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編者序 I

編者序 Preface

打開學術和現實互動的一扇窗

在政治擾攘的今天,一個研究政治的人可以做些甚麼事,來幫助社會
解決它最急迫的政治困局?作為政治學者,我們必須問自己這樣的問題。

從台灣過去民主化的經驗來看,我們比起其他國家而言,在沒有流血
和政變的情況下就完成了政權轉型,確實是不容易的成就。然而紛擾不絕
的政爭又像是一個巨大的陰影,壓迫在每一個人的心頭。我們獲得了表達
政治立場的自由,但是統獨、藍綠、兩岸、族群、南北的分歧,又一一被
攪拌動員起來,切分著我們的朋友、同事,甚至家人。我們已經回不去以
前的威權政治,卻又深苦於民主化之後的亂象與衝突。選舉使我們可以讓
不稱職的政客下台,但是選舉的本身又是對社會最殘酷的撕裂。這些都是
政治,是政治滲透浸淫到每一個人的生活之中所造成的結果。當政治構成
大眾的困擾時,政治學者是不是能夠、也最應該站出來,做一些事?

政治現象的騷亂,和這個社會制度化的不夠是相關的。政治制度應該
能夠提供人民充分表達與參與的機會,而又能夠建立讓各種不同意見和力
量相互調和與妥協的安排。然而今天我們制度無法消弭紛爭,卻成為紛爭
的根源。政治制度的根本,便是憲法。不幸的是,今天台灣的不同政黨、
不同群體,對於民國三十六年開始施行的中華民國憲法究竟該不該修、如
何修,或是應不應該重寫新憲,看法南轅北轍;對於中央政府體制應該改

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II 憲政改革──背景、運作與影響

成總統制、內閣制,還是應該在現有的半總統制當中微調,也沒有一定的
看法。這些對於國家根本大法的歧見,一方面反映了社會本身的分歧,一
方面又回過頭來加深了這種分歧。面對此種狀況,研究政治的學者有必要
提供他們的專業知識,來為改善當前的政治環境盡一分心力。

我們可以對於憲政體制看法分歧,但是對於應該透過怎麼樣的程序才
可以改變國家的根本大法卻應該有一致的觀點。這是一個社會最起碼的共
識、最根本的遊戲規則。然而,在經過了七次修憲之後,這個程序的共識
還是沒有真正地建立起來。很少有人對於過去紛亂輕忽的修憲過程感到滿
意,或是覺得那就是修改一個國家的根本大法所應該採取的方式。七次修
憲過去,我們又再一次聽到社會上對於守憲、修憲、制憲的各種呼聲響起。
不論現時的政治勢力對比是不是對於大幅度的憲改有利,我們發現憲政秩
序始終是懸宕在一個極端不穩定的均衡當中,隨時都有傾覆的可能。如果
出現了改變現有憲政秩序的時機,我們的第八次憲改會不會還是和過去的
七次一樣,在政治勢力的閉門交易中倏忽通過,讓社會大眾缺乏真正思考
和參與討論的機會?在踏出下一步之前,我們是不是應該仔細地審視一下
我國憲政變遷的過程,從自己過去和其他國家的經驗中擷取教訓,暫時拋
開政治立場的堅持,而對怎麼樣才是合理的改變憲政秩序的方法來下一些
功夫?不做這樣的功夫,繼續用輕忽的態度來對待我們自己的憲法,用一
時的權宜來決定憲改的方向,那就幾乎保證了將來無論採用哪一種憲政體
系,都沒有辦法在人民心中深植合法性,而社會的基礎規範仍舊無法確立,
政治仍將擾攘不絕。

要對憲改的程序下功夫做研究,憲政學者責無旁貸。在這裡我們要釐
清程序和實質的不同。政治學者做為公民,都有自己的價值偏好,因此可
能傾向於某一種具有特殊政治意義的憲政選擇。然而政治學者所可以貢獻

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編者序 III

於社會的,不是高昂的政治訴求,而是冷靜的研究分析。社會上已經有各
種憲改方案雜陳、相互激烈爭辯,但是對於憲改的模式、過程和方法卻缺
乏討論。而學術界對於此一迫切性的重大政治議題也沒有形成研究的熱潮。
在比較政治學界,對於憲政體制的研究在 1990 年代初曾經興盛一時,但是
現已退潮。如果我們僅是追逐國際學術界風行的議題和思潮,會把我們帶
離本國最切身需要的政治研究。結果是,當國家在面臨可能變更基本大法
的時刻,政治學界對於憲改的研究卻是極端匱乏。在這一點上,學術和現
實幾乎是兩相分離的。

這本書是在這樣一個的環境下產生的。我們要讓學術正面應對憲改的
重大政治議題,使得社會在最需要學者表達觀點、而又是學者最能表達觀
點的地方,獲得學界的看法。在另一方面,處理當下的議題絕不是要學術
研究降低自己的標準。相反地,我們希望能把比較政治中對於憲改議題所
發展出最精純的理論應用到現時的政治環境中來,同時更激勵研究者利用
檢視本國案例的機會來發展一般性的理論。這樣子用理論來觀照案例,又
用案例來完善理論,期待可以提升我國憲政研究的學術水平。整個的說來,
我們想讓學術和社會對話,使兩方面都受益,這是本書最大的期盼。

中央研究院是我國最高的學術研究機構。中研院成立政治學研究所籌
備處,最主要的目的就是發展國內的政治學基礎研究。然而這並不表示中
研院的政治學研究應該守在象牙塔中,不食人間煙火,而一味地向抽象理
論或國際學術潮流靠攏。在發展學術研究的大原則之下,我們在選取研究
重點之時,希望能和本國的政治發展密切相關,讓學術能夠回饋社會,也
讓台灣的發展案例豐富我們的理論研究。為了這個目的,我們和聲譽卓著
的五南出版社合作,出版「中研政治系列叢書」,而以本書「憲政改革──
背景、運作與影響」作為這個學術系列的首卷。透過這本書,我們希望能

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IV 憲政改革──背景、運作與影響

夠開啟一扇學術和現實互動的窗子,讓學術研究和社會現實結合起來。我
們期待,這會是成功的第一步。

吳玉山
九十五年十月六日
于南港中研院

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目錄 I

目錄 Contents

作者簡介
編者序

第一章 憲政改革:背景、運作與影響 1

壹、緣起 ............................................................................ 1
貳、憲政改革的研究脈絡 ....................................................... 3
參、結語 ........................................................................... 11

第一編 憲改的背景條件 13

第二章 主題演講:制憲的三種途徑 15

第三章 政權合法性與憲改模式:比較台灣與歐洲後
共新興民主國家 29

壹、前言 ........................................................................... 29
貳、歐洲後共新興民主國家 ................................................... 31
參、四種憲改模式 ............................................................... 33
肆、憲改模式與舊體制合法性 ................................................ 40

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II 憲政改革──背景、運作與影響

伍、台灣:憲改模式的激進化 ................................................ 47
陸、任務換班、憲改模式價值化與國際遏制 .............................. 51

第四章 人治傳承的威權掌握:台灣憲政發展過程中
領導菁英角色的初探 63

壹、前言 ........................................................................... 63
貳、文化影響力的「威權」類比 ............................................. 65
參、「人治」傳承威權掌控的現象 .......................................... 68
肆、試探領導菁英在台灣憲政體制中的角色 .............................. 71
伍、結語及未來研究 ............................................................ 87

第二編 憲改與憲政體制的運作 95

第五章 我國修憲機關問題之研究 97

壹、前言 ........................................................................... 97
貳、修憲機關的種類與功能 ................................................... 99
參、我國修憲機關的沿革與評析 ........................................... 107
肆、公民複決修憲機制的檢討 .............................................. 112
伍、未來修憲機關的設計-代結論 ........................................ 116

第六章 第七次修憲過程瑕疵與正當性 121

壹、前言 ......................................................................... 121

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目錄 III

貳、爭議 ......................................................................... 125


參、任務型國大的定性 ....................................................... 135
肆、修憲瑕疵與正當性 ....................................................... 139
伍、結論 ......................................................................... 149

第七章 制度制約下的行政與立法關係:以我國九七
憲改後的憲政運作為例 155

壹、前言 ......................................................................... 155


貳、總統制、內閣制與半總統制的制度定義 ............................ 159
參、總統與國會:分立政府的制度空間 .................................. 165
肆、總統與行政首長:共治的制度空間 .................................. 168
伍、行政首長與國會:少數政府的制度空間 ............................ 176
陸、結論:台灣的府院會三角關係 ........................................ 179

第三編 憲改與憲政體制的影響 191

第八章 憲政設計、政黨政治與權力分立:美國分立
政府的運作經驗及其啟示 193

壹、前言 ......................................................................... 193


貳、分立政府的概念意涵 .................................................... 197
參、分立政府的肇因 .......................................................... 202
肆、分立政府的運作及其影響 .............................................. 205
伍、美國分立政府的改革方案 .............................................. 211

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IV 憲政改革──背景、運作與影響

陸、結論:憲政運作與權力分立的趨勢 .................................. 216

第九章 政府體制、選舉制度與政黨體系:一個配套
論的分析 231

壹、制度配套的化學變化 .................................................... 231


貳、制度配套的分析模型 .................................................... 234
參、關於選舉制度與政府體制的一些基本假定 ......................... 238
肆、有關憲政配套的五個命題 .............................................. 244
伍、國會改革與台灣的憲政發展 ........................................... 254
陸、結論 ......................................................................... 263

第十章 選制改變的影響:從 SNTV 到「並立式單一


選區兩票制」 271

壹、前言 ......................................................................... 271


貳、金權選舉與派系 .......................................................... 272
參、往單一選區體制改革的影響 ........................................... 278
肆、族群地理分布與單一選區的影響 ..................................... 287
伍、聯立制與並立制 .......................................................... 295
陸、結論 ......................................................................... 298

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第一章
憲政改革:背景、運作與影響
吳重禮、吳玉山

壹、緣起

從構思籌劃到著手進行,這本書的醞釀時間頗長。在 91 年 8 月中央
研究院政治學研究所籌備處成立之初,即規劃了「台灣政治與新興民主國
家」、「中國大陸研究與社會主義政經轉型」、「兩岸關係與國際關係理
論」、「東亞政治變遷與全球民主發展」,以及「政治學研究方法」等五
個重點研究主題,作為我們在中研院推動政治學研究的主要方向,其目的
在連結國際學術主流與本土社會關懷。其中,憲政體制是「台灣政治與新
興民主國家」研究主題的重點項目。

本書更具體的雛形則始於 94 年,由中研院政治學研究所籌備處和法律
學研究所籌備處所共同舉辦的「憲改論壇—法政對話」系列活動。當時,
我國面臨政府推動憲政改造工程之際,儘管國內朝野政黨均主張對於現行
憲法加以改變,但對於修憲(或制憲)的幅度和內容卻意見不一。鑑於憲
政研究是政治學與法律學所共同關切的領域,兩個單位乃稟持學術使命與
社會責任,在李遠哲院長的鼓勵與支持之下,對於憲改的各項重大議題,
邀請學者專家,透過學術研討會與圓桌討論的方式來進行學術對話。同時
藉由該系列活動的舉辦,促使政治與法律兩個學門的學者得以針對共同研
究的主題交換觀點、相互切磋。具體而言,我們的目的有三:深化學術研
究,探索跨學門的視野;集思廣益,提供國家與社會參考;以及示範建立
中立的公共論述平台,提倡學術與理論的討論,為憲政改革建立理性的基

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2 憲政改革──背景、運作與影響

礎。

「憲改論壇-法政對話」於 94 年的系列活動,包括在 3 月與 6 月分
別由政治學研究所籌備處和法律學研究所籌備處舉辦的圓桌討論會,在 9
月由政治學研究所籌備處主辦的「從制度變遷看憲政改革:背景、程序與
影響」學術研討會,以及在 12 月由法律學研究所籌備處主辦的「憲法解釋
之理論與實務- 95 年憲改議題之研究」學術研討會。其中,3 月與 6 月
的圓桌討論會分別為 9 月與 12 月的學術研討會設定議題,並做初步的探
討。我們計畫以此系列活動一方面專注於學術與理論的研討,一方面保持
對於國內憲改進程的密切關注。

本書的大體脈絡是承襲 94 年 9 月「從制度變遷看憲政改革:背景、
程序與影響」學術研討會的規劃架構。這個研討會邀集了法政領域的相關
學者,就各項議題提出理論性與實務性的研究成果並進行討論。其後若干
篇在大會中發表的論文亦通過學術審查,出版於包括《問題與研究》、《選
舉研究》、《台灣民主季刊》、《中華人文社會學報》等國內學術期刊。
至於我們開始編輯這本書的時間,則是在 95 年 6 月,為求豐富完整,本
書又加入了《政治科學論叢》中刊出的一篇論文。經由所上同仁的提議和
密集商議,我們著手與五南圖書出版有限公司洽談合作事宜,希望結合我
們的學術專長以及五南圖書的出版經驗,以此作為「中研政治」系列叢書
的第一本書,以饗讀者。

我們預期本書的定位不僅是學術專書,而且適合於政治與法律相關系
所的老師與學生,以及對於憲改議題有興趣的一般讀者。我們編輯這本書
的動機是期望傳達一件訊息:政治學是以人類的政治行為和政治現象作為
研究的對象,其嚴謹的學術研究和現實的政治事務不但緊密相關,而且可
以發揮澄清與引導的作用。我們嘗試在這篇導論當中,鋪陳本書的研究脈
絡,並且摘述各篇論文的要義,裨益讀者瞭解本書的架構及其主要的論述。

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第一章 憲政改革:背景、運作與影響 3

貳、憲政改革的研究脈絡

如前所述,本書的基本雛形源自於「從制度變遷看憲政改革:背景、
程序與影響」學術研討會的設計規劃。我們將本書的九個章節分為三編,
第一編是憲改的背景條件,第二編是憲改與憲政體制的運作,第三編是憲
改與憲政體制的影響。就憲改的背景條件而言,Donald L. Horowitz 強調不
同分歧程度的社會適合於不同的憲改模式;吳玉山比較了台灣和東歐新興
民主國家各種不同的憲改模式,並分析了舊政權的合法性對於憲改模式的
影響;廖達琪則指出在台灣的憲改經驗當中「人治」的重大影響。在憲改
與憲政體制的運作方面,徐正戎考量憲政原理和參酌各國修憲經驗,剖析
公民複決修憲的利弊得失;李炳南與楊智傑評述了第七次憲改的過程;而
沈有忠則探討了半總統制下多變的行政與立法互動模式。就憲改與憲政體
制的影響而言,吳重禮提出了分立政府造成的後果與避免分立政府的改革
方案;林繼文強調憲政體制和選舉制度配套的重要,以及不同制度配套所
帶來的影響;而吳親恩則集中討論在給定憲政體制下,選舉制度的改變所
造成的結果。

我們相信,唯有瞭解憲政改革的背景、運作與影響,始具備充分的知
識作為憲改規劃的基礎。倘若將前述研究脈絡比喻為河川流域,其宛如上
游(背景)、中游(運作)、下游(影響)。本書的架構即依此區分為憲
政改革的背景、運作、影響等三編,每編又分別有三章,以此彙編成書。
下面我們勾勒出各篇論文的要旨,方便讀者掌握住本書的大要輪廓。

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4 憲政改革──背景、運作與影響

一、憲政改革的背景條件

在〈制憲的三種途徑〉主題演講中,Donald L. Horowitz 將討論重點置


於憲法制定的「過程」(process),強調不同的憲政問題必然衍生出不同
的對應方法和制憲過程。他分別針對三種問題類型進行探討。第一,當國
家面臨到民眾對於新憲法是否願意接受的問題時(以若干東歐新興民主國
家為例),政府該做的是將憲法修正草案公開,藉由擴大公民參與和提高
透明度的方法解決問題。第二,當社會發生嚴重分歧,希望藉由新的制度
設計來化解族群問題時(例如:奈及利亞、斐濟、伊拉克),除了透過調
停降低衝突之外,另外還需要組成一個特別機構以彙整相關跨國性資料,
並審慎地運用這些資料完成制度設計的任務,之後再將這份制度草案交付
公民複決。比起前一個情況,在這裡專家諮商與討論折衝比過程透明更為
重要。第三,倘若問題在於憲法本身就是導致社會分裂的根源時(譬如:
印尼、伊拉克),首要任務則是設法讓每個人都能支持這部憲法,其解決
方式可以透過舊制度的大幅度修正,實質上建立新制度,但是照顧了部分
人民對於舊制度的忠誠。此時「容忍」(patience)和「共識」(consen-
sus)將是這過程中相當重要的訴求。再者,Horowitz 針對社會分歧的情況
提出見解;他認為,不應嘗試將社會衝突團體的數量減少至兩個,因為這
樣的結果,只會導致其中一個團體企圖壓制另一個團體,社會對立反而益
趨激烈。在其結語中,Horowitz 將上述論點運用到我國,探討現階段台灣
憲政運作可能面臨到的問題,包括族群極化的潛在危機、國家認同的分歧、
朝野政黨共識的建立、公民投票的迷思,以及政府體制的設計等。

接續 Horowitz 所提出的憲改途徑,將台灣與新興民主國家的憲改模式
進行實證比較,顯然是一個饒富意義的研究議題。在〈政權合法性與憲改
模式:比較台灣與歐洲後共新興民主國家〉中,吳玉山認為憲政體制的改

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第一章 憲政改革:背景、運作與影響 5

變在國家民主化的過程中具有舉足輕重的地位,因而將此等改變視為觀察
新興民主國家政治發展的重要議題。在所有憲政改造的過程中,經由不同
的起點(與民主化同時發生或是延遲一段時間後發生)、速度(一步到位
或是逐步漸進)、渠道(由既有權力機關發動的內生渠道或是直接透過國
民主權理論、以超越現有體制之公民投票方式決定的外生渠道)和程度(直
接制定新憲或是僅對現有體制做些許修正),又可分別構成四種不同的憲
改模式:激進制憲、延遲激進制憲、漸進內生制憲,以及漸進修憲。作者
檢視十一個歐洲後共新興民主國家案例,發現社會對前威權體制的支持和
憲改的激進性是成反比的。過去改革性較強、政權合法性較高的威權主義
國家,在民主化之後易於採取延遲性的、漸進式的,和內發式的憲改模式;
反之,以往改革性較弱、政權合法性較低的威權主義國家,在民主化之後
則易於採取第一時間的、一步到位的,和外生式的制憲模式。作者嘗試將
此一規律運用於台灣;由於傲人的經濟表現和舊體制的合法性較高,因此
台灣迄今都是採取最溫和的漸進憲改模式。然近年來由於出現了後發的國
家認同衝突,帶來了憲改模式的價值化與激進化,造成憲改工程在政權輪
替之後重新啟動,甚而引發了國際的遏抑。其中,憲改長期化與憲改國際
化這兩項特徵都是台灣所獨有的,特別值得關注。本文企圖發展憲改模式
之比較性研究,一方面為國內政治發展提供有效分析工具,另方面亦豐富
新興民主國家之研究議題。

在政治運作過程中,如果我們將憲政體制比擬為政治競技場,那麼,
這場競技過程中主要的規範對象便是政治菁英。在〈人治傳承的威權掌握:
台灣憲政發展過程中領導菁英角色的初探〉中,廖達琪主張儒家傳統的「人
治」(rule of human)思維即使與近代西方的「法治」(rule of law)民主
價值和憲政體制接軌,前者仍可展現強大的威權式主導力量,並在政治菁
英的領導思維中自成一套「思考文法」(thinking grammar)。簡言之,憲

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6 憲政改革──背景、運作與影響

政運作雖在形式上展現「依法治理」(rule by law),然而實質上仍會存在
「人」在「法」之上的傳統模式。作者從傳統文化的影響力著手,將其類
比為威權體制下的掌控情形,並剖析「人治」傳承的社會,包括威權式體
制引導政治菁英對於憲政體制的理解、憲政問題的界定,以及憲政規範的
具體作為。為佐證其論述,本文回顧台灣自 1950 年代以來,不同政治菁英
對於中華民國憲法的處理與修訂方式,分析政治菁英在此憲政運作過程中
發揮的影響力,以及共同蘊含的「人」在「法」之上的思考文法。其觀察
指標有三:領導者對憲政的理解角度、領導者對憲政問題的聚焦重點、領
導者對「法治」概念的吸納方法。初步的研究發現,政治菁英對於憲政的
理解多侷限於政府權力的安排,尤其是與本身權力密切相關者,其相應的
資訊蒐集也大致不脫此範疇;憲政問題意識的聚焦或啟動修憲的論述,常
以抽象之集體為名;至於「法治」概念的含融,則是多以「依法治理」的
型式出現。

二、憲改與憲政體制的運作

關於憲政體制的實際運作,在〈我國修憲機關問題之研究〉中,徐正
戎首先從修憲機關的功能面出發,用以檢視我國修憲機關的演變,並針對
新近入憲的公民複決機制加以評析,藉此指出我國修憲程序,特別是修憲
機關的一些問題,並嘗試尋求其改善之道。睽諸各國修憲經驗,作者歸類
指出,有權提出憲法修正案的機關包括立法機關、行政機關,以及兩個以
上有權提案機關的混合制三種。憲法修正案的議決機制則有二類:特設的
憲政機關專司議決修憲案,以及國會依一般法律的程序或依特別程序進行
審查。再者,有若干國家採取強制性或選擇性的公民複決作為憲法修正的
最後把關程序。依據作者的觀點,修憲過程必須兼顧三個基本要求,亦即
「專業」(法條的高度抽象精準)、「民主」(人民的參與),以及「共

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第一章 憲政改革:背景、運作與影響 7

識」(多數國民的認同)。至於我國修憲機關的沿革,作者認為主要的改
變在於 94 年的修憲案,自此我國的修憲程序確立為「立法院提案並決議、
經公民複決」,而國民大會正式走入歷史。對於現行公民複決修憲機制,
作者認為其具有提高修憲的正當性和落實「國民主權」理念等兩項優點,
但亦具有若干堪慮之處:可能斷絕修憲之路、僅得適用重大憲政問題,以
及無法反映真正民意。綜合言之,在維持公民複決修憲機制的前提下,如
何從組織或功能加以調整,增加修憲機關的專業性,應是我國下波憲改的
重點。

回顧我國歷來的修憲規模,94 年的第七次修憲範圍不可謂不大,主要
包括修憲複決程序的變更、立法委員任期改變、席次縮減,以及改採單一
選區兩票制等。細究其修憲程序,在〈第七次修憲過程瑕疵與正當性〉中,
李炳南與楊智傑對於過程所出現的爭議逐一進行探討,並認為此與第六次
修憲時對任務型國大的定位不明有著密切關係。從任務型國大代表選舉過
程的爭議到修憲程序的存在瑕疵,以及引發這些爭議的背景原因,作者提
出深度的說明與見解。為了探尋這些爭議點的源頭,作者除了訴諸第六次
修憲的原始意圖,也企圖藉由大法官會議對此修憲程序的理解,對於第七
次修憲過程的諸多爭議之處提出分析。作者並進而點出此次大法官會議對
於有關修憲程序爭議的釋憲案決定不受理,與先前將第五次修憲判決違憲
的釋字第 499 號解釋之間的內在矛盾。惟儘管如此,正由於多數民意樂見
此次的修憲內容與結果,因此不僅直接強化了第七次修憲的正當性基礎,
也間接影響了大法官第 1267 次會議的「不受理」決議結果。在結論中,作
者提出具體建議,認為大法官不應介入修憲程序瑕疵的審查,而應該交由
民意或政治力以支持或不支持的方式,來表達對修憲結果的接受與否。

在第七次的修憲之後,我國的憲政體制仍然維持其「半總統制」的格
局。這樣的格局在運作上會產生什麼樣的情況,和內閣制與總統制又有什

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8 憲政改革──背景、運作與影響

麼不同呢?在這裡的核心議題是立法與行政部門之間在不同憲政體制下的
關係。在〈制度制約下的行政立法關係:以我國九七憲改後的憲政運作為
例〉中,沈有忠首先強調憲政設計在國家政治發展和民主化過程的重要性,
因為憲政設計不僅是影響民主運作程序與權力分配的重要變數,更是決定
民主是否能夠穩固的關鍵。因此,本文以「制度」為關切的核心,透過對
於總統制、內閣制、半總統制在制度設計的不同,比較行政權與立法權的
互動,進而分析行政與立法在不同憲政設計下呈現的互動邏輯與其差異性。
作者認為,由於受到制度的影響,因此總統制下的分立政府、內閣制下的
少數政府均有其制度條件,而半總統制則因為兼具總統制與內閣制的雙重
制度特性,所以不但具有分立政府與少數政府的可能性,更由於憲政制度
將行政權劃分為總統與行政首長兩個單位,形成行政權的二元化現象。因
此,可以預見的是,當總統與行政首長分屬不同黨派時,「左右共治」
(cohabitation)便成為該制度特有的憲政樣貌,而兩個行政權之間的互動
方式也將影響共治出現的時機或換軌的空間。作者佐以 86 年之後的台灣憲
政運作經驗為例,探討半總統制下多變的行政與立法互動模式,並從中驗
證制度因素在此運作過程的關鍵作用。

三、憲改與憲政體制的影響

當前台灣正處於憲政工程改造之際,展望未來,如何維持政治穩定,
進而落實民主鞏固之目的,誠屬法政學者的首要任務。在〈憲政設計、政
黨政治與權力分立:美國分立政府的運作經驗及其啟示〉中,吳重禮認為,
未來憲政改革的核心議題在於權衡政黨政治與權力分立的基本架構,其中
如何避免分立政府的形成及其可能的負面影響更是關係甚鉅。台灣在歷經
80 年至 94 年七次修憲之後,其憲政體制已由原先的「修正式內閣制」改
為「貌似半總統制的總統制」或仿效法國第五共和的「雙首長制」,並在

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第一章 憲政改革:背景、運作與影響 9

89 年總統大選的首次政黨輪替後,出現了一連串的府會對立與憲政僵局,
而這些問題正屬於分立政府的議題。有鑑於此,作者企圖藉由美國政府運
作經驗的回顧,剖析分立政府的形成原因、分立政府的運作及其影響,並
引介美國「憲政體制委員會」(Committee on the Constitutional System)針
對分立政府所提出的若干革新方案,試圖作為我國未來憲政改革的借鏡。
本文提出的改革芻議著重於兩方面:其一,強化政黨在選舉過程的功能,
減少選民「分裂投票」(split-ticket voting)的可能,避免分立政府的形
成;其二,改善行政與立法的互動機制,提升政府表現與領導效能。值得
注意的是,由於台灣長期存在著族群意識分歧、國家認同矛盾,以及南北
地域差異,這些改革方案均牽涉制度選擇,因此勢必成為未來極為重要的
政治議程。

在憲改議程中,不同制度設計的配套所產生的效應,顯然是不容小覷
的。在〈政府體制、選舉制度與政黨體系:一個配套論的分析〉中,林繼
文認為政治制度包含許多不同的面向,而不同的制度面向間又往往彼此牽
連影響,難以切割觀察,因此主張以「制度配套」的觀點思索憲政選擇與
政黨體系以及選舉制度的關係。關於這方面的研究,既有相關文獻最常採
以 Arend Lijphart 為典型代表的「加總法」模式來探究制度配套的課題;
亦即透過不同制度間的共通指標將個別制度定性,並將各個制度的特性進
行加總,以藉此描繪出整個憲政體制的樣貌。然由於此法並不改變原有制
度面向的性質,是一種屬於「物理變化」的配套論,因此作者認為採取此
法可能會忽略掉制度配套對原有制度性質帶來的改變。以中央政府體制與
政黨體系的搭配為例,多黨制在內閣制之下可能縮短政府的壽命,但在總
統制之下卻反能助長行政部門的優勢。總統制下的多黨制與內閣制下的多
黨制,其性質是不盡相同的。因此,作者主張必須思考制度配套下的「化
學變化」,亦即探究配套對制度本身在原有性質上所可能造成的改變。是

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10 憲政改革──背景、運作與影響

以,本文以選舉制度與中央政府體制為主軸,探討其配套所可能產生的「新
變種」。作者根據既有制度論的研究發現,推演出關於制度配套與政治效
能的五項基本假定與命題,彰顯選舉制度和政府體制搭配的可能後果,並
以行政、立法的選舉時程作為影響未來政局發展的關鍵因素。再者,作者
將其初步研究成果類推至 94 年第七次修憲後的台灣,依據這些命題預測台
灣未來可能出現的憲政後果。

93 年立法院修憲提案通過立法委員選舉制度改為「單一選區兩票並立
制」,隔年任務型國民大會以壓倒性多數,複決通過了立法院所提的憲法
修正案。展望未來政治時程,憲政改革的直接效應是來自於選舉制度變革
所產生的影響,而 96 年的立法委員選舉更是備受關注。在〈選制改變的影
響:從 SNTV 到「並立式單一選區兩票制」〉中,吳親恩主要探討當現在
中央政府體制不變,而台灣施行單一選區兩票並立制後的可能影響,以及
未來制度修改時應該著力之處。具體的議題主要包括兩部分:選制改變對
金權選舉的影響,以及選制改變對國家認同對立和緩的作用。在金權選舉
的部分,本文回顧台灣與先前的日本在「單記不可讓渡投票制」(single
non-transferable vote system;簡稱為 SNTV)下面臨的共同問題,包括金權
選舉、派系的持續性、賄選與走偏鋒等弊端;隨後並分析改行單一選區體
制後的可能影響,包括比例性降低、派閥力量下降、議題選舉出現、候選
人中心的選舉持續存在與肉桶立法等。不過,作者也明確指出,儘管這些
轉變對於削弱黑金與派系有其正面作用,但這些轉變並不會在選制改變後
立即出現,而是必須歷經數次的選舉後才有可能逐漸展現。此外,即使新
的選制有助於議題選舉的出現,但政策買票的問題仍將難以避免,除非是
各政黨領袖決心揚棄這類的選舉操作模式。其次,在族群關係和緩方面,
本文探究不同的選舉制度對台灣特殊的族群認同(泛藍與泛綠兩大族群對
峙,且大致勢均力敵),以及族群地理分布(兩大族群相對集中於南北兩

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第一章 憲政改革:背景、運作與影響 11

地)的制度影響。其中,就地理分布集中度而言,單一選區多數決在溫和
化政黨族群議題的效果上未必比 SNTV 更好,反而還可能因為大幅增加政
黨當選席次的地理集中度,而強化政治上的對立。因此,若要在像台灣這
類族群地理分布相對集中的地區實行單一選區制,則應該搭配較精細的兩
票制度,以增加單一選區選制所帶來的好處。另一方面,並立制對於政黨
數目的有效縮減也將提供未來改採聯立制的基礎。若能改採聯立制,則應
該使用大地理區域名單,而非全國名單,以彌補區域選舉中政黨大幅集中
於某一地理區域的問題。在結論中,作者指出任何制度設計均有優缺點,
而且彼此會互相影響,因此未來的憲改工程,必須審慎評估可能選項的成
本與利益、不同制度間的配套,以及制度以外的結構性因素。

參、結語

近十餘年來,制度選擇學派在政治學界頗為盛行,已蔚為顯學之一。
在制度研究領域中,存在著一項共通的特徵:研究者對於各種制度的優劣
良窳存有不同的評價,每一種制度有其優點,亦有其不足之處。換言之,
沒有任何一種制度設計是完善的,可以同時滿足各方的需求、又得以杜絕
所有缺漏的發生。事實上,任何政治制度的設計與運作,其精髓在於考量
多方的得失,然後在各種不同的選項中進行挑選,以期獲致最大的效益。
我們以為,憲政改革亦無法脫離這個典範。展望未來,任何憲政改革舉措,
無論憲改工程是透過修憲或制憲,無論憲政體制定位為總統制、內閣制、
半總統制或者混合體制,這些考量都必須奠基於客觀的學術評估,摒除意
識形態、政治利益的桎梏,相信這應是值得政治學者投注研究精力的範疇。
這本書旨在探究憲政改革的理論、運作與影響,希望藉此拋磚引玉,激發
學界對於憲改議題的關切與思索。

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12 憲政改革──背景、運作與影響

本書能如期完成,必須感謝許多學界先進的支持與鼓勵。李遠哲院長
的期許,是促進「憲改論壇—法政對話」的重要推力。諸多法政學者參與
「憲政回顧與憲法修改」學術研討會,提供我們規劃憲改研究的基本架構,
功不可沒;這些人士包括法律所籌備處主任湯德宗教授、陳愛娥教授、陳
春生教授、廖達琪教授、王泰升教授、王業立教授、蘇永欽教授、蕭高彥
教授、江宜樺教授、陳淳文教授、徐正戎教授、吳志光教授、廖福特教授、
張亞中教授、李建良教授、張嘉尹教授、高朗教授、陳英鈐教授,以及本
處的朱雲漢教授、徐火炎教授、林繼文教授、吳親恩教授等。《問題與研
究》、《選舉研究》、《政治科學論叢》、《台灣民主季刊》及《中華人
文社會學報》等學術期刊同意本書出版其曾審查刊登的論文,共襄盛舉。
紀凱露小姐不辭辛勞地協助處理編輯和校閱的工作,李佳蓉小姐協助校對,
本處多位行政人員,五南圖書出版有限公司主編詹岡瑋小姐合作規劃和熱
心聯繫,以及劉靜芬小姐的總理編務,沒有他們的幫忙,這項工作斷然無
法順利完成,在此一併誌謝。惟編者才疏學淺,罅漏與謬誤之處必多,尚
祈各界先進不吝指正。

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第一編

憲改的背景
條件

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第二章
主題演講:制憲的三種途徑
Three Ways to Make a Constitution
Donald L. Horowitz
James B. Duke Professor of Law and Political Science
Duke University

編譯:Dafydd J. Fell、紀凱露、吳重禮*

李遠哲院長、劉翠溶副院長、吳玉山教授、湯德宗教授,以及其他的
研究同仁和朋友們,大家好。感謝吳教授對於我的介紹與誇獎,不過他真
的過獎了。我很榮幸能夠再次造訪台灣,特別是來到這裡—中央研究院。
對於諸多重要議題所投入的思考與研究,強化了中央研究院享有的聲譽。
因此如果你看過或者聽過這裡的研究學者,那麼你就會曉得為何中央研究
院可以成為一個世界級的研究機構。讓我再次地表達對於吳玉山教授、湯
德宗教授,以及其他工作同仁們的感謝之意,特別是此次的邀請。

雖然世界各國已經有非常豐富的制憲經驗,但是這當中還是存在一個
難以克服的問題,那就是我們依然對於制憲缺乏足夠的知識。大部分從事
制憲的人其實在過去並沒有這方面的經驗,而且之後也不會再有第二次的
機會。況且大多數的時候,這些過去的制憲經驗也不會被後來的人所承接

* Dafydd J. Fell 為英國倫敦大學亞非學院政治學博士(2003 年),現任英國倫敦大學


亞非學院講師;紀凱露為台灣大學國家發展研究所碩士(2005 年),現任中央研究
院政治學研究所籌備處研究助理;吳重禮為美國紐奧良大學政治學博士(1997
年),現任中央研究院政治學研究所籌備處副研究員。

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16 憲政改革──背景、運作與影響

利用;相反地,這些人往往還是會繼續犯著同樣的錯誤,或者是與之前類
似的錯誤和新的錯誤。

這就有點像是選擇大學校長和挑選學校工友之間的差別。在美國的評
選委員會機制之下,每當一個大學的校長出缺時,該委員會所屬的教師、
行政人員、學校董事會成員,以及學生們就會被委託選出新任的校長。在
這選拔的過程中,存在著一個根本性的難題,亦即我們很難明確地臚列一
個大學校長必須具備的資格條件,也很難去預期一位從未擔任過校長的候
選人是否具備這些資格。而且,一旦選出了新任的校長,這個評選委員會
也幾乎不會再需要選出另一位校長。這就如同我所說的,我們對於這方面
(選拔校長和制憲)缺乏足夠的知識。相反地,在挑選學校工友時,就不
會出現這樣的問題。學校的甄選人員可以清楚地瞭解工友的職務內容為何,
甚至在他們走進門的那一瞬間就知道他們是不是一個好的工友應徵者。這
是因為他們之前就已經有過多次聘任工友的經驗,而且以後也還會持續地
任用工友。所以他們不會有缺乏相關知識的問題,他們不但可以任用工友,
也可以在該名工友即將離職前就做好準備、想好替代方案。但這樣的情況
在選任一個大學校長時卻是不存在的。

當然,隨著世界的改變,制定憲法逐漸成為一國際性和比較性的課題。
我們得以獲悉關於這個主題的資訊,包括來自國外的顧問、不請自來的國
外建議、制定憲法的學術研討會,以及其他的各種管道。然而,這些轉變
所帶來的影響卻未必都是正面的。舉例來說,在有些案例中,允許國際的
參與或介入其實只是為了聲稱這個憲法的制定是透過一個公開且民主的過
程,但實際上即使沒有國際的參與,他們最後還是會做出同樣的決定。在
其他的案例中,汗牛充棟的文獻與為數眾多的外國學者專家,其實也多只
是針對制度提出些異見雜音而已,並沒有具體的貢獻。一方面,儘管這些
外國學者專家對於其他國家的情況不甚瞭解,但他們還是會隨身帶著一套

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第二章 主題演講:制憲的三種途徑 17

標準的建議表,為的只是鼓吹他們偏好的設計,像是憲法法庭、國會選舉
制度,諸如此類。正因為他們是在販賣一種事先包裝好的產品,所以我經
常稱呼這些人士為「法條供應商」(provision merchants);事實上,這些
人士之中其實也不乏專業團體。我有一位在香港大學的朋友曾經接受委託
主持肯亞的憲法委員會。當他一接到委託之後,隨即有一個美國諮詢顧問
公司與他接洽,雖然該公司表示,在取得某個基金會的研究經費之後,願
意提供他全程免費的諮詢服務,但他還是堅定地婉拒了。儘管如此,他的
周圍還是圍繞著一些想提供他整套憲法制度的公司團體。

除了上述情形外,也有一些人企圖扮演個別諮詢顧問的角色。例如,
我曾經遇到一位美國聯邦上訴法院的女法官,在與她共進午餐的同時,她
告訴我她剛從阿爾巴尼亞回來,我問她:「妳去阿爾巴尼亞做什麼呢?」
她回答我她是去參加一場憲政會議,並且試圖提供對方一些建議。我聽了
之後隨口問她:「那妳之前有接觸過阿爾巴尼亞嗎?妳對這個國家瞭解
嗎?」她難為情地笑了一下告訴我,她曾經在地圖上看過這個國家。當我
問她在憲政會議中是否察覺到存在於阿爾巴尼亞北部的蓋格人(Ghegs)和
南部的托斯克人(Tosks)間的族群問題,而她給我的回答卻是牛頭不對馬
嘴時,我就有些面露不悅了。因為長期存在於阿爾巴尼亞的族群問題,就
如同基督教徒和天主教徒在北愛爾蘭產生的分歧問題,然而在那場憲政會
議中,她卻完全忽略了這麼重要的問題。由此可知,雖然有很多人走訪各
國並進而提出建言,但是絕大多數並不是有用的建議。

另一方面,儘管在制憲議題上已經累積了豐富的比較性知識,但是許
多的制憲者還是會忽視它們、誤用它們,或者是對它們產生誤解。為何如
此?這是因為我們往往容易囿於自己的文化和經驗,但卻又需要汲取他國
的經驗,以決定採取哪一種憲法模式。舉例來說,如果你試圖向一位羅馬
尼亞的決策者介紹一套可以解決其憲政問題的制度設計,而該制度設計是

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18 憲政改革──背景、運作與影響

源自於塞內加爾的話,那麼你必須先準備一連串精密的分析和評估報告,
才有可能說服這位決策者對該制度稍微多看一眼,更別說是要說服他採用
該制度。這是因為我們總是去分析我們已經知道的,或者是我們所關切的
事物,而對於外來的事物卻常常抱持著強烈的排斥心理。況且,單單說服
一位制憲的規劃者也是不夠的,因為憲法的規劃與制定過程是一個集體運
作的浩大工程,所有參與這個集體決策過程的行為者,各自擁有不同的偏
好,因而造成若干憲法制定的困難。

基於上述種種原因,如果我們認為可以找到一部適用於一個國家情境
的完美憲法,那是不切實際的。不過,我想在這裡提出一個澄清:我們不
應該過於誇大憲法無用論。我曾經參加過一些憲政研討會,當中就有部分
學者提出憲法在若干國家失敗的案例,或者聲稱某個制度改革因為一場軍
事政變或內戰而告終,或者某些特定憲政設計(如聯邦制)因為這類突發
事件而不再適用等。然而,這種因果關係其實充滿了謬誤。軍事政變通常
只能被看作是一個外生變數,因為不論施行憲法與否,政變均有可能發生。
一項制度改革如果能被更早推行的話,或許可以讓一場即將爆發或已經爆
發的衝突緩和下來。因此,雖然憲法的實行可能因為若干原因而導致失敗,
但是這些原因與憲法本身的適用性並無關聯性;反之,我們所要留意的應
該是那些使得原本有用的憲法制度最後卻失敗的原因。多年來,我撰寫了
許多著作,探討嚴重社會分歧的憲法制度設計及其相關議題。不過我今天
並不打算在這個部分談論太多。如果有人對這方面的議題有興趣,目前學
界已經有豐富的相關文獻,而我也樂意回答這方面的問題。

今天我在這裡想談論的重點是「過程」(process),因為過程可以影
響結果的良窳。在我目前的憲政設計研究計畫中,我認為我們不應該空泛
地討論制憲過程,而應該是取決於我們目前面臨到了什麼樣的問題,進而
選擇什麼樣的過程來制定憲法。在這樣的思考脈絡之下,我首先要談論的

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第二章 主題演講:制憲的三種途徑 19

是憲法本身。所有的憲法之所以被稱之為憲法,是因為具有兩項基本的特
質:「制度面」(mechanical)與「理想面」(ideological)。制度面指的
是,憲法必須清楚地規範政府的運作方式、如何進行權力的劃分和共享,
以及如何糾正濫權的情形等。理想面指的則是,憲法必須透過一些具體的
聲明或陳述,以體現我們意圖建立的共同生活形態。以上兩項基本特質彼
此相關,並形成一項具有共同目標的聲明,此一聲明將有助於分權與避免
濫權之目標的達成。

以眾所周知的美國憲法為例,美國的憲法在很多條文清楚地指出,其
旨在建立一個人人平等且政府的權力受到限制,或者至少達到某種制衡效
果的民主共和國;其中,藉由聯邦主義、平等的參議員代表員額,以及總
統選舉人團的機制等,強調人民在各州的合法居住資格,來獲取民眾對於
領土的忠誠。不過,由於人民在州與州之間的流動益趨頻繁,所以在領土
的忠誠方面已越來越不重要,而這部分相關的憲法條文和聲明也就顯得過
時、不合用了。現今,甚至有很多的人士提議,經由投票的方式廢除或取
消總統選舉人團機制,或者重新思考參議員制度,因為人數稀少的州(如:
內華達州、德拉威州)卻和人數眾多的州(如:加州)同樣擁有兩名參議
員代表。這些都是國土忠誠已逐漸在美國式微的例證。

憲法通常被認為是一部為未來的種種可能而設計的文件。因此,Jon El-
ster 認為,能從憲法運作中獲利者,不宜成為制定憲法者。這是一種利益
衝突的觀點。所以國會議員不宜制定憲法,而應召集臨時性機構為之。一
部憲法必須隨著時代潮流而成長,因為憲法不僅是為了制憲當下的政治情
勢而設,也是為了因應以後的可能發展情況來預作設想。所以我們必須面
對一個事實,那就是憲法的制定是一個向前看且長期的制度設計。然而,
儘管憲法的制定需要多年的時間蘊釀,但實際上多數的情況幾乎是在國家
遭逢危機的時候才完成的。若干關於議程設定的文獻也指出,一部嶄新的

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20 憲政改革──背景、運作與影響

憲法不太可能在國家沒有出現危機的時候浮上檯面、列入政治議程。或許
阿富汗和伊拉克的情況是極端了一點,不過它們其實也就是這裡所謂的危
機制憲的例子。我這裡所說的危機指的是現存的制度安排已不足以為當前
政府提供足夠的正當性(例如:1989 年後的東歐國家),或是已經明顯不
適用於當時的政治局勢(例如:1998 年蘇哈托下台後的印尼)。然而,必
須提醒的是,當一部憲法發生不適用的問題時,它實際上還是可以為廣大
民眾中的部分人提供相當程度的正當性,如同印尼的反教會民族主義者仍
然將 1945 年的憲法視為他們歷史與抱負的充分展現,儘管那部憲法已被認
為不再適用。在這樣的案例中,從事憲政設計者必須如臨深淵,不過還是
可為。由此可知,一部憲法雖然是為了未來而制定,不過正因為它終究還
是由一批瞭解自己歷史的人士所擬定的,而且這些人往往還會持續地回顧
以往的歷史。所以一部成功的憲法不僅要能對未來有良好的規劃,也要能
夠達成眼前的目標,並有效地處理歷史問題。

如果以上論點是正確的話,那麼在選擇究竟要採取何種制憲過程之前,
我們必須先處理一個問題:你們希望未來的這部憲法,除了在法律上與功
能上能滿足基本的條件之外,它還能夠為你們做些什麼?簡言之,一部憲
法是在一段有限的時間內,制定成一套希望能夠永矢咸遵的文件,也是制
憲者依據過去的歷史經驗而為將來所設想的一套制度安排。因此,我們可
以預見的是,在整個制憲的過程中,必然存在著非常繁雜的限制與束縛。
而我想要說的是,它們的確呈現在我們的面前,儘管 Jon Elster 認為,制
定憲法沒有唯一的路或正確的路,但正因為制憲的過程和憲法的「實質內
容」(substances)兩者是彼此相關的,所以總是會有些過程特別地適合於
某些目標。

接下來,我要對於一個被普遍認為正確的主張提出我的質疑。有許多
的學者強調,大眾的參與和透明化對於制定憲法的重要性,他們堅信唯有

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第二章 主題演講:制憲的三種途徑 21

擁有廣泛支持或背書的文件才是最終、永恆不變的價值。然而,我認為這
其實是過於誇大公眾參與的優點。假設我們都相信代議政府的職能,那麼
我們就不應該將制定憲法的權責免除在代議政府之外。況且制憲是一個非
常複雜的過程,絕大多數的人民根本缺乏足夠的動機去獲取相關的資訊或
知識。最近有一本新出版的書,書名我記得好像是《理性抉擇與政治思慮:
一 個 對 話 失 敗 的 理 論》(編 者 註:Fernando Tesón and Guido Pincione.
2006. Rational Choice and Political Deliberation: A Theory of Discourse
Failure. Cambridge: Cambridge University Press.),其明確指出,大多數參
與公開辯論的人其實並沒有動機去獲取必要的知識,而導致對話失敗的原
因,就是源自於有太多的參與者。鼓吹公民參與高於其他價值的倡導者,
並不會遭遇到參與和透明度兩者之間的權衡問題,但實際上有些憲政目標
是唯有透過專家們清晰地思考、依據相關的比較經驗,以及審慎地草擬才
能達成,而不是經由大量的開放參與就能獲致這樣的結果。此外,當人民
對於政權的不信任感已獲得平息時,透明度在憲政變遷過程中的重要性,
就變得不是那麼樣地明顯了。總而言之,我們終究還是要回歸到「希望達
成什麼樣的目標?」你們希望新的憲法能夠做些什麼,也就相當程度決定
了你們會採取哪種制憲過程。

還有一種說法是,民主憲法應該是一份經由協商而產生的文件,而這
當中便出現了「協商」(negotiation)與「一致」(coherence)兩者之間的
權衡問題。儘管協商談判的結果可以讓每個人得到一些他想得到的,但是
經由劇烈談判而獲致的結果,往往會因為結論過於分散而難以協調連貫。
這是因為談判的產物對於各個方面都會有所保留,所以最終呈現出來的往
往是毫無條理、前後不一的結果。況且,有些社會又特別需要強而有力的
統一制度去解決他們的問題,例如:有種族分裂問題的社會、嚴重分歧的
社會、有衝突傾向的社會等,在在需要一個強有力、能有效降低衝突的統

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22 憲政改革──背景、運作與影響

一機制去運作。然而,全面的協商過程是不太可能獲致這樣的結果。我想
再次重申的是,對於憲法所抱持的期望和需要才是關鍵。

不同的問題將衍生出不同的過程,以下我們將分別針對三個層次問題
一一探討。首先,如果你們面對的問題,單純只是在於民眾對該憲法的接
受與否的話,那麼有關制度選擇的問題其實也就不是那麼樣地重要了。這
時政治人物或憲法議會所要做的是將憲法草案公諸於世,並透過公民投票
的方式來尋求大眾的批准,所以整個過程是公開、透明的;以往有些東歐
國家就曾面臨到類似的問題。然而,由於憲法大多是在國家遭逢危機時所
制定的,所以上述提及的公投程序並不一定是最理想的方式。以伊拉克為
例,伊拉克過去曾嘗試過類似的方法,但是它的結果如何,迄今還是頗具
爭議。這是因為伊拉克遭遇到的問題並非單純只是民眾對於新憲法的接受
與否,而是面臨到更嚴重的社會分裂危機。因此,他們想達到的目標其實
包括兩個部分:(a)促進社會的和諧;(b)促使境內衝突團體彼此得以
分享權力。要達到以上兩項目標,就亟需降低衝突,以及一個有活力但處
事謹慎的民主政府,而這也就需要透過專家學者意見的集結,並由此規劃、
擬定出一套適用的憲法。

所以當你們面臨像伊拉克那樣的問題時,就應該委託一個由專家學者
組成的團體或委員會,與會的專家們也必須花很長的時間去仔細研讀、聽
取各方的意見,並向外界諮詢,以期草擬出一份不至於使得各個衝突團體
陷入零和遊戲的制度安排。這就像是 1978 年奈及利亞的情況,當時也是委
託了一個憲法草擬委員會,花了很長的時間起草法案,最後把草案送至憲
法議會進行詳盡的審查與修改。另外,還有一個很好的例子是斐濟的憲法
審查委員會。由於斐濟是一個在種族上劃分為斐濟人和印度人的二分社會,
所以當時的委員會是由一位紐西蘭籍的代表主持,當中也分別委託了一位
斐濟人和一位印度人的代表參加。這個委員會自組成後便開始走訪世界各

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第二章 主題演講:制憲的三種途徑 23

國,在徵詢各方看法、回收數百件書面意見之後,提出了一份規劃良好的
草案,交由斐濟議會組成的聯合特別委員會進行最後的修訂,而該審查委
員會的任務也就在草案交付議會的特別委員會後結束,並且平和地解散。

最後,假設你們遭逢的是第三個的問題:一部明顯不適用的憲法卻對
於國內部分且重要的人們具有很高的正當性;這對於台灣來說,或許是個
頗為重要的課題。面對此問題,倘若你們決定採取上述兩種途徑中的任何
一種,訴諸公民投票複決或委託專家學者組成制憲委員會,那麼勢必就要
冒著對既有正當性提出挑戰的危險。以第一種途徑來說,因為那些擁護舊
憲法的勢力不可能同意廢除舊憲法,所以即使訴諸公民複決還是會失敗。
如果你們依然決定採取強制行動的話,其後果是很危險的;除非你們能夠
在那樣的情況下堅持下去,否則最後很可能還是必須向僵局低頭。伊拉克
不僅有著嚴重的族群分裂問題,它也同樣面臨到第三個問題,其境內的伊
斯蘭教正統遜尼派(Sunnis)支持的是舊有的中央集權制度,反對藉由制
定新憲法來解決問題。

另一方面,如果你們採取的是第二種途徑,不論專家們是傾向於同意
或是不同意,其批准的過程最終還是會失敗。因為即使是取代了舊有憲法,
新憲法與舊憲法之間的衝突還是難以化解。1998 年蘇哈托下台後的印尼便
遭遇到這樣的難題。1945 年頒布的印尼憲法是在匆忙的情況下制定的,當
時的政府原本只打算把這部憲法當作是臨時憲法。這部憲法存在著許多的
缺點,例如:它賦予了政府較大的權力,卻幾乎沒有保留人權的空間;它
賦予總統相當大的實權,使其能在立法機關的同意下制定法律;它又聲稱
「人民諮詢大會」(People’s Consultative Assembly; Majelis Permusyawara-
tan Rakyat, MPR)擁有主權。其中有一種解讀是,印尼的總統可以做任何
他想做的事,因為憲法中明示「總統掌握政府的權力」;蘇卡諾和蘇哈托
這兩位總統都是採用這樣的解讀。然而,另外還一種解讀是,人民諮詢大

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24 憲政改革──背景、運作與影響

會才真正握有至高無上的主權。當蘇哈托下台後,人民諮詢大會開始主張
它的權力,這當中包括了選舉總統和罷免總統的兩種權力。總統雖然有固
定的任期,但卻必須對人民諮詢大會提出施政報告以示負責;當人民諮詢
大會不接受該報告時,該總統的任期也就中止了。這樣的運作方式究竟是
屬於內閣制還是總統制?這問題涉及的層面非常廣泛。因為人民諮詢大會
為整個國家政策擬定基本的原則,依據憲法成立的審計單位是對「印尼國
會」(Indonesian Parliament; Dewan Perwakilan Rakyat, DPR)負責,而「最
高 諮 詢 會 議」(Supreme Advisory Council; Dewan Pertimbangan Agung,
DPA)則是直接對總統負責。法治觀念在印尼不僅沒有被落實,就連在憲
法中也看不到這方面的明文規定。

然而,即使這部 1945 年的印尼憲法存在這麼多的問題,但它還是擁有


相當的支持基礎。在瞭解這股支持力量之前,我們必須對於印尼社會的族
群分裂問題有些基本的認識。在印尼的社會裡,我們可以將他們區分為若
干個族群。第一個族群是世俗的民族主義者,它包含了舊國家黨的追隨者、
弱勢的基督教徒、峇里島居民與軍人,以及其他部分的回教徒,他們在
1999 年的選舉中囊括了三分之一的選票,其代表是蘇卡諾的女兒梅嘉娃蒂
(Megawati Setiawati Soekarnoputri);第二個族群是傳統的回教徒,他們
聲稱至少擁有五千五百萬名的支持者,其代表是瓦希德(Abdurrahman Wa-
hid);第三個族群是改革派的回教徒,其代表是芮斯(Amien Rais),此
族群可以再細分為若干個次級團體。因此我們可以說,印尼總共有三個主
要族群以及若干次要族群,而這三個主要的族群就是:世俗的民族主義者、
傳統的回教徒,以及改革派的回教徒。其中,反教會的民族主義者就是捍
衛 1945 年印尼憲法的勢力代表,他們反對殖民和支持獨立。這部憲法是在
反教會的民族主義者成為社會主導力量時所制定的,期間儘管曾經在 1950
年被另一部憲法所取代,但是到了 1959 年,蘇卡諾總統又再度重申 1945

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第二章 主題演講:制憲的三種途徑 25

年憲法的效力。由於這部憲法內容包含了許多民族主義者希望國家依循的
原則,所以對於這個族群來說,這部憲法與他們之間有著很強的共鳴,多
數的反教會民族主義者希望 1945 年的憲法不要有任何的改變,或者即使有
改變也是在他們能夠接受的範圍內進行小幅度的調整。

1998 至 1999 年期間,印尼人民其實是非常害怕社會分裂的,因為他


們過去已經有過一段長時期的動亂,因此他們並不希望像伊拉克那般地堅
守設定的期限。相反地,他們在各個階層形成具體共識,並且前前後後花
了四年的時間制定新憲法、或者說是一部新的舊憲法。因為他們只是對於
1945 年的憲法進行部分修改,保留了前言和憲法的整體樣貌,不過在其實
質內容上還是有較大幅度的修訂,例如建立直接民選總統的機制。此外,
除了基於緊急狀態的考量之外,他們也取消了最高立法機關的設置;為了
落實法治而增設憲法法庭;名義上依循中央集權制度,但實際上採取聯邦
制度,因此現在的印尼描述自己是一個具有聯邦色彩的中央集權國家;明
定權力分立與制衡原則等。儘管這部新憲法不是一部完美的憲法,但是至
少它對於印尼境內的所有族群均具有正當性。它不但保留了各方的共識與
舊憲法的形態樣貌,也維持了反教會民族主義者對於制憲過程及其結果的
認同和支持。這是一項非常傲人的成就,能夠有此成果,完全是因為他們
選擇透過修憲、而非廢憲的循序漸進方式。

再者,採取漸進方式還有一個附帶的優點,就是它可以提供我們對於
先前的決定進行反覆檢視的機會,我們甚至可以在這過程中改變以往的決
定。因此,經由這樣的機制,我們得以適時地修正制度的錯誤。一般而言,
我們很難重新建構一個嶄新的政治制度,因為一旦政治制度建立之後,便
會形成某種既定的政治利益。然而,透過循序漸進的方式可以延續整個過
程,也使得各項議題有了被討論的空間,各種政治利益也有表達的機會。
在這樣的模式之下,由於每個制度只是被暫時性地採用,所以其中的錯誤

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26 憲政改革──背景、運作與影響

也就可以適時地得到修正。上述印尼的例子,便是透過這個方法修正了一
些制度上的錯誤。

以下我歸納整理我們談論到的重點。第一,如果你們沒有嚴重社會分
歧的問題,也沒有某特定群族對於舊憲法制度存在獨特的情感,你們面臨
到的只是民眾對於新制度接受與否的問題,那麼你們所要做的就是將草案
內容公開,透過擴大參與和提高透明度的方法來解決問題。第二,如果你
們是一個嚴重分歧的社會,希望透過制度設計來化解族群問題的話,那麼
除了不斷透過協調降低衝突之外,你們還需要組成一個特別機構以彙整相
關跨國性資料,並審慎地運用這些資料完成制度設計的任務,最後再將這
份制度草案交付公民複決。第三,如果問題在於憲法本身就是導致社會分
裂的根源時,則首要之務便是想辦法讓每個人都能支持這部憲法,其解決
方式可以透過舊制度的廢除或修正,從根本出發重新建立制度。在這個過
程中,「容忍」(patience)和「共識」(consensus)二者將會是相當重要
的訴求,特別強調「政治符號」(political symbols)的重要性也是甚為關
鍵的一環。在過去四十年來,印尼對於這項議題只舉行過一次投票,儘管
在投票之前,其結果幾乎已經確定了,但是他們依舊努力嘗試尋求人民的
共識,只是仍然失敗了。

以上是我所談論的三種問題,以及它們分別對應的處理方法。必須注
意的是,我所說的其實僅僅屬於忠告的性質,我無法告訴你們哪一種過程
就是處理哪一個特定問題的正確過程,我所建議的只是依據不同的問題採
取不同的過程。

必須強調的是,即使採取了正確的過程還是有可能帶來失敗的後果。
以伊拉克的情況為例,它讓伊拉克境內衝突團體之間的距離變大,甚至還
可能產生極化的效果,因為將原本對立的三個團體減少為兩個,只會讓局
勢變得更加危險,而這正是北愛爾蘭目前所面臨到的情況。「貝爾法斯特

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第二章 主題演講:制憲的三種途徑 27

協定」(Belfast Agreement)的簽訂,使得北愛爾蘭境內原本處於劣勢的極
端基督教徒和極端天主教徒,能夠與居於優勢的溫和派基督徒和天主教徒
處於平等的地位。所有的民調都顯示,多數的北愛爾蘭民眾原本並不想採
取極端的態度,但是該協定的通過卻使得極端主義份子逐漸成為社會中的
優勢主導力量,目前北愛爾蘭的中間力量已經受到嚴重地腐蝕。由於多極
間的流動遠比兩極化要來的好,所以倘若在某一議題領域裡已同時存在著
三個團體或族群,那麼你們應該要為此結果感到慶幸,請不要試圖將這三
個團體減少為兩個,因為這樣做的結果,只會導致其中一個團體企圖壓制
另一個團體。

你們邀請我來這裡演講的最主要目的,就是希望我能談談台灣的憲政
發展情況,所以接下來我嘗試提出一些概括性的觀點。首先,台灣目前雖
然有族群極化的潛在危險,但是在國家主權和認同議題方面,仍然具有多
數的中間選民,他們傾向於維持現狀。兩端的敵對陣營為了避免另外一方
取得支配的主導力量,應該會嘗試向中間靠攏。由於潛在的危險可能因為
中間力量的存續而獲得紓解,因此,所有的憲政改革在推動之前,應該檢
視它們代表的偏好是傾向中間或者極端,也應該檢視它們是否可以避免發
生像北愛爾蘭那樣的情形。就這點來說,目前台灣即將實施的新選舉制度
或許是有幫助的,因為即使我們很難預期該制度引發的政治行為究竟會如
何,但是單一選區多數制的選舉制度確實提供政治人物往中間靠攏的動機。

第二,印尼過去的經驗顯示,憲政改革未必一定要跨越現行憲法中的
傳統內涵;舉例來說,台灣現行制度中的監察院和考試院,其實可以改變
為具有其他特定功能的機構,而不一定要廢除。況且,要想在台灣成功推
動修憲的難度是很高的,因為它需要全數合格選民中 50% 以上的選票。試
想,即使有一個憲法修正案獲得了 75% 人民的支持,但卻只有 50% 的選
民去投票,那麼這個法案終究還是無法過關。基於這個原因,尋求共識的

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28 憲政改革──背景、運作與影響

建立在台灣就顯得非常重要,這點和印尼的情況是很類似的。不過,這當
中存在一個大問題:朝野政黨是否願意在共識基礎上對於憲法條文進行修
改?

第三,公民投票的高門檻規定使得印尼不太可能就每個修憲法案進行
逐一表決。試想,當必須舉行多次公民投票,你如何能夠期待每一次的公
民投票,選民均能踴躍投票?比較可能的結果是,投票率會隨著公投次數
的增加而逐漸降低,所以或許可以在首次公投,民眾對於公投還感到熱衷
的時候得到過半的票數,但後續的公投就很可能會因為票數的不足而宣告
失敗。如果台灣也想走印尼這樣的路,那麼公民投票本身就會是個問題。

第四,台灣目前的憲政困境並不是來自於儒家思想的影響,而是來自
於偽裝的法國模式。立法院和總統雖然各自有固定的任期,但是在固定任
期之外,卻又設置了與其相互矛盾的不信任投票機制。

吳教授和其他的研究學者對於半總統制下各主要行為者之間的互動關
係做了很詳盡的闡述。我認為台灣可以在總統制或內閣制的憲政運作下得
到很好的發展。雖然這並不容易概括論定,不過如果我們所指的總統制是
接近於美國的制度,而內閣制又是類似於英國的制度的話,那麼只要在這
裡有嚴格的黨紀和兩大政黨,內閣制比起總統制來說就可以讓事情變得容
易的多。然而,如果是處於一個極化的社會,那麼不要讓事情太容易達成
似乎又是比較好的,這是基於避免其中一方支配另一方而做的考量,「權
力分立」(separation of powers)會是這個考量之下一個較佳的制度安排。
另一方面,倘若這裡存在著一股強大的中間力量,這股力量不僅僅在主權
議題上是如此,在其他的一般性議題也是如此的話,那麼讓事情變得容易
完成或許又會變成一件好事。

說到把事情做完,我的演講也要告一個段落了。非常謝謝大家!

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國家圖書館出版品預行編目資料
憲政改革:背景、運作與影響
Donald L. Horwitz 等著;吳重禮 吳玉山主編
─初版. ─臺北市 : 五南, 2006 [民 95]
面; 公分
I S B N -1 0 : 9 5 7 - 1 1 - 4 5 3 9 - 4 (平裝)
I S B N -1 3 : 9 7 8 - 9 5 7 - 1 1 - 4 5 3 9 - 6 (平裝)

1.憲政 - 修訂 2 .政治 - 臺灣
1PV1
581.25 95020284
憲政改革──背景、運作與影響
主 編 — 吳重禮 (61.4) 吳玉山 (60.1)

作 者 — Donald L. Horowitz 吳玉山 廖達琪 徐正戎


李炳南 楊智傑 沈有忠 吳重禮 林繼文
吳親恩
發 行 人 — 楊榮川

總 編 輯 — 王秀珍

主 編 — 詹岡瑋

責任編輯 — 劉靜芬 黃麗玟

封面設計 — 李顯寧

出 版 者 — 五南圖書出版股份有限公司

地 址:106 台北市大安區和平東路二段 339 號 4 樓

電 話:(02)2705-5066 傳真:(02)2706-6100

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電 話:(07)2358-702 傳真:(07)2350-236

法律顧問 得力商務律師事務所 張澤平律師

出版日期 2006 年 11 月初版一刷

※版權所有‧欲利用本書內容,必須徵求本公司同意※ 定 價 新臺幣 400 元

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