RESUMEN DE DERECHO

ADMINISTRATIVO
Manuela Rodrguez lvarez
Alejandro Zulueta Snchez
Beln Olives de Larragn
Tere Somoza Garca
Laura Pereira Campello
Marcos Penelas Cuas
Alfonso Mosquera Ferreiro
Lina Martnez Bujes

TEMA 1 - LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO
1.1 - La Constitucin de 1978
+La C. expresa una serie de principios y valores a los que han de adaptarse todas las ramas
jurdicas, afectando especialmente al Derecho Administrativo que es rgimen jurdico del poder
pblico en su expresin ms efectiva y directa.
+En el art.1 del Ttulo preliminar se fija el marco general mediante los principios estructuradores en
los cuales Espaa se constituye como un estado social y democrtico de derecho. Tambin en este
art. se fundamenta la unidad de la nacin adems del derecho de autonoma.

1.1.1 - La clusula del Estado de Derecho:

+ Su contenido es muy amplio y complejo abarcando principios de naturaleza constitucional como
reglas estructurales del sistema normativo. Pero los principios de la clusula que afectan
directamente al Derecho Administrativo son:
a) Principio de legalidad
b) Principio de tutela judicial efectiva
c) Principio de garanta patrimonial (si hay un perjuicio por parte de la administracin que
haya una indemnizacin)
-Principio de legalidad: El principio de legalidad es una manifestacin de la obligatoriedad general
de las normas jurdicas prescritas en el art.9.1 CE: los ciudadanos y los poderes pblicos estn
sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jco. Es decir, todos los sujetos estn obligados a
obedecer, cumplir y aplicar la totalidad de las normas vlidas de un sistema normativo,
independientemente del origen, naturaleza y rango de las mismas. De este modo vemos los
principios que rigen la actuacin del poder ejecutivo:
Sometimiento pleno a la ley y al derecho: Este sometimiento se recoge en el art. 1 CE al
ordenar a la administracin que acte con sometimiento a la ley y al derecho de este modo
se incita al operador jurdico a buscar lo que esconde bajo esa ley. Siendo lo primero que
debemos exigir a la administracin en su trato a los administrados la coherencia en sus
actuaciones. Coherencia que no se ha producido al interpretar en algunos casos los preceptos
legales de forma generosa y flexible y posteriormente rigurosa y rgida, con resultados
contradictorios. La seguridad jurdica: implica que la norma ha de ser clara y precisa para
que sus destinatarios encuentren una respuesta a los dchos, cargas y obligaciones que estas
contienen. De modo que puedan conocer de antemano sus posibles efectos.

 Vinculacin a la ley: El principio de legalidad hace referencia a la forma en la que la administracin se

encuentra sometida a las normas con rango de ley. Esto difiere a la sujecin por parte de los sujetos
privados de las mismas.

Vinculacin positiva: en ella la norma pueda establece un fundamento previo y necesario que
determina una accin. Segn esto podr realizarse vlida o lcitamente lo que la ley habilite para
el sujeto. Si no existe tal habilitacin la accin se considera prohibida (lo no
permitido=prohibido).

Vinculacin negativa: aqu la norma es un mero lmite entre las acciones que el sujeto podra
realizar vlidamente sin previa habilitacin con la nica condicin de que no contradigan los
mandatos o prohibiciones de las normas. De este modo est permitido todo lo no prohibido.

* El rgimen de vinculacin a la ley en el derecho espaol: Nuestro sistema constitucional no responde

nicamente a ninguno de los dos regmenes de vinculacin establecidos. Tanto el positivo como el negativo son
aplicables simultneamente segn los tipos de actuacin administracin y las materias que traten. Pese a todo la
posicin mayoritaria es la teora de la vinculacin positiva. Segn el tipo de actuacin y materias vemos:

-La aprobacin de normas reglamentarias: se encuentra cometida al principio de reserva de ley

(prohibicin del poder ejecutivo de dictar directamente reglamentos sobre ciertas materias propias
de normas con rango de ley) esta reserva de ley es la manifestacin tpica de la vinculacin positiva.
-La aprobacin de normas reglamentarias: vinculacin positiva
-Actuaciones limitadas de la libertad individual: cualquier situacin jurdica concreta no puede ser
limitada por la administracin si no la ha autorizado para ello una ley vindose incapacitados
igualmente para realizar reglamentos o adoptar decisiones o acciones que de algn modo limitan la
libertad de los particulares sin esa
- Otras actuaciones: que carecen de esa eficacia, se rigen por la vinculacin negativa. Salvo que
requieran un desembolso de fondos pblicos en cuyo caso se regirn por la ley presupuestaria
Vinculacin a los reglamentos: El Gobierno y la administracin estn habilitadas para dictar
normas de rango inferior a la ley (reglamentos) estas normas se integran en el ordenamiento
jurdico y obligan desde su entrada en vigor a todos los sujetos incluida la administracin
que los dict. Estas normas vinculan a la administracin incluso cuando son dictadas por
otras administraciones siempre y cuando tengan tal competencia. Respecto a los reglamentos
dictados por la propia administracin distinguimos:
El principio de jerarqua: Es nulo el reglamento que contravenga otro reglamento que
provenga de una autoridad jerrquica superior.

Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos: es nulo el acto administrativo

que contravenga lo dispuesto en un reglamento aunque la autoridad que autoriza el acto
sea superior jerrquicamente a la que realiz el reglamento.

-Principio de la tutela judicial efectiva: Es el mecanismo de garanta constituido por el control

jurisdiccional. Es gracias a l que los rganos del poder judicial pueden ejercer la legalidad de la
actuacin administracin Distinguimos las siguientes vertientes:
Vertiente positiva: Cualquier acto o conducta positiva o negativa de la administracin puede

ser sometida a enjuiciamiento de los rganos judiciales por cualquier persona o entidad por
los actos o conductas que lesionen sus intereses (art 106 CE). En el art 117.3 C vemos como
la potestad jurisdiccional sobre todos estos actos recae sobre los juzgados y tribunales
determinados por las leyes.
Vertiente objetiva: Art 106.1 y 117.3 CE
Vertiente subjetiva: El control jurisdiccional no es solo una potestad de los rganos

judiciales es un derechos de todos los que se relacionan con la administracin. Segn el art.
24.1 C es la facultad de recabar proteccin de juzgados y tribunales frente a las actividades
de la administracin contrarias al derecho

*Art. 24.2 CE: todos tienen derecho a un proceso publico sin dilaciones indebidas sobre esto el
TC ha delimitado como vertientes del derecho a la tutela judicial efectiva:
- Derecho a someter toda actuacin administracin sin excepcin a los tribunales, suponiendo una
ampliacin de las pretensiones.
- Derecho a acceder a ese proceso, se ampla esa legitimacin a todas las actuaciones y a todos
- Derecho a la justicia cautelar
- Derecho a una sentencia en un tiempo adecuado
- Derecho a una sentencia sobre el fondo del asunto
-Principio de garanta patrimonial: La CE establece una garanta respecto a los derechos e
intereses patrimoniales de los ciudadanos en dos supuestos:
La expropiacin forzosa (art. 33 CE) por el cual se obliga a la administracin a retornar a los

ciudadanos el valor del bien del que se les priva voluntaria y conscientemente para satisfacer
una necesidad publica. Segn esto nadie podr ser privado de sus bienes y derechos si no
por causa justificada, de utilidad pblica o inters social.
La responsabilidad patrimonial de las administracin pblicas. Est recogido en el art.
106.2 CE, es la obligacin de la administracin de indemnizar por daos y perjuicios que
sufran los particulares como causa incidental. Los particulares, en los trminos
establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.

1.1.2 - Clusula del Estado social:

+El estado de bienestar jurdicamente hablando es la imposicin que se realiza a todos los poderes
pblicos como un deber de actuar positivamente en la sociedad, es decir, buscar progresivamente la
igualdad de todas las clases sociales y mejora sus condiciones de vida. Este estado social en nuestro
ordenamiento se contempla en el artculo 9.2 CE por el cual los poderes pblicos deben promover la
libertad e igualdad del individuo y de los grupos, removiendo todos los obstculos que impiden su
plenitud adems de facilitar la participacin del ciudadano en la vida econmica, poltica, cultural y
social. La concrecin del artculo 9.2 CE se encuentra en los artculos 39-52 CE pero la realizacin
de estos principios no compete a la administracin sino al gobierno y al poder legislativo mediante
el establecimiento legal reglamentario de las polticas que la administracin ha de ejecutar.
+Ttulo I, captulo tercero de la CE:"de los principios rectores de la poltica social y econmica "
(artculos 39-52 CE).

Los poderes pblicos aseguraran la proteccin social, econmica y jurdica de la familia y la

proteccin entrega de los hijos.

los poderes pblicos fomentaran: una poltica garante de la formacin y readaptacin profesional,
edicin tanto sanitaria como fsica y el deporte.

Los poderes pblicos promovern:

-condiciones favorables para el progreso social y econmico
-condiciones para una distribucin ms equitativa de la renta regional y personal
-condiciones que faciliten el acceso a la cultura, la ciencia, la investigacin cientfica la tcnica en
beneficio del inters general.
-condiciones que permiten una participacin libre y eficaz de la juventud en el desarrollo poltico,
econmico, social y cultural.

los poderes pblicos deben mantener un rgimen pblico que aporte seguridad social a todos los
ciudadanos.

los poderes pblicos deben velar por el uso racional y equilibrado de los recursos naturales.

los poderes pblicos han de realizar una poltica de previsin, tratamiento, rehabilitacin e
integracin de los disminuidos: fsicos, psquicos y sensoriales.

a su vez han de facilitar la adecuada utilizacin del ocio.

deben garantizarla conservacin del patrimonio historico, la suficiencia economa de los ciudadanos
en la 3 edad y la defensa de los consumidores y usuarios.

+Este estado social se ve delimitado en el artculo 53.30 CE por el cual el reconocimiento, respeto y
proteccin de los principios del captulo 3 (articulo 39-52) para que puedan ser ejercidos debern
informar a la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos.
Pudiendo ser alegados nicamente ante la jurisdiccin ordinaria de acuerdo a lo que dispongan las
leyes.

1.1.3 - Clusula del Estado democrtico:

+La adjetivacin del estado Espaol como democrtico viene en el artculo 1.1 CE termino
ambiguo y causante de numerosos problemas. Sin embargo la democracia no se reduce a criterios
organizativos y procedimientos antes mencionados sino muchas otras cosas que la CE contempla e
impone a la administracin como directivas para su estructuracin y funcionamiento. De este modo
en el artculo 1.2 y 1.3 se completa como la soberana nacional reside en el pueblo Espaol (que es
del que emanan los poderes del Estado). Siendo la forma poltica una monarqua parlamentaria.
Tambin se delimita en el artculo 9.2 CE que son los poderes pblicos los que deben facilitar la
participacin de los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.

+Finalizando con el articulo 23.1 y 23.2 CE por el que todos los ciudadanos tienen derecho a
participar en los asuntos pblicos (de forma directa o por representantes) siendo las elecciones
peridicas u por sufragio universal .teniendo todos derecho a acceder en condiciones de igualdad a
las funciones y cargos pblicos segn lo que establezca la ley.

TEMA 2 - EL ORDENAMIENTO JURDICO-ADMINISTRATIVO

2.1 - Crisis del sistema normativo
+Aqu podemos apreciar cmo van a ir evolucionando las fuentes escritas apartndose de aqullas reglas
primarias o criterios definidores iniciales.

+De la estatalidad a las normas de sujetos privados: Un principio bsico de del sistema liberal consista en la
monopolizacin del poder normativo por las autoridades pblicas nicamente. Sin embargo, al igual que en
la Edad Media parecen haber retornado a las normas privadas.
-Las normas privadas: Emanan de reglas jurdicas realizadas por sujetos privados siendo por tanto elaboradas
y aprobadas al margen de las organizaciones pblicas. Estas normas pueden ser una cesin voluntaria a
organizaciones privadas (colegios profesionales) o nacer sin cesin alguna en un escenario internacional
(reglas econmicas). Sin embargo la validez de estas normas privadas est condicionada al respeto a las
normas estatales de rango superior. (Las econmicas tienen una fuerza coactiva tal que suelen acabar
forzando al Estado a reconocerlas).

+De la permanencia a las normas medida: La Ley deba definir un marco regulatorio de larga duracin que
proporciona a los sujetos seguridad y certeza. Sin embargo, ahora ha aumentado el uso de leyes medida.
-Leyes medida: Son Leyes a corto plazo, principalmente de impacto poltico. De este modo abandonamos el
estatuto general de los ciudadanos para entrar en un puro instrumento de gobierno.

+De la unilateralidad a las normas paccionadas: La unilateralidad era un principio bsico del Estado
Absoluto (que asumieron los regmenes constitucionales) de forma que las normas se imponan a sus
ciudadanos unilateralmente, sin contar con su consentimiento.
-Normas paccionadas: Son el resultado de un pacto informal en las fases previas a la elaboracin del texto
normativo tratando de fijar su contenido. Una vez la norma es aprobada, se publica como si fuera producto
de la libre voluntad del rgano pblico correspondiente. Esto se debe a que en las democracias actuales el
Estado aspira a crear estructuras econmicas y sociales muy poderosas; debiendo por tanto pactar
previamente el contenido de sus normas con los colectivos a los que se dirigen.

+De la generalidad a las normas coyunturales: Las normas coyunturales son las dadas a situaciones concretas
o especficas. La generalidad hace referencia a que la conducta que la norma ordena se impone a un nmero
indeterminado de personas, es decir, que cuando dicta un comportamiento lo hace de manera abstracta.

2.2 - Hipertrofia del ordenamiento jurdico

+ Uno de los cambios ms espectaculares y visibles en el ordenamiento est en el plano cuantitativo. Las
normas son el lenguaje del poder, por lo que al crecer las responsabilidades es inevitable su aumento, que ha
sido desenfrenado. Actualmente hay una masa normativa gigantesca que sigue aumentando da a da por
todas las normas que vierten el BOE y las CCAA sin ningn tipo de freno o control.
+ Este cambio normativo frentico se aprecia a la vista de que hemos pasado de tener 1907 normas en 1931 a
6200 normas en 1982 y llegando a superar las 250.000 en 2010, todas ellas en vigor. Se aprecia aqu el
crecimiento exponencial de la masa normativa vigente.
+En consecuencia, esto ha dado lugar a una gran prdida de la calidad de las normas, causando inseguridad
jurdica al ser imposible conocer todo el material legislativo vigente, que frecuentemente se contradice,
debido tambin a esta hipertrofia.

2.3 - Tipologa de las fuentes

+Para realizar una agrupacin de las normas sin incurrir en incorrecciones, diferenciaremos entre las
procedentes de fuentes escritas y no escritas:
-Fuentes escritas:
Constitucin Espaola de 1978: Norma primaria y fundamental del sistema normativo, suprema en
jerarqua y fuerza vinculante. Contiene principios estructurales y derechos bsicos.
Normas de Derecho Comunitario: Ordenamiento ntegramente producido por instituciones europeas.
Tiene por cabecera (es decir, derivan de) los Tratados Internacionales y como elementos
constitutivos los reglamentos y las directivas.
Tratados Internacionales: Son de aplicacin directa por parte de los rganos de la administracin y
judiciales nacionales una vez son ratificados por nuestro parlamento. Sus disposiciones solo podrn
ser derogadas, modificadas o suspendidas de los modos previstos en Derecho Internacional.
Leyes y normas con fuerza de Ley
Reglamentos: Son normas dictadas por el Gobierno y la Administracin y poseen un rango inferior a
la Ley, siendo su funcin el desarrollar y ejecutar sta.

-Fuentes no escritas: Antes de exponerlas, debe tenerse en cuenta que aunque se clasifiquen como no
escritas, es necesario redactarlas por escrito. La condicin de "no escrita" viene dada porque su redaccin no
es relevante en el sentido de aplicacin literal del texto, como ocurre con las fuentes escritas.
Costumbre: Puede estar redactada o no, pero para poder invocarla debe ser por escrito ante un Juez o
Tribunal.
La jurisprudencia: Efectivamente es una norma no escrita sin embargo se da a conocer mediante
sentencias que no dejan de ser textos escritos.
Principios generales del Derecho.

2.4 - La Constitucin de 1978

+Como norma suprema:
-Supremaca formal: La CE ocupa el mximo rango en nuestro sistema normativo dotndola de una
proteccin reforzada al establecer dos procedimientos especialmente rgidos para su reforma. As,
distinguimos el procedimiento ordinario (art. 167 CE), una va ms simple para las reformas parciales y de
materia convencional, que no goza de la proteccin adicional del agravado. La otra va es la extraordinaria o
agravada (art. 168 CE), que sera la reforma total de la CE o de las materias que gozan de especial proteccin
(Ttulo Preliminar y Captulo II Seccin Primera del Ttulo I o al Ttulo II), siendo el proceso ms largo y
complejo.
-Supremaca material: En consecuencia con la supremaca de la CE, se debe aplicar un control de
constitucionalidad al resto de las normas para verificar su coherencia con el texto constitucional, no
pudiendo sancionarse si no se da esta coherencia, o anulndose la norma si dicha contradiccin se encuentra
a posteriori.

Superlegalidad material: Es la manifestacin ms directa y elemental de su carcter supremo. La

superlegalidad responde a la necesidad de respetar la CE incluso por parte del poder legislativo. De
este modo, el legislador se encuentra subordinado a una norma superior (la CE) y sometido a control
por un rgano distinto de s mismo. Esto implica:

Para cualquier acto o norma, tanto pblica como privada, sean vlidas deben ser coherentes con
la CE.

El papel del TC: Es el rgano encargado del control de constitucionalidad de las leyes, previsto
ya en la propia CE. Ostenta la exclusividad para rechazar las leyes, declarndolas nulas erga
omnes si contradicen el texto constitucional. Al igual que los tribunales ordinarios, ostenta el
derecho de comprobacin y rechazo de normas con rango inferior a la ley.

El papel de la jurisdiccin ordinaria: Ostentan el derecho de comprobacin de las leyes antes de

aplicarlas. Sin embargo, si el juez tiene motivos para pensar que la aplicacin de una norma
puede producir efectos contrarios a la CE, podr plantear ante el TC una cuestin de
constitucionalidad para las leyes y normas con fuerza de ley (cuyo cumplimiento es obligado) o
bien omitir su aplicacin cuando se trata de normas de rango inferior (como los reglamentos).
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 Valor interpretativo: La interpretacin de las normas tambin debe ser de acuerdo a los
preceptos constitucionales, pudiendo distinguir:
La CE como contexto sistemtico: Toda norma jurdica ha de ser aplicada de forma
conjunta y coherente no solo a la CE, sino al conjunto de normas que a su vez son
coherentes con ella (bloque de constitucionalidad).
La CE como norma integradora: La CE es tambin fuente de criterios y directrices que
permiten cubrir las lagunas legales.
La interpretacin conforme: A la hora de aplicar las normas, debe interpretarse siempre
el contenido de la norma de forma que sea coherente con el texto constitucional,
siguiendo los valores y principios prescritos por ste.

2.5 - Las Leyes

2.5.1 - Leyes

+La naturaleza de las leyes se debe a los datos formales o extrnsecos, siendo leyes exclusivamente
las normas que cumplan los siguientes requisitos de forma u origen:

-Las aprobadas por los rganos a los que la CE atribuye la potestad legislativa, como las Cortes
Generales y los Parlamentos Autonmicos; estas son leyes formales. Aqu se incluyen tanto las
Leyes Orgnicas como las ordinarias.

-Normas realizadas por el Gobierno y las CCAA en virtud de habilitacin del legislador amparada
por la CE. Este es el caso de los decretos-leyes y los decretos legislativos, siendo ambos normas con
fuerza de ley.

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2.5.2 - Normas con fuerza de Ley

+Decretos-leyes: Son realizadas por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad,
siendo disposiciones legislativas provisionales que no podrn afectar al ordenamiento de las
instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en
el Ttulo I, al rgimen de las Comunidades autnomas, ni al Derecho electoral general (artculo
86.1CE).
-Cuestiones:
mbito material: Estos decretos-leyes solo se pueden realizar en el presupuesto de un caso
de extraordinaria y urgente necesidad, Adems, le est prohibido afectar a ciertas materias,
que les estn vedadas:
Las instituciones bsicas del Estado (Fuerzas Armadas, cuerpos de seguridad, etc.)
Los Derechos, deberes y libertades reguladas en el ttulo I de la CE.
El rgimen de las CCAA.
El derecho electoral en general.
mbito formal: El procedimiento a seguir para su elaboracin est regulado en el artculo 86
CE. Esta potestad se atribuye al Gobierno (consejo de ministros, no presidente por s solo).
El control parlamentario se regula en el 86.2 CE por el cual se debatir y votar sobre la
totalidad en el Congreso de los Diputados. En un plazo de 30 das desde su promulgacin
debe convalidarse o derogarse, siguiendo para ello un procedimiento especial; en caso de
con convalidarse se entiende derogado.
mbito subjetivo: La CE atribuye esta potestad nicamente al Gobierno central, sin
embargo, los nuevos estatutos de autonoma aprobados en 2006 otorgan esta potestad a los
gobiernos autonmicos con una regulacin prcticamente idntica a la del art. 86 CE. Sin
embargo, esta potestad est vedada a las CCAA cuyos Estatutos no contemplan esta
competencia.
+Decretos legislativos: Solo pueden emitirse en virtud de un apoderamiento previo (una
habilitacin expresa) por una ley de bases emanada del Parlamento. El Gobierno podr dictar
normas con fuerza de Ley cuando su objeto sea la formacin de textos articulados o textos
refundidos (art. 82 CE):
-Textos articulados: Aqu una ley de bases regular nicamente los principios y directrices a seguir
para la regulacin de una materia, correspondiendo al Gobierno el desarrollo concreto de la norma.
-Textos refundidos: Se confa al Gobierno la tarea de integrar en un texto nico y sistematizado las
disposiciones dispersas que existan sobre una materia, depurando las derogadas y corrigiendo las
incoherencias.

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2.6 - El reglamento

+ En la administracin del Estado distinguimos por un lado al Consejo de Ministros y por otro a los
Ministros:
-Consejo de Ministros: Segn el art. 5 de la Ley del Gobierno tiene la potestad de aprobar reglamentos que
desarrollen y ejecuten las Leyes precisando previamente el dictamen del Consejo de Estado. Sus
disposiciones tomarn forma de Real Decreto.
-Ministros: Individualmente, cada ministro tiene potestad reglamentaria en las materias propias de su
departamento (art. 4 LG), que tomarn forma de rdenes ministeriales.

+En la administracin autonmica podemos distinguir entre el Consejo de Gobierno y los Consejeros:
-Consejo de Gobierno: De l emanan los Decreto (no Reales Decretos, puesto que no los promulga el Rey).
-Consejeros: Sus disposiciones toman forma de rdenes de consejera.

+En las entidades locales distinguimos entre el Pleno y el Alcalde:

-Pleno: Siguiendo el principio de competencia, provienen de l:
Reglamentos: Su objetivo es regular los rganos internos de la entidad.
Ordenanzas: Regulan las restantes normas no organizativas.
-Alcalde: Sus disposiciones reciben el nombre de Bandos.
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2.7 - Principios Generales del Derecho

+Expresan los valores materiales bsicos de un ordenamiento jurdico, sobre los cuales se constituyen las
convicciones tico-jurdicas fundamentalmente de una comunidad. Segn el TS son "la atmsfera en la que
se desarrolla la vida jurdica, el oxgeno que respiran las normas" (ese da estaban inspirados). En el art. 1
del Cc se determina que solo se aplicarn en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter
informador en el ordenamiento.
-Funciones: Dentro de los principios generales, podemos distinguir una funcin integradora y otra
interpretativa :
Funcin integradora: Los delimita como fuente del Derecho subsidiaria, aplicndose cuando no hay
recogida una norma legal o consuetudinaria para un supuesto de hecho. Esto quiere decir que los
principios sirven para "cubrir huecos" que dejan las normas y la costumbre.
Funcin interpretativa: La tienen respecto al resto del ordenamiento, determinando en qu sentido
deben aplicarse las normas, a qu se debe aspirar con su aplicacin.

2.8 - La costumbre
+Es una fuente del Derecho de origen extraestatal, es decir, nacida sin la intervencin del Estado. Nace de una
actuacin uniforme y continuada a la que la sociedad acomoda su conducta de forma reiterada, y generalmente no
escrita o no formalizada, aunque a veces se recojan en textos legales para su mejor conocimiento y aplicacin. El
articulo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo civil la establece como segunda fuente del Derecho, que solo regir en
defecto de ley aplicable y que no podr ser contraria a la moral y al orden pblico, debiendo resultar probada si se
alega en un juicio (quien alega una costumbre tiene que demostrar que sta existe).

2.9 - El precedente administrativo

+Principios aplicables:
-Interdiccin de la arbitrariedad
-Igualdad en la aplicacin de la Ley
-Seguridad jurdica
-Buena fe
-Proteccin de la confianza legtima

+Hay ciertos supuestos en los que la Administracin puede y debe separarse del precedente:
-El precedente invocado es ilegal
-Si concurre un factor de inters pblico que aconseje adoptar un criterio diferente, debiendo en este caso la
Administracin motivar su decisin.

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2.10 - Estudio especial del ordenamiento

+El reglamento: Es una norma jurdica de rango inferior a la ley. Este es dictado por el poder ejecutivo entre
el Gobierno y la Administracin pudiendo distinguir:
-Niveles:
a) Estatal: esta potestad esta atribuida directamente por la CE en su artculo 97 por el que adems de
atribuirla al ejecutivo Estatal tambin se la atribuye al Gobierno confirmando en el artculo 23.1 LG
que la potestad corresponde al Gobierno de acuerdo con la CE y sus leyes.
b)

Autonmico: Aqu la atribucin legal ha sido realizada por los Estatutos de Autonoma con una
alusin por parte de la CE en el artculo 153 CE sobre el control por la jurisdiccin contenciosoadministrativa. En Galicia esto se regula en el Titulo II de la Ley 16/2010 del 17 de diciembre
(LOFAXGA).

c) Local: se atribuye al Pleno de los ayuntamientos, las Diputaciones Provinciales (artculo 22 LBRC) y
genricamente a los Municipios, Provincias e Islas (artculo 4 LBRC).

-Lmites:
a) Lmite formal: el procedimiento de aprobacin es el punto culmen de la elaboracin del reglamento.
La aprobacin es el acto de manifestacin de la voluntad que da origen a la norma. Su rgimen
difiere segn sea un reglamento estatal, autonmico o local:

Rgimen estatal: su aprobacin carece de la solemnidad, se manifiesta meramente con la

estampacin de la firma del titular del rgano en el documento original. Est regulado por la Ley del
Gobierno y por la LOFAGE.

Reglamentos Autonmicos: su decisin se condiciona al cumplimiento de unos requisitos que

regulan la celebracin de las sesiones de los mismos (de los rganos colegiados), es decir, mediante
la legislacin propia (artculos 37-44 LOFAXGA).

Reglamentos locales: se regula en el artculo 49 LBRC, dividindose en 3 fases:

1) La aprobacin inicial en el pleno: lo que hace es fijar un texto base.
2) Es de carcter instructor y consiste en la publicacin oficial del texto en el B.O de la provincia.
3) Es la resolucin de las reclamaciones y sugerencias por el Pleno, aprobndose de forma
definitiva.

b) Lmite material: respecto a las materias que pueden regular los reglamentos nos encontramos con la
reserva de Ley. La reserva de Ley supone que las leyes tienen un campo de actuacin ilimitado de
modo que los reglamentos tienen un campo de actuacin residual y limitado. Segn el artculo 62.2
de la Ley 30/1992 aquellas invasiones por parte de los reglamentos de materias reservadas a la ley se
declaran nulas.

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-Reserva de ley: como principio general no se pueden dictar reglamentos que incidan negativamente sobre la
esfera jurdica de los ciudadanos sin un previo apoderamiento legal.

Reserva material de la ley: esta se encuentra directamente establecida por la CE as vemos:

Reserva de la LO que contiene esencialmente los derechos fundamentales.
Reserva de Ley ordinaria.
Reservas implcitas: hay materias que deben estar exentas de toda intromisin del poder pblico.
(Ejemplo: la eleccin de pareja) ya que nuestro sistema poltico tiene como valor fundamental la
libertad de los ciudadanos. Por esto mismo debe haber una reserva de ley general que limite los actos
del poder pblico en la esfera jurdica o personal de los ciudadanos aunque estos no se comprendan
en los derechos fundamentales de la CE.

Reserva formal de la ley: est impuesta por una norma con rango de ley respecto de las materias no
reservadas para esa norma por parte de la CE. La reserva formal tiene el efecto de la congelacin de
rango; esto supone que una vez se ha regulado una materia a nivel de ley se excluye la regulacin
paralela por un reglamento pues esto sera ilegal.

+El papel del reglamento: los reglamentos se rigen por una serie de principios:
-Principio de complitud: el legislador debe regular la totalidad de la materia reservada por el rgimen
jurdico sustancial, pudiendo remitirse a las normas reglamentarias para regular aspectos adjetivos colaterales
o conexos.
-Principio de previsibilidad: la ley debe establecer directrices finalistas al reglamento de modo que las
intervenciones reglamentarias sean previsibles y calculables por el ciudadano.
-Principio de mensurabilidad: La remisin que se realice al reglamento debe ser expresa o inequvoca. La
remisin debe ser concreta y especfica (prohibicin de clusulas genricas de remisin, apoderamiento en
blanco) debiendo precisarse los lmites materiales de la cuestin que se remite.

+Tipos de reglamentos: se han establecido unas pautas clasificatorias de la normativa segn la relacin que
guardan los distintos reglamentos con las normas con cango de ley. Distinguimos el reglamento ejecutivo del
independiente o autnomo:
-Reglamento ejecutivo: tiene carcter normativo ya que la LOCE exige para su desarrollo el dictamen previo
del Consejo de Estado a la hora de aprobar reglamentos o disposiciones generales que dicten la ejecucin de
las leyes, es decir, los desarrolla la ley por autorizacin o mandato de la misma. Esto se recoge en el artculo
5.1 de la LG.
-Reglamento independiente o autnomo: tiene carcter organizativo, son textos reglamentarios que
comenzaron a dictarse sin amparo en ninguna ley previa, justificndose a posteriori. (no se conectan
inmediatamente con la ley). Esto supone la quiebra del Estado Constitucional.

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+Caractersticas del reglamento:

-Valor normativo: En nuestro ordenamiento los reglamentos y los actos suelen tener la misma denominacin
sin embargo entre ellos existen sustanciales diferencias.

Los reglamentos: son normas que integra el ordenamiento jurdico buscando permanecer e innovar.
Tienen un carcter general ya que sus destinatarios estn definidos impersonalmente o con carcter
abstracto. Su procedimiento se encuentra regulado en: la LG, LOFAGE, leyes autonmicas, Ley de
Bases de rgimen local. Igualmente para su validez precisan ser publicadas en los B.O. declarndose
nulos como sanciones excepcionales.

Los actos: son decisiones concretas, resultado de la mera aplicacin del ordenamiento jurdico. Una
vez cumplido su cometido desaparecen. Sus destinatarios son personas concretas aplicndose
nicamente a ellas sus efectos por lo que deben ser notificados para que estos tengan validez. Estn
reguladas por la Ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento
administrativo comn. A diferencia de los reglamentos en ellos la anulabilidad es una regla general.

-Inderogabilidad singular: los reglamentos obligan a todas las administraciones pblicas, incluidas las que
los dictaron. De este modo toda resolucin administrativa que vulnere lo establecido en un reglamento es
nula. Esto se reconoce como principio de inderogabilidad singular y est recogido en el artculo 52.2 LRJAP
y en la LG. Incluso en el supuesto de que el rgano que dict la resolucin es superior esta ser nula puesto
que la fuerza obligatoria del reglamento acta con independencia de la posicin jerrquica de los rganos de
los que emanan esos actos. Aquellos rganos que ostentan la capacidad de derogar los reglamentos se ven sin
embargo incapacitados para inaplicarlos singularmente, es decir, con sus actos no pueden vulnerar esos
reglamentos (quien puede lo ms no puede lo menos). Todo esto se fundamenta en dos principios:

1) principio de igualdad: supone no aplicar ningn tipo de discriminacin a la hora de cumplir las normas
reglamentarias.

2) principio de legalidad: este principio obliga a las administraciones a someterse a la ley y al derecho
incluso los realizados por si mismos.

16

+Control de los reglamentos ilegales:

-Todas aquellas disposiciones administrativas contrarias al artculo 62.2 LRTAP son nulas. Estas son:
Las que vulneren la CE, las leyes o cualquier otra disposicin administracin de rango superior.
Las que regulen materias reservadas a la ley.
Las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.

-Medios de control:
1) Revisin de oficio por la propia autora del reglamento: La pueden realizar las administraciones pblicas
en cualquier momento y de oficio. Podrn declarar la nulidad de todas las disposiciones administrativas que
incurran en el artculo 62.2 LRJAP (vulneren la CE, leyes, disposiciones de rango superior, regulen materias
de ley o establezcan la retroactividad de disposiciones no favorables o restrictivas de actos. Para la
aprobacin de los reglamentos ser necesario el previo dictamen favorable por parte del Consejo de Estado o
del rgano consultivo equivalente en las autonomas (en Galicia el Consello Consultivo de Galicia).

2) Tribunales ordinarios: controlan la potestad reglamentaria segn lo que establece el artculo 106 CE. De
este modo tenemos:
Recurso directo: Puede presentarse por cualquier interesado interponiendo ante el Tribunal
Contencioso-administrativo. Aqu solicitar la declaracin de nulidad de pleno derecho al incurrir en
alguna de las causas previstas en el artculo 62.2 LRTJAP en el plazo de dos meses desde el da
siguiente a la publicacin del reglamento en el diario oficial.
Recurso indirecto: Es contra un acto de aplicacin de un reglamento en vigor. Este se plantea cuando
la persona afectada considera que el acto es nulo porque es nulo el reglamento que trae la causa. Los
plazos son los marcados para la impugnacin del acto administrativo y ante el rgano jurisdiccional
competente para conocer dicho acto. Si el rgano es competente para conocer el acto (su validez y la
del reglamento) deber declarar la legalidad o nulidad del reglamento con efecto erga omnes. Si en
cambio no es competente para declarar la legalidad o ilegalidad de ese reglamento, resolver el acto
en base a un juicio previo al reglamento o plantear una cuestin de ilegalidad al rgano competente.
Este rgano realizar una sentencia con efecto erga omnes que no podr afectar a las sentencias
previas por el juez que plante la cuestin de ilegalidad.

3) La jurisdiccin constitucional (TC): Ejerce el control de los reglamentos pero ni de modo

exclusivo ni en pleno, simplemente determina si contradice a la CE en el rgimen de distribucin de
competencias entre el Estado y las CCAA. El resto de las cuestiones o vicios de legalidad se deben
plantear a la jurisdiccin contencioso-administrativa.

17

TEMA 3 - EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LAS POTESTADES

ADMINISTRATIVAS

3.1 LA GARANTA CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

+La Constitucin espaola consagra el principio de legalidad. Ya en su Prembulo manifiesta la
voluntad de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresin de
la voluntad popular. Con ese propsito se indica en el artculo 9 que la Constitucin garantiza
el principio de legalidad y que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a
la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico; ms adelante, en el artculo 97, se refiere a
que el Gobierno debe ejercer sus funciones de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
+Este mandato de respeto constante a la legalidad vuelve a efectuarse en el artculo 103,
singularizndolo esta vez a la Administracin pblica. Este precepto constituye un precepto clave
en la configuracin de la Administracin Pblica espaola: establece que la misma sirve
con objetividad a los intereses generales actuando conforme a unos principios establecidos
(eficacia, jerarqua, descentralizacin y coordinacin) y con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho.
+El constituyente se ha manifestado explcitamente sobre el modelo de Administracin Pblica
constitucional. Una Administracin vinculada expresamente con una idea vicarial de instrumento
al servicio al inters general, cuya actuacin debe efectuarse materializando unos
principios especificados y, en todo caso, asumiendo la obligatoriedad general de las normas
jurdicas; es decir, sujeta a la legalidad establecida y a los principios generales inmanentes y
reglas de justicia universal que conforman el Derecho. Precisamente, esta sumisin al imperio de
la Ley y al Derecho constituye, en palabras del mximo intrprete de la Constitucin, el ncleo
central que preside el obrar administrativo (STC 34/95, de 6 de febrero).

3.1.1 - Implicaciones del principio de legalidad

I. El pleno sometimiento de la Administracin al Derecho: alcance de la vinculacin.
El imperativo constitucional de sometimiento a la Ley y al Derecho supone una prohibicin
taxativa de reas de inmunidad en el actuar administrativo o que ste pueda desarrollarse sin la
cobertura que proporcione la existencia previa de una norma que delimite sus posibilidades y mbito
de accin.
Siguiendo al Tribunal Constitucional existe conexin entre la garanta de sumisin a la norma con la
interdiccin de la arbitrariedad por los poderes pblicos y la primaca de la Ley como postulado bsico de
un Estado de Derecho, siendo la ley el mecanismo nico que otorga poderes jurdicos que habilitan la
intervencin administrativa.
Siendo incuestionable en la doctrina espaola el ajuste de la actividad de todos los poderes
pblicos a los intereses generales y al Derecho, la divergencia surge a la hora de determinar el alcance
de la vinculacin: si sta es de naturaleza positiva o negativa. No cabe duda que el optar por uno u otro
grado de vinculacin implica unas consecuencias prcticas de gran magnitud. Si la vinculacin es
positiva cualquier actividad administrativa requiere necesariamente una previsin normativa expresa;
por el contrario, de ser negativa la esfera de accin administrativa se ampla pudiendo la administracin
realizar actuaciones hasta donde la norma no se lo impida.

18

En sntesis, de interpretacin de la vinculacin normativa pueden reconducirse a las

siguientes posibilidades de accin:
Que la administracin no pueda realizar ninguna actividad sin una autorizacin especificada
en una norma previa.
Que la Administracin pueda actuar en todo aquello que no le est prohibido por una
norma.
De la controversia doctrinal existente puede extraerse un doble orden de
consideraciones:
De un lado, se ha llamado la atencin sobre la necesidad de atender a la realidad cotidiana
que muestra una vigencia del principio de vinculacin negativa excepcionado en mbitos
singulares reservados constitucionalmente a la Ley.
De otro lado, la existencia de un consenso sobre que la vinculacin positiva es exigible cuando
la actividad administrativa incide restrictivamente en los derechos de los ciudadanos. As resulta
del artculo 53.1 de la Constitucin que al aludir a los derechos fundamentales y libertades
pblicas dispone que slo por ley que, en todo caso deber respetar su contenido esencialpodr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades.
En conclusin, cualquier limitacin de la esfera de intereses de los ciudadanos precisa de
un respaldo normativo habilitante, mientras que si la actividad administrativa favorece o
ample aquella esfera de los particulares la Administracin se encuentra habilitada para actuar,
salvo que exista un principio prohibitivo expreso.

3.1.2 - Concreciones del principio de legalidad

A. Las reservas de ley

La Constitucin protege ciertas materias estableciendo concretas reservas de ley que, en el caso
de los derechos fundamentales y libertades pblicas se refuerzan especialmente mediante la
exigencia de ley orgnica.

En otros casos, en que la Constitucin no predetermina expresamente una reserva legal la

doctrina mayoritaria estima que existe una reserva general para todo lo que concierne a la libertad
general de los ciudadanos de forma que el principio general de libertad que la Constitucin
(artculo 1.1) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades
que la Ley no prohba o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinados,
y el principio de legalidad (artculos 9.3 y 103.1) impide que la Administracin dicte
normas sin la suficiente habilitacin legal (STC 83/1984, de 24 de julio).
Fuera de esos mbitos protegidos por reservas de ley expresamente establecidas o derivadas de
la reserva general apuntada, las dems actuaciones administrativas no cuentan con
mandato imperativo de reserva alguna encontrndose sometidas nicamente al deber de no
contravenir las normas con rango formal de ley y tambin las de naturaleza reglamentaria.

19

 La sujecin y observancia del ordenamiento jurdico engloba tambin a aquellas normas que
haya dictado la propia Administracin la autovinculan igualmente.
La inderogabilidad singular de reglamentos imposibilita que la Administracin pueda
excepcionar la aplicacin de sus propios disposiciones en supuestos concretos sin que la
existencia de una supremaca jerrquica del rgano que resuelve al que dict el reglamento
permita dictar una resolucin singular contraria a aqul. En diversos lugares de nuestro
ordenamiento (Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas, Ley del
Gobierno) se establece que las resoluciones administrativas de carcter particular no
podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan
igual o superior rango a stas, declarndose nulas las resoluciones administrativas que vulneren
lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de especial o superior
jerarqua que el que lo haya aprobado.
B. La atribucin de potestades
La existencia de un bloque normativo -ya sea legal o reglamentario- de cobertura es el que
confiere habilitaciones para actuar a la Administracin.
El suministro de apoderamientos legales se concreta en potestades que atribuyen Concretos ttulos
jurdicos de intervencin, es decir, poderes y facultades de actuacin para el cumplimiento de
funciones y fines especificados en las normas que le prestan cobertura.
Las potestades, en definitiva, constituyen el instrumento para efectuar la conversin del poder
pblico en tcnicas jurdicas precisas (GARCA DE ENTERRA yFERNNDEZ RODRGUEZ).
Otorgan, por ello, poderes de intervencin y supremaca jurdica constitutivas de prerrogativas de
poder pblico calificadas tradicionalmente como privilegios en ms cuyo reverso de principios
en menos viene dado por su instrumentalidad en cuanto herramientas o tiles para la consecucin
de fines de inters general definidos en la norma.
Un somero examen de la realidad normativa sirve para identificar la existencia de una diversidad de
potestades como son, a ttulo enunciativo, la potestad reglamentaria, organizativa, tributaria,
expropiatoria, sancionadora, de planeamiento urbanstico, de ejecucin forzosa, etc.
La atribucin de estas potestades debe efectuarse, segn opinin mayoritaria, especificndose
correctamente los poderes otorgados, siendo excepcionales las habilitaciones genricas.
No obstante, en concretas disposiciones normativas esta excepcionalidad se produce por cuanto la
amplitud de facultades otorgadas es tan elevada e imprecisa que se resiste a una singularizacin.
Puede citarse, como ejemplo, la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local que permite a los
ayuntamientos intervenir en la satisfaccin de las necesidades de los vecinos.
Puede ocurrir, asimismo, que resulte conveniente para el inters generalque la Administracin
pueda realizar ciertas actuaciones aun cuando las mismas no se encuentren expresamente previstas
en una norma singular.
En todo caso, ser presupuesto imprescindible de estas intervenciones su encaje en precepto legal o
normativo que, si bien no previ expresamente la nueva coyuntura administrativa, admita con
carcter general la posible existencia de nuevas posibilidades de accin administrativa.

20

3.2 - DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA

El alcance y control de las potestades discrecionales es una cuestin central en un Estado
de Derecho.
Es, adems, una de las cuestiones doctrinalmente ms debatidas, no existiendo acuerdo ni
desde un plano conceptual ni acerca de sus manifestaciones concretas.
Este desacuerdo se proyecta sobre la misma definicin de este concepto jurdico. No obstante,
la nocin de discrecional que apareca en la Exposicin de Motivos de Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 es ilustrativa y completa de su significado.
Textualmente se indicaba que la discrecionalidad surge cuando el ordenamiento jurdico
atribuye a algn rgano competencia para apreciar en un supuesto dado lo que sea de inters
pblico.
La discrecionalidad consiste en elegir entre diferentes alternativas con la finalidad de ejercer
una potestad conferida por el ordenamiento jurdico y que ste, en cambio, no ha regulado
plenamente.
La existencia de una potestad discrecional se revela, paradigmticamente, cuando la
norma dispone que la Administracin podr llevar a cabo una determinada actividad, as
como cuando aquella puede elegir entre varias soluciones igualmente justas, legalmente
indiferentes o razonables en funcin de criterios de oportunidad.
De otra parte, se da una potestad reglada cuando la norma vincula la actuacin
administrativa utilizando, por ejemplo, el trmino deber o reconociendo ope legis un derecho
al administrado.
Los elementos reglados del acto son, pues, los que estn conformados por el
Ordenamiento jurdico, mientras que los discrecionales son configurados por los rganos
competentes dentro de los lmites fijados por el Ordenamiento jurdico.
Como explica
RODRGUEZ:

GARCA DE

ENTERRA y

FERNNDEZ

el ejercicio de la potestad discrecional permite una pluralidad de soluciones justas, o en

otros trminos, optar entre alternativas que sean igualmente justas desde la perspectiva del
Derecho (......). La discrecionalidad es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas
igualmente justas, entre indiferentes jurdicos porque la decisin se funda en criterios
extrajurdicos (de oportunidad, econmicos) no incluidos en la ley y sometidos al
juicio subjetivo de lA Administracin.
El TS apunta que el otorgamiento de potestades discrecionales a la Administracin deja margen
a la estimacin subjetiva de la Administracin para precisar el contenido del acto administrativo.
Este margen de discrecionalidad es entendido no como un apoderamiento de ejercicio libre de
sus prerrogativas, sino como delegacin en ella de la apreciacin de las circunstancias
concurrentes en determinados supuestos, ante la imposibilidad de que a priori y
normativamente pueda predeterminarse el contenido del acto. As, la potestad discrecional
aparece cuando la habilitacin necesaria no est totalmente predeterminada, de suerte que la
Administracin, a la vista de las circunstancias objetivas concurrentes, completa la voluntad de
la norma habilitadora.

21

 La discrecionalidad supone abrir la posibilidad de que la Administracin pueda articular

una poltica concreta en relacin con un mbito administrativo, -por ejemplo, de poltica
urbanstica- que permita concebir, disear y configurar un modelo social (en el caso anterior,
de ciudad) con base en consideraciones extrajurdicas, sujetas en ltima instancia al
control jurisdiccional, posibilitando su materializacin por medio de las actuaciones
administrativas que resulten pertinentes.
En la jurisprudencia del Tribunal Supremo se recoge, asimismo, que la decisin discrecional
es aquella que se basa en criterios extrajurdicos de oportunidad o conveniencia que la
ley no determina sino que deja a la libre consideracin y decisin de la Administracin
pudiendo sta optar segn su subjetivo criterio, cuyo control corresponde a esta
jurisdiccin contencioso- administrativa.
De lo visto se aprecian dos planos inherentes a la discrecionalidad administrativa: (i) la
existencia en determinadas actuaciones administrativas de un ncleo de oportunidad y de
decisin poltica permitido por el ordenamiento, (ii) posibilidad de una fiscalizacin judicial
de las decisiones administrativas discrecionales.
+Conceptos jurdicos indeterminados y discrecionalidad tcnica
El concepto jurdico indeterminado es un trmino legal impreciso, que concede un margen
de apreciacin a la Administracin, pero que remite a una nica solucin justa, frente a la
pluralidad de resultados, igualmente justos, que ofrece el ejercicio de las potestades
discrecionales.
La existencia de una nica posibilidad ajustada a Derecho permite que, en el caso de
impugnacin judicial, los tribunales puedan anular y sustituir la interpretacin efectuada sin no
se acomoda al ordenamiento jurdico. Muestra de este tipo de concepto son, por ejemplo, los
de urgencia, justiprecio, inters nacional, jurista de reconocido prestigio.
En el proceso de aplicacin de estos conceptos existe siempre
incertidumbre propiciada por la dificultad de una precisin absoluta en
exacta de ese tipo de conceptos. Si esta zona de incertidumbre presenta una
amplitud se produce un acercamiento con una situacin propia de
difuminndose los contornos de una y otra figura.

una zona de
la utilizacin de
situacin de gran
discrecionalidad,

La doctrina y la jurisprudencia clsica han identificado la tcnica del recurso a los

conceptos jurdicos indeterminados como una va para limitar la actividad discrecional de la
Administracin. Desde una concepcin clsica, la aplicacin de estos conceptos no concede
poder discrecional alguno a la Administracin (GARCA DE ENTERRA).
El principio de unidad de solucin justa tiene su fundamento ideolgico en el optimismo
antropolgico que ha venido conduciendo la evolucin del saber desde la poca de la Ilustracin
(MORELL OCAA).
La presencia creciente de los saberes extrajurdicos, cientfico-tcnicos, en la actividad
administrativa y la incertidumbre cientfica que rige en el contexto de la sociedad del riesgo, dota de cierta
ingenuidad a la definicin clsica del concepto normativo indeterminado.
El rgano recurre a saberes no jurdicos que ofrecen la solucin justa. El operador jurdico se ve
obligado a realizar valoraciones de aspectos extrajurdicos en un contexto de gran incertidumbre
cientfica. La tcnica ofrece mltiples alternativas en ausencia de soluciones cientficas irrefutables, lo cual
dificulta la labor de determinar una nica solucin (MORELL OCAA).

22

 El concepto adquiere, as, la certeza de la remisin a ciencias exactas. Se parte pues de

la consideracin ilustrada de que la ciencia y la tcnica ofrecen soluciones neutras,
concretas y determinadas (MORELL OCAA).
Sin embargo, la ciencia y la tcnica no siempre ofrecen soluciones nicas ante un
mismo problema, sino ms bien una panoplia de medidas posibles en un marco de
inseguridad cognoscitiva. En este contexto, la Administracin debe decidir, de acuerdo con las
circunstancias concurrentes, los intereses pblicos y privados y el estado del conocimiento
cientfico, cul es la opcin que se acerca ms a la satisfaccin del inters pblico.
El recurso a los conceptos jurdicos indeterminados, como ejercicio de una potestad reglada, y
la idea de que no existe discrecionalidad con relacin a la actividad tcnica de la Administracin,
son difcilmente sostenibles en el contexto de la sociedad del riesgo.
En la actualidad la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados, de base tcnicocientfica, ms que determinar una nica solucin justa, permiten identificar soluciones
razonables para cada caso. Actualmente, los conceptos jurdicos indeterminados pueden
desembocar tanto en soluciones regladas como discrecionales (DESDENTADO DAROCA).
Por todo ello, podramos afirmar que la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados en
su zona de incertidumbre supone el ejercicio de verdadera discrecionalidad, en cuanto exige
completar un requisito o elemento imperfecto del supuesto de hecho normativo.
Se produce una labor de integracin normativa de naturaleza volitiva. La aplicacin de
conceptos jurdicos indeterminados y el ejercicio de la discrecionalidad son modalidades de
un mismo fenmeno: la perfeccin o integracin en sede aplicativa del supuesto de
hecho imperfecto (indeterminado o inacabado) de una norma jurdico-administrativa. Ello nos
lleva a afirmar que la intensidad del control jurisdiccional de la discrecionalidad y de la
aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados en zona de incerteza, debe ser
sustancialmente la misma (BACIGALUPO).
Adems de la discrecionalidad tcnica y los conceptos jurdicos indeterminados, de base
tcnica, es necesario distinguir la existencia de conceptos tcnicos, esto es, trminos que
remiten a soluciones extrajurdicas. Su integracin no se produce a travs de criterios o
valoraciones jurdicas, sino por remisin indirecta al sistema de la tcnica.
El Derecho externaliza la solucin al mundo de la tcnica; este es el caso de conceptos como el
de las mejores tcnicas disponibles". Podramos hablar, en terminologa de MARTN
GONZLEZ, de conceptos jurdicos indirectamente determinados por remisin al sistema de la
tcnica. El autor seala que estos conceptos no dejan espacio para la atribucin de una potestad
discrecional. Si bien ello es cierto en muchos supuestos, en materias de gran complejidad
tcnica, como las del mbito sanitario o ambiental, la utilizacin normativa de un concepto
tcnico concede, en algunos supuestos, un elevado margen de apreciacin.
+El control judicial de la discrecionalidad
La actividad discrecional de la Administracin se ha visto matizada a travs del avance de los
pronunciamientos de los tribunales, la aprobacin de la LJCA y, especialmente, a partir de la
Constitucin Espaola de 1978. La Constitucin abre indudables posibilidades de control
jurisdiccional en los artculos 103 y 106, no pudiendo existir actos exentos de control jurisdiccional. Ahora
bien, la cuestin se centra no en la posible existencia o justificacin de un control judicial, sino en
determinar el alcance y lmites de aquellos, es decir, en precisar el grado de intensidad del examen
jurisdiccional, cuya plenitud puede verse, en ocasiones, modulada.

23

 Esta limitacin del control judicial se recoge en la legislacin positiva (el art. 71.2 de la Ley de
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que impide a los Tribunales determinar el
contenido discrecional de los actos anulados) y tambin en la praxis jurisprudencial donde es
reconocido que ni el principio de legalidad ni el de tutela judicial efectiva justifican que
se sustituya la decisin administrativa por otra judicial, si sta no est sustentada en los
mecanismos que proporciona el ordenamiento (Sentencia del Tribunal Supremo de 19.7.2000).
Hasta donde pueden llegar las posibilidades de control
jurisdiccional de la discrecionalidad?
De acuerdo con la jurisprudencia y parte de la doctrina clsica, las decisiones
administrativas dotadas de discrecionalidad estarn sometidas a control jurisdiccional limitado:
la actividad jurisdiccional controla la actividad de la Administracin y su conformidad a
derecho, pero no podr sustituir los criterios o valoraciones tcnicas o de oportunidad que
caracterizan el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administracin.
El juez no sustituir la apreciacin de los elementos de hecho de la autoridad administrativa,
por la suya propia o por la que le prestara el perito judicial correspondiente.
Estos posicionamientos doctrinales y jurisprudenciales no reconocen un control pleno por parte
de los Tribunales. Existe, a su juicio, un ncleo ltimo de eleccin que, siempre que se
respete la normativa vigente y los principios generales del derecho, debe ser respetado por
aquellos (GARCA DE ENTERRA). Se trata del ncleo de oportunidad que integra la
esencia misma de la discrecionalidad, caracterizada por la posibilidad de elegir entre
soluciones jurdicamente indiferentes. Los rganos judiciales no podrn sustituir a la
Administracin en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho. Los Tribunales
deben enjuiciar los elementos reglados de dichos actos y la garanta de los lmites jurdicos de la
discrecionalidad (Exposicin de motivos de la LJCA).
Por el contrario, otra parte de la doctrina, critica esta perspectiva del control mnimo del
ejercicio de la potestades discrecionales de la Administracin y, de acuerdo con el mandato
constitucional, aboga por el control pleno de la actividad Administrativa.
El control sobre el acto discrecional ha de ser pleno, ya que la decisin discrecional es
una decisin jurdica. El enjuiciamiento de fondo de la decisin discrecional se remite al control
legal, no de oportunidad, de la adecuacin de la decisin administrativa al inters pblico. El
inters pblico acta como parmetro de la legalidad de la actuacin administrativa, que
permite determinar si la Administracin ha alcanzado una solucin razonable y,
consecuentemente, jurdicamente legtima.
El ejercicio de la discrecionalidad tcnica y la integracin de los conceptos jurdicos
indeterminados est sometida a control pleno jurisdiccional. Se trata de una operacin jurdica, no de
oportunidad, que debe ser objeto de fiscalizacin por los Tribunales. stos podrn anular o,
excepcionalmente, sustituir la actividad tcnicodiscrecional, mediante el recurso a la va pericial, que
facilita el acceso a los conocimientos extrajurdicos que faltan al juzgador, y que el Tribunal valorar de
acuerdo con las reglas de la sana crtica (DESDENTADO DAROCA) y los principios generales del
derecho.

No se trata de sustituir la estimacin o valoracin de la Administracin por la del juez bajo

meros criterios de oportunidad, sino de determinar si se han trasgredido los lmites de la
Ley o si la decisin adoptada no se adecua a las exigencias del inters pblico. Se ejerce, por
tanto, un control jurdico, no poltico (GARCA DE ENTERRA).
24

 No obstante, los Tribunales realizarn un control, fundamentalmente, negativo o anulatorio de la

actividad de la discrecionalidad tcnica de la Administracin; se limitan a excluir aquellas
soluciones que desconozcan los valores jurdicos que deben regir las decisiones administrativas, sin indicar
positivamente cul es la ms adecuada entre las que no adolezcan de tal vicio. Sin embargo, debe abrirse
una brecha a la posibilidad excepcional de sustitucin; aunque sta deber restringirse a los supuestos en
que sea manifiestamente clara la mejor opcin (BACIGALUPO).
Como matiza adecuadamente T. R. FERNNDEZ, ello no implica en absoluto la eleccin por el juez
de la solucin ms razonable de todas las posibles, sino simplemente la inclusin en el fallo del deber de
adoptar la nica decisin que en el curso del proceso ha quedado en pie (...).
Por todo ello, interesa determinar los aspectos y criterios a considerar por los rganos del poder
judicial para controlar y, en su caso, revocar, una inicial decisin administrativa.
Tcnicas de control jurisdiccional de los elementos del acto
El genio expansivo del Estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de
tcnicas que permiten el control jurisdiccional de la Administracin.
Desde la dcada de los setenta la jurisprudencia ha utilizado diversos mecanismos de control del
ejercicio de las potestades discrecionales: desde la fiscalizacin de los elementos reglados, mediante el
recurso a la doctrina jurisprudencial de la desviacin de poder; hasta el sometimiento de los
elementos discrecionales del acto al filtro de los principios generales del derecho o el control de los
hechos determinantes.
En el ejercicio de una potestad discrecional existen siempre elementos predeterminados por la norma
de atribucin de aquella potestad. La apreciacin de la competencia del rgano
administrativo, el fin de la norma habilitante, el examen del seguimiento del procedimiento y de las
formalidades establecidas, constituyen aspectos a examinar con independencia del carcter
discrecional de una decisin administrativa.

a) La desviacin de poder
La discrecionalidad administrativa no permite que se alteren los fines a que obedece el ejercicio de la potestad
administrativa, ya que el fin de la norma habilitante es un elemento reglado del acto controlable por los
Tribunales por medio de una tcnica jurisprudencial de difcil aplicabilidad prctica: la desviacin de poder.
La desviacin de poder es un vicio determinante de la anulabilidad de los actos administrativos. Se produce
cuando la Administracin ejercita sus potestades administrativas para fines distintos a los fijados por el
Ordenamiento jurdico.
Tiene lugar en aquellos casos donde se produce un enmascaramiento de fines contrarios al
ordenamiento jurdico mediante procedimientos aparentemente lcitos (Sentencia del Tribunal Supremo
de 31.3.98).
La determinacin de la existencia de desviacin de poder plantea una gran dificultad quedando
condicionada su apreciacin a las pruebas que puedan acreditarla en cada supuesto. Es exigencia
jurisprudencial que quien la alega tenga que acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal
la conviccin de que la administracin acomod su actuacin a la legalidad, pero con finalidad distinta de
la pretendida por la norma aplicable (Sentencia del Tribunal Supremo de 13.10.97). A estos efectos se
admite la prueba por presunciones dada la dificultad evidente de mostrar el ejercicio de una voluntad
desviada de la Administracin.
No obstante, la jurisprudencia ha dotado a la tcnica de la desviacin de poder de carcter
subsidiario, invocable cuando no haya aparecido otro motivo de enjuiciamiento preferente, como es el
incumplimiento de preceptos de orden jurdico.

25

b) La fiscalizacin de los hechos determinantes

Como ha sealado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el ejercicio de las
potestades administrativas pueden ser objeto del adecuado control jurisdiccional a travs del
control de los hechos determinantes, que en su misma existencia y caractersticas escapan a toda
discrecionalidad, al ser los hechos tal y como la realidad los exterioriza, sin que le sea dado a
la Administracin desfigurarlos o inventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su
valoracin de acuerdo con la finalidad de la norma habilitante
No puede quedar al arbitrio de la Administracin determinar si un hecho se ha cumplido o no,
o considerar que algo ha ocurrido si realmente no ha sido as. Los hechos no se interpretan sino
que se califican y comprueban. El rgano jurisdiccional adems de comprobar la veracidad de
los hechos, habr de valorar si la decisin administrativa guarda coherencia lgica con aquellos.
Si se aprecia una incongruencia o discordancia de la solucin lgica elegida con la situacin
fctica, tal decisin resultar viciada por infringir el ordenamiento jurdico y, ms en
concreto, el principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
c) El control por los principios generales del Derecho
La Administracin no slo est sujeta a la ley sino tambin al Derecho -artculo 103, apartado
1, CE-, es decir, a algo distinto de la ley y que se identifica con los principios generales del
Derecho.
La Administracin en el ejercicio de sus potestades discrecionales est sometida al control
de legalidad de los principios generales del Derecho.
stos son la atmsfera en que se desarrolla la vida jurdica, el oxgeno que respiran
las normas. Informan todo el ordenamiento jurdico artculo 1.4, Ttulo Preliminar del Cdigo
Civil- y, consecuentemente, a las normas habilitantes de las potestades discrecionales.
El examen de la jurisprudencia de los ltimos aos permite apreciar la utilizacin usual de
los principios de interdiccin de la arbitrariedad y los de razonabilidad y proporcionalidad.
+El principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos
Como ha apuntado el TS, la Administracin debe actuar racionalmente, de acuerdo con la
garanta constitucional de la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos (artculo 9,
apartado 3, CE). Este principio aspira a evitar que se traspasen los lmites racionales de la
discrecionalidad y que la Administracin se convierta en fuente de decisiones que no resulten
justificadas.
En este punto el examen de la motivacin es esencial. Las resoluciones administrativas
que inciden sobre derechos o intereses deben estar suficientemente motivadas. Los motivos no
pueden ser cualesquiera, sino que deben ser razones concretas ajustadas a la realidad,
objetivamente fundadas y susceptibles de ser comprendidas por los ciudadanos, no meras
manifestaciones genricas de voluntad o simple capricho (T.R. FERNNDEZ).
El TS considera que la discrecionalidad debe hallarse cubierta por motivaciones suficientes
y considerables. Esto supone una garanta para el administrado que podr impugnar, en su caso,
el acto, con posibilidad de crtica de los argumentos en que se funda, constituyendo por ello
una medida instrumental para que se conozcan las razones de la voluntad de la Administracin.
Los Tribunales podrn ejercer, as, un juicio de razonabilidad sobre los criterios que sirven de
base a la decisin adoptada, para determinar si ha incurrido o no en arbitrariedad.
26

 Los Tribunales ejercen, as, no slo un control formal, comprobando la existencia de

motivacin efectiva, sino tambin una fiscalizacin de orden material, esto es, mediante un
examen material o de fondo de la entidad y de la consistencia de la motivacin, en cuanto
explicacin razonada de la decisin discrecional.
+Principio de proporcionalidad
El ejercicio de las potestades discrecionales, que inciden en la esfera jurdica de los
particulares, debe realizarse, igualmente, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Ello
supone que la actuacin administrativa debe ser til, necesaria y proporcionada (en sentido
estricto).
En primer trmino, el criterio de la utilidad determina que las restricciones administrativas a
los derechos y libertades deben servir al fin de la norma habilitante. De otra parte, la
limitacin es necesaria cuando no llega ms all de lo indispensable y no pueda conseguirse el
efecto pretendido con un medio menos restrictivo.
Finalmente, la Administracin debe realizar una adecuada ponderacin de los bienes e intereses
en presencia (proporcionalidad en sentido estricto): de un lado, los intereses particulares
del administrado y, de otro, los intereses pblicos en presencia: La restriccin ser proporcionada
(en sentido estricto) si de su adopcin se derivan ms beneficios para el inters general que
perjuicios al inters particular afectado. En todo caso, en esta valoracin de intereses en
conflicto, el TS ha afirmado la superioridad de los intereses que corresponden a la seguridad
general y al bienestar pblico.
+Principio de proteccin de la confianza legtima
Este principio ampara a los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin. Este
principio hace prevalecer el principio de seguridad jurdica frente al de legalidad en
beneficio del administrado.
El TS indica que (...) ha de ser aplicado, no tan slo cuando se produzca cualquier tipo
de conviccin psicolgica en el particular beneficiado, sino ms bien cuando se basa en
signos externos producidos por la Administracin lo suficientemente concluyentes para que le
induzcan razonablemente a confiar en a legalidad de la actuacin administrativa.
Su aplicacin se produce en aquellos casos en que la Administracin induce al particular
a realizar u omitir una actividad que directa o indirectamente habra de repercutir en su esfera
patrimonial o sus situaciones jurdicas individualizadas.

27

TEMA 4 - ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

Personas jurdica:
d) Privadas
o Sociedades mercantiles: Sociedad annima (SA), sociedad limitada (SL), sociedad
limitada unipersonal (SLU), sociedad cooperativa (S. Coop), etc.
o Sociedades civiles. Responde el patrimonio personal.

e) Pblicas.
o Administraciones territoriales: tienen personalidad jurdica nica, es decir, es caso de
demanda no se debera a ministerio x, si no a la Xunta. Sus competencias son
sobre la generalidad del territorio.

Estado

Comunidades Autnomas (CCAA): 17.

Entidades locales: provincias, diputaciones y municipios.

c) Adm. instrumental/ institucional: competencia propia, nica. Funciones especficas. Ejplo:

Universidad
- Amplia modalidad de entidades

Organismos autnomos: tiene personalidad jurdica, busca una mayor

eficiencia a la hora de realizar una determinada actividad. Por ejemplo:
Segas.

Entidades pblicas empresariales: estn sujetas al derecho administrativo a la

hora de su gestin. Sin embargo, estn sujetas al derecho privado a la hora de
realizar su actividad. Ejplo: AENA, Loteras, Puertos del Estado.

Agencias pblicas: modelo de gestin propio del derecho privado. Por

objetivos. Buscan la autofinanciacin. Ejplo: AEMET

Fundacin pblica: una fundacin es el patrimonio inscrito a un fin. Un

ejemplo de estas fundaciones pblicas son las sociedades mercantiles
pblicas. Se nutren mayoritariamente de aportaciones pblicas.

Entidad singular: son las que no encajaran en ninguna de las anteriores.

Habra que analizar caso por caso para saber si entran dentro de este grupo.

28

Tienen un rgimen propio y especfico. Ejplo: Entidades gestoras de la

Seguridad Social.
o Adm. corporativa (corporacin de derecho pblico): entidad de inters pblico
gestionada por los propios interesados. Aunque parezca raro, sus resoluciones
pueden ser actos administrativos. Un ejemplo es el colegio de abogados.
o Adm. independientes: entidad pblica que gestiona un sector de la actividad
siguiendo criterios de carcter econmico, no poltico. Ejplo: CNC, Comisin
Nacional de la Energa, CNMV.
o Org. Constitucionales: carcter institucional pero no poltico. Ejemplos claros son el
Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional, el Congreso General del Poder
Judicial, etc.
Todos estos modelos de entidad mencionados tienen personalidad jurdica propia.

29

TEMA 5 - EL ACTO ADMINISTRATIVO

5.1 - Concepto de acto administrativo

+Concepto amplio: Es todo acto jurdico dictado por la Administracin y sometido al Derecho
administrativo.
-Excluye:
Aqullas actuaciones que no sean jurdicas o materiales, ya que todo acto administrativo debe regirse
por el Derecho material (Derecho material o formal, es el opuesto al procesal) subordinado al
Derecho de la Administracin.
Actos de los administrados (personas privadas). Aunque se rija por el Derecho administrativo, la
solicitud de la iniciacin de un expediente o un recurso no son actos administrativos. No obstante,
existen casos en los que las personas privadas ejercen actos por delegacin de la Administracin (por
ejemplo las sanciones impuestas por los Colegios profesionales a sus colegiados), que se conisderan
administrativos en el sentido procesal, si bien no son actos administrativos stricto sensu, por no
seguir los mismos procedimietos.
Actos de la Administracin no sometidos a Derecho administrativo (Derecho laboral, civil, etc.). En
este apartado entran los realizados habitualmente por, por ejemplo, las sociedades mercantiles de
titularidad pblica, que se encuentran sometidas a Derecho privado, por lo que sus actos no son
administrativos a ningn efecto.
-Incluye:
Reglamentos
Actos bilaterales, como contratos o convenios en los que la Administracin es parte.
Actos internos, que son los realizados por la Administracin respecto a su propia organizacin, que
no afectan a terceros.

+Concepto estricto: Acto administrativo es toda decisin unilateral sometida al Derecho administrativo que
ejecutivamente crea, modifica o extingue una relacin jurdica subjetiva, ejercitando una potestad
administrativa a travs del procedimiento legalmente establecido.

30

5.2 - Caracteres del Derecho administrativo

5.2.1 - Es una decisin:
+Es un acto administrativo aquel acto de decisin que crea, modifica o extingue una relacin jurdica
subjetiva, por lo que aqullas modalidades que expresan declaraciones de conocimiento, juicio o valoracin
y deseo o propuesta no son actos administativos. Por lo tanto, no son actos de conocimiento:
-Los actos de deseo: Es el caso de las propuestas de resolucin que el rgano instructor eleva para su
consolidacin al rgano competente para tomar la decisin.
-Los actos de conocimiento: En este supuesto encontramos actas, actos de informacin, certificaciones,
registro de ttulos, etc. son actos que simplemente declaran cierta informacin, sin alterarla ni crearla.
-Los actos de juicio: Aqullos que emiten informes, calificaciones y evaluaciones a efectos de ascenso,
rendicin de cuentas o actos de fiscalizacin. Califican informacin, como en el caso anterior tampoco
modifican nada.

+La voluntad de la Administracin se contiene en la "resolucin", el art. 89 de la LRJPAC dice que "la
resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aqullas otras derivadas del mismo".
+El art. 107.1 de la LRJPAC establece que no se considerarn actos administrativos los "actos de trmite",
que son todos aqullos de carcter instrumental que inician o instruyen el procedimiento. Al no ser actos
administrativos no son susceptibles de recurso, al menos no de recurso dirigido especficamente contra ellos.
Una excepcin contenida en el art. 107 LRJPAC es la posibilidad de recurso contra los actos de trmite que
deciden sobre el fondo del asunto, que determinan la imposibilidad de continuar con el proceso, de modo que
de ser irrecurribles podra producir indefensin y perjuicios irreparables a derechos e intereses legtimos.
+Tampoco sern actos administrativos las actuaciones de ejecucin de las resoluciones (art. 93 LRJPAC):
Las Administraciones pblicas no iniciarn ninguna acutacin material de ejecucin de resoluciones que
limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de
fundamento. Por lo tanto, no son actos administrativos porque no los actos de ejecucin no crean, modifican
o extinguen ninguna relacin jurdica, sino que hacen efectiva la situacin jurdica que ha creado un acto
anterior. Procesalmente, se inadmitir un recurso presentado contra un acto de ejecucin.

5.2.2 - Es una decisin unilateral:

+Dicha decisin unilateral viene dada por parte de la Administracin, sin que medie acuerdo de voluntades.
+En consecuencia, no son actos administrativos los contratos celebrados por la Administracin. Esto
determina que se regirn por una Ley diferente a los actos: mientras stos se rigen por la LRJPAC, los
contratos celebrados por la Administracin se regirn por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Pblico. En cualquier caso, existen casos "fronterizos", que no queda claro si se trata de un acto o un
contrato, como es el caso de las concesiones de dominio pbico o las subvenciones, puesto que aunque son
decisiones unilaterales requieren aceptacin o colaboracin por parte del interesado.

31

5.2.3 - Es una decisin sometida al Derecho administrativo:

+No son actos administrativos todos aqullos actos realizados por sociedades mercantiles de titularidad
pblica, por hallarse sometidas a derecho privado (civil, mercantil, laboral, etc.).

+En cambio, s son actos administrativos las decisiones de entes o personas ajenas a la Administracin pero
que actan sometidas al Derecho administrativo, como es el caso de las concesiones de servicios pblicos o
actos de rganos del Estado no integrados en la Administracin (tribunal de cuentas, Congreso, Senado,
Defensor del Pueblo, etc.)

5.2.4 - Es una decisin ejecutiva y ejecutoria:

+Ejecutividad: Cualidad de los actos administrativos por la cual se presumen vlidos y producen efectos
desde la fecha en que se dictan (art. 57.1 LRJPAC), salvo que se disponga y comunique a los afectados la
eficacia demorada (art. 52 LRJPAC). En consecuencia, es el particular quien debe impugnar el acto,
probando su ilegalidad; hasta entonces, el acto es vlido y produce efectos.
-Agravante: La interposicin de recursos no supone la ejecucin del acto impugnado, salvo en los casos y
con las condiciones establecidas en el art. 111 de la LRJPAC (que la ejecucin pudiera causar perjuicios

de imposible o difcil reparacin o que la impugnacin se fundamente en causas de nulidad de pleno

derecho contenidas en el art. 62.1 LRJPAC).
-Retroactividad: Solo puede tener lugar con carcter excepcional con otorgamiento expreso y
siempre y cuando no suponga un perjuicio a la seguridad jurdica por medio de efectos perjudiciales
causados a posteriori.
+Ejecutoriedad: Cualdidad de los actos administrativos en virtud de la cual la Adminstracin puede
forzar su cumplimiento sin necesidad de acudir al rgani judicial (arts. 94-101 LRJPAC).

5.2.5 - Es una decisin adoptada en ejercicio de una potestad:

+Todo acto que restrinja o vulnere de algn modo las libertades y derechos de la ciudadana solo
podr realizarse con una habilitacin legal previa.
+Esta potestad para realizar actos es distinta a la potestad reglamentaria: mientras los reglamentos
tienen vocacin de permanencia, el acto es para un supuesto concreto, desapareciendo una vez
cumple su cometido, etc. (remisin al tema del reglamento).
+Esta potestad no debe confundirse con un privilegio, puesto que el acto debe estar orientado a la
finalidad abstracta que le otorgue el ordenamiento, ya que si la potestad se ejerce con una finalidad
distinta a la otorgada, se trata de un vicio de desviacin de poder, aunque dicha diferenciacin sea
bienintencionada.
+Control jurisdiccional de las potestades (regladas y discrecionales): remisin al tema 3.

32

5.2.6 - Es una decisin adoptada a travs de un procedimiento legalmente establecido:

+El art. 105 CE establece una reserva de Ley: "la Ley regular: c) El procedimiento a travs del
cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado.".
+Este procedimiento est contenido en el Ttulo VI de la LRJPAC (arts. 68-101):
1. Introduccin.
Podemos definir el procedimiento administrativo como el cauce formal a travs del cual se deben producir los
actos y las disposiciones administrativas. En nuestro sistema jurdico es una institucin constitucionalmente
garantizada, segn lo dispuesto en el art. 105 (La ley regular el procedimiento a travs del cual deben
producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia ).
A diferencia del procedimiento judicial, estrictamente garantista, el procedimiento administrativo cumple, adems,
la doble finalidad de eficacia (acierto de la decisin administrativa, especialmente en relacin con la actividad
discrecional, que no se concreta en una simple aplicacin del Derecho sino que debe realizarse como una
actividad al servicio de los intereses generales) y participacin (a travs, sobre todo, del trmite de audiencia al
interesado, que no slo es un requisito formal, sino que sirve para la necesaria determinacin de los intereses en
presencia y la definicin de lo que sean, en cada caso concreto, los intereses generales).
Una segunda y fundamental diferencia entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo viene
determinada por la posicin del juez en el primero frente a la posicin de la Administracin en el segundo caso.
As, si el juez es en el proceso un rgano independiente encargado slo de declarar la solucin jurdicamente
correcta al conflicto de intereses suscitado entre las partes (demandante y demandado); por el contrario, en el
procedimiento administrativo la Administracin es simultneamente juez (porque va a decidir) y parte. Pues
bien, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn (en adelante,LRJPAC) regula el procedimiento administrativo comn
diseando un modelo bsico de procedimiento administrativo aun cuando las normas sectoriales (y tambin las de
desarrollo de la propia LRJPAC como, por ejemplo, en materia sancionadora o de responsabilidad administrativa)
podrn establecer procedimientos especficos para el concreto mbito de actividad sobre el que se proyectan.

2. Los principios del procedimiento administrativo.

Se analizan a continuacin algunos principios informadores del procedimiento, sobre todo en su fase de
instruccin, que el legislador ha salpicado a lo largo de la Ley 30/1992: la contradiccin, la oficialidad y el
antiformalismo.

A. Principio de contradiccin.
Definido como la posibilidad de hacerse valer todos los intereses en juego, y de que tales intereses sean
adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisin definitiva
(GARCA DE ENTERRA), este principio tiene diversas manifestaciones en el procedimiento administrativo,
entre otras:
-El derecho de audiencia, en la doble vertiente de derecho de las partes a ser odas y a conocer todos los materiales
de hecho y de derecho susceptibles de incidir en la resolucin final (art.84 LRJPAC).
-La prctica de pruebas: los interesados tienen derecho a acreditar por cualquier medio de prueba admisible en
Derecho los hechos relevantes para la decisin administrativa; el instructor del procedimiento slo podr rechazar
la prueba propuesta por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolucin motivada (art.80 LRJPAC).

33

B. Principio de oficialidad.
Este principio es consecuencia de la peculiar posicin de la Administracin en el procedimiento, en su doble
cualidad de juez y parte, y se traduce en dos efectos fundamentales: la indisponibilidad del objeto y la
indisponibilidad de la instruccin del procedimiento.
Referida al objeto del procedimiento, la indisponibilidad va unida al carcter servicial o vicarial de la
Administracin Pblica en el Estado de derecho. El sometimiento al principio de legalidad de la actuacin
administrativa, por un lado, y el carcter vicarial o servicial de la Administracin, que acta representando a
los intereses generales o en nombre de la colectividad, impiden que la determinacin del objeto del
procedimiento quede abandonada a las partes, en otras palabras, el objeto del procedimiento no tendr que
restringirse a las cuestiones suscitadas por las partes (como sucede en el proceso civil, por ejemplo, como
consecuencia del llamado principio de congruencia).
Como regla general, la resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas
por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo (Art.89 LRJPAC).
La excepcin se halla en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, en los que la resolucin ser
congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial
y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Se trata de la prohibicin de reformatio in pejus.
El principio de oficialidad, referido a la instruccin del procedimiento, aparece claramente reflejado en la
LRJPAC, cuando establece que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en
todos sus trmites (Art.74 LRJPAC),acordndose en un solo acto todos aqullos que, por su naturaleza,
admitan una impulsin simultnea (Art.75 LRJPAC).
De ah tambin que las actuaciones de los interesados estn sujetas a plazo, de carcter preclusivo,
declarndoseles decados en su derecho al trmite correspondiente de no cumplimentarlo en plazo (Art.76
LRJPAC).
Correlativamente, pesa sobre el instructor la carga de realizar todos los actos de instruccin necesarios para
la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolucin (art.78 LRJPAC).
En este marco cobra relevancia la declaracin genrica, aunque ms terica que prctica, de que los titulares
de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones pblicas que tuviesen a su
cargo la resolucin de los asuntos sern responsables directos de su tramitacin, so pena de sancin
disciplinaria, y adoptarn las medidas oportunas para remover los obstculos que impidan, dificulten o
retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legtimos,
disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitacin de los procedimientos.

C. Principio pro actione.

Se trata de una manifestacin tanto del carcter antiformalista que inspira el procedimiento como del derecho
a la tutela judicial consagrado en el art. 24 .1 de la Constitucin espaola de 1978, que exige mantener la
accin o favorecer el buen curso de los acontecimientos a lo largo del procedimiento administrativo. Es un
principio interpretativo, es decir, debe guiar las decisiones de la Administracin y de los tribunales,
procurando interpretar las normas procedimentales en el sentido ms favorable al ejercicio de los derechos.

34

En la LRJPAC existen manifestaciones expresas de este principio, por ejemplo:

La obligacin para la Administracin de tramitar los recursos mal calificados si es posible deducir su
verdadero carcter; la exigencia de advertencia previa a la caducidad del procedimiento en caso de que est
paralizado por causa imputable al interesado; la previsin de un plazo para subsanar la solicitud o cualquier
acto de los interesados en el procedimiento; la admisin de las actuaciones de los interesados el mismo da
en que se le notifique la declaracin de haber decado en su derecho al trmite por incumplimiento de los
plazos establecidos; privar de eficacia invalidante a los vicios formales salvo cuando tengan carcter esencial
o produzcan indefensin.
D. Principio de publicidad y transparencia.
Se trata en esta ocasin de favorecer el ejercicio de los derechos de participacin y defensa de los interesados
en el procedimiento y, an ms, de contar con la opinin de cualquier ciudadano que quiera aportar algo
sobre la cuestin, como manifestacin del principio democrtico que califica al Estado consagrado en la
Constitucin. Una de sus principales manifestaciones es el reconocimiento de una serie de derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones pblicas (regulado en el art.35 LRJPAC), como por
ejemplo:
-El derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que
tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
-El derecho a obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar,
-El derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones pblicas (que se regula en el art. 37
LRJPAC).
Manifestacin de la publicidad es tambin la previsin de un trmite, casi siempre potestativo, de
informacin pblica, en el que a travs de la publicacin en los diarios oficiales se pone el expediente de
manifiesto a los ciudadanos para que puedan hacer aportaciones si lo estiman conveniente.
3. Las fases del procedimiento administrativo.
Muy brevemente, y con carcter general, puede estructurarse el procedimiento administrativo en tres grandes
fases: la iniciacin, la instruccin y la terminacin. Con carcter previo, es decir, antes de que formalmente se d
por iniciado un procedimiento, es posible encontrar actuaciones administrativas diversas, bien orientadas a valorar
la conveniencia de iniciar el procedimiento, bien a adoptar las medidas provisionales que se estimen oportunas
para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer de tramitarse el procedimiento (art.72 LRJPAC).

A. Iniciacin.
El inicio del procedimiento puede producirse de oficio, es decir, mediante acuerdo de iniciacin del rgano
competente, o a instancia de parte interesada, siendo en este caso necesario presentar formalmente una solicitud
con los requisitos y en el lugar y tiempo previsto en las leyes (Arts. 70.71 LRJPAC).
La LRJPAC incorpora en su artculo 31 un concepto de interesado identificando a aquellos sujetos que tienen
derecho a participar en un procedimiento: bien, porque lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legtimos; bien, porque les pueda afectar en sus derechos la decisin que se tome en el procedimiento aunque no
hayan instado su iniciacin; bien, porque pueda afectar a sus intereses legtimos y se personen en el
procedimiento.En lo que atae a la capacidad de obrar y a la representacin, los artculos 30 y 32,
respectivamente, de la LRJPAC contienen una regulacin expresa sobre ambos extremos.

35

B. Instruccin.
Se recogen en esta fase una serie de actuaciones encaminadas a que la Administracin disponga de todos los
elementos de juicio necesarios para la adecuada resolucin del procedimiento (es decir, desarrollo de las
actuaciones necesarias para la determinacin,conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los
cuales deba pronunciarse la resolucin). De ah que se prevean actuaciones diversas, como las siguientes:
-Participacin de los interesados, a travs de los trmites de alegaciones y audiencia, siendo especialmente
importante el trmite de informacin pblica para asegurar la llamada al procedimiento a los interesados que
no lo hayan iniciado y que sean desconocidos para la Administracin.
-Peticin de informes sobre cuestiones relacionadas con el procedimiento, con carcter facultativo o
preceptivo (segn las normas dispongan su solicitud voluntaria u obligatoria), y de eficacia vinculante o no
vinculante (dependiendo de que su contenido deba ser tenido en cuenta por la Administracin). Con carcter
general, los informes sern facultativos y no vinculantes (art.83 LRJPAC).
-Aportacin de pruebas sobre los hechos relevantes para la decisin.
C. Terminacin.
El modo normal de finalizar un procedimiento es la resolucin, que contendr la decisin, y los recursos que
procedan contra la misma. Adems, deber constar la motivacin en los siguientes casos (art.54 LRJPAC):
-Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
-Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de actos administrativos, reclamaciones previas a la
va judicial y procedimientos de arbitraje.
-Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos.
-Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta.
-Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
-Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en virtud de
disposicin legal o reglamentaria expresa.
Ello no significa que puedan existir resoluciones carentes de motivacin, lo cual ira en contra del principio
de interdiccin de la arbitrariedad que consagra la propia Constitucin. La lectura correcta de la previsin de
supuestos tasados en lo que la motivacin debe constar en la resolucin ser que en todos los dems casos la
motivacin no tiene que exteriorizarse.
La resolucin es acto obligado, por disposicin legal: la Administracin est obligada a resolver en todos los
procedimientos, incluso cuando se produzcan supuestos de terminacin anormal del procedimiento, esto es,
en los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad, desistimiento o desaparicin sobrevenida del
objeto del procedimiento, en los que la resolucin consistir en la declaracin de las circunstancias que
concurran en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.
Pese a la claridad de las normas que imponen la obligacin de resolver, la realidad muestra que un alto
nmero de procedimientos se saldan con el silencio de laAdministracin. De ah la justificacin de la tcnica
del silencio administrativo, clsica en el ordenamiento jurdico espaol, creada y aplicada como garanta
del ciudadano frente a la indolencia administrativa (REMISIN).

36

Junto a lo anteriormente expuesto pueden sealarse otros modos de finalizacin de los procedimientos,
denominados por algunos autores como anormales para hacer hincapi en la forma regular de terminar el
procedimiento mediante resolucin administrativa, que son:
-El desistimiento, o declaracin de voluntad del interesado en poner fin al procedimiento, que no impide su
reinicio en cualquier otro momento, mientras perviva el derecho o inters legtimo que lo motiv (Arts.90-91
LRJPAC).
-La renuncia del derecho subjetivo esgrimido en el procedimiento, declarndose extinguido ste sin que
pueda reiniciarse en momento ulterior.
-La caducidad del procedimiento cuando se produzca la paralizacin del mismo por inactividad del
interesado, cuando el procedimiento se haya iniciado a instancia de parte, mediando siempre la advertencia
previa de la Administracin(Art.92 LRJPAC).

+Art. 53.1 LRJPAC: "Los actos administrativos que dicten las Adminstraciones Pblicas se
producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido".

+Art. 62.1 LRJPAC: "Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno dercho en los
casos siguientes: e) Los dictados prescindiendo total o absolutamente del procedimiento legalmente
establecido...".

5.3 - ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

5.3.1 - Competencia:

+Art. 53 LRJPAC: "1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones pblicas, bien de
oficio o bien a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al
procedimiento establecido".

-Competencia: Es la medida en que se puede ejercer una potestad que tiene atribuda un rgano de
la Administracin (STS 10/11/1992). Consiste en un conjunto de atribuciones otorgadas a un rgano
administrativo dentro de la estructura orgnica de la Administracin Pblica.

37

-Exigencias:
Atribucin: En virtud del art. 12 LRJPAC, la competencia es irrenunciable y se ejercer
precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuda como propia, salvo en
los casos de delegacin o avociacin cuando se efecten en los trminos previstos en la
LRJPAC u otras leyes.

Existen diversos criterios de atribucin:

Competencia material: El contenido del acto ha de observar las condiciones para

ejercer esa potestad que establece la norma (un rgano solo puede actuar en materias
que le han sido otorgadas por el ordenamiento). Los actos dictados por un gano
incompetente por razn de materia son nulos de pleno derech (62.1.b).

Criterio territorial: La competencia de un rgano se ve limitada a una demarcacin

territoral concreta, fuera de sta, sus actos son nulos de pleno derecho (62.1.b)

Criterio temporal: Aqullos actos cuyos trmites se realicen fuera del plazo
establecido sern anulables (63.3 LRJPAC)

Criterio de competencia jerrquica: Es anulable cualquier infraccin del

ordenamiento jurdico realizada por un rgano incompetente sobre la materia que no
tuviera la potestad de ejercerlo debido a su posicin jerrquica, es decir, porque la
competencia corresponda a uno superior o inferior (arts. 63.3 y 12.3 LRJPAC).

Alteraciones que afectan a la titularidad y al ejercicio: En virtud de stas, la competencia

pasa a corresponder a otro rgano, que en consecuencia tambin la ejerce. Distinguimos
entre:

Descentralizacin: Transferencia de competencias a nivel interterritorial en virtud de

una ley.

Desconcentracin: Transferencia de competencias a nivel interorgnica en virtud del

art. 12.2 LRJPAC, que trata de la desconcentracin por dependencia jerrquica.

38

 Alteraciones que afectan al ejercicio: La titularidad no se traspasa, solo se legitima

provisionalmente a otro rgano para ejercerla. Distinguimos entre:

Delegacin de competencias: En virtud del art. 13 LRJPAC, la delegacin de

competencias se da entre rganos de la misma Administracin o con endidades de
Derecho pblico vinculadas o dependientes. Las resoluciones se consideran dictadas
por el rgano que delega, llamado delegante, y en ellas debe constar expresamente la
delegacin, que ser revocable en cualquier momento. El art. 13.2 LRJPAC establece
una serie de prohibicones (asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del
Estado, Presidencia del Gobierno de la Nacin, Cortes Generales, Presidencias de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas y Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas; adopcin de disposiciones de carcter general;
resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos
objeto de recurso; las materias que queden vedadas a dicha delegacin por norma
con rango de Ley).

La avocacin: En virtud del art. 14 LRJPAC, se distinguen dos casos:

1) Para recuperar un asunto previamente delegado (solo un asunto, a diferencia de
la revocacin de la delegacin que recupera todos los asuntos delegados). Solo el
delegante puede avocarlo.
2) Sin que haya existido previa delegacin, se atrae el asunto que est conociendo
un rgano dependiente, siendo quien avoca el superior jerrquico.

La motivacin en cualquier caso son circunstancias de ndole tcnica,

econmica, social, jurdica o territorial.

Otras alteraciones que no afectan ni a la titularidad ni al ejercicio:

Delegacin de firma (art. 16 LRJPAC): En ella no se altera la competencia, pues solo se

delega la firma, pero aun as debe hacerse constar en los actos y resoluciones la autoridad de
la que procede, aunque no es necesaria la publicacin de la delegacin de firma. Est
prohibida esta delegacin en resoluciones de carcter sancionador.

Encomienda de gestin (art. 15 LRJPAC): La realizacin de actividades de carcter material,

tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de las Entidades de
derecho pblico podr ser encomendada a otros rganos o Entidades de la misma o de
distinta Administracin, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos
idneos para su desempeo. No altera la competencia, y deber publicarse en el Diario
oficial correspondiente. Si el destinatario es una persona fsica o una jurdica pero sujeta a
dcho. privado, la regulacin ser la correspondiente a contratos con el Estado.

Sustitucin por suplencia (art. 17 LRJPAC): Los titulares de los rganos administrativos
podrn ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por
quien designe el rgano competente para el nombramiento de aqullos. Si no se designa
suplente, la competencia del rgano administrativo se ejercer por quien designe el rgano
administrativo inmediato de quien dependa.
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Investidura:

La persona que acta como titular de un rgano debe encontrarse legalmente adscrita al mismo. Vicios:

Funcionario de hecho/usurpador de funciones: El funcionario de hecho se caracteriza por una

investidura irregular pero admisible, por lo que la doctrina y la jurisprudencia tratan de dar validez a
sus actos a pesar de dicha irregularidad. Cuando la admisibilidad de la investidura no se da, se
considera a la persona no un funcionario de hecho sino un usurpador, y sus actos son nulos de pleno
derecho.

La anulacin del nombramiento de un funcionario por estar viciado producir la anulabilidad de sus
actos.

Tambin son anulables la anticipacin o prolongacin de funciones (artculo 63.3 LRJPAC).

Imparcialidad:

Abstencin (art. 28 LRJPAC): Cuando concurran las causas contenidas en el prrafo 2, la autoridad
afectada debern abstenerse, no siendo competentes para conocer el asunto tratado, debiendo comunicar la
incompatibilidad al inmediato superior. La actuacin cuando concurran motivos de abstencin no
implicarn necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido, al respecto el TS establece
en su jurisprudencia que es necesario que la actuacin del sujeto (que debera haberse abstenido) haya
influido decisivamente en la formacin de voluntad del rgano."

Recusacin (art. 29 LRJPAC): Cuando se den los motivos de abstencin y el afectado no proceda en
consecuencia, se podr iniciar la recusacin a instancia de parte, en cualquier momento del proceso,
debiendo la persona que se busca recusar dar cuenta a su superior de los motivos que se alegan para
retirarla.

Motivos de abstencin y recusacin (art.28.2 LRJPAC):

Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de
aqul ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con
algn interesado.

Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y
tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la
representacin o el mandato.

Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado
anterior.

Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.

Vlida constitucin y vlida formacin de voluntad: Para que el acto sea vlido deben concordar las reglas que
regulan su constitucin y la formacin de voluntad de los rganos colegiados (Art. 26 LRJPAC). Siguiendo
esto, aquellos actos que se realicen prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido o
de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados
son nulos (62.1.e LRJPAC).

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5.3.2 - Causa:
+El acto administrativo se ha dictado por la necesidad que hay de comprobar cuales son los presupuestos
fcticos o los supuestos de hecho previstos en la norma, es decir, si el acto cumple todos los requisitos de
validez.
-Posibles vicios relativos a la causa:
Inexistencia de la causa: Cuando no se dan los presupuestos fcticos que prev la norma. Ejemplo:
traslado de un funcionario sin que haya vacante, requisito que exige la norma.Art. 62.1 f: sern nulos
los actos de las AAPP contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o
derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisicin.
Causa ilcita: Presupuestos fcticos que no se ajustan a los criterios descritos en la norma. Ejemplo:
declaracin de ruina de un edificio cuando repararlo no supone + del 50% de su valor. En estos casos
incurre la anulabilidad (actos de la administracin que incurren en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico).

5.3.3 - Fin:
+Los actos administrativos buscan evitar la desviacin de poder por esto mismo deben adecuarse al
ordenamiento jurdico y a sus fines. De este modo el acto debe adecuarse a los fines buscados en el uso de
esa potestad.
+La desviacin de poder se producira cuando hay esa divergencia entre la finalidad del acto y su potestad.
Ejemplo: el traslado de los funcionarios es para mejorar el servicio y lograr una mayor eficacia
administrativa. Todo traslado que no obedezca a esa finalidad ser anulable.
+Diferenciamos:
-Causa: se traslada al funcionario porque hay una vacante.
-Fin: se traslada para mejorar el servicio. Si se traslada como castigo hay una desviacin del fin.

5.3.4 - Contenido:
+Artculo 53.2 LRJPAC: El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico.
+Contenido de los actos:
-Normal o necesario: Lo individualiza o diferencia respecto a otros actos similares, constituye el elemento
identificativo del acto (un acto expropiatorio contiene una privacin singular de bienes o derechos; un acto que
otorga una concesin de dominio pblico contiene el derecho a utilizar de modo privativo el dominio pblico).
-Implcito: No es expreso sino que se sobrentiende, ya que el ordenamiento lo presume en todos los de esa
especie. Por ejemplo, la resolucin que nombra a un alto cargo tiene contenido implcitamente temporal: ste ser
cesado cuando se pierda la confianza que provoc su nombramiento.
-Eventual o accesorio: Estas medidas accesorias (clusulas) podrn incluirse en el acto siempre y cuando la norma
autorice expresamente su insercin. Las introduce el rgano autor del acto sobre todo cuando se trata de
potestades discrecionales. Posibilidad de proteger una concesin de dominio pblico. En ellas puede introducirse
condiciones, modos o trminos.

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+ Vicios relativos al contenido:

-Son nulos de pleno derecho los actos que tengan un contenido imposible (Artculo 62.1 LRJPAC).
Imposibilidad fsica: No puede darse por motivos naturales, como por ejemplo una sancin impuesta
a un ciudadano ya muerto.
Imposibilidad jurdica: No puede darse porque no existe una va de derecho o procesal posible, por
ejemplo una expropiacin por el Estado de bienes de Estado.

-Son nulos de pleno derecho los actos que lesionen derechos o libertades susceptibles de amparo
constitucional (62.1 a). Un ejemplo sera una orden de entrada a un domicilio sin autoizacin judicial.

-Son anulables los actos que incurran en otras infracciones del ordenamiento jurdico (63 LRJPAC). Cuando
la ilegalidad provenga de una clusula eventual o accesoria: segn la nulidad parcial la nulidad/anulabilidad
del acto no implicar la de las partes independientes salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin
ella el acto administrativo no se hubiera dictado. Por tanto, se considerar como no puesta salvo que ese
elemento accesorio fuera determinante para tomar la decisin (principio de favor acti).

+ Subsanacin de actos administrativos:

-Convalidacin: Es aplicable solo a los actos anulables, mediante la subsanacin de los vicios en los que
hubieran incurrido. Por ejemplo, en virtud del art. 67.3 LJPAC, si el vicio era de incompetencia se subsanar
cuando lo dicte el rgano competente si es superior jerrquicamente al que lo dict.

-Conversin: Los actos nulos o anulables que contengan actos constitutivos de otro producirn los
efectos de ese otro (art. 65 LRJPAC). Para entenderlo, las semejanzas son ms claras en derecho
civil que administrativo: por ejemplo si estamos hablando de una compraventa en la que no existe
pago de precio la compraventa como tal compraventa es nula, pero si el comprador no tiene que
pagar nada puede que se trate de una donacin. Por tanto la compraventa se convierte en donacin.

-Conservacin: En virtud del art. 66 LRJPAC, el rgano que declare la nulidad o anule unas actuaciones
podr conservar aqullos actos y trmites cuyo contenido no hubiera cambiado si no se hubiera cometido la
sancin. La nulidad de parte de un acto no implica la nulidad de las dems partes del mismo acto o

de otros actos sucesivos independientes del primero

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5.3.5 - Elementos formales:

+Constancia escrita: Los actos administrativos deben manifestarse de forma escrita. El artculo 55 LRJPAC
dice que se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de
expresin y constancia. Esto se debe a que la forma escrita es la nica que asegura la certeza del contenido
y los efectos del acto, adems de la nica que posibilita su motivacin.
+Comunicacin: El rgimen de notificaciones se regula en los artculos 58 al 61 LRJPAC. La notificacin
debe tener un contenido concreto debiendo figurar el lugar de notificacin, el plazo y proceder a su
publicacin en los boletines oficiales. La publicacin se har en los supuestos que establezca la norma
reguladora de un procedimiento y en particular cuando el acto tenga por objeto una pluralidad indeterminada
de personas adems de cuando se trate de actos integrantes de un proceso selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo.
-Notificacin:
1. Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.
2. Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha en que el acto haya sido
dictado, y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va
administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los dems requisitos surtirn efecto a
partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la
resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda.
4. Ser suficiente la notificacin que contenga al menos el texto ntegro de la resolucin, as como el intento de
notificacin debidamente acreditado.
-Prctica de la notificacin:
1. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o
su representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditacin de la notificacin
efectuada se incorporar al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se practicar en el lugar que ste haya
sealado a tal efecto en la solicitud. Si no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio.
3. Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, si este no se encuentra presente, podr hacerse
cargo cualquiera que est en el domicilio. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se intent la notificacin, intento que se repetir por una
sola vez y en una hora distinta dentro de los tres das siguientes.
4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin, se har constar en el expediente, especificndose las
circunstancias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento.
5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio o
bien, intentada la notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln
de edictos del Ayuntamiento en su ltimo domicilio y en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma o de
la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que se proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano
que lo dict. En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la notificacin se efectuar
mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones pblicas podrn establecer otras formas de notificacin complementarias a travs de los restantes
medios de difusin, que no excluirn la obligacin de notificar conforme a los dos prrafos anteriores.

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6. La publicacin, en los trminos del artculo siguiente, sustituir a la notificacin surtiendo sus mismos efectos en los
siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administracin estime
que la notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este
ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo.
En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde
se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
-Publicacin.
1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano competente.
2. La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el punto 2 del artculo 58 exige respecto de las
notificaciones. Ser tambin aplicable a la publicacin lo establecido en el punto 3 del mismo artculo. En los supuestos
de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de forma conjunta los aspectos
coincidentes, especificndose solamente los aspectos individuales de cada acto. Indicacin de notificaciones y
publicaciones. Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la publicacin de un acto
lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin
del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que se establezca, para
conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
+Necesidad de motivacin: Todo acto debe contener la motivacin o indicacin de los hechos y razones jurdicas que
fundamentan la declaracin en aquellos actos que especifica el artculo 54 LRJPAC . La motivacin sirve para poner en
conocimiento las razones sobre las que se funda el acto, siendo un requisito inexcusable. En ciertos casos la motivacin
vendr dada a posteriori, en sede de recurso.

-Debern motivarse, en virtud del art. 54 LRJPAC, los siguientes actos:

Los que limiten derechos o intereses legtimos.
Los que resuelvan revisiones, recursos y reclamaciones.
Los que se separen del criterio de precedentes o dictmenes consultivos.
Suspensin de actos y medidas provisionales.
Los acuerdos de urgencia o ampliacin de plazos.
Los dictados en ejercicio de una potestad discrecional.
Los actos que pongan fin a procedimientos de concurrencia competitiva.
-Remisin a informes o dictmenes (art. 89.5 LRJPAC): La aceptacin de informes o dictmenes servir de
motivacin a la resolucin (acto) cuando se incorporen al texto de la misma.

+Necesidad de congruencia (artculo 89.2 LRJPAC): En los procedimientos tramitados a solicitud del
interesado, la resolucin ser congruente (coherente, razonable, oportuno) con las peticiones formuladas por
ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administracin de incoar (iniciar) de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

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5.3.6 - La revisin de oficio:

+Introduccin
-La Administracin pblica dispone de una potestad de revocacin que le permite revisar de oficio sus
propios actos y disposiciones administrativas. El ejercicio de esta potestad se supedita a la necesidad de
seguir unos procedimientos especficos cuyos trmites varan segn la entidad de la revisin.

-Estas cautelas formales procuran garantizar -en beneficio de la seguridad jurdica- un recto ejercicio de las
facultades de revisin del contenido y efectos de un acto o disposicin administrativa con pleno respeto de
los derechos de los ciudadanos y de las exigencias del inters pblico.

-Esta posibilidad de revisin motu proprio queda limitada cuando por prescripcin de acciones, por el
tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al
derecho de los particulares o a las leyes.

+Revisin de actos y disposiciones nulos (artculo 102 LRJPAC)

-La nulidad de actos administrativos (en los supuestos previstos en el art.62.1 de la LRJPAC) que hayan
puesto fin a la va administrativa o no hayan sido recurridos en plazo y de disposiciones administrativas
afectadas por nulidad radical (art.62.2 de la LRJPAC) podr ser declarada por la propia Administracin sea
por su propia iniciativa o a instancia de parte (en lo que se conoce como accin de nulidad)- siempre que el
mximo rgano consultivo del Estado o de la correspondiente Comunidad Autnoma lo informe previa y
favorablemente.
-La intervencin del mximo rgano consultivo del Estado o de la Comunidad
-Autnoma es, pues, preceptivo y vinculante determinando, en definitiva, la posibilidad de la revocacin en
funcin de si confirma la validez o declara la nulidad del acto o disposicin sujeto a revisin.
-Si la iniciativa parte de la Administracin el transcurso del plazo de tres meses sin dictar resolucin conlleva
la caducidad del procedimiento. Si la revisin es a solicitud de un interesado el transcurso de aqul plazo
(tres meses) implica su desestimacin presunta.
-Asimismo, estas solicitudes podrn ser inadmitidas a trmite (sin necesidad de recabar dictamen del
Consejo de Estado u rgano anlogo) cuando las mismas no se fundamenten en la existencia de una causa de
nulidad, carezcan manifiestamente de fundamento o cuando otras solicitudes sustancialmente anlogas
hubieran sido desestimadas en cuanto al fondo.
-En el caso de declarar la nulidad de una disposicin o acto podr establecerse en la misma resolucin las
indemnizaciones procedentes debindose advertir que ladeclaracin de nulidad de una disposicin
administrativa no impide que subsistan los actos administrativos firmes dictados en su aplicacin.

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+Declaracin de lesividad de actos anulables (artculo 103 de la LRJPAC)

-Los actos anulables (conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de la LRJPAC) que tengan efectos favorables
para los interesados podrn ser declarados lesivos para el inters pblico a fin de que la Administracin
proceda a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
-A instancia de la Administracin son, pues, los juzgados y tribunales quienes acuerdan la anulacin del acto
y determinan las consecuencias que de la misma pudieran derivarse.
-La declaracin de lesividad trmite previo antes de que la Administracin acuda a la Jurisdiccin para
impugnar sus propios actos- no podr adoptarse una vez que hayan transcurrido cuatro aos desde que se
dict el acto administrativo y exigir la audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el acto sujeto a
revisin.
-El transcurso de seis meses desde que se inici el procedimiento sin que se declare la lesividad producir la
caducidad del mismo.
+Revocacin de actos desfavorables para el ciudadano (artculo 105.1 de la LRJPAC)
-Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables siempre que la revocacin no constituya dispensa (derogacin singular de una norma) o
exencin no permitida por las leyes o resulte contraria al principio de igualdad en relacin con los dems
afectados, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
+Rectificacin de errores (artculo 105.2 de la LRJPAC)
-La rectificacin de errores materiales, de hecho o aritmticos cuya apreciacin sea manifiesta y evidente
podr ser ejercitada en cualquier momento.
-Esta correccin no puede alterar el fundamento, sentido o alcance originario del acto administrativo
quedando reducida esta posibilidad a supuestos de correccin de meras equivocaciones de hecho o materiales
sin contenido jurdico.

5.3.7 - La extincin de los actos administrativos:

+La extincin de los efectos del acto administrativo pueden producirse por una multiplicidad de
circunstancias de muy diversa naturaleza. Pueden clasificarse:
-La extincin por razones objetivas: los efectos del acto administrativos pueden desaparecer por la
simple desaparicin de las circunstancias que constituyen su soporte. Los ms importantes de estos
supuestos son los siguientes:
El acto puede extinguirse por el mero hecho de la consumacin de sus efectos.
La extincin puede tambin producirse cuando la eficacia del acto se encuentra limitada de
modo intrnseco y subordinada a la produccin de determinados hechos.
Puede tambin tener lugar en los supuestos de desaparicin definitiva e irreversible del
objeto sobre el que recae o de la personalidad de su destinario.

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-La extincin por conducta o decisin de su destinatario: Los actos de carcter favorable pueden
tambin extinguirse en virtud de una conducta o decisin de su titular.
En virtud de su conducta: tiene lugar en los supuestos de caducidad de las licencias, en caso
de no haberse hecho uso de ellas durante un plazo determinado.
La extincin se produce en los casos de renuncia al derecho que el acto confiere en virtud de
un acto voluntario de su titular.

-La extincin por decisin de rganos pblicos distintos de la Administracin

Por un lado, por anulacin del acto en virtud de las sentencia dictada por un rgano de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
Por otro lado, por imperativo de la Ley que, al modificar el rgimen jurdico de una
determinada materia, puede dejar sin efecto los actos dictados al amparo de la norma que
deroga.

-La extincin por decisin de la Administracin autora del acto.

Revocacin por motivos de legalidad (recurso administrativo y revisin de oficio):La
extincin de la eficacia de los actos puede producirse, tambin, en virtud de una decisin de
la propia Administracin que los dict. Tal decisin, cuando tiene por causa la ilegalidad del
acto, ha de producirse necesariamente en el seno de uno de los procedimientos de control de
dicha legalidad que nuestra legislacin establece: en concreto, la revisin de oficio y el
recurso administrativo.
Revocacin por motivos de oportunidad: Si, cuando un acto administrativo se encuentra
viciado de ilegalidad, la Administracin autora del mismo, con determinados lmites y con
sujecin a determinados procedimientos, puede proceder a su eliminacin. Esto no es as
cuando la extincin del acto pretende basarse en razones de oportunidad o conveniencia.
Una potestad de revocacin basada en puros motivos de oportunidad constituyen una
autentica invitacin a la arbitrariedad, en la medida en que ni la adecuacin y correccin de
las circunstancias de oportunidad es fcilmente controlable por un Tribunal, ni puede existir
garanta alguna eficaz de que dicha potestad se ejerciera con sujecin al principio de
igualdad.
Otros supuestos de revocacin: Revocacin de carcter sancionador, revocaciones por
incumplimiento y reservas de revocacin.

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5.3.8 Ejecucin de los actos administrativos:

La Administracin debe hallarse en condiciones de llevar a prctica su contenido, venciendo la resistencia de
sus destinatarios. As pues, la temtica de la ejecucin se cie a los supuestos de ejecucin forzosa de los
actos.
+La ejecucin forzosa: principios generales: el art. 45 LRJ-PAC, segn el cual las administraciones
pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso podrn proceder, previo apercibimiento, a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo los supuestos en que se suspenda la ejecucin de
acuerdo con la ley o cuando la Constitucin o la Ley exijan la intervencin de los Tribunales.
-La necesaria existencia de un acto administrativo formal como ttulo habilitante de la ejecucin. Es
necesario recordar que un procedimiento ejecutivo no puede iniciarse sin la existencia de un acto
administrativo formal, que declare una obligacin que haya podido ser voluntariamente cumplida por su
destinatario, por haberle sido notificado su contenido. No cabe, pues, la ejecucin forzosa de actos verbales.
Segn el art. 94 LRJ-PAC los actos de las Administraciones publicas sujetos al derecho administrativo
sern inmediatamente ejecutivos salvo lo previsto en los art. 111 y 138, y en aquellos casos en que una
disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior.
-El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinacin suficiente, de manera que la obligacin que
imponga no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores.
-La potestad de ejecucin solo puede actuarse previa notificacin de su iniciacin y con la preceptiva
intimacin de cumplimiento al interesado: el art. 93.2 LRJ-PAC dispone que el rgano que ordene un acto
de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la resolucin que
autorice la actuacin administrativa

+Los medios de ejecucin forzosa:

-El art. 96 LRJ-PAC enumera los cuatro instrumentos que la Administracin puede utilizar para proceder a la
ejecucin forzosa de sus actos.
El apremio sobre el patrimonio: est reservado por la LRJ-PAC a los supuestos en que el acto
administrativo impusiera la obligacin de satisfacer una cantidad liquida.
La ejecucin subsidiaria: El procedimiento de ejecucin subsidiaria consiste en la realizacin de la
conducta que el acto impone por las Administraciones Pblicas, bien por si o a travs de las personas
que determinen, a costa del obligado (art. 98 LRJ-PAC). Su empleo natural es el campo de los actos
que por no ser personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
Las multas coercitivas: La imposicin de obligaciones pecuniarias adicionales a la obligacin
principal establecida por el acto que se ejecuta; obligaciones que pueden reiterarse por periodos de
tiempo con objeto de, mediante su acumulacin, vencer la resistencia del destinatario del acto a
cumplirlo voluntariamente. El rgimen jurdico de las multas coercitivas gira en torno a dos puntos.
Primero, no pueden utilizarse sin ms, sino solo en aquellos casos en que la legislacin sectorial lo
autorice expresamente. Segundo, la reiteracin de estas multas ha de ser por lapsos de tiempo que
sean suficiente para cumplir lo ordenado (art. 99.1).
La compulsin sobre las personas: el medio ms enrgico y decisivo de ejecucin forzosa consiste en
el empleo de la fuerza fsica.

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