Ano 8 Nmeros 30/31 janeiro/dezembro 2009

Braslia-DF

Ministrio Pblico

Conflito de atribuio/competncia no
Ministrio Pblico e respectiva soluo
Francisco Dias Teixeira*

Sumrio: 1 Atribuio e competncia: vocbulos equvocos. 2 Atribuio e competncia: proposta de significao.

3 Judicirio: competncia e atribuio. 4 Conflito de competncia e de atribuio: meios de soluo. 5 Conflito de
atribuio/competncia no Ministrio Pblico e respectiva
soluo. 6 Concluso

Atribuio e competncia: vocbulos equvocos

Costuma-se dizer que o vocbulo competncia refere-se

atividade jurisdicional, enquanto atribuio diz respeito atividade administrativa. Os dicionrios jurdicos no estabelecem diferenciao conceitual rgida entre esses dois vocbulos.
Como exemplo da equivocidade semntica dos vocbulos atribuio e competncia, cito trs dicionaristas que parecem bastante
representativos, inclusive sob o critrio histrico.
Piragibe (1997) apresenta como sinnimo de atribuio:
Funo, ocupao, competncia. E exemplifica: este setor do
servio pblico tem a atribuio de selecionar candidatos para
vrios cargos. Competncia Capacidade, aptido para alguma
coisa. E explica: A competncia dos rgos jurisdicionais a soma
de atribuies que tm em matria de prestao juriscicional [...].

* Francisco Dias Teixeira Subprocurador-Geral da Repblica.

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Dessa forma, no vocbulo atribuio, competncia aparece como

sinnimo; no vocbulo competncia, atribuio aparece como contedo material de competncia, que, assim, apresenta um aspecto
formal, abstrato. Entretanto, nada se diz quanto natureza administrativa ou jurisdicional de uma e de outra, respectivamente.
De Plcido e Silva (1975) tambm d como sinnimo de atribuio o termo competncia, e, detendo-se na explicao do vocbulo
competncia, diz que esta pode ser administrativa ou judiciria.
Assim, De Plcido e Silva rompe duplamente aquela pretensa diferenciao semntica entre os dois vocbulos: primeiro,
porque os adota mutuamente como sinnimo na entrada atribuio;
segundo, porque divide a competncia em administrativa e judiciria e no a restringe apenas atividade jurisdicional, conforme
insistem alguns doutrinadores.
Maria Helena Diniz (2005) apresenta explicao mais exaustiva e sistemtica acerca desses vocbulos. No que interessa a este
estudo, assim ela define atribuio:
1. Direito administrativo. Ato de conferir, ao titular de um cargo
ou funo pblica, competncia para exercer suas atividades ou
poder especfico para tomar conhecimento ou no de algum
assunto administrativo. [...]. 4. Direito processual. Poder conferido
a um magistrado para presidir uma causa e decidi-la, designando
os limites da jurisdio.

E assim define competncia:

[...]. 2. Direito administrativo. a) Aptido de uma autoridade pblica
para a efetivao de certos atos; b) poder conferido a um rgo
ou funcionrio pblico para o exerccio de determinados atos
ou para apreciar e resolver certos assuntos. 3. Direito processual.
a medida da jurisdio; poder conferido ao magistrado para o
exerccio da jurisdio outorgada em razo da matria, do lugar
ou das pessoas. [...].

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Observa-se tambm que essa dicionarista, rigorosamente,

emprega os vocbulos atribuio e competncia mutuamente como
sinnimos. E ambos se referem tanto ao poder administrativo
quanto ao jurisdicional.
Indo-se aos doutrinadores do direito processual e administrativo constata-se a mesma equivocidade.
Marques (2000, p. 154) anota que, para o jurista francs Leon
Duguit os rgos da magistratura podem praticar atos judicirios e
atos jurisdicionais, designando estes aos atos que derivam da funo
especfica do Poder Judicirio.
Poder-se- dizer, com base nessa classificao, que os atos jurisdicionais so delimitados pela competncia do juzo e os atos judicirios so delimitados pela atribuio do rgo judicirio. Com efeito, para Marques
(2000, p. 156), autonomia a manifestao da capacidade do rgo para
o governo, direo e controle de seus servios, realizada por meio de
atividade material e formalmente administrativa, ou seja, autonomia
atributo de um rgo; competncia relaciona-se com a funo.
Transferindo-se para a seara do direito administrativo, encontra-se em Mello (2007, p. 140) o seguinte conceito de competncia:
so deveres-poderes e pode ser conceituada como o crculo compreensivo de um plexo de deveres pblicos a serem satisfeitos mediante
o exerccio de correlatos e demarcados poderes instrumentais,
legalmente conferidos para a satisfao de interesses pblicos. No
mesmo sentido a doutrina de Meirelles (2004, p. 149).

Cretella Jnior (2000, p. 183) j se detm na diferenciao

entre o significado de atribuio e competncia. A atribuio
por ele definida indiretamente, nestes termos:
As consequncias da hierarquia so inmeras, devendo-se salientar,
entre outras, a unidade de direo, a vigilncia dos superiores sobre os

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inferiores, a substituio do inferior pelo superior, a reviso dos atos dos

subordinados, a aplicao de sanes, o dever de obedincia e a resoluo dos
conflitos de atribuio.

Diante dessa afirmao, segundo a qual a resoluo dos conflitos de atribuio uma consequncia da hierarquia, e, sendo
a hierarquia atributo prprio da Administrao, pode-se concluir
que a atribuio diz respeito atividade administrativa.
Todavia, logo adiante, ele admite o emprego do termo competncia tambm para se referir funo administrativa. Com efeito,
para este autor, competncia o complexo de atribuies e de
faculdades, das quais o sujeito o Estado, que dizem respeito a cada
cargo: no , pois, qualidade jurdica, mas quantidade, e a competncia requer sempre texto expresso de lei para que possa existir
(Cretella Jnior, 2000, p. 279 -280).
O mesmo autor, ainda, citando Ren Foignet, diz que, nos
pases que admitem o contencioso administrativo, existem duas
espcies de conflito:
a) o conflito de jurisdio, que se verifica quando a luta de competncia
ocorre entre autoridades pertencentes mesma ordem, ou seja, duas
autoridades judicirias ou duas autoridades administrativas [...];
b) o conflito de atribuio, que ocorre quando as duas autoridades
conflitantes pertencem a duas ordens diferentes, uma ordem judici
ria, outra, ordem administrativa.

Conclui-se, com base nessa citao, que os vocculos atribuio e competncia de nossa doutrina jurdica (seja qual for o
ramo do Direito) no tm correspondncia na doutrina administrativista francesa. Com efeito, pode-se extrair desses enunciados
que, para o autor, atribuio diz respeito ao rgo (Executivo ou
Judicirio) da o conflito de atribuio entre rgos ; competncia diz respeito ao agente estatal (quer pertena ao Executivo, quer
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pertena ao Judicirio) da o conflito de jurisdio ou de competncia

entre agentes pertencentes a um mesmo rgo.
E a atividade legislativa (para ficarmos nas trs funes estatais clssicas)? Ainda que nem os dicionaristas nem os doutrinadores
se ocupem desse preciosismo conceitual ao se referirem funo
legislativa, parece consensual nos meios jurdicos, e polticos, que o
Legislativo, em sua funo prpria, detm competncia e no atribuio.
Por sua vez, no direito constitucional no se constata a utilizao do vocbulo atribuio, conforme se faz no direito processual e administrativo, mas emprega-se indistintamente o vocbulo
competncia, vocbulo este que os estudiosos do direito processual, geralmente, reservam apenas para o Poder Judicirio.
Assim que Silva (1989, p. 428), tratando do direito constitucional, explica o significado do vocbulo competncias: as
diveras modalidades de poder de que se servem os rgos ou
entidades estatais para realizar suas funes.
Indo-se Constituio Federal texto legal que, dada a sua
finalidade de regular o exerccio do poder, a principal fonte
normativa da competncia/atribuio , constata-se que o vocbulo fluente competncia. E esse vocbulo empregado tanto
em relao ao Judicirio quanto em relao ao Executivo e ao
Legislativo, e tanto para se referir ao rgo estatal1 como para se
referir ao agente pblico2.
Poder-se-ia argumentar que a Constituio Federal texto jurdico de contedo eminentemente poltico , ao empregar o vocbulo
competncia, quer referir-se parcela do poder (executiva, legislativa
e judiciria) titulada por aqueles rgos do Estado e, por consequn

1
2

Arts. 21; 22; 23; 24; 30; 49; 51; 52; 58, 2o; 96; 102 etc.
Art. 84.

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cia, referir-se a esses rgos de exerccio do poder estatal (Executivo,

Legislativo e Judicirio) ou a seus respectivos membros titulares, mas
no funo estatal. No procederia, porm, a argumentao.
que a Constituio Federal no emprega o vocbulo competncia somente em referncia queles trs clssicos e principais
vrtices do exerccio do poder estatal; emprega-o tambm para
se referir a funes de agentes pblicos que so titulares daqueles
rgos estatais de exerccio do poder.
Com efeito, relativamente ao Tribunal de Contas da
Unio (rgo auxiliar do Congresso Nacional), ao Conselho da
Repblica e ao Conselho de Defesa Nacional (rgos de consulta
do presidente da Repblica), a Constituio Federal emprega o
vocbulo competncia (arts. 71, 90 e 91, 1o, respectivamente).
Da mesma forma, o faz relativamente ao Conselho Nacional da
Magistratura e ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico (arts.
103-B, 4o, e 130-A, 2o, respectivamente), cujas funes, eminentes por certo, tm natureza administrativa e no participam,
diretamente e em primeiro plano, do exerccio do poder estatal,
mas so meios para a viabilizao desse exerccio. Por outro lado,
ao se referir s funes dos ministros de Estado, que so auxiliares
do chefe do Executivo, tambm emprega o vocbulo competncia (art. 87, pargrafo nico).
Sabe-se, tambm, que a Constituio Federal no um texto
jurdico do qual se exige coerncia tcnica (ou cientfica, dizem
alguns), conforme se espera de um texto doutrinrio, mas, sendo
ela uma realidade jurdica, a doutrina no pode ignor-la em suas
tentativas de sistematizao da linguagem (instrumento do trabalho jurdico), sob pena de se tornar intil.
Podem ser apresentadas as seguintes crticas pretensa
distino semntica entre os vocbulos atribuio e competncia,
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segundo a qual o primeiro diz respeito funo administrativa

e o segundo, atividade jurisdicional:
a) os vocbulos atribuio e competncia, quer na linguagem comum 3, quer na linguagem tcnico-jurdica,
muitas vezes, so tomados como sinnimos (usualmente,
utiliza-se a palavra competncia para se referir indistintamente a ambos os significados)4;
b) dizer que competncia refere-se atividade jurisdicional no exprime toda a realidade do linguajar jurdico,
pois, relativamente ao Legislativo, emprega-se o vocbulo
competncia para se referir s suas atividades-fim, e,
com relao ao chefe do Executivo, usualmente, tambm
se utiliza o vocbulo competncia para se referir s suas
altas funes;
c) a Constituio Federal emprega o vocbulo competncia tanto em relao ao Judicirio quanto em relao
ao Executivo e ao Legislativo, e tanto para se referir ao
rgo estatal como para se referir ao agente pblico e
tambm para se referir funo pblica.

Por linguagem comum no nos referimos ao significado vernacular do termo. O

que pretendemos exprimir , to somente, o significado no qual as pessoas em geral
empregam o termo em sua comunicao despretenciosa de rigor tcnico-jurdico,
mesmo que o empreguem com significado jurdico.
A mesma ambiguidade do vocbulo competncia, observada nas linguagens coloquial e jurdica, registrada no Dicionrio da Lngua Portuguesa, de Antnio Houaiss.
V. Competncia. [...] 1. JUR aptido de uma autoridade pblica de efetuar determinados atos. 1.1. JUR qualidade legtima de jurisdio ou autoridade, conferida
a um juiz ou a um tribunal, para conhecer e julgar certo feito submetido sua
deliberao dentro de determinada circunscrio judiciria. 1.2. JUR poder detido
por um indivduo, em razo do seu cargo ou funo, de praticar atos prprios deste
ou desta. [...]. Atribuio. [...]. 2. responsabilidade prpria de um cargo ou funo;
competncia, prerrogativa [...]. Assim: a linguagem comum, ainda que se pretenda
jurdica, no estabelece diferena entre competncia e atribuio.

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Conclui-se, assim, a diferenciao entre os vocbulos competncia e atribuio, de modo que o primeiro seja relacionado
atividade jurisdicional e o segundo, atividade administrativa,
no encontra respaldo nos dicionrios jurdicos nem nas doutrinas constitucional e administrativista; tambm no tem apoio na
Constituio Federal, que a fonte normativa da competncia/
atribuio; finalmente, no registrada nos dicionrios vernaculares nem adotada na linguagem comum. Encontra algum eco
somente na doutrina processual, mas de forma bastante assistemtica e equvoca. A ressoncia dessa diferenciao semntica se faz
mesmo na linguagem judiciria ou forense.
Essa distino, portanto, no apropriada, j que no apresenta rigor tcnico nem contedos semnticos delimitados nos
dicionrios especializados, na doutrina, na linguagem jurdica
corrente nem em texto normativo.
2

Atribuio e competncia: proposta de significao

Pode-se concluir do acima visto que adequado dizer que

quaisquer agentes pblicos, ao exercer um poder decorrente
de suas funes legais ou regulamentares, desincumbe-se de uma
atribuio ou competncia, indistintamente, ainda que isso
soe estranho no meio processual-forense, onde se procura fixar a
ideia de que competncia diz respeito ao poder jurisdicional e
atribuio diz respeito ao poder administrativo (olvidando-se
a competncia legislativa).
Todavia, certo que, na linguagem jurdica (quer prtica,
quer doutrinria) extraforense, procura-se tambm estabelecer distino semntica entre esses dois vocbulos, ainda que de
forma imprecisa, equvoca e assistemtica, conforme acima visto.
E, grosso modo, observa-se uma tendncia em conferir maior
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relevncia ou poder decorrente do exerccio de uma competncia

que ao poder decorrente do exerccio de uma atribuio.
Conclui-se, assim, que no exerccio de uma funo pblica
na qual o agente aplica a lei segundo a sua compreenso, com alto
grau de independncia, no se sujeitando a vnculo hierrquico,
ou se o vnculo for tnue, de modo que a autoridade superior lhe
deixa significativa margem para o exerccio da discricionariedade
admitida em lei, ou ainda sujeito a vnculo predominantemente
poltico, esse agente pblico exerce uma competncia.
atributo da competncia, portanto, a independncia funcional ou o poder discricionrio, este, maior ou menor, em nome
prprio ou por delegao, exclusivo ou partilhado com outra
autoridade. O agente que detm competncia compartilha, de
alguma forma (legislativa, executiva ou judiciria), do exerccio
do poder do Estado, por meio de um dos rgos de exerccio do
poder estatal (Legislativo, Executivo ou Judicirio, valendo-se
da classificao tradicional 5), ainda que no seja em primeiro
plano, mas por meio de vnculo predominantemente poltico
com o agente que se encontra no topo da hierarquia. O exerccio de competncia incompatvel com vnculo rgido de subordinao hierquica, no sentido administrativo do termo, mas
no com vnculo de subordinao poltica (ou fidelidade poltica), especialmente no Executivo.
Um critrio objetivo para se definir competncia como a
funo exercida pelo agente pblico o fato de esta decorrer de lei;
e isso se explica em razo de que, decorrendo de lei as suas atri

Aqui incluiramos o Ministrio Pblico, conforme a seguir ser brevemente sustentado, e objeto de anlise mais aprofundada em nosso artigo O Ministrio Pblico
e o Poder (Boletim Cientfico da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, n. 7, p.
11-37, abr./jun. 2003).

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buies, elas no podero ser afastadas ou modificadas por uma

autoridade administrativa superior. O seu controle a posteriori e
exatamente no que diz respeito legalidade.
Conforme visto, porm, no sempre que a competncia decorre de lei. Um ministro de Estado, por exemplo, detm
competncia no exerccio de suas atribuies, ainda que estas
estejam regidas por decreto e at mesmo estejam sujeitas a ordem
verbal. Assim o no apenas pelo fato de que seu vnculo funcional para com o chefe do Executivo de natureza predominantemente poltica, e no hierrquica no sentido administrativo do
termo, mas tambm porque, no obstante o ministro desempenhar
suas funes sob a chefia do presidente da Repblica, a prpria
Constituio que estabelece a essencialidade delas (art. 76), sabido
que o presidente da Repblica no poder comandar pessoalmente
a administrao do Estado em suas diversas reas, quer por falta de
conhecimento tcnico, quer por limitao do tempo.
Ao contrrio, se o agente pertena ele a qualquer rgo de
exerccio do poder estatal incumbido de exercer determinada
funo ou praticar certos atos jungido a uma autoridade hierrquica que no pode apenas determinar previamente o contedo do
ato a ser praticado pelo subalterno, mas tambm pode modific-lo
ex officio, esse agente investido de atribuio.
Com base nas premissas acima adotadas, conclui-se ser mais
apropriado se falar em competncia legislativa (prpria, mas no
exclusiva, do Legislativo), competncia judiciria (prpria, mas
no exclusiva, do Judicirio) e competncia administrativa (prpria, mas no exclusiva, do Executivo) do que se falar em competncia jurisdicional e atribuio administrativa. Por outro lado,
a atribuio sempre administrativa e, como tal, predominante
no Executivo, mas tambm no exclusiva dele.
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O identificador da competncia , pois, o seu contedo

poltico, no sentido amplo do termo, que, para os fins deste artigo,
definiramos como possibilidade de agir com convico prpria,
em assuntos atinentes ao Estado e, consequentemente, intervir
socialmente, em maior ou menor espectro. Atribuio concerne
s tarefas, aos meios, aos instrumentos, para aquele agir.
Esquematicamente, diramos ento:
Competncia
legislativa (predominante do Legilativo);
administrativa (predominante do Executivo);
judiciria (predominante do Judicirio).
Atribuio
administrativa (predominante no Executivo, mas tambm
existente no Legislativo e no Judicirio).
Adotada a sistematizao conceitual acima proposta, segue-se que, ao lado do Legislativo, do Executivo e do Judicirio,
o Ministrio Pblico tambm titular de competncia, afeta s
suas funes institucionais (CF, art. 129) e distribuda a todos
os seus membros, e competncia administrativa, decorrente de sua
natureza de rgo autnomo do Estado (art. 127, 2 o, 3 o, 4 o,
5 o e 6 o, entre outros dispositivos), titulada especialmente pelo
procurador-geral, chefe simblico da instituio no que diz
respeito s atividades-f im e chefe efetivo no que diz respeito s
atividades-meio. E, por bvio, na qualidade de rgo pblico
e em decorrncia de sua autonomia administrativa, titular
de vrias atribuies distribudas entre os diversos funcionrios
de seu quadro administrativo, sujeitos a vnculos hierquicos,
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que se enfeixam tambm na f igura do procurador-geral, como

chefe administrativo desse rgo do Estado.
Elencamos as seguintes razes para serem adotadas as expresses e classificaes acima sugeridas:
a) os vocculos atribuio e competncia no representam
conceito preciso nem mesmo na linguagem jurdica (seja na
doutrina, seja nos dicionrios, seja nos textos legais);
b) na linguagem processual-forense, emprega-se o vocbulo
competncia para se referir funo jurisdicional e o
vocbulo atribuio para se referir a tudo o mais. No
entanto, alm de no cobrir todo o universo jurdico (no
abrange a funo legislativa e no contempla as altas funes polticas do Executivo), esse uso no tem eco nem
mesmo na linguagem jurdica extraforense;
c) h uma certa tendncia na linguagem jurdica, e mesmo
coloquial, em se conferir ao vocbulo competncia um
estatuto superior ao do vocbulo atribuio. Assim, com
esse contedo semntico, o vocbulo competncia tanto
utilizado para se referir a funes legislativas quanto a
funes executivas e judicirias;
d) o vocbulo atribuio resta bastante delimitado pelas
balizas da hierarquia e pelo fato de se referir, sempre, a
uma funo administrativa, exatamente por ser esta regida
pelo princpio da hierarquia, ou seja, atribuio corresponde funo administrativa sob vnculo hierrquico.
Em sntese, o que se prope, de forma tanto sistematizada quanto possvel, no se afasta do que j se entende de
maneira generalizada e intuitiva: atribuio refere-se s fun22

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es acometidas aos agentes administrativos de menor escalo,

que no detm poder de deciso, pertenam ao Executivo,
ao Legislativo ou ao Judicirio; competncia diz respeito s
funes acometidas aos agentes pblicos situados no alto escalo daqueles rgos de exerccio do poder estatal, que detm
poder de deciso, maior ou menor, mas no esto submetidos
a controle hierrquico de uma pessoa, seno a controles legais
ou a vnculo predominantemente poltico.
3

Judicirio: competncia e atribuio

Relativamente ao Poder Judicirio, a Constituio Federal,

quando dispe sobre o exerccio do poder de modo geral, emprega
o vocbulo competncia tanto em relao s funes jurisdicionais (arts. 102, 105, 108, 109 etc.) quanto em relao s funes
polticas e s altas funes administrativas (art. 96).
No entanto, ao disciplinar a diviso de competncia entre os
vrios ramos do Poder Judicirio nacional, a Constituio acaba
por adentrar a seara processual, e, aqui, a Carta Poltica obediente
linguagem processual-forense, empregando o termo competncia exclusivamente para se referir funo jurisdicional.
Assim que o art. 102, I, o, da CF diz que compete ao Supremo
Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, os conflitos
de competncia entre o Superior Tribunal de Justia e quaisquer tribunais, entre tribunais superiores, ou entre estes e qualquer outro
tribunal [g.n]. Porm, na alnea f do inciso I do art. 102 da CF
diz que ao STF compete processar e julgar, originariamente, as
causas e os conflitos entre a Unio e os estados, a Unio e o Distrito
Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da
administrao indireta [g.n.].
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Assim, quando se refere a conflito entre tribunais (alnea o), a

Constituio qualifica-o como sendo de competncia, mas quando
se refere a conflito entre a Unio, os estados e o Distrito Federal,
emprega apenas o substantivo conflito.
Todavia, por bvio, um conflito entre unidades federadas
s pode ser conflito de competncia, e no de atribuio, quer
se adote a terminologia da prpria Constituio, quer se adote
a linguagem tcnico-jurdica em geral, quer se adote a linguagem comum. Percebe-se que o redator do texto constitucional
no empregou a expresso conflito de competncia por simples apego conveno da linguagem processual-judiciria, que
reserva a expresso conflito de competncia para se referir
funo jurisdicional. Assim, porque, evidentemente, no se trata
de um conflito de atribuio, preferiu empregar apenas o vocbulo conflito, mas de conflito de competncia que se trata ali.
E isso no somente porque se trata de um conflito sobre o
exerccio de poderes estatais, mas pela simples e formal razo de
que a Constituio Federal emprega o termo competncia para
se referir ao exerccio desses poderes (arts. 22 e 25, 1o).
J relativamente ao Superior Tribunal de Justia, o art. 105,
I, d, da CF diz que compete a esta Corte processar e julgar, originariamente, os conflitos de competncia entre quaisquer tribunais
ressalvado o disposto no art. 102, I, o [...] [g.n.]. E a alnea g
estabelece a competncia do STJ para julgar os conflitos de atribuies
entre autoridades administrativas e juridirias da Unio, ou entre
autoridades judicirias de um Estado e administrativas [leia-se,
pertencente ao Executivo] de outro ou do Distrito Federal, ou
entre estes e a Unio [g.n.], ou seja: se o conflito envolver uma
autoridade pertencente ao Judicirio, a competncia para solucion-lo ser sempre do Superior Tribunal de Justia.
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Se o conflito envolver somente autoridades do Executivo ou

do Legislativo, pertenam elas a estados-membros ou pertenam
tambm Unio ou ao Distrito Federal, portanto, a competncia
para dirimir o conflito, em tese, ser do Supremo Tribunal Federal
(com base na alnea f do inciso I do art. 102), independentemente
do grau hierrquico da autoridade administrativa.
Isso permite duas concluses: a) o conflito entre agentes que
pertenam a entes federativos diversos, na realidade, sempre um
conflito entre os prprios entes federativos a que pertenam os
agentes; b) o conflito entre dois entes federativos sempre um
conflito sobre o exerccio de parcela do poder estatal e, portanto,
sempre um conflito de competncia, mesmo que se trate de uma
atividade administativa. Bem por isso, a Constituio estabelece
que comepete ao Supremo Tribunal Federal dirimi-lo.
No h, pois, nenhuma razo lgico-jurdica nem poltica em se
conferir competncia ao Superior Tribunal de Justia (e no ao STF)
para dirimir conflito de atribuio, v.g., entre autoridade administrativa de um estado-membro e autoridade judiciria da Unio;
da mesma forma que no h razo semntica para denominar-se a
essa disputa conflito de atribuio, j que tambm aqui haver um
conflito sobre o exerccio de determinada parcela do poder estatal
(de natureza administrativa) por entes federados diversos.
No se pode cogitar como sendo a razo de tal competncia
outorgada ao Superior Tribunal de Justia o carter nacional e unitrio do Judicirio brasileiro, porque, se fosse essa a razo, a competncia do Superior Tribunal de Justia seria somente relativa a conflito entre autoridades judicirias de entes federativos diversos, e no
entre autoridade judiciria de um lado e administrativa de outro.
Parece que a verdadeira razo a obedincia quele vezo
terminolgico processual-forense, segundo o qual o vocbulo
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competncia s se refere atividade jurisdicional, do contrrio, trata-se de atribuio, e, tendo a funo jurisdicional
maior relevncia no Judicirio, na hiptese de o juiz envolver-se
num conflito de atribuio com autoridade administrativa de
outro ente federativo, esse conflito passa a ser visto como sendo
de menor relevncia, sob a perspectiva do Judicirio, e, assim, a
competncia para dirimi-lo do STJ e no do STF.
4

Conflito de competncia e de atribuio: meios

de soluo

A respeito de conflito, diz Cretella Jnior (2000, p. 183184): Conflito a luta ou choque de competncia para resolver determinado litgio.
O mesmo autor, porm, adverte:
No atual direito administrativo do Brasil, em que impera o sistema
da jurisdio una, conflito de atribuio designa to s luta de competncia para o exerccio ou desempenho de determinada funo
ou tarefa, da qual se afasta qualquer ideia de pretenso jurisdicional.

E, logo em seguida, af irma:

Quando surge luta de competncia entre dois rgos da
Adminsitrao que se acham, ao mesmo tempo, com o direito
de tomar ou no tomar conhecimento de determinado negcio,
estamos diante do chamado conflito de atribuio, positivo, no primeiro caso, negativo, no segundo.

Como exemplo da equivocidade dos vocbulos competncia e

atribuio na doutrina brasileira, agora transportada para a expresso
conflito de competncia/atribuio, observa-se que, ao mesmo tempo
em que este autor afirma que atribuio refere-se funo administrativa, diz, implicitamente, que competncia o aspecto material da
atribuio, que formal (luta de competncia implica conflito de atribuio).
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E assim elide totalmente aquela pretensa distino segundo a

qual o conflito de competncia refere-se atividade jurisdicional e o
conflito de atribuio, atividade administrativa.
O vocbulo conf lito, na linguagem jurdica, pode designar dois fenmenos distintos: disputa entre duas ou mais pessoas sobre a titularidade de um bem da vida o mvel desse
conf lito o interesse ; disputa entre autoridades ou entidades
pblicas sobre a capacidade para atuar ante determinada situao concreta o mvel desse conf lito o dever/poder, sem se
olvidar que, na realidade, frequentemente, aqui tambm o interesse mistura-se ao dever ou se sobrepe a este. No primeiro
significado, a questo de natureza processual e diz respeito
relao dos conf litantes com o bem em disputa 6. Na segunda
acepo, a questo de natureza administrativa e constitucional e resolve-se pela normatividade que dispe sobre a legitimao dos conf litantes para atuar diante de situaes concretas.
Cuida-se, aqui, pois, do conf lito nesta segunda acepo.
Nesta acepo, o conflito usualmente classificado como
conflito de competncia e conflito de atribuio, conforme visto no
incio deste texto.
Na sistematizao conceitual aqui proposta, o conflito de competncia sempre ter um contedo poltico, mais ou menos forte; j
o conflito de atribuio (administrativa, por definio), que se trava

Santos define o interesse como razo entre o homem e os bens, ora maior, ora menor,
e assim explica o conflito de interesse: Existe quando intensidade do interesse de uma
pessoa por determinado bem se ope a intensidade do interesse de outra pessoa pelo
mesmo bem, donde a atitude de uma tende excluso da outra quanto a este (2004,
p. 4); enquanto jurisdio a funo do Estado destinada a compor conflito de interesses ocorrentes (2004, p. 197); j competncia a delimitao da jurisdio (2004,
p. 198). De modo semelhante, Marques (2000, p. 319-320) define a competncia
como: o poder jurisdicional que a lei delimita, no tocante ao respectivo exerccio,
quando atua hic et nunc dentro do mbito que lhe traam as normas legais.

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internamente nos rgos de exerccio do poder estatal e em nveis

hierrquicos inferiores, de contedo administrativo-burocrtico.
De acordo com a natureza do conflito, o meio de resolv-lo
dentro do sistema jurdico.
Estabelecidas assim as definies, tem-se que o conflito mais
fcil de se resolver juridicamente o conflito de atribuio, conforme
intuitivo, pois disso se encarrega o agente pblico hierarquicamente superior queles conflitantes, os quais no dispem de
meios jurdicos para fazer valer seus respectivos pontos de vista.
Isso porque, conforme dito, um conflito de atribuio s se verifica internamente num rgo autnomo do Estado, de modo que
dentro desse mesmo rgo se possa solucionar o conflito, por meio
do simples exerccio do poder hierrquico.
No entanto, as mesmas funes que ensejam conflito de atribuio dentro de um rgo, se o conflito envolver rgos distintos
(o Judicirio e o Executivo, por exemplo), j no mais ser de atribuio, e sim de competncia, porque a a disputa no se d entre
os agentes subalternos, porm, entre os prprios rgos ou, mais
precisamente, entre os seus titulares respectivos.
Por outro lado, nem sempre o conflito de competncia ocorre
entre rgos autnomos diversos; pode tambm ocorrer internamente num rgo, em cujo seio existam vrios agentes detentores
de competncias concorrentes, porque no vinculados hierarquicamente, ou esse vnculo tambm de natureza poltica, conforme
visto. No segundo caso, no obstante a autoridade manter vnculo
hierrquico com seu superior, enquanto persista a investidura, ela
dispe de certa liberdade para escolher os meios legais de atuao,
consequentemente, exerce poder, tem competncia, e no apenas
atribuio. Todavia, em ambos os casos, a soluo do conflito deve
ocorrer, ordinariamente, no mbito do prprio rgo. No primeiro
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caso, serve de exemplo o conflito de competncia entre dois membros do Ministrio Pblico da Unio; no segundo caso, o conflito
de competncia entre dois ministros de Estado.
Entretanto, verificado o conflito de competncia entre dois
rgos autnomos do Estado ou entre dois entes federativos,
somente o Judicirio poder impor a respectiva soluo. Do contrrio, se um dos rgos disputantes ou um terceiro rgo de natureza
poltico-administrativa pudesse impor a soluo ao outro, aquele
que se obrigasse soluo imposta perderia a sua autonomia.
5

Conflito de atribuio/competncia no Ministrio

Pblico e respectiva soluo

Diante dos expressos termos do art. 127, 2o, 3o, 4o, 5o e 6o,
da Constituio Federal e tambm em decorrncia da forma de
investitura do chefe dos Ministrios Pblicos da Unio, dos estados e do Distrito Federal e Territrios (no qual a participao do
Executivo e do Legislativo se d apenas por mecanismo de freios
e contrapesos: art. 128, 1o, 2o, 3o e 4o), parece no restar
dvida de que o Ministrio Pblico brasileiro detm autonomia
plena, tal qual a do Executivo, do Legislativo e do Judicirio7.
A peculiar natureza jurdico-poltica da autonomia desses
rgos de Estado (Legislativo, Executivo, Judicirio e Ministrio
Pblico) em relao a certos entes pblicos que tambm se dizem
autnomos (autarquias) decorre dos seguintes fatores, cumulativamente, alm do fato de estarem previstos na Constituio
Federal: tm competncias para o exerccio de funes estatais
Por isso que a CF, em seu art. 85, I, estabelece que atos do presidente da Repblica que atentem contra o livre exerccio do Ministrio Pblico constitui crime de
responsabilidade e o art. 130-A, 2o, I, confere ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico competncia para zelar pela autonomia funcional e administrativa do
Ministrio Pblico.

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prprias e indelegveis, que se estendem, potencialmente, a todo

o agir social (e no apenas sobre um especfico ramo de atuao
da sociedade); mantm mecanismos de controle entre si, constitucionalmente previstos8. A autonomia desses rgos do Estado no
decorre da natureza de suas respectivas funes (legislar, administrar, julgar e fiscalizar), mas do regramento constitucional por
meio do qual exercem suas funes9.
Disso decorre que o conflito de competncia entre esses
rgos estatais somente poder ser resolvido de modo imperativo
pelo Judicirio, porque a soluo de conflitos a especfica funo
desse rgo do Estado, e, nos termos do inciso XXXV do art. 5o
da Constituio Federal, a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito. Esses rgos estatais so titulares
de verdadeiros direitos constitucionais, que se opem reciprocamente.
Na rotina administrativa do Ministrio Pblico, poder surgir
conflito de atribuio, conforme nos demais rgos de exerccio do
poder estatal, hiptese em que a soluo ser dada de acordo com
as respectivas normas internas.
Semelhantemente a soluo do conflito de competncia
administrativa entre os diversos ramos do Ministrio Pblico da
Unio, pois nos termos do 1o do art. 128 da Constituio Federal,
O Ministrio Pblico da Unio tem por chefe o Procurador-Geral da Repblica [...]10.

V. o nosso artigo O Ministrio Pblico e o Poder.

O art. 2o da CF proclama que So Poderes da Unio, independentes e harmnicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Na realidade, a independncia
diz respeito ao exerccio do poder pelos agentes membros desses rgos. O rgo
estatal autnomo, porque independente o Estado (v. o nosso artigo Princpios
Constitucionais do Ministrio Pblico, Boletim Cientfico da Escola Superior do Minsitrio Pblico da Unio, n. 2, jan./mar. 2002, e n. 10, jan./mar. 2004).
10
O vocbulo chefe, aqui, tem dois significados: um simblico, poltico, relativo
s funes institucionais do MP, desempenhadas por seus membros; outro efetivo,
8
9

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J o eventual conflito de competncia administrativa11 entre

os Ministrios Pblicos dos diversos estados ou entre estes e um
ramo do Ministrio Pblico da Unio no encontra meio de
soluo previsto no mbito do prprio Ministrio Pblico, pois
a Constituio Federal no institui um rgo administrativo de
cpula no Ministrio Pblico brasileiro mas dessa espcie de
conflito em tese possvel de ocorrer no se cuida aqui.
Uma espcie de conflito bastante frequente aquela que diz
respeito atividade-fim, disputada por membros de Ministrio
Pblico afetos a entes federativos diversos. O Ministrio Pblico,
ainda que apresente um perfil constitucional unitrio e nacional,
tambm no dispe de mecanismo constitucional para sua soluo.
Com efeito, o rgo do Ministrio Pblico brasileiro que
dispe de competncia nacional mais ampla o procurador-geral
da Repblica, mas essa amplitude diz respeito apenas atuao judiciria (perante o Supremo Tribunal Federal), pois em termos poltico-administrativos, a Constituio confere-lhe chefia apenas do
Ministrio Pblico da Unio (art. 128, 1o). Por outro lado, entre
as competncias do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (art.
130-A, 2o), no consta a de dirimir conflito de competncia entre
ramos ou membros do MP nem entre membros de ramos diversos.
Tem-se suprido esse vcuo normativo por meio de trs normas
constitucionais: o art. 102, I, f (que outorga ao STF competncia
para solucionar conflito entre entidades federativas diversas), o art.
105, I, d (que outorga ao STJ competncia para solucionar conflitos
de competncia entre juzes vinculados a tribunais diversos), e o art.
105, I, g (que outorga ao STJ competncia para solucionar conflito de
administrativo, relacionado s atividades-meio da instituio.
Utilizamos a expresso competncia administrativa para nos referir atividade-meio
do MP, em oposio atividade-fim, a que denominarei competncia poltica.

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atribuio entre autoridades judicirias de um estado e administrativa de outro ou do Distrito Federal, ou entre as deste e da Unio).
Conforme se procurou demonstrar acima, abstraindo-se a
questo relativa s competncias e peculiaridades organizacionais, sob o aspecto da autonomia poltico-administrativa (autonomia), na Constituio de 1988, no h diferena entre o perfil do
Legislativo, do Executivo, do Judicirio e do Ministrio Pblico,
enquanto rgos de exerccio do poder estatal.
J no que se refere ao sistema federativo, h significativa diferena entre as estruturas do Legislativo e do Executivo, de um lado,
e do Judicirio e do Ministrio Pblico, de outro. Com efeito, a
estrutura federativa bem demarcada no que se refere ao Legislativo
e ao Executivo, mas, quanto ao Judicirio e ao Ministrio Pblico,
so tnues os contornos federativos.
Em decorrncia da extraordinria competncia legislativa da
Unio e da competncia dos juzes estaduais para aplicar a lei federal,
e, ainda, em consequncia de nosso sistema recursal extremamente
centralizado nos tribunais superiores, mantidos pela Unio, o
Judicirio brasileiro sobrepe-se estrutura federativa, adquirindo
conformao marcadamente unitria. Esse tem sido o entendimento do Supremo Tribunal Federal, respaldado na doutrina constitucional e processual12. E, conforme ser visto, o mesmo se pode
dizer do Ministrio Pblico.
Isso afirmado exaustivamente no acrdo denegatrio de medida liminar na
ADIn n. 3.367-1/DF, rel. Ministro Cezar Peluso (em que a Associao dos Magistrados Brasileiros argui a inconstitucionalidade dos arts. 1o e 2o da EC n. 54/2005,
que instituiu o Conselho Nacional de Justia), e tambm no acrdo concessivo
de medida liminar na ADIn n. 3.854-1/DF, rel. Ministro Cezar Peluso, em que
a AMB impugna a redao dada pela EC n. 41/2003 ao art. 37, XI, da CF. Nesta
deciso liminar, o Supremo deu norma introduzida ao art. 37, XI, pela EC n.
41/2003, interpretao conforme a Constituio e suspendeu a eficcia de resolues do Conselho Nacional da Justia, decidindo que, em decorrncia do carter
nacional e unitrio do Poder Judicirio brasileiro, inconstitucional a emenda

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Com efeito, a Constituio Federal, em seu art. 92, ao dispor

sobre o Poder Judicirio, enuncia-o de forma una e, em seguida,
enumera os seus diversos rgos13.
J relativamente ao Ministrio Pblico, no art. 128, a CF no
o enuncia de forma una, mas como sendo formado por diversos
Ministrios Pblicos14. Todavia, esta norma digamos, estruturadora do MP antecedida por outra que estabelece como princpio do Ministrio Pblico a unidade e a indivisibilidade, alm da
independncia funcional (art. 127, 1o)15.
Analisando-se as normas relativas ao Judicirio e ao Ministrio
Pblico na Constituio de 1988, observa-se a quase total simetria entre essas duas instituies, no que diz respeito a trs pontos:
a) unicidade, sobrepondo-se federao; b) autonomia diante dos
demais rgos de exerccio de poder do Estado; c) independncia
funcional de seus agentes-membros16.

13

14

15

16

constitucional que estabelece para o magistrado estadual teto de subsdio inferior

quele estabelecido para o magistrado federal.
Art. 92. So rgos do Poder Judicirio: I - o Supremo Tribunal Federal; I-A - o
Conselho Nacional de Justia; II - o Superior Tribunal de Justia; III - os Tribunais
Regionais Federais e Juzes Federais; IV - os Tribunais e Juzes do Trabalho; V - os
Tribunais e Juzes Eleitorais; IV - os Tribunais e Juzes Militares; VII - os Tribunais
e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios.
Art. 128. O Ministrio Pblico abrange: I - O Ministrio Pblico da Unio, que
compreende: a) o Ministrio Pblico Federal; b) o Ministrio Pblico do Trabalho;
c) o Ministrio Pblico Militar; d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos
Territrios; II - os Ministrios Pblicos dos Estados.
Sobre a natureza, o alcance e a articulao desses princpios, v. nosso artigo Princpios Constitucionais do Ministrio Pblico.
A EC n. 45/2005, que instituiu o Conselho Nacional de Justia e o Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, estabeleceu, expressamente, que o primeiro
rgo do Poder Judicirio (art. 92, I-A); j quanto ao CNMP, no ficou expresso
que ele rgo do MP (art. 128). Entretanto, analisando-se as normas relativas a
esses conselhos, no se constata nenhuma diferena entre eles no que diz respeito ao
vnculo com as respectivas instituies Judicirio e Ministrio Pblico e diga-se
tambm no h diferena entre eles quanto forma de sua composio, representatividade social e s competncias (arts. 103-B e 130-A, respectivamente).

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As diferenas entre esses dois braos do Estado, que so grandes,

dizem respeito natureza e ao volume das respectivas funes, e ao
tamanho de suas estruturas respectivas. Disso podero decorrer, e
de fato decorrem, vrias consequncias no plano simblico e poltico ou, mesmo, para determinados fins jurdicos. Entretanto, sobre
aqueles trs pontos, no se constata na Constituio Federal norma
que estabelea a diferenciao entre esses dois rgos do Estado17.
Relativamente ao Judicirio, o prprio sistema processual
e, mais especificamente, o recursal permite que os conflitos de
competncia poltica (jurisdicional) entre juzes de entes da federao diversos resolvam-se incidentalmente num processo. Em consequncia, por vezes, confundem-se o conflito de competncia
poltica entre juzes pertencentes a entidades federativas diversas e
o conflito de interesse entre as partes que reivindiquem a competncia de um ou outro juiz para decidir a sua causa18.
Somente o conflito de competncia administrativa entre
juzes que pertenam a entes federativos diversos o que muito
Conforme registrado na nota 12, na ADIn n. 3.854-1/DF, o STF, em medida
cautelar, decidiu que, em decorrncia do carter nacional e unitrio do Poder
Judicirio brasileiro, inconstitucional a emenda constitucional que estabelece
para o magistrado estadual teto de subsdio inferior quele estabelecido para o
magistrado federal. Nesse mesmo acrdo, porm, houve declaraes de voto
no sentido de que o mesmo entendimento no se aplica ao Ministrio Pblico,
porque este no se reveste da unidade como princpio estruturante da instituio, e, dessa forma, retroativamente, fundamentou-se a deciso pela qual
fora deferida medida liminar na ADIn n. 3.831-1, rel. Ministra Crmen Lcia,
em que o procurador-Geral da Repblica arguia a inconstitucionalidade da
Resoluo n. 15/2006, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, resoluo
esta que, exatamente em face do art. 37, XI, da CF, pretendia conferir tratamento unitrio entre os membros dos Ministrio Pblicos da Unio e os dos
estados. Todavia, as mencionadas declaraes de voto limitaram-se a afirmar
que o MP no se reveste do mesmo carter unitrio do Judicirio e que este,
diferentemente daquele, um poder, mas no fundamentaram tais assertivas.
18
A competncia para dirimir esses conflitos de competncia do STJ (CF, art. 105,
I, d).
17

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improvvel de se verificar, j que suas atividades administrativas

so relativamente modestas e, praticamente, referem-se gesto
de seus recursos para o desempenho da funo fim, jurisdicional
escapa, em tese, a esse meio dplice de soluo de conflitos, e,
portanto, compete ao STF solucionar, em ao originria, com
base no art. 102, I, f, da CF19.
No entanto, apesar da simetria entre o Judicirio e o Ministrio
Pblico, no que se refere autonomia para o exerccio de seus respectivos poderes polticos constitucionalmente previstos, o MP no
poder resolver os conflitos de competncia entre os membros pertencentes a entes federativos diversos por essa via, j que no dispe
do poder processual relativo disputa de interesse entre terceiros.
Por outro lado, no obstante o forte carter unitrio do
Ministrio Pblico brasileiro a unidade princpio constitucional do MP , a Constituio Federal no lhe prev um rgo central com poder para dirimir conflitos de competncia poltica entre
ramos pertencentes a entes diversos da federao.
Diferentemente do Judicirio e do Ministrio Pblico, o
Legislativo e o Executivo dos diversos entes federados so absolutamente autnomos entre si, no plano poltico-administrativo;
a unidade entre eles apenas aquela de natureza federativa (CF,
art. 1o). Da por que quaisquer disputas entre aqueles Legislativo
e Executivo de entes federativos diversos , no resolvidas pela via
da negociao, ho de s-lo pelo Judicirio. mesmo inconcebvel,
ainda que no plano terico e especulativo, um rgo investido de
poder para dirimir conflito entre aqueles rgos afetos a entidade
19

Conforme se viu, na hiptese de o conf lito de competncia administrativa

(diz-se conf lito de atribuio) ocorrer entre uma autoridade judiciria ( juiz)
e uma autoridade administrativa (autoridade no pertencente ao Judicirio)
vinculadas a entes federativos diversos, ele ser dirimido tambm em ao originria, porm, pelo STJ (art. 105, I, g).

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federativa diversa, pois tal rgo haveria, necessariamente, de deter

um poder poltico superior queles outros, e, assim, a prpria
federao que seria abolida20. Isso, porm, no ocorre na soluo
do conflito pelo Judicirio, quer pela elementar razo de que
da prpria essncia da funo jurisdicional a soluo de conflitos
detendo ele o monoplio dessa atividade (art. 5o, XXXV), sem
que isso lhe confira superioridade diante dos demais rgos de
exerccio do poder estatal, apenas indicando a sua peculiar funo
, quer pelo fato de que do Judicirio esperam-se decises informadas, primordialmente, por argumentos tcnico-jurdicos, sendo
este saber a sua principal fonte de legitimidade.
Por isso que a Constituio Federal, em seu art. 102, I, f,
outorga ao Supremo Tribunal Federal competncia para processar
e julgar, originariamente, as causas e os conflitos entre a Unio
e os Estados, a Unio e o Distrito Federal, ou entre uns e outros,
inclusive as respectivas entidades da administrao indireta.
Surge, aqui, a questo consistente em saber se esses conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e o Distrito Federal
so capitaneados somente pelo Executivo e pelo Legislativo ou
tambm podem ser travados por membros do Judicirio e do
Ministrio Pblico de entes federativos diversos. A questo tem
pertinncia no apenas em razo do carter unitrio desses rgos
de exerccio do poder, mas tambm pelo fato de que, dada a natureza de suas funes, no se vislumbra nelas, em si, possibilidade
de disputa envolvendo o pacto federativo, mas apenas interesses/
competncias dos respectivos ramos da instituio.
Quanto ao Judicirio, parece que a Constituio no confere relevncia federativa aos conf litos protagonizados por
O Senado Federal, composto por representantes dos estados-membros e do DF,
dispe de algumas competncias muito especficas sobre os entes federados (art. 52).

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membros afetos a entes federativos diversos (em funo administrativa), j que o art. 105, I, g, outorga competncia ao STJ
para dirimi-los.
Parece claro que a finalidade da norma contida no art. 102,
I, f, da CF estabelecer uma instncia para dirimir conflitos que
digam respeito ao pacto federativo, pacto no qual, em nosso sistema
constitucional, o Judicirio e o Ministrio Pblico no tm protagonismo, dadas a conformao unitria desses rgos de exerccio
do poder estatal e a natureza de suas funes, conforme j dito. Na
realidade ftica e tambm jurdica, so o Legislativo e o Executivo
os protagonistas do pacto federativo, e, portanto, os respectivos
conflitos so por eles capitaneados.
Admitindo-se que apenas o Legislativo e o Executivo podem ser
agentes desse conflito, surge a questo consistente em saber se qualquer disputa envolvendo entes federativos diversos ou seus respectivos agentes uma disputa federativa ou se apenas aquela disputa que,
de algum modo, reflete no pacto federativo constitui uma disputa
federativa, para sujeit-la competncia do STF. Sabe-se que,
por vezes, a disputa entre o Executivo de um estado-membro e o
Executivo de outro estado-membro refere-se, por exemplo, a um
simples e inexpressivo bem patrimonial.
No Supremo Tribunal Federal, a discusso vem desde a
Constituio de 1967, cujo art. 119, I, d (na redao dada pela EC n.
1/69) continha preceito idntico ao do art. 102, I, f, da Constituio
de 198821.
Foi ela objeto especfico de deciso na Ao Cvel Originria
n. 359-8/SP, tendo por relator o Ministro Celso de Mello, na sesso
21

Sobre essa discusso jurisprudencial, vide o acrdo proferido na Ao Cvel Originria n. 360-1/SP, em 14.10.1987, rel. Ministro Nri da Silveira.

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de 4.8.1993. A ementa desse acrdo insuperavelmente sinttica e

clara, pelo que transcrevo o seguinte excerto:
[...]
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, na definio do
alcance dessa regra de competncia originria da Corte, tem enfatizado o seu carter de absoluta excepcionalidade, restringindo a sua
incidncia s hipteses de litgios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princpio fundamental
que rege, em nosso ordenamento jurdico, o pacto da federao.
Ausente qualquer situao que introduza a instabilidade no equilbrio
federativo ou que ocasione a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relaes entre as entidades integrantes do Estado Federado,
deixa de incidir, ante a inocorrncia dos seus pressupostos de atuao,
a norma de competncia prevista no art. 102, I, f, da Constituio.
[...]22.

Discutia-se na ACO n. 359-8/SP a competncia jurisdicional

relativa a uma ao de execuo por quantia certa promovida por
uma sociedade de economia mista do Estado de So Paulo contra
o Estado do Maranho. Com base em tais premissas, o Supremo
Tribunal Federal decidiu que a competncia era do juzo estadual
de 1a instncia, no caso, do Estado do Maranho.
Todavia, o objeto especfico deste artigo diz respeito ao conflito que envolve membros de Ministrios Pblicos vinculados a
entes federativos diversos. Diferentemente do conflito jurisdicional, que pode ser suscitado tanto pela autoridade judiciria quanto
pelas partes j que poder ser, e normalmente , do interesse das
partes que o processo tramite num ou noutro juzo , o conflito
entre membos do Ministrio Pblico, em princpio, no intefere
Participaram do julgamento os Ministros Moreira Alves, Nri da Silveira, Sydney
Sanches, Seplveda Pertence, Celso de Mello, Carlos Velloso, Marco Aurlio e Ilmar
Galvo, sob a presidncia do Ministro Octavio Gallotti, sendo unnime a votao.

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no processo e, consequentemente, no afeta o interesse das partes,

seno do Ministrio Pblico como instituio. Trata-se de um
conflito que envolve, exclusivamente, os membros dos MPs; portanto, refere-se ao poder (ou atribuio/competncia) para o exerccio de uma funo. Da por que no compete ao juzo que detm
jurisdio para decidir a lide conhecer desse conflito.
Por outro lado, o art. 105, I, g, da Constituio Federal confere
ao Superior Tribunal de Justia competncia para julgar originariamente conflito de atribuio que envolva ao menos uma autoridade
judiciria. E membro do Ministrio Pblico no autoridade judiciria e sim ministerial. J na hiptese de se tratar de conflido jurisdicional entre duas autoridades judiciriais , compete tambm
ao STJ solucion-lo, mas por fora da alnea d do inciso I do art.
105 da CF, salvo se um dos conflitantes for tribunal superior, hiptese em que a competncia do STF (art. 102, I, o). Entretanto,
se o conflito se trava entre membros do MP de entes federativos
diversos e diz respeito a atribuio/competncia para ajuizar uma
ao, por bvio no h conflito entre autoridade judiciria.
certo que, instaurada a ao, poder surgir conflito entre,
por exemplo, membro do Ministrio Pblico Federal e membro
do MP de um estado sobre a atribuio/competncia para atuar no
processo. Nessa hiptese, tm-se duas solues possveis: ou (a) se
entende que o interesse/legitimidade processual do MP repercute
no interesse material do ente federativo a que ele est afeto e, assim,
repercute na competncia jurisdicional prevista no art. 109 da CF
hiptese em que surge um conflito de competncia jurisdicional, a
ser resolvido pelo Judicirio, ou (b) se entende que o interesse/legitimidade de um ou de outro ramo de MP no afeta a competncia
jurisdicional hiptese em que se tem um conflito entre membros
de MPs, no competindo ao Judicirio resolv-lo naquele processo.

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H, porm, uma tendncia em resolver esses conflitos no

mbito do processo em que ele surge. Essa prtica de tal modo
consagrada que, muitas vezes, o conflito anterior a qualquer atua
o do Judicirio e do envolvimento de interesse de terceiros;
apenas institucional-ministerial. E a ao ajuizada como forma
de levar o conflito ao Judicirio, dando-se-lhe uma aparncia de
jurisdicionalidade, de modo que venha a ser solucionado pelo STJ
ou pelo STF, e procrastinando a soluo da lide principal.
que, no obstante a autonomia do Ministrio Pblico em
relao aos demais rgos de exerccio do poder estatal e a sua
conformao nacional e unitria, a Constituio Federal no
prev um rgo com poder para dirimir conflitos de atribuio/
competncia que transborde um ente da federao23.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem oscilado quanto competncia daquela Corte para dirimir conflito de atribuio/competncia entre membros do Ministrio
Pblico afetos a entes federativos diversos.
Inicialmente, na linha da jurisprudncia relativa competncia do STF para o processo e julgamento de causas envolvendo
interesse de entes federativos diversos em que a jurisprudncia
se firmou no sentido de que essa competncia no se estende a
quaisquer aes, mas apenas quelas em que exista relevante questo federativa (ACO n. 359-8/SP) , o STF tambm no se reconheceu competente para dirimir conflito envolvendo membros
23

O 1o do art. 128 da CF estabelece que O Ministrio Pblico da Unio tem por

chefe o Procurador-Geral da Repblica [...]. Assim, na condio de chefe administrativo, poder ele dirimir conflito entre os diversos ramos do MP da Unio,
mas no entre estes e o MP de um estado-membro. A EC n. 45/2004, ao instituir
o CNJ, conferiu ao procurador-geral da Repblica um novo poder sobre os MPs
estaduais, consistente na escolha de um membro destes para compor o CNJ (art.
103-B, XI, mas continua ele sem o poder para dirimir conflitos).

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de MP para ajuizar ao, porque entendeu o STF se trata, no

caso, de mera divergncia de interpretao jurdica diante de um
fato dado, sem que isso fira interesse federativo.
Nesse sentido foi o precedente mais antigo que localizei, sob a
vigncia da Constituio de 1988. Refere-se Petio n. 1.503-6/
MG, que teve como relator o Ministro Maurcio Correia, sesso
de 3.10.2002. Tratava-se de conflito negativo de atribuio para
ajuizar ao penal, suscitado pelo procurador-geral de Justia do
Estado de Minas Gerais, em face do Ministrio Pblico Federal
naquele estado. O conflito foi suscitado com fundamento na alnea
f do inciso I do art. 102 da Constituio Federal e em procedimento que tramitava naqueles ramos do MP. O ento procurador-geral da Repblica emitiu parecer pelo conhecimento
do conflito de atribuio. O relator, porm, invocando os precedentes relativos s ACOs n. 359 e 417, afirmou que no caberia ao
Supremo Tribunal Federal, por fora daquela norma constitucional, solucionar toda e qualquer controvrsia entre a Unio e os
Estados, ou destes entre si, e, no caso em exame, a controvrsia
no fer[iria] questo de ordem poltica nem traduz[iria] interesses
contrapostos capazes, ainda que de forma potencial, de vulnerar
os valores que informam o pacto federativo. Aps diversas consideraes sobre a insuficincia das normas constitucionais relativamente competncia para dirimir o conflito, o relator concluiu
pela competncia do Superior Tribunal de Justia, por fora da
alnea d do inciso I do art. 105 da Constituio Federal, e, nesses
termos, foi a deciso do STF, por unanimidade de votos.
Na mesma linha foi a deciso proferida na Ao Originria n.
765-1/SP, que teve como relator o Ministro Carlos Britto, sesso
de 4.8.2005. O conflito de atribuio foi suscitado pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo (na pessoa de seu procurador-geral)
em face do Ministrio Pblico Federal naquele estado, sem prvia
Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 8 n.30/31, p.11-49 jan./dez. 2009

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judicializao da questo objeto do conflito, remetendo, assim,

os autos extrajudiciais diretamente ao Supremo Tribunal Federal
para dirimir o conflito, com fundamento na alnea f do inciso I
do art. 102 da CF. Instado o Procurador-Geral da Repblica a se
manifestar sobre o conflito, na pessoa de Cludio Fonteles, este,
preliminarmente, arguiu que competia ao PGR dirimir o conflito
e pediu para que lhe fossem devolvidos os autos. O relator, assentando inicialmente que a jurisprudncia do Superior Tribunal de
Justia era no sentido de que, nos termos da alnea g do inciso I
do art. 105 da CF, no competia quela Corte conhecer de conflito de atribuio entre membros do Ministrio Pblico, mas, por
outro lado, invocando o acrdo proferido na Petio n. 1.503,
concluiu que, nos termos da alnea f do inciso I do art. 102 da
CF, no competia ao Supremo Tribunal Federal conhecer do conflito e, assim, votou pela remessa dos autos ao STJ, para dirimir o
conflito (em sentido contrrio, pois, da jurisprudncia do prprio
STJ), voto que foi acolhido por unanimidade.
A partir de ento, a jurisprudncia do STF modificou-se.
Vejamos algumas outras decises do Supremo Tribunal Federal
em sentido diverso daqueles precedentes.
Petio n. 3.528-3/BA, relator Ministro Marco Aurlio,
sesso de 28.9.2005. Em autos judicializados, mas sem que houvesse denncia, foi suscitado conflito de atribuio pelo Ministrio
Pblico do Estado da Bahia em face do Ministrio Pblico
Federal naquele estado. O relator anotou que ambos os juzes
entendiam que a atribuio cabia ao Ministrio Pblico estadual,
portanto, no se poderia falar sequer em conflito jurisdicional
virtual, pelo que no se aplicava analogicamente a alnea d do
inciso I do art. 105 da Constituio Federal. O relator consignou ainda que o Procurador-Geral da Repblica, Cludio Lemos
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Fonteles, ao ser instado a se manifestar sobre o conflito, decidiu

o mesmo. Entretanto prosseguiu o relator , no compete ao
PGR decidir tal conflito, porque, nos termos do 1o do art. 128
da CF, referida autoridade no dispe de poder de ingerncia nos
Ministrios Pblicos estaduais. Assim, o STF, nos termos do voto
do Ministro Marco Aurlio, entendeu tratar-se de um conflito de
atribuio entre membros do MP de entes federativos diversos e
decidiu por votao unnime.
Petio n. 3.631-0/SP, relator Ministro Cezar Peluso, sesso
de 6.12.2007. Nesse caso, antes de instaurao da ao penal,
o Ministrio Pblico de Mato Grosso do Sul arguiu, perante o
juzo, falta de atribuio para a persecuo penal, indicando para
tanto o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. O membro
do Ministrio Pblico de So Paulo, aps concluda a investigao, tambm arguiu falta de atribuio para apresentar a denncia
e suscitou o conflito de atribuio perante o juzo, requerendo a
remessa dos autos ao STJ para dirimi-lo. O STJ, em acrdo do
qual foi relatora a Ministra Laurita Vaz, entendeu que, a teor da
alnea g do inciso I do art. 105 da CF, no competia quela Corte
dirimir o conflito, porque este no era de natureza jurisdicional, e remeteu os autos ao STF, com fundamento na alnea f do
inciso I do art. 102 da Constituio Federal. No STF, o relator,
Ministro Cezar Peluso deixou assentado que, realmente, se tratava de conflito de atribuio entre membros do MP e conheceu
do conflito, com base no mencionado dispositivo constitucional.
Divergiu o Ministro Carlos Britto, em cujo voto afirmou que a
CF no outorga competncia nem ao STF nem ao STJ para dirimir o conflito, mas, por aplicao analgica da alnea d do inciso
I do art. 105 da CF, a competncia caberia ao STJ.
Tem-se, pois, que, embora a atual jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal seja no sentido de que compete quela Corte
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Constitucional dirimir conflito de atribuio/competncia entre

membros do Ministrio Pblico de entes federativos diversos
tenha o conflito surgido em autos judiciais, tenha surgido em autos
administrativos, no mbito do prprio Ministrio Pblico , essa
jurisprudncia no muito slida, no apenas em face dos precedentes em sentido contrrio, relativamente recentes, mas tambm
porque dela diverge o Ministro Carlos Ayres Britto.
Ademais, leem-se nos prprios votos que admitem a competncia do STF ponderaes quanto insuficincia da norma constitucional (art. 102, I, f ) para respaldar essa competncia. Concluem
por aceit-la com base em premissas negativas: a) alneas d e g do
inciso I do art. 105 da CF no outorgam ao Superior Tribunal de
Justia essa competncia, porque a competncia daquela Corte de
Justia refere-se a conflitos em que ao menos um dos conflitantes
seja autoridade judiciria; b) 1o do art. 128 da Constituio Federal
no outorga ao procurador-geral da Repblica essa competncia, porque seu poder de chefia estende-se somente ao Ministrio
Pblico da Unio. Assim, diante da lacuna legislativo-constitucional e do postulado segundo o qual toda controvrsia jurdica tem
que encontrar um meio de soluo no ordenamento jurdico, o
Supremo Tribunal Federal decide por solucionar o conflito.
6 Concluso
Realmente, dada a inexistncia de norma constitucional clara
que preveja uma instncia para dirimir o conflito de atribuio/
competncia entre membros do Ministrio Pblico afetos a entes
federativos diversos, o mais adequado que esse conflito seja dirimido pelo Supremo Tribunal Federal, no apenas porque a alnea f
do inciso I do art. 102 da CF d um certo respaldo a essa competncia, mas, principalmente, porque a questo de natureza eminen44

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temente constitucional, e, sendo assim, que a Corte Constitucional

a decida de pronto, em ao/petio direta.
Todavia, alm da controvrsia tcnico-jurdica sobre essa competncia, conforme acima visto, h um problema jurdico-prtico.
que, na realidade, a deciso do Supremo Tribunal, eminente que
a sua autoridade, tambm inexequvel.
Com efeito, o 2o do art. 127 da Constituio Federal assegura ao Ministrio Pblico a garantia da autonomia funcional, significando isso que este rgo do Estado, no exerccio de suas funes institucionais, no se vincula a determinao de outro rgo
de exerccio do poder estatal, ainda que seja o Judicirio, mas agir
segundo as normas legais e regulamentares prprias. Os mecanismos
de controle do exerccio desse poder que o Ministrio Pblico detm
so aqueles prprios aos demais rgos de exerccio de poder, chegando, eventualmente, at a responsabilidade penal, mas no possvel a execuo de uma ordem para que, por exemplo, o Ministrio
Pblico (afeto a qualquer ente federativo) promova uma ao.
Assim, dirimido o conflito de atribuio (que v-se agora
com maior clareza , na realidade, de competncia), na hiptese
de aquele ramo do Ministrio Pblico que antes houvera declinado
da atribuio persistir em omitir-se, no h meio processual de se
tornar efetiva a deciso do Supremo Tribunal Federal.
E ainda. Admitindo-se que a ao venha a ser proposta
pelo ramo do Ministrio Pblico que o STF teve por titular
da atribuio/competncia e perante o juzo que aquela mesma
deciso declarou competente para o processo e julgamento da
questo hiptese mais provvel de acontecer , estar preclusa toda a discusso relativamente competncia jurisdicional ou poder o juzo, que no participara daquele conflito e
portanto, no teve oportunidade de prestar suas informaes ,
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declarar-se incompetente, ressuscitando, em essncia, a mesma

questo, mudando-se, agora, somente os seus personagens: de
membros do Ministrio Pblico para membros do Judicirio?
Admitamos a hiptese de esse conflito surgir num procedimento judicializado (tal como um inqurito policial), mas no qual
ainda no se iniciou uma ao, e, adotando-se a tese segundo a qual,
no conflito de atribuio, para apresentar a denncia, h um conflito
virtual de competncia jurisdicional para receb-la, conclui-se pela
competncia do Superior Tribunal de Justia para decidir o conflito,
com fundamento no art. 105, I, d. Admitamos conforme comumente ocorre que esse conflito se d entre membro do Ministrio
Pblico de um estado e membro do Ministrio Pblico Federal, e
que o membro do MP considerado titular da atribuio pelo STJ
promova a ao perante o juzo virtualmente competente. Essa
virtualidade concretiza-se, tornando o juiz competente para o
caso, ou a competncia poder vir a ser questionada posteriormente,
chegando agora ao prprio Supremo Tribunal Federal, por se tratar
de matria constitucional (a competncia da justia federal)?
Tais dvidas deixam claro que, alm da questo relativa
competncia do Supremo Tribunal Federal para dirimir conflito
de atribuio/competncia entre membros do MP com base no
art. 102, I, f, da CF, de todo inconveniente que essa competncia seja outorgada ao Judicirio.
A competncia para solucionar conflito de competncia/atribuio entre membros do Ministrio Pblico pertencentes a entes
federativos diversos h de se situar dentro do prprio MP, em face
da autonomia constitucional da instituio e tambm porque isso
se ajusta ao perfil unitrio do Ministrio Pblico nacional.
A objeo que se podia apresentar, ao nosso entender, era
quanto convenincia de se criar um rgo do Ministrio
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Pblico, de nvel nacional, com funo exclusiva para dirimir

conf lito de atribuio entre membros do Ministrio Pblico
de entes federativos diversos. A objeo agora ficou superada
com a criao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
que dispe de poderes para resolver questes de natureza
administrativa, financeira e institucional no mbito de todos
os ramos do MP, e com legitimidade para tal, em face de sua
composio. Tenho, assim, que seria adequado e desejvel uma
norma constitucional outorgando ao CNMP competncia para
dirimir conf lito de atribuio/competncia entre membros de
Ministrios Pblicos afetos a entes federativos diversos.
certo que se podem apresentar objees a essa soluo,
mas, certamente, sero menores do que as que se apresentam ao
sistema atual.
De imediato, de se afastar a ponderao relativa sobrecarga
de funes do CNMP. que a funo j existe e exercida pelo
STF, que tambm j dispe de muitas funes.
Por outro lado, ainda que, na concepo constitucional
atual, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico e o Conselho
Nacional da Magistratura sejam mais ou menos simtricos, e ao
CNM no compete solucionar conflito de competncia entre
juzes, essa simetria no um dogma. No atual quadro, conforme
se disse acima, o Judicirio j dispe de rgo e mecanismo para
dirimir conflito de competncia entre membros da magistratura,
fazendo-o nos autos protagonizados pelas partes. O MP, dadas a
natureza e a peculiaridade de suas funes, no dispe desse mecanismo. Necessariamente tem que se valer de procedimento prprio
ou da fico da conflito virtual de jurisdico para resolv-lo. Assim, em face dessas mesmas peculiaridades, creio que seja o
Conselho Nacional do Minsitrio Pblico o rgo mais adequado
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para dirimir conflito de atribuio/competncia entre membros do

Ministrio Pblico afetos a entes federativos diversos.
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Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 8 n.30/31, p.11-49 jan./dez. 2009


. O Ministrio Pblico e o poder. Boletim Cientfico da Escola
Superior do Ministrio Pblico da Unio, Braslia: ESMPU, n.7, abr./
jun. 2003.

. Princpios constitucionais do Ministrio Pblico, ainda.
Boletim Cientfico da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio,
Braslia: ESMPU, n. 10, jan./mar. 2004.

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