam por conta deste e
sob a sua orientao e controlo. Por seu intermdio, o Estado efectua, pois,
uma administrao indirecta.
Em face do exposto, poder ento definir-se administrao estadual
indirecta como a actividade administrativa destinada realizao de fins do
Estado, mas cometida a certas entidades dotadas de autonomia jurdica,
administrativa ou administrativa e financeira. Os aludidos poderes de
orientao e controlo que sobre elas o Estado no se abstm de exercer
tornam, justamente, apropriado falar-se numa sua administrao indirecta.
No so decerto as
funes mais ligadas soberania ou autoridade do Estado (v.g., funes
diplomticas, tributrias, policiais, etc.) aquelas que justificam a existncia
de uma administrao indirecta do Estado, pois que, muito melhor sero
exercidas no seio dos vrios ministrios e direces-gerais.
H, todavia, casos em que a actividade administrativa do
Estado tem, efectivamente, de ser desenvolvida por meio de organismos,
estabelecimentos e at empresas dotados de uma personalidade jurdica
distinta do Estado. Estes centros autnomos de deciso e de gesto
dispem de pessoal, oramento e patrimnio prprios, achando-se, por isso,
desinseridos da pessoa colectiva Estado.
Alm de ser
evidente que certas funes do Estado (de carcter tcnico, econmico,
social ou cultural) mal quadram com a estrutura de tipo burocrtico,
hierrquico, quase-militar (FREITAS DO AMARAL) que prpria dos servios
existentes nos ministrios, outras razes justificam a multiplicao (qui,
excessiva) dos organismos autnomos que fazem parte da administrao
estadual indirecta. De entre elas ressalta o propsito confesso de escapar
rigidez prpria das regras da contabilidade pblica (v. g., em termos de
despesa, de disciplina oramental, de fixao de salrios, etc.) (ibidem),
com a consequente necessidade de adoptar frmulas mais flexveis
(importadas do direito privado) de organizao e funcionamento.
As entidades que fazem
parte da administrao indirecta do Estado exercem a sua actividade em
nome prprio (embora, por conta do Estado); praticam os seus prprios
actos administrativos (capacidade de deciso prpria); tm, como se disse,

patrimnio e pessoal prprios; e pelas dvidas desses organismos

respondem, primria e directamente, os respectivos patrimnios, havendo
uma responsabilidade subsidiria do Estado apenas em situaes-limite (de
iminente ruptura financeira), a qual pode justificar injeces de capital de
forma a salvaguardar a sobrevivncia da entidade em causa.
Tratando-se
embora de pessoas colectivas diferentes do Estado (por ex., uma
universidade pblica, um hospital pblico, o Banco de Portugal, o Instituto
da Vinha e do Vinho, a CP, a REFER, etc., etc.), certo que cabe a este
decidir da convenincia de criar (ou extinguir) em regra, atravs de acto
legislativo tais entidades. Como lhe cabe, ademais, assegurar o
financiamento desses organismos, quer de incio, de modo a que possam
dar princpio sua actividade, quer em momentos subsequentes para suprir
eventuais dificuldades financeiras advindas da insuficincia de receitas
prprias.
Que entidades (para-estatais) pertencem, em concreto,
ao sector da administrao indirecta do Estado?
Dele fazem parte os institutos pblicos e as
entidades pblicas empresariais (empresas pblicas e empresas
participadas), respectivamente, integrantes do sector pblico administrativo
(SPA) e do sector pblico empresarial (SPE).
Os institutos pblicos, sem prejuzo da sua heterogeneidade, podem
ser definidos como pessoas colectivas pblicas, de carcter institucional,
criadas pelo Estado, atravs do Governo, para assegurar o exerccio de
certas (especficas) funes administrativas estaduais, que se no revistam
de natureza empresarial.
A presente definio carece de
umas quantas explicaes.
Em primeiro lugar,
importa reter que o carcter institucional dos institutos pblicos decorre do
facto de se tratar de pessoas colectivas cujo substracto uma instituio.
Quer dizer: so entidades que repousam numa organizao de carcter
material, e no num agrupamento de pessoas caso em que, bem ao invs,
seriam de tipo associativo.
Em segundo lugar, os institutos pblicos so criados para
exercer certas e determinadas funes administrativas, o que significa que
no h institutos pblicos incumbidos da prossecuo de finalidades
genricas, indefinidas ou indeterminadas.
Em terceiro lugar, essas
funes so funes estaduais, preciso esta que evidencia o carcter
indirecto da administrao que, por intermdio destas entidades, o Estado
exerce.
Por ltimo, os institutos pblicos exercem uma actividade que no
tem natureza empresarial, assim se distinguindo das empresas pblicas de
que nos ocuparemos mais adiante.
.
Os mais de trezentos (!) institutos pblicos existentes na
Administrao Pblica portuguesa apresentam algumas diferenas do ponto
de vista organizativo. Concretamente, podem ser servios personalizados,
estabelecimentos pblicos ou fundaes pblicas de direito pblico.
Os servios personalizados s na
aparncia constituem entidades independentes. Verdadeiramente so uma
espcie de departamentos ministeriais, semelhantes a uma direco-geral,
aos quais, todavia, por razes de eficincia administrativa, a lei outorga
personalidade jurdica e autonomia (administrativa ou administrativa e
financeira). So exemplos destes servios autonomizados, inter alia, o
IGESPAR Instituto de Gesto do Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico;
o IVV Instituto do Vinho e da Vinha; o IRN Instituto dos Registos e do

Notariado; o ICNB Instituto de Conservao da Natureza e da

Biodiversidade; o IFADAP agricultura e pescas; o INFARMED
medicamentos; o LNEC Laboratrio Nacional de Engenharia Civil; o IGCP
Instituto de Gesto do Crdito Pblico; o TP Turismo de Portugal; o IRS
Instituto de Reinsero Social; as AMT Autoridades Metropolitanas de
Transportes (de Lisboa e Porto); o INA Instituto Nacional de Administrao;
a AMA Agncia de Modernizao Administrativa; etc., etc.
Os estabelecimentos pblicos, por sua vez,
so institutos pblicos de carcter cultural ou social, prestadores de
determinados servios comunidade e, normalmente, abertos ao pblico.
No so, portanto, direces-gerais personalizadas ou autonomizadas, como
os servios personalizados, nem patrimnios afectados prossecuo de
certos fins pblicos, como as fundaes pblicas, nem organizaes
econmicas de fim lucrativo, como as empresas pblicas. Constituem
exemplos destas entidades as Universidades e Institutos politcnicos
pblicos, os Centros de Investigao Cientfica e alguns hospitais pblicos
aqueles que no estejam organizados em moldes empresariais (os exemplos
so de VIEIRA DE ANDRADE).
As fundaes pblicas de direito
pblico, por fim, so pessoas colectivas pblicas, reguladas pelo direito
administrativo, dotadas de um substracto patrimonial que administrado de
modo a que os resultados da respectiva gesto financeira garantam a sua
sobrevivncia. Distinguem-se, assim, das fundaes privadas, que so
pessoas colectivas de direito privado, reguladas no Cdigo Civil. Como
exemplos de fundaes pblicas de direito pblico actualmente reguladas
pela Lei 24/2012, de 9 de Julho (Lei-Quadro das Fundaes) podem
apontar-se a Fundao para a Cincia e Tecnologia e o CEFA (Centro de
Estudos de Formao Autrquica) (ibidem).
Tambm as empresas pblicas integram administrao estadual
indirecta. Em rigor, do sector pblico empresarial (ou sector empresarial do
Estado) fazem parte as empresas pblicas e as empresas participadas (art.
2. do DL n300/2007, de 23 de Agosto). No seu conjunto, designam-se
entidades pblicas empresariais (EPEs), designao esta cuja adequao se
antolha pela circunstncia de estarmos perante pessoas colectivas de
direito pblico, mas sujeitas a regimes jurdicos de direito privado. Tais
regimes privados no impedem, porm, que as EPEs possam exercer
poderes pblicos de autoridade, designadamente quanto a expropriaes
por utilidade pblica, utilizao, proteco e gesto das infra-estruturas
afectadas ao servio pblico, e licenciamento e concesso da ocupao ou
do exerccio de qualquer actividade nos terrenos, edificaes ou infraestruturas que lhe estejam afectadas (art. 34., n1 do DL n300/2007, de
23 de Agosto).
No que respeita, especificamente, s empresas pblicas, podemos
qualific-las como organizaes econmicas de escopo lucrativo, criadas por
entidades jurdicas pblicas e sujeitas ao seu controlo.
Como explica FREITAS DO AMARAL, numa
economia de mercado, so vrias as razes que justificam a criao de
empresas pblicas. Umas vezes, nascem do propsito de o Estado intervir
em sectores-chave da economia; outras vezes, do objectivo de alcanar
uma maior eficincia da Administrao, mediante a converso de servios
burocrticos em empresas modernas, geridas em moldes comerciais ou
industriais. Tambm a aplicao de uma sano poltica ou a execuo de
um programa ideolgico (nacionalizaes de empresas privadas), ou ainda a
necessidade de instituio de um monoplio (caso dos transportes
ferrovirios) podem estar por detrs da criao de empresas pblicas

(ibidem).
As entidades pblicas
empresariais esto sujeitas, em grau varivel, superintendncia e tutela
do Governo. Actuam, designadamente, nas reas dos transportes (CP,
REFER, Metropolitano de Lisboa, NAV), da gesto de recursos pblicos
(Agncia para o Investimento e Comrcio Externo, Parque Escolar), da
cultura (Teatro Nacional D. Maria, Teatro Nacional de S. Joo) e da sade
(Hospitais Curry Cabral e Amadora-Sintra, Centro Hospitalar de Coimbra e
Centro Hospitalar de S. Joo) (VIEIRA DE ANDRADE).
3.3 Administrao autnoma
Se a administrao estadual se destina, como vimos, satisfao de
interesses pblicos de carcter nacional, a administrao autnoma
aquela que visa prosseguir interesses pblicos prprios das pessoas que a
integram. Estas actuam com independncia, orientando a sua actividade
sem estarem sujeitas hierarquia ou superintendncia do Governo (ideia
de auto-administrao). Neste sentido, poder afirmar-se que administrao
autnoma quer dizer administrao pelos administrados, seja
directamente, seja por intermdio de representantes seus (VITAL
MOREIRA).
Partindo de vrias definies que tm sido avanadas pela doutrina,
nomeadamente, entre ns, por GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA e
FREITAS DO AMARAL, podemos, de forma mais abrangente, caracterizar a
administrao autnoma como aquela que se destina a curar dos interesses
(pblicos) prprios de certos agrupamentos infra-estaduais (territoriais ou
no), atravs de entidades dotadas de poderes administrativos que exercem
autonomamente, ficando apenas sujeitas a um poder de fiscalizao e
controlo (tutela de legalidade) por parte do Governo.
Desta
definio decorrem vrios corolrios, assinalados por VITAL MOREIRA.
Vejamos.
Em primeiro lugar, a administrao autnoma pressupe a existncia
de uma colectividade isto , de um agrupamento homogneo , territorial
ou no territorial, com caractersticas muito prprias (especificidades locais,
regionais, profissionais ou funcionais) dentro do todo nacional. Deste modo,
o substracto pessoal prprio distingue verdadeiramente a administrao
autnoma ou auto-administrao, pois que a esse substracto esto ligados
interesses prprios que a administrao geral do Estado (seja directa, seja
indirecta) no se revela idnea a satisfazer adequadamente.
Em
segundo lugar, subjacente administrao autnoma est uma distino
material (contestada pelas concepes estatocntricas) entre as tarefas
administrativas do Estado, que acodem aos interesses gerais da
colectividade nacional, e as tarefas de mbito mais circunscrito,
correspondentes sobredita ideia de auto-administrao (cfr, entre ns, a
propsito da autonomia local, o art. 235., n2 da CRP). Ligadas que esto,
por nexo umbilical, aos interesses especficos de uma colectividade infraestadual, as terefas prprias dos entes administrativos pertencentes
administrao autnoma so distradas das tarefas pblicas gerais e, por
isso, geridas margem destas.
O que no impede sublinha VITAL MOREIRA que tais entidades
possam, por vezes, ser incumbidas da realizao de tarefas estaduais, que
no tm directamente a ver com os interesses especficos da colectividade
infra-estadual em causa (v. g., as funes eleitorais das freguesias e dos
municpios).
Em terceiro lugar, na administrao autnoma os administrados so
simultaneamente autores e destinatrios das decises administrativas. Da
o dizer-se que se trata de uma administrao pelos administrados ou, dito

de outra forma, de um autogoverno. Uma participao relevante dos

interessados , pois, conatural ideia bsica de auto-administrao, razo
por que esta se no compadece com o desempenho de um papel
meramente passivo por parte daqueles. Como proclama VITAL MOREIRA,
nem toda a participao administrativa administrao autnoma; mas
no existe administrao autnoma sem participao.
Finalmente, administrao autnoma significa responsabilidade
prpria, o que necessariamente implica uma forte constrio dos poderes de
orientao e controlo do Governo. Com efeito, sob pena de a autoadministrao se converter numa htero-administrao, devero os seus
rgos estar a coberto da emisso de instrues estaduais bem como do
exerccio de uma tutela de mrito. Vale por dizer que o controlo a que, ainda
assim, no podero deixar de estar sujeitos dever ser, to-somente, um
controlo de legalidade. Estando em causa a prossecuo de tarefas
administrativas prprias, na sua esfera de aco os rgos da administrao
autnoma so responsveis, em primeira linha, perante a respectiva
colectividade.
Substracto pessoal prprio, tarefas
prprias, autogoverno e responsabilidade prpria: eis, por conseguinte, os
elementos essenciais da administrao autnoma.
So vrias as dimenses da administrao autnoma, ainda que nem
todas tenham de se verificar em simultneo e que algumas delas no sejam
exclusivas dos seus organismos, podendo tambm existir em entidades da
administrao directa e da administrao indirecta.do Estado. Atentemos
nas vertentes principais.
Personalidade jurdica (autonomia). S excepcionalmente poder haver
administrao autnoma sem personalizao, pelo que, na generalidade dos
casos, as respectivas entidades administrativas configuram centros
autnomos de imputao de direitos e obrigaes jurdicas.
Autonomia estatutria. Consiste na faculdade de determinada pessoa
colectiva se dotar da sua prpria constituio, elaborando, nos termos da
lei, os seus estatutos, nos quais surgir regulada a sua organizao. Trata-se
de uma dimenso eventual da administrao autnoma, que, v. g., a
Constituio Portuguesa s garante s universidades.
Autonomia regulamentar (normativa). Em
causa est a possibilidade de adoptar regulamentos autnomos descentralizao regulativa (GOMES CANOTILHO).
Autonomia administrativa. Trata-se do poder conferido a determinado
organismo poder comum administrao indirecta de praticar actos
administrativos definitivos, insusceptveis de controlo hierrquico e
impugnveis contenciosamente (MARCELLO CAETANO).
Autonomia disciplinar. Significa, nas palavras de VITAL MOREIRA, a
capacidade de definir e/ou julgar as infraces s leis e regulamentos e
aplicar as competentes sanes aos membros da colectividade ou
agrupamento auto-administrado (v. g. advertncia, multa, privao de
direitos ou regalias, suspenso ou expulso da organizao).
Autonomia financeira. Constitui pressuposto
necessrio da administrao autnoma e consubstancia-se na garantia de
que os rendimentos da pessoa colectiva (do seu patrimnio ou outros que
lhe seja possvel obter) constituem receitas prprias, afectadas, de forma
livre, a despesas aprovadas autonomamente, nos termos de um oramento
privativo. Decorrem da autonomia financeira, uma autonomia de tesouraria
(poder de gerir, com autonomia, os recursos monetrios prprios, em
execuo ou no do oramento) e uma autonomia creditcia (possibilidade

de realizao de operaes financeiras de crdito, com a assuno das

correspondentes responsabilidades).
No direito portugus existem diversas entidades que levam a cabo
uma administrao autnoma. Tais entidades so susceptveis de ser
agrupadas em duas modalidades distintas: a administrao autnoma
territorial e a administrao autnoma no territorial (corporativa ou
funcional). Em todas elas h um substracto humano: so organizaes de
pessoas e no substractos materiais. Estes ltimos j o sabemos
consistem
em
organizaes
de
meios
(servios,
patrimnios,
estebelecimentos ou empresas), que encontramos na administrao
indirecta (os institutos pblicos e as empresas pblicas) (FREITAS DO
AMARAL).
Referindo-se s caractersticas comuns das pessoas
colectivas que integram aqueles dois sectores da administrao autnoma,
escreve SRVULO CORREIA: De todas estas pessoas colectivas de direito
pblico pode dizer-se que so de tipo associativo, no sentido de que os seus
rgos representam todo um conjunto de pessoas, definidas em funo da
residncia em certo territrio, ou da pertena a determinado sector scioprofissional.
Mais do que
aludir a esses predicados comuns, importa, todavia, neste momento,
perceber as respectivas diferenas, pelo que procederemos de seguida a
uma anlise separada das duas modalidades referidas.
Administrao autnoma territorial.
A administrao autnoma territorial aquela em que o territrio faz
parte da definio do substracto das respectivas entidades caso das
Regies Autnomas e das autarquias locais (VITAL MOREIRA). Em causa
esto, por conseguinte, pessoas colectivas pblicas de populao e
territrio.
Por outro lado, exibe um
carcter de universalidade, visto que se dirige a todos os membros da
colectividade territorial considerada e no apenas s pessoas pertencentes
a este ou quele agrupamento scio-profissional.
Em terceiro lugar, as entidades da administrao autnoma territorial
tm fins mltiplos ou generalidade de atribuies, cabendo, portanto, falarse numa administrao multifuncional ou polivalente (VITAL MOREIRA).
Talvez por isso, tendam tais entidades a replicar a forma de organizao
institucional do prprio Estado (rgos representativos, eleitos por sufrgio
directo e universal, separao entre rgos deliberativos e executivos,
regime de finanas pblicas, etc.) (ibidem).
Por fim, refira-se que a
administrao autnoma territorial constitucionalmente necessria, visto
estar prevista e regulada na Lei Fundamental, de forma minudenciosa. No
se encontra, pois, quanto sua existncia, estrutura e configurao
institucional, merc de decises do legislador ou dos interessados.
Em Portugal integram a administrao autnoma territorial as Regies
Autnomas (Aores e Madeira) e as autarquias locais. Destas ltimas fariam
parte alm das freguesias e dos municpios as regies administrativas
caso tivessem sido, entretanto, institucionalizadas (cfr. art. 236., n1, e
255. e ss. da CRP).
As Regies Autnomas dos
Aores e da Madeira tm um regime poltico-administrativo especfico que
assenta nas suas caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais
(cfr. art. 225., n1 da CRP). Para alm de autonomia do ponto de vista
administrativo, gozam tambm de autonomia poltica e legislativa (decretos
legislativos regionais), nos termos constitucionais, sem que, todavia, isso
contenda com a integridade da soberania do Estado (cfr. art. 225., n3 da
CRP). So, portanto, pessoas colectivas pblicas de populao e territrio,
distintas do Estado, que visam prosseguir os interesses prprios das

respectivas populaes, dispondo, para o efeito, de um vasto leque de

competncias, constante do art. 227. da CRP.
As
autarquias locais, por sua vez, partilham destas mesmas caractersticas, isto
, so igualmente pessoas colectivas pblicas, de base territorial, que,
atravs de rgos representativos, procuram assegurar a satisfao dos
interesses especficos do seu agregado populacional (cfr. art. 235., n2 da
CRP). No continente, no havendo sido criadas as regies administrativas,
so autarquias locais as freguesias e os municpios, assumindo estes ltimos
uma relevncia indiscutivelmente maior. A par da Lei Fundamental, o regime
jurdico das autarquias locais (o seu estatuto comum uniforme) resulta da
Lei das Autarquias Locais (Lei n 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela
Lei n 5-A/2002, de 11 de Janeiro) e, bem assim, da Carta Europeia da
Autonomia Local, assinada a 15 de Outubro de 1985, ratificada a 18 de
Dezembro de 1990 e entrada em vigor na ordem jurdica portuguesa a 1 de
Abril de 1991.
Na arquitectura constitucional a organizao
das autarquias locais assenta na coexistncia entre rgos deliberativos e
executivos, rectius, entre uma assembleia eleita, dotada de poderes
deliberativos, e um rgo executivo colegial perante ela responsvel (art.
239., n1 da CRP). Assim, so rgos representativos da freguesia a
assembleia de freguesia e a junta de freguesia (art. 244. da CRP) e do
municpio a assembleia municipal e a cmara municipal (art. 250. da CRP).
A despeito de nem Constituio Portuguesa nem a
Lei das Autarquias Locais o considerarem expressamente como tal, tambm
o presidente da cmara municipal deve ser considerado como rgo
autnomo do municpio. Com efeito, foi logrando curso na doutrina o
entendimento de que o vasto elenco de competncias executivas (prprias)
do presidente de cmara no deixava margem para negar-lhe aquele
estatuto, bem se podendo dizer-se que ele se assume, nas palavras de
FREITAS DO AMARAL, como a figura emblemtica do municpio, o
verdadeiro chefe da administrao municipal. De resto, o apoucamento
do papel do presidente da cmara que transparece dos preceitos
constitucionais s se explica pelo particular contexto histrico em que a
nossa Lei Fundamental foi elaborada; contexto esse, como salienta o mesmo
autor, claramente avesso aceitao da autoridade dos rgos executivos
singulares
Constituindo as autarquias locais pessoas colectivas pblicas de fins
mltiplos, nelas encontramos, semelhana do que ocorre como Estado,
dois nveis de administrao. O primeiro o da administrao autrquica
directa, da qual fazem parte os rgos municipais e os servios
dependentes da cmara municipal, caso dos servios municipalizados, com
organizao empresarial. O segundo o da administrao autrquica
indirecta, formado por entes pblicos ou por entes privados. Com efeito, nos
termos do disposto no art. 53., n2 da Lei das Autarquias Locais, podem
estas criar entes pblicos indirectos de carcter institucional, empresas
pblicas municipais e fundaes pblicas municipais, admitindo-se ainda a
sua participao em cooperativas, associaes e fundaes de direito
privado, desde que estas prossigam fins de reconhecido interesse pblico
local e se contenham dentro das atribuies do municpio. De referir que o
sector empresarial local se acha hoje regulado pela Lei n 50/2012, de 31 de
Agosto, e que as fundaes pblicas municipais tm a sua disciplina na LeiQuadro das Fundaes (Lei n 24/2012, de 9 de Julho).
Administrao autnoma no territorial
Na administrao autnoma no territorial, tal como resulta da
prpria designao, o territrio no releva para a definio do substracto

das entidades (pessoas colectivas pblicas) que a desenvolvem. Isto apesar

de poderem ter um mbito de actuao territorialmente circunscrito, como,
v.g., sucedia com a recm-extinta Casa do Douro. De qualquer sorte, o
territrio no , efectivamente, o principal critrio delimitador do substracto
pessoal da administrao autnoma (VITAL MOREIRA).
Diferentemente da administrao autnoma
territorial, a administrao autnoma no territorial (ou funcional) no tem
carcter de universalidade, pois que abrange apenas grupos de pessoas
ligadas por determinadas afinidades profissionais, sociais, culturais, etc..
Acresce que as
entidades pblicas da administrao autnoma no territorial no tm fins
mltiplos; tm, isso sim, atribuies especficas que se ajustam ao mbil
essencial da colectividade de pessoas que nelas se congrega.
Por outra parte, importa salientar que a administrao
autnoma no territorial , em regra, facultativa, no sentido em que a
existncia das entidades que a integram depende de deciso legislativa e
dos prprios interessados. A isto se liga, pois, a sua atipicidade
constitucional (ibidem).
Finalmente,
dever ter-se em conta que esta modalidade de administrao autnoma
apresenta uma grande variedade organizativa, regendo-se pelo direito
privado em vrios aspectos do seu funcionamento. Distante, portanto, do
modelo de organizao que prprio do Estado.
A Administrao autnoma no territorial , em larga
medida, assegurada pelas associaes pblicas. Do que se trata?
Partindo das definies h muito
avanadas por FREITAS DO AMARAL e VITAL MOREIRA, podero caracterizarse como pessoas colectivas pblicas, de natureza associativa, cuja criao
se justifica pela necessidade de assegurar a prossecuo autnoma de
certos interesses (pblicos) pertencentes aos seus membros, e que tm
rgos prprios dotados de uma capacidade de autogoverno que apenas a
tutela estadual tende a controlar.
Ressalta a diferena relativamente s definies de institutos pblicos
e empresas pblicas. Na verdade, enquanto as associaes pblicas tm
natureza associativa em virtude de assentarem num agrupamento de
indivduos ou de pessoas colectivas, animados da prossecuo de um
objectivo comum, os institutos pblicos e as empresas pblicas tm uma
natureza institucional, quer dizer, tm por substracto uma instituio, v. g.,
um servio, um patrimnio, uma fundao, uma empresa, etc. (cfr., supra,
ponto 3.2).
O regime constitucional das associaes pblicas consta do art. 267.,
n4 da CRP. Nele se preceitua que s podem ser constitudas para a
satisfao de necessidades especficas, que lhes est vedado o exerccio de
funes prprias das associaes sindicais e que tm uma organizao
interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formao
democrtica dos seus rgos. De salientar ainda que a legislao a elas
respeitante se inscreve no mbito da reserva relativa da Assembleia da
Repblica (cfr. art. 165., n1, s) da CRP.
No que toca a outros aspectos do seu regime jurdico, bem como aos
poderes de que so titulares, cabe relevar que no pode haver associaes
pblicas concorrentes ou paralelas e com o mesmo mbito de jurisdio
(princpio da unicidade); que beneficiam de uma filiao obrigatria; que
podem impor quotizao obrigatria; que exercem sobre os seus membros
poderes disciplinares; e que gozam de autonomia regulamentar,
administrativa e financeira (VITAL MOREIRA).
Em diversos

pases europeus, possvel encontrar vrias espcies de associaes

pblicas (v. g., profissionais, de assistncia e segurana social, econmicas,
culturais, religiosas, desportivas, etc.). Em Portugal, podem apontar-se como
exemplos as ordens e cmaras profissionais, a antiga Casa do Douro, as
associaes de regantes, as academias cientficas e culturais (por ex., a
Academia das Cincias de Lisboa, a Academia Portuguesa de Histria e a
Academia Nacional de Belas-Artes), etc., mas de entre todas assumem
especial relevo as associaes e ordens profissionais, tais como a Ordem
dos Advogados, a Ordem dos Mdicos, a Ordem dos Engenheiros ou a
Ordem dos Arquitectos.
O regime jurdico da criao, organizao e funcionamento das
associaes pblicas profissionais encontra-se actualmente regulado na Lei
n2/2013, de 10 de Janeiro. No art. 2. desse diploma surgem definidas
como entidades pblicas de estrutura associativa, representativas de
profisses que devam ser sujeitas, cumulativamente, ao controlo do
respectivo acesso e exerccio, elaborao de normas tcnicas e de
princpios e regras deontolgicos especficos e a um regime disciplinar
autnomo, por imperativo de tutela do interesse pblico prosseguido.
As associaes pblicas profissionais so criadas por lei (art. 7., n1
da Lei n2/2013, de 10 de Janeiro). Tratando-se de pessoas colectivas de
direito pblico, esto sujeitas a um regime de direito pblico na prossecuo
das suas atribuies, aplicando-se-lhes subsidiariamente o Cdigo do
Procedimento Administrativo, bem como, no que tange sua organizao
interna, as normas e os princpios que regem as associaes de direito
privado (cfr. art. 4.).

semelhana das demais associaes pblicas, as ordens profissionais tm

autonomia administrativa, patrimonial e financeira, gozando ainda de
poderes regulamentares e disciplinares (cfr., respectivamente, arts. 9.,
10., 17. e 18.). Quanto a estes ltimos, no caso de haverem sido
praticadas infraces graves, as sanes disciplinares podem ir at
suspenso ou mesmo expulso da associao profissional em causa, o que
se traduz numa interdio do exerccio da profisso (cfr. art. 18., n3).
As
associaes pblicas profissionais esto sujeitas a uma tutela de legalidade
idntica que o Governo exerce sobre a administrao autnoma territorial.
Excluem-se, pois, a superintendncia e a tutela de mrito, ressalvados os
casos especialmente previstos na lei (art. 45.). Afora a tutela
administrativa, impende, naturalmente, sobre elas um controlo jurisdicional
(contencioso administrativo), tendo legitimidade para impugnar a legalidade
dos seus actos e regulamentos os interessados (nos termos das leis do
processo administrativo), o Ministrio Pblico, o membro do Governo que
exera os aludidos poderes de tutela e o Provedor de Justia (art. 46.).
Esto ainda sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas (art. 47.).
De referir, por derradeiro, que quaisquer pedidos,
comunicaes, e notificaes ou declaraes relacionados com a profisso
organizada em associao pblica profissional so efectuados por
transmisso electrnica de dados atravs do balco nico electrnico de
servios, acessvel atravs do stio na Internet da respectiva associao
pblica profissional (art. 22.).
Outros organismos administrativos integram a administrao
autnoma funcional ou corporativa, designadamente as corporaes
territoriais (v. g., as reas metropolitanas, as entidades regionais de
turismo, as associaes de municpios e as associaes de freguesias) e os
consrcios pblicos, que so pessoas colectivas pblicas constitudas por

vrios entes pblicos com vista prossecuo de finalidades (pblicas)

comuns, caso, v. g., dos centros tecnolgicos. Para alm destas entidades,
admite-se tambm a existncia de uma administrao intermunicipal
privada, composta por associaes de municpios para fins especficos
(dotadas de personalidade privada, nos termos da Lei n45/2008) e
empresas intermunicipais (VIEIRA DE ANDRARE).
3.4 Administrao independente
A administrao independente constituda por organismos criados
pelo Estado, com vista realizao de tarefas administrativas que lhe
competem (tal como sucede na administrao estadual indirecta), mas que
lhe no esto subordinadas nem sujeitas ao seu controlo ( semelhana do
que ocorre com a administrao autnoma) (VITAL MOREIRA).Os pontos de
contacto que se detectam entre a administrao independente e a
administrao autnoma so, todavia, mais aparentes do que reais,
porquanto, entre outras coisas, faltam quela os pressupostos
sociolgicos que caracterizam esta ltima. Apesar disso, como nota VITAL
MOREIRA, no pode deixar de inscrever-se a administrao independente no
fenmeno de fragmentao dos sistemas administrativos e de
autodeterminao dos seus elementos constitutivos (CHEVALIER).
Quais
as principais caractersticas dos rgos independentes no ordenamento
jurdico-administrativo portugus?Num sentido mais amplo, integram a
administrao independente as demais entidades reguladoras, que alguma
doutrina identifica com as autoridades administrativas independentes,
previstas no n3 do art. 267. da CRP.
4 Tendncias de transformao
De forma muito sucinta, indicaremos, de seguida, algumas das
principais tendncias actuais de transformao da estrutura orgnica da
Administrao Pblica, acompanhando de perto VIEIRA DE ANDRADE.m
primeiro lugar, vo proliferando as autoridades reguladoras, nos sectores
econmico e social, recobertas pelo estatuto das entidades administrativas
independentesm segundo lugar, intensifica-se o fenmeno do exerccio de
poderes pblicos (estaduais ou municipais) por entidades privadas, com as
inerentes dificuldades suscitadas por regimes jurdicos dotados de algum
hibridismo.Em terceiro lugar, verifica-se uma expanso da auto-regulao
privada de interesses pblicos, nos mbitos econmico e social, conquanto
sujeita fiscalizao da Administrao.
Por fim, h que tomar em linha
de conta que a europeizao da actividade administrativa fez surgir uma
administrao europeia indirecta, em que autoridades nacionais funcionam
como rgos da Unio Europeia, capazes de assegurar a aplicao de
disposies do direito europeu no plano nacional.