ORGANIZACION Y GESTION

DE LA FORMACION PROFESIONAL OCUPACIONAL

Mariano Fernández Enguita

Julio de 1.990

Con la colaboración de Giorgio Franchi, Wilfried Kruse, Eric Pol, Helen Rainbird, Claudio Tagliaferro y

Esteban Villarejo.
 INDICE

INTRODUCCION

1. El decenio de la formación 3

I PARTE: LA EXPERIENCIA EUROPEA 20

2. La formación profesional en Alemania Federal 20

3. La formación profesional en Italia 38

4. La formación ocupacional en Inglaterra y Gales 56

5. La formación profesional continua en Francia 77

6. Recapitulación 95

II PARTE: LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA 112

7. La política gubernamental de F.P.O. 113

8. La F.P.O. en el ámbito autonómico 139

III PARTE: PERSPECTIVAS PARA LA COMUNIDAD 157

9. La formación en el ámbito regional 158

10. El diseño de las ofertas de formación 178

Referencias 191
 1. EL DECENIO DE LA FORMACION

En los últimos años, la formación profesional ocupacional ha conocido por doquier un

desarrollo que no puede dejar de ser calificado de impresionante. Lo que antes apenas era un

pequeño conjunto de enseñanzas y procesos de aprendizaje de origen, características y valor muy

diversos ha pasado a convertirse en un formidable subsistema que crece en número de cursos y

alumnos y en recursos materiales, financieros y humanos empleados mucho más rápidamente que

las enseñanzas regladas, a pesar de que éstas nunca han dejado de hacerlo. En el caso español,

esto ha significado el paso, desde 1.984 a hoy, de menos de cien mil alumnos a cerca de medio

millón. Una idea de la magnitud de este crecimiento puede obtenerse del Cuadro 1.1 1, que pone en

relación las cifras de la formación profesional ocupacional con el empleo, el movimiento laboral y los

flujos del sistema escolar reglado. Lamentablemente, la lentitud en la aparición de las estadísticas de

las enseñanzas regladas no permite llevar las comparaciones hasta 1.987 y 1.988, pero los datos

para 1.986 ya muestran a la formación profesional ocupacional expidiendo más títulos al año que la

formación profesional reglada (aunque, naturalmente, de menor valor económico y social).

Otro indicador es la evolución de los costes imputados a la formación ocupacional. El Cuadro

1.22 ofrece la variación de los mismos entre los años 1.983 y 1.988, en millones de pesetas.

Este crecimiento responde en buena parte al desarrollo de nuevas necesidades estructurales

imprecisa pero profundamente sentidas por las empresas, los trabajadores, las administraciones y

los expertos, pero también a iniciativas políticas no siempre adecuadamente fundadas ni articuladas

y a dinámicas que se autoalimentan a partir de un cierto punto crítico, lo que puede conducir a

desarrollos incontrolados y erráticos. De todo ello trataremos en este primer capítulo.

1Tomado de Fernández Enguita (1.990).

2Datos tomados de M.T.S.S. (1989).
 Al hablar de nuevas necesidades estructurales nos referimos principalmente a los cambios

tecnológicos, las nuevas formas de organización de los procesos de trabajo, la creciente variabilidad

de los mercados de bienes y servicios y la precarización del empleo y el aumento de la movilidad

ocupacional.

Los actuales procesos de innovación y renovación tecnológicas se caracterizan, frente a los

de épocas pasadas, al menos por cinco aspectos. En primer lugar, se trata de tecnologías

notoriamente más complejas cuyo desarrollo, y a veces su utilización, requieren una importante

reserva de fuerza de trabajo altamente cualificada y en constante proceso de actualización y

perfeccionamiento. En segundo lugar, se trata de tecnologías en las que tienen un peso creciente la

manipulación y el procesamiento de la información, aunque con frecuencia no se trate sino de una

acumulación masiva de operaciones simples, y un peso decreciente la energía; dicho de otro modo,

que afectan esencialmente, para bien y para mal, al componente intelectual del trabajo humano,

antes que a su componente físico. En tercer lugar, son tecnologías que atañen fuertemente a los

procesos de trabajo, que constituyen fundamentalmente innovaciones de proceso, más que de

producto, por lo que afectan horizontalmente a un gran número de sectores, actividades y

ocupaciones, mucho más allá de lo que permitiría pensar la simple observación de los cambios

operados en los productos, es decir, en los resultados finales unitarios del trabajo. En cuarto lugar,

son tecnologías con una gran velocidad de maduración y difusión, que pasan rápidamente del

estadio de la investigación fundamental al de desarrollo y al de las aplicaciones productivas y se

extienden velozmente a través de éstas. En quinto lugar, son tecnologías con plazos de

obsolescencia cortos, rápidamente sustituidas por otras nuevas, que apenas llegan a ser dominadas

cuando ya claman por ser reemplazadas y exigen, por tanto, aprendizajes nuevos.

Si consideramos sus consecuencias directas sobre los puestos de trabajo, los efectos
globales de la innovación tecnológica son equívocos o, más bien, duales. Por un lado, crean puestos

de trabajo de alta cualificación y elevan la de otros preexistentes. Por otro, privan a muchos puestos

de trabajo de buena parte de su cualificación al transferir el tratamiento de la información y la toma

de decisiones a las máquinas e instrumentos. El efecto global parece ser, en todo caso, una

polarización de las cualificaciones, es decir, un incremento de los puestos de trabajo de mayor y

menor cualificación en detrimento de los de nivel intermedio; y hay indicios para pensar que ésta es

una polarización a la baja3, si bien no deja de ser un tema altamente complejo y polémico.

Sin embargo, desde el punto de vista de la formación las consecuencias son bastante menos

equívocas y apuntan de manera general hacia la necesidad de una mayor y mejor cualificación de la

fuerza de trabajo. Ello es así por tres razones. Primero, porque el mercado de trabajo es un

mecanismo de ajuste, pero de ajuste ciego, entre las cualificaciones de los trabajadores y las de los

puestos de trabajo. Sólo un sistema de orientación profesional forzosa, cercano a la adscripción

compulsiva de las personas a los puestos de trabajo, podría teóricamente garantizar la satisfacción

de las necesidades del empleo sobre la base de una formación de la fuerza de trabajo estrictamente

planificada en función de aquéllas. Pero tal sistema, aparte de chocar frontalmente con nuestras

ideas sobre las libertades y los derechos individuales, chocaría también con la eficacia reguladora del

mercado en otros aspectos y, a medio plazo, se mostraría igualmente ineficaz en la asignación de la

mano de obra, como lo indica claramente la experiencia de los últimos decenios en la Unión

Soviética y otros países con un sistema centralizado de gestión de la fuerza de trabajo. La política de

formación, por consiguiente, debe basarse en una previsión de las cualificaciones que requerirá el

mercado de trabajo, pero tomándola siempre notablemente al alza, con objeto de dejar espacio tanto

para las necesidades imprevistas como para los inevitables desajustes friccionales.

Segundo, la política de formación no puede ni sebe ser simplemente una política de

3Esa fue la conclusión para España, por ejemplo, de Castells et al. (1986).
respuesta seguidista hacia las demandas reales o presuntas del mercado de trabajo, sino también

una apuesta, parte de una estrategia de cambio con coluntad de explotar las posibilidades de

desarrollo económico, mejora de la calidad de vida y las condiciones de trabajo, mejora de

posiciones en la competencia dentro del mercado mundial y en la división internacional del trabajo,

etc.

Tercero, necesitamos una mayor y mejor cualificación de la fuerza de trabajo en general

porque la política de formación no es simplemente una política de ajuste entre la demanda y la oferta

de cualificaciones, sino también una política activa de intervención en el mercado de trabajo que

debe tomar en consideración las desigualdades que dividen a los individuos dentro de éste y tratar

de compensarlas para garantizar cierto nivel mínimo de igualdad de oportunidades. Ineludiblemente,

cualquier consideración en términos de igualdad, igualdad de oportunidades, política compensatoria,

prioridad de colectivos desaventajados, etc. empuja la oferta de formación más allá de lo que sería

estrictamente necesario desde el punto de vista de las necesidades presentes y manifiestas de la

producción.

Paralelamente a los procesos de cambio tecnológico, a menudo íntimamente ligados pero en

todo caso con una entidad y una dinámica propias, discurren hoy importantes procesos de cambio en

los mercados de bienes y servicios que producen sus propias consecuencias. Los grandes mercados

homogéneos, estables y previsibles que dieron el tirón para la primera y la segunda revoluciones

industriales han dejado hoy lugar a multitud de pequeños mercados que aparecen y desaparecen, se

reemplazan rápidamente y requieren respuestas ágiles y flexibles a las empresas. O, si se prefiere, el

viejo mercado más o menos compartimentado y estanco ha sido sustituido por un mercado altamente

diverso y en constante ebullición.

Las dos primeras revoluciones industriales se basaron en la posibilidad de producir

masivamente artículos indiferenciados para un público avido de consumirlos por sí mismos y en

contextos de crecimiento económico acelerado y aparentemente ilimitado. En nuestros días, el

público demanda un consumo mucho más diferenciado y personalizado; los mercados, o las

oportunidades de vender, aparecen, desaparecen y se transforman; las empresas más eficaces

trabajan directamente a pedido o para pequeños mercados (aunque una acumulación de pequeños

mercados pueda constituir un gran mercado para una misma empresa), venden para producir en

lugar de producir para vender.

Esto requiere por parte de las empresas innovar constantemente sus productos, pasar de

una línea de producción a otra aunque ello no conlleve innovación, etc., lo que significa movilizar

siempre de manera cambiante sus recursos productivos. Una forma de responder a esta

incertidumbre es delegar sus costos en otras empresas contratistas o en los mismos trabajadores, lo

que se traduce en una precarización del tejido empresarial y del mercado de la fuerza de trabajo.

Pero, en última instancia, es siempre una misma fuerza de trabajo la que, globalmente, tiene que

afrontar el cambio constante en los objetivos y los procesos de la producción. Si la empresa absorbe

esa incertidumbre tratando de agilizar su estructura interna y mejorar su capacidad de respuesta al

cambio, se plantean entonces las necesidades de formación tanto en su seno (reciclaje de la fuerza

de trabajo) como en sus límites (captación de una fuerza de trabajo polivalente). Si no lo hace, si

opta por atraer y expulsar fuerza de trabajo de acuerdo con los cambios cuantitativos y cualitativos

en su actividad, la carga de la formación recae entonces de manera exclusiva sobre la fuerza de

trabajo sometida a un mercado precario.

Los empleadores que optan por conseguir la necesaria flexibilidad sin hacerla recaer en

forma de precarización sobre la mano de obra se ven llevados hacia estructuras organizativas más

flexibles, hacia definiciones menos rígidas de los puestos de trabajo y hacia políticas de vinculación

de los trabajadores a los intereses de la empresa y de responsabilización personal de los mismos por
su consecución. En el mismo sentido empujan la constatación persistente de que la productividad del

trabajo depende en gran medida de la voluntad del trabajador y de su nivel de satisfacción ante el

contenido de su trabajo, y el deseo de que éste no se convierta en una fuente de desafección,

indiferencia e incluso conflictos individuales y colectivos.

Estos factores, además de tener un efecto directo, han traído consigo el desarrollo, todavía

minoritario pero ya relevante, de una nueva cultura empresarial que, en vez de considerar a las

personas como recursos humanos pasivos, como variables controlables y manipulables, pasa a

considerarlos como recursos y factores activos, como variables autorreguladas cuya incidencia sobre

el proceso productivo en su conjunto no depende exclusivamente de la dirección ni del contexto

sociotécnico en que se insertan, sino que con su actitud, su disposición y su iniciativa modifican este

contexto y regulan decisivamente su equilibrio.

En general, esto significa una mano de obra con un mayor grado de profesionalidad, con una

cualificación más polivalente, capaz de afrontar situaciones imprevistas, dispuesta a resolver por sí

misma problemas, con una comprensión general de los procesos productivos y de trabajo, con

capacidad de tomar opciones y adoptar iniciativas, con capacidad de aprender y de innovar.

Finalmente, si consideramos al trabajador aislado en el mercado de trabajo, cualquiera de las

opciones implica con un alto grado de probabilidad una perspectiva de movilidad dentro de la

empresa, de una empresa a otra y de una actividad económica a otra; de transformaciones en las

técnicas, los conocimientos y las operaciones propios de una misma profesión o de un mismo puesto

de trabajo; y, en muchos casos, de cambio de profesión.

Para la formación inicial esto plantea retos como el desarrollo de una sólida cultura

profesional de base, de un conjunto de aptitudes comprensivas y polivalentes, de actitudes de

iniciativa y creatividad o de disposiciones y capacidades que permitan continuar aprendiendo por sí

mismo o en procesos formales a lo largo de la vida activa, pero esta temática excede el ámbito que

nos proponemos tratar aquí. En cuanto a la formación continua, permanente o recurrente, como

queramos llamarla, y en particular la formación profesional ocupacional, pasa a convertirse en un

elemento sistemáticamente presente como necesidad o, al menos, como posibilidad, a lo largo de

toda la vida activa. Esta ya no se configura como la aplicación continuada de un conjunto de

capacidades y destrezas adquiridas previamente y de una vez por todas, en la formación inicial, sino

como una probable alternancia de períodos de empleo y de formación, desafortunadamente también

jalonada por períodos de subempleo y desempleo.

En estas coordenadas, la formación profesional ocupacional no debe ya tener como objetivo

el "ajuste" o la "adaptación" del trabajador a procesos de producción y puestos de trabajo dados o

claramente previsibles, sino su perfeccionamiento como elemento activo de éstos. Desde luego, ha

de seguir cumpliendo el cometido de permitir al trabajador dominar un conjunto de habilidades,

destrezas y conocimientos necesarios para desenvolverse en nuevos contextos organizativos, aplicar

nuevos procesos o manejar nuevos instrumentos (nuevos en general o nuevos para el trabajador).

Pero también, y quizá en mayor medida, el de desarrollar su capacidad para afrontar desequilibrios

en el empleo conjunto de los factores y asignar correctamente los otros recursos que intervienen en

el proceso.

Podemos explicar esto mejor con un ejemplo. Cuando la multinacional I.B.M. introdujo por

vez primera el procesamiento de textos propuso a las empresas usuarias que dividieran a su

personal administrativo en varios departamentos: uno se ocuparía exclusivamente del procesamiento

de textos (introducción de datos, mecanografiado de textos, etc.), permitiendo la nueva maquinaria

controlar estrictamente su rendimiento al informar automáticamente, por ejemplo, de quién

mecanografiaba más palabras en una jornada, quién interrumpía su trabajo y cuándo, etc.; otro se
encargaría del archivo electrónico; otro de la edición y la reprografía; otro, en fin, sería el "servicio de

apoyo" encargado de las comunicaciones y otras tareas menores. Así desaparecerían las

"secretarias para todo" y serían sustituidas por empleados y empleadas especializados en una sola

función, controlables en su trabajo de manera centralizada y pagados de acuerdo con su cualificación

útil, mucho menor y más estrecha que la de sus predecesoras. Excepto en algunos procesos

altamente rutinizables y rutinizados, el experimento fue un absoluto desastre. Desde luego, provocó

la resistencia de los ejecutivos y cuadros de todos los niveles, que veían en la asignación personal

de una secretaria, en todo caso, un elemento de prestigio. Pero el desastre se debió principalmente a

que introdujo un desequilibrio entre los factores, rompiendo su complementariedad, y una mala

asignación de los recursos al quebrar, sin sustituirlo, un mecanismo largamente establecido. Los

servicios de apoyo y comunicaciones, no familiarizados con las competencias ni la agenda de los

directivos, forzaban a estos a atender llamadas, visitas y gestiones que de otro modo nunca hubieran

atendido. Los departamentos de alimentación de textos y datos necesitaban recibir previamente

textos completos e indicaciones precisas sobre la forma de introducir los datos y se mostraban

incapaces de diversificar las rutinas para clientes específicos, etc., llevando a que otros tuvieran que

hacer este trabajo o a que la correspondencia, por ejemplo, tuviera que ser a menudo corregida por

los cuadros en cuyo nombre se enviaba. Los departamentos de edición y reprografía y de archivo

tenían dificultades para satisfacer las demandas de los cuadros en la elaboración final de la

correspondencia o para compartir los criterios de clasificación de los documentos. La experiencia

permitió comprender para el caso particular de las secretarias (o secretarios) personales algo que es

generalizable a muchos puestos de trabajo: que sus funciones no eran simplemente de ejecución y

que, en muchos aspectos, no resultaban normalizables. Una secretaria que filtra, por ejemplo, todas

las llamadas telefónicas, derivando algunas directamente hacia su jefe, desviando otras hacia otras

secciones o hacia empleados situados por debajo de aquél en la jerarquía, posponiendo otras y

resolviendo parte de las gestiones reclamadas por sí misma, no opera como un simple escalón

superfluo, ni como un mero ejecutor mecánico, sino que contribuye a una asignación más eficaz de
los recursos de la empresa, en especial del tiempo de la persona a la que sirve de apoyo. Una

secretaria que elabora una carta a la medida de un cliente específico sin necesidad de que le sea

dictada entera, sino a partir de unas pocas indicaciones simples, forma parte de una relación de

complementariedad que permite a la persona con quien colabora librarse de una serie de tareas,

incluso prescindir de parte de las capacidades y destrezas necesarias para realizarlas. Una

secretaria que organiza adecuadamente una agenda para un directivo, o que desvía demandas

dirigidas a éste hacia otras personas que también pueden resolverlas, supera un posible

desequilibrio entre los factores.

En suma, la cualificación del trabajador, y por ende su formación, deben entenderse en la

perspectiva de su participación en los procesos de toma de decisiones y de innovación; en la

perspectiva de considerar el trabajo, a diferencia de las instalaciones, la maquinaria, el instrumental o

las rutinas organizativas, no como un componente estático del proceso productivo sino como un

componente dinámico del cual depende directa e indirectamente el rendimiento de los otros factores.

Por otra parte, los procesos de cambio apuntados con anterioridad redimensionan la

problemática de la formación, haciendo que ésta pase de ser simplemente cuestión de planificación e

inversión a largo plazo (que lo sigue siendo en la figura de la formación inicial) a ser un problema de

constante detección de los cambios, de ajuste y redireccionamiento de los mismos (en la figura de la

formación profesional ocupacional, o continua), fundamentalmente a corto y medio plazo. Que pase,

en otras palabras, a ser un instrumento esencial y permanente de una política de intervención activa

y regular en el mercado y la organización del trabajo.

Sin embargo, no todo lo que subyace al desarrollo de la formación profesional ocupacional es

racionalidad, detección de tendencias, respuesta a necesidades, etc. Hay también mucho, más de la

cuenta, de dinámica inducida y autoalimentada con independencia de las necesidades reales, más
allá o más acá de éstas o en otra dirección.

En primer lugar porque, como es bien sabido, el auge de la formación profesional

ocupacional (no sólo en nuestro país, sino también en otros) ha sido fuertemente impulsado por la

política de la Comunidad Europea de ofrecer financiación para la misma prácticamente al cincuenta

por cien al mismo tiempo que reclama fondos de los países miembros. Esto desata en ellos una

dinámica parecida a la que tratan de provocar en los clientes los vendedores que ofrecen "tres

artículos por el precio de dos", consistente en intentar obtener el máximo de fondos aunque ello

comprometa también a un desembolso propio, muchas veces sin un proceso previo suficiente de

análisis de las necesidades del mercado de trabajo, de la medida en que están o no cubiertas por la

fuerza de trabajo existente o de los planes de formación.

Además, en contextos de desempleo masivo, en particular desempleo juvenil, la formación

profesional ocupacional aparece como un espléndido procedimiento para "matar dos pájaros de un

tiro". Por un lado, disminuye estadísticamente las cifras de desempleo y ofrece a los parados, y en

particular a los todavía no activos, una contraprestación económica a veces menos costosa de lo que

resultaría el subsidio de desempleo. Por otro, puede pensarse que siempre favorecerá el crecimiento

del empleo, en el peor de los casos que no hará daño, y permite tanto a la Administración como a los

interlocutores sociales que intervienen en su concertación aparecer como activos promotores de la

creación de puestos de trabajo, con independencia de que la política precisa de formación adoptada

sea realmente eficaz o no.

Por otra parte, si bien la formación profesional ocupacional responde a necesidades reales

de los empleadores en sus relaciones con los mercados de trabajo interno (recualificación, reciclaje,

actualización, etc.) y externo (dotando a la fuerza de trabajo de capacidades más próximas a la

especificidad de los empleos que las adquiridas en la formación inicial), tampoco cabe duda de que
produce para ellos una serie de economías externas que, a menudo, pueden resultar bastante más

relevantes que los resultados explícitamente buscados: disminución de la tensión en los procesos de

reconversión, resocialización de la fuerza de trabajo potencial más acorde con la realidad de la

organización de la empresa, una especie de regulación difusa de plantillas, financiación con fondos

públicos de acciones formativas que en todo caso tendrían que haberse y se habrían llevado a cabo

y, en el caso de las fórmulas contractuales o mixtas, mano de obra barata y sin compromiso de

estabilidad.

Por parte del público, la mera existencia, con carácter masivo, de la formación profesional

ocupacional en un contexto de fuerte competencia por las oportunidades de empleo (debido al paro

de masas) desata una dinámica de demanda de la misma. La posesión de títulos, diplomas y

certificados ocupacionales se convierte en una necesidad para competir con los que ya los poseen o

van camino de obtenerlos, con independencia, o al menos más allá, de su relevancia o irrelevancia

concretas para los empleos que se demandan.

Todo esto hace que la formación ocupacional crezca y se desarrolle, aparentemente para

satisfacción de todos, muy por delante del análisis preciso de su pertinencia, de los sectores, ramas

o profesiones y grupos ocupacionales en los que debe centrarse; sin un conocimiento adecuado de

la situación de que se parte, concretamente de las cualificaciones ya existentes en la fuerza de

trabajo, los posibles itinerarios formativos para distintos grupos, el establecimiento de prioridades a

favor de los grupos desaventajados, etc; sin un diseño suficiente de la infraestructura, los contenidos

y los métodos de enseñanza y aprendizaje; sin los instrumentos oportunos para la evaluación de su

calidad interna y externa, antes, durante y después de su puesta en práctica.

El resultado es una dosis nada despreciable de caos. Formaciones que no encuentran

aplicación en el mercado de trabajo, ofertas redundantes, solapamientos entre la formación continua

y la inicial, conflictos de competencias, vacíos nunca cubiertos, procesos ineficientes, despilfarro de

recursos, etc. Naturalmente, esto convive con iniciativas acertadas, diseños correctos y hasta

resultados brillantes, pero lo importante ahora es señalar que la ejecución va muy por delante de la

concepción en un contexto de inexistencia de mecanismos de regulación y verificación, pues, tal

como está configurada, la formación profesional ocupacional ni está sometida a los mecanismos de

mercado (rotos, por ejemplo, por el hecho de que los alumnos cobren o por el simple credencialismo

imperante en el mercado de trabajo) ni lo está a la vigilancia de organismos públicos (de la

Administración o concertados) con medios legales, humanos y técnicos suficientes para asegurar su

eficacia.

En tales circunstancias, la tarea más inmediata es precisamente esa: poner en pie los

mecanismos de decisión, control y evaluación adecuados; poner el aparato gestor de la formación

ocupacional a la altura de las dimensiones alcanzadas ya por ésta.

 2. LA FORMACION PROFESIONAL EN ALEMANIA FEDERAL1

La formación profesional en la República Federal de Alemania presenta una configuración

conjunta que invalida la utilización de los términos "reglada" u "ocupacional" a la manera española.

Para empezar, la formación profesional alemana es fundamentalmente reglada, pero no es escolar.

En 1.988, el 91 por ciento de los jóvenes entre 15 y 20 años se encontraban dentro de los sistemas

de educación o formación. De éstos, el 78.7 por cien estaba en el sistema de formación profesional,

frente al resto en la enseñanza académica. De acuerdo con la Ley de la Formación Profesional de

1.969, la formación profesional reglada es la única formación encaminada al trabajo que pueden

recibir los jóvenes alemanes hasta los dieciocho años. De hecho, se ha convertido en un destino o

paso normal no sólo para los que, al terminar la primaria básica (Grundschule) continúan por la

primaria superior (Hauptschule), sino también para una buena parte de los que acuden a la escuela

secundaria técnica (Realschule) o académica (Gymnasium); la cuarta parte de ests últimos pasan

hoy por la formación profesional reglada, aunque luego puedan prolongar sus estudios en la

universidad.

El subsistema de formación profesional reglada, conocido más popularmente, tanto en

Alemania como fuera de ella, como "sistema dual", descansa fundamentalmente en la empresa. Por

término medio, treinta de las cuarenta horas semanales que comprende se desarrollan en la

empresa, y las diez restantes en los centros de enseñanza. Por diversos mecanismos, el predominio

de la empresa no se reduce al reparto horario. En primer lugar, la responsabilidad de la puesta en

marcha de la formación es exclusivamente de la empresa. Es con ella con la que el joven firma un

1Este capítulo se basa en el trabajo aportado específicamente para este informe por Wilfried
Kruse y Angela Paul-Kohlhoff, investigadores del SFS (Sozialforschungsstelle Landesinstitut
Dortmunds), actualmente visitantes en el C.I.R.E.M. (Centre d'Iniciatives y Récerques
Europees a la Mediterránia).
contrato dentro del cual se regulan todas las obligaciones y derechos de las partes; se trata de un

contrato laboral limitado al período de formación y con múltiples especificidades propias.

En segundo lugar, es obligatorio acudir a la escuela profesional, pero las notas escolares

tienen un peso notablemente menor que el de los conocimientos prácticos adquiridos y mostrados en

la empresa. Los profesionales de las escuelas tienen un peso muy limitado en las juntas de

exámenes de las diferentes cámaras, que son las que poseen las competencias necesarias para

establecer los requisitos de los títulos profesionales.

En tercer lugar, las retribuciones de los aprendices están reguladas por los convenios

colectivos firmados entre empresarios y sindicatos, en los que no intervienen en modo alguno ni las

escuelas ni la Administración. Las instalaciones y el equipo empleados en la formación son también

propiedad de la empresa.

En cuarto lugar, es exclusivamente la empresa quien decide en qué profesiones se ofrecerán

puestos de formación, cuántos puestos serán ofrecidos y qué candidatos serán admitidos a los

mismos.

La ley, en particular la Ley de la Formación Profesional del año 1.969, establece las

condiciones mínimas y generales de la formación profesional. La legislación establece un sistema

tripartito de gestión (Administración, empresarios y trabajadores) que consagra el derecho de los

sindicatos a participar en las decisiones concernientes a la formación profesional. Por un lado, éstos

están presentes en el Instituto Federal de la Formación Profesional (Bundesinstitut für Berufsbildung,

del que luego hablaremos), en los Consejos de la Formación Profesional de los estados federados

(Berufsbildungsausschüsse der Länder) y en los Cosnejos de la Formación Profesional de las

cámaras (Brufsbildungsausschüsse der Kämmern).

 Por otro, los sindicatos intervienen a través de los convenios colectivos sectoriales en toda

una serie de aspectos que afectan directa e indirectamente a la formación profesional: fijación de los

salarios de los aprendices, condiciones contractuales, reconocimiento de los títulos profesionales,

etc.

Finalmente, los sindicatos participan también en las decisiones a través del derecho de

codeterminación en el seno de la empresa reconocido en la Ley de Constitución de la Empresa,

renovada a estos efectos en 1.972. En general, esta ley implica que la propiedad o la dirección de la

empresa no pueden tomar decisiones sin el acuerdo del comité de empresa. Además, éste tiene

facultades de asesoramiento y propuesta que, si bien son muy limitadas en su efecto sobre las

decisiones, le proporcionan la oportunidad (pero sólo la oportunidad, pues resulta difícil de

materializar) de obtener una información amplia y suficiente. El comité tiene derecho de cogestión en

la adopción de medidas de perfeccionamiento profesional en el centro de trabajo, la adopción de

medidas de formación complementaria (por ejemplo, cuestiones sociales o derechos ciudadanos), el

nombramiento y relevo de los profesores y la participación de los trabajadores en medidas de

formación profesional, dentro o fuera del centro de trabajo, a cargo del empresario o a su propio

cargo. Además, el comité puede ejercer el derecho de propuesta y/o de asesoramiento en todo lo

que concierne, en general, a la formación profesional de los trabajadores y en lo relativo a las

instalaciones y equipamiento de los centros de formación, modificaciones en éstos y participación en

formación fuera de los mismos.

Resumiendo, puede decirse que los comités de empresa tienen poca o ninguna capacidad

reconocida de influir sobre la decisión de si habrá o no formación profesional, en qué profesiones, en

qué cantidad, etc., que queda reservada a la empresa. Pero, una vez que estas decisiones han sido

ya adoptadas, el derecho de cogestión les permite intervenir en la generalidad de los aspectos que
conciernen a la formación. Debe tenerse en cuenta, además, que la empresa alemana funciona en

buena medida sobre la base del consenso y la identificación de los trabajadores y sus organizaciones

con sus fines, lo que favorece la búsqueda de un entendimiento con los sindicatos por parte de la

propiedad y la dirección. Sin embargo, algunos estudios han mostrado que la influencia real de los

comités de empresa sobre la formación es escasa, en parte por falta de formación de sus miembros

al respecto y por la no consideración de la formación profesional como un campo de conflictos de

intereses entre trabajadores y empresarios ni como un escenario no dado, sino configurable y

modificable.

La parte escolar de la formación profesional depende de las autoridades de los estados

(Länder), concretamente de los ministerios de educación, aunque con intervención también de los de

economía. En cada estado (Land) hay un Consejo de la Formación Profesional, con presencia de los

sindicatos y las organizaciones patronales, que tiene por función asesorar al gobierno regional.

La responsabilidad política de la regulación de la parte empresarial de la formación (dentro

de los límites de un sistema basado en la empresa y en la concertación entre los agentes de ésta)

corresponde, en cambio, a las autoridades federales, concretamente al Ministerio Federal de

Educación y Ciencia, en colaboración con el Ministerio de Economía.

Un organismo esencial es el Instituto Federal para la Formación Profesional, radicado en

Berlín y nacido en 1.970 como consecuencia de la Ley de 1.969. Entre sus tareas están realizar por

sí solo o en colaboración investigaciones básicas sobre aspectos clave de la formación profesional,

mantener actualizada la información estadística sobre ésta con vistas a la elaboración de un informe

anual, preparar y seguir la renovación de los curricula profesionales y de los proyectos-modelo y

desarrollar módulos didácticos y materiales pedagógicos.

 El informe anual que elabora el Instituto (Berufsbildungsbericht) se ha convertido en un

instrumento muy importante para el debate sobre la formación profesional y la fijación de las

estrategias tanto de las administraciones como de los interlocutores sociales. El Instituto cuenta con

una importante plantilla de personal científico y ha desarrollado una metodología propia para detectar

el ajuste entre la oferta y la demanda de la formación profesional; además, cada año desarrolla

monográficamente distintos aspectos de actualidad. Aunque los resultados de cada informe se ven

siempre teñidos por la orientación del gobierno federal de turno, en sus páginas se incluyen también

las opiniones minoritarias en su Consejo Superior (Hauptausschuss), por lo que el documento se

convierte en todo caso en un punto de referencia central para el debate sobre la política de formación

y sus resultados.

El hecho de que la gran mayoría de los jóvenes acceda a una formación profesional que

comporta trabajo en la empresa, y que lo haga a una edad temprana, hace que se conceda gran

importancia a la orientación profesional. Cada oficina local o comarcal de empleo cuenta con un

departamento de información profesional y asesoramiento a los jóvenes (Berufsberatung). Este

departamento, formado por funcionarios especializados, se ocupa de acudir a informar sobre las

oportunidades existentes a los alumnos de los últimos cursos de las escuelas, asesorar

individualemnte a cualquier joven que lo solicite y facilitar los contactos con las empresas que

ofrecen puestos de formación. Algunas de estas oficinas disponen de un Centro de Información

Profesional (Berufsinformationszentrum) a través del cual ponen a disposición de los usuarios,

además del trabajo de los consejeros, un notable material informativo en forma de catálogos, folletos,

vídeos, etc.

La formación profesional alemana constituye un sistema autorregulado, basado casi

enteramente en la concertación entre empresarios y trabajadores, en el que los primeros ocupan una

posición de mayor fuerza. Sin embargo, tanto la Administración como los sindicatos, y por supuesto
la acción concertada misma, cuentan con importantes instrumentos de renovación como son los

proyectos-modelo, las nuevas ordenanzas y la formación de los representantes sindicales.

Los proyectos-modelo versan sobre problemas como la renovación de los métodos

pedagógicos (por ejemplo, el paso de la metodología de demostración-repetición al aprendizaje

autónomo y la autoevaluación), la atención especial a colectivos desaventajados (por ejemplo, el

acceso de las mujeres a profesiones u ocupaciones de las que se encuentran ausentes), etc. Tales

proyectos son propuestos por las empresas, con el acuerdo necesario del comité de empresa, y

financiados por el Ministerio Federal de Educación y Ciencia en una parte que va del cincuenta al

setenta y cinco por ciento del coste adicional que supongan. De 1.972 a hoy, dicho Ministerio ha

dedicado más de doscientos millones de marcos a cofinanciar tales proyectos. La financiación

conlleva su seguimiento por el Instituto Federal para la Formación Profesional y requiere

generalmente de las empresas la cooperación con equipos científicos de centros de investigación,

universitarios o no, a los que se asigna la función de evaluar los proyectos y su marcha y asesorar al

respecto tanto a la empresa como a otros actores implicados, incluido el comité de empresa. Cabe

mencionar aquí los proyectos integrados en el Programa de Humanización del Trabajo del Ministerio

Federal de Ciencia y Tecnología, o los amparados por programas estatales como el de Configuración

del Trabajo y la Técnica de Renania del Norte-Westfalia.

También los estados apoyan y financian proyectos-modelo relativos a la parte escolar de la

formación profesional, por lo común sin relación alguna con lo que ocurre en su parte empresarial.

La desventaja obvia de este mecanismo de innovación es su carácter esporádico y aislado.

Si bien es cierto que ha promovido la modernización de la formación profesional y ha convertido en

habitual la cooperación entre las empresas, los interlocutores sociales y los centros de investigación,

no lo es menos que el éxito de un proyecto no supone en modo alguno su generalización, ya que no

existen procedimientos para ello.

Otro instrumento importante es la renovación de las ordenanzas relativas al curriculum de la

formación profesional (Neuordnung von Ausbildungsberufen). La formación para cada profesión está

regulada por un reglamento básico que afecta a la parte de la misma que se desarrolla en la

empresa. Tal reglamento surge del consenso entre los interlocutores sociales interesados, pasa por

el tamiz del Instituto Federal para la Formación Profesional y es aprobado con fuerza de ley por el

ministerio federal responsable, generalmente el de Economía de acuerdo con el de Educación y

Ciencia.

Puede decirse que el último quinquenio ha conocido una ola de renovación pedagógica,

renovándose la mayoría de los reglamentos de la formación profesional. Estos reglamentos

solamente contienen indicaciones precisas en lo que concierne a los contenidos del aprendizaje, no

en lo relativo a sus métodos. No obstante, varias de las exposiciones de motivos con que se abren

algunos de los reglamentos más importantes contienen alusiones directas a las actitudes y

disposiciones a fomentar en los futuros profesionales (por ejemplo, la responsabilidad personal) que

han dado pie a los sindicatos para exigir un cambio de metodología, siempre en dirección a métodos

más activos, propuesta a la que han venido adhiriéndose expertos patronales de las ramas de

actividad más innovadoras.

La gran ventaja de este mecanismo de renovación reside en el mismo punto que su principal

inconveniente. Al tratarse de acuerdos entre los representantes generales de las partes sociales y

adquirir la fuerza de una norma legal, obligan a todas las empresas y generalizan así la innovación.

Pero, por ello mismo, el alcance de sus objetivos se ve limitado por lo que todas las empresas,

incluidas las del furgón de cola, podrán hacer, ya que estarán obligadas a ello, lo que trae como

consecuencia que queden muy por detrás de los avances registrados (minoritariamente) en los
proyectos-modelo.

Por último, los sindicatos, que aceptan básicamente el modelo general de la formación

profesional alemana, intentan superar el estadio de la influencia escasa sobre la formación en el

ámbito de la empresa a través de la formación de sus representantes en los comités en temas

relativos a la organización, el funcionamiento, la calidad y las implicaciones de ésta, con objeto de

aprovechar al máximo las posibilidades que les otorga la normativa legal. Esto ha dado lugar

recientemente a la aparición de materiales para uso de los representantes sindicales, etc.

La entidad, la tradición, el funcionamiento regular y la fuerte implicación de las empresas en

la formación profesional reglada alemana explican que lo que nosotros llamamos formación

ocupacional desempeñe un papel secundario en el país, ya que muchos de sus posibles cometidos

son ya desempeñados por la formación reglada. Así sucede, por ejemplo, con la adquisición de una

primera experiencia de trabajo real: piénsese, por ejemplo, en la diferencia entre la formación

profesional reglada alemana, en la que la escuela juega un papel netamente secundario y a la que

acude la mayoría de la población, y el exiguo papel desempeñado hasta hace muy poco, y todavía

hoy, por los convenios escuela-empesa para la realización de prácticas en alternancia por alumnos

de Formación Profesional de segundo grado en España, en los que es la empresa la que juega un

papel secundario, que carecen de cualquier regulación relativa a su aspecto formativo y que acogen

a una parte ínfima de la cohorte de edad a la que afectan.

En este sentido, no es posible encontrar en Alemania una formación ocupacional que tenga

por objetivo la adquisición de habilidades y hábitos de conducta por los jóvenes mediante una

primera incorporación a la empresa, pues ésta es una función que ya cumple la formación profesional

reglada. El porcentaje de jóvenes que entran en una empresa sin formación profesional reglada

disminuye cada año.

 Sí que juegan un destacado papel las empresas, en cambio, en el perfeccionamiento

(Weiterbildung) de sus trabajadores. Se calcula que en el año 1.988 participó en alguna forma de

perfeccionamiento uno de cada tres alemanes de edad situada entre los 19 y los 64 años; y, en un

perfeccionamiento más estrictamente profesional, el 18 por ciento, o sea 6,4 millones de personas.

La oferta de las empresas representa aproximadamente la mitad de la oferta de perfeccionamiento, y

el Instituto de los empresarios alemanes (Institut der deutschen Wirtschaft) cifró el gasto en

perfeccionamiento de las empresas, en 1.987, en veintiséis mil millones de marcos.

Las actividades de perfeccionamiento van desde medidas muy simples para adaptar a los

trabajadores al uso de tecnologías nuevas hasta cursos de varias semanas para directivos, por

ejemplo en gestión de recursos humanos. En general, se benefician más de las medidas de

perfeccionamiento los que más formación previa tienen.

La Oficina Federal de Empleo (Bundesanstalt für Arbeit) se ocupa especialmente de poner en

marcha programas locales de orientación y formación para grupos desfavorecidos, financiadas por el

Instituto Federal de Empleo con arreglo a la Ley de promoción del empleo (Arbeitsförderungsgesetz)

y llevados a la práctica por organizaciones no gubernamentales, iglesias, sindicatos, empresas

privadas, cámaras de comercio, organismos públicos, instituciones educativas, etc. Estos programas

comprenden, por ejemplo, cursos extraescolares de un año para grupos prioritarios (minusválidos,

desempleados, jóvenes extranjeros, aspirantes que no han conseguido un puesto de formación

reglada, etc.); cursos a tiempo completo o parcial, de dos meses a dos años, para trabajadores

ocupados y desempleados necesitados de perfeccionamiento o en proceso de reconversión que

tengan al menos tres años de experiencia laboral; subvenciones para la formación profesional, a

cargo de organizaciones no empresariales, en ocupaciones reconocidas de jóvenes que no

consiguen encontrar un puesto de formación en la empresa; en fin, becas para completar la

formación, en cursos a tiempo completo o parcial, de jóvenes desempleados con resultados

escolares bajo mínimos.

Las autoridades de los estados también han puesto en pie una serie de medidas,

especialmente en el perído de carencia de puestos de aprendizaje. Entre éstas figuran la

organización de formación profesional reglada en centros estatales o escolares, la subvención a los

empresarios para crear puestos adicionales --especialmente para grupos desfavorecidos, por

ejemplo las mujeres en profesiones "masculinas", los extranjeros, etc.--.

También en el ámbito comarcal y municipal han surgido iniciativas por parte de la

administración escolar, las oficinas de empleo, las cámaras de industria, comercio y artesanía, las

concejalías de juventud y/o de asuntos sociales, las patronales y los sindicatos. El problema

fundamental suele ser, en este caso, la falta de coordinación, si bien algunos municipios y comarcas

han tomado interesantes medidas en este sentido.

El cuadro II.12 ofrece una idea de las medidas federales y estatales de formación profesional

(fuera de la reglada) y creación de empleo para jóvenes, a través de la cifra de éstos, en miles,

afectados por cada programa. Si pensamos en las dimensiones demográficas y económicas de la

República Federal Alemana, lo que destaca es precisamente su escasa entidad en relación con el

auge de la formación ocupacional en otros países europeos.

Volviendo a la formación profesional reglada --al sistema dual que, digámoslo de nuevo,

cubre la mayor parte de los cometidos que aquí se asignan a la formación profesional ocupacional--,

el elemento más destacable a retener es que se trata de un sistema basado en el mercado y la

concertación, lo que, tratándose de la formación, implica graves problemas pero también algunas

2Tomado de Schober (1988).

ventajas notables. El papel de los poderes públicos siempre ha sido exiguo, y se ha reducido todavía

más a partir de mediados de los setenta; concretamente a partir de los cambios acaecidos entonces

en la coalición socialdemócrata-liberal, que iniciaron una dinámica de repliegue aceptada y

profundizada por el gobierno conservador.

Los inconvenientes residen fundamentalmente en que se trata de un mercado dominado por

los empleadores. La oferta de puestos de formación depende cuantitativa y cualitativamente de las

necesidades y posibilidades de las empresas a corto plazo, no de las necesidades y deseos de los

jóvenes ni de las necesidades a largo plazo de la economía nacional. Esto supuso, por ejemplo,

entre mediados de los setenta y mediados de los ochenta, una escasez crónica de puestos de

formación, cifrable en unos cien mil al año, a pesar de un notable aumento en cifras absolutas. Debe

tenerse en cuenta que, dadas las dimensiones de la formación dual, quedar excluido de ella es casi

un pasaporte seguro para el desempleo, el subempleo o la marginación. Aunque la oferta de puestos

por las empresas podría haber sido teóricamente complementada por las distintas administraciones,

la fuerte apoyatura del sistema en aquéllas les otorgaaba y les otorga fuerza suficiente para resistirse

a que los poderes públicos desempeñen un papel subsidiario, relegando a éstos a medidas

compensatorias de otro género: no de formación profesional reglada, sino de menor valor formativo y

con menor valor de cambio en el mercado de trabajo.

Por otra parte, la suficiencia o insuficiencia cuantitativa de la oferta de puestos de formación

es sólo uno de los aspectos del problema. En realidad, el aumento de la oferta en términos absolutos

durante los años de crisis, llegada de las cohortes del boom al mercado de trabajo y mayor

desempleo juvenil se dio precisamente en los sectores en que la creación de tales puestos resultaba

más barata. Fundamentalmente en el comercio grande y pequeño, la agricultura, el servicio

doméstico, la artesanía y la preparación de alimentos. Pero estos sectores no crean puestos de

trabajo para los jóvenes que han cubierto su período de aprendizaje, sino que los sustituyen por
nuevos aprendices; por otro lado, la formación adquirida en ellos no es pertinente para la búsqueda y

obtención de empleo en otros sectores. En otras palabras, la formación dual es también una forma

de obtención de mano de obra barata por parte de las empresas (los aprendices suelen cobrar,

aunque varía bastante por sectores, entre el veinte y el treinta por ciento del salario de los adultos),

como sucede en general con los contratos de fomento del empleo juvenil y la formación ocupacional

con experiencia de trabajo en cualquier otro país. Cuando, pese a ello, el aprendiz lo es en un sector

que más tarde le proporcionará un puesto de trabajo adecuado a su cualificación, puede

considerarse ese período como una inversión; pero, cuando no es así, no pasa de ser una forma de

subempleo.

Además, la configuración de la oferta de formación como un mercado (tanto más dada su

amplitud, grande a pesar de insuficiente) la convierte en una importante fuente de desigualdad de

oportunidades profesionales y, por ende, sociales. Puede decirse que existe un modelo de "mala

formación" compuesto de una calidad insuficiente de los medios empleados en ésta, la mala calidad

real del aprendizaje en la empresa, la no admisión en la misma empresa después del aprendizaje y

la inexistencia de demanda para la profesión correspondiente en el mercado de trabajo regional.

Desde el momento en que el número de aprendices que superan la formación es mayor que la oferta

de puestos de trabajo en el mercado accesible para ellos, la calidad de la formación recibida se

convierte en un elemento determinante de las posteriores oportunidades profesionales y sociales.

Los sindicatos han intentado cambiar el sistema de toma de decisiones en la formación dual

cambiando la forma de su financiación, pero todas sus iniciativas han fracasado hasta el momento.

Los sindicatos buscan una generalización de las cualificaciones profesionales, tanto en términos

cualitativos (equivalencia real y polivalencia de la formación adquirida en distintas empresas) como

cuantitativos (igualdad en el acceso y suficiencia de la oferta). Por el contrario, las empresas, y

especialmente las pequeñas, tienden a particularizar los contenidos de la formación y a limitar su

oferta en función de sus necesidades específicas.

La gran ventaja de la mezcla de mercado y concertación en que se basa la formación, es

decir, del fuerte peso en ella de las empresas y los sindicatos, es que se ha constituido en un sistema

ampliamente aceptado por trabajadores y empresarios, que aporta cualificaciones cuyo contenido,

profesión a profesión (otra cosa es el equilibrio de las profesiones en el aprendizaje y en la oferta de

puestos de trabajo adultos), resulta pertinente y relevante para las necesidades del empleo y que ha

permitido el desarrollo de una mano de obra altamente cualificada sobre la que descansa en gran

parte la eficacia económica comparativamente alta de la República Federal de Alemania.

 3. LA FORMACION PROFESIONAL EN ITALIA1

Los jóvenes italianos están obligados a cursar la escuela primaria y la escuela media,

permaneciendo con ello hasta los catorce años en el sistema escolar. A partir de ahí, pueden pasar

directamente al trabajo, a la escuela secundaria superior (que comprende los institutos técnicos) o a

tres vías de formación para el trabajo que podemos considerar constituyen el aparato principal de la

formación profesional: el aprendizaje en la empresa, los Institutos Profesionales del Estado (Istituti

Professionali di Stato, o IPS) y los centros de formación profesional dependientes de las regiones.

Lo que se denomina en sentido estricto "formación profesional", o "formación profesional

estructurada" u "ordinaria", es la dependiente de las regiones, que comprende dos niveles: la

formación de base, posterior al período escolar obligatorio (primer nivel) y la especialización post-

diploma (segundo nivel). A esto hay que añadir la formación profesional de actualización o de

recualificación.

Al primer nivel pueden acceder los jóvenes que han terminado el período escolar obligatorio,

y está formado por hasta cuatro módulos de hasta 600 horas cada uno. Esta estructura modular

pretende servir de mecanismo a un sistema ágil, constituido por enseñanzas de diversa duración y

de fácil renovación, pero, en la práctica, la inmensa mayoría de las especialidades aprovechan la

posibilidad de acumular cuatro módulos y se alargan así durante dos años. A las enseñanzas en los

centros de formación profesional se añade una estancia de duración breve, pero no definida, en la

empresa.

1Este capítulo ha sido elaborado en buena medida gracias a las contribuciones de Giorgio
Franchi, director del C.I.S.E.M. de Milán, y Claudio Tagliaferro, investigador del ISFOL
(Istituto per lo Sviluppo de la Formazione Professionale dei Lavoratori) en Roma.
 La formación profesional (regional) de segundo nivel pretende ofrecer una cualificación más

elevada (maturitá) especialmente en profesiones "emergentes" o "de futuro", su duración es más

variable (de un mes a dos años) y su público procede tanto del primer nivel como de la escuela

secundaria. Aunque hoy es todavía minoritaria (véase el cuadro III.2), está creciendo rápidamente en

comparación con la de primer nivel, inevitablemente condenada a desaparecer con la reforma que se

proyecta para la enseñanza escolar, que elevaría la obligatoriedad hasta los dieciséis años (el

biennium).

Precisamente por su carácter regional, será en esta franja de la formación profesional en la

que se centre este capítulo. No obstante, digamos antes algo sobre las demás franjas de la misma.

Los Institutos Públicos del Estado, cuya entidad en número de cursos y alumnos es superior

a la de la formación regional (véase Cuadro III.12), dependen del Ministerio de la Instrucción Pública y

ofrecen unas doscientas cualificaciones diferentes. Al cabo de un trienio otorgan el "diploma de

experto", pero también ofrecen hoy la posibilidad de permanecer en ellos por un bienio adicional para

obtener el "diploma de madurez profesional", que permite el acceso directo a laa educación

universitaria.

El aprendizaje es un contrato de trabajo que conduce a una cualificación profesional

reconocida por el mundo empresarial y comprende ocho horas de enseñanza (frente a treintaidós de

trabajo). Antes se ocupaban las regiones de las ocho horas de instrucción, pero recientemente

dejaron de hacerlo; lo más común es que ésta consista simplemente en la tutoría de un trabajador

experto. Se desarrolla principalmente en el sector artesanal y alberga a más de medio millón de

alumnos, a partir de los quince años.

2Tomado de ISTAT e ISFOL.

 Junto a las vías citadas hay que considerar también los contratos de formación-empleo

(formazione-lavoro) para jóvenes desde diecisiete o dieciocho años hasta veintinueve, de

espectacular crecimiento en los últimos cinco años. Comprenden un componente de instrucción cuya

duración (siempre entre doce y veinticuatro meses) y modalidades son establecidos a través de la

concertación entre las partes sociales. Es sustancialmente similar al aprendizaje, con la diferencia de

que puede aplicarse en todos los sectores y cualquiera que sea la dimensión de las empresas, si

bien los contratos se concentran funcionalmente en la industria y el comercio y geográficamente en el

norte del país. Estos contratos conllevan elevadas desgravaciones fiscales y de la seguridad social

para las empresas.

Finalmente, hay que señalar la existencia de políticas de menor entidad como la formación

de los jóvenes para la iniciativa empresarial ("emprendedores" y cooperativas), centrada

principalmente en el sur, y las medidas especiales dirigidas a las "capas débiles" de la población

(mujeres y otros colectivos) y al reingreso en el trabajo de los mayores de treinta o treinta y cinco

años (desempleados o en reconversión). Estas políticas, junto con el aprendizaje y los contratos de

formación-trabajo, constituyen en Italia lo que literalmente podría traducirse como "formación

ocupacional" (formazione professionale finalizzata all'ocupazione). No obstante, en los últimos años

se han acortado las distancias entre la formación "estructurada" y la "ocupacional", pues la primera

recoge en buena parte los objetivos de la segunda (preparar para la incorporación directa al empleo)

y se financia en considerable medida con recursos procedentes del Fondo Social Europeo.

Volviendo a la formación profesional reglada o "estructurada", a cargo de las regiones, vale la

pena detenerse en su gestión y su financiación. La formación profesional (extraescolar) estaba

previsto que fuera competencia de las regiones ya desde la Constitución de 1.948, y pasó a serlo

efectivamente con el Decreto de la Presidencia de la República 10 de 1.972. Actualmente se rige por

la ley marco 845 de 1.978, que fija sus características básicas.

El Ministerio de Trabajo se reservó inicialmente como competencias el reparto de los fondos

destinados a la F.P. (75 % para las regiones, 25 % para el Ministerio), la gestión de las relaciones

con la Comunidad Europea, la gestión de las contribuciones para la sesguridad social de los

aprendices, la gestión de la formación y el perfeccionamiento del personal docente y las

intervenciones extraordinarias vinculadas a reconversiones o nuevas instalaciones industriales. Sin

embargo, sucesivas normas posteriores han transferido algunas de estas competencias a las

regiones, por ejemplo en materia de medidas ligadas a la reconversión o de contratos para la

formación.

La formación profesional es considerada parte e instrumento de la "política activa del

trabajo", según la citada ley marco, lo que significa que se integra en la programación social y

económica de la región. El proceso de planificación y programación es más o menos el siguiente. En

primer lugar, la región define, dentro del marco de la programción económica y de la formación

nacional y a partir de la programación económica en su propio ámbito, un primer plan o proyecto de

plan plurianual (generalmente trienal) que contiene los objetivos generales, las líneas de

intervención, etc. En segundo lugar, este plan pasa por comisiones en las que están representadas

todas las partes sociales interesadas; en algunas regiones, el plan es enviado a las provincias, que

pueden contar también con comisiones que acojan a las partes sociales. Este paso sirve para

modificar, enriquecer y concretar el plan, en particular el descenso al nivel provincial, pues en éste no

sólo se definen más concretamente los objetivos en el ámbito del territorio, sino que también se

aborda el problema de cómo implementarlos, a través de qué instituciones formativas (públicas o

privadas), etc. En tercer lugar, los planes provinciales vuelven al nivel de las autoridades regionales

que, junto con las propuestas incorporadas por los agentes sociales, lo unifican y aprueban en su

forma definitiva. Las oficinas regionales desarrollan el plan trienal en programas anuales
comprensivos, sujetos por lo general a la aprobación de los consejos regionales. No obstante, que la

participación de los agentes sociales sea mayor o menor, o que las decisiones de los órganos en que

se integran sean simplemente a efectos consultivos o vinculantes, es algo que depende de las

normas específicas de cada región.

A partir de estos programas anuales, las regiones mismas o sus entes delegados establecen

convenios con los centros públicos o privados que gestionarán la actividad formativa. Este

mecanismo funciona de manera bastante diversa en las distintas regiones. Algunas delegan la

gestión de la formación en las provincias e incluso en los municipios o asociaciones de éstos y en

otros entes territoriales intermedios entre ellos y la provincia, pero otras no. En general, las regiones

"rojas" (gobernadas por socialistas y/o comunistas) tienen una mayor tendencia a delegar que las

regiones "blancas" (gobernadas por la democracia cristiana en solitario o junto con sus tradicionales

aliados laicos), aunque ésta no es una división estricta. En todo caso, las regiones suelen reservarse

la gestión de los proyectos experimentales o excepcionales por otros motivos y la formación del

personal docente.

Los "entes" de la formación profesional (centros de enseñanza, empresas y organizaciones

sin fines de lucro) deben presentar propuestas que encajen en la programación regional, y los

proyectos aprobados dan lugar a convenios (convenzioni) con la región. Este sistema de convenios,

cuya duración máxima es de tres años, sustituye al anterior, basado en la declaración de idoneidad

permanente de los centros (riconoscimento), que impedía el control público eficaz de su actividad.

Los centros que forman parte de convenios mantienen su autonomía en el diseño de los contenidos

formativos y son responsables de llegar a acuerdos con las empresas para la estancia prevista de los

alumnos; también juegan un papel importante en la detección de las necesidades y posibilidades del

territorio en que actúan. Pueden gestionar cursos de cualquier sector, especialidad y nivel, incluidas

la actualización y la recualificación profesional.

 La firma de los convenios requiere especificar los cursos y actividades a que se refieren, los

centros en que se desarrollarán, su equipamiento y servicios, las formas de seguimiento y control,

etc., así como que los entes conveniados establezcan un comité de gestión social, respeten los

acuerdos sindicales del sector y hagan público su presupuesto.

Teóricamente, los mecanismos de la formación ocupacional no son distintos (concretamente

para los contratos de formación y trabajo y para el aprendizaje), pero en la práctica sí lo son. De

hecho, la parte formativa de estas figuras contractuales está muy poco controlada. Sólo muy

recientemente han empezado a intervenir activamente en ella algunas regiones (el cuadro III.2

presenta el conjunto de la formación profesional, "estructurada" o "encaminada al empleo",

programada por las regiones).

La formación profesional puede ser impartida por los centros de enseñanza, por entidades

sin fines de lucro y por las empresas (o consorcios de empresas). Aproximadamente el treinta o

cuarenta por ciento de la misma (según las regiones) se imparte en centros públicos, y el resto en

centros privados.

Los costes de la formación profesional ascendieron en 1.988 a casi seis billones de liras, de

los cuales se dedicaron 1,60 a los Institutos Profesionales del Estado, 1,95 al sistema regional de

formación, 1,70 a la formación en el puesto de trabajo (formación en la empresa, contratos de

formación y trabajo, aprendizaje) y 0,6 a las actividades de formación en la Administración estatal. El

gasto regional se compone de: 1) el Fondo común para la formación profesional repartido entre las

regiones (75 %) y el Ministerio de Trabajo (25 %); 2) el Fondo de rotación, repartido según cuotas

regionales, que sirve de soporte financiero nacional a los proyectos del Fondo Social Europeo; 3) el

Fondo Social Europeo; 4) los presupuestos regionales, y 5) otros fondos ocasionales o derivados de
programas específicos, como el Fondo para la innovación, etc.

Para gestionar sus competencias, el Ministerio de Trabajo creó una agencia adjunta con

funciones de asistencia técnica, el Istituto per lo Sviluppo della Formazione Professionale dei

Lavoratori (ISFOL). Las regiones han creado asimismo, a menudo, sus propios organismos, como el

CISEM de Lombardía, y en ocasiones también organismos provinciales (en la misma Lombardía, por

ejemplo, los CITE --Centri per l'Innovazione Tecnica Educativa: Centros para la Innovación Técnica

en Educación-- y los Obervatorios del Mercado de Trabajo).

................

Para reflejar mejor la relevancia del ámbito regional en la formación profesional podemos

tomar como ejemplo el caso de la Lombardía. La Ley de 7 de junio de 1980 declara que la formación

profesional

constituye un servicio de interés público, es instrumento de la política activa del

trabajo y tiene por objetivo contribuir al desarrollo de la personalidad de los
trabajadores a través de la adquisición de una cultura profesional y de hacer efectivo
el ejercicio del derecho al trabajo, favoreciendo el empleo, la producción y la
evolución de la organización del trabajo, en armonía con el progreso científico y
tecnológico, en el marco de los objetivos de la programación económica y del plan
regional de desarrollo.

Además, el sistema de formación profesional "en sus distintas articulaciones... está

organizado en coherencia con el sistema escolar general." La región no se limita a programar sus

competencias, sino que hace saber su parecer sobre la programación de la escuela secundaria

superior al Ministerio de Instrucción Pública, así como organiza iniciativas de formación profesional a

desarrollar en concomitancia con la asistencia a la secundaria superior y a la salida de ésta.

La región acuerda gran importancia a la alternancia entre ciclos de estudio y experiencias de

trabajo y cocierta con las empresas individuales o con asociaciones empresariales períodos de

permanencia de los alumnos en aquéllas. La programación didáctica debe tener en cuenta este

principio de alternancia, además de los de "esencialidad" (relevancia profesional) y brevedad.

Peculiar de la Lombardía es el papel de los C.I.T.E. (Centri per l'Innovazione Tecnica

Educativa), a los que aludimos hace poco. Estos tienen por objetivo suministrar indicaciones sobre

las iniciativas formativas a escala provincial de acuerdo con las perspectivas de empleo, analizar las

implicaciones curriculares de la organización del trabajo y las figuras profesionales, desarrollar

actividades de orientación en las escuelas, mantener un servicio de documentación y elaboración de

recursos didácticos, promover y asesorar las iniciativas de integración y profesionalización de

discapacitados e inadaptados y coordinar la formación permanente de los docentes y otros

trabajadores asociados a la formación.

El Plan trienal para 1988-1991 comprende, en primer lugar, las intervenciones destinadas a

favorecer la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo, concretamente la formación

profesional de primer y segundo nivel, los contratos de formación-trabajo y las medidas dirigidas

hacia las áreas de "malestar (disagio) social". Además, la región desarrolla políticas de "alta

formación", formación superior en el área de los servicios socioeducativos y actualización y

recualificación de los trabajadores.

Sobre la formación profesional de primer y segundo nivel, lo más destacable es la pérdida de

peso de aquélla y el avance de ésta. Si en el curso 1988/89 se graduaron 15.364 alumnos en la

formación de primer nivel, se prevé su reducción a 13.950 para 1989/90 y a 13.110 para 1990/91.

Por el contrario, los 7.635 graduados de segundo nivel en 1988/89 pasarán a ser 9.980 en 1989/90 y

11.850 en 1990/91. El número de especialidades ofrecidas es de veintiuna en el primer nivel y veinte

en el segundo, pero nos ahorramos su enumeración porque es muy parecida a la de la F.P. reglada
española.

Los contratos de formación-trabajo han pasado de aproximadamente 19.000 en 1985 a

59.000 en 1986 y más de 70.000 en 1987. La mayoría son para jóvenes con sólo el título de

enseñanza obligatoria (64 %, frente a 34.2 % con secundaria superior y 1.8 % de licenciados), de 19

a 24 años (69 %, frente a 15.8 % de 15 a 18 y 15.2 % de 25 a 29), en la industria (61.6 %, frente a

37.9 % en los servicios --con tendencia a aumentar-- y 0.5 % en la agricultura) y en empresas de

menos de 50 trabajadores (68.7 %, frente al 19.2 % en las de 50 a 249, 5.9 % en las de 250 a 499 y

6.2 % en las de 500 o más).

El plan asume como objetivos la oferta de módulos formativos de apoyo teórico y teórico-

práctico, en centros de enseñanza y de duración en torno a las cien horas, para jóvenes con

contratos de formación-trabajo, de acuerdo con las empresas y que sean compatibles con su

permanencia en éstas; la elaboración de un proyecto regional experimental que integre la formación

profesional de base en centros de enseñanza con la asunción posterior por los jóvenes de contratos

de formación-trabajo en las empresas vinculadas al proyecto, previendo períodos de reingreso en los

centros para actividades encaminadas al enriquecimiento de la formación práctica adquirida en la

empresa; en fin, la participación de las empresas, mediante la oferta concertada de experiencias de

trabajo, en la formación de los alumnos de los centros (i.e., de F.P.) con la perspectiva de su

posterior contratación nominada con contratos de formación-trabajo (es decir, la posibilidad de que

las empresas seleccionen previamente a sus futuros contratados a cambio de la oferta de

experiencia en el puesto de trabajo para los alumnos).

Las medidas dirigidas a las "áreas de malestar social" se refieren a los jóvenes

discapacitados, "desviantes" y drogodependientes.

 Respecto de los primeros, la región se propone una intervención en cuatro fases. La primera

es el acceso a la formación profesional, sea mediante la integración en cursos regulares o mediante

cursos especiales, y en ella se da especial importancia al estudio de las posibilidades reales del

mercado de trabajo y de la "compatibilidad" de los usuarios con las distintas fórmulas de formación y

de trabajo. La segunda concierne a la tipología de las intervenciones y los aspectos organizativos,

con especial atención a las características de los centros y el papel de los docentes. La tercera atañe

a la calidad de las acciones formativas, i.e. a la individualización de las áreas y niveles de

profesionalidad factibles, las relaciones con las empresas para estancias de formación de los

alumnos, etc. La cuarta, en fin, se refiere al momento de salida de la formación profesional y la

integración en el mercado de trabajo, con diversas acciones de fomento, concertación y seguimiento.

Las medidas dirigidas a jóvenes "desviantes" (los que se encuentran privados de una u otra

forma de libertad, desde los recluidos a los que están bajo tutela de los tribunales juveniles), lo

mismo que las dirigidas a los drogodependientes, parten del supuesto de que la inserción profesional

es la condición de la reinserción social. Las primeras presentan la problemática especial de la

necesaria coordinación con las autoridades judiciales y penitenciarias.

La "alta formación" se refiere a cualificaciones estratégicas en general para las empresas

(investigación y desarrollo, ingeniería industrial, mercadotecnia, calidad, planificación, finanzas, etc.),

relacionadas con nuevas tecnologías o para las que no existen experiencias formativas estructuradas

y formalizadas (ambiente y territorio, diseño y estilismo, turismo, etc.). En esta faceta del plan, la

región ha abordado ya la formación de técnicos en moda, protección civil, medio ambiente y

biotecnología, y se propone intervenir en los sectores de ecología, edición, aeronáutica, turismo,

espectáculos, diseño y comunicación, restauración, mercadotecnia y comercio exterior y periodismo

científico. Esta parte de la oferta se dirige a titulados de secundaria superior, y pretende constituir un

nivel de cualificación intermedio entre ésta y la educación universitaria. Otra parte de la intervención
se dirige a la oferta de "masters" de gestión empresarial y de especialización puente entre los

estudios científicos y técnicos universitarios y las necesidades de las empresas de punta.

La formación superior en el área de los servicios socioeducativos se refiere a los asistentes

sociales y a los educadores profesionales, pero no vale la pena detenerse en ella en la medida en

que se trata de una competencia residual de las regiones derivada de la especificidad de la

estructura post-secundaria y universitaria italiana.

Finalmente, las medidas de actualización y recualificación de los trabajadores se concretan

en la intervención de la región en algunos proyectos de reconversión (por ejemplo, el proyecto

Riconversider para la reconversión de mil trabajadores siderúrgicos) y en la oferta de cursos para

ciertas ramas de actividad, franjas de puestos de trabajo en torno a ciertas tecnologías o colectivos

de trabajadores adultos en desempleo.

................

Aunque el panorama de la formación profesional italiana es de una gran riqueza,

particularmente debido a la intervención de las regiones, dista mucho de estar libre de problemas.

Citaremos solamente algunos de ellos.

El sistema presenta una importante dosis de fuerzas inerciales. Principios como la agilidad, la

brevedad y la esencialidad son en gran parte sólo teóricos, encubriendo la realidad, al menos en el

primer nivel, de especialidades establecidas, cursos que sistemáticamente llenan el máximo de horas

permitido por la ley y componentes de la enseñanza irrelevantes. Esto se debe en parte a la

existencia de un sector de centros, fundamentalmente privados, que se desarrolló desde inicios de

los setenta y quedó como legado para finales de la década, cuando fueron aprobadas la ley marco y
las leyes regionales de la formación profesional. Este era un sector de baja calidad, principalmente

religioso (lo que lo convertía en un tema altamente sensible en el contexto italiano) y con un cuerpo

de profesores que el sector público estaba obligado a mantener. No obstante, esta situación ha

mejorado algo gracias a un control más estricto, por parte de las regiones, que ha hecho desaparecer

a los centros más débiles. En conjunto, la formación profesional acusa un cierto escolasticismo.

La rapidez del cambio en las técnicas y las formas de organización del trabajo en las

empresas y la tendencia del sistema de formación profesional (por no hablar ya del estrictamente

escolar) a lograr el máximo aprovechamiento de los recursos materiales y humanos existentes se

traduce en un cierto desajuste entre lo que el mercado de trabajo demanda y lo que el sistema de

formación ofrece. Esta tendencia se ve reforzada por los factores planteados en el punto anterior.

La proximidad y la incertidumbre de la reforma de la enseñanza secundaria en ciernes

planean también sobre el presente de la formación profesional. Se da por sentado que la reforma

ampliará la obligatoriedad escolar hasta los dieciséis años y que modificará el papel de la formación

profesional en sus distintos niveles en el sentido de convertirla en un conjunto de puentes desde la

enseñanza general hacia el mercado de trabajo. Esto viene teniendo varias consecuencias: por un

lado, anima el abandono de la formación profesional de primer nivel en favor de la secundaria por los

jóvenes, y, si en los años setenta tuvo lugar un fuerte crecimiento de la formación profesional, debido

en particular a la asistencia a ella de jóvenes varones (las mujeres se mantenían en la secundaria

superior), en los ochenta ha tenido lugar una reversión de la tendencia; por otro lado, la "inminencia"

de la reforma hace que la formación profesional adopte a menudo un papel anticipatorio o

sustitutorio, tratando de ofrecer lo que debería estar ofreciendo ya la escuela reformada. Por lo

demás, la reforma de la escuela secundaria italiana ha sido reiteradamente presentada por los

expertos en educación comparada como ejemplo de reforma que siempre viene pero nunca llega, lo

que relativiza su "inminencia". Además, se resisten especialmente a ella los centros religiosos, que,
con el apoyo democristiano, desearían ver la formación profesional de primer nivel integrada tal cual

en el nuevo bienio obligatorio.

La convivencia del sistema escolar con el sistema de formación profesional, de las

autoridades estatales con las regionales y, si existe delegación, las provinciales e incluso comunales,

a lo que se añaden las intervenciones de la Comunidad Europea, crea también problemas de

conflicto o, cuando menos, de solapamiento y confusión entre las respectivas competencias. En

particular, a las regiones se les escapa buena parte de las actividades formativas financiadas por la

Comunidad Europea, especialemnte las que corren a cargo del Fondo Social Europeo, cuyos plazos

de aprobación y gestión dificultan su integración en la programación regional. No existe, además,

ninguna reglamentación ni mecanismo de control sobre la formación por parte de las empresas ni

sobre la educación de adultos. Este solapamiento se manfiesta también entre la multitud de órganos

dedicados al análisis de los mercados de trabajo, el diseño de la oferta formativa, etc.

Por último, esta multiplicidad de competencias da lugar a una enorme dispersión y confusión

en torno a las cualificaciones profesionales. Las cualificaciones acordadas por la escuela no son

necesariamente reconocidas por los grupos profesionales ni por las empresas. La misma

cualificación puede dar lugar a distintos títulos en regiones diferentes, y un mismo título puede tener

tras de sí ciclos formativos muy distintos en su duración y en su contenido.

 4. LA FORMACION OCUPACIONAL EN INGLATERRA Y GALES1

La formación profesional extraescolar en Inglaterra y Gales fue prácticamente inexistente. o

estuvo abandonada a las fuerzas del mercado (de un mercado sui generis: el de trabajo, que pone en

relación al empleadores y trabajadores directamente y con la mediación de los poderes públicos, las

organizaciones patronales y los sindicatos, en particular, en el caso británico, los de oficio) hasta el

año 1964. Hasta esa fecha, la única empresa sistemática de formación extraescolar era el

aprendizaje, al que en los años cincuenta apenas se incorporaban el 33 % de los varones y 8 % de

las mujeres que abandonaban la escuela tras el período obligatorio.

El sistema escolar británico tampoco se distingue por su especial atención a la formación

profesional. El Reino Unido es uno de los países avanzados, o simplemente industrializados, con una

tasa de escolarización más baja tras el período obligatorio (cuadro IV.1 2). Su sistema escolar ha

pasado del tripartismo (en el que la rama "popular", la secondary modern school, no tenía un caracter

profesionalizante) a la escuela comprensiva (en la que la preparación para el trabajo juega un papel

marginal) sin contar nunca, como otros países del entorno, con un subsistema de formación

profesional extraescolar, salvo el reducido sector de la "educación ulterior" (further education).

Algunas iniciativas han intentado que la escuela asumiera más ampliamente el papel de preparar

directamente a los jóvenes para el trabajo. Entre las más recientes cabe citar la introducción del

Certificado de Educación Pre-Profesional (Certificate of Pre-Vocational Education: CPVE). Este

consiste en un curso adicional para jóvenes de 16-17 años que se propone ofrecer en la escuela algo

parecido a lo que el YOP, el YTS y otros programas --de los que enseguida hablaremos-- fuera: un

1Este capítulo se apoya en la colaboración de Helen Rainbird, de la Industrial Relations

Research Unit, Universidad de Warwick. Está centrado en el caso de Inglaterra y Gales, con
una legislación, unas autoridades y unas políticas comunes, para evitar la dispersión que
introduciría la consideración de los casos de Escocia e Irlanda del Norte, en parte similares y
en parte diferentes.
2Tomado de Keep (1988).
puente de ésta hacia el trabajo.

La primera reforma de entidad fue la Ley de Formación Industrial (Industrial Training Act) de

1964. Por ella se establecieron los Consejos de Formación Industriales (Industrial Training Boards:

ITBs), organismos tripartitos con responsabilidad sobre todas las empresas adscribibles a sus

respectivos sectores.

El principal instrumento de actuación de los ITBs era la exacción de una cuota obligatoria a

todas las empresas, según sus dimensiones, y la redistribución de los fondos constituidos a partir de

la misma en función de las políticas reales de formación de aquéllas, lo que permitía favorecer a las

empresas con planes mejores y de más alcance o más eficaces en su puesta en práctica. Los ITBs

contaban con la presencia, además de representantes de los empleadores y los sindicatos, de

planificadores y especialistas en educación y formación. El peso de las industrias que cotizaban era

decisivo, y las críticas más fuertes contra ellos venían de las pequeñas empresas que, al no disponer

muchas veces de condiciones para organizar la formación, se veían perjudicadas por el mecanismo

redistribuidor.

En 1973 se aprobó la Ley de Empleo y Formación (Employment and Training Act), que

disminuyó la cuantía de la cuota y sustituyó su obligatoriedad general por un sistema de exención de

la misma a todas las empresas que pudieran demostrar estar llevando a cabo actividades formativas

para sus propias necesidades. Este sistema, más favorable para las pequeñas empresas, no resultó

serlo, sin embargo, para la formación en general, pues significó la sustitución de un procedimiento

selectivo por una exención burocrática, rutinaria y casi automática y la asunción del supuesto de que

la suma de las necesidades de formación a corto plazo y empresa a empresa equivaldría a la

satisfacción de las necesidades a largo plazo. En todo caso, el resultado fue un primer debilitamiento

de las facultades de los ITBs. La misma ley creo la Comisión de Servicios de Mano de Obra
(Manpower Services Commission: MSC), responsable de los servicios de empleo y de formación

públicos, dependiente del Departamento de Empleo y con un carácter tripartito.

La segunda mitad de la década de los setenta y los primeros años de la de los ochenta

fueron testigos del acceso al mercado de trabajo de los jóvenes procedentes de la generación del

boom natalicio de los primeros sesenta. Entre 1975 y 1982, el número de jóvenes de dieciséis y

diecisiete años aumentó aproximadamente en un veinte por ciento (alcanzando el máximo de

seiscientos mil en el último año citado) mientras, enmedio de la crisis económica, las oportunidades

de empleo descendían en más del treinta por ciento (Jones, 1988). Durante los setenta se pusieron

en marcha una serie de programas de formación para los desempleados, combinando la adquisición

de experiencia en el puesto de trabajo con la formación fuera de éste, generalmente en los centros

de educación post-obligatoria no secundaria (non-advanced further education, concretamente en los

Colleges of Further Education). El primer intento de respuesta sistemática e integrada fue el

Programa de Oportunidades para los Jóvenes (Youth Opportunities Program: YOP), con la finalidad

de ofrecer a los jóvenes que abandonaban la escuela al término de la obligatoriedad un período de

experiencia laboral de hasta seis meses.

En 1978, el YOP cubría a uno de cada ocho jóvenes egresados, y, en 1982, a más de la

mitad, lo que se tradujo en un descenso de la calidad de los puestos ofrecidos, en su transformación

en una forma de abaratar la mano de obra joven, con sustitución de puestos de trabajo adultos, y en

un descenso de las probabilidades de encontrar un puesto de trabajo regular al cabo del mismo. El

YOP fue acompañado de un programa de menor entidad, el de Formación Profesional Unificada

(Unified Vocational Preparation: UVP), para jóvenes empleados, consistente en bonificaciones a los

empresarios para que permitieran su formación fuera del trabajo.

En 1981, el gobierno conservador asestó el golpe definitivo a los ITBs, dejando de financiar
sus costes de funcionamiento y suprimiendo diecisiete de los veinticuatro existentes (entre los que

sobrevivieron estaban los de Construcción, sector cuyas características imposibilitan la formación en

la empresa, y Mecánica, y entre los siete cubrían todavía entre el 25 y el 30 % de la formación de la

fuerza de trabajo; en 1989 se suprimirían otros seis, quedando tan solo en pie el de la Construcción),

tras alegar que eran caros, ineficaces y un lujo que nadie deseaba ni podía permitirse. Fueron

sustituidos por organismos voluntarios basados en las organizaciones empresariales, las

Organizaciones no Estatutarias para la Formación (Non-Statutory Training Organisations: NSTO), sin

participación sindical, cuyas funciones de hecho consistirían principalmente, casi hasta nuestros días,

en publicitar los programas gubernamentales, distribuir una pequeña parte de sus fondos (los de la

MSC), actuar como grupos de presión y permanecer alertas para que no volviera a restablecerse la

concertación social en el terreno de la formación.

En ese mismo año, una oleada de disturbios juveniles en numerosas ciudades británicas

llevó a las autoridades públicas y a los empleadores al convencimiento de que había que dar un paso

adelante en la política de formación y empleo dirigida a los jóvenes. La preocupación por el

desempleo y el malestar juveniles y el desbordamiento del YOP llevaron a la Comisión de Servicios

de Mano de Obra a revisar su estrategia de formación, concretamente a formular la Nueva Iniciativa

de Formación (New Training Initiative: NTI). La parte fundamental de ésta fue un nuevo Programa de

Formación para la Juventud (Youth Training Scheme: YTS), aprobado en 1983. El propósito del YTS

era ofrecer puestos de formación en las empresas a todos los que abandonaran la escuela al término

del período obligatorio, con períodos de formación en el mismo puesto de trabajo o fuera de él, para

jóvenes desempleados y empleados. Inicialmente ofrecía períodos de un año, con un mínimo de

trece semanas de formación fuera de la empresa y el resto dedicado a la experiencia de trabajo en

ésta. A partir de abril de 1986, el YTS se amplió a dos años para todos los jóvenes de dieciséis, con

un mínimo de veinte semanas de formación fuera del puesto de trabajo. La fórmula consistía en que

la MSC se hacía cargo del subsidio al joven más un suplemento para el empresario para cubrir
parcialmente los "costes de la formación" (a partir de 1986 se viene intentando que los empresarios

asuman una parte mayor de los costes). El YTS contiene otros subprogramas para jóvenes de

diecisete años, para el estímulo entre los jóvenes de la cultura empresarial, para su introducción en

las tecnologías de la información, etc.

En el año 1988 había 381.000 jóvenes en el programa de dos años del YTS, y éste se

llevaba en conjunto el 13.5 % del gasto total en enseñanza y formación profesional. No obstante, la

mitad de los jóvenes abandonan el programa, por lo general porque consiguen un puesto de trabajo.

Al mismo tiempo, la NTI también trajo consigo una reforma del aprendizaje, acabando con la

organización erxclsiva de éste como un tiempo de servicio (time serving) al cabo del cual se

conseguía en todo caso la cualificación correspondiente (aunque a menudo con el paso obligado por

ciclos de formación examinable y fuera del puesto de trabajo, si bien no era estrictamente necesario

superar esos exámenes), con la introducción de exámenes finales prácticos y con la consiguiente

pósibilidad de que la finalización del tiempo de servicio no se traduzca en un aumento del salario al

no superar las pruebas (si bien, en muchos casos, sigue funcionando como antes).

Paralelamente, el gobierno lanzó diversas medidas para disminuir el salario de los jóvenes

(Youth Workers Scheme, New Workers Scheme, etc.), en el convencimiento liberal de que lo elevado

de éste era el principal obstáculo a que se enfrentaban para encontrar empleo.

Recientemente se han producido nuevos cambios en la política de formación. La Comisión

de Servicios de la Mano de Obra, de composición, como ya se indicó, tripartita, fue susituida

brevemente por la Comisión de la Formación (Manpower Commission), con una muy reducida

presencia sindical y, finalmente, por la Agencia para la Formación (Training Agency), de carácter

exclusivamente gubernamental. Los Consejos de la Mano de Obra (Area Manpower Boards: AMB)
locales, también tripartitos, que actuaban como agentes territoriales de la MSC, han sido suprimidos

junto con ésta, el YTS acaba de serlo en mayo de este año, y el gobierno apuesta ahora por los

Consejos de Formación y Empresa (Training and Enterprise Councils: TECs), de base

exclusivamente empresarial y calcados de la experiencia, no precisamente brillante, de los Consejos

de la Industria Privada (Private Industry Councils) norteamericanos. A partir de abril de este año

serán estos organismos los encargados de canalizar los fondos públicos para la formación hacia las

empresas y otros agentes. Para abril de 1991, además, está previsto introducir en el campo de la

formación una experiencia piloto que ya se quiso pero no se logró introducir en la enseñanza reglada,

y que también ha sido probada en los Estados Unidos sin mucho éxito: los créditos para la formación

(training credits), trasposición a ésta del famoso "bono" o "cheque escolar" (voucher), por la que los

jóvenes que abandonen la escuela recibirán un bono de mil a mil quinientas libras para gastar en

formación, sea en cursos escolares o con los empleadores, y bajo la administración de los TECs.

Ante el fuerte descontento por la proliferación de centros de todo tipo dedicados a vivir de la

formación y por la falta de garantías para la eficacia de ésta en las empresas subsidiadas, se

introdujo también la figura de la Organización de Formación Autorizada (Approved Training

Organisation: ATO), estatuto requerido para intervenir en los programas de formación cuya

concesión ha venido dependiendo de la MSC y sus organismos sucesores; sin embargo, no puede

decirse que haya modificado mucho el panorama.

Otras medidas merecen ser mencionadas. Como otros países europeos, Inglaterra y Gales

se han encontrado ante el problema de la proliferación y dispersión de las cualificaciones, al que

ahora se pretende hacer frente mediante una revisión de las mismas a cargo del Consejo Nacional

para las Cualificaciones Profesionales (National Council for Vocational Qualifications).

La formación de adultos y la recualificación no han recibido por parte del gobierno la misma
atención que la transición de los jóvenes a la vida activa. Se han desarrollado campañas

publicitarias, como la llamada "Estrategia de Formación de Adultos" (Adult Training Strategy), para

empujar a los empleadores a formar a su fuerza de trabajo, pero no se destinan fondos públicos

importantes para este fin. Algunas empresas, no obstante, han obtenido para ello recursos del Fondo

Social Europeo. Un programa que estuvo vigente a finales de los setenta y principios de los ochenta,

el Programa de Oportunidades de Formación (Training Opportunities Scheme), ofrecía cursos de

actualización o reconversión para trabajadores desempleados o a punto de serlo. Más

recientemente, una serie de programas menores han sido sustituidos por el Programa de Formación

para el Empleo (Employment Training), que ofrece diez libras semanales suplementarias a los

adultos desempleados si trabajan (es decir, si aceptan hacerlo por un salario extraordinariamente

bajo) e incluye alguna formación fuera del puesto de trabajo.

................

La organización de Inglaterra y Gales se caracteriza por un alto grado de descentralización

política y administrativa en favor de las autoridades locales. En el campo de la educación y la

formación esto se ha venido traduciendo en conflictos de competencias y choques entre

orientaciones distintas procedentes de las autoridades de diferente nivel. En materia de educación

reglada, las autoridades locales, y más concretamente las Autoridades Educativas Locales (Local

Educational Authorities), más de un centenar en Inglaterra y Gales, tienen amplias competencias que

el gobierno conservador está tratando de limitar favoreciendo la independización respecto a ellas de

los centros de enseñanza. Desde 1.980, el gobierno ha independizado los centros de educación

continua (further education) y los politécnicos (polytechnics), de modo que los directores tienen el

control directo de las finanzas y la fuerza de trabajo, y se pretende extender esta medida a los

centros de enseñanza secundaria. Esa ofensiva contra el poder local tiene sus raíces tanto en la

estrategia liberalizadora y privatizadora del gobierno como en el hecho de que numerosos

municipios, entre ellos algunos de los más importantes, están controlados por la oposición, en este

caso los laboristas. Además, la mayor proximidad de las autoridades locales a los problemas de

desempleo o subempleo, marginación, etc. hacen que, a menudo, y cualquiera que sea su color

político, difieran de la política gubernamental.

Por el contrario, las autoridades locales tienen pocas o ninguna competencia directa en

materia de formación ocupacional, ya que ésta ha sido sistemáticamente centralizada a partir de la

MSC y sus sucesoras, la MC y la TA. Sin embargo, su entidad como órganos administrativos y como

empleadores directos y sus considerables competencias en otros terrenos les han permitido tener

una importante influencia indirecta en la formación, influencia que el gobierno ha tratado también en

todo momento de recortar.

Debe pensarse que algunas autoridades locales, las de mayores dimensiones, comprenden

por sí mismas entre veinte y treinta mil puestos de trabajo. En 1.967 ya se creó el Consejo de

Formación del Gobierno Local (Local Government Training Board: LGTB), de carácter tripartito, no

como los ITBs bajo los auspicios de la ley de 1.964, que sólo concernía a las empresas privadas,

sino por iniciativa de las propias autoridades locales. Estas se veían precisadas de cubrir las

necesidades de formación de su propio personal y temían que no podrían atraer personal cualificado

si no ofrecían mecanismos de formación comparables a los del sector privado. Las actividades de

este Consejo se financian principalmente a partir de las tasas locales, antes de su distribución a las

autoridades locales individuales. Su presupuesto no es muy importante (aproximadamente una

milésima parte del de la MSC), pero permitía poner en pie un cierto aparato formativo y, además,

como empleadores, los municipios podían recurrir a los fondos nacionales. La uniformización de las

tasas municipales sobre la vivienda, antes basadas en el valor diferencial de ésta, con la introducción

del poll tax, un impuesto único por cabeza (aunque distinto en cada zona tributaria), y la

transferencia, a partir de este año, de las tasas por actividades empresariales al tesoro central,
debilitarán sin duda la capacidad de actuación de las autoridades locales en este terreno.

El poder local ha jugado también un papel importante en la configuración de la oferta local de

formación a través de la capacidad de influencia indirecta que le otorga el hecho de ser un importante

cliente, especialmente --pero no sólo-- en el sector de la construcción. Esto le ha permitido poner en

pie formas de colaboración con las empresas locales, como el establecimiento de las Unidades de

Desarrollo Económico o los Consejos de Empresa, o forzar a las empresas contratistas a desarrollar

actividades de formación, con criterios de relevancia, calidad e igualdad de oportunidades, o a

cumplir otros requisitos como contratar trabajadores sindicados o no discriminar por razones étnicas

o de género, a través de la fórmula de la "conformidad contractual" (contract compliance), consistente

en requerir a las empresas concursantes a proyectos municipales el cumplimiento de ciertas

condiciones del género de las citadas. El gobierno quiere yugular también esta forma de actuación

indirecta forzando legalmente a las autoridades locales a sacar a concurso sus proyectos sin otras

condiciones que las estrictamente mercantiles.

Un ejemplo especialmente destacado de actuación local fue la experiencia del Consejo de

Formación del Gran Londres (Greater London Training Board: GLTB), puesto en pie por el Consejo

del Gran Londres (Greater London Council: GLB), la autoridad metropolitana de la zona. El GLTB fue

fundado en enero de 1.982, llamándose inicialmente Consejo de Mano de Obra del Gran Londres

(Greater London Manpower Board), y disuelto por el gobierno conservador en marzo de 1.986, junto

con el GLC.

Durante su existencia, el GLTB creó por sí mismo puestos de formación, aunque en una

cuantía, debido a su limitado presupuesto, muy inferior a la de los de la MSC en el mismo área. Así,

en 1.986, sostenía más de dos mil ochocientos puestos frente a los treinta mil del MSC.

Comparativamente, la cifra absoluta no es muy importante, pero el Consejo dirigió su acción hacia
sectores de cualificación y grupos sociales total o parcialmente desatendidos por la MSC, en especial

las mujeres y las monorías étnicas, cambiando así la configuración de la oferta local global.

El Consejo dedicó buena parte de su actividad a lograr una formación de calidad. En muchos

casos lo hizo complementando con recursos financieros y humanos las actividades de la MSC,

particularmente en el marco del YTS. Buena parte de los puestos creados por él mismo (más de la

cuarta parte) fueron puestos para jóvenes con un nivel de aprendizaje o equivalente. Por otro lado,

auspició experiencias modélicas como el proyecto Denham Court, que ofrecía a los jóvenes

calificaciones reconocidas nacionalmente, experiencia de trabajo y un régimen de residencia y

autoorganización de la vida en común, o el Consorcio de Formación de Charlton (Charlton Training

Consortium), un centro de formación de adultos volcado hacia la comunidad inmediata, gestionado

conjuntamente por representantes del GLTB y de toda suerte de organizaciones oficiales,

comunitarias y voluntarias.

El trabajo del GLTB estuvo especialmente ligado a la problemática del mercado de trabajo.

Basándose en la Estrategia Industrial para Londres (London Industrial Straegy: LIS), parte de la cual

fue un análisis de la economía local sector a sector, priorizó sectores clave para ésta como la

mecánica, la restauración (alimentación) y la cultura, así como las nuevas tecnologías.

Por otra parte, otorgó gran importancia al objetivo de la igualdad de oportunidades en la

formación, aplicando medidas de acción afirmativa en favor de las minorías y las mujeres y poniendo

en pie los mecanismos necesarios para facilitar el acceso de éstas a sus propios puestos de

formación (por ejemplo, mediante la oferta de servicios de guardería para las madres, la exigencia a

formadores y alumnos de abstenerse de cualquier trato discriminatorio o vejatorio hacia

homosexuales y lesbienas, etc.).

 Otra de sus especiales preocupaciones fue la de preservar y extender la infraestructura de la

formación en Londres, oponiéndose a los recortes gubernamentales y empleando parte de sus

recursos en sostener numerosos centros. Así nacieron, por ejemplo, las experiencias de Denham

Court y el Consorcio para la Formación de Charlton, a partir de la oposición a que la MSC cerrara

centros preexistentes que serían recuparados para estas iniciativas.

Finalmente, el GLTB desarrolló una política activa, más allá de su ámbito de competencias,

ante los planes de formación a escala nacional, llegando a representar un modelo alternativo

mediante el desarrollo de sus propios criterios de calidad, con su énfasis en la política positiva de

igualdad de oportunidades, con su práctica de participación de la comunidad local en la gestión

democrática de centros, recursos y programas, etc.

................

La política de formación inglesa del último decenio probablemente represente a la vez uno de

los mayores esfuerzos por sus dimensiones, su alcance, sus innovaciones y la celeridad de su

puesta en marcha, y uno de los mayores acúmulos de problemas, insuficiencias y disfunciones del

entorno próximo (esto último con seguridad, al menos si nos excluimos a nosotros mismos).

El vuelco desde el aprendizaje y las intervenciones públicas de los setenta al YOP y,

posteriormente, el conjunto de medidas de la NTI, particularmente el YTS, lo fue también de una

política de formación centrada en las cualificaciones medias a otra enfocada hacia las más bajas. Por

un lado, se convirtieron en objeto de formación y cualificación puestos de trabajo que nunca lo

habían sido antes, pero por otro se adoptó un enfoque basado en el análisis individualizado de los

puestos de trabajo, la psicología conductista del aprendizaje y la peor pedagogía por objetivos que

desplazó el acento de la cultura profesional a la formación en "competencias" o "destrezas"

fragmentarias, a menudo combinando un análisis de las mismas detallado hasta el ridículo con

pretensiones infundadas e infundables sobre su transferibilidad a otras situaciones o con su

integración en planes desmedidamente ambiciosos de capacitación. Así, al mismo tiempo que el YTS

se proponía que los jóvenes se tornaran competentes en una o dos "familias ocupacionales", lo que

se considerba como adquisición de "capacidades amplias y transferibles" (por ejemplo, en el cuidado

y alimentación de seres vivos a través de la agricultura, lo que sería trasladable a la agricultura y al

cuidado de niños), se proponían listas de tareas inusitadamente estrechas, como acreditar la

capacidad de un alumno en "la manipulación de dos hojas horizontales para cortar un material dado"

(o sea, en el uso de las tijeras).

El YTS, además, supuso el abandono del compromiso con una formación individual de

resultados verificables. La mayoría de los alumnos no toman parte en cursos examinables sino que,

en el mejor de los casos, salen de ellos con un certificado de asistencia (política paradójica si se

contrasta con la introducción del examen en el aprendizaje, pero la función de éste es romper el

automatismo en al acceso al salario adulto una vez cubierto el "tiempo de servicio").

El paso al voluntarismo representó también la sustitución de una política de formación

basada en las necesidades a medio y largo plazo a otra centrada en las necesidades a corto plazo

de las empresas, causa principal de la opción por la formación en puestos de trabajo de baja

cualificación. Las familias ocupacionales fueron definidas en consulta exclusivamente con los

empleadores, lo que significó su servidumbre respecto a puestos de trabajo específicos, una falta de

perspectivas a medio y largo plazo, su configuración simplista y su no transferibilidad, a pesar de la

insistencia oficial en este principio.

Por lo demás, es dudoso si el centro de esta política fue y es realmente la formación o más

bien el propósito de reducir los salarios de los jóvenes, plenamente acorde con el marco de una
política económica de oferta, o sea de reducción de los costes de producción, y con el

convencimiento liberal-conservador de que los altos salarios y las rigideces del mercado de trabajo

eran el principal obstáculo para la salida de la crisis y la recuperación económica. En definitiva, lo

que en el país se bautizó como la opción por bajos salarios y bajas cualificaciones ("low wage, low

skill").

Por añadidura, los programas de formación ocupacional y empleo juvenil tenían y tienen

también en el centro de sus objetivos la socialización de los jóvenes para la aceptación de las

relaciones y la disciplina laborales en una forma en que la educación reglada parecía no ser ya capaz

de hacerlo. Bajo un discurso en torno a la responsabilidad, "aprender la forma en que el país se gana

la vida", tomar conciencia de las propias capacidades, etc., tanto el YOP como el YTS y otros

programas se proponían disciplinar a los jóvenes y conformar su conducta a los requisitos de las

empresas, dando así otro sentido a la consigna de construir "un puente permanente entre la escuela

y el trabajo". Como afirmaría Peter Morrison, Ministro de Estado para el Empleo (Nash, 1986: 28):

El plan no es un servicio social; su objetivo es mostrar a los jóvenes en qué consiste

el mundo real del trabajo. Esto significa llegar puntualmente, dar lo mejor de sí
durante la jornada laboral, y quizá permanecer un poco más de lo debido para
completar una tarea inacabada.

Los conservadores han querido llevar hasta sus últimas consecuencias la opción de pasar de

la intervención pública y la concertación entre los agentes sociales (en un momento en que el resto

de Europa basaba su política formativa en esos dos pies o, al menos, en uno de ellos) al

voluntarismo y el predominio de los empleadores. La sustitución de la MSC por la TC y luego por la

TA, el ataque contra las facultades, la financiación y la composición de los ITBs y su posterior

supresión, la sustitución de los MB porlos TEC, la ofensiva contra el aprendizaje y otras medidas

similares sólo pueden entenderse en el marco de la estrategia global del thatcherismo contra los

sindicatos.
 Sin embargo, lo que se hizo no fue propiamente entregar la formación a las fuerzas del

mercado, lo que sólo podría consistir en la no intervención pública, sino entregar los fondos públicos

a los agentes privados, los empleadores, y eliminar el contrapeso sindical. A pesar de llegar al

gobierno con el objetivo declarado, y casi obsesivo, de reducir el gasto público, los gobiernos

conservadores aumentaron enormemente el gasto en formación ocupacional, si bien es cierto que al

mismo tiempo que recortaban o dejaban simplemente erosionarse (no aumentándolo mientras subían

los precios) el gasto dedicado a la educación reglada y, en particular, a la escuela pública.

La estrategia antisindical subyacente a la política de formación no significa que los sindicatos

estuvieran enfrentados a ésta. Participaron en la preparación de la ley de 1.973, en el funcionamiento

regular de la MSC y en el de sus delegaciones locales, los MB, y sus reacciones raramente fueron

contra la orientación o el contenido de la formación, sino simplemente contra la disminución de su

intervención o sus competencias sobre la elaboración y puesta en práctica de las políticas o contra la

supresión de organismos e instancias en los que estaban fuertemente asentados. De hecho, el

Consejo General de los Sindicatos siguió la corriente de la nueva política y, tras él, la mayoría de las

organizaciones individuales, pues ésta parecía ofrecer a todos algo: financiación para uno o dos años

del aprendizaje a los sindicatos comprometidos con éste, oportunidades de formación en las ramas

en que antes no habían existido, presupuesto y puestos de trabajo para los educadores, etc.

El gobierno llevó adelante sus planes contra toda evidencia, lo que se pagó y se sigue

pagando al alto precio de un descenso de la calidad de la formación. Los ITBs fueron suprimidos a

pesar de que la MSC, encargada de buscar los motivos, no encontró razones para terminar con

ninguno de ellos. En el primer año de la NTI, sin embargo, la MSC hubo de reconocer que

aproximadamente el treinta por ciento de la formación presentaba un nivel de calidad situado bajo

mínimos. Recientemente, Sir Bryan Nicholson, presidente de la MSC, reconocía (en 1.986) que
muchas de las NSTOs no estaban a la altura de las circunstancias, y el organismo oficial encargado

de la vigilancia del gasto público, la National Audit Office, constataría igualmente la baja calidad de la

formación. Esto, por no hablar de las críticas de los sindicatos, los educadores, las organizaciones

juveniles o numerosas autoridades locales.

La política de voluntarismo y transferencia masiva de fondos públicos a los agentes privados

dio lugar al florecimiento de toda clase de empresas dedicadas en exclusiva a la formación, es decir,

a vivir de sus fondos. Esto fue lo que dio lugar al surgimiento de la figura de la Organización

Autorizada para la Formación (ATO) y, recientemente, al establecimiento desde la MSC del Servicio

Asesor sobre la Calidad de la Formación (Training Standard Advisory Service: TSAS), aunque

ninguna de estas medidas haya servido para introducir modificaciones significativas en el panorama.

En la actualidad, la situación que dio origen al auge de la formación ocupacional se ha

invertido en buena medida. Si en 1982 entraron en el mercado de trabajo unos seiscientos mil

jóvenes, en 1990 lo harán unos cuatrocientos mil, y esta cifra todavía descenderá más en 1991 y

1992. Al igual que otros países europeos, el Reino Unido está pasando de la sobreabundancia a la

escasez de jóvenes en el mercado de trabajo. Y, como ciertos puestos de trabajo son especialmente

indicados para ellos, sea por sus características inmediatas o porque la adquisición de experiencia

en ellos es considerada por los empleadores como una inversión a largo plazo, muchos de éstos

eluden los programas de empleo juvenil para ofrecer a los jóvenes condiciones de trabajo más

atractivas, y éstos se ven menos forzados a coger lo primero que se les ofrece, o sea en condiciones

de evitar las bajas remuneraciones y la precariedad de los puestos subsidiados.

 5. LA FORMACION PROFESIONAL CONTINUA EN FRANCIA1

Lo que en Francia se denomina Formación Profesional corresponde a lo que aquí llamamos

"formación continua", o sea extraescolar o post-escolar. La formación para una profesión no está ni

mucho menos ausente de la educación reglada, pues forman parte de esta estudios como los C.A.P.

(Certificat d'Aptitude Professionnelle), los B.E.P. (Brevet d'Enseignement Professionnelle), los

bachilleratos técnicos y profesionales, los I.U.T. (Institut Universitaire de Technologie), etc. Todas

estas figuras, junto con el aprendizaje, constituyen la "formación inicial". La expresión "formación

profesional", o "formación profesional continua", se refiere a todas las oportunidades ulteriores de

formación, las que jóvenes y adultos pueden apreovechar después de abandonar el sistema escolar

o terminar el aprendizaje. Han de ser mayores de dieciséis años y pueden ser empleados, parados o

demandantes de un primer empleo.

Antes de 1.970, la formación profesional tenía su fundamento en una ley de 1.959 que le

asignaba la función de permitir la promoción profesional y social de los trabajadores que no habían

disfrutado de suficientes oportunidades educativas (el rattrapage), función que todavía preside, al

menos supuestamente, la formación actual. En 1.970, en buena parte como secuela de Mayo de

1.968, tuvo lugar el Acuerdo Nacional Interprofesional de 9 de julio, que planteaba, como principios,

la necesidad de medidas de formación profesional para los jóvenes trabajadores y aprendices, el

derecho de todos los tabajadores amenazados de despido a recibir una formación a cago del

empleador y la autorización para todos los asalariados de ausentarse durante su tiempo de trabajo

para seguir una formación elegida por ellos mismos.

1En la preparación de este capítulo se ha contado con la colaboración de Eric Pol, director del
centro Inter Formation CARIF (Centre d'Animation et de Ressources de l'Information sur la
Formation) Midi-Pyrénées, de Toulouse.
 Sobre esta base, la Ley de 16 de julio de 1.971 reguló el derecho al permiso de formación

(congé de formation), estableció la obligación de los empleadores de contribuir a la financiación de la

formación profesional, precisó el papel en ésta de los representantes de los trabajadores, reguló la

función del Estado en la remuneración de los alumnos (stagiaires) y fijó disposiciones diversas para

otras categorías de trabajadores.

Otros puntos clave en la concertación y la legislación en torno a la formación profesional

fueron el Convenio de 1.976, que desarrolló el Acuerdo de 1.970 en lo relativo a la remuneración de

las estancias de los jóvenes en las empresas y al papel del comité de empresa en la política de

formación de ésta; la Ley de 7 de enero de 1.983 sobre descentralización de las competencias

administrativas (de la que luego hablaremos), y el Anexo de 26 de octubre de 1.983 al Acuerdo de

1.970, previendo tres fórmulas para la formación de los jóvenes en las empresas (que no fue suscrito

por el sindicato mayoritario, la C.G.T.).

Estos hitos legislativos no son más que una indicación indirecta de la preocupación que

suscita la formación en el país galo. En 1.988, unos seis millones de personas en total pasaron por

algún tipo de formación, dedicándose a ésta setenta y dos mil millones de francos (el cuadro 5.1

muestra su procedencia y destino), que representan algo más del uno por ciento del producto interior

bruto, y algo más de una quinta parte del gasto público. En 1.974 pasó por la formación uno de cada

siete activos, en 1.982 uno de cada seis y, en 1.987, uno de cada cuatro.

El aspecto más notable de la formación profesional francesa probablemente sea su

financiación. Como en cualquier lugar del mundo, ésta depende en parte de los fondos públicos. En

1.987, el Estado contribuyó con 36,6 miles de millones de francos, y las regiones con 4,2. Los fondos

regionales proceden sobre todo de transferencias del Estado central (de acuerdo con la ley de

1.983), pero también de sus propios recursos (en particular de la extensión de permisos de
circulación para los automóviles). Pero la parte más interesante es la que concierne a la participación

económica de las empresas.

La ley de 1.971 estableció que éstas debían contribuir a la formación con una cuota

equivalente al 0.8 % de la masa salarial bruta, cantidad que se elevaría posteriormente al 1.2 %. Este

porcentaje se descompone en un 0.1 % destinado al permiso de formación, un 0.3 %

específicamente dedicado la formación de los jóvenes y un 0.8 % afectado al plan de formación de la

propia empresa. Todas las empresas de más de diez asalariados están obligadas a esa contribución,

y las de plantilla inferior tienen también otras obligaciones menores. Además, las empresas están

obligadas a pagar otro 0.3 % como tasa de aprendizaje, del que el un tercio, el 0.1 %, se acumula al

0.3 % para la formación de jóvenes antes considerado, elevando así la cifra destinada a éstos al

0.4 %.

En realidad, la contribución realizada por las empresas, o al menos los gastos que imputan a

la formación, es incluso mayor, alcanzando de hecho, en 1.988, el 2.78 % de la masa salarial bruta.

No obstante, la contribución es desigual y varía en relación directa con el tamaño de la empresa; así,

en 1.988 las empresas de diez a diecinueve asalariados invirtieron el 1,39 % de la masa salarial

bruta, pero las de más de dos mil asalariados el 4,43 %.

En general, cada uno de los componentes de la cuota de fomrmación profesional (no

incluimos ahora el aprendizaje), puede ser invertido directamente por la empresa (lo que deberá

acreditar) en el año de referencia, entregado al tesoro público o transferido a un organismo de

carácter mutuo para la formación. Así, el 0.1 % correspondiente a los permisos de formación puede

ser entregado al Estado o a un OPACIF (Organisme Paritaire Agrée au titre du Congé Individuel de

Formation); el 0.3 % para formación de jóvenes puede ser entregado a un OMA (Organisme de

Mutualisation Agrée) o empleado directamente, bajo condiciones reglamentadas, en las medidas

previstas para la formación en alternancia de los jóvenes en las empresas (SIVP y contratos de

cualificación o de adaptación); por último, el 0.8 % afectado al plan de formación de la empresa

puede ser utilizado en éste o, de lo contrario, ser transferido a un FAF (Fonds d'Assurance

Formation) o al tesoro público.

En lo relativo a la programación, gestión y control de la formación, las competencias se

reparten, por un lado, entre los ámbitos nacional y regional y, por otro, entre la administración pública

y los agentes sociales.

La división de competencias entre el Estado y las regiones procede de la ya mencionada ley

de 1.983, que puso en marcha tanto la "descentralización" (transferencia de fondos y cometidos a las

regiones) como la "desconcentración" (delegación de competencias gubernamentales en los

prefectos regionales). Siendo una descentralización (y desconcentración) operada desde arriba, las

competencias de las regiones francesas, o de los delegados del gobierno en su ámbito, se

caracterizan por ser estrictamente homogéneas.

Son competencias del estado central elaborar los planes quinquenales de formación, regular

las condiciones y características generales de ésta, controlar y hacer efectivo el cumplimiento de las

normas vigentes, en particular vigilar y controlar el uso de los fondos afectados a la formación, y

desarrollar una política contractual de acuerdos con las regiones, las empresas, los organismos y los

agentes de la formación. El Estado se reserva en exclusiva las competencias sobre la formación de

los presos, discapacitados y otros colectivos.

En cuanto a las regiones, desde la ley de 1.971 tienen "competencias generales" sobre la

formación profesional, si bien éstas están limitadas por su presupuesto propio, fuera del cual

dependen de los "contratos del plan" (contrats de plan) acordados con el Estado (para el quinquenio
1.989-93 se prevé dedicar tres mil millones de francos a estos contratos). Esta modalidad contractual

es el instrumento mediante el que el Estado empuja a las regiones a actuar de acuerdo con los

planes de formación centrales.

Los interlocutores sociales, empleadores y trabajadores, intervienen fundamentalmente en

cuatro ámbitos o niveles. En primer lugar, en los grandes acuerdos nacionales total o parcialmente

referidos a la formación, a los principales de los cuales ya hemos hecho referencia. En segundo

lugar, en los organismos estables de concertación de ámbito estatal o regional, como son el Consejo

Nacional de la Formación Profesional, la Promoción Social y el Empleo (Conseil National de la

Formation Professionnelle, la Promotion Sociale et l'Emploi) y los Comités Regionales o

Departamentales del mismo título (Comités Régionales --o Départamentales-- de la F.P.P.S. et

l'Emploi), en los que los agentes sociales conciertan con los delegados regionales del poder central y

con las autoridades propiamente regionales). Las decisiones de estos órganos no son ejecutivas ni

vinculantes para la Administración, sino que tienen simplemente funciones consultivas.

En tercer lugar, en el FAF, los OMA, los OPACIF y otros organismos de mutualización de los

fondos para la formación. Estos son instituciones paritarias --empresarios y trabajadores-- y

reconocidas por el Estado a las que deben adherirse las empresas y transferirles, en todo caso, el

porcentaje de la masa salarial bruta afectado a los permisos de formación y, si no pueden o no

quieren utilizarlo por si mismas y no prefieren entregarlo al erario público, los correspondientes al

plan de formación y a la formación de jóvenes. Una idea de las preferencias de las empresas puede

darla el hecho de que, en 1.988. de los 3.027 millones de francos dedicados a la formación en

alternancia (el citado 0,3 % para jóvenes), 2.931 fueran a parar a los OMA, 64 al tesoro público y 32

resultaran imputados directamente por aquéllas; por el contrario, la parte dedicada al plan de

formación suele ser gastada directamente por la empresa, y la destinada al CIF ha de ser entregada

forzosamente a un OPACIF.
 En cuarto lugar, en la contratación colectiva regular, desde los convenios sectoriales a los de

empresa. La Ley de 1.984 obliga al establecimiento de acuerdos sobre la formación por ramas

profesionales, pero éstos son siempre de carácter muy general. Si no existe un acuerdo de rama, el

empresario está obligado a negociar con los trabajadores de la empresa, pero no a llegar a un

acuerdo con ellos.

En quinto lugar, se reconoce a los sindicatos y a los trabajadores en general el derecho

específico a intervenir en la formación a través de los comités de empresa. De hecho, la insuficiente

participación de los trabajadores suele ser el motivo por el que algunas empresas se ven obligadas a

ingresar su contribución a la formación en el tesoro público.

Pasemos ahora a examinar brevemente las distintas fórmulas de la formación. En primer

lugar consideraremos las especialmente dirigidas a la formación en alternancia de los jóvenes, las

más importantes de las cuales son el Curso de Iniciación a la Vida Profesional (stage d'adaptation a

la vie professionelle: SIVP), el Contrato de Cualificación (contrat de qualification) y el Contrato de

Adaptación (contrat d'adaptation). Todas estas figuras nacieron del acuerdo de 26 de de octubre de

1.983.

Los cursos de iniciación a la vida profesional se dirigen a los jóvenes demandantes de

empleo que han abandonado el sistema escolar sin una cualificación profesional, o a los que llevan al

menos seis meses en el paro. Su duración oscila entre tres y seis meses, los jóvenes incorporados

tienen el estatuto de alumnos de la formación profesional y son retribuidos con dinero procedente del

Estado y de la propia empresa. Su objetivo es simplemente suministrar una experiencia de trabajo y

servir como elemento de orientación profesional. En el curso 1.988-89 se beneficiaron de estos

cursos más de ciento ochenta y siete mil personas (en 1.987-88 lo habían hecho más de trescientas
cuarenta y tres mil).

Los contratos de cualificación se destinan a jóvenes menores de veintiséis años,

preferentemente sin una cualificación profesional. Su duración va de seis a veinticuatro meses, la

cuarta parte de los cuales, al menos, debe estar dedicada a la formación. Su objetivo es permitir al

joven alcanzar una cualificación reconocida. La relación del beneficiario con la empresa se considera

un contrato laboral de carácter temporal, y la empresa debe hacerse cargo de la remuneración. Los

costes de la formación son cubiertos por la cotización obligatoria, sea directamente (el 0.3 % para el

plan de formación de la empresa a que antes aludimos) o a través de un organismo de

mutualización.

El contrato de adaptación se dirige a jóvenes demandantes de empleo de dieciséis a

veinticinco años que ya poseen una cualificación, y tiene por objeto favorecer su inserción profesional

o reorientar su especialización. El contrato puede ser de carácter indefinido o definido, pero en todo

caso con una duración mínima de seis meses y una remuneración equivalente al ochenta por ciento

del salario normal y en ningún caso inferior al salario mínimo interprofesional. Debe comprender un

mínimo de doscientas horas de formación que son financiadas, al igual que en el caso anterior,

directamente por la empresa o por una mutualidad.

Un mecanismo no muy distinto fue durante un tiempo el de los Trabajos de Utilidad Pública

(travaux d'utilité collectif: TUC), o "jóvenes voluntarios", existente desde 1.982 pero impulsado

especialmente a partir de 1.984. En este caso los jóvenes de dieciséis a veinticinco años sin empleo

(con un año mínimo de desempleo si son mayores de veintiún años) trabajaban a media jornada,

durante períodos de seis a doce meses, para organismos públicos, entidades sin fines de lucro y

organizaciones no gubernamentales y voluntarias. Durante la otra mitad de la jornada podían

participar en actividades de formación. En el curso 1.988-89 se beneficiaron de estas medidas más

de doscientos noventa y cuatro mil jóvenes (y, en el de 1.987-88, más de trescientos cincuenta y

siete mil). Esta fórmula ya no existe en la actualidad.

Además están los cursillos de formación profesional (stages de formation professionnelle),

organizados por establecimientos de formación públicos y privados, que comprenden experiencia en

el puesto de trabajo y tienen por objetivo la adquisición de una cualificación reconocida.

No hay que olvidar, en fin, el aprendizaje tradicional, cuya forma jurídica es similar a la de

los contratos de la formación en alternancia. En el curso 1.987-88 afectó a unas doscientos veinte mil

jóvenes.

Vale la pena reseñar que en Francia existió otra figura masiva, el Contrato de Empleo-

Formación (contrat formation-emploi), hoy desaparecida pero vigente más o menos entre 1.976 y

1.983, que estaba dirigida a jóvenes de dieciséis a vtinticinco años. Era un contrato temporal con un

componente obligado de formación (dentro o fuera del lugar de trabajo) y con ayuda financiera

pública para la empresa.

Las medidas citadas no son las únicas, sino simplemente las principales. Junto a ellas hay

toda serie de otras más específicas y de menor entidad cuantitativa, como las dirigidas a las mujeres

solas, los trabajadores en reconversión, los inmigrantes, los discapacitados, la actualización

profesional, etc. que unas veces utilizan algunos de los mecanismos ya citados (concretamente los

cursillos de formación profesional) y otras despliegan los suyos propios.

La tendencia general apunta hacia una disminución del peso relativo de los cursos

ocupacionales, o de las fórmulas en que éstos desempeñan un papel central, en favor del aumento

de las fórmulas contractuales basadas en la alternancia de trabajo y formación.

 Es preciso, en fin, referirse a dos figuras transversales, una con cierta tradición y otra muy

reciente: el permiso individual de formación y el crédito-formación individualizado (crédit-formation

individualisé: CFI).

El permiso individual de formación permite a todos los asalariados, cualquiera que sea su

empresa, seguir, durante su tiempo de trabajo, una formación elegida por ellos, sea profesional,

cultural, escolar... Durante el permiso no se rompe el contrato, sino que queda suspendido

mateniéndose algunos de sus efectos (vacaciones pagadas, derechos de autigüedad y otros). La

financiación del permiso corre a cargo de organismos mutualistas, concretamente los OPACIF.

Naturalmente, el permiso individual de formación no resulta accesible en todo momento sino sólo

bajo ciertas condiciones que dependen de la contratación colectiva y la voluntad del empleador.

El crédito-formación individualizado pretende ofrecer a los jóvenes de dieciséis a veinticinco

años, carentes de una cualificación profesional de nivel V, en posesión de una obsoleta o que han

hecho un bachillerato general, un itinerario personalizado de formación que desemboque en una

cualificación reconocida del citado nivel. El joven beneficiario firma un compromiso (engagement) con

el Estado, es objeto de un diagnóstico (bilan) profesional, acuerda con su tutor (correspondant) un

recorrido personalizado que puede comprender una o varias de las medidas antes citadas para las

que sea elegible y se somete a un seguimiento por parte de aquél. El joven beneficiario tendrá el

estatuto de alumno de la formación profesional o de asalariado según las medidas a que se acoja, y

puede acordársele una indemnización entre dos medidas de formación ya remuneradas. En 1.989 se

beneficiaron del C.F.I. unas cuarenta mil personas, y el objetivo actual es llegar a las cien mil.

También merece unas palabras el plan de formación de la empresa, al que, como ya

apuntamos, es imputable el 0.8 % de la masa salarial bruta que, en todo caso, aquélla está oblilgada
a gastar o a transferir a las mutualidades de la formación o al Estado. La empresa puede dedicar

este fondo a formación interna de los trabajadores organizada por ella misma, si bien ésta debe

cubrir algunos requisitos como no tener por objeto la adaptación al puesto de trabajo sino la

promoción o el cambio de puesto, desarrollarse en un local distinto del de trabajo, contar con un

programa previamente definido, contar con un perfil definido de formador, que los formadores puedan

acreditar su competencia para formar, etc., así como deben justificarse pormenorizadamente todos

los gastos imputables. Por esta vía reciberon formación unos dos millones y medio de asalariados en

1.988 y más de tres millones en 1.989.

La empresa puede también recurrir a la formación externa, mediante una convención bilateral

o multilateral (varios empleadores y un organismo de formación), anual y de la que se aportarán

facturas detalladas, o a través de un organismo mutualista.

Los organismos de la formación son de todo tipo, con el único requisito de que hayan sido

habilitados como tales. Prácticamente cualquiera puede serlo, con tal de que su director carezca de

antecedentes penales, especifique que no es público si es de carácter privado, deposite en una

oficina administrativa los programas de formación y haga público anualmente un balance financiero y

un balance pedagógico. En 1.987, treinta y cuatro mil millones de francos se repartieron según se

detalla en el cuadro V.1.

Existen en la actualidad más de sesenta mil organismos de formación reconocidos, aunque

menos de quince mil están en actividad. Los grupos principales son los constituidos por los

establecimientos de la Educación Nacional, los dependientes de la Asociación Nacional para la

Formación Profesional de Adultos (Association Nationale pour la Formation Professionnelle des

Adultes: AFPA --una especie de INEM), los dependientes de las Cámaras de Comercio e Industria,

de los Oficios y de la Agricultura y los de todo tipo de carácter privado.

 Francia cuenta también con un amplio (y confuso) elenco de medidas de orientación

profesional, especialmente destinadas a los jóvenes. Baste con citarlas: Talleres Pedagógicos

Personalizados (Atelier Pédagogique Personalisée: APP), Centros de Diagnóstico (Centre de Bilan),

Círculos de Búsqueda de Empleo (Cercle de Recherche d'Emploi), Módulos Colectivos de Primera

Orientación (Module Collectif de Première Orientation: MCPO), Grupos de Orientación en

Profundidad (Groupe d'Orientation Approfondie: GOA), Sesiones de Orientación en Profundidad

(Session d'Orientation Approfondie: SOA), Sesiones Técnicas de Búsqueda de Empleo (Session

Technique de Recherche d'Emploi: STRE), Evaluación del Nivel de Competencias Profesionales

(Evaluation du Niveau de Compétences Professionnelles: ENCP), Módulos de Orientación en

Profundidad (Modules d'Orientation Approfondie), Apoyo Específico Personalizado (Appui Spécifique

Personalisé), así como otras de menos difusión. La inmensa mayoría de ellas consisten en sesiones

de unas pocas horas dirigidas por un especialista en orientación profesional.

En todo caso, esto nos lleva a una de las principales direcciones de cambio en la actual

formación profesional continua en Francia: la personalización. De manera general, se trata de

abandonar la idea de ofrecer medidas y cursos uniformes en favor de la elaboración ad hoc de

itinerarios individualizados. Este es el sentido del crédito-formación, una de las innovaciones más

recientes. Para la formación en general, esta línea de evolución implica la necesidad de una

modularización creciente, de manera que se puedan construir diferentes itinerarios agrupando y

ordenando las piezas de distintas ofertas institucionales. Para la orientación profesional implica

también un esfuerzo notable, pues debe servir de base a la individualización de los itinerarios; de ahí

que ahora se dé gran importancia a fórmulas también nuevas como los distintos tipos de diagnóstico

(bilan) profesional y a la creación y difusión de los centros de información y recursos para la

orientación: por ejemplo, los Centros de Animación y Recursos para la Informacion sobre la

Formación (Centre d'Animation et de Ressources de l'Information sur la Formation: CARIF); los

Centros de Ayuda, Orientación e Información (Permanence d'Accuil, d'Information et d'Orientation:

PAIO), las Misiones Locales (Mission Locale), las Casas de Información sobre la Formación (Maison

d'Information sur la Formation) y otras instituciones de menor relevancia.

El segundo gran objetivo planteado es la mejora de la calidad de la formación. Se estima que

al menos un veinte por ciento de la misma es inútil y debe ser eliminada, y está pendiente de

aprobación una ley que fijará condiciones más estrictas para que los organismos de formación

puedan recibir dinero público. Entre éstas se pretende incluir el control de la calidad y suficiencia del

equipamiento y de la cualificación de los formadores, así como la exigencia de una definición más

precisa de los programas, el tiempo de formación en empresa y fuera de ella, los medios

pedagógicos, etc.

Por último, se está haciendo un esfuerzo notable por arrastrar a las empresas a que

entiendan la formación como una inversión y el lugar de trabajo como un escenario de aprendizaje.

Este es, en parte, el sentido del aumento de los fondos públicos destinados a formación, que

crecieron enormemente en 1.989 (hasta unos sesenta mil millones de francos) y de la tendencia

antes apuntada a sustituir los simples cursos, con o sin experiencia en la empresa, por fórmulas de

alternancia.

Por lo demás, el sistema francés presenta algunos problemas comunes a otros. Uno de ellos

es el fraude a la ley y, sobre todo, a su espíritu. Como se ha dicho, una parte importante de la

formación se sitúa por debajo de los niveles mínimos de calidad. Los gastos imputados a la

formación por las empresas lo son con criterios muy amplios que pueden incluir lo que no pasan de

ser cruceros y otros viajes de ejecutivos, etc. Los organismos de la formación, en general, privilegian

las formas que más les benefician, que no son necesariamente las más convenientes para los

jóvenes.
 Asimismo, el sistema de formación ha sido reiteradamente criticado por conducir a la

sustitución de puestos de trabajo y por crear una red de empleo precario, particularmente para los

jóvenes.

Finalmente, se acusa a la formación profesional continua de no cumplir el objetivo de mejorar

la distribución de las oportunidades de empleo y de vida. Esto es manifiesto en los planes de

formación de las empresas, en los que son los técnicos, cuadros y directivos los que se llevan la

parte del león del presupuesto, pero se extiende también a la formación de iniciativa o financiación

extraempresarial, de la que se benefician muy limitadamente los colectivos más necesitados.

 6. RECAPITULACION

El desarrollo de la formación profesional ocupacional en los países europeos analizados

guarda semejanzas y presenta diferencias al mismo tiempo. No hay nada de sorprendente en esto si

tenemos en cuenta que, por una parte, se han enfrentado a una problemática común (desempleo

masivo, sobre todo juvenil, aceleración del cambio económico, insuficiencia y resistencia al cambio

de los sistemas de formación preexistentes), desde un marco institucional parcialmente compartido

(la Comunidad Europea, pero también la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico) y en un contexto de proximidad geográfica y de comunicación fluida que empujaba a la

difusión y la imitación; por otro, en cambio, cada uno de los países considerados ha vivido algunos

de estos problemas (por ejemplo, el desempleo juvenil) con muy distinta intensidad, posee

tradiciones propias y variadas en los terrenos de la formación, la gestión del mercado de trabajo y las

relaciones industriales y, por último, ha estado dirigido por gobiernos de diverso signo político.

Un elemento común a todos ellos ha sido la expansión de la oferta de formación. Sin

embargo, mientras alguno ha llegado a plantearla con carácter universal (Inglaterra y Gales) los

demás, si bien la han ampliado considerablemente, nunca han dejado de presentar importantes

déficits, particularmente en relación a los jóvenes.

En todos ellos se asiste a un desplazamiento desde la formación a secas, separada del lugar

de trabajo, a fórmulas de alternancia o centradas en la adquisición de experiencia laboral en la

empresa. Pero también en esto hay diferencias, como quedan ejemplificadas en la contraposición

entre Inglaterra y Gales, de un lado, y Francia, de otro: mientras la primera evolucionaba sin solución

de continuidad hacia fórmulas enteramente dependientes de los empleadores, aunque financiadas

con fondos públicos, en las que la formación expresa juega sólo un papel muy secundario, la
segunda abandonaba figuras como el contrato de formación-empleo en favor de mecanismos que

garantizaran mejor el no abandono de la formación y que reforzaran su papel, siempre dentro del

principio de alternancia y priorizando la experiencia en le ampresa, a pesar de apoyarse en una

financiación en buena parte empresarial.

Estas distintas tendencias están fuertemente relacionadas con la orientación de los

gobiernos en favor de una mayor o menor desregulación del mercado de trabajo y una intervención

más o menos intensa del Estado. Todos los gobiernos han basado su política de juventud, en gran

parte indistinguible --en términos institucionales-- de la política de formación, en forzar una reducción

de los salarios de los jóvenes (reducción que, por cierto, no ha mostrado en ningún momento una

eficacia específica en la reducción del desempleo juvenil); pero, mientras unos entregaban la

formación enteramente a los mecanismos de mercado (Inglaterra y Gales), otros levantaban un

complejo sistema de decisiones con fuerte intervención de los poderes públicos (Francia).

Paradójicamente, o no tanto, la no intervención reguladora acompañaría a la financiación de la

formación con cargo fundamentalmente al erario público (el caso inglés), mientras la intervención

vendría asociada a la obligación de las empresas de aportar importantes fondos (el caso francés).

Tal vez no tan paradójico, decíamos, porque, al fin y al cabo, lo que hay tras las decisiones en torno

tanto a la gestión como a la financiación es, invariablemente, una mayor o menor disposición a dejar

actuar sin cortapisas o a imponer obligaciones a las empresas.

No puede hablarse, sin embargo, de un sometimiento de la formación a la lógica del

mercado, pues éste sólo habría existido realmente si los individuos y las empresas hubieran sido

enteramente responsabilizados de su financiación. En realidad, lo que se ha hecho es liberarlos a

ambos, fundamentalmente a las empresas (salvo en el caso francés), de cualquier responsabilidad

financiera pero dejarles tomar libremente las decisiones, sobre todo a las empresas, sobre si utilizar

o no los fondos públicos, para qué y cómo. Un curioso mercado en el que las unidades económicas
acceden libremente a las ventajas, pero sin soportar, o sin apenas hacerlo, costes ni riesgos. En

otras palabras, al mismo tiempo que aumentaban los fondos públicos destinados a la formación se

privatizaban los mecanismos de decisión sobre su oferta.

Allá donde existía un aparato diferenciado de formación profesional, concretamente un

aparato distinto de la formación escolar reglada, parece haberse mostrado capaz de absorber, para

bien o para mal, el auge de la nueva formación ocupacional. Es el caso de la República Federal de

Alemania, donde el viejo y firmemente asentado sistema de la "formación dual", basado en una

tradición consensual entre empleadores y trabajadores, ha sido el principal encargado, con su

expansión, de absorber a los jóvenes desempleados y satisfacer las nuevas necesidades de

formación; y también el de Italia, donde ha sucedido otro tanto a partir de la formación profesional

competencia de las regiones. Por el contrario, donde un fuerte sistema escolar impedía el desarrollo

de un sistema ágil de formación ocupacional, como en el caso de Francia, o donde el sistema de

formación se basaba en y servía de base a la fuerza de una de las partes, concretamente los

sindicatos de trabajadores, como en el caso de Inglaterra y Gales, el aparato de formación

ocupacional ha debido y ha podido ser creado en gran medida ex novo, configurando un nuevo

subsistema por entero separado e independiente. Nótese, sin embargo, que mientras en el segundo

caso la formación ocupacional ha sido concebida como un instrumento de paz, integración y

consenso social, subproducto de los sucesivos impulsos de la Liberación y de Mayo de 1.968, y

auspiciada tanto por la derecha ilustrada como por los cobiernos de izquierda, en el primero ha sido

utilizada como una potente arma para quebrar el poder de los sindicatos, dentro de una ofensiva

generalizada contra éstos por parte de un gobierno radicalmente conservador en lo político y liberal

en lo económico.

La conformación de la formación ocupacional se ha visto también fuertemente afectada por la

existencia previa o no de una tradición de concertación fuerte. Donde ésta estaba fuertemente
arraigada en un contexto de sólido consenso social, como es el caso de Alemania Federal, la nueva

oferta se ha configurado con mayor eficacia externa e interna y menos conflictos entre las partes.

Donde existía una tradición de reconocimiento e intervención de los sindicatos, pero éstos

practicaban una política de fuerte oposición, tendente al conflicto, como sucedía en Italia y Francia,

las normas que regulan la formación han reconocido invariablemente sus competencias, pero en un

contexto de dispersión administrativa de las mismas que ha restado eficacia a su actuación.

Finalmente, donde el diálogo con los sindicatos ha sido sustituido por el intento de quebrar su poder

y marginarlos de la escena, como en el Reino Unido bajo la señora Thatcher, su exclusión se ha

pagado al precio de una gran dosis de caos e ineficacia.

El color político de los gobiernos ha revestido importancia, pero probablemente menos de la

que a primera vista podría suponerse. Si bien es cierto que los países considerados han presentado

una estructura electoral, durante el período que tomamos en consideración, lo bastante estable como

para que podamos afirmar que un mismo color ha presidido la mayor parte del mismo, lo cierto es

que todos o casi todos han debido adaptarse a arreglos anteriores en los que habían participado

todas las fuerzas sociales. En cualquier caso, no debe olvidarse que políticas auspiciadas

fundamentalmente por partidos conservadores fueron en más de un caso iniciadas por gobiernos

socialdemócratas y laboristas, como en la R.F.A. y el Reino Unido (aunque, una vez en la oposición,

estos partidos cambiaran sus propuestas o se alarmaran de los desarollos producidos, y aunque el

gobierno conservador británico se diferenciara de su antecesor por no dejar ningún espacio al

consenso entre los interlocutores sociales); tampoco parece que, en Francia, rompiera la tendencia el

período de gobierno Chirac ni, en Italia, el del gobierno Craxi, si bien es cierto que ambos

representaron diversas formas de "cohabitación".

Sólo el gobierno conservador británico ha querido hacer tabla rasa del contractualismo

anterior y de las viejas fórmulas de organización de la formación profesional ocupacional, y lo ha

conseguido en gran parte, pero el tiempo dirá --ya empieza a decirlo-- a qué precio. Y, aun en este

caso, han sido los mismos empresarios quienes, a menudo, no han querido renunciar a la vieja

política de concertación, forzados sobre todo por el hecho de que los sindicatos continúan siendo

muy fuertes en los centros de trabajo, especialmente en la industria.

En Francia, una administración casi siempre socialista, o siempre algo socialista, no se ha

visto impedida de dar un giro hacia el despliegue de las fuerzas del mercado en la regulación de la

formación, si bien dentro de una normativa ciertamente prolija impuesta por el Estado.

En Italia, sucesivos gobiernos dominados de derecho o de hecho por los democristianos han

aceptado siempre alguna forma de intervención sindical y se las han arreglado para convivir con

poderes regionales en muchos casos dominados por la izquierda y con una orientación

intervencionista.

En Alemania, el gobierno conservador ha mantenido el marco de la concertación entre

empleadores y sindicatos a través de la legislación sobre la empresa y de otras normas específicas

para la formación, jugando fundamentalmente el papel de garante de los acuerdos nacidos de ese

proceso.

También parecen haber jugado un papel no desdeñable las distintas tradiciones en lo

concerniente a las relaciones industriales dentro de la empresa. El caso más claro es el alemán, en

el que el aprendizaje en el sistema dual, con una fuerte intervención de la empresa en la formación

misma --no sólo como lugar donde adquirir experiencia-- y una perspectiva real de inserción, resulta

inseparable de la apuesta nacional por el trabajo manual cualificado, el trabajo en equipo, la

movilidad social y profesional dentro de la empresa, la corresponsabilización de los trabajadores en

parte de las decisiones, etc. En el polo opuesto se presenta el caso británico, donde una tradición de
polarización en las cualificaciones, omnipotencia de la dirección empresarial y escasa participación

en la regulación del proceso de trabajo se lleva perfectamente con un sistema de formación continua

que no parece tener realmente la pretensión de cualificar a quienes pasan por el mismo y que se

decanta claramente hacia la mera precarización del mercado de trabajo juvenil.

En medio, Francia, con una organización interna de la empresa altamente burocratizada,

ofrece una formación más eficaz y de mayor vocación realmente profesionalizadora que Inglaterra y

Gales, pero no las perspectivas de inserción que la república alemana. En cuanto a Italia, un tejido

económico altamente desigual parece reflejarse en una formación que no lo es menos, ni en sí

misma ni en sus relaciones con las necesidades y posibilidades del mercado de trabajo o en sus

perspectivas como mecanismo de inserción.

La acción de los sindicatos también presenta notables diferencias. Su papel en la formación

es muy relevante en la República Federal y está dejando de serlo sólo recientemente en Gran

Bretaña, pero no lo es en Francia e Inglaterra. Lo primero podría relacionarse con la fuerte tradición

de los oficios, presente en Alemania en la vigencia del aprendizaje y en el énfasis en el trabajador

cualificado y, en Gran Bretaña, en su organización sobre la base del oficio y no de la industria o el

lugar de trabajo; también, claro está, con su aceptación desde hace mucho tiempo del mercado y la

propiedad capitalistas. En sentido inverso, la menor tradición de los oficios contribuiría a explicar

tanto la mayor combatividad social de los sindicatos franceses e italianos, que a su vez se habría

convertido en un obstáculo al reconocimiento de su intervención en la formación --que requiere

consenso en torno a las relaciones industriales--, como su menor preocupación por una intervención

cualitativa en el terreno de ésta.

Otros problemas pueden enumerarse de manera más indiferenciada desde el momento en

que, siendo comunes a los países considerados, las diferencias que presentan son más bien de
grado. Este es el caso de la baja calidad de la formación, la tendencia al fraude en la misma, las

dificultades de controlar al sector privado o la inseparabilidad de las políticas de formación, de un

lado, y de gestión del desempleo y disminución de los costes de la mano de obra, de otro.

Por doquier, los fondos dedicados a la formación han aumentado más rápidamente que las

ideas y la capacidad de controlar su puesta en práctica. Esto ha hecho que se desplegara un

inmenso elenco de ofertas formativas basadas, unas veces, en necesidades o posibilidades

correctamente detectadas y, otras, en modas o profecías sin fundamento sobre las "profesiones de

futuro" o sobre presuntos empleos carentes de ocupantes. Los movimientos de la opinión pública

(pero de una opinión pública inarticulada, resultado no del debate o la acción colectivas sino de la

suma de preferencias individuales generadas a menudo por falsas expectativas), la inclinación hacia

las formaciones fáciles (necesitadas de pocas inversiones en equipamiento y susceptibles de ser

impartidas por personal poco cualificado, o simplemente por el personal ya disponible) por parte de

los establecimientos dedicados a la formación y la especial predisposición de las empresas del

mercado secundario a aprovechar cualquier forma de trabajo barato; todos estos factores han

pesado más, o al menos igual --en todo caso demasiado--, en la orientación de la oferta que

cualquier estudio sensato de la evolución y las tendencias a corto, medio y largo plazo del mercado

de trabajo.

Lógicamente, esta tendencia ha resultado más fuerte allá donde la opción oficial en materia

de formación ya apuntaba hacia las cualificaciones de bajo nivel, como es el caso de los programas

de juventud ingleses y, en menor medida, el de la formación profesional de primer nivel italiana, pero

menos donde existía una tradición más favorable a las cualificaciones de nivel medio y alto, como en

el caso alemán, o se consideraba la formación como parte de una estrategia de innovación

tecnológica y organizativa, como en Francia o en el caso de la formación profesional de segundo

nivel italiana.
 Por parte del público, la mixtura de formación y simple compensación del desempleo

presente en todas las medidas de formación ocupacional probablemente haya sido la causa principal

de una disposición general hacia la aceptación de ofertas de baja calidad que habrían provocado el

rechazo si se hubieran dado en otro contexto, por ejemplo el de la formación escolar reglada o el de

la formación permanente en la empresa en que se ocupa un puesto de trabajo estable.

En cuanto a los establecimientos dedicados a la formación, hay que decir que los fondos

consagrados a la formación ocupacional han servido en buena medida como refugio para empresas

que se veían expulsadas de la formación reglada o solamente podían mantenerse precariamente en

ella, lo que parece ser el caso de numerosos centros de enseñanza técnica británicos y de una parte

de la enseñanza privada italiana. El caso italiano presenta otras peculiaridades, pues el núcleo más

importante de establecimientos dedicados a la formación profesional está constituido por centros

religiosos, lo que hace que cualquier propuesta de reordenación de ésta se enfrente a una

interferencia política e ideológica que nada tiene que ver con su problemática específica e intrínseca.

Además, el súbito crecimiento de los fondos dedicados a la formación ocupacional en un período

corto ha propiciado la creación de centros y empresas de nueva planta que, una vez establecidos,

han actuado como un importante grupo de presión.

Por parte de las empresas, las medidas lanzadas por las administraciones han podido ser

asumidas en lo que tenían de política de empleo a corto plazo sin hacer otro tanto con su contenido

formativo. Una característica general de todas las fórmulas centradas en el trabajo en la empresa es

su desmedida concentración en los sectores de los servicios personales y el comercio, que requieren

cualificaciones bajas y son suministrados por empresas pequeñas que no pueden --ni, normalmente,

quieren, ya que les resulta más favorable volver a utilizar con otras personas cualquier fórmula que

abarate el coste del trabajo-- absorber para empleos fijos a los jóvenes o adultos presuntamente
formados en ellas. En cuanto a las grandes empresas, a menudo han participado en los programas

para desempleados --otra cosa ha sido la formación permanente de su propia plantilla estable-- por

no aparecer enfrentadas a la política gubernamental y como una forma más de mejorar su imagen

pública --y, por supuesto, también como un medio de conseguir trabajo barato, aunque esto pueda

ser menos importante para ellas que para las pequeñas empresas--, pero, en el contexto de una

tendencia general de reducción de plantillas, su intervención tampoco ha venido seguida de la

absorción a la plantilla de los alumnos formados.

Todo esto ha generado dos problemas relativos a la calidad. El primero se refiere a lo que

podríamos llamar la eficacia, o la eficacia externa, de la política de formación, concretamente a su

mejor o peor adaptación general a la evolución del mercado de trabajo. La distribución de las plazas

de formación, tanto en las empresas como en los centros, ha venido más dictada por las facilidades

en la configuración de la oferta a corto plazo que por las demandas o necesidades previsibles a

medio y largo plazo.

El segundo concierne a lo que podemos llamar la eficiencia, o eficacia interna, de la oferta

formativa. La transferencia activa (subvenciones a empresas, centros y alumnos) o pasiva

(desgravaciones fiscales, disminución de cargas sociales, reducciones salariales) de fondos no ha

venido acompañada de mecanismos adecuados y suficientes de control de la calidad de la

formación; ni siquiera, con frecuencia, de la mera existencia de ésta como actividad expresa y

diferenciada, más allá de la mera adquisición de experiencias de trabajo. En el caso de los centros

de formación, los requisitos para constituirse en tales, o los que debe cumplir cada programa para

ser subvencionado, han sido francamente mínimos, a menudo puramente formales. En cuanto a los

contratos para la formación en las empresas, a la formulación vaga e imprecisa de las obligaciones

expresamente referidas a la formación por parte de los empleadores se ha unido la inexistencia o la

escasa entidad de los mecanismos de verificación y control, fuera a través de la propia acción de las
administraciones (inspección de trabajo, etc.) o de la intervención de los sindicatos (por otra parte

más preocupados de defender el trabajo de los adultos que las perspectivas de los jóvenes) o de

organizaciones de los propios jóvenes (inexistentes a estos efectos, tanto las organizaciones

juveniles propiamente dichas como secciones con cierta autonomía, o cualquier otra fórmula, dentro

de los sindicatos).

La manifestación más vistosa de este panorama de laissez faire, a veces cercano al caos, ha

sido la abundancia del puro y simple fraude en la formación ocupacional. Sin embargo, la vistosidad

del fraude, lacra a eliminar en todo caso, no debería hacer olvidar que no es ése el problema de la

formación ocupacional, aunque a veces sea el que más hiere los sentimientos del público.

Falta decir que las administraciones han tenido un buen motivo para no mostrarse

especialmente rígidas en todo lo relativo a las condiciones de los contratos de formación en las

empresas, los requisitos de constitución de los centros de formación o las exigencias para subsidiar

planes y programas. Profundamente preocupadas por el desempleo juvenil y sus efectos sobre la

inserción profesional y social de los jóvenes --o, si se prefiere, y más llanamente, por el fantasma de

la revuelta juvenil y la perspectiva amenazante de la creciente marginación de sectores importantes

de la juventud--, probablemente han preferido optar por la cantidad antes que por la calidad, evitando

en cualquier caso medidas que, por su efecto selectivo, impidieran alcanzar rápidamente los niveles

de cobertura planteados como objetivo.

Puede afirmarse que, al tratarse de programas que tenían tanto de política de juventud y de

empleo a corto plazo como de política de formación, el aspecto de "acción social" se ha llevado la

palma sobre el aspecto educativo. Igual que la mujer del César debía ser honrada y parecerlo al

mismo tiempo, los poderes públicos estaban forzados a hacer algo sobre el desempleo y para los

jóvenes y a mostrar ostensiblemente que lo hacían.

 Intimamente relacionado con esta dualidad de objetivos está el conflicto de competencias

surgido por doquier en torno al control de la formación profesional ocupacional, generalmente entre

las autoridades económicas y las educativas, y que en casi todas partes se ha resuelto a favor de las

primeras. Se puede discutir hasta la saciedad sobre si el sistema educativo habría sido capaz o no

de articular una oferta ágil de formación ocupacional (la experiencia italiana indica que no mucho),

pero no cabe desconocer que la inclinación de la balanza a favor de las autoridades económicas ha

sido, en gran parte, efecto de su disposición a partir de cero, sin sentirse atadas por la enseñanza

reglada, ni por los criterios de acceso y gestión del sistema escolar, ni por su discurso sobre la

formación integral, el desarrollo de la personalidad, la igualdad de oportunidades y otros principios

que no siempre casan bien con el seguimiento de las necesidades, reales o presuntas, del mercado

de trabajo.

El precio de esta dispersión de competencias ha sido, en todo caso, una gran

descoordinación entre las políticas de educación y formación, o de formación inicial y reglada, y la

incapacidad para articular ambas en una estrategia de conjunto sobre la cualificación de la fuerza de

trabajo. Esto, dicho en grande; y, en pequeño, un sinfín de solapamientos, redundancias,

delegaciones mutuas de responsabilidades, conflictos de competencias, etc.

De hecho, ambos subsistemas --de educación y de formación--, se han visto en algunas

ocasiones obligados a no ignorarse mutuamente. En Italia, por ejemplo, la formación profesional de

segundo nivel anticipa ya parcialmente lo que traerá la reforma de la educación secundaria superior;

en sentido contrario, en Inglaterra y Gales, el empuje de la formación ocupacional ha abierto brecha

en la educación técnica, al suministrarle, con condiciones, unos fondos que escaseaban debido a la

política de recortes del gobierno conservador, y, en menor medida, en la educación general; en

Francia o Alemania, en cambio, los dos subsistemas se dan mutuamente la espalda.

 No parece que en ningún caso la formación ocupacional haya satisfecho la expectativa de

convertirse en la "segunda oportunidad" para quienes no pudieron, no supieron o no quisieron

aprovechar la primera, la de la educación reglada. Aunque sus programas se han dirigido

prioritariamente hacia los colectivos con menor nivel de estudios, definidos explícita y directamente

como objetivos o presentes tras cualesquiera otras definiciones basadas en la desventaja social, esto

no ha alterado apenas, por no decir nada, su lugar relativo en la jerarquía de las oportunidades de

empleo. Además, todo indica que existe una tendencia consistente a que se beneficien más de la

formación, y de la mejor formación, quienes también lo hicieron más de la educación inicial, y de la

mejor educación. Esto es especialmente cierto cuando el acceso de unos individuos u otros a las

opotunidades de formación no depende de la actuación directa de los poderes públicos sino de la

voluntad de los empleadores, ya que para éstos, lógicamente, lo principal es el aumento de la

productividad, y no la igualdad de oportunidades.

En general, la formación continua no ha llegado a ser efectivamente reconocida como un

derecho individual en ningún país. La excepción es su reconocimiento como derecho nominal, a

través de los permisos de formación, en Francia y en algunos convenios sectoriales de la República

Federal de Alemania, pero se trata siempre de un derecho cuyo ejercicio depende de límites

presupuestarios exiguos. En la mayoría de los países ni siquiera se discute la posibilidad, aunque

crece el número de las organizaciones sindicales que la plantean. Sí ha sido reconocido el derecho,

sin embargo, para algunos colectivos específicos como los trabajadores afectados por procesos de

reconversión.

La multiplicidad de las ofertas de formación ha llevado a muchas administraciones a la

comprensión de la necesidad de poner en pie sistemas amplios, accesibles y eficaces de orientación

profesional, no sólo para los jóvenes sino también para los adultos. Este movimiento ha venido
acompañado de --y ha se ha visto reforzado por-- una tendencia hacia la individualización de los

itinerarios de formación.

Para terminar, destaquemos una característica también común: la absoluta penuria de

informaciones estadísticas adecuadas sobre la formación ocupacional.

 7. LA POLITICA GUBERNAMENTAL DE F.P.O.

Para captar la dinámica de la formación ocupacional en la actualidad, conviene remontarse

hasta 1978. Este año es importante en el cumplimiento de los Pactos de la Moncloa, al menos en un

sentido formal. Una de las consecuencias es la creación del Instituto Nacional de Empleo.

Además, ese año es el de la promulgación de la Constitución española actual. También ese

hecho tiene una importancia más bien formal, aunque nuestra Ley básica es notablemente explícita

en torno al derecho a la formación profesional.

A partir de 1978, se abre una situación para la acción pública en formación ocupacional que

podemos situar bajo las claves siguientes:

1) A pesar de haber sido promulgada la Constitución, la acción pública en formación

ocupacional sigue al margen de una regulación jurídica en sentido propio y material. Es decir, no se

reconocen derechos subjetivos en sentido propio. En 1980 se promulgan las leyes del Estatuto de los

Trabajadores (8/1980, de 10 de Marzo) y Básica de Empleo (51/1980, de 8 de Octubre), pero la

segunda no desarrolla derechos subjetivos en materia de formación profesional. El Estatuto de los

Trabajadores establece uno: el derecho a la formación profesional de todo trabajador en activo (Art.

4, 2, b). Este derecho no solo no será desarrollado y tutelado por el Estado, sino bloqueado

parcialmente, debido al destino de que es objeto la "Cuota de Formación Profesional".

2) En congruencia con lo anterior, la actividad pública en formación ocupacional no se

concreta en responsabilidades, las cuales estarían en función de derechos subjetivos y de fines

establecidos por la Ley. El término de referencia es, más bien, el de las "competencias", estimadas
bajo la forma de derechos de ciertas instancias públicas para emitir normativa reglamentaria o

incluso legal, administrar financiación -casi siempre con un grado elevado de discrecionalidad-, y

establecer criterios de acceso a prestaciones y medios financieros por parte de los ciudadanos o de

instituciones privadas, públicas o semipúblicas.

El criterio de la "competencia", pues, más que estar vinculado a obligaciones de las

instancias públicas, está referido a derechos y a legitimaciones presuntas de discrecionalidad.

Es bajo esta referencia como se desarrollará una pugna entre la Administración Central y

varias Comunidades Autónomas. Asimismo, y en ciertos períodos, entre unas áreas de la

Administración Central y otras.

3) En estas pugnas desempeñará una importancia central cierta inercia institucional. Tras su

constitución en 1978, el Instituto Nacional de Empleo asume los medios y la actividad que venían

desempeñando el Servicio de Empleo y Acción Formativa y la Obra Sindical de Formación

Profesional.

Bajo una normativa y una praxis plenamente administrativas, esos medios y actividad van

tomando rigidez. El P.P.O., subsumido luego en el SEAF, había sido un programa orientado a la

satisfacción de necesidades formativas. De manera consecuente, una de sus cualidades más

notables había sido la flexibilidad en la oferta formativa. Gran parte de ésta se desarrollaba en

centros móviles o semifijos, variando con una notable flexibilidad.

Con la creación del INEM, se rigidifica la oferta. Curiosamente, los criterios presupuestarios

al uso llevan a incrementar fuertemente la creación de centros fijos mientras disminuye el gasto

ligado al desenvolvimiento de los cursos, incluyendo la formación del profesorado. Por otra parte,
éste adquiere un status funcionarial, y ve degradarse con gran rapidez sus condiciones retributivas.

La estrategia y la metodología también van experimentando cierto debilitamiento. La

investigación de necesidades de cualificación crece momentáneamente, pero debido a la existencia

de proyectos anteriores. Enseguida comienza a decaer y llega a desaparecer casi por completo.

4) Paradójicamente, la pervivencia y degradación de lo existente se da, sin embargo, dentro

de un contexto en intenso cambio. El P.P.O. se había orientado a satisfacer necesidades de factor

trabajo, por parte de un sistema productivo en desarrollo. En cambio, la creación del INEM se da en

un contexto dominado por la oferta de factor trabajo, y por una gran debilidad de la demanda. La

formación, al igual que el conjunto de servicios del INEM, se sitúa en función del empleo, o, para ser

más precisos, en función de la lucha contra el desempleo. Nada más expresivo, en este sentido, que

la Ley Básica de Empleo. Esta Ley, de 1980, contempla sustancialmente la Formación Profesional

en un capítulo titulado "Programas de Fomento del Empleo".

Por su parte, la acción administrativa, centrada en el INEM, se ve aborbida por la atención al

desempleo, y concretamente, por la prestaciones al efecto. Toda la acción pública en relación con el

mercado de trabajo se ve afectada por un profundo escepticismo respecto a las posibilidades de

reactivación de la demanda. Además, no se percibe que la formación pueda contribuir a provocar esa

reactivación.

5) Estos rasgos últimos implican otro muy básico, que es una profunda ignorancia acerca de

las posibilidades de una gestión activa y preventiva del mercado de trabajo que tenga como una de

sus palancas fundamentales la acción pública en materia de formación.

Al repasar las características que ha tenido y sigue manteniendo la acción pública en materia
de empleo y formación, se observan fenómenos que remiten a un rasgo más fundamental.

Concretamente, no existe un sistema coherente, explícito y desarrollado de objetivos. Ahora bien,

durante mucho tiempo, esta ausencia de objetivos surgía de una conciencia que se expresaba en

ciertas manifestaciones. Sencillamente, se daba una desconfianza inmediata de que la formación

ocupacional pudiera influir en la generación de empleo.

Los rasgos anteriores han venido dominando la acción pública en formación ocupacional

durante una década, y todavía siguen haciéndolo sustancialmente. Sin embargo, hay ciertos hechos

que provocan algunos cambios.

................

En 1984 se dio un hecho que cambió momentáneamente toda la consideración de la acción

pública en formación ocupacional: el Acuerdo Económico y Social (A.E.S.). Sin embargo, unos

meses después la situación volvió a variar totalmente, con el llamado "Plan de Formación e Inserción

Profesional"

El A.E.S. suponía un cambio transcendental porque implicaba dotar de objetivos explícitos a

la formación ocupacional, y además en articulación con la reglada. Asimismo, comprometía al

Estado, en primer lugar, con las finalidades sociales y económicas a la cuales estaba dirigida la

formación y, en segundo lugar, suponía la aceptación por éste del protagonismo de los agentes

sociales, representados por los grandes interlocutores.

Este cambio de rumbo quedó encerrado en un paréntesis, y se impuso una dinámica

dominada por las siguientes claves:

 1) La entrada en las Comunidades Europeas llevaba consigo la disponibilidad de una

financiación aplicable a formación: la del Fondo Social Europeo. Esto provoca un ascenso inmediato

y perfectamente ajustado a esas posibilidades, de la acción pública en materia de formación. Desde

que se firma el tratado de adhesión a las Comunidades Europeas, la acción pública en materia de

formación ocupacional se identifica esencialmente con las acciones cubiertas por el Fondo Social y

sus cláusulas condicionales. A esto se suman varios programas existentes con anterioridad.

2) De todos modos, subsiste el escepticismo hacia las virtualidades de la formación

profesional. Prueba de ello es que el estudio del mercado de trabajo experimenta un nuevo

descenso, y el "Plan de Formación e Inserción Profesional" carece básicamente de objetivos de

cualificación.

La formación sigue siendo considerada desde la perspectiva de que la oferta de factor

trabajo es difícilmente susceptible de empleo. La acción formativa es valorada como una ocupación

en sí misma, sobre todo para colectivos juveniles, expuestos a una utilización del ocio

potencialmente nociva para los jóvenes mismos y para la paz social. El Fondo Social Europeo y la

apropiación de la Cuota de Formación Profesional permiten practicar un paliativo de las prestaciones

de desempleo. En la mayor parte de los programas operativos del Plan F.I.P. se incluirá una pequeña

compensación económica a la recepción de formación.

Por otra parte, la formación profesional, en un sentido al menos formal, proporciona la

ocasión para practicar otro tipo de transferencias, dirigidas a empresas u otros empleadores, a

cambio de fórmulas distintas de empleo-formación. Esas transferencias serán algunas veces tácitas,

pues consistirán en desgravaciones y exenciones.

 El gran Programa F.I.P. se administra por el Estado, pero se canaliza en una parte muy

importante hacia solicitantes privados que ofertan o practican formación.

Todo esto configura una consideración inmediata de la formación, más allá de la utilidad que

pueda suponer como medio para adquirir una cualificación que, en su caso, esté demandada en el

mercado. Solo la realidad de la reactivación irá devolviendo la conciencia de que la formación es útil

para adquirir cualificación. Sin embargo, nunca se rediseñará la acción pública en orden a optimizar

esa provisión de cualificación.

3) Un tercer rasgo reside en un tratamiento mecánico de la financiación pública. Durante

tres años, el Plan F.I.P. carecerá sustancialmente de criterios de selección en cuanto a calidad de la

oferta formativa y ajuste a la demanda de factor trabajo. Asimismo, la financiación se ajustará a una

diversificación muy pequeña, y sin apoyarse en criterios de productividad a escala microeconómica ni

agregada.

Esto lleva a una especie de "Ley de Gresham" de la calidad en la oferta formativa. La

financiación pública es suficiente sólo para acciones formativas de bajo coste. En consecuencia, se

dirige a cualificaciones, a menudo, redundantes en el mercado, o los profesores no poseen una

capacitación comprobada. Bajo el paradigma formativo anterior, a menudo existe un solo monitor

para cursos que abarcan disciplinas y destrezas muy distintas. En cambio, los criterios y módulos de

financiación pública son insuficientes para procesos de formación costosos, debido a la cualificación

de los monitores o al precio de las instalaciones y medios materiales.

4) Todo esto provoca un despilfarro social, al menos en términos de "coste de oportunidad".

Este despilfarro queda de manifiesto cuando se comparan los costes de la formación reglada y de la

formación ocupacional, así como su eficacia respectiva. El coste alumno-hora en la ocupacional es,
en términos globales, el doble que en la reglada.

Este despilfarro social se ve incrementado debido a las discontinuidades que la acción

pública imprime a la formación, al menos a la privada. La adecuación de la acción pública a la

financiación del Fondo Social Europeo ha hecho de carezca de autonomía propia y que no se

aprovechen adecuadamente los recursos humanos, materiales y técnicos aplicados a la formación

ocupacional.

................

En los dos últimos años, la conciencia social ha ido alcanzando cotas de evolución que,

previsiblemente, inducirán cambios en la acción pública.

1) En primer lugar, se impone la realidad de que, junto a grandes disponibilidades de factor

trabajo sin emplear, existen estrangulamientos en la oferta para numerosas cualificaciones. Es

patente, asimismo, que el único remedio para afrontar esas necesidades radica en la formación; y,

además, en una acción formativa urgente.

La misma Administración laboral ha tenido que aceptar, al menos formalmente, la necesidad

de estudiar el mercado de trabajo. En 1988 se empiezan a utilizar datos de movimiento laboral

registrado, y algunos otros elementos informativos, para referenciar la concesión de financiación

pública. En estos momentos ya se manejan datos brutos de registro, así como anuncios de prensa,

datos de alumnos formados y algunos otros, de índole más fragmentaria.

2) A corto plazo, la entrada en las Comunidades Europeas constituyó la ocasión para un

incremento en la discrecionalidad y la centralización administrativas. Sin embargo, a medio plazo, la

integración en Europa va obrando a favor de una profundización en el Estado de Derecho. Poco a

poco va imponiéndose la necesidad de reconocer derechos subjetivos en materia de formación, y

someter a la ley la práctica administrativa. Asimismo, la de motivar las decisiones y responder de los

resultados con evaluaciones. En una línea cercana, la entrada en las Comunidades sirve para

estimular el tripartismo.

3) El desarrollo del "Estado de las Autonomìas", ha ido clarificando el grado de vinculación

que tienen las competencias en empleo y las de formación ocupacional. Durante muchos años, los

gobiernos sucesivos y, sobre todo, la Administración como tal, intentaron retener competencias en

formación ocupacional bajo la concepción inercial de que estaban vinculadas al empleo.

Gradualmente, ha ido imponiéndose la evidencia de que la formación ocupacional tiene una

autonomía notable, al igual que otras líneas de gestión del mercado de trabajo.

Asimismo, ha ido disolviéndose la identificación entre "competencias" y "actividad" en

formación ocupacional. Con más dificultad ha ido abriéndose paso la idea de "responsabilidad" de las

instancias públicas y, sobre todo, de responsabilidad jurídicamente exigible, pero, como hemos

apreciado hace un momento, hay un avance del Estado de Derecho.

4) Junto a las aspiraciones de las Administraciones territoriales, se están replanteando

competencias en la Administración Central. El Proyecto de Ley de Ordenación General del Sistema

Educativo hace un planteamiento integrado de derechos y de objetivos públicos, que abarca tanto a

la formación reglada como a la ocupacional. Esto parece ir ligado a un debate implícito de

responsabilidades. Por otra parte, algunos agentes institucionales han defendido la conveniencia de

unificar responsabilidades en formación profesional.

 ................

Con la disponibilidad de financiación procedente del Fondo Social Europeo, la formación

ocupacional incrementa su volumen muy rápidamente (cuadro 7.1).

Por sexos, se aprecia un avance mucho más rápido de las mujeres, que, desde proporciones

muy modestas, llegan recientemente a superar a los varones (cuadro 7.2). También puede

apreciarse un predominio del grupo inferior a 25 años (cuadros 7.2 y 7.3). Si observamos los

alumnos formados por nivel de estudios, apreciaremos un crecimiento muy intenso de los niveles

superiores. Si, además, contemplamos los porcentajes de alumnos formados por cada 1000 activos,

para distintos niveles educativos, convendremos en que la actividad de la Administración laboral en

materia de formación ocupacional, no solo no tiene un sentido compensador, sino que

probablemente acentúa la diversidad de niveles formativos (cuadro 7.4).

En lo que respecta a la situación laboral de los alumnos, la inmensa mayor parte son

desempleados, y entre estos, no perceptores de pensiones. Este hecho, unido a la provisión de

becas para la mayor parte de los alumnos en formación, ha permitido al Ministerio de Trabajo realzar

la formación ocupacional como ocasión para realizar transferencias asimilables a prestaciones de

desempleo (cuadro 7.5).

Respecto al sector de procedencia, en el caso de las personas con empleo anterior llama la

atención el peso de los servicios, si se tiene en cuenta que es un sector mucho más dinámico que el

industrial. En lo que concierne a la duración de los cursos, el mayor peso cuantitativo está entre las

200 y 400 horas (cuadro 7.6). También se observa un incremento relativo en la longitud de las
acciones formativas. Hay que mencionar también el incremento de las Escuelas-Taller y Casas de

Oficios. En 1988, cursaron estudios de esa índole casi 33.000 personas.

Una valoración

Comencemos por el instrumento administrativo esencial que existe para orientar la acción

pública en formación ocupacional. El INEM surgió ya con un diseño institucional confuso. Desde el

primer momento, careció de unos objetivos explícitos, y de unos medios consistentes entre sí.

El nuevo Organismo había de realizarlo todo en relación con el empleo, la formación

ocupacional y las prestaciones de desempleo. Como viene a expresar el Preámbulo del Decreto-Ley

de creación del INEM, se entiende que la racionalización exige concentración. Todas las

competencias relacionadas con el empleo y el desempleo, habían de realizarse con unos medios

superiores a los existentes en el momento; y esto, cuando se absorbe la gestión de las prestaciones

de desempleo, y cuando el paro crece a un ritmo medio de un cuarto de millón de personas por año.

Poco a poco, la gestión de las prestaciones de desempleo va acaparando la dedicación del

Organismo. A pesar de su nombre, el INEM va abandonando la dinamización del empleo. Incluso

las líneas de trabajo que tratan de estímular el empleo, se burocratizan. Por ejemplo, mientras que

en la Europa comunitaria se empiezan a desarrollar muy pronto auténticos programas especiales de

empleo-formación, la práctica española consiste en abrir periódicamente programas de incentivos

financieros para fomentar el empleo juvenil, pero sin estudios previos, promoción, apoyo,

seguimiento y control por parte de la Administración.

Desde 1985, el INEM es reconvertido parcialmente en sus funciones efectivas. En buena

parte, el Ministerio de Trabajo asumió las tareas más técnicas. El INEM persiste con su actividad

formativa propia y asume la gestión burocrática relacionada con el empleo y la subvención de la

formación profesional ajena.

La autonomía que restaba al Organismo ha sido eliminada casi totalmente. En su mayor

parte, el INEM desarrolla actividades típicas de la Administración Central, como es la aplicación

burocrática y recurrente de la normativa reglamentaria

Otras carencias organizativas son la ausencia de incidencia sobre la cultura de organización,

la ausencia de objetivos estratégicos, la escasa atención hacia la actualización técnica de los

formadores y hacia la cualificación de los estamentos directivos.

Si nos centramos en las tareas del organismo, advertiremos muestras múltiples de

insensibilidad hacia la optimización de la eficacia formativa. Por ejemplo, en los últimos años, al

menos se aceptan diseños formativos donde se deciden cualificaciones de entrada. Pero aún,

muchos cursos no son en sí mismos de iniciación profesional, ni de reconversión ni de actualización,

adaptación o perfeccionamiento, porque los asistentes poseen una preparación inicial y unos

objetivos totalmente distintos, de forma tal que la calidad de la enseñanza se ve muy afectada. Hay

bastantes alumnos que son designados para cursos que no corresponden a su cualificación de

partida, ni a sus objetivos profesionales, pero suelen aceptarlos para percibir las prestaciones

económicas correspondientes y no encontrar problemas en el futuro.

La falta de objetivos parece aún más radical, en cuanto que no existen criterios sólidos

acerca de qué cualificaciones han de ser objeto de formación propiamente profesional, cuáles de tipo

ocupacional, cuándo han de combinarse unas u otras acciones. En realidad, el Plan F.I.P. no ha sido

objeto de una concepción adecuada a las necesidades españolas, y fundada en un conocimiento

suficiente de las mismas.

Esto no sería grave si la acción pública de la Administración Central en Formación

Ocupacional tuviera otros cauces además del Plan F.I.P.. Pero la concentración en éste confiere una

eficacia limitada a dicha acción, desde el punto de vista de sus frutos en el terreno de la cualificación.

Desde luego, hay que tener en cuenta que no nos referimos sino a una parte de la acción pública.

Otras administraciones desarrollan una actividad muy bien dirigida y controlada, y en un contacto

estrecho con los agentes sociales. Tal es el caso de algunas Comunidades Autónomas y

Diputaciones, y muchos Ayuntamientos.

En España no se han puesto en marcha todavía auténticos programas especiales de

inserción o reinserción profesional, como en la generalidad de la Europa Comunitaria. El Plan F.I.P.

encierra sustitutivos de lo que en otros países han sido dos grandes planes: uno de empleo-

formación, dirigido a la inserción de los jóvenes que terminan la escolaridad obligatoria, y otro de

inserción o reinserción para desempleados de larga duración. Nos referimos a programas estudiados

de manera precisa, y en contacto con los agentes sociales; con una labor incisiva de promoción, con

seguimiento y control; con apoyos eficaces para elevar la calidad de la acción formativa y para

conseguir de manera efectiva e indefinida la inserción profesional. Al mismo tiempo, estos programas

suelen intentar garantizar el que todo un colectivo tenga un acceso efectivo a los beneficios del Plan,

y con unas ciertas garantías de calidad en la acción formativa y de inserción.

En estos momentos, la Administración española no tiene los medios personales, ni la agilidad

organizativa suficientes para acometer alguno de estos grandes programas. Ahora bien, parece casi

necesario que se lo proponga a medio plazo. No puede argumentarse que no hay medios materiales

para ello, pues, precisamente, estos programas encierran una mejor administración de recursos que

el sistema de incentivos sin un adecuado control que existe en España.

 La acción pública en formación ocupacional ha provocado un fenómeno negativo. En ciertas

cualificaciones se ha conseguido que coexista una demanda de factor trabajo instisfecha y muy

cuantiosa con unos contingentes elevadísimos de desempleo. Es el caso, por ejemplo, de los

programadores informáticos. El desconocimiento del mercado de trabajo lleva a que se esté

financiando con fondos públicos una oferta formativa que, a veces, es muy económica para los

centros que la promueven, pero totalmente desajustada respecto de la demanda empresarial. Por

ejemplo, programación en lenguajes de "alto nivel", cuando la demanda se orienta hacia lenguajes

capaces de producir software "portable" entre distintos sistemas operativos. Si se apoya igual un

curso de programación en Lenguaje "C" que en "Basic", el mercado tenderá a ofrecer lo segundo. En

el primer caso, la financiación pública no alcanza a financiar la oferta formativa; en el segundo, puede

dar beneficios. Dado que las cualificaciones necesarias para el sistema productivo, suelen tener un

costo de factor trabajo más elevado, y el INEM no tiene medios jurídicos ni técnicos para controlar la

oferta, muchos cursos del Plan F.I.P. tienen una utilidad muy limitada en términos de cualificación.

En realidad, el Plan F.I.P. implica una discriminación de intereses empresariales. En primer

lugar, beneficia comparativamente más a empresas con necesidades de nuevo factor trabajo, sobre

todo si éste no ha de ser muy cualificado o con experiencia profesional. También beneficia a

empresas dispuestas a una rápida rotación de personal, y hábiles en la justificación de una actividad

formativa que puede ser bastante superficial. En cambio, la situación perjudica a empresas con

plantillas estables, aunque tengan grandes necesidades de formación, al menos si se trata de

grandes empresas, o si las necesidades son para acciones formativas de corta duración. También

beneficia poco a empresas con necesidades formativas de alta cualificación.

En lo que concierne a las empresas especializadas en formación, la situación actual favorece

comparativamente a instituciones con una oferta formativa de poca calidad. La normativa

reglamentaria es insuficiente para conseguir calidad, y no existe el control suficiente. Por otra parte,

los beneficiarios de la formación no tienen posibilidad de elegir. Las instituciones formativas

cuidadosas con la calidad, podrían beneficiarse más en una situación en la cual existiera un mercado

transparente de formación. Allí, los interlocutores sociales podrían elegir en condiciones de

competencia.

La financiación del Plan F.I.P. suele ser insuficiente para dar formación de calidad; sobre

todo, en cualificaciones escasas en el mercado. En cambio, es más fácil que pueda dar beneficios

con acciones de calidad inferior, o con menores exigencias en medios, o para cualificaciones menos

necesarias y escasas en el mercado. En las cualificaciones más demandadas, el salario del formador

ha de llegar a los niveles del mercado de trabajo, y éstos son altos. Además, hay que brindar mejores

condiciones contractuales, y el Plan F.I.P. no favorece la continuidad en la actividad formativa ni

contrataciones duraderas.

En tercer lugar, el Plan F.I.P., con exclusión de la concertación, proporciona satisfacción a

empresas poco dispuestas a contar con los trabajadores afectados. En este sentido, hay cierto

número de empresas que prefieren la actividad unilateral abierta por el F.I.P., a la acción en

concertación. Esta situación tampoco es compartida por empresas más democráticas, e inclinadas a

la motivación.

En resumen, podríamos decir que la situación actual no constituye un óptimo desde el punto

de vista funcional, aparte de los reparos que pueda merecer desde el punto de vista ético-social y

constitucional. El Estado drena recursos, vía Cuota de Formación Profesional, a unos agentes que

podían emplearlos para satisfacer necesidades de cualificación claves para el desarrollo económico,

y entrega tales medios de una forma poco discriminada. En ocasiones, tales recursos se aplican de

manera ineficiente, al menos en relación con los objetivos de cualificación que precisa la sociedad
española. En ciertos casos, se llega a subvencionar una utilización extensiva del factor trabajo sin

una elevación de cualificación que justifique la asignación efectuada.

En relación con los intereses profesionales, la plena consecución de un mercado de trabajo

europeo moderará ciertos niveles salariales, pero puede agravar el desempleo nacional. Ya existen

"importaciones de choque" espontáneas. Avanzan en construcción, servicios financieros y

enseñanza. Pero, a medida que se haga efectiva la libertad de circulación y libre prestación de

servicios, es previsible una gran afluencia de profesionales extranjeros. 1992 será un año en el que

tendrán ocasión de venir a España muchos europeos, con motivo de los tres grandes

acontecimientos que se preparan. O mucho nos engañamos, o 1993 va a ser un año en el que el

empleo de extranjeros puede llegar a ser una seria competencia para el de los nacionales. Nos

referimos a niveles medios y elevados de cualificación.

Hay insuficiencias de nuestros servicios de empleo y oferta formativa que contribuyen a

acelerar la invasión. Por ejemplo, la inexistencia o falta de calidad en la oferta formativa para ciertas

cualificaciones se ve unida a la inexistencia de homologación con calificaciones que sí poseen un

reconocimiento internacional. En muchos países, estas titulaciones o certificaciones sí que sirven

para acreditar una cualificación suficiente. Esto puede provocar una valoración de esas

certificaciones o titulaciones, que desplace a nuestros trabajadores, sobre todo en el caso de

empresas multinacionales con un conocimiento adecuado de la oferta de factor trabajo.

 8. LA F.P.O. EN EL AMBITO AUTONOMICO

La distribución de competencias en materia de formación profesional ocupacional es poco

coherente con la identidad constitucional del Estado español. Hay estados que practican

simplemente una regionalización avanzada y que tienen, sin embargo, mucho más descentralizadas

las competencias y conceden, en formación ocupacional, un mayor protagonismo a las instancias

territoriales que el español.

Como es sabido, la estructuración del Estado en España es mixta, entre un Estado federal y

regional avanzado, lo cual plantea opciones sobre el largo plazo, en términos de una mayor

homogeneidad o heterogeneidad. Hasta el presente, el desarrollo autonómico ha estado girando en

gran parte alrededor de un debate competencial. Es comprensible, dado que la distribución de

competencias es fundamental para la configuración definitiva del Estado. Ahora bien, este debate ha

oscurecido de algún modo la cuestión de la actividad autonómica dotada de una cierta

discrecionalidad, aunque esta iniciativa se desarrolle dentro de un marco jurídico estatal, o bien

autonómico. Nos referimos a labores tales como las de "fomento", siempre que no comprometan

recursos presupuestarios en forma arbitraria o limiten derechos subjetivos.

Por otra parte, la fijación de competencias se ha dado con frecuencia dentro de un cierto

ambiente de antagonismo que ha limitado la colaboración entre las Autonomías y el poder central en

relación con unos mismos objetivos u objetivos colindantes. La interpretación de competencias es, a

veces, difícil. Por ejemplo, ciertos estatutos de autonomía hacen difícilmente discernibles las

atribuciones relativas a formación reglada y las correspondientes a ocupacional. En otra dirección

casi antagónica, los gobiernos centrales han tendido a asimilar la formación ocupacional a las
competencias sobre empleo, e incluso a la temática laboral. La Constitución reserva al Estado la

"legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas"

(Art. 149, 1, 7).

Por su parte, los Estatutos de Autonomía más explícitos, son el Vasco y los de Castilla-León

y Castilla-La Mancha, especialmente el primero. En cambio, hay comunidades que, aun teniendo un

nivel general de competencias muy elevado, no se benefician de una mención tan expresa. En el

Estatuto vasco se establece:

Corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la ejecución de la

legislación del Estado en las materias siguientes:
(..........)
2. Legislación laboral, asumiendo las facultades y competencias que en este
terreno ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales; también la
facultad de organizar, dirigir y tutelar con la Alta Inspección del Estado los servicios
de éste para la ejecución de la legislación laboral, procurando que las condiciones de
trabajo se adecúen al nivel de desarrollo y progreso social, promoviendo la
cualificación de los trabajadores y su formación integral. (Art. 12 del Estatuto de
Autonomía, Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre).

Una referencia parecida no existe en los Estatutos de ninguna otra comunidad; ni siquiera en

los de competencias muy amplias, como Cataluña, Andalucía o Galicia. Donde sí hay un referencia

explícita, es en los Estatutos de Castilla-La Mancha (Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto) y

Castilla-León (Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero). Pero la referencia es como una competencia

cuya asunción se demora por el mínimo de cinco años que impone la Constitución. Entre esas

materias, se prevé: "Trabajo, en especial, servicios de empleo y acción formativa".

La postura de los poderes centrales ante la distribución de competencias ha sido confusa.

Dado que la formación, en la acción de la Administración central, está unida a los servicios de

empleo, parece haberse desarrollado cierta tendencia a que siguieran la suerte de éstos. Ahora bien,

respecto de éstos, la Administración central ha esgrimido el Convenio 88 de la OIT. Es preciso

observar que, en el convenio mencionado, no sólo se sucribe el compromiso de poseer unos

servicios de empleo estatales, sino que estos servicios deben estar altamente regionalizados. Sin

embargo, España cuenta con unos servicios de empleo muy centralizados. Hay administraciones

autonómicas que se quejan de no ser informadas de la actividad estatal dentro de su territorio,

incluso en campos importantes para ajustar sus propias líneas de acción. Por ejemplo, se lamentan

de no ser informados de las programaciones del Plan F.I.P.

Sin embargo, la misma Administración central ha venido modificando sus actitudes en cuanto

a la colaboración con las comunidades autónomas. Así en el Plan de reforma del Instituto Nacional

de Empleo, de 3 de Octubre de 1.988, la Administración laboral y el mismo Gobierno expresan su

voluntad de colaboración con las Administraciones territoriales. Pero, sobre todo, se enuncian toda

una serie de tareas en orden a las cuales se propone tal colaboración. Así, por orden de amplitud

territorial, se mencionan: diseño, establecimiento y ejecución de un Plan General de Empleo para

cada comunidad autónoma; establecimiento conjunto de Oficinas para la Promoción del Empleo y la

Cualificación, como plataforma para "medidas positivas" en promoción del empleo y formación

profesional; estudio de los mercados regionales y locales de trabajo; seguimiento y evaluación

conjuntos de la actividad procedente de todas las Administraciones Públicas; finalmente, la

colaboración en las "Oficinas Integradas de Empleo".

Esta dinámica cuenta con un elemento de impulsión muy importante. Se trata de nuestros

compromisos jurídicos internacionales y supranacionales, así como de los rumbos que se avecinan

en la atribución de los Fondos Estructurales de la Comunidad Europea. La gestión del mercado de

trabajo en España, y nuestras estructuras y comportamientos administrativos, se mueven con una

gran lentitud, pero la normativa comunitaria y la Administración de la Comisión Europea y el resto de

órganos y mecanismos comunitarios penetran de manera mútiple y persistente.

 Uno de los vectores básicos de esta dinámica comunitaria es la regionalización en la gestión

pública del mercado de trabajo. Es cierto que el Estado mantiene unas responsabilidades

fundamentales, y en algunos momentos hay ciertos retrocesos en un sentido centralizador. Por

ejemplo, la primera fase de los nuevos Fondos Estructurales ha supuesto una cierta concentración

de competencias en beneficio del Estado. Ahora bien, es inminente la imposición de una intensa

participación por parte de las administraciones territoriales y las organizaciones sociales en la gestión

de los fondos de origen comunitario.

La Administración laboral ha practicado alguna adaptación al Estado de las Autonomías,

pero con acuerdos bilaterales, nunca en forma multilateral. Así, desde 1.985 ha ido estableciendo, y

luego renovando, convenios con todas comunidades autónomas excepto con el Pais Vasco. Esos

convenios tienen una matriz común. Se prevén transferencias financieras para la realización de obras

y servicios por trabajadores en desempleo; se establecen cupos y condiciones para las líneas del

Plan F.I.P. que les afectan; también se fijan condiciones sobre otras líneas de apoyo al empleo y a la

iniciativa empresarial, como Iniciativas Locales de Empleo y Cooperativismo, y se prevé la revisión

conjunta de proyectos a presentar ante el Fondo Social Europeo. Además, se prevén acciones en

colaboración sobre información y orientación profesional y sobre el estudio del mercado de trabajo;

pero, cuando las comunidades autónomas plantean dar contenido a esa colaboración, no suelen

encontrar una gran respuesta. Desde el punto de vista orgánico, en estos convenios suelen

establecerse dos comisiones mixtas: una, más formal y de alto nivel, llamada "de coordinación"; y

otra, "de seguimiento". Estos convenios han resultado útiles al Ministerio de Trabajo para

homogeneizar y ordenar las relaciones con cada una de las comunidades autónomas.

....................

Desde hace varios años se han anunciado transferencias. Concretamente, el ministro de

Trabajo afirmó hace tres años que habría transferencias inmediatas al gobierno vasco.

Esta comunidad ha venido desarrollando una gran actividad en formación profesional. Por

una parte, está creando oferta y estímulos directamente, como es el caso del Programa "IMI", en

colaboración con las Cajas de Ahorros de Euskadi. Pero, sobre todo, está actuando muy eficazmente

sobre la oferta social a través de un apoyo financiero amplio y flexible. Esencialmente, hay tres vías

de financiación: una se dirige a empresas, otra, a oferentes de formación, y la tercera está dirigida

específicamente a la formación gerencial para pequeñas y medianas empresas. Como resultante de

estos apoyos, podemos señalar una oferta formativa de volumen y calidad verdaderamente

impresionantes, al menos en términos comparativos. En especial, llama la atención la oferta en alta

tecnología.

Casi todas las comunidades autónomas tienen órganos o mecanismos que posibilitan la

participación de los interlocutores sociales en el campo de la formación profesional. A veces se trata

de órganos que atienden a la formación ocupacional entre otros objetos de dedicación. Por ejemplo,

bastantes comunidades cuentan con un Consejo Económico y Social. También hay sociedades u

órganos orientados al desarrollo regional, que a menudo cuentan con cauces de participación. O

programas de fomento del empleo y la formación profesional que, o bien incluyen mecanismos de

participación, o bien se someten a los existentes. Asimismo, hay varias comunidades que poseen

Consejos de Relaciones Laborales que sirven para estimular la negociación y, por tanto, la

concertación. En la medida en la cual dicha negociación va alcanzando temas de formación y

cualificación, se está favoreciendo este progreso.

De todos modos, la participación social efectiva es muy heterogénea. También lo es la

intensidad en la actividad sobre la formación misma. En cuanto a la forma de organizar ésta, se está

extendiendo el modelo de instancias zonales. A menudo se dan dos órganos a esta escala: uno
consultivo y de propuesta, y una célula técnica, que a veces dispone de instalaciones formativas fijas.

Otras veces, existen una u otra. Volviendo al ejemplo del País Vasco, en esta comunidad hay 32

Comités Comarcales de Empleo y Formación, y en cada una de las comarcas hay un Técnico de

Empleo y Formación.

En otras zonas, como en la Comunidad de Madrid, hay Mesas Zonales, pero no promotores y

gestores comarcales profesionalizados. En Andalucía, es la Administración central la que ha creado

un germen de comarcalización para "reorganizar el subempleo" en la agricultura. Las comunidades

donde más está avanzando la comarcalización en la provisión de cualificaciones a través de la

formación profesional probablemente sean el País Vasco, Cataluña y el País Valenciano.

....................

La Comunidad de Madrid está comprendida entre las de competencias más limitadas. Sin

embargo, es probable que el entorno general evolucione en algún momento con cierta rapidez hacia

la transferencia de competencias y de medios en formación ocupacional

De todos modos, en formación reglada las competencias, son muy limitadas por el momento.

Esto ha provocado que la Administración autonómica haya desarollado una actividad mucho mayor

en formación ocupacional. Incluso cuando la Administración autónomica trata de apoyar y

complementar a la formación reglada, a menudo lo hace por cauces que, en buena parte, son de

formación ocupacional. Por ejemplo, la Comunidad de Madrid desarrolla una actividad notable en

educación compensatoria. La parte de esa actividad que posee contenidos profesionales, es, en

muchos sentidos, de formación ocupacional.

Ahora bien, si nos referimos a la actividad más directamente dirigida a formación

ocupacional, nos encontramos con dos líneas fundamentales de acción y varias complementarias.

La primera corresponde a la Consejería de Economía y Trabajo, y se enmarca dentro del

"Plan de Empleo de la Comunidad de Madrid". Se dirige a entidades privadas y públicas, con

incentivos a la formación pero con la condición de creación de empleo. Según datos de la citada

consejería, en 1.989 se subvencionaron 109 proyectos, con 8.442 alumnos formados, 5.603

trabajadores reciclados y 1.476 nuevos empleos. Datos oficiosos cifran la cantidad invertida en

subvenciones a la formación durante el año citado en 600 millones de pts.

El segundo gran cauce de acción sobre la formación de ciclo corto procede de la Consejería

de Educación. Se trata del "Programa de Formación Técnico-Profesional", que en un principio estuvo

integrado formalmente dentro del Plan de Empleo pero ha ido tomando plena autonomía. En 1.989,

este Programa, junto con unos cursos de la Dirección General de la Juventud, dependiente por igual

de la Consejería de Educación, supuso la puesta en pie de una oferta de formación para 7.000

alumnos, con un importe de 3.000 millones de pesetas.

Ambas líneas de acción poseen cualidades muy ventajosas. En lo que concierne a la

Consejería de Economía y Trabajo, en su administración global del Plan de Empleo integra a los

interlocutores sociales: a escala central, sobre todo, y luego a través de las llamadas Mesas Zonales

de Empleo.

Otra cualidad muy importante del Plan de Empleo es que incorpora compromisos de

contratación, lo cual favorece la inserción y reinserción profesionales. Además, el compromiso de

contratación tiene que ser como mínimo de un año, y se incentiva especialmente la contratación

indefinida. Estas claves, aparte de beneficiar directamente al empleo, favorecen la calidad de la

acción formativa, ya que existe un compromiso de aprovechar la productividad del destinatario de la

acción formativa.

En lo que concierne a la Consejería de Educación, posee una intencionalidad

profesionalizante, una de cuyas implicaciones es la longitud de los cursos. Por otra parte, se está

dando un despliegue técnico con dotaciones logísticas de calidad considerable, como es el caso del

CETICAM, dedicado a la formación en tecnologías de la Información. En 1.990 se ha creado el

CETECAM, centro orientado a la formación empresarial. En la acción de la Consejería de Educación

en formación ocupacional también se favorece la contratación, existiendo en muchos casos acuerdos

con asociaciones empresariales o similares. En la actualidad, la Consejería de Educación se dispone

a crear una red de Información y Orientación Profesional.

Aparte de las líneas de acción expuestas, la Comunidad de Madrid desarrolla actividad en formación

ocupacional para colectivos específicos, tales como mujeres y comerciantes. Asimismo hay cierta

formación intermitente patrocinada por el Instituto Madrileño de Desarrollo (IMADE), o por

instituciones financiadas por éste, tales como un centro dedicado a Concepción y Diseño asistidos

por Ordenador, y otro a aplicaciones de Láser.

El colectivo femenino es apoyado por la Dirección General de la Mujer, de la Consejería de

Presidencia. Se observan dos líneas de actuación principales. La primera es la promoción de cursos

centrados en ofrecer información, orientación y "pre-formación" a mujeres que desean insertarse o

reinsertarse en la ocupación después de estar apartadas de la misma durante un tiempo prolongado.

La segunda línea de acción es la formación en cualificaciones afectadas o propiciadas por la

innovación tecnológica. Por su parte, la Dirección General de Comercio provee de formación inicial y

continua en un área donde es tan escasa la oferta de formación reglada.

Toda esta actividad de la Administración autonómica configura una actividad de volumen

notable, y sobre todo de una calidad muy estimable en términos comparativos. En volumen

económico, la actividad mencionada es análoga a la financiada por el INEM, que en 1.989 llegó a

casi 4.722 millones de pesetas. Los Cuadros 8.1 y 8.2 presentan el número de cursos y alumnos,

distribuidos respectivamente por municipios y por programas. El Cuadro 8.3 los clasifica por familias

profesionales, de acuerdo con las categorías del INEM.

Vale la pena mencionar una actividad específica apoyada por el INEM. Se trata de las

Escuelas-Taller y Casas de Oficios. La comunidad cuenta con 41 de las primeras y 42 de las

segundas, que en total dan empleo a 4.217 alumnos. Este programa puede sobrepasar de manera

muy neta al resto de las acciones incluídas en el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional.

Estas modalidades formativas escapan a la formación "ocupacional" más típica, en cuanto

que la acción formativa se hace más prolongada y profesionalizadora. Una virtualidad que poseen

estas modalidades formativas es su capacidad para reinsertar jóvenes con dificultades en el sistema

formativo, al igual que desde éste se apoya la inserción profesional. Esos jóvenes son, en unos

casos, personas con minusvalías, ordinariamente leves, y otras veces personas con déficits

educativos que pueden ser superados con una educación compensatoria más o menos implícita.

Las actividades de la Administración autonómica, la central y el INEM no agotan la oferta de

formación ocupacional. A veces es dífícil precisar otras aportaciones, debido a que existe una

diferenciación entre la instancia pública que financia, la entidad que promueve y, en su caso, la que

ejecuta la acción formativa. Por ejemplo, muchos Ayuntamientos desarrollan una gran actividad en

formación, pero a menudo apoyados por el INEM o la Comunidad de Madrid. También podríamos

mencionar las Universidades Populares, la Cámara de Comercio, la C.E.I.M., los sindicatos y las

Cajas de Ahorros.
 Para terminar, puede ser oportuno observar ocupaciones con mayor desequilibrio entre

oferta y demanda, teniendo en cuenta al mismo tiempo la población formada paralelamente. En esta

línea, se presentan datos del "Observatorio permanente del comportamiento de las Ocupaciones"

correspondientes a 1.989. Se consideran solamente aquellas ocupaciones en las cuales la oferta de

puestos de trabajo, menos la demanda y la acción formativa en el año, es mayor de 15, número que,

en términos generales, podría dar lugar a algún curso de formación "ocupacional".

 9. LA FORMACION EN LA PERSPECTIVA REGIONAL

Adonde quiera que miremos, podemos encontrar una sólida tendencia a la regionalización de

la gestión de la formación profesional ocupacional. En Italia, la Ley de la Formación Profesional de

1.978 reconoció a las regiones la competencia exclusiva en materia de formación profesional (si bien

es cierto que los liceos técnicos y profesionales siguen en manos del poder central), y la intervención

de aquéllas se ha visto reforzada (aunque no con competencias plenas) con el desarrollo de la

formación ocupacional y la transferencia de fondos de la Comunidad Europea.

En Francia, las medidas de descentralización y desconcentración de 1.983 supusieron el

reconocimiento a las regiones de competencias plenas --aunque no exclusivas-- en materia de

formación continua, si bien su aplicación está limitada por su disponibilidad de recursos propios y la

transferencia de éstos desde el poder central. Aunque, como cuadra a la tradición centralista del

Estado francés, el papel de las regiones sigue siendo de hecho limitado, la descentralización y la

desconcentración tienen, precisamente por ello, todo el valor de un símbolo, pues suponen la

admisión de la relevancia del ámbito regional en las políticas de empleo y formación.

En Inglaterra y Gales (donde, por otra parte, existe una larga y consolidada tradición de

autonomía local en la educación reglada, y un aparato administrativo diferente para Escocia e Irlanda

del Norte), todas las medidas de descentralización de la acción de la Comisión de Servicios de Mano

de obra fueron de carácter territorial, y la única instancia que hoy se prevé de intermediación entre el

Estado que aporta los fondos y los agentes privados que los reciben, los Consejos de Formación y

Empresa (TEC), también lo es.

En Alemania, la parte del sistema dual que se desarrolla en la escuela es plena competencia

de los estados federados (los Länder), y la parte que se desarrolla en la empresa, que es la más
importante y la determinante, depende en gran medida --en la medida en que no lo hace solamente

de la empresa o de la negociación con los trabajadores-- de las Cámaras de Comercio, Industria y

Artesanado, organizadas territorialmente, lo cual asegura también la regionalización y

municipalización (en lo que concierne al ámbito) de la formación. Similares desarrollos pueden

encontrarse en otros países de la Comunidad Europea (Portugal, Dinamarca, Grecia...).

Este proceso general de descentralización es específico de la formación continua, pues, en

la mayoría de los casos, no tiene parangón en la educación escolar y, en algunos, ni siquiera en la

formación profesional inicial. En parte puede ser considerado como el resultado de una dinámica de

activación de las nacionalidades históricas y las regiones que concierne a objetivos mucho más

amplios, de los cuales la formación ocupacional no sería, ni mucho menos, el más importante. Pero,

por otra parte, no cabe duda de que la descentralización en este campo es también el resultado de

cierto reconocimiento de la relevancia de los mercados de menor ámbito que el nacional en todo lo

relativo a las políticas de empleo y formación.

Efectivamente, aunque una parte de la teoría económica pueda seguir considerando que los

mercados nacionales de trabajo no presentan soluciones de continuidad, salvo las distancias que

pueden resolverse con una buena red de información y transportes y una adecuada disposición a la

movilidad geográfica, lo cierto es que la experiencia ha venido a mostrar que el mercado de trabajo,

además de por otros factores o a lo largo de otras líneas, está espacialmente segmentado, aunque

tal segmentación no sea la misma para todo tipo de cualificaciones.

De hecho, podemos afirmar la prioridad de los mercados locales, incluso en sentido estricto,

entendidos como un ámbito espacial en el que una cierta mayoría de gente reside, vive y trabaja,

sobre cualquier mercado de ámbito más amplio. Esta prioridad no es un simple artificio o la opción

por un marco para la investigación, sino que, antes que nada, se trata de un mecanismo que opera
en todo lo relativo a las decisiones de los individuos sobre las oportunidades de trabajo y formación,

ya que en parte condiciona las posibilidades sobre las que tales decisiones se asientan.

La expresión "mercado local" no debe confundirse con una delimitación administrativa,

aunque ocasionalmente pueda coincidir con ella y aunque las políticas de empleo y formación estén

siempre limitadas por el ámbito territorial de competencias de las administraciones que las ponen en

pie. Un mercado local no es necesariamente regional, ni municipal, ni de distrito; pero, por otra parte,

la acción de las administraciones no deja de tener una fuerte influencia sobre la configuración del

tejido económico y social, con lo que lo "local" en el plano de la sociedad civil y lo "local" en el plano

de los poderes púbicos terminan siempre por aproximarse.

En el caso de la Comunidad de Madrid, la región, los municipios, el área metropolitana, la

corona metropolitana y los distritos configuran distintos ámbitos cuya relevancia como tales depende

de qué políticas estemos considerando. En el estricto campo de las políticas de empleo y formación,

depende más concretamente de qué tipo de puestos de trabajo y cualificaciones tengamos en mente,

así como de qué colectivos de trabajadores hayan de ser objetivo de la acción.

Esto se entiende fácilmente en lo que concierne a los puestos de trabajo y las

cualificaciones. Si pensamos, por ejemplo, en la construcción o la hostelería, cobran especial

importancia los mercados de trabajo de menor dimensión, mientras que si tenemos en mente la

traducción de idiomas o las profesiones relacionadas con la salud, resultaría poco menos que

absurdo considerar mercados de ámbito menor al regional. Hay cualificaciones que dependen

esencialmente de la oferta y demanda en mercados locales, otras que tienen su espacio en los

mercados regionales y otras, en fin, que sólo pueden ser consideradas en una perspectiva nacional e

incluso internacional. De manera general, parece sensato afirmar que, a mayor grado de

cualificación, mayor amplitud del mercado, aunque ciertas cualificaciones de alto nivel puedan tener
una demanda muy localizada debido a la especialización económica territorial.

En cuanto al público de la formación, distintos colectivos requieren también acciones

pensadas en función de distintos ámbitos espaciales. Las personas con mayor nivel de educación

suelen presentar una mayor disposición a la movilidad geográfica, al menos por tres razones:

primero, porque su cualificación lo permite y, a veces, lo exige; segundo, porque el éxito en la

educación formal es expresión de la aceptación de una socialización en sentido universalista que

favorece la ruptura con la comunidad de origen y la disposición al cambio, incluido el geográfico;

tercero, porque suele ir también unido a mayores recursos económicos, y no debe olvidarse que la

movilidad geográfica, aunque se lleve a cabo en busca de beneficios, siempre tiene al menos un

coste inicial. Por todo ello, puede presumirse que, en la acción dirigida a los colectivos más

desfavorecidos, de menor nivel de cualificación, etc., el ámbito local es el ámbito prioritario, sin que

ello excluya la posibilidad ni la necesidad de acciones de más amplio alcance.

Algunos colectivos sufren, además, fuertes restricciones a la movilidad que se sitúan

bastante más allá de las disposiciones personales y de la misma cualificación. Es el caso, por

ejemplo, de las mujeres casadas (o que forman parte de uniones informales) en una sociedad que

subordina sus oportunidades y expectativas a las del varón y que les acuerda, a menudo, salarios

que sólo pueden ser una fuente secundaria de ingresos para el hogar. También lo es, por cierto, el

de los discapacitados o el de los trabajadores de mayor edad, por razones diferentes.

En el caso de la Comunidad de Madrid, hay que tener en cuenta que más del noventa por

ciento de la población activa y de los puestos de trabajo se concentran en el área metropolitana, pero

también que ésta está compuesta por zonas, distritos y barrios de características muy diferentes, y

que las medidas que puedan ser oportunas, por ejemplo, en los barrios y municipios del noroeste

(Pozuelo, Las Rozas, Majadahonda) no tienen por qué serlo también, y probablemente no lo serán,
en los dela zona sur (Villaverde, Getafe, Parla, etc.).

Por lo demás, en la problemática más amplia y general del desarrollo económico también se

afirman las regiones como el ámbito prioritario. Hoy basta echar un vistazo a un mapa de geografía

económica para comprobar cómo las regiones dentro de un mismo país pueden configurarse como

unidades más diferenciadas entre sí que distintos países. La región, aunque no sea necesariamente

la región administrativa --pero las delimitaciones administrativas tampoco han caído del cielo--, se

configura como el ámbito natural de un tejido industrial y económico en general que es el que decide

la viabilidad o no del desarrollo, su ritmo, sus formas y sus tendencias. En el contexto de la

internacionalización de la economía, las regiones se muestran a menudo como escenarios o ámbitos

territoriales más relevantes en sí que los de los estados (piénsese, si no, en el Silicon Valley, Il Prato

o Cataluña, o, en sentido contrario, en Galicia, los Midlands o los Apalaches).

Aunque no toda región administrativa puede ser considerada tal en el sentido económico, no

creemos que éste sea el caso de la Comunidad de Madrid. Para bien y para mal, el poder de difusión

y la atracción centrípeta que ejerce la capital ha hecho que la región gire esencialmente en torno a

ella, incluso si pensamos en las más recónditas zonas agrícolas, que ya no son muchas y están

empezando a ser más bien turísticas. Esto no significa que se haya formado un tejido homogéneo

susceptible de un tratamiento uniforme, sino más bien un tejido desigual pero único que requiere un

tratamiento diferenciado pero articulado.

Esto implica la necesidad de un análisis pormenorizado de los mercados de trabajo de la

Comunidad. Para empezar, es necesario hacer una explotación específica da las fuentes de

información de carácter nacional ya existentes. En primer lugar, las que tienen como objeto

específico las variaciones en el empleo y en la oferta y demanda del mismo, concretamente la

Encuesta de Población Activa y los datos sobre el Movimiento Laboral Registrado por las oficinas del
INEM. A la explotación específica podría unirse, en una segunda fase, la ampliación cuantitativa y

cualitativa de los datos recogidos en estas fuentes.

Puede ser conveniente, por ejemplo, la ampliación cuantitativa de la muestra de la E.P.A., ya

que ésta ha sido diseñada para un ámbito nacional, y no para obtener una representatividad

adecuada para el ámbito de la región, y mucho menos para el de mercados de trabajo locales cuyo

conocimiento puede resultar necesario para ciertas acciones. También puede pensarse en introducir,

si no modificaciones --ya que no se trata de un cuestionario propio--, sí ampliaciones en los

cuestionarios administrados en el ámbito de la comunidad. Esto podría lograrse mediante un acuerdo

y, por supuesto, una colaboración financiera con el Instituto Nacional de Estadística, o bien llevando

a cabo ambas ampliaciones por cuenta propia pero de manera que, al menos, los datos comunes

fueran acumulables.

En cuanto al movimiento laboral registrado (y el Observatorio de las Ocupaciones derivado

del mismo), es una preciosa fuente de información que, sin embargo, necesita un estricto tamiz

metodológico que el INEM no parece estar dándose mucha prisa en llevar a cabo. En este aspecto

hay que plantearse también, a medio o largo plazo, la gestión conjunta entre la administración

institucional central y la autonómica de las oficinas de empleo.

Otras fuentes menos relevantes pero útiles deben ser también explotadas, como el Padrón

municipal, la Contabilidad Nacional, las Tablas Input-Output, la Encuesta Industrial, etc., así como

toda clase de estudios monográficos regulares u ocasionales, como los que realizan el Instituto de la

Juventud, el Ministerio de Educación y Ciencia, las Universidades, los colegios profesionales, etc.

Sobre todo, es preciso considerar la conveniencia o no de poner en pie un observatorio

propio del mercado de trabajo, específicamente diseñado para permitir el conocimiento del mismo en
la región madrileña y para fundamentar las políticas de empleo y formación sobre bases suficientes,

técnicamente sólidas y actualizadas. Y también, claro está, realizar directamente o patrocinar

cuantas investigaciones monográficas (sobre mercados de trabajo locales o sectoriales, sobre

mercados internos, sobre políticas empresariales de recursos humanos, sobre grupos profesionales,

sobre colectivos de población, etc.) resulten necesarias.

El conocimiento del mercado de trabajo no debe serlo solamente del lado de la oferta (oferta

de empleo, demanda de fuerza de trabajo), sino también del de la demanda (demanda de empleo,

oferta de fuerza de trabajo). En otras palabras, no se puede saber lo que se necesita si no se conoce

lo que se tiene. Esto no concierne solamente a las cifras y la distribución de los empleados y parados

por zonas, sectores, profesiones, etc., sino también al conocimiento (en términos agregados) de

cuáles son sus cualificaciones reales. Asimismo, cualquier política de formación profesional

ocupacional y de empleo está obligada a tener en cuenta la actividad de la enseñanza reglada,

aunque ésta dependa de otro ámbito institucional, pues carecería de sentido duplicar ofertas de

formación bajo figuras distintas o no prever los previsibles aportes e insuficiencias futuras de quienes

traten de acceder directamente de la escuela al trabajo.

Además, las políticas de formación y empleo no deben ser simples políticas de respuesta, ni

siquiera de previsión, sino también o más que nada políticas activas de intervención en el mercado

de trabajo, de transformación de la realidad económica. Dicho de otro modo, deben ser parte de

políticas más amplias de desarrollo económico y tecnológico y corrección de las desigualdades

sociales, integrándose en estrategias y programas más amplios a corto, medio y largo plazo.

Por otra parte, la política de formación de la comunidad autónoma debe tener muy en cuenta

el hecho de discurrir en paralelo a otros dos tipos de oferta: las enseñanzas ocupacionales del INEM

(y, subsidiariamente, de otros organismos de la administración central) y la formación profesional

reglada, pronto "educación técnico-profesional". El problema aquí no es simplemente evitar los

solapamientos, las duplicaciones, el despilfarro de recursos públicos y una competencia destructiva,

sino, en un sentido más amplio, optimizar el uso de los recursos totales dedicados a la formación en

el territorio de la región.

Con respecto a la of
 10. EL DISEÑO DE LAS OFERTAS DE FORMACION

Si hasta aquí hemos venido refiriéndonos a la formación profesional ocupacional como si

estuviera formada por un conjunto de ofertas de carácter homogéneo, siempre consistentes en

proporcionar unos conocimientos, capacidades, destrezas, etc. con carácter de puente entre una

formación inicial presupuesta y los requisitos más específicos del puesto de trabajo, ahora llega el

momento de precisar algo más. Concretamente, la formación profesional extraescolar debe presentar

cuatro tipos de oferta, a los que vamos a denominar formación para la cualificación (o

profesionalización), complementaria, ocupacional en sentido estricto y de acceso.

Denominamos formación para la cualificación o profesionalización a aquella cuyo objetivo es

proporcionar a los alumnos (jóvenes o adultos) una cualificación reconocida, sea porque no la

adquirieron como formación inicial ni a través de la experiencia de trabajo o porque la que poseen ha

pasado a resultar obsoleta. En cuanto este tipo de formación se refiere a los jóvenes, la tendencia

debe ser la de que sea asumida por el sistema escolar, especialmente toda vez que la reforma en

ciernes prevé la posibilidad de acceder a los módulos de nivel II y III desde el mundo del trabajo. No

obstante, la mayor agilidad del sistema extraescolar y la probable necesidad de ofrecerla para

públicos limitados (por ejemplo, grupos de trabajadores en reconversión), siempre hará que sea

necesario intervenir en ella desde éste.

La formación complementaria, o propiamente continua, comprende todas aquellas ofertas

cuyo objetivo es el perfeccionamiento desde una cualificación ya existente, la adaptación a cambios

tecnológicos, organizativos o en el mercado de trabajo, la actualización de conocimientos, el acceso

a niveles superiores de profesionalidad. Este es el escenario más deseable de la formación continua,

que tiene como condición la existencia de un buen sistema de formación inicial.

 La formación ocupacional, en un sentido restrictivo, es la que tiene por objeto suministrar una

serie de conocimientos, capacidades, destrezas, etc., suficientes para el acceso a un puesto de

trabajo o un grupo de éstos, pero sin alcanzar el nivel de una cualificación transversalmente

reconocida o el de la profesionalidad. Este tipo de formación tiene por objetivo garantizar los mínimos

necesarios para la inserción o reinserción, pero aporta poco a la cualificación de conjunto de la

fuerza de trabajo. No es un escenario muy deseable, pero sí altamente probable dadas las

insuficiencias presentes y pasadas (y, tal vez, futuras) de la formación inicial.

Lo que llamamos aquí formación de acceso tiene por objetivo capacitar a colectivos

específicos para cubrir los requisitos necesarios para acceder a los tres tipos de formación

anteriores. Puede ser necesaria, por ejemplo, para los que han abandonado la escuela sin cubrir

adecuadamente los niveles mínimos; para colectivos cuyo aprovechamiento de las ofertas

correspondientes a los tipos anteriores requeriría previamente aprendizajes complementarios que

pueden ser realizados más fácilmente fuera de la escuela; para adultos que desean incorporarse por

vez primera al mercado de trabajo o después de una larga ausencia del mismo; en fin, para diversos

tipos de trabajadores discapacitados a los que se desea integrar en programas de formación no

específicos. En definitiva, se trata de cubrir carencias adicionales de ciertos colectivos a los que no

se quiera dejar excluidos de ofertas que podrían resultar relevantes para ellos y a los que sea posible

situar al nivel pertinente por una vía breve y eficaz.

Un principio importante para poder aprovechar adecuadamente estos distintos tipos de

formación es dar a todos ellos una estructura modular que permita, mediante diversas

combinaciones, ofrecer a cada tipo de público, incluso a cada individuo, itinerarios específicos

acordes con sus peculiares necesidades, posibilidades y aspiraciones. La estructuración en módulos

breves y definidos es la alternativa a la organización típica en cursos unitarios que responden de

forma uniforme a necesidades diversas y resultan luego enormemente difíciles de modificar y

actualizar.

Por otra parte, la organización en módulos permite que cada uno de éstos resulte más

fácilmente definible, practicable, evaluable y renovable, así como posibilita la renovación parcial de

los programas al paso de los cambios tecnológicos y en las necesidades y oportunidades del

mercado de trabajo, o de los resultados de la evaluación interna y externa de cada componente

modular de los mismos.

En todo caso, la estructuración modular de los programas no debe entenderse como un

llamamiento a construir éstos por la vía de la agregación de componentes discretos, pues todo

programa, lo mismo que todo itinerario de formación personal o colectivo, debe ser consistente en

conjunto y estar diseñado de forma tal que sus distintas partes respondan de forma solidaria del

cumplimiento de los objetivos generales fijados para la formación.

Puesto que se presume que la totalidad o la inmensa mayor parte de la formación va a ser

financiada con fondos públicos pero organizada por agentes privados, el Instituto Madrileño para la

Formación debe plantear un conjunto de condiciones que deberá cumplir toda oferta para obtener

financiación y cuyo cumplimiento pueda ser controlado a través de los mecanismos oportunos. Estas

condiciones deben incluir, al menos:

1. Una especificación clara de a qué puestos de trabajo ya existentes, previsibles o

potenciales se dirige el programa de formación, es decir, de cuáles son las salidas posibles y

probables de los alumnos formados. Esto implica también la especificación de cómo entronca dicho

programa con el plan o la programación generales de la Comunidad, o bien con proyectos precisos y

viables de empresas o sectores de la producción.

 2. Una especificación de los requisitos individuales para acceder a dicha oferta y de los

procedimientos de selección en caso de ser superada por la demanda. Lo primero significa delimitar

con claridad no sólo los requisitos formales (nivel de titulación, posesión o no de experiencia, edad si

es pertinente, etc.) sino también el nivel de conocimientos y aptitudes reales de cuya presunta

posesión arrancará el proceso de enseñanza. Esto puede incluir la oferta adicional de módulos de

acceso para colectivos con carencias subsanables, o puede exigirse esta inclusión, si se considera

pertinente, como condición para que sea acordada la concesión de fondos. Lo segundo quiere decir

que deberán preverse mecanismos objetivos de selección que excluyan cualquier posibilidad de

discriminación o de favoritismo.

3. La formulación nítida de unos objetivos generales y específicos para el aprendizaje del

alumno, objetivos cuyo cumplimiento resulte verificable tanto en lo que concierne al rendimiento

individual de aquéllos como en lo relativo al control de calidad y de eficacia interna del curso y de las

distintas unidades que lo formen (módulos). Estos objetivos deberán ajustarse a los definidos de

manera general por el organismo rector de la formación para el conjunto de ésta (de lo que

trataremos luego), salvo que pueda justificarse adecuadamente un apartamiento de éstos.

4. Una propuesta elaborada en cuanto a la metodología de enseñanza y aprendizaje, su

secuenciación y los criterios de evaluación individual a lo largo del proceso y al final del mismo. Esta

propuesta deberá igualmente ajustarse a los criterios generales establecidos por el organismo rector

(de los que también trataremos luego) o justificar de manera satisfactoria, en su caso, la divergencia.

5. Una acreditación suficiente de la idoneidad profesional y/o pedagógica de los formadores

que hayan de intervenir en el proceso, en relación al cometido específico de cada uno de ellos. En

cuanto a la preparación pedagógica de los expertos venidos del mundo profesional, el Instituto
Madrileño para la Formación debería proveer con la regularidad necesaria cursos de capacitación

específica. No obstante, esto no significa que el paso por los mismos haya de convertirse en un

requisito para los formadores, pues los mismos objetivos podrían lograrse mediante su inclusión en

equipos pluridisciplinares que incluyan especialistas en formación.

6. Una acreditación de que se poseen unas instalaciones adecuadas para la actividad

formativa en general y para la que se desea poner en pie en particular, así como el equipamiento

técnico oportuno, en buen estado y en cantidad suficiente en relación al número de alumnos

propuesto.

7. En general, cuando se trate de ofertas para jóvenes sin experiencia de trabajo los cursos

deberán tender a incluir estancias en empresas, y más concretamente en puestos relacionados con

la formación adquirida.

Esto, con independencia de toda otra serie de requisitos en cuanto a la gestión de los fondos

recibidos, el cumplimiento de los programas aprobados y financiados, etc., que podemos considerar

de índole purament administrativa, pero que revisten gran importancia en una actividad en la que,

junto a agentes de formación públicos y privados que trabajan eficazmente, con seriedad y de forma

responsable, han proliferado otros cuya actuación roza los límites de la legalidad, cuando no es

abiertamente fraudulenta.

El contenido de los cursos sólo podrá ser fijado, como es lógico, para cada especialidad. Sin

embargo, creemos que es posible avanzar ya un pequeño número de criterios generales, a saber:

1. Si se trata de formación para la cualificación, con un nivel profesional, ésta deberá tener

un carácter amplio, integral y globalista. Esto significa que no habrá de estar compuesta simplemente
por una suma de destrezas, capacidades prácticas y conocimientos instrumentales, sino que deberá

capacitar al alumno para comprender los procesos productivos en que se inserta su trabajo, conocer

las tendencias de desarrollo y evolución de la profesión y los mecanismos de actualización, adquirir

una actitud responsable ante el propio cometido, etc., o sea para interiorizar y hacer propia una

cultura profesional.

2. Si se trata de formación complementaria u ocupacional, en el sentido que se ha dado a

estas expresiones al comienzo de este capítulo, deberá evitarse su configuración como preparación

o adaptación para un puesto de trabajo preciso --cometido del que deben hacerse cargo, por su

cuenta, las empresas--, teniendo como perspectiva, por el contrario, una gama lo más amplia posible

de puestos y una perspectiva no meramente inmediata sino con una dimensión de futuro.

3. Si se trata de formación de acceso, deberá huir del formalismo y buscar la eficacia

funcional. Habrá que evitar, en concreto, configurarla como un calco de los contenidos del curriculum

académico, tanto como basarse en los criterios de suficiencia e insuficiencia propios del sistema

escolar, para definirla en función de las carencias específicas de los colectivos considerados en

relación a los objetivos de capacitación o cualificación propuestos, poroponiendo caminos tan cortos

y eficaces como sea posible.

4. En cualquier caso, la formación impartida no debe ser de índole exclusivamente técnica y

práctica, sino incluir como objetivo una comprensión general del trabajo y la empresa como

escenarios sociales, susceptibles de diversas formas de organización, cuya configuración final

depende de la actividad individual y colectiva de los diversos agentes que participan en ellos,

empezando por los trabajadores.

En cuanto a la metodología de la enseñanza y el aprendizaje, y con independencia de que

ésta deberá ser precisada para cada oferta concreta y apoyada con la elaboración de materiales

específicos, es posible también plantear ya algunos criterios básicos:

1. La enseñanza debe ser activa y participativa (y no puramente transmisión), centrada en la

actividad del alumno (no en la del profesor), enfocada hacia la resolución de problemas (no basada

en la secuencia demostración-repetición) y apoyada en la autoevaluación como forma de diagnóstico

(no en la heteroevaluación encaminada a la clasificación, excepto la necesaria evaluación global

final).

2. Debe favorecer las actitudes pertinentes para el trabajo en un contexto de cooperación

organizada, así como estimular la iniciativa personal ante los imprevistos, la participación en la toma

de decisiones y la responsabilización individual y colectiva por el resultado del trabajo.

3. Debe motivar al alumno hacia el empleo de nuevas tecnologías, fomentar la disposición al

cambio y la innovación y entrenarlo en las técnicas del aprendizaje autónomo.

4. Debe fomentar una aprehensión crítica del conexto, en particular de la actividad misma de

enseñanza-aprendizaje y, en su caso, de la experiencia en la empresa.

De manera general, una buena fórmula para asegurar el cumplimiento de estos criterios sería

la elaboración de diseños básicos para las distintas especialidades sobre la base de un trabajo

conjunto entre expertos en educaición y formación y expertos de cada profesión concreta afectada;

diseños-base que luego podrían y deberían ser desarrollados por los agentes de la formación de

acuerdo con los criterios generales antes establecidos. A esto deberían añadirse mecanismos de

inspección durante el proceso de formación y de control al final del mismo.

 Finalmente, toda la programación de la formación, desde los planes generales hasta los

proyectos individuales, debe tener siempre en vista una política de igualdad de oportunidades, no

discriminación y acción positiva. Esto requiere prestar especial atención a los colectivos que sufren

pautas de discriminación general, como pueden ser las mujeres, los discapacitados, las minorías

étnicas o los homosexuales, y a los que están en posición de desventaja por causa de sus carencias

formativas.

En cuanto a los primeros, una política eficaz de igualdad de oportunidades debe comprender:

1. La puesta en pie de mecanismos de publicidad adecuados que hagan llegar la oferta de

puestos de formación a los espacios territoriales y sociales en que se mueven estos colectivos. Por

ejemplo, el uso de la radio para llegar a las amas de casa, la publicación de las ofertas en los centros

de discapacitados o la publicidad en lengua materna para las minorías étnicas potencialmente

interesadas.

2. La prohibición taxativa de cualquier criterio discriminatorio en el establecimiento de los

requisitos de acceso a las ofertas formativas y, cuando se trate de profesiones o puestos de trabajo

de los que, habitualmente, se hayan visto excluidos grupos sociales, la explicitación de que la oferta

es accesible a ellos.

3. La formación de formadores y elaboración de materiales para la formación que hagan

especial hincapié en la no discriminación, así como la actuación decidida contra cualquier conducta

discriminatoria por parte de formadores o de alumnos.

4. El establecimiento de cuotas para estos grupos o, alternativamente, el reconocimiento de

la pertenencia a los mismos como elemento a considerar positivamente, junto con otros, en cualquier
posible baremo para la selección.

5. El establecimiento de una infraestructura adecuada que facilite el aprovechamiento de la

oferta de formación por estos grupos, desde la accesibilidad de los edificios e instalaciones, pasando

por los servicios de guardería para mujeres con hijos, hasta el empleo auxiliar de otras lenguas que

la de la Comunidad cuando la entidad de la demanda lo justifique.

En cuanto a los segundos, es preciso realizar un esfuerzo por evitar lo que parece ser una

tendencia espontánea: que los que mejor educación reglada poseen se conviertan en los principales

beneficiarios, sobrerrepresentados, en la formación continua, configurando así ésta como un nuevo

mecanismo de discriminación acumulativa y yugulando cualquier potencial compensatorio desde el

punto de vista social y equilibrador desde el punto de vista económico.

No obstante, no debe olvidarse que la política de formación no es sino secundariamente un

instrumento de política social, siendo antes que nada un instrumento de la política económica y para

la intervención en el mercado de trabajo. Es imprescindible, por tanto, que la voluntad de asegurar la

igualdad de oportunidades o de lograr efectos compensatorios no dé al traste con la necesidad de

operar de manera realista en función de las necesidades planteadas del lado de la oferta de puestos

de trabajo y las posibilidades presentes del lado de su demanda. La política social cuenta o debe

contar con otros instrumentos distintos, que no pueden ni deben ser sustituidos por una desviación

de la política de formación hacia objetivos que, por lo demás, nunca lograría satisfacer.

Todo esto debe plantearse en el marco de un plan regional de formación, acordado entre la

Administración y los agentes sociales, que fije claramente objetivos a largo y medio plazo en relación

a las áreas económicas y sociales de intervención prioritaria, las cualificaciones estratégicas a

fomentar, los cuellos de botella en el mercado de trabajo a prevenir, etc. Este plan debe recibir una
publicidad suficiente que permita a los agentes de la formación, en especial a los de carácter privado,

elaborar adecuadamente y a tiempo sus ofertas de acuerdo con los objetivos del plan. El objetivo de

tal plan, en todo caso, no debe ser el de fijar líneas excluyentes, sino tan sólo el de establecer

prioridades en el empleo de los fondos públicos y pautas indicativas de actuación para los agentes

privados y para los establecimientos públicos con autonomía en sus decisiones que deseen intervenir

en el campo de la formación.
 REFERENCIAS

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