X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.

2005

Condicionantes da reforma do Estado no Brasil *

Frederico Lustosa da Costa**
INTRODUO
Passados alguns anos do grande ciclo de reformas do Estado e da Administrao Pblica,
iniciado nos anos oitenta do sculo XX, muitos parecem acreditar que o tema est esgotado. Os mais
otimistas pensam que o processo j se completou e que, em muitos pases, chegou-se ao fim da histria
da Administrao Pblica, com o advento do New Public Management. Os mais cticos preferem
ressaltar o fracasso da maioria das experincias reformistas mais recentes, que, segundo seu ponto de
vista, no passariam de programas de ajuste fiscal, apoiados em um discurso ideolgico disfarado de
pragmatismo.
No entanto, ainda que examinados sob novas perspectivas, os problemas que suscitaram as
reformas continuam a desafiar governantes e governados. Et pour cause... De fato, nenhuma reforma
realizada nos ltimos anos parece ter logrado superar as contradies entre a reconhecida necessidade
de reduzir a interferncia dos Estado na vida das empresas e indivduos e a urgncia de resgatar sua
governabilidade em sentido amplo, aqui entendida como a capacidade de regular as relaes entre o
Mercado e a Sociedade, manter a ordem democrtica, coordenar decises econmicas e aumentar sua
(boa) governana.
Este trabalho motivado por um certo desconforto com o debate sobre a Reforma do Estado no
Brasil, que venho acompanhando com constncia e regularidade desde 1990. Em todos esses anos,
tenho me reencontrado com uma srie de problemas de variada natureza - conceitual, histrica,
econmica, scio-poltica e mesmo cultural - que condicionam o processo em si e as anlises e
concluses dos estudiosos.
Alguns desses problemas, sobretudo aqueles de natureza terica, so de difcil enfrentamento,
seja porque no possuem uma estrutura de referncia universalmente reconhecida e aceita - um
paradigma, seja porque, de sada, evocam questes ideolgicas de largas conseqncias, separando
definitivamente estatofbicos e estatoflicos. A parte seguinte deste trabalho se ocupa de um desses
problemas de percepo e representao do mundo estatal a crise do Estado.
Procede-se aqui a mais uma tentativa de descrever e situar alguns desses problemas na estrutura
de referncia da Reforma do Estado. A hiptese subjacente a de que o fracasso dos projetos de
reforma decorre, em grande medida, da insuficiente e inadequada considerao desses problemas.
Neste caso, a discusso proposta toma como referncia o projeto de Reforma do Estado
proposto no governo Fernando Henrique Cardoso. Aceita-se por suposto que se trata de uma
experincia malograda, dados os escassos resultados da implementao de seus projetos bsicos
(Bresser Pereira,2001). Essa avaliao, embora possa suscitar controvrsias, aceita por alguns dos
prprios defensores do programa de reforma e, em alguns aspectos, pelo seu prprio idealizador. O
*

O argumento central deste artigo parte de um trabalho mas amplo ainda em elaborao, mas uma primeira discusso
sobre democracia e reforma do Estado j havia sido objeto de um outro artigo intitulado Estado, reforma do Estado e
democracia no Brasil de Nova Repblica. (Lustosa da Costa: 1998). O autor agradece ao prof. Paulo Emlio Mattos
Martins a oportunidade de discutir alguns dos problemas do contexto brasileiro no mbito do Programa de Estudos
Administrao Brasileira e o estmulo para que essa reflexo viesse prematuramente luz.
**
Professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE) da Fundao Getulio Vargas (FGV).
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foco desta anlise, entretanto, no est na avaliao dos produtos da Reforma e sim no exame do
diagnstico da crise do Estado, objeto, como se disse, do captulo que se segue.
A terceira parte do trabalho examina trs ordens de problemas do contexto scio-poltico (e
cultural) brasileiro que so apontados como alguns dos grandes entraves modernizao do Estado o
patrimonialismo, a personalismo e as fragilidades da democracia, manifestadas pelo autoritarismo,
clientelismo e mandonismo local. A discusso se serve das interpretaes disseminadas em clssicos da
literatura em cincias sociais para indicar suas inter-relaes e suas conseqncias sobre o
funcionamento do Estado e sobre a reforma do Estado. As consideraes finais discutem os alcances e
limites da reforma do Estado no Brasil, em busca de uma alternativa realizvel.
II. O ESTADO COMO PROBLEMA
Durante a dcada de noventa, o debate sobre a Reforma do Estado no Brasil foi liderado pelo
professor Luis Carlos Bresser Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de Ministro de
Estado. Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e propostas foram sempre basicamente
os mesmos e esto resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDRAE (1995).
Esse documento apresenta uma breve interpretao da crise do Estado, uma classificao evolutiva da
administrao pblica, um histrico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos 30, um
diagnstico da administrao pblica brasileira, um quadro referencial das formas de propriedade,
setores do Estado e tipos de gesto, uma estratgia de mudana e os principais projetos de reforma do
chamado aparelho do Estado. A presente anlise concentra-se no primeiro aspecto e discute, de forma
esquemtica, argumentos apresentados muito esquematicamente no Plano.
Segundo o ponto de vista exposto no Plano e em vrios textos de Bresser Pereira, 1992,1996) a
crise latino-americana uma crise do Estado, que se desviou de suas funes precpuas para atuar com
grande nfase na esfera produtiva, gerando distores crescentes no prprio mercado e tornando-se
incapaz de atender com eficincia a sobrecarga de demandas sociais a ele dirigidas, sobretudo na rea
social( MAR, 1995: 14).
De forma singela, assinala que, na sociedade capitalista, Estado e Mercado so as duas
instituies centrais na alocao de recursos e na manuteno do equilbrio econmico. Se uma delas
falha, inevitvel que nos deparemos com uma crise. Nos anos 20 e 30, foi o mau funcionamento do
mercado, incapaz de manter a demanda agregada, que gerou a grande depresso. E o Estado teve que
vir em seu socorro.
Uma nova crise se manifesta a partir dos anos 80, quando, paralelamente ao descontrole fiscal,
diversos pases passaram a apresentar reduo das taxas de crescimento econmico, aumento do
desemprego e elevados ndices de inflao. Aps vrias tentativas de explicao, tornou-se claro,
afinal, que a causa da desacelerao econmica nos pases desenvolvidos e dos graves desequilbrios na
Amrica Latina e no Leste Europeu era a crise do Estado, que no soubera processar de forma
adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas (Ibid: 15). O Estado tornara-se incapaz de
administrar as crescentes expectativas por benefcios sociais. Agora era necessrio trazer o mercado
para desafogar o Estado em crise. Em suma, o argumento parece sugerir que o Estado tornou-se
disfuncional ao mercado.
O diagnstico bastante amplo, contemplando os aspectos da governabilidade, da governana e
do financiamento do gasto pblico, mas a maior parte da argumentao est orientada para mostrar o
papel central do Estado na crise econmica dos pases da Amrica Latina. Quer dizer, o Estado
deficitrio gerador de desequilbrios no sistema econmico. Fragilizado, perde sua capacidade de
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interveno legtima. A crise do Estado definida ento em trs dimenses:

- uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crdito por parte do Estado e pela
poupana pblica que se torna negativa;
- o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias
formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio
de importaes no terceiro mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e
- a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao
burocrtica(Id.ibid).
A descrio apresentada pode levar a supor que a causa da crise fiscal a crise fiscal. Ou seja,
quanto mais o Estado deve, menos crdito possui, sendo obrigado a pagar juros mais elevados,
aumentando o dficit nominal, o estoque da dvida e reduzindo a confiana dos investidores (Bresser
Pereira, 1996,passim). Mas, embora no sejam mostradas evidncias emprica nesse sentido algumas
delas at bastante conhecidas , o argumento chama a ateno para o fato de que o dficit nasce
tambm
- do desvio de funes do Estado para o setor produtivo, com a ao de empresas estatais
ineficientes e a multiplicao de subsdios modelo de interveno;
- da estratgia burocrtica adotada de executar diretamente os servios sociais de educao,
sade e assistncia social por meio da contratao de funcionrios pblicos (Ibid:21); e
- da ineficincia do modelo burocrtico de gesto pblica.
Por outro lado, o diagnstico apresentado no PDRAE mostra o expressivo aumento das
despesas com pessoal nas trs esferas de governo depois da Constituio de 1988, em decorrncia da
criao do Regime nico do Servidor Pblico, que garantiu estabilidade e proventos integrais a
empregados pblicos, precipitando aposentadorias, elevando os gastos com inativos e aumentando o
dficit pblico. As diversas causas do desequilbrio oramentrio so caracterizadas como populismo
fiscal, sugerindo que constituam uma poltica nascida da conjugao de interesses de idelogos
equivocados, polticos irresponsveis, administradores corruptos e funcionrios gananciosos que
nasceu dos pactos polticos que se estabeleceram a partir da democratizao.
Em resumo, a crise econmica que o Brasil enfrenta h quase trinta anos causada pela crise do
Estado. A crise do Estado fundamentalmente uma crise fiscal. A crise fiscal tem razes na persistncia
de um modelo econmico datado, em polticas pblicas populistas reintroduzidas com o processo de
democratizao e na ineficincia da administrao burocrtica, mas ganhou um carter inercial,
alimentando-se dos prprios remdios utilizados para combat-la.
A opo por esse diagnstico da crise do Estado uma forma de definir o Estado como
problema e uma agenda negativa de reformas coloca uma srie de problemas da maior importncia
para o debate. Por isso, o diagnstico da crise fiscal (lato sensu) precisa ser qualificado.
Os argumentos de Bresser Pereira ora se apoiam na presso do excesso de demandas sociais, ora
se fundam no esgotamento do modelo de interveno. Parece claro que, num e noutro caso, a Economia
e Sociedade se transformaram e passaram a requerer outra relao com o Estado. Ainda que ,
indiretamente, se evoque a idia de que a reestruturao produtiva, a mudana no padro de
acumulao capitalista e globalizao inviabilizaram o modo de regulao prevalente no welfare state,
os problemas estruturais da ordem capitalista s servem para explicar a crise das economias centrais,
que s nos afeta quando o ajuste tem impacto nas taxas de juros, no cmbio ou no comrcio
internacional. Entretanto, existem muitas evidncias de causas exgenas para a crise do Estado em
geral e para a crise do Estado brasileiro em particular. Apesar disso, o essencial da explicao e
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sobretudo da terapia para enfrentar a enfermidade est baseado em causas endgenas.

Ora, a internacionalizao da Economia e a mudana no padro tecnolgico alteraram
profundamente as formas de produzir, habitar e participar, estabelecendo novas atitudes com relao ao
trabalho, sociabilidade e ao prprio Estado. A indstria, sobretudo a indstria de bens durveis,
emprega cada vez menos gente, transferindo mo-de-obra para os servios, que por sua vez tambm
diminuem o nmero de novos empregos. S cresce a oferta de vagas no chamado Terceiro Setor, em
geral criando oportunidades de trabalho para pessoas que se ocupam de trabalhadores sem trabalho. A
lgica de financiamento do Welfare State foi minada de tal forma que as polticas social-democratas
ainda vigentes, limitadas em seu alcance, parecem ser mais eficientes em criar condies para indenizar
desempregados do que para pagar trabalhadores.
Examinada dessa outra perspectiva, a crise do Estado mais do que uma crise fiscal e decorre
em larga medida da sua incapacidade de regular a vida social diante da emergncia de uma nova
organizao produtiva e de um novo padro de acumulao. Nesse raciocnio, foi o mercado livre que
se tornou disfuncional sociedade ps-industrial, pois no mais capaz de gerar empregos e financiar
o Welfare State, inaugurando aquilo que Pierre Ronsavallon e Jean-Paul Fitoussi chamam de nova era
das desigualdades. Trata-se de uma crise de largo espectro, que pe em causa as relaes entre
economia e sociedade (crise do trabalho), que desfigura as instituies encarregadas de promover a
solidariedade social (crise do welfare state) e que esvazia a cidadania e as identidades individuais e
coletivas (crise da democracia) (Rosanvallon e Fitoussi, 1996) no caso brasileiro, alm desses aspectos
exgenos, os problemas do endividamento externo e interno e da inflao inercial, et pour cause, das
polticas destinadas a enfrent-los, esto no centro da crise econmica dos anos 80. certo que a
exploso do endividamento por conta do aumento das taxas de juros se deu em decorrncia de opes
de investimento financiado com recursos externos, a taxas flutuantes, numa conjuntura de dficit da
balana comercial.
Assim, a crise do Estado tambm o conjunto de efeitos colaterais provocados pelos remdios
utilizados para enfrent-la, a partir da inaugurao de um estilo de governo caracterizado pela
prioridade absoluta ao ajuste fiscal, com cortes expressivos nos gastos sociais. ainda o produto do
fim da compaixo, quer dizer, a ruptura do consenso social que permitiu o desenvolvimento do
Welfare State (Guerreiro Ramos, 1981).
A interpretao da crise do Estado como uma crise fiscal s pode determinar, para sua
superao, uma agenda negativa de reforma. Ademais, esse tipo de diagnstico passa longe das
peculiaridades do contexto brasileiro, conforme se indica nos captulos que se segue, contribuindo para
o estabelecimento de objetivos deslocados e inalcanveis.
III. OS PROBLEMAS DO CONTEXTO BRASILEIRO
Os grandes intrpretes da realidade brasileira tm salientado que as razes do nosso atraso,
subdesenvolvimento, dependncia, modernizao perifrica ou insero pouco competitiva no mundo
globalizado, esto plantadas na formao histrica brasileira, gerando uma srie de determinantes que
condicionam o sistema poltico, o estado e suas relaes com a Sociedade e a Economia. Essas
peculiaridades constituem modos de ser, proceder ou pensar que caracterizam nossas instituies,
relaes sociais e representaes do mundo social e poltico. Patrimonialismo, personalismo,
mandonismo, formalismo, clientelismo, cartorialismo, centralismo e autoritarismo so exemplos das
deformaes ou patologias utilizadas para descrever aspectos de nossa realidade e,
particularmente, do Estado, do governo e da administrao pblica, que constituem as causas da pouca
efetividade da ao pblica. Alguns desses problemas encontram variantes mais modernas em
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descries da democracia delegativa, do mundo estofbico e hobbesiano brasileiro, da cultura

paroquial, dos anis burocrticos, da estadania, do corporativismo para descrever apropriao do
pblico pelo privado, compadrio, vassalagem, barganha, fisiologia, bacharelice, centralizao e
precariedade da democracia.
A persistncia com que essas categorias continuam a ser resgatadas, criticadas e atualizadas
confere-lhes um sentido de realidade, pois, ainda que no se constitussem em fatos e atos verificveis,
tendo existncia estabelecida no mundo das representaes, acabam por produzir impactos sobre as
prticas sociais e as instituies que as regulam. Convm, portanto, mant-las na agenda, pelo menos
at a roda da histria faa girar o ciclo (no seqencial) das instituies, prticas e representaes.
A persistncia das categorias no quer dizer que a realidade nacional seja imutvel. O Brasil,
sobretudo nos ltimos cinqenta anos, tem sofrido profundas transformaes econmicas, sociais,
polticas e mesmo culturais. O Pas modernizou-se, incorporando s suas instituies e prticas sociais,
sobretudo nas esferas do Estado e do Mercado, elementos da racionalidade prevalente nas economias
centrais. Mas essas manifestaes podem ser vistas justamente como o modo como a sociedade
brasileira incorporou os valores da modernidade. Essa modernizao, ainda que seletiva, no exclui a
permanncia dessas formas particulares de acomodao de valores e instituies modernas na
ambincia tropical, sem que a maior parte de suas interpretaes devam ser jogadas na vala comum da
sociologia da inautenticidade, quer dizer, que atesta a inautenticidade do esforo de modernizao
brasileiro, segundo a crtica de Souza (2000). O problema que essa crtica, no obstante a pertinncia
de alguns de seus aspectos, tambm herdeira do culturalismo iberista, que d grande peso herana
portuguesa na formao brasileira, desta vez tributria do escravismo mouro (Campante, 2003). Traos
importantes da formao nacional no constituem singularidades brasileiras. Esto presentes em
inmeros pases latino-americanos e at em alguns pases mediterrneos, para alm da Pennsula
Ibrica. Como reitera Roberto da Matta e como foi possvel identificar em um dos primeiros estudos
sistemticos sobre o jeitinho brasileiro (Vieira et al., 1982), o que singular entre ns o desejo de
diferenciao, o reconhecimento (ainda que equivocado) dessa singularidade e a valorizao positiva
de alguns de seus aspectos cordialidade, estabilidade, lealdade, esperteza, flexibilidade, etc.
So problemas diversificados, complexos e inter-relacionados que continuam a desafiar a.
Como a maioria das disfunes coloca o Estado no centro do processo, seja como agente,
paciente ou cenrio, deve-se admitir que, quando se cogita de realizar reformas institucionais (no
Estado, para o Estado ou como Estado) esses problemas sejam devidamente considerados. Pois como
lembra Claus Offe, bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias
funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia
retrgrada, e sim estrutura de um meio scio-econmico que (...) fixa a administrao estatal em um
certo modo de operao... bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da
administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma
administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a
contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho (Offe, 1994: 219).
Estamos, assim, diante de uma srie de aspectos diversificados, complexos e inter-relacionados
da realidade brasileira que condicionam o funcionamento do Estado e a ao e o desenvolvimento da
Administrao Pblica brasileira e continuam a desafiar os cientistas sociais.
Pois os problemas relacionados s peculiaridades do contexto brasileiro, embora
suficientemente conhecidos e analisados, no so adequadamente situados no contexto da reforma do
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Estado para subsidiar diagnsticos e propostas de mudana. Patrimonialismo, clientelismo,

mandonismo, personalismo, formalismo e tantos outros ismos, indicativos de modos de ser, de
proceder ou de pensar, so quase sempre apresentados, isoladamente ou de forma interrelacionada,
como patologias sociais ou histricas e tomados seja como dados e, portanto, insuperveis, seja como
aspectos estruturais da realidade, seja ainda como meros resqucios de um passado pr-moderno,
informando diferentes posicionamentos com relao reforma.
Vistos como traos culturais, esses problemas podem ter dois tipos de tratamento, de acordo
com uma viso mais ou menos instrumentalizada que se tenha da cultura (Harrison & Huttington,
2002:13). Se for tratada como varivel independente, a cultura ou a cultura poltica ajuda a entender
e explicar a organizao e o funcionamento do Estado, a conformao do sistema poltico e o padro de
democracia (Martins, 1995; Castor, 2000). Se a cultura for definida como varivel dependente, trata-se
de identificar os obstculos culturais modernizao do Estado e as formas de ao poltica que
permitem remov-los (Bresser Pereira, 2001).
Analisados como determinantes de disfunes do Estado, os problemas estruturais do contexto
brasileiro passam a requerer profundas transformaes econmicas, sociais e polticas para que possam
produzir efeitos sobre a ao estatal (Santos, 1993; Motta, 1994). A modernizao do Estado seria,
assim, conseqncia de mudanas sociais de maior envergadura. Considerando, entretanto, que essas
transformaes dependem, em grande medida, da prpria ao estatal, a reforma do Estado poderia ser
caracterizada como a me de todas as reformas. Num ou noutro caso, a reforma do Estado ou a
grande transformao passa a constituir um empreendimento de tal magnitude, que torna-se difcil de
ser concretizado.
Percebidos apenas como sobrevivncias do passado, os problemas brasileiros esto condenados
a desaparecer por conta do processo natural de evoluo da sociedade na sua marcha progressiva para o
racional (Souza, 2000). Nesse sentido, a reforma do Estado pode contribuir para acelerar esse processo
(Bresser Pereira, 2001).
Essas diversas atitudes intelectuais podem aparecer de forma isolada ou combinada e informar
diferentes estratgias de reforma, mas no logram estabelecer relaes diretas entre constataes e
propostas de mudana. Em todos os casos, colocam em primeiro plano o carter normativo da
discusso sobre reforma do Estado.
Aqui, procede-se mais uma vez o exame de alguns desses problemas o patrimonialismo, o
personalismo e, a falta de melhor designao mais precisa, o autoritarismo e evocam-se outras
disfunes a eles relacionadas o formalismo, o clientelismo e o mandonismo, que produzem efeitos
negativos no exerccio da cidadania. Eles foram escolhidos em funo de seu impacto mais direto sobre
o funcionamento do aparelho do Estado, sobretudo em suas relaes com a sociedade.
PATROMONIALISMO
O conceito de patrimonialismo foi introduzido nas Cincias Sociais a partir da obra de Max
Weber para se referir a uma variante da dominao tradicional, cuja legitimidade se baseia na crena
na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais (existentes desde sempre) (Weber, 1999:
148), vale dizer, na santidade das tradies vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em
virtude dessas tradies, representam a autoridade (Ibid: 141). A dominao patrimonial se apia na
existncia de um quadro administrativo puramente pessoal do senhor no burocrtico, formado de
companheiros ou sditos, recrutados por critrios de afetividade, lealdade e confiana e remunerado
com prebendas ou feudos. Essa dominao assume o carter estamental, quando h uma distribuio de
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poderes de mando e as conseqentes oportunidades econmicas para o quadro administrativo, cujos

membros passar pagar os custos da administrao a partir dos meios de administrao prprios (Ibid:
152).
Num livro que j se tornou um clssico - Os donos do poder, Raymundo Faoro (1979), faz uma
apropriao muito singular desses conceitos para descrever uma estrutura de poder o estamento, que
se formou em Portugal, foi transplantada para a colnia e se manteve no Brasil independente e mesmo
no Brasil republicano, orientando e dirigindo a economia em favor de seus interesses particulares. A
formulao de Faoro d conta das condicionantes polticas do processo de colonizao, com o
respectivo modelo de administrao da empresa colonial, chamando a ateno para a autonomia ou
mesmo da prevalncia da dimenso poltico-institucional sobre a dinmica do processo econmico no
desenvolvimento da colnia e para o carter patrimonial- estamental de que se revestia a autoridade dos
prepostos do Rei.
Para o autor de Os donos do poder, a monarquia portuguesa, que moldou nossas instituies, era
um Estado patrimonial apoiado por um estamento poltico poderoso, formado por um corpo de letrados
a servio do rei . Precursora de uma espcie de capitalismo de Estado - o "capitalismo politico" -, a
Coroa afirmava-se como a principal empreendedora do pas. Os descobrimentos, a colonizao e o
comrcio de ultramar eram empresas estatais. Na corte portuguesa, o mundo poltico dominava a vida
econmica. O desenvolvimento do imprio colonial e a diferenciao do Estado portugus levam
burocratizao do estamento, que, entretanto, mantm o seu "carter aristocrtico, com uma tica e um
estilo de vida particularizados".
A primazia do poder pblico tambm se reproduzia na incipiente vida comunitria da colnia,
pois o nascimento das instituies precedia ao desenvolvimento e as necessidades do processo social, a
fim de moldar-lhe a dinmica e o sentido. O mesmo tipo de burocracia patrimonial que comandava a
Corte e dominava a Colnia constituiu a base do Estado brasileiro, do Imprio Repblica Velha, dos
ciclos extrativistas rotina mercantil do modelo agro-exportador. "O patrimonialismo se amolda s
transies, s mudanas, em carter flexvelmente estabilizador do modelo externo, concentrando no
corpo estatal os mecanismos de intermediao, com suas manipulaes financeiras, monopolistas, de
concesso pblica de atividade, de controle de crdito, de consumo, de produo privilegiada, numa
gama que vai da gesto direta regulamentao material da economia" (Faoro, 1975, passim).
Na perspectiva de Faoro, o patrimonialismo brasileiro absorveu o capitalismo e promoveu o seu
desenvolvimento sob comando poltico, aproveitando dele as tcnicas, a indstria, as empresas e os
grandes mercados, mas conservando as concesses e privilgios. Sob o pulso estatal, "liberais
autoritrios" inventaram o capitalismo brasileira, onde, muitas vezes, o cartrio e o favor substituem
o risco.
A anlise de Faoro vai at a Repblica Velha, mas as concluses de seu trabalho antecipam a
permanncia do patrimonialismo depois da Revoluo de 1930. De fato, nos ltimos sessenta anos, a
partir do primeiro Governo Vargas, o Brasil empreendeu um enorme esforo de modernizao,
inclusive de suas instituies pblicas. Sob a regncia do Estado, o desenvolvimento econmico
baseado no processo de industrializao pela substituio de importaes permitiu a superao do
modelo agro-exportador em declnio, a constituio de uma sociedade urbano-industrial, a criao das
estruturas de proteo e seguridade social e a organizao poltica pluralizada de vrios segmentos
sociais.
A ao estatal criou as condies para que se estabelecesse "um mercado onde os diversos
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agentes econmicos pudessem movimentar-se em liberdade. A esfera pblica ampliou-se para criar os
espaos de domnio privado". Na medida em que constituiu um setor pblico dos mais equipados e
eficientes do Terceiro Mundo, o Estado brasileiro tentou ser moderno e modernizador.
Conduzida dentro dos marcos do domnio patrimonial, a modernizao brasileira jamais logrou
minar as bases dos interesses oligrquicos e estamentais que dele se beneficiam. Prevaleceu a fora da
tradio legitimadora da privatizao do Estado, que se mantm como principal arena da poltica de
grupos.
PERSONALISMO
Utiliza-se aqui o personalismo (ou pessoalidade) para caracterizar uma forma particular de
hierarquizao social baseada na distino entre indivduos e pessoas proposta por Louis Dumont e
introduzida na sociologia do dilema brasileiro pelo antroplogo Roberto da Matta (1980).
Todas as sociedades estabelecem formas de hierarquizar os seus membros. No Brasil, a
hierarquizao se reproduz em mltiplos planos, com critrios outros alm do eixo econmico
dominante. Serve para compensar e complementar diferenciaes sociais bsicas, incorporando
classificaes para cor, origem, educao, relaes pessoais, etc. "Aqui, as relaes pessoais mostramse muito mais como fatores estruturais do sistema do que como sobrevivncias do passado que o jogo
do poder e das foras econmicas logo ir colocar de lado e marginalizar" (Ibid.: 192).
Na sociedade relacional requisitos do domnio racional-legal, ou seja, os elementos que
conferem racionalidade e legitimidade dominao burocrtica, como a igualdade perante a lei, a
universalidade na aplicao da norma e o princpio da isonomia esto sujeitos hierarquizao social
que distingue "indivduos" e "pessoas" e posiciona os seus membros de acordo com o peso de seus
relacionamentos. Por isso, a todo momento somos levados a introduzir "elos personalizados em
atividades basicamente impessoais".
Roberto da Matta acredita que por termos leis geralmente drsticas e impossveis de serem
rigorosamente acatadas, acabamos por no cumprir a lei. E, assim sendo, utilizamos o clssico
jeitinho que nada mais do que uma variante cordial do Voc sabe com quem est falando? e outras
formas mais autoritrias que facilitam e permitem pular a lei ou nela abrir uma honrosa exceo que a
confirma socialmente(Ibid,:184). Esses escapismos acabam por gerar desconfiana com relao s
regras universalizantes e atualizar a vigncia do formalismo (Riggs, 1964, 1968), quer dizer, a
discrepncia entre normas prescritas legalmente e comportamento efetivo dos sujeitos.
O formalismo, entretanto, pode ser visto tambm como a expresso de um ideal de sociedade e,
portanto, como uma estratgia de mudana social. A fora da lei , pois, uma esperana. Para os
destitudos, ela serve como alavanca para exprimir um futuro melhor (leis para ns e no contra ns) e
para os poderosos ela serve como um instrumento para destruir o adversrio poltico. Num caso e no
outro, a lei raramente vista como lei, isto , uma regra imparcial(Ibid, 185).
No universo das relaes pessoais, a lei no a expresso da ordem igualitria, mas sim uma
sano generalizada, da qual no escapam aqueles que conseguem flexibilizar a sua vigncia pela
"especificidade do caso". Quem se apresenta como "indivduo" no um cidado completo; um "zningum", uma "no-pessoa", algum que no possui uma "identidade" que possa ser hierarquizada
numa escala relacional - filho do ministro, amigo do deputado, irmo do coronel, motorista do
governador. Esse "indivduo", para quem est dos dois lados do balco da burocracia pblica, no
percebido como o patro, o cliente e a prpria razo de ser do Estado e dos servios pblicos. um
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incmodo, um estorvo.
AUTORITARISMO E DEMOCRACIA
Levando em conta a existncia de regras conhecidas, claras e efetivas de competio pelo
poder, associadas extensa participao poltica, o que impe o exerccio pela maioria da populao
de seus direitos civis, o Brasil poderia ser considerado, desde 1988, quando entrou em vigor a chamada
Constituio Cidad, uma poliarquia (Dahl, 1989). Pois essa forma de definir a democracia constitui
um arranjo razovel de graus expressivos de liberalizao do debate pblico e da competio poltica e
de participao, no sentido da incluso de um maior nmero de atores ao processo poltico.
Entretanto, o prprio modelo de Dahl descreve as condies que favorecem a participao e a
liberao, situando as poliarquias em diferentes pontos de um largo intervalo. Nesse sentido, cabe
indagar, qual a morfologia da poliarquia brasileira? Como ela se efetiva no cotidiano da vida poltica e
social brasileira?
J h alguns anos, Wanderley Guilherme dos Santos(1993) traou um perfil da democracia
brasileira a partir de dados sobre participao eleitoral, engajamento comunitrio, filiao sindical,
contatos polticos e uso das instituies pblicas para arbitrar conflitos (recurso Justia e ao poder de
polcia dos organismos governamentais, inclusive a prpria Polcia). Ele quis demonstrar que, por conta
do padro histrico de incorporao dos atores polticos arena de competio, no caso, o Estado
gerador de oportunidades de participao e de identidades coletivas (Santos, 1988:114), a morfologia
polirquica brasileira, excessivamente legisladora e regulatria, assenta-se sobre uma sociedade
que, plural embora quanto multiplicidade de grupos de interesse, essencialmente hobbesiana e
estatofbica. Por isto, suas caractersticas polirquicas correspondem a pouco mais do que minscula
mancha na turbulenta superfcie do pas(SANTOS, 1993:80).
Seguindo o raciocnio de Wanderley Guilherme, o que vigora na maior parte do territrio e nas
diversas formas de sociabilidade uma verso competitiva do modelo mfia, ou seja, um mercado
pulverizado de violncia, de proteo contra a violncia e de violao da lei(Idem). Esse modelo est
presente nas relaes que se estabelecem com o guardador de carros que privatiza o estacionamento
pblico, estabelece o seu preo e ainda destri o carro que diz proteger, com o funcionrio que cobra
uma propina para acelerar o processo; com a dona de casa que no paga o salrio mnimo ou o 13
empregada domstica, com o mdico que no d recibo, com o bbado que atira para o alto num dia de
vitria de seu time de futebol, com o comerciante que cobra preos aviltantes e no paga impostos, com
o patro que se apropria da contribuio previdenciria do empregado, com o deputado que s
representa interesses particularistas.
Guillermo ODonnell tambm quis demonstrar que, na maior parte do territrio brasileiro, o
Estado e seu sistema legal no conseguem assegurar a vigncia de uma ordem que, ainda que fundada
em relaes assimtricas, garanta expectativas estveis e, portanto, previsibilidade de comportamentos
(sempre consistentes com a lei). No vigora um sistema legal que assegure a efetividade dos direitos e
garantias que indivduos e grupos podem sustentar contra os governantes, o aparelho de Estado e outros
situados no topo da hierarquia poltica ou social existente (Odonnell,1993:132).
A ausncia da legalidade pode ser constatada quando um trabalhador rural no tem acesso
Justia do Trabalho, quando um delegado do interior prende arbitrariamente um indivduo que no tem
como se defender, quando os senhores rurais escravizam, matam e ficam impunes, quando os pequenos
chefes do trfico ditam a lei que vigora nos morros cariocas. Onde impera esse vazio legal, no h
cidadania.
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Esse sistema de sujeio est na raiz do mandonismo local 1 , das estruturas de poder oligrquico
e de sua representao (fisiolgica e clientelista) no sistema poltico nacional 2 . Est na raiz de um
sistema de reproduo de elites que domina a cena poltica brasileira nos ltimos cem anos de histria
republicana. Do ponto de vista de ODonnell, como as relaes entre o Estado e a sociedade
configuram o sistema poltico e o tipo de democracia, esse contexto societal pode caracterizar no
apenas um regime autoritrio, mas tambm um Estado autoritrio.
O que falta nossa poliarquia a garantia de igualdade perante a lei e de acesso justia e a
outras formas de prestao pblica, seja porque os indivduos, escaldados, renunciam sua mediao,
preferindo agir por conta prpria, seja porque o Estado incapaz de assegurar uma ordem igualitria.
Nos ltimos anos, a ordem polirquica se deteriorou. A prolongada crise econmica e os
amargos remdios empregados para super-la favoreceram o surgimento de um sentimento de
insegurana e impotncia com relao ao futuro e o crescimento da descrena nas normas e no poder
pblico como matriz de valores e paradigma de conduta. A eroso da cultura cvica e do prprio tecido
social tambm favorecem a impunidade, a intensificao do uso da prtica do jeitinho ou da simples
violao da lei e as estratgias da dissimulao, da violncia difusa e do enclausuramento individual e
familiar (Santos,1993: 79). a esse Estado de coisas, a esse mundo do vale tudo, do salve-se quem
puder, da dessolidarizao generalizada que Wanderley Guilherme dos Santos chama de sociedade
hobbesiana, natureza pura.
A deteriorao da ordem polirquica tambm se deve crise do Estado, enquanto legalidade
efetiva, enquanto conjunto de burocracias e quanto a sua credibilidade enquanto agente do interesse
comum.(Odonnell, op.cit:135). A convergncia dos ventos liberais que varreram o cho em que se
assenta o Estado moderno, desmantelando estruturas de atendimento de demandas sociais, o
esgotamento financeiro decorrente do endividamento interno e externo e da capacidade de extrair
recursos da sociedade e o aviltamento dos salrios da funo pblica reduziram a sua capacidade de
regulao social e arbitramento, de formulao e implementao de polticas pblicas de carter
compensatrio e de prestao de servios pblicos indelegveis.
Cidadania e direitos
Nesse sentido, o ponto central da discusso se desloca do arcabouo institucional e do aparato
jurdico que caracterizam a poliarquia formal ou a democracia delegativa para o universo dos direitos
civis e a prtica de poltica pblica ou construo das polticas 3 , quer dizer, para o acionamento dos
mecanismos administrativos e operacionais que do concretude aos projetos institucionais na vida
cotidiana dos cidados, processo igualmente dependente das relaes que se estabelecem no campo
poltico.
Um problema poltico conexo diz respeito questo da cidadania e dos direitos a ela inerentes.
1

Por conta dos processos de urbanizao, alfabetizao e incluso polticas, que minam as bases do clientelismo, o tema do
mandonismo local tem estado ausente da literatura em Cincias Sociais. Hoje em dia, quase no se fala mais em
coronelismo, ou seja, em sistemas de dominao local todo poderosos. Coronel a denominao genrica atribuda ao chefe
poltico local, em geral grande proprietrio de terras, que exercia o controle poltico sobre uma parcela do eleitorado rural e
a autoridade efetiva sobre a populao correspondente. A aluso a um posto militar decorre da prtica vigente na Repblica
Velha, antes da Revoluo de 1930, de venda de patentes da Guarda Nacional, j desviada da sua misso original, como
forma de conferir autoridade a delegados do Estado l onde ele no se fazia presente. Para a descrio do coronelismo e suas
prticas, ver os clssicos Leal(1997), Queiroz (1957) e Vilaa e Albuquerque (1965).
2
As articulaes entre as estruturas oligrquicas regionais e o sistema poltico nacional esto bem demonstradas em Castro
(1989).
3
A idia de construo de polticas desenvolvida em Lustosa da Costa(1992).
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A partir de 1950, quando o socilogo ingls T. H. Marshall(2002) publicou o clssico Cidadania e

Classe Social, o moderno conceito de cidadania plena passou a considerar trs elementos constitutivos
- os direitos civis, os direitos polticos e os direitos sociais.
Nestes timos 45 anos, a complexificao da sociedade e o surgimento de novos problemas
individuais e coletivos causados pelo progresso tecnolgico ditaram a emergncia de novos direitos, os
chamados direitos difusos, que contemplam novas formas de insero do indivduo na vida social. Eles
do ao cidado direitos ao futuro comum, proteo ao meio ambiente, proteo do consumidor,
proteo contra a oniscincia dos computadores.
Esses direitos contemplam diversas formas de insero do indivduo na vida social - o
trabalhador, o contribuinte, o eleitor, o consumidor de bens e servios pblicos. O cidado que pode
exercer apenas um ou dois desses tipos de direitos um cidado incompleto. Aquele no pode exercer
nenhum deles no verdadeiramente cidado.
Basta ler a enunciao desses direitos para perceber que a cidadania no Brasil , pelo menos,
incompleta. Historicamente, os direitos polticos se impuseram antes que tivssemos alcanado a
vigncia de todos os direitos civis. claro que o exerccio dos direitos polticos prejudicado pela
precariedade dos direitos civis. Quanto aos direitos sociais, o pas ainda est longe de assegurar o seu
exerccio pela maioria da populao (Carvalho, 1995) E s agora as classes mais favorecidas tomam
conscincia dos chamados direitos difusos. A precariedade de direitos traz conseqncias nefastas para
a democracia brasileira e, portanto, para as formas como o Estado se relaciona com a sociedade.
Pois no Estado autoritrio, alm do problema crnico do formalismo, no estabilidade das
regras. No vale o que est escrito na Constituio, nas leis, no cdigo civil nem no cdigo penal. Tudo
se passa como se a ordem fosse fixada e (re)estabelecida a cada situao, em campos sociais limitados,
de acordo com a relao de foras que se estabelecem entre os protagonistas - empresrios (srios ou
inescrupulosos), operrios, empregadas domsticas ou pequenos funcionrios, novos tecnocratas,
tubares da poltica provinciana, traficantes de morro, ruralistas, chefes do crime organizado,
rentistas, ativistas dos Sem-terra, menores abandonados e croupiers do mercado financeira.
Parece claro que o alargamento e a consolidao da poliarquia passam necessariamente pela
reforma do Estado que, como se ver em seguida, intimamente relacionada reforma do prprio
sistema poltico, na medida em que, a longo prazo, uma no se viabiliza sem a outra. Ambas dependem
de um duplo movimento da sociedade para o Estado e do Estado para a sociedade, de ao e reao, de
aproximao e controle.
Como o Estado em si mesmo um conjunto de relaes sociais que estabelece a ordem
prevalecente, pode ser autoritrio e excludente, na medida em que essa ordem no igualitria e
contnua e que o sistema legal, a ordem nominal regulada, no alcana toda a extenso do territrio e
todos os enclaves da vida social. A crise do Estado vem agravar as assimetrias, pois inibe a expanso
da ordem igualitria, reduz as expectativas relacionadas com a efetividade da sua ao e tambm
contribui para a eroso da cultura cvica.
IV. CONSIDERAES FINAIS
Constrangido por esses problemas de natureza estrutural e sufocado por um processo estagnao
que se j se prolonga por mais de vinte anos, o Estado brasileiro ainda precisa consolidar um modelo de
ateno social capaz de lidar com as enormes assimetrias que separam regies e classes sociais. Sem
levar em conta essas dimenses da formao histrica, das bases sociais e das razes culturais do
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Estado brasileiro, a maioria das tentativas de reforma, fundadas em teorias tomadas de emprstimos do
acervo de experincias de outras naes, esbarram nas resistncias internas e externas.
Na verdade, as tentativas de reforma do Estado brasileiro quase sempre so empreendidas sem
que haja condies polticas para implementar os objetivos declarados de democratizao e
modernizao. O que se verifica, repetidamente, que os governos aparentemente engajados nesse tipo
de projeto so apoiados por grupos oligrquicos e lideranas fisiolgicas que representam os interesses
particularistas dos detentores de privilgios e isenes e no tm interesse em reformas que busquem a
instaurao de formas mais igualitrias de competio poltica e novos tipos de relacionamento entre o
Estado e a sociedade. O impasse se revela quando presses por democracia e eqanimidade vo de
encontro aos interesses oligrquicos representados no sistema poltico e no prprio Estado autoritrio,
que segue servindo como a principal arena de disputa entre os atores por ele mesmo reconhecidos.
Nos ltimos dez anos, no houve da parte do governo federal nenhum projeto de reforma
democrtica do Estado. Todos os remanejamentos realizados no alteraram substantivamente as suas
relaes com a sociedade e apenas contriburam para aprofundar a crise, seja pelo agravamento do
problema fiscal, seja pelo sucateamento das estruturas e mecanismos encarregados de operar polticas
compensatrias - habitao, nutrio, assistncia social, transporte de massas.
A Reforma do Aparelho do Estado e as demais reformas (do Estado) empreendidas no governo
Fernando Henrique Cardoso tentaram enfrentar apenas o problema do esgotamento financeiro do
Estado brasileiro, dando uma soluo conjuntural a problemas estruturais do processo de extrao e
alocao de recursos. Esse tipo de reformas incapaz de alterar as relaes entre Estado e sociedade,
valorizando o interesse do cidado enquanto consumidor de bens pblicos, incorporando a sua
participao, superando a neutralidade burocrtica e mudando o sentido de responsabilidade pblica.
Essas reformas se orientaram, sobretudo, para a abertura comercial, a privatizao, a
liberalizao de mercados, o ajuste fiscal e a melhoria da racionalidade interna do aparelho do Estado.
Neste ltimo aspecto, o PDRAE apresenta, no essencial, o menu que corresponde ao mainstream das
polticas de reforma dos anos oitenta e est nos manuais dos principais organismos multilaterais
desestatizao (no triplo sentido de privatizao, publicizao e terceirizao), autonomizao de
agncias pblicas, orientao para resultados, flexibilizao de controles, etc.
Uma reforma democrtica do Estado deve ter o propsito primeiro de alterar profundamente o
padro de suas relaes com a sociedade, de forma a garantir, segundo Wanderley Guilherme, seno o
bem-estar, pelo menos o estar dos cidados, e, secundariamente, superar os dilemas e a crise em que
est mergulhado. Trata-se de universalizar o Estado mnimo (Santos,1993:114) quer dizer, instituir um
Estado enxuto, forte porm na sua competncia para impor um padro de regulao a servio da
democracia, da equidade e do crescimento econmico gerador de oportunidades. Reformar o Estado
faz-lo afirmar-se enquanto lei universalizante, conferir-lhe poder de polcia e possibilidade de
distribuir justia, mudar as formas de extrair e alocar recursos e aumentar sua capacidade de formular e
implementar polticas pblicas (Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991).
Paradoxalmente, enquanto o pas no conseguir ampliar e universalizar os direitos civis e
formar uma ampla classe mdia capaz de superar a poltica clientelista do mandonismo local e das
oligarquias regionais, no dotar o sistema poltico da representatividade necessria conduo da
reforma do Estado, que promova a sua desprivatizao, pela eliminao de privilgios, cartrios,
concesses, permisses, favores e toda sorte de comrcio incestuoso entre poderosos. E isso s pode ser
feito atravs do prprio Estado.
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Por outro lado, intervenes na estrutura do Estado, com o fortalecimento dos instrumentos de
formulao e gesto de polticas pblicas, notadamente da rea social; a elevao dos padres de
desempenho na prestao de servios pblicos; o estabelecimento de formas de cobrana da
responsabilidade objetiva dos administradores pblicos - accountability, com a reduo da impunidade
e da corrupo, e; a consolidao de uma burocracia profissional, treinada e estvel, permitiro a
emergncia de formas de competio poltica mais democrticas. Pois, conjugadas com medidas de
ordem econmica, essas reformas ensejaro o surgimento de lideranas mais autnticas, o
fortalecimento do sistema partidrio, o aperfeioamento do processo eleitoral, a superao das tenses
entre Executivo e Legislativo e a renovao das prticas de governo. Finalmente, no se pode esquecer
que muitas das reformas sociais que ainda esto por ser feitas dependem muito da capacidade do
Estado extrair recursos da sociedade e de implementar polticas pblicas.
Embora se saiba que, quanto maior for a interveno do Estado na implementao de polticas
distributivas, ainda que adequadamente regulada e orientada para setores bem especficos, maiores
sero os riscos de surgimento de distores relacionadas com o insulamento burocrtico, o rent-seeking
e a poltica populista, a reforma democrtica se impe. A, mais uma vez, um sistema poltico aberto
e inclusivo o que permite a vigncia de controles sociais efetivos.
hora de estabelecer uma agenda positiva para o Estado brasileiro.
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NOTA BIOGRFICA
Frederico Lustosa da Costa, Professor Adjunto da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas (EBAPE) da Fundao Getulio Vargas (FGV), no Rio de Janeiro, bacharel em Economia
pela Universidade Federal do Cear (UFC), em Fortaleza, e Mestre em Administrao Pblica pela
EBAPE/FGV, no Rio de Janeiro, e em Comunicao Poltica (DEA) pela Universidade Paris I
(Pantheon-Sorbonne), em Paris. tambm especialista em Anlise Organizacional pela EBAPE/FGV,
em Recife, e em Gerenciamento de Projetos pela Fundao Alem para o Desenvolvimento
Internacional (DSE), em Berlim, e pelo Instituto de Desenvolvimento Social (INDES) do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), em Washington. Atualmente prepara uma tese de
doutorado em Gesto para o Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa (ISCTE), em
Lisboa. Foi Tcnico em Planejamento Governamental do Governo do Estado do Cear (Fortaleza),
Assessor do Ministro da Previdncia e Assistncia Social (Braslia), Coordenador de Cursos da
EBAPE/FGV em Braslia, Delegado da FGV em Braslia, Chefe do Centro de Ps-graduao Lato
Sensu da EBAPE/FGV no Rio de Janeiro, Coodenador do FGV Cidades (Ncleo de Projetos
Municipais) da FGV Projetos, Diretor brasileiro da Revista Portuguesa e Brasileira de Gesto (FGVEBAPE/ISCTE-INDEG) e da revista Governana e Desenvolvimento (CONSAD Conselho Nacional
de Secretrios de Administrao). Atualmente , Coordenador do Programa de Estudos em
Governana e Reforma do Estado, Coordenador de diversos cursos de ps-graduao em
Administrao Pblica e Consultor de organismos pblicos e privados, nacionais e internacionais.
autor do livro A Persistncia da Desigualdade e de mais de quarenta artigos de carter tcnicocientfico publicados em livros, revistas e congressos, nacionais e estrangeiros.

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