164

FturE

LIBHITi\DES

$ElSDEDOS

165

POLfTICAS

Lo primero es destacar que la proteccin se extiende a las resoluciones

cmanada5de
jueces incompetentes
(Formosa, arto 17; Chaco, arto 19).
La constitucin formosena incluye como objeto procesal del hbeas corpus
a todos los derechos individuales con "exclusin de los patrimoniales" (al1. 17).
Con muy buena voluntad pero sin ninguna gravitacin prctica las normas provinciales que venimos citando estatuyen que el juez del hbeas corpus "dispondr asimismo las medidas que correspondieren
a la responsabilidad de quien expidi la orden y/o ejecut el acto", Ello es absolutamente
inviable dentro de un sistema garantista como el nuestro, dems est decirlo
absolutamente
respetuoso del derecho de defensa. Siendo as las cosas la
facultad.deber
del juez del hbeas corpus no pasara de la denuncia de las
conductas ilcitas que detectare.
Tierra del Fuego seala que la "violacin de esta nota por parte del juez es
causal de destitucin" (art. 42). Naturalmente si ha negado arbitrariamente
brindar la proteccin constitucional del instituto garantizador.
Nada importa si las constituciones
locales contienen normas limitativas
comparadas con las nacionales (art. 43, ltimo prrafo; ley23.098, art, 3). El
principio de supremaca del derecho nacional yel principio "favorhomines"
permiten salvar esas deficiencias (44).
Algunas leyes provinciales incluyen el supuesto de "desaparacin forzada
de presonas" (as, Ciudad de Buenos Aires, arto 15; Santiago del Estero, arto 58).
Ya est consagrado en el art. 43 de la Constitucin Federal. Entonces, el nico
inters es puntualizar que la Convencin Interamericana de Desaparicin Forzada de Personas fue aprobada por la ley 24.556 y que la ley 24.820 le otorg
"jerarqua constitucional" de conformidad con el inc. 22 del arto 75 de laC.N.
Segn la Constitucin de Corrientes: "La garanta del hbeas corpus no
ser suprimida, suspendida ni menoscabada
(sic) en ningn caso porautoridad alguna" (art. 8). Se nos antoja que es una obviedad, del mismo modo que
aquellas que la mantienen durante el estado de sitio dada las conclusiones
categricas del arto 43 de la C.N. y arto 4 de la ley 23.098 (45).
0

G. Advertencia

CAPITULOVn

LIBERTADES
JOS

POLiTlCAS

LUIS MARTfNEZ

111

PERONt

Sumario:
l. INTRODUCCIN.
- 11. EL DERECHO
DE EXPRESiN
DEL PENSAMIENTO. A. Ubenad
de expre"idn.
B. El acceso a los medios de comunicacin,
C. El
derecho
a recibir informaci6n.
_ lJI, EL DERECHO
DE REUNIN. - IV. EL DERECHO DE PETICiN.
- V. EL DEHECHO
DBVOTO. - VI. EL DEHECHO A ACCEDER
A LAS FUNCIONES
Y CARGOS PBLICOS.
- VIL EL DERECHO
DE ASOCIACiN
POLTICA, _ VJII, TITUlARIDAD
DlO LAS RANCAS LEGISLATlVAS.IX. EL DENE.
CHO DE RESISTENCIA.X. DEBERES. - Xl. CONCLUSIONES.

I. INTRODUCCiN
El mayor peligro en la democracia igualitaria radica en el individualismo,
es decir, un hombre cuyo horizonte vital se reduce al deleite de su existencia
privada en detrimento de su existencia pblica. Pero qu es la democracia?
En palabra de Tocqueville, la expresin democracia significa un gobierno
en el que el pueblo tiene una mayor o menor participacin en el gobierno. Su
sentido est ntimamente ligado a la idea de libertad poltica (2).
Para sealar el grado de democratizacin
del Estado moderno se suele
tomar como indicador principal-aunque
no excluyente-la
mayor o menor

final

En la presente actualizacin de la primera edicin de nuestro "Derecho

Pblico Provincial", que data de ms de una dcada, y queda comprendida en
el acpite no VI, siendo fieles a nuestra concepcin de la disciplina que nos
ocupa, nos hemos limitado a destacar lo diferente o novedoso, Este ha sido
nuestro propsito y no un examen detallado o crftico de la obra provincial.
(44) J-!E"RENDOHF,D"'''fL E, - BlDARTC-AMI'OS.C'RMN J.. "Prindp;os
Garanuas",
Ed. Ediar, Bueno~ Aires, 1991, pg. 258.

de Derechos

Humanos

(45) SEJ<DEDO" FELIPE, '"El presidente

y ,,} estado de sirio, en Instituto Argentino
de Estud;os
ConsUluc;onalus
y Polricos, Acribucionc:s de! Prc:sidemes Argentino",
Ed. Depalma,
Buenos
Aires, 1986, cap, XVII y SIOISIlEOO$,FElIPE, "La Corre Suprema deJuscicay el conlml de razonabIlidad durame el estado de silla", e/1 "Instifuto
Argentioo de Estudios Constitucionales
y Polticos", El 'oder Judicial. op. cit., cap_ XV.

(1) Nos limitamos

a estudiar
ios dcrcchos
politcos
en las constitucionc5
provinciales
recientes,
Entre la bibliografia
especifica
podemos
sealar
~ntre
otra-la
slglliente:
A50_
ciacin
Argentina
de Derecho
Constitucional:
Las reformas
de las Constituciones
provin.
ciales. Buenos
Aires, Senado
de la Naci6n,
1965, F~!As, PDRO J .. "El nuevo Derecho Pblico
Provincial"', en: "El Proceso FederaIArgenlno",
Crdoba.
1988; FRIAS.PEDROJ. yotros. "La nueva
Consriwcin
de Crdoba", Crdoba,
1988. FR(,o,S,PEDRO1-. "El c;;lo eonsticuyente en los Es[<,.
<1os Provnciale,~", en La Ley Actuahdad,
11 de octubre
de 1985 y FRIAs, Pw~o J. y otros, "Las
nuevas const(uciones
pwvinc;ales",
Buenos Aires, 1989, Oonz PELlE"RI"I, MIGUEL A. Y otros,
"Repblica Argentina.
Las Constilllciones
Provinciales'", Crdoba
1994, DE GIOVANNI,IUl.lO, "La
ciudad de Buenos Aires y la Nueva ConsUlllcin
'", Buenos Aires, 1995, SAGMs, N~STOR PEORO,
"Introduccin
y Comentario
en: Cons((Uc;n
de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires",
lluenos
Aires, 1996.
(2) TOCQUEVlLLE,ALEX]"DE, "Fragmento
Rgimen y la Rcvoluc;6n",

Vol. m. Madrid,

y nOla indito", sobre

1982, pg. 100,

ia Revolucin",

en "El Anlguo

166

JOS

LUIs

MARTiNEZ

PERONI
LII\ERTADES

amplitud del "derecho de participar"

toma de decisiones colectivas.

(3), aunque fuese mediatamentc,

en la

Los derechos que integran esta categorfa bsica del conjunto normativo
que suele denominarse "derechos humanos o derechos del hombre", estn
inescindiblemente
vinculados a la estructura misma del rgimen poltico
porque son "derechos de participacin".
Su reconocimiento y proteccin, suponen ciertamente, una clara conciencia de que sus titulares poseen instrumentos aptos para la promocin, desarrollo y servicio de la comunidad poltica; de ningn modo se colocan en
cabeza de aqullos, medios de lucha contra el Estado.
Este elogio razonable de las "libertades polticas" pretende convertir a la
participadn poltica de antao en representacin polftica responsable (4).
Estos derechos o libertades forman en algn sentido lo que Jellinek denomin el "Status activae civitatis" en la medida que contraponen al poder
del Estado el espacio activo de la ciudadana [5).
No ataen por tanto, al "hombre" sino al "ciudadano", yen ltima instancia, no se reconocen al "extranjero" sino nicamente al "nacional".
Las Constituciones Provinciales han partido, como principio de legitimacinpoltica, que la "soberana" se concreta en el "pueblo" como conjunto de
ciudadanos.
Esta creencia en una "soberana popular" atribuye al pueblo y a su voluntad, el origen y fundamento del poder, vgr.: Constitucin de San Luis, arto 2:
"Todo el poder emana y pertenece al puebio [...J". Normas similares encontramos en las Constituciones de San Juan, art. 2; La Rioja, arto 4; Catamarca,
arto 3; Jujuy, arto2; Tierra del Fuego, art, 4; Formosa, arto4; Corrientes, arto3; etc.
Establecer entre nosotros una democracia es conquistar espacios cada
vez ms amplios de libertad; sustituir situaciones de desigualdad por otras

167

POI iTlCAS

ms igualitarias. y ensanchar la tolerancia hacia todos aquellos que acepten

este proyecto dinmico de bienestar general (6).
Con el objeto de alcanzar su efectiva realizacin, es menester que a quienes participan directa o indirectamente
en la gestin de los negocios pblicos, les sean garantizados los denominados derechos de lbertad de peticin,
opinin, expresin, reunin, asociacin, etc.
Estos derechos tienen una serie de limitaciones fcticas e incluso jurdicas, que es menester tener presente cuando se analiza el Derecho Pblico de
cada Provincia. Limitaciones que no s6lo se hacen patente en los ~istintos
ordenamientos
constitucionales,
sino tambin en las leyes a que stos hacen
referencia para el desarrollo de aquellas libertades (Leyes electorales, de partidos polticos, reglamentarias
del derecho de reunin, cte.), y hasta en los
mismos usos que regulan el ejercicio del poder.

11. EL DERECHO DE EXPRESiN DEL PENSAMIENTO (7)

Las nuevas constituciones provinciales conceptualizan esta libertad como

el derecho de recibir informacin objetiva y veraz, a expresar las propias
convicciones sin necesidad de autorizacin previa y a tener acceso a las fuentes pblicas de informacin que posibiliten la difusin de tales convicciones.
Las libertades de informacin
una misma realidad.

y expresin

conforman

dos aspectos

de

As lo han receptado las Constituciones

de: Crdoba, art. 19 inc. 10, al
consignar que toda persona tiene derecho a comunicarse, expresarse e infor.
marse; Ro Negro bajo el ttulo Derecho de informacin y expresin en su arto
26 dice: Es inviolable el derecho que toda persona tiene de expresar libremente sus ideas yopiniones, yde difundirlas por cualquier medio, sin censura de ninguna clase. Nadie puede restringir la libre expresin y difusin de
ideas (...) Ver tambin las Constituciones de San Juan, arts. 25 y 27; Catamarca,
arts. 10 y 11; Salta, art. 23, etc.
A. Libertad de expresin

(3) FRIASsostiene que "la partjcjpacin poltica ambiciona multiplicar oportunidades

al
ciudadano dentro de la gestin publica, dc~bordando prudentemenle
el sislema represenlativo. En leorra pollllea es un prstamo que hace a la democracia conSlitucional donde el
pueblo calle luego de haber elegido la democracia rousseauniana, donde el pueblo ~igue ba.
blando". FfliA"PWROJ., "El proceso federal" (...), pago 57.
(4) Para un estudio de la libertad y panicipacin pollica, ver MArrrINEzPERONr,
Jos~ LUIS,"Krausismo y representacin
po/jca. El pensamienlO conslrudona/
argenlino", Crdoba, 2002,
pgs. 21.63.
(5) Conviene tener pre~ente la advertencia de Bobbio, para quien "el efeelo del exce~o de
potilizacin puede ~er la reivindicacin de lo privado. La participacin en muchas instancias
liene ~u cara opuesta, en la apalra poJ(tica. El costo que se debe pagar por el compromIso de
poco~ frecuentemente, es la indiferencia de muchos". BOR"'O,NOR~~1lTO,
"EJ [Ulllro de la derno.
erada", Mxico, 1986, pg. 44.

Las Constituciones
provinciales se refieren a ella como el derecho de
expresar libremente sus ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o
(5) FLOR..afirma que: "la democracia representatIva (...) expresa un sistema poltico en el
cual coexisle el pnflcipio de la plural dad cOn el principio de la mayorra limitada", FLOR
..
, CIlRLO~,
"Gu" p"ra una lecwra de la Argentina po/lic,,", Buenos Aires, 1983, pg. 52. Hayd: adviene
acerca de los peligros de una democracia ilimitada al decir que la democracia "no es ms que
un mlodo general para llegar a decisiones politicas su~eepliblos de un amplio consenso", sin
embargo, "se ha convertido en pretexto para perseguir IJnes sustancialmente
iguahlarios",
H!lY~,FnIH>lilCH
A., "Democrada, justicia y socialismo", Madrid, 1977, pago 14.
(7) Acercadclalibertad
de expresin y la erlica politica, ver: SOR..
NO.llAMN,"Lasliberlades
Pblicas", Madrid, 1999, pag~. 105-IB3,

168

JOSt

LIBERTADES

LUIs MARTiNEZ PmoNI

cualquier otro medio de reproduccin

literaria, artstica, cientfica y tcnica.

as como a la creacin

y produccin

111. El.

169

POUTlCA'l

DERECHO DE HEUNIN

Es el ms elemental de los derechos de mbito poltico, significa la faculEl reconocimiento

constitucional

de esta bertad implica:

l} Libertad de creacin y gestin de empresas de comunicacin:

C. de
Salta, arto 23: (...) Todos tienen derecho a la libre produccin y creacin intelectual, literaria, artstica y cientfica; C. de San Juan. arto 23: Es libre la creacin
intelectual, artstica y cientfica. Esta libertad comprende el derecho a la invencin, produccin y divulgacin de obras cientficas literarias o artsticas,
incluyendo la proteccin legal de los derechos del autor. Ver C. de Buenos
Aires, arto 47; Crdoba, arto 51.
2} La prohibicin
de todo tipo de restriccin o autorizacin
previa a la
emisin y propagacin
del mensaje que se quiere difundir: C. de San Juan,
art. 25: (...) No puede ser impedido ni limitado el ejercicio de estos derechos
por ninguna forma de censura; en igual sentido, C. de La Rioja, arto 31; C, de
Catamarca, arto 13; C. de Ro Negro, arto 26; C. de Buenos Aires, art. 47; Tierra
del Fuego, arlo 14, inc. 10; Tucumn, art. 29; Corrientes, art. 6; Formosa,
arto 10; etc
3) Que delitos cometidos en ejercicio de la libertad de expresin sean
juzgados por autoridad judicial: C. de Catamarca, art. 16: Los abusos de la
libertad de prensa sern juzgados parlas tribunales ordinarios e..); e. de San
Juan, art. 25: (...) La infraccin que se cometa en el ejercicio de estos derechos
est sometida al rgimen punitivo establecido por la ley y su apreciacin
corresponde a la justicia ordinaria sin perjuicio de lo dispuesto por las leyes
nacionales; e. de San Luis, arto 21; C. de Salta, arto 23; etc.
B. El acceso a los medios

de comunicacin

Las constituciones
prevn la utilizacin de los medios de comunicacin
de masas por pane de los ciudadanos, grupos sociales y polfticos; e. de San
Luis, arto 21: La libertad de expresin comprende tambin el derecho de las
publicaciones, a obtener los elementos necesarios a tal fin, y la facultad que
tiene toda persona a la rplica o rectificacin ante una referencia o informacin susceptible de afectar su reputacin personal. Ver. C. de Buenos Aires,
art: 12, ap. 2; e. de Formosa, art. 10; etc.
C. El derecho

a recibir informacin

Los condicionamientos
que existen para acceder a los medios de comunicacin hacen que el individuo, visualice la libertad de expresin en cuanto
receptor de la informacin, de ah que, se presta preferente atencin al reconocimiento y proteccin del derecho a estar informado; e. de Santiago del
Estero, arto 19: Todos los habitantes tienen derecho a (...] Informacinverazy
objetiva; C. de San Juan, art. 25; e. de Crdoba, art. 19 inc. 10; e. de Buenos
Aires, arto 12, ap. 2; etc.

tad de vincularse transitoriamente

con otras personas fuera de la residencia
habitual y para un fin comn que tiene trascendencia pblica.
Sus relaciones
son notorias.

con la libertad de expresin

El ejercicio de este derecho

y de emisin de pensamiento

est constitucionalmente

reconocido.

La constitucin de San Luis, en su arto 18 bajo el ttulo: Derecho de reunin

y de manifestacin
dice: Queda asegurado a todos los habitantes de la Provincia el derecho de reunin con fines pacficos para tratar asuntos de cualquier ndole sin que sea necesario soHcitar permiso a ninguna autoridad y
slo dar aviso previo para reuniones en lugares pblicos abiertos. Asimismo
queda asegurado el derecho a manifestar pblicamente en forma individual
o colectiva.
En un sentido coincidente el art. 42 de la Constitucin de La Rioja dice:
Los habitantes tienen derecho a reunirse sin autorizacin, pacficamente y sin
arma, incluso en lugares pblicos, pudiendo efectuar manifestaciones pblicasen forma individual o colectiva. Ver e. de Corrientes, arto 7; e. de Crdoba,
arto 19, inc. 8; e. de Formosa, arto 27; ere.
Segn se ve, las modalidades
principales que asume en su ejercicio son
dos: la reunin, strictu sensu y la manifestacin, que reviste carcter dinmico, es la reunin en movimiento transitando espacios pblicos (B).

IV. EL

DEnECIIO

Este derecho
fundamental.

DE PET1CIN

es uno de los que, desde ms antiguo, adquirieron

carcter

Al decir de Prez Serrano, el derecho de peticin, autoriza para dirigirse a

los poderes pblicos solicitando gracia, reparacin de agravios o adopcin de
medidas que satisfagan el inters del peticionante a los intereses generales (9).
La Constitucin de Santiago del Estero conceptualiza correctamente esta
libertad en su art. 23 al decir que: Todos los habitantes tienen el derecho (...),
a peticionar individual o colectivamente
ante todas ycada una de las autori(8) TORRF.S
MlJROpone lIe relieve que "el intercambio de ideas y la expresin de las mismas
que suponen amhas formas de reunirse y manifeslarse son imprescindibles para que se produzca el libre flujo de opiniones que aparece como bsico para el buen funcionamicnto de un
Estado democrtico". TORRR.sMuRO,Ic,r;llclO,El Den"Cho de Heulli6nyMan;{esl~cill.,
Madrid,
1991, pg. 21.
(9) PtR[Z SERRANO,NrcoL'~" "TrMado de Derecho Po/lico'", Madrid, 1976, pg. 670.

170

jm LUIS M"RTINlZ PmoNI

LI BERTA!)I

dades para solicitar gracia o justicia. instruir a sus representantes

o pedir la
reparacin de agravios (...). Ver C. de Tierra del Fuego. arto 14, inc. 9; etc.
La Constitucin de La Rioja en su art. 41 senala acertadamente
que la
autoridad si bien no tiene obligacin de acoger favorablemente
lo peticionado no puede omitir responder al peticionante:
(...) La autoridad a que se haya
dirigido la peticin est obligado a comunicar por escrito al solicitante la
resolucin pertinente.
Los ordenamientos
constitucionales provinciales reconocen el derecho de
peticin especificando que se podr ejercitar tanto individual como colectivamente, y contienen un aspecto de cierta importancia y que es preciso destacar.
En efecto, el derecho se reconoce a los ciudadanos, la exclusin de los extranjeros tiene su fundamento por el carcter de participacin en los asuntos pblicos de que est revestido el derecho en cuestin en los textos citados.

V.

DERECHO DE VOTO (lO)

En nuestros das, la participacin poltica-base

del Estado democrtico- se lleva a cabo principalmente
a travs del sufragio. Trtase de un derecho eminentemente
poltico consagrado en el constitucionalismo
provincial
En su arto 30, la Constitucin
de Crdoba, dice: Todos Jos ciudadanos
tienen el derecho y el deber de participar en la vida poltica. El voto universal,
secreto y obligatorio para la eleccin de las autoridades es la base de la democracia y el nico modo de expresin de la voluntad poltica del pueblo
de la Provincia, salvo las excepciones previstas en esta Constitucin. El rgimen electoral provincial debe asegurar la representacin
pluralista y la libertad plena del elector el da del comicio. Esta Constitucin y la ley determinan
en qu casos los extranjeros pueden votar.
Textos similares consagran las Constituciones de San Juan, arto 129; Jujuy,
arto 86; Santiago del Estero, arts. 84 y90; La Rioja, arto 78; Salta, arto 54; Catamarca, art. 232; San Luis, arto 93; Ro Negro, arto 120; C. de Buenos Aires, art. 36
cuposTemeninos, art. 62; C. de Corrientes, arto 34; C. de Formosa, arts. 185, 186;
C. de Tierra del Fuego, arto 26; C. de Tucumn, arto 38, inc. 1; etc.
Este derecho se atribuye a los ciudadanos-salvo
excepciones muy limitadas en materia de elecciones municipales(11). De otra parte, el sufragio
es igual, directo y secreto, consignndose
en ocasiones que se acomodar al
(lO) No analizamos los siSlemas eleclorales por considerar que su anlisis hace a la organizacin de Jos poderes de ios Gobiernos de Provincia. Jlcmitmos a un exhal1stivo anlisis que
realiza CllE'-',HuGOO., "H RgimenjnstilUcion,1Iye1eclivo
en el Derecho PblcoArgcmIIlO", en
La Ley Actualidad, 11 y 16 de agosto de J994.
(11) La C. de Crdoba en su arl. 30 contempla el voto de los extranjeros ya no s610 a nivel
municipal, sino tambin provincial, en los casos que la Constitucin y la ley determinen. En
similar sentido. C. de Buenos Aires, art. 62.

171

S rol.iTICAS

sistema proporcional;
y se cuida a veces de afirmar que la ley garantizar el
secreto y la libertad del voto: C. de Catamarca, arto 234: La ley dispondr los
medios para asegurar la libertad del elector y la pureza de todo el proceso
elecroral y reprimir los delitos y faltas que en tal sentido se cometan. Los
electores no podrn ser arrestados durante las horas del comicio, excepto el
caso de flagrante delito.
Desde una perspectiva general, podemos distinguir dos vas de ejercicio
de este derecho, institucionalizadas
en las reclentes Constituciones
Provinciales.
Porun lado, directamente,
en actuaciones de 10 que se dellomina-democracia directa o semidirecta, es decir, tomar parte de manera inmediata -sin
ninguna instancia mediadoraen determinadas
decisiones que ataen al
inters pblico.
Por otra parte, su ejercicio se lleva a cabo por medio de representanres,
basado en la participacin
del cuerpo electoral a travs de elecciones peridicas dirigidas a seleccionar determinadas
personas para ocupar cargos diversos.
Podemos afirmar que ambas formas de participacin
nuestro derecho pblico provincial, segn modalidades

son consagradas
diversas.

en

No obstante, hay que destacar que la participacin indirecta, no se ejerce

individualmente,
sino por medio de canales determinados:
prensa, sindicatos, y sobre todo, partidos polticos. Estos canalizan el sufragio hacia diversas
opciones pblicas, presentando
candidatos apoyndolos en la campana electoral e interviniendo
en la puja comicial.
La frmula de participacin
directa (12) tiene su manifestacin
ms inmediata en el derecho de iniciativa popular, consulta popular. Revocatoria
popular, referndum y plebiscito consultivo; su implementacin
se ha hecho
extensiva del orden municipal al nivel provincial.
En efecto, Jujuy autoriza la iniciativa popular, el plebiscito consultivo y el
referndum elllos arts. 2, 118 Y 123 inc. 11; Crdoba la iniciativa popular, la
consulta popular y el referndum
en los arts. 31 y 32; La Rioja, la iniciativa
popular, la consulta popular y la revocatoria popular en los arts. 81, 82 Y83;
Ro Negro, el referndum,
consulta, iniciativa y revocatoria populares, en su
art. 2; Salta, la iniciativa y el referndum
en los arts. 58 y 59; Santiago del
Estero, los sistemas de consulta popular. en el arto 4; San Luis, la iniciativa

(12) P.tra Una correcta conccplUali~.acin de estos instiuaos ver AGUIAR

[lELUQUE,LUIS,"DeDirecta y Estado Constitucional
", Madrid, 1977, LIREllINS
.yTSGHORNE,
R_YMuNOZS'LVA.
E.,
"Formas de ejercicio dc la democracia directa", Santiago d~ Chile, 1966, MAnT(NEz
PERONl.los~WlS.
"Fllrm<15 de panidpaci6n
directa en la democfllcia
rEpreSEntativa",
en Ptnz GU[llIOU,D
~no y
otros, "Derechn Constitucional
de la RefDflJl<l d" 1994". 1. l. Mendo'a, 1995, pgs. 405-423.

mocracia

lIBERTAD[S

172

popular y la consulta popular en [os arts. 97 a 100; Catamarca, la consulta

popularyel referndum, en el artculo 129 ySan.Juan,la consulta papularen
los arts. 235 y 238; Buenos Aires, la iniciativa popular, referndum, consulta
popular no vinculante y revocatoria popular en los arts. 64 a 67.
Tras lo que acabamos de exponer no cabe duda que el derecho pblico
provincial se sita en este sentido dentro de la orientacin
moderna que
combina las dos formas participativas ms arriba mencionadas,
al efecto de
hacer ms efectiva y real la democracia.
Asimismo observamos que las leyes Supremas comentadas, difieren a las
leyes reglamentarias
los pormenores
para la implementacin
y funcionamiento de las distintas formas de democracia semidirecta adoptadas.

Finalmente, algunas Constituciones no se limitan a establecery garanti.

zar la participacin
en el reducido mbito palltica, sino que se proponen
promoverla igualmente en todos los mbitos de la sociedad.

VI.

EL

DERECHO

A ACCEDER

A fAS FUNCIONES

El derecho de opcin a cargos pblicos

principios de "igualdad" y "liberrad".

Y CARGOS

PBUCOS

se plasma sobre la base de los

Hay que sealar que esa igualdad y libertad estn destacadas en los mismos textos constitucionales: Constitucin de San Luis, art, 37: "Todo ciudadano
puede (...) tomar parte en la vida polftica y tener acceso en condiciones de
igualdad y libertad, a las funciones pblicas", Ver C. de Tierra del Fuego, art. 26.
La nota dominante
injustos, la posibilidad

VII.

l'OiJTICAS

173

OSI'. LuIS MAR.TiNEZ PERONI

EL

DERECHO

es, pues, reconocer a los ciudadanos, sin privilegios

de aspirar a desempear funciones pblicas.

DE ASOCIACiN

POLTICA

la necesidad

de asociarse.

La vida poltica no se concibe sin la existencla de asociaciones y partidos

que exteriorizan
y tutelan los intereses particulares o sectoriales, polticos
econmicos, culturales, etc.
La ms significativa de entre las asociaciones son los partidos polticos.
Estos son un instrumento fundamental para la participacin poltica ciudadana, y en este sentido se pronuncian las recientes Constituciones provinciales.

este

tema

Ver MARTINEZPERONI, Jo>~

juddco consCwc;onaJ de panido po!co",

an!issrema",
en ED, 101-923/931.

LUlS.

Su creacin y el ejerciciO de su actividad son libres, dentro del respeto a la

Constitucin y a la ley, y exige que su estructura interna y funcionamiento
sean democrticos. Vgr. C. de Ro Negro, int. 24: "Los partidos polticos expresan el pluralismo ideolgico concurriendo a la formacin y manifestacin de
la voluntad popular. Son los principales medios para la participacin y representacin poltica del pueblo rionegrino. Se reconoce y asegura su existencia.
Son las nicas organizaciones que pueden nominar candidatos par~ cargos
que se proveen mediante eleccin popular (...]. Su funcionamiento yorganizacin interna responden a principios democrticos (...)". En similar sentdo:
C. Jujuy, arts. 92-95; C. Crdoba, arto 33; C. San Luis, arto 38; C. Santiago del
Estero, arto 95; C. San Juan, arto 48; C. Salta, arts. 52,53; C. La Rioja, Art. 75;
C. Catamarca, art. 241; C. Corrientes, arto 36; C. Chaco, art. 85; C. Chubut, arto
242; C. Entre Ros, art, 47 inc. 1; C. Santa Cruz, arto 79; C. Santa Fe, art.29; C. de
Buenos Aires, arts. 36 y61; C. de Tierra del Fuego, arL 27.
Los partidos polticos como manifestacin especfica del derecho de asociacin poltica, ex:presan una caracterstica singular del Estado democrtico
y pluralista, por la libertad de su creacin y porque ias recientes constituciones provinciales, los consideran como expresin del pluralismo e instrumento de la participacin poltica. El art, 33 de la C. de Crdoba dice que "Todos
los ciudadanos tienen el derecho a asociarse libremente en partidos polfticos
democrticos y pluralistas".
Como "instrumentos
fundamentales
para la participacin poltica", estn ntimamente
vinculados con el derecho de los ciudadanos a participar
en los asuntos publicas. Es preciso comprenderlos
entre Jos derechos polticos, no slo como un derecho a su creacin y una libertad de afiliacin,
sino tambin como un derecho del partido como tal asociacin a participar
en la vida pblica.

(13)

Desde antiguo los hombn~s han comprendIdo

[13) Sobre

Es lgico deducir que los partidos se configuraran como expresin poltica del pluralismo poltico que concurren a la formacin y manifestacin
de la voluntad popular, siendo vehculo insustituible para la participacin
poltica.

"Con."derac;ones

en ED, 103-941/952,

en lomo

al concepto

"SOciedad piura/,'la

y parldo

Sin embargo, el derecho de asociacin poltica parece tener un mbito

ms amplio que los partidos polticos en sentido estricto, ya que hablan de
"partidos y movimientos" (c. Salta, arto 52), Asimismo, la reciente constitucin
catamarquea
sostiene en su art. 58 que: "El Estado auspicia su organizacin
libre e integral mediante el sistema de instituciones sociales econmicas,
polticas y culturales que el pueblo constituye para participar en las decisiones, y realizar la justicia social. La provincia garantiza la constitucin y funcionamiento de: 1) La familia (.,.); 2) los gremios l. ..); 3) las cooperativas y mutuales l...); 4) los colegios profesionales
y 5) las entidades intermedias de
carcter social econmico, profesional o cultural".

c...);

Los caracteres que especlfican a las asociaciones polticas estn claramente puntualizados por algunas Constituciones provinciales. La C. de Chubut en su arto 242 afirma que laley de partidos polfticos se asentar sobre las

174

JO>E l.UIS MARTIN[Z

PERONI
LIBERTADES

siguientes bases: al Sancin de una carta orgnica y plataforma electoral:

b) Eleccin de sus autoridades, y candidatos por un sistema que permita la
fiel expresin de la voluntad del afiliado: el publicidad del origen y destino de
los fondos. Vase tambin la C. de eatamarea, arto 241.
Cumplen principalmente

los siguientes

cometidos

(14):

VIII.

175

POllTleAS

TITULARIDAD DE lAS BANCAS I.EGISlATIVAS

(16)

Una consideracin aparte merece el tema de la "pertenencia de las bancas

legislativas" tema ste en el que han hecho especial hincapi las Constituciones de La Rioja. Ro Negro y eatamarea,
asignndoles la titularidad a los

partidos polticos.
Contribuyen

democrticamente

a la formacin

de la voluntad

popular.

En este sentido la C. de San Juan en el arto 48 dice que los partidos polticos, "( ...) deben garantizar la democracia participativa en su desarrollo institucional. Los partidos contribuyen democrticamente
a la formacin de la
voluntad popular expresando el pluralismo poltico".
Nominan
vos (15).

exclusivameme

los candidatos

para cargos pblicos

electi-

Al respecto la Constitucin de Salta en el arto 53 al hablar de los candidatos dice: "Compete exclusivamente
a los partidos polticos y frentes electorales postular candidatos para las elecciones populares. Los procedimientos
de
designacin de los mismos son democrticos y con manifestacin pblica de
principios y plataforma. Vase tambin
de La Rioja, arto 75: C. de Crdoba,
arto33, etc.

,I

,,

Su naturaleza jurdica es de ndole pblica. En este sentido la C. de San

Juan en su arto 38 caracteriza a los partidos polticos como "personas jurdicas
del derecho pblico no estatal".

,
1

'j

El otorgamiento
de su personera jurdica poltica est reservado a la
autoridad judicial. La C. de Catamarca entre las pautas mnimas de la ley de
partidos polticos exige: arto 241 nc. 7 "Formalidad para su reconocimiento
legal por auto de la justicia electoral de la Provincia".
Los partidos tienen derecho a una financiacin pblica, que se abona por
cada escarIO obtenido y por los votos que obtuviera una candidatura. La
de
Salta en su arto 52 dice: ....El estado les presta ayuda para la formacin y capacitacin de sus dirigentes, teniendo en cuenta el caudal electora! del ltimo comicio". En similar sentido se pronuncia la C. de Ro Negro en su arto 24.

r',

Estos artculos que "garantizan

la disponibilidad
de las bancas por el
partido", responden
a la lgica interna del moderno "Estado de partido",
"Partidocracia",
"Democracia
de Partidos", etc. expresiones similares cuya
connotacin
fundamental
radica en que la localizacin del poder po!ftico
se ha desplazado
de su sede institucional
formal (Ejecutivo y Legislativo)
hacia un escenario cuyos actores principales estn constituidos por los partidos polticos.
De todos los componentes
de la "Democracia de partidos" hay dos irrenunciables, el "mandato imperativo"yla
"revocabilidad del mandato" a favor
del partido que "nomin" al legislador electo.
Son posibles la imperatividad
y la revocabilidad
tual orden jurdico poltico argentino?

(14) Sobre las funciones de los partidos ver MARTINEZ

PfRONI,Jos~ L., "Cameler/stieas y aspeetosfunciona1cs de las partidos po/{tieos en el acrua) eSlado de partidas'", en P~REZ
GUIlJiOU,D. yOleoS,
"El EstatulO delos partidos po/fucos. Esludios sobre la nueva ley 22.627'", Mendoza, 1982. pgs.
41/75.

(15) La C. de Catamarca admite los "candidatos independientes",

arto 243, "Tanto en las
elecciones provinciales cama las municipales a pedido de un cinco por dento de Jos ele<,;tores
Inscriptos en el padrn respectivo se admitir la inscripcin como candidato para determina.
da elecdn de las personas postuladas como mies, sIn otro requisito que una declaradn
sobre la plataforma Electoral. La Ley reglamentar la admisIn de estos candidatos indepen.
dientes, que no podrn ser afiliados a partidos reconocidos".
~_:

del mandato

en el ac-

El tema de la "pertenencia"
de las bancas legislativas es polmico, y, en
alguna medida opinable. Sin embargo, creemos oportuno hacer algunas consideraciones.
El rgimen polftico argentino est organizado
"Representativa",
"Republicana"y"Federa!"(arts.1

'111

La C. de La Rioja, en su arto 76 dice; "Bancas Legislativas". "Declrase que

las bancas de toda representacin
legislativa pertenecen a los partidos poUticos que han intervenido en el acto electoral y han nominado sus candidatos.
Cada partido tiene la atribucin de determinar si la forma en que es ejercida
su representacin
o mandato responde al programa y doctrina poltica que
sirvi para la exaltacin del candidato a! cargo que ostenta. En caso de incumplimiento en el ejercicio de mandato, podr el partido iniciar accin ante el
Tribunal Electoral de la provincia con el fin de cuestionar el desempeo de la
representacin
y resuelta la inconducta,
queda abierta la sustitucin por el
suplente respectivo". Ver C. de Ro Negro, arto 235 y C. de Catamarca, arto 242.

Dichos postulados, lgicos en su desarrollo,

las Constituciones
en examen.

sobre la base de la forma

y 5 eN.).
se hallan cuestionados

por

(16) Vase MARTINEZ

PEllO"',Jos~ LUIS,"Perlenencia de las bancas parlamentarias
en la ac(Ual
de pMljdos", en ED, 107-955/966, "Acerca de 1<1perlenencia
dejas bancas legislativas", en Diario Los Andes, Mendoza, viernc.' 14 de nO\~embre de 1986, 2da. seccin, pg. 4,
"Inmunidad parlamentaria
y Estado de Parlidos", en La Ley Actualidad, 23 de abril de 1996,
pgs. 2-3.

democrada

176

LIBERTA[)E.\ PolTICAS
JOSE

LUIs

MARTINEZ

177

PERONI

'. En primer lugar. la voluntad general o popular se formara porla mediacin exclusiva y excluyente de los partidos. sin mezcla de elementos estructurales de representacin.
Ello supone el "abandono" de los siguientes principios de nuestro rgimen poltico; "Democracia representativa" (arts. 1 y 22
CN.); Soberana del pueblo (art. 33 eN.), inviolabilidad parlamentaria
respecto de [a bertad de los representantes
para sostener sus propias opiniones [art. 68 CN .j.
En la forma representativa,
el nucleo de la legitimacin democrtica est
constituido por las elecciones peridicas y las prerrogativas del legislador
electo. La irrevocabilidad del mandato del legislador por parte de los partidos
no es inamovilidad y se debe considerar, que para el efecto prctico, la nica
facultad de revocatoria que se admite est constituida por las elecciones peridicas -facultad
intermitente
de revocatoria-o
En segundo trmino, entendemos
que postular el mandato imperativo y
la revocabilidad
del mandato afecta seriamente la divisin de poderes y la
responsabilidad
polftica de electos. notas esenciales de la forma Republicana. En efecto, el partido gobernante
al reunir en s la mayora en el rgano
legislativo y ocupar todos los lugares en el gobierno, establece un lazo muy
poderoso entre uno y otro. Al pretender
consagrar con efectos jurdicos la
disciplina de partidos, Legislativo y Ejecutivo se pareceran a dos mquinas
animadas por un mismo motor: el partido. Slo el partido ejercera la realidad del poder. En esta situacin el grado de separacin de poderes no pasa de
ser una mera ficcin.
En un sentido similar, las instrucciones
imperativas y la revocabilidad del
mandato. trasladan la competencia
para decidir del rgano elegido a la organizacin partidaria. Tal situacin implica desnaturalizar la democracia republicana en la medida que el legislador ya no responde ante el pueblo. sino
ante una fraccin poltica no estatal como es el caso del partido. Vinculado a
esto, conviene recordar que el control poltico existe cuando realmente puede exigirse respnnsabilidad
poltica.
No obstante 10 que amecede, resulta obvio que la posicin que el partido
poltico ocupa en el marco constitucional
argentino seve resaltada al interveniren situacin de exclusividad en la nominacin de candidatos para cargos
electivos.
Este monopolio exclusivo y excluyente en las postulaciones en los cargos
electivos. no autoriza al partido a arrogarse la titularidad de las bancas legislativas de sus candidatos
electos, ejerciendo el derecho de revocacin, propio de la representacin
vinculada (mandato imperativo).
La eleccin de titulares de los rganos legislativos es obra conjunta del
cuerpo electoral y de los partidos. Estos funcionan como lfmites a la posibilidad de eleccin por parte del electorado.

Vanossi cree que la admisin de candidaturas independientes

puede llegar a ser un saludable correctivo frente a la excesiva cerrazn de un sistema
absolutamentepartidocrtico
(17).
El partido nomina y el pueblo elige a travs de la funcin publica no estatal
del sufragio. Es decir el momento electivo reconoce un trmite complejo, cyo
ejercicio se singulariza en el partido, en su carcter de asociacin poltica q'ue
designa los candidatos y el cuerpo electoral, en tanto procede a la votacin.
Propugnar la pertenencia de las bancas legislativas por parte de los partidos polticos, equivale a desvirtuar la integracin electiva de los rganos
legislativos como operacin conjunta tal cual prescribe elordenjur(dico
poltico argentino. En tal supuesto, el partido a ms de la nominacin se arroga
la potestad electiva. Aceptar tal enunciado supone la institucionalizacin
de
la partid acracia situacin sta en la que la nominacin de candidatos mediante listas por parte del partido ya no tendra significacin alguna, sustituyndose esta funcin por la propuesta de un programa poltico al electorado,
que optara ya no porcandidatos.
sino por una plataforma de gobierno, siendo facultad discrecional del partido triunfante la integracin yla renovacin
de las bancas legislativas que le fueron asignadas. Llegados a este extremo. el
partido sera el gran elector, posicin sta que no se compadece con las tendencias contemporneas
que pretenden democratizar al poder poltico, me.
diante elecciones directas evitando cualquier instancia pretendidamente
mediadora entre el electorado y los candidatos.
Se comprende, pues, la significacin que tiene en la actual instancia democrtica mantener el equilibrio entre quien nomina (partido poltico) y quien
elige (cuerpo electoral).
Puesto
tud de una
revocacin
vencin de

que, como hemos visto, el legislador obtiene su mandato en viraccin compartida de los miembros del partido y los electores la
tendra que instrumentarse
de modo tal que permitiera la interambos.

En sntesis, creemos que partidos y cuerpo electoral, al integrar el rgano

legislativo. lo ponen en fimcionamiento,
lo instalan en la vida poltica, sin que
tal circunstancia los convierta en tilulares de los cargos electivos. Estos, pertenecen a la comunidad poltica en su totalidad.
Atribuir la titularidad de las bancas legislativas a la comunidad poltica, lo
es de modo ontolgico, como un atributo de su esencia, no es la propiedad en
acto sino en potencia, quien asume la titularidad en acto es el legislador
electo. Este, en tanto rgano del Estado tiene derecho al ejercicio de la funcin para la cual ha sido investido. Su permanencia o eventual separacin de
la banca, est resguardada por el Derecho Publico Argentino (l8).
(17) VANOS.'J. JORGE
R . "El Escado de Derecho en cJ conscitucionaJismo
social'", BuenosAircs.
1982. pg. 188.
(l8) GA~C[A relAYO.entiende que "en todo caso, la presencia, en los textos constitucionales
de la prohibicin del mandato imperativo cumple. cuando menos, la funcin de garantizar

178

IX. EL DERECHO

JOSE LUIS MARTN[Z

PmoNI
LIBERTADES

Este derecho faculta no slo al ciudadano sino a todo habitante, a ejercer

la desobediencia civil respecto a aquellos que acceden al poder poiftico,.por
procedimientos contrarios a la Constitucin, Esta suerte de resistencia pasiva, va ms all y autoriza una resistencia activa, con el fin de recuperar la
'. rstauracin del orden constitucional conculcado (19).
Elart. 17de la C. de Crdoba proclama la vigencia del orden constitucional y defensa de la democracia, a travs de una manifestacin de fe pblica:
Esta Constitucin no pierde vigencia an cuando por acto violento o de cualquier naturaleza se llegue a interrumpir su observancia, seala no slo el
derecho sino el deber de todo ciudadano a contribuir al restablecimiento de
la efectiva vigencia del orden constitucional y de las autoridades legtimas; le
asiste al pueblo de la Provincia el derecho de resistencia, cuando no sea
posible otro recurso. VerC. de Buenos Aires,art. 4.
X

POLiTICAS

179

DE RESISTENCIA

DEBERES

Hasta ahora nuestro anlisis ha reparado en los derechos, sin embargo,

en el mbito del derecho pblico provincial, algunas constituciones se refieren a los deberes, es decir obligaciones que gravan a los hombre entre sf, o
freme al Estado.

cin de la justicia, habla de la llamada justicia legal, que obliga al homi;;e a

dar lo suyo del (sic) estado (20).
En estos deberes a que nos estamos refiriendo convive el derecho de
resistencia al que ya nos hemos referido bajo la forma de un deber. En efecto,
el art. ~8 in fine de la C. de Formosa, dice que: Todo habitante est obligat;loa
orgamzarse en defensa del orden constitucional; el arto17de la C. de Crdoba
seala que "Es deber de todo ciudadano contribuir al restablecimiento del
orden constitucional; el arto31 inc. 14 de la C. de Tierra del Fuego: Todos las
personas tienen en la Provincia los siguientes deberes: (...) Resistir a todo
intento de quebrantar las Constitucionales Nacional o Provincial",.

XI.

CONCLUSIONES

Lo aseverado precedentemente permite concluir que el constitucionalsmo provincial reciente, reivindica la virtud ciudadana sin menoscabo de las
libertades civiles, en la medida que el compromiso cvico garantiza la vigencia de estas ltimas y evita el despotismo, tema ste de la mayor relevancia en
los regmenes democrticos modernos, donde el desenfreno por la igualdad
ha hecho tambalear la libertad.

Alrespecto, las Constituciones de Crdoba -arto 38- yTierra del Fuego

-arto 31- estipulan deberes similares, asaber: cumplir la Constitucin Nacional. esta Constitucin, los tratados interprovinciales y las dems leyes,
decretos y normas que se dieren en su consecuencia; honrar y defender la
Patria y la Provincia; participar en la vida pblica cuando la ley lo determine;
resguardar y proteger los intereses y el patrimonio cultural y material de la
Nacin, de la Provincia y de los Municipios; contribuir a los gastos que demande la organizacin social y polftica del Estado; prestar servicios civiles en
los casos que las leyes as lo requieran; formarse y educarse en la medida de
su vocacin y de acuerdo con las necesidades sociales; evitar la contaminacin ambiental y participar en la defensa ecolgica; cuidar su salud como
bien social: trabajar en la medida de sus posibilidades; no abusar del derech~; actuar solidariamente.
Estos deberes constitucionales para con el municipio, estado local y nacional, filosficamente lo ha presupuesto siempre la teora que, en la tripartijurdicamente la liberlad de juicio y de voto del representante. En qu medida est dispuesto
a hacer uso de ela garanta eS una decisin personal en la que se sopesarn las leallades,
valores y roles en conflictos, as como los costos polticos de la decisin entre los que, en la
mayor parle de los casos, se conlar la exclusin de la clase poltica". GARciA
PfUYO,
MANUEL,
"El Estado de parudas",
MadrId, 1986. pg. 100.
(19) Vase MAl.E.'>l
SWA,JORGE, "Concepto y justificacin
de la Dc;;obediencia
Civil", Barcelona. 1988.

(20) BIOART0.J,.,PO"
1987, pg. 1I8.

GF.~MAN
J., '.Las obligaciones en el Derecho Constitucional",

Buenos Aires,

FORMAS SEMIDIRfCTA5

DE DEMOCRACIA EN EL DeRECHO

PUBLICO PROVINCIAL

81

CAPITULO VIII
FORMAS SEMIDIRECTAS DE DEMOCRACIA EN EL
DERECHO PBLICO PROVINCIAL
GUSTAVO CASTINElRA DE DIOS
Sumario: l. INTRODUCCIN. 1. lniciallva Popular. 2, Referenduffi. 3. Plebiscito.
4. Consulta Popular. 5. Revocatoria o restitucin de mandatos. - JI. ORDEN NORMATIVO. A. Constituciones anteriores a 1983. B. Constltuciones posteriores a 1983.
C. Orden MunicipaL -1Il. CONCLUSIN l. Derecho Pblico Provincial. 2. Orden
Municipal.

I.

INTRODUCCIN

Los mecanismos Semidirectos de Democracia, como as tambin distintos institutos de participacin poltica, han sido ampliamente contemplados
en el derecho pblico provincial, el cual es rico en ejemplos normativos,
aunque no tanto en experiencias concretas.
Se adelant al mbito nacional no slo en cuanto a la implementacin
temporal de los mecanismos en estudio, sino tambin respecto a la mayor
elasticidad -tanto formal como sustancial- conferida a los tipos de democracia semidirecta, como as tambin a sus requisitos y alcances.
Sin embargo, obsenrando la relativamente escasa implementacin efectiva de tales mecanismos, podemos inferir que existen varios elementos que
han conjugado en su contra; a) la carencia de tradiciones de participacin
activa de la ciudadana en aspectos gubernativos; b) la falta de adecuada
informacin y formacin ciudadana en la utilizacin de dichos mecanismos;
e) la implementacin de tales formas con caracteres meramente indirectos
(debiendose completar sus trmites en el rgano legislativo o en el ejecutivo); d) la exclusin de temas que pueden ser tratados mediante ellos; f) los
excesivos requisitos exigidos para su concrecin (porcentajes requeridos,
plazos fijados para su tratamiento, etc.); gl el egosmo y caciquismo poltico.
Todo ello ha redundado en una praxis polticas cerrada que desincentiva
la participacin poltica, reducindola a la mera eleccin de los representantes polticos (de tanto en cuanto).
Por otra parte, recalcamos que la implementacin de tales mecanismos
se ha efectuado de forma eminentemente "inditecta", priorizando la interven-

182

GUSTAVO CASTINEIRA DE DIOS

FOItMAS C,EMIDIRECTASDE DEMOClVlClA fN El DERECHO PUBliCO PROVINCIAL

dn del estado en sus procedimientos.

En efecto, en muy pocas ocasiones se
receptan mecanismos "directos", por los cuales la comunidad pueda por s
misma tomar decisiones polticas vinculantes.

183

de los mecanismos en estudio, sino en cuanto a una mayor elasticidad tanto

cuantitativa como cualitativa respecto a los tipos de democracia semidirecta
ya sus requisitos y alcances.

De similar manera, varias constituciones

provinciales prevn limitaciones temticas que constituyen impedimentos
importantes a su concrecin,
puesto que [ctaecan tpicos que suelen ser de gran atractivo para el electora-

Sin embargo, tambin se puede concluir que se han implementado tales

fomIaS con caracteres meramente indirectos (debiendo tenertrmite legislativo)
y establecido excesivos lmites-porcentajes
requeridos, temas permitidos, etc.que impediran a la postre la utilizacin efectiva de tales mecanismos.

do, en una suerte de desconfianza hacia las decisiones populares que nos
resulta rayana en lo antidemocrtico.

En efecto, creemos que la falta de utilizacin de dichas fonnasse debe a que

los requisitos habilitantes son tan exigentes que desalientan a los interesados,
tornndose --en ocasiones-- meras" ornamentaciones"
constitucionales.

Realizando un anlisis de las modalidades reconocidas en el orden provincial indicamos que numerosas constituciones
han adoptado algunas de
estas formas de democracia semidirecta, pudiendo citar entre otras las constituciones de: Mendoza de 1910 y 1916, Buenos Aires de 1873 y 1889; Crdoba de
1928 y 1988; Entre Ros; Santa Fe de 1921; Chaco de 1957; Neuqun de 1957;
Misiones, Corrientes de 1960, Salta de 1986, Jujuy, Chubut 1994, etc. (1).

Por de ello, podemos determinar que los mecanismos de procedimiento

establecidos para la utilizacin de las mismas priorizan la intervencin del
estado, siendo fundamentalmente
"consultivas".

En la actualidad, slo 2 de las 24 constituciones

provinciales (Incluyendo
en este anilsis al Estatuto de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) no contienen ninguno de estos mecanismos: Tucumn (1990) y Santa Fe (l962).

Incluso, en aquellos casos en que se establece normativamentc

la Iniciativa Popular, se determina la misma como un mero sistema para proponer la
sancin o modificacin de normas, que necesitan el tratamiento y la aprobacin del respectivo rgano legislativo, sin remisin directa al cuerpo electoral.

Podemos citar como algunos ejemplos de aplicacin concreta -por su importanciael realizado en el afio 1990 enla provincia de Buenos Aires, mel que
la ciudadana rechaz la consulta efectuada respecto al proyecto de reforma
constitucional. A su vez, en octubre de 1994 se realiz una consulta en la provinciade Entre Ros relativa al emplazamento de la ciudad Federacin yen 1995 en
la provincia de Ro Negro se rechaz la privatizacin de empresas provinciales.

Con igual tenor, varias constituciones

prevn limitaciones temticas que
constituyen impedimentos
a las Iniciativas (Crdoba, arto 31; Salta arto 58 y
San Luis arto 97. Pudiendo observarla tambin en la Constitucin de Buenos
Aires (art.67.l).

Recientemente,
se efectu una consulta popular en Esquel, Provincia de
Chubut, con relacin a la posible instalacin de una mina de oro y plata y su
relacin con impacto ambiental que pudiera generar un emprendimiento
de
este calibre (2).

En el caso de Tierra del Fuego no encontramos tales limitaciones para la

Iniciativa (art. 208), pero observamos laeJdgencia un altsimo porcentaje para su
habilitacin (un mnimo del 25% de votos efectivamente emitidos en la ltima
eleccin provincial), ysi se limitan los temas habilitados para el caso de consulta
popular, no permitindose su utilizacin para leyes tributarias o de presupuesto.

Como principios generales, observamos que el Derecho Pblico provincial se adelant al nacional no slo en cuanto a la implementacin
temporal
(1) SCHlNELU, GlJlU.E~MO c...~LOs,

"Las Formas 5emidireClaS

de

la Democracia

en

Sin embargo, existen excepciones, como la Constitucin de Chubut que

carece de lmites temticos para la Iniciativa (art. 263) yla de la provincia de
La Rioja que no slo no contempla tales lmites sino que 10 habilita expresamente para la reforma constitucional
(art. 8l).

as Constitu-

lA LEY. 1978-B, 886,

(2) El Domingo 23 de marZOdel 2003, se realiz uoa consulla devotacin obligatoria pero
no vineulaole. El "No" se impuso poreasi el 85% de los VOIOS.
La poblacin de Esquel particip
en fonna masiva: vot el 75% de la gente, mas que en una eleccin general.
La empresa Meridiam Gold compr la mina "El Desquite en US$ 270" millones, Ubicada
a 7 kilmelros de Esquel. La explotacin Implicara una inversin iniCial d", 100 nllones de
dlares y 1500 puestos de trabajo direclos e indirectos a fin de obtener "barra dor", Una aleacin de oro y plata muy bien cori7,ada en el mercado mundial para oblener ms de 1.400 millones de dlares durante los diez aos eSlimados de vida lil del yacimiento de oro y plala.
Para poder sacar el mineral de la roca se deben usar ~randes cantidades de cianuro, un elemenlo allamente Ixico,Enlidades ecologislas y cienlflicos revelaron que el cianuro ullli7,ado
en gnmdes canridades puede contaminar el ambiente y el agua. Enlonces la comunidad de
Esquel comenz a movilizarse. As nacieron los "VecinosAUlOconvocados" que realizaron varias
marchas conlra la explotacin minera y obligaron al Concejo Deliberanle a convocar a Un pIe.
biscito y a prohibir el liSOde cianuro en el ejido municipal.
ciones Provinciales

Argenrinas

Otras provincias como Mendoza (arts. 221 y 223) Y Misiones (arts. 178 y
179} contemplan
el Plebiscito como parte integrante del procedimiento
de
Reforma o Enmienda Constitucional.
Un aspecto interesante a destacar es el que se refiere al tipo de porcentaje
requerido para la utilizacin de los mecanismos en estudio, puesto que existen constituciones
que se refieren al "padrn electoral" y otras que vinculan
los porcentajes exigidos "a los votos de la ltima eleccin" siguiendo una
prctica electoral muy utilizada en los estados de los E.E.U.U.
Este ltimo procedimiento
(vincular los votos a la ltima eleccin) cobra
mayor relevancia en los casos en que la votacin no es obligatoria. En estas

FORMA.S SEMIDIRfCTAS

184

GUSTAVO

CA5TINElRA

,
situaciones
los porcentajes
de votantes
son ms cambiantes,
pudindose
observar pocas en que los caudales electorales disminuyen notablemente.
En tal sentido, si los porcentajes
de electores que se exigen se vincularan
al padrn electoral se tornara mucho ms difcil cubrir tal requisito {v.gr. 5%
sobre un padrn electoral de 100.000 personas, o 5% sobre un total de 55.000
personas que votaron efectivamente
en la ltima eleccin).
N os inclinamos a receptar este mecanismo,
manera ms elstica las variaciones existentes

por cuanto permitira seguir de

en la participacin
ciudadana.

Otras Constituciones
prefieren dejar librado el p'orcentaje
mentaria (Crdoba, arto 31;Jujuy, arto 118 Y Salta, arto 58).

a la ley regla-

En los casos de La Rioja y Neuqun se establece en la Constitucin

que el
porcentaje "no puede ser inferior a ... ". La ley riojana n" 5989/94 estableci una
escala segn el tipo de proyectos que va del 5% aI25%". El mismo caso es el de
Tierra del Fuego con el 10% en casos normales o de125% si se trata de reforma
constitucional
(arts. 207 y 191).
1. Iniciativa

DE DEMOCRACIA

eN EL DERECHO

PBLICO PROVINCIAL

185

DE DIOS

Popular

A manera de resumen, podemos indicar que el mecanismo

de la Iniciativa Popular se encuentra
contemplado
en las Constituciones
de: Neuqun
(arts. 3, 102), Salta (art. 58), La Rioja -sin
lmite de temas y con consulta
popular en caso de no ser tratada(art. 8l), San Luis (arto 97), Crdoba
(arts. 31 yll1), Ro Negro (art. 2), Catamarca
(art. 114), Jujuy (arts. 2, 118, 123,
inc. 11), Tierra del Fuego (arts. 107,207 Y 191), Chubut (art. 136 y263), Chaco
(art. 2, inc. 1), Provincia de Buenos Aires (art. 67 inc. 1), Sama Cruz (art. 109),
Ciudad de BuenosAires
(art. 64), Santiago del Estero (art. 41) y Salta (art. 59).
Coincidimos
con Ricardo Mercado Luna cuando afirma que en el caso de
la Iniciativa Popular, con la excepcin de la Constitucin
de Catamarca que
slo exige ell % (pero que en rigor de verdad, confiere un tratamiento
muy
superficial al terna, art.114), las testantes fijan un porcentaje mayor, por ejemplo, Chubut (art. 137) requiere eI4%; La Rioja (art. 81) eI5% San Luis (art. 97)
e18% y Tierra del Fuego (art. 207) el 10% (3).
I.a constitucin
riojana dispone que en caso de rechazo o modificacin
sustancial del proyecto presentado,
la Iniciativa deber someterse a consulta
popular. Sin embargo la ley reglamentaria
n" 5989/94 ha jalonado el camino
de dificultades
que la tornan inaplicable.
Por otra parte, la ley cordobesa
n" 7811 " ... abre el camino a la Iniciativa
Popular, con generosidad
y amplitud ponderables"
debiendo constituir
un
precedente
ineludible
para los legisladores
nacionales y provinciales
(4).
(3) MERCADO
LUN~.R'CARDO,
"In;,;;iariva popular: Clusula declarativa o real instrumento de
democracia par!icipal;va?" en l.a Ley del 13 de junio de 1995, pgs. 1 y 2. Amecedentes Parlamentarios, 1997.3, 1333.
(4) Mf.RCAOO
UINA, RtCARDO,
ob. cir.

2. El Referndum
se prev en: Ciudad de Buenos Aires (art. 65), Neuqun
(art8. 3. 4 Y 6), Misiones (art. 179), Salta (art. 59), Crdoba (art. 32,110 nes. By
10), Ro Negro (aets. 2,181 ioe.IB), Catamarca
(art. 129 in fine), Jujuy{arts. 2,
123 inc. 11, 137 inc.12), Forrnosa (arto 4); La Pampa (art. 50), Chubut (arts. 15y
135 inc. 12) y Salta (art. 60).
3. El Plebiscito ha sido receptado en el orden normativo provincial, con las
siguientes caractersticas:
a) genricamente
o como parte integrante del procedimiento de Reforma Constitucional.
en: Mendoza (ares. 221 y 223), Jujuy (arts. 2,
123 inc. 11 y 137 lnc. 12), Formosa (art. 4), Tierra del Fuego (art. 191). San Juan
(art. 274), La Rioja {arto 162}, Chubut (arto 15), Chaco (arts. 209 y212); yb) como
mecanismo necesario para la Enmienda o la reforma de un (o dos) artculo/s, en
las Constituciones
de: Mendoza, (art. 223), Misiones (arts. 178 y 179), Neuqun
(art. 300), La Rioja (art. 162), San Luis (art. 287), Ro Negro (arts.119 y229). Tierra
del Fuego (art. 191), Formosa (art. 126), San Luis (art. 287) y Chubut (art. 271);
c) para temas referidos a los territorios (provinciales o municipales), cesin de
jurisdiccin uotros temas importantes: Neuqun (arts. 4 y6), San Juan (arts. 6, 7,
150 inc. 8, 249), La Rioja(art. 6}, San Luis (art. 6) y Crdoba (arto UO, incs. 8 y 10).
4. La Consulta Popular se contempla en Santiago del Estero (art. 4), San Juan
(arts. 235, 236 Y 237), La Rioja (arts. 6, 81 Y 82), San Luis (arts. 6, 98, 99 Y 100),
Crdoba (art. 32), Ro Negro (are. 2,181 ioc. 18), Catamarca (art. 129), Tierra del
Fuego (art. 208), Buenos Aires (arto 67 ioc. 2), Santa Cruz (art. 80), La Pampa
(art. 50); Chubut (arts. 135 inc. 12 y262), Chaco (art. 2, inc. 2), Provindade Buenos
Aires (art. 67 inc. 3), Ciudad de BuenosAires (art. 66) ySantiagodelEstero
(art. 42).
5. En el caso de la Revocatoria
o destitucin
de mandatos.
est establecida en: a} en general Neuqun (art. 3), La Rioja (art. 83), Ro Negro (arts. 2, 181
inc. 18), Tierradel Fuego (art. 209), Chubut (art. 264); b) para el orden municipal en Entre Ros (art. 193), Neuqun (art. 198), Ro Negro (arts. 228, 229 Y238),
Misiones (art.16S), Crdoba {arts.IS7/60,
183}; Chaco (art. 2, inc. 3), Corrientes (art. 170), Chubut (art. 232 inc. 3) yCiudad de BuenosAires
(art. 67) (5).
(5) Por llTden alfabtico. sealamos lo siguiente, Ciudad de BuenosAires: Iniciativa (arl. 64),
Referndum (arl. 65): provincia de Buenos Aires: Iniciativa (an. 67.1.); Catamarea: lnicial.
va (arl. 114). Heferndum (arts. 129 in fine); Chubuc Iniciativa (ans. 136 y 263), Referndum
(arts. 15 y 135 inc. 12): Chaco: Iniciativa (arl. 2. inc. J), Consulta Popular (arts. 2, ine. 2. 211 Y
212) Y Revocatoria (arl. 2" inc. 3); Crdoba: Iniciativa (arls. 31 y i 11, IB3), Referndm (arls.
32, 110 incs. 8 y 10. 183). Consulla Popular (an. 32) y Revocatoria (an. 183, para el nivel municipal); Corrientes: Iniciativa, Ileferndum y revocaloria (art, 170, slo para el mbito munici.
pal); Entre Rfos: Iniciativa, Referndum y Destitucin de (nivel municipal); Formosa:' Inicia.
tiva (arl. 183. para mbito municipal), Referndum (ans. 4, 126, 183) Y plebiscito (an. 4); Jujuy: Iniciativa (arts. 2, 118. 123 inc. 11). Referndum (ans. 2, 123me. 11, 137 inc_12) y Plebiscito
(arts. 2, 137 inc. 12): La Pampa: referndum (art. SO) y coosulla popular (arr. SO), La Rioja:
Iniciativa (ar!. 81, drena: sin lmile de temas y C{loconsulta popular en caso deno ser tratada),
Consulta Popular (arls. 6. 82, 162), revocatoria de mandatos (ar!. B3);Mendoza: plebiscito (ans.
221 y 223); Misiones: Referndum (art. 179) y Plebiscito (art. 17B):Neuqun: Iniciativa (ans. 3,
102, ISR).Referndum (ans, 3. 4, 6, 19B)Yrevocatona (art,. 3, 198);Ro Negro: lnicmtiva (ans. 2.
228 inc. 4. 229, 238), referndum (arts. 2, 119, 181 inc. llJ, 22B inc. 4, 229, 238), conslta popular
(arlS. 2, 228 inc. 4, 229) YrevocalOria (art,. 2, 228 inc. 4. 229, 238): Salla: Iniciativa (arts. 59, 174,
178), Consulta Popular (arl. 179, para el municipio). Referndum (arts. 60, 17B);San luan: Iniciativa (arts. 236, 251), Consulta (ans. 6, 7, 150, 251, 253, 274) Yrevocatoria (arl. 249); San Luis:

186

GUSTAVO CASTIEIAA

DE DIOS
FORMASSEMIDIIlECTA'i m DEMOCRACIA EN EL DER[CHO PU&LlCO I'RovlNCllIl

_ Por otra parte, debemos recalcar que para el mbito municipal son mu.
_~has las Const~tu.ciones que las contemplan, aunque -por lo general- dejan
hbra.do ~,las distintas leyes orgnicas municipales o leyes especiales la reglamentanoo de las condiciones y requisitos para el ejercicio de las formas de
?~~o~racia.As podemos citar a las Constituciones de Entre Ros (derechos de
IniCiatIVa,r~ferndum y destitucin, art 193), Neuqun (iniciativa, referndum
y revocatona, a~. ~9~):
S?n Juan (derechos de iniciativa y revocatoria popular,
art. 251), San LUIs (ImCIatlva, consulta y revocatoria, arto 258), Crdoba (iniciativa, referndum y revocatoria, arto 183 inc. 4), Ro Negro (consulta, iniciativa
referndum, plebiscito y revocatoria de mandato, arto 228), Catamarca (iniciati~
va, referndu~ ycon~~t~ P?pular, arto 247), Formosa (Iniciativa y Referndum,
arto 183), Comentes (mlclatlva, referndum y revocatoria, art. 170), Santa Cruz
(consulta e iniciativa popular, arts.145, inc. 4 y 150, inc. 11), Chubut (iniciativa
referndum, revocatoria, arto 232), Santiago del Estero (iniciativa y consult~
popular, arto 221) y Salta (iniciativa popular y referndum, arts, 170 y 178).
~g.unos autores d.e,renombre en el Derecho Municipal, como Zucherino,
propIciaban la adopclOn generalizada de estos institutos en la rbita municip~!, "...en la ~e~tid~~bre de que representan un significativo aporte a la dinmica ~e pa.rtlclpaclOn popular, tal como fue concebida por el gran terico del
labonsmo mgls, doctor Harold Laski, cuando en la dcada de los aos 40 dio
a luz su creacin sistemtica de la democracia participativa" (6).
Este fue el criterio sustentado por el Consejo para la Consolidacin de la
Democr.acia, qui.~1so~tuvo.que "Consideramos especialmente de gran importancia la partICIpacIn d!tecta en el municipio, por ser el mbito polticogubernativo ms prximo al ciudadano" (7).
A los fines meramente clasificatorios, dividiremos el anlisis de las normas pertinentes, distinguiendo
cronolgicamente
las constituciones
ms
antiguas de aquellas reformadas a partit de 1983.

11.

187

Adems, contempla el instituto del Plebiscito dentro del procedimi~nto

de Reforma Constitucional, indicando que la necesidad de la reforma (tot~1 o
parcial), se someter al pueblo para ser votada en todas las secciones electorales en pro o en contra de la convocatoria de una Convencin Constituyente.
Dichos comicios se efectuarn en la prxima eleccin de diputados y se reputarn aprobados si se obtiene el voto afirmativo de la mayora de los eleqores de la provincia (art. 221) (8).
~
Tambin se ha dispuesto la realizacin de Plebiscito pata el caso de Enmienda o reforma de un s610 artculo (art. 223).
b) Constitucin

de la Provincia

de Entre Ros (sancionada

el 18/08/33),

Contempla genricamente los mecanismos de iniciativa, referndum ydestitucin de los funcionarios electivos para el mbito municipal, estableciendo
que su reglanlentacin se efectuar mediante una ley orgnica municipal.
e) Constitucin

de la Provincia

del Neuqun

Recepta tanto a la Iniciativa Popular, comal

a la Revocatoria de Mandatos (art, 3).

(sancionada
Referndum,

eI28/11/57).
al Plebiscito y

Se establece la necesidad de un "referndum" (creemos que se trata de un

Plebiscito) obligatorio, votado por la mayora absoluta, para modificar los lmites territoriales de la provincia o cambiar la capital de la provincia (arts. 4 y 6).
Establece el Plebiscito (lo denomina referndum) para la realizacin de
enmiendas constitucionales,
que no alteren el espritu de la Constitucin. En
este caso, resuelto por la Legislatuta (por dos tercios de votos) debe ser aprobados por un "referndum popular" que la misma deber convocar a tales
fines (arto 300),

ORDEN NORMATrvO

A. Constituciones
a) Constitucin

anteriores

a 1983

de Mendoza:

(sancionada

en el ao 1916),

En su Secc. VI Departamento
General de Irrigacin, establece en cierta
forma, un tipo de democracia semidrecta en su arto 187, facultando a los
regantes a elegir directamente sus autoridades y administrar sus rentas,
Inicialiv~ ~a~. 97), Plebiscito (art. 287), Consulla Popular (alIS. 6, 981100, 258 ne. 16); Santa
Cruz: I~,elall~a (arts. 109, 145 in,c..4. 150 ne. ll) y Consulta Popular (arls. 80, 145 mc. 4, lSO
me. ~1J.SanlJago dd Estero: ImClatlva (arls. 41, 132 inc. 38, 221), Consulta Popular (arts. 42,
132 me. 38, 221) Y TIcrra dcl Fuego: IniciatIva (arls. 107,207 Y 19i), referndum (art. 191),
consulta popular (art. 208) y revocatoria de mandalos (art. 209),
(6) ZUCCHERINO,
R[CAROO
M'G[IEl,"Teoda y Prctica del Derecho MunCipaJ", Buenos Aires
DepaIma, 1986, pg. 325.
'
(7) Rdorma constitucional. Diclamen preliminar del Consejo para la Consolidacin de
la Democracia, pg. 74.

~
..

Las formas de la Iniciativa y la Revocatoria Popular se receptan tanto para

el mbito provincial como municipal, pero no son reglamentadas
expresamente (art. 102). As, en el mbito municipal dispone que los electores del
municipio tendrn los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria bajo
las condiciones que la ley establezca (art. 198).
d) Constitucin

de la Provincia

de Misiones

(sancionada

eI21/04/58).

Contempla el Plebiscito (lo denomina "Referndum") como mecanismo

de Democracia Semidirecta, para el caso de Enmienda de un slo artculo
(cada dos aos) de la Constitucin, la cual debe ser sancionada por el voto de
[os dos tercios de la totalidad de los miembros de la Cmara de Representan(6) Ver anlisis de los alcances conceptuales de esta norma, en el Tlulo IVAnlisiS de
Casos, punw 211,1y 11.2,Plebiseiw Conslitucional Provincial de 1987 y el Fallo de la Suprema
COrle de Justicia de Mendoza.

FoR/>MS SEMIOIRECfAS DE DEMOCftACIA

188

GUSTAVO CASTIf.IM

tes obtener la votacin afirmativa de150% -al menosde los electores de

la Provincia. Este comicio se debe efectuar en oportunidad
de la primera
eleccin de carcter provincial que se convoque (Seccin Tercera. Enmiendas
constitucionales
y Captulo I1, Enmienda legislativa, arts. 178 y 179).
e} Constitucin
No contempla
B. Constituciones

de la Provincia
mecanismos
posteriores

de Santa Fe (sancionada

de Democracia

el 14/04/62}.

PBLICO PIl.OVINCIAL

189

Coincidimos con Pedro Frias cuando sostiene que en el proceso reformista

provincial, respet las reglas de juego de un pluralismo moderado, producto de
un debate sereno, con algunos momentos vivaces, y que produjo, como resultado del mismo, quejas provincias se organizaran como Estado social de Derecho.
Este Estado social de derecho que rene la conjuncin del esrado de derecho
--de rafzliberal-,
con el constitucionalismo
social, es decir de laJibertad con la
igualdad, de la propiedad privada con su funcin social, de la libre iniciativa con
la solidaridad, del sistema representativo con la participacin popular (9).
En las constituciones
recientemente
reformadas se percibe una mayor
amplitud en el reconocimiento
normativo de tales formas, al receptar la mayor parte de los mecanismos
de democracia semidirectas
existentes, pero
siempre otorgando preeminencia
a los rganos gubernativos por sobre dicha apertura.
En tal sentido, podemos
mencionar
-entre
otrasa las
constituciones
de la provincia de Crdoba (arts. 31, 32), San Juan (art. 235), La
Rioja (arts. 81/83), Ro Negro (art. 119), etc.
de San Juan (sancionada

?~!n

Establece que el voto puede ser obligatorio y el resultad? vincu~ant~

importar el nmero de votos emitidos (en caso de estar preVIsta ob.hgato.namente en la Constitucin], siendo que en los dems casos ser obhgatov? u
optativo y con efecto vinculante o no, segn se disponga. En el sup.uesto de
que la consulta fucre optativa s~ requiere, que. haya su~ragado el cmcuenta
por ciento de los electores inscnptos
en Jos regIstros cfVlCOS(art. 237).
Creemos que esta circunstancia es contradictoria, puesto que exi~tira ~n
mayor requisito de votos en la consulta no obligatoria que en la obhgatona.

Semidirecta.

a 1983

f) Constitucin
de la Provincia
publicada el 07/05/86).

EN El DERECHO

DI' DIOS

el 23/04/86

Contempla genricamente
los mecanismos de participacin ciudadana;
incorpora la posibilidad de convocar a consulta popular con la exigencia del
voto favorable de dos tercios de la Cmara de Diputados, a iniciativa de cualquier legislador o del Poder Ejecutivo. Dicha convocatoria no puede ser vetada (arts. 235 y 236).
Establece el mecanismo de la Consulta Popularobiigatona
para aprobar
leyes' que modifiquen los lmites territoriales de la Provincia o de los municipios (en este supuesto, tanto la modificacin de lmites como la escisin o
fusin de los mismos, debe ser efectuada en el pueblo del municipio respectivo) por cesin, anexin o de cualquier otra forma; tambin se prev para
ratificar tratados sobre lmites que se celebren (arts. 6, 7 Y 150 inc. 8), para
aprobar la destitucin del Intendente
efectuada por el Concejo Deliberante
(art. 249) y para aprobarla necesidad de reforma constitucional
(art. 274) ..
(9) F""5. PEDRO,"ElNuevo Derecho P[lblco Provincial", CnRcformaConslilucional,
20 Dictamen Crmsejo de Consolidacin de la Democracia, pg. 147, (rcfiricndose a las reformas de
C6rdoba. La Rioja, Jujuy, Salla, San Juan. San Luis y Sanliago del Estero).

Adems. considera elector a" ... todos los ciudadanos inscriptos en el ltimo padrn electoral..." (art. 238). Estos requisitos, agravan s?bremanera
e
innecesariamente
la posibilidad de validez de la consulta realizada.
En efecto, pensemos que los padrones electorales se cierran varios meses
antes de los comicios y que en los mismos pueden figurar personas qu~ no
pueden votar por razones fisicas o jurdic~s (que entre el mo~ento. del cierre
de padrn yel de los comicios hayan falleCIdo, se encuentren Impedidos le~almente de votar; que se encuentren a gran distancia del lugar de los sufragIOS,
que se hayan accidentado, ete.) y que si~ emba~g.o estaria~ en.grosando el padrn y dificultando la obtencin del mfmffio eXigido constItUCIOnalmente.
Por otra parte, en una votacin obligatoria ordinaria (v.gr. pa.ra I~ eleccin
de funcionarios constitucionales)
el promedio de concurrencia CIUdadana
ronda en el orden del 80% del padrn electoral.
Por ello creemos ms conveniente vincular los porcentajes exigidos--en
el caso en ;nlisis el cincuenta por cientocon los votos v~lid~s obt~~.idos
en el comicio de que se trate (similar a lo dispuesto en ConstitUCIn de llerra
del Fuego, art. 207).
Para el caso de que la consulta se realice en forma separada de la eleccin
de funcionarios,
se podra vincular Jos porcentajes requeridos a los votos
vlidos emitidos en el ltimo comicio provincial electivo efectuado.
Por otra parte, la Constitucin determina que en el mbit~ ~~ni.cipal se
ejercern --conjuntamente
con la consulta--:-Ios derechos de 10lClatlva y revocatoria popular, conforme la reglamentacin
legal (art. 251).
g) Constitucin
de la P;ovincia
publicada el 05/09(86).

de La Rioja (sancionada

el 14108186 y

Establece el mecanismo de Iniciativa Popular sin limite ~e te~~s -incluyendo la Reforma Constitucional-,
pero con un porcentaje mlOlmo del
cinco por ciento del padrn del padrn electoral. Se recepta tanto para la
presentacin de proyectos de ley o de derogacin de leyes vigentes (art. 8l).
Asimismo, se dispone la realizacin de consulta popular para el caso de
rechazo o reforma sustancial del proyecto presentado. Dispone la aproba-

190

GUSTAVO

C"STlEIRA

D[

DIOS

FORMAS SEMIDllUCTAS

ciQn fieta del proyecto si la iniciativa no es tratada en el trmino de tres meses

(a-a. 81).
, Esta Consulta es obligatoria cuando se trate de la modificacin de los lmites provinciales y/o departamentales
(art. 6), la reforma constitucional realizada por la Cmara de Diputados, las leyes que autorizan emprstitos cuyos
servicios sean superiores al porcentaje en que se pueden afectar los recursos
ordinarios y los actos legislativos que se considere conveniente (art. 82).
El mecanismo de Consulta Popular se considerar rechazado si una mayora de ms del treinta y cinco por ciento de votos de los electores inscriptos
en el registro electoral no lo aprueba (art. 82).
Esta exigencia nos resulta curiosa, pues pone el acento en los votantes
que no la aprueban y no en la necesidad de los votos afirmativos. Sin embargo, pensamos que, aunque el porcentaje devotos aprobatorios es elevado, al
vincular los votos negativos con el padrn de electores y no con los votantes
efectivos, favorece la aprobacin de la medida.

!
Para la Reforma y la Enmienda se aplicar el procedimiento
cin mediante consulta popular (art. 162).

!
!

h) Constitucin

de la Provincia

de San Luis (sancionada

el 08/04/87)

Recepta la Iniciativa Popular, la Consulta y la Revocatoria popular.

La Iniciativa Popular es reconocida a los ciudadanos para la presentacin
de proyectos de ley, requirindose
el aval exigido legalmente (que debe ser
superior al ocho por ciento del padrn electoral). Se excluyen de esta va los
asuntos concernientes a la aprobacin de tratados, presupuestos, creacin o
derogacin de tributos provinciales y refonna de la Constitucin (art.97).
Establece la Consulta obligatoria y vinculante para [a modificacin de lmites provinciales (art. 6) y cuando est ordenada en la Constitucin (art. 100),
como el caso de Enmienda Constitucional (art. 287). En consecuencia, dicha
Consulta tiene e[ alcance reconocido al plebiscito.

,
!

EN EL DERECHO

PUBLICO PROVINCIAL

!91

inscriptos en el padr,n electoral utilizado; aunque especifica que el pronunciamiento ser vinculante, cualquiera sea el nmero de votos emitidos, cuando la misma fuera obligatoria (art. 100).

Para el nivel municipal se aceptan los mecanismos de iniciativa, consulta

y revocatoria (art. 258). Adems se contempla la ~ar:t!cipaci6n Sect~rial a travs de las Juntas Vecinales y de toda otra aSOClaClon representativa
de los
sectores de la comunidad (art. 275).
i) Constitucin

de la Provincia

de Crdoba

(sancionada

26/04f87)

Las Constituciones de la Provincia de Crdoba de 1928 y 1988 con_templaban ampliamente

los mecanismos de democracia semidir~cta, sie~do adems uno de los escasos Estados provinciales en donde se aplica efectivamente estos procedimientos.
Se recepta
dum popular.

tanto a la Inciativa popular

como a la Consulta y al Refern-

de ratifica-

Por ltimo, da cabida institucional al procedimiento

de Revocatoria Popular, sin lmite de funcionarios, exigiendo~para
su validez~ que el resultado electoral supere el cincuenta por ciento de los electores inscriptos en el
registro electoral, pero no estableciendo los requisitos necesarios para poner
en funcionamiento el mecanismo respectivo (art. 83).

l'

DE DEMOCRACIA

Para otros temas, puede ser solicitada por el Poder Ejecutivo o por iniciativa de los legisladores, debindose aprobar la convocatoria por el voto favorable de dos tercios de los miembros de la Legislatura. Dicha ley no puede ser
vetada (ans. 98 y99).
La Constitucin indica que cuando la consulta fuera optativa, se requiere
para su validez, que haya sufragado el cincuenta por ciento de los electores

En cuanto a la Iniciativa, se indica que se puede aplicar tanto referido a la

aprobacin de proyectos de leyes como a la derogacin. de las vigentes. Se
deja librado el porcentaje a lo que dispong? l~ ley respectiva, pero se e~presa
que no pueden ser objeto de este procedImiento
los proyectos refefldos a
reformas de la Constitucin, aprobacin de tratados, tnbutos, presupuestos,
creacin y competencia de tribunales (ar(s. 31 y lll).
La Consulta popular se trata en forma general, derivando su regl~,:,entacin a la ley, y expresando la norma constitucional
que se puede utilizar en
todo asunto de inters general para la Provincia (art. 32).
De la misma manera se autoriza genricamente
la utilizacin
dum para aquellos casos previstos en la Constitucin (art. 32).

del refern-

El Plebiscito se exige (con el nombre de referndum) para la aprobacin de

cualquier ley que disponga un desmembramiento
del territorio (art.llO, inc. 8),
o cuando implique la fusin de municipios ~en este supuesto el refe~ndum
corresponde a los electores de los Municipios involucrados(art. 110 mc. 10).
Sin
tar que
cipales
(art.183

perjuicio de un posterior tratamiento ms extenso, podem?s adela~enel mbito Municipal se determi~~ q..
e las Ca~as Orgmcas Mun_ldeben asegurar los derechos de iOlClatlVa, referendum y revocatona
inc. 4).

En Crdoba se legisl sobre la materia por ley 3440; luego la 3836 (1939)
que fue derogada en 1949; en 1964se sancion la.ley4754.(~obre la base de la
3836) y finalmente en la vigente 8102 (Ley OrgOlca MUOlclpal.198l) (10).

(la) HERNIiNOE7.,ANTm<,oMAR!!., ob. di. 1997, pg.495.

192

GUSTAVO

CASTIEIRA

DE DIOS
FORMAS S,MIDIHCI"A5

~ ley B102. ~ecepta la Iniciativa disponiendo

que debe ser propuesta al
gobIerno mUnICipal con un 15%, al menos, de electores. Para la sancin de
ordenanzas debe elevarse el proyecto articulado, fundado, con firmas autenticadas y 10 promotores. No puede ser utilizada para proponer la creacin
de secretaras; presupuesto; tributos; o gastos que no contemplen los recursos necesarios. Si lo pide ell0% o ms de electores respecto a una ordenanza
promulgada se debe convocar a un referndum al efecto (arts. 146/48) (11).
Esta ley-en
sus arts. 146/174- establece referndum obligatorio pamlos
casos de.d.esmembramiento de municipios y comunas; mod ificacin del gobiern? .mumcIP.a1.;proyectos de ordenanzas presentadas por 20% o ms del padrn
CIVlCO
mUOlclpal; etc. (alt. 150), o facultativo (v.gr. desafectacin de bienes del
dominio pblico o los concedan a participacin; obras pblicas; etc.) (12).
La Revocatoria (arts. 157/60) debe ser promovida por no menos 10 %
electores municipales, solo transcurrido
1 ano de asumir y faltando ms de 9
meses para expirar el mandato. N o se puede realizar otra revocacin con el
mismo funcionario hasta transcurrido
1 ao de la anterior.
Las elecciones para el referndum yrevocatoria son obligatorias yse aprueban coamayora absoluta de votos vlidos emitidos. Para iniciar procedimiento~ .de refer_n~um y re~o.catoria. s.e precisan un 3 % de electores del padrn
utlhzado en ulnmo comIcIo mUniCIpal. tiene 15 das hbiles para juntar el 10%.
j} Constilucin

de la Provincia

de Ro Negro (sancionada

Admite los supuestos de referndum,

populares en forma genrica (art. 2).

consulta,

iniciativa y revocatoria

a consultas.

referndum

de la Provincia

de Catamarca

(sancionada

el 05/09/88).

Recepta el mecanismo de Iniciativa populary el de consulta --con limitacin de temas (presupuesto

y materia impositiva)-,
dejando para una ley

,(!

1) Vcr el aspccto especfico en el Captulo de Orden Municipal. que sigue a la presente

sccClon.
(12) Ver eapftulo sobre Derecho Municipal, pgs. 351 y"igtes.

I
,:

~:

de la oportunidad.

PUBLICO PROVINCIAL

condiciones

193

y efectos de los

En tal sentido determina que la Iniciativa Popular puede efectuarse mediante proyectos de ley, formulados o no, que deben ser subscriptas por el
uno por ciento de los electores inscriptos en el padrn (art. 114).
Por arra parte. recepta la Consulta Popular. indicando que puede aplicarse en [Odo asunto de inters para la Provincia. con excepcin del presupuesto
y la materia impositiva (art. 129).
La misma norma citada dispone que se puede convocar a refrndum
para la ratificacin, reforma o derogacin de normas jurdicas, convenios o
leyes provinciales, conforme la oportunidad.
condiciones y efectos que se
determine por ley.
Al igual que muchas otras Constituciones
provinciales. se establece la
obligacin de los Municipios de receptar en sus Cartas Orgnicas los derechos de iniciativa, referndum y consulta popular. aunque sin especificar requisitos para los mismos (art. 247).
l) Constitucin

de la Provincia

de Jujuy (sancionada

e129/ 10/t88).

Dispone que una ley deber hacer efectiva la participacin vecinal en la

gestin de los intereses pblicos en el nivel municipal (arto 180).
Il) Constitucin
de la Provincia
publicada e122/01/91).

de Tucumn

No contiene institutos de democracia

Exige a los Municipios que aseguren en sus respectivas Cartas Orgnicas,

los derechos de consulta. iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de
mandatos, aunque sin reglamentar los mismos (art.228).
k) Constitucin

DEMOCRACIA EN l DER.ECHO

Da cabida a la Iniciativa Popular, al Plebiscito consultivo y al Referndum, que se ejercern conforme a lo que oportunamente
disponga la ley
reglamentaria
(arts. 2. 118 Y 123). Se determina que es una atribucin del
gobernador convocar a referndum ya plebiscito consultivo, conforme lo
establezca laley (art. 137. ine. 12).

el 03/06/88).

Determina la obligacin de ratificacin por la mayora del pueblo para

enmendar o reformar un artfculo de la Constitucin. En dichos comicios (reaIi~ados en la primera eleccin provincial) se deben superar el cincuenta por
cIento de los electores inscriptos en los padrones electorales que correspondan a la Provincia (art. 119).
Corre~ponde al gobernador la convocatoria
revocatonas populares (art. 181).

especial la especificacin
actos electorales.

m) Constitucin
de la Provincia
publicada el 03/04/91).

(sancionada

el 18/04/90y

semidirccta.

de Formosa

(sancionadaei03/04/91

Recepta genricamente
al Plebiscito y al Referndum,
yes que reglamenten su ejercicio (art. 4).

conforme a las le-

Con respecto a la enmienda o reforma de un slo artculo. determina que

sancionada por la Legislatura, debe ser ratificada por el voto afirmativo de la
mayora del pueblo (convocado para la primera eleccin provincial que se
reallce) siempre que se supere el 50% de los electores del padrn electoral
(art.126).

194

FORMAS
GUSTAVO

CASTIEIRA

DIOS

DE

De la misma manera se establece que la ley Orgnica Municipal

contemplarlos
derechos de Iniciativa y Referndum (art. 183).
n) Constitucin de la Provincia de Tierra del Fuego, Amrtida
Atlntico Sur (sancionada el 17/05/91).

deber

e Islas del

Establece el mecanismo de Iniciativa Popular-tanto

en el nivel provincial
como Municipal-, con un porcentaje (mnimo) del diez por ciento de los votos
efectivamente emitidos en la ltima eleccin provincial (art. 207) o del veinticinco porciemo si se trata de un proyecto de Reforma Constitucional (art.191).
Si bien el porcentaje exigido es alto, su vinculacin con los resultados de
la ltima eleccin provincial nos parece satisfactoria. por cuanto tiene la suficiente elasticidad como para mejorar la efectivizacin real de dicha forma.
Deja a la ley reglamentaria la determinacin de la forma y modo de aplicacin de tal mecanismo ydispone su aplicacin en el mbito municipal (art. 207).
Para que prospere un proyecto de consulta popular, se debe contar con el
voto favorable de dos tercios de los miembros de la Legislatura (art. 208) y se
limitan los temas (no se pueden tratar leyes tributarias ni de presupuesto).
El arto 191 dispone que la enmienda de un slo artculo puede ser resuelta
por la Legislatura, pero tiene que ser aprobada por referndum (plebiscito).
Acepta la Revocatoria Popular de cualquier funcionario de cargo electivo.
dejando a la ley la reglamentacin
pertinente, pero estableciendo un piso del
20% de ciudadanos con firmas certificadas por y ante la Justicia Electoral y
disponiendo que no se pueda ejercer antes de transcurrido el cincuenta por
ciento del perodo de gestin (art. 209).
Pensamos que lo gravoso de los requisitos
aplicacin de tal mecanismo de remocin.
fi) Constitucin de la Provincia
publicada el 25/02193).

expuestos

de Corrientes

tornan inviable la

(sancionada

el 12/02/93

Contempla genricamente
los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria, en el orden Municipal. en la forma que los reglamente la ley, sin dar
pautas o principios rectores al efecto (art. 170).
o) Constitucin,de

la Provincia

del Chaco (1957-1994)

Reconoce los derechos de iniciativa popular, consulta popular y revocatoria, los cuales debern ser reglamenrados
por la ley, con base a ciertos
condicionantes:
La Iniciativa Popular puede ser utilizada para presentar proyectos de ley
u ordenanzas y se excluye para remas referidos a tributos. presupuesto
y
~."

SEMIDIRECfAS

DE DEMOCRACIA

FN EL DmECHO

r0811CO

PftOVINCIAL

195

reforma de la constitucin. Requerir la peticin de no ms del 3% de los

electores del padrn electoral correspondiente.
Se exige expreso tratamiento
en un plazo de 12 meses, pero no establece un procedi.miento a seguir en cas?
de incumplimiento
de esta obligacin, de modificaCin o rechazo de la hu~
dativa (art. 2, inc. 1).
La ley 4313 ha estipulado que el porcentaje para pres~nta~ proyectos
-con
sus proposiciones claras y fundamentosno debe ser mfenor a11,50%,
debiendo estar las firmas certificadas por escribano pblico, juez de paz o
autoridad policial-gratuitas
las dos ltimasy acompaadas de su respectiva aclaracin y datos de identidad. Se determina que no se pueden ~res~ntar iniciativas referentes a tributos, presupuesto y reforma de la constituCin
provincial (arto 2, "a").
Esta implementacin
de limitaciones de temas por v~ legislativa, nos
parece a todas luces inconstitucional.
La norma reglamentana tampoco .aclara el destino del proyecto en caso de que se incumpla con el tratamiento
dentro del plazo fijado.
La Consulta Popular puede ser vinculante o no. En el prim~r caso exig.e su
convocatoria por una mayora de 2/3 de los miembros de la Camara de DIputados, debindose votar por ms del 50% de los lectores del ~a.drn y ~~e el
voto afirmativo sea producido por ms del 50% de los votos validos emitIdos
(art. 2, inc. 2).
Por su parte, para la Revocatoria de Mandatos, se determina q?e puede
alcanzar a los funcionarios electivos y por las mismas causales preVistas para
el juicio poltico. Necesita que la peticin sea formulada por no menos del3%
de los ciudadanos de los padrones electorales respectivos. Para ser aprob.ada
requiere la votacin afirmativa de la mayora absoluta de los electores inScriptos (art. 2, inc. 3).
La ley 4313 aumenta el porcentaje exigido, elevndolo al 10% de los cit~dadanos del padrn electoral y establece que slo podr ejercitarse (6) seis
meses despus de la asuncin del cargo y hasta (6) sei~ meses an~e~ de la
cesacin del respectivo mandato (art. 8). Se exigen los mismos reqUISitos de
certificacin de firmas que para la Iniciativa.
Una vez verificados por la Cmara el cumplimiento
de los requisitos. se
convocar a comicios obligatorios. Aprobado por la mayora absoluta de los
electores inscriptos en el padrn provincial el funcionario sujeto a revocatoria, queda automticamente
destituido (arts. 13/15).
La Constitucin determina que en caso de que la necesidad de su reforma
no contara con la cantidad de 314 de los votos (artculo 209), pero alcanzara a
obtener los 2/3, ser sometida al pueblo de la provincia para que se pronuncie en pro o en contra de la misma en la primera eleccin general que se
realice. Se considerar aprobada si la mayora de los electores votar~ afirmativamente, en cuyo supuesto, el poder ejecutivo, convocar a eleCCIOnes de

196

GUSTAVO

CSTIl:lRA

O[ DIOS
FORMAS SEMIDIRrC,AS

conv.encionales (art. 211). El mismo mecanismo se determina para elcaso de

enmienda o reforma de un slo artculo-salvo
que sea aprobado unnimemente por la totalidad de los miembros de la legislatura(art. 212).

,1'

!-;

p) Constitucin
de la Provincia
y publicada el 14/09/94).

de BucnosAires

(sancionada

el 13/09/94

Su sancin es posterior a la reforma Constitucional

de 1994 y (al igual
que en el caso de Chubut, Santa Cruz, Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Santiago del Estero y Salta) ajusta su texto a lo dispuesto por el arto 39 de I~
CN" pero ampliando los lmites de materias para su aplicacin.
,

'

1,
'j

A.s dispone que .Ios electores pueden presentar proyectos de ley con excepCl~ de los refendos a reforma constitucional,
aprobacin de tratados y
c~n~emos, pre~upucsto. recursos, creacin de municipios y de rganos jurisd.lcclOnales, AI,lgual que en la Constitucin Nacional se determina la obligacin de la Legislatura de darle expreso tratamiento dentro del trmino de
d~ce,meses, pero sin especificar el procedimiento
a seguir en caso de incumpl~mlento, Se deja librado a,laJeyel fijar las condiciones, requisitos yporcentaje de electores que deberan suscribir la iniciativa (art. 67 inc. 1).
En el caso de la consulta, se asimila al texto del arto 40 de la CN., aceptando su convocator~a tanto por la Legislatura como por el Poder Ejecutivo dentro,de sus respectivas competencias
y disponiendo que pueda ser obligatoria
y vlllculante -con
el voto de 2/3 de los miembros de cada Cmarao no
(art, 67 inc. 2),
, En el caso de consultas sobre proyectos legislativos, se requiere la mayo~
na absoluta de los miembros de cada cmara (art. 67 inc. 30),
Re~ulta interesante la disposicin 5 de tal norma citada, cuando permite
a la legislatura con 2/3 del total de los miembros de cada Cmara, el establecer otras formas de participacin ciudadana.
Creemos que no se podra instalar el procedimiento
de Revocatoria Popul~r por este,medio, puesto que los mecanismos de remocin de los funcionanos de los organos constituidos deben estar expresamente establecido en
el texto constitucional.
q) Constitucin
de la Provincia
promulgada el 30/09/94).

de Santa Cruz, (sancionada

el 28/09/94 y

_C,o,otempla el caso de la lniciativa Popular, exigiendo que el proyecto o

p~tlclon sea presentado con la firma del diez por ciento de ciudadanos inscn~tos en el ~adro Electora! de la Provincia, en cuyo caso la Cmara estar
obhgada
el mismo.
'
d' .
. No se establece ni plazo para dicha "dis u<'.o.n.'
"
,nlproceImlento a segUlr en caso de que no se produzca, se altere o rechace tal proyecto (art.109).

Dispone el mecanismo

DE DEMOCRACiA EN EL DEIUCHO

r~L1CO PROVINCIAL

de consulta popular obligatoria yvinculante

197

CUan_

do es aprobado en la Cmara de diputados por mayora absoluta de Sus

miembros.

sin limitacin de temas, con voto obligatorio yvinculante

(art. 80).

Por su parte, se determina que las Cartas Orgnicas Municipales debern

asegurar los derechos de consulta e iniciativa popular (arts. 145. inc. 4 y 150,
inc.U).
r) Constitucin

de la Provincia

de La Pampa (1994):

Reconoce el Referndum o consulta Popular para cualquier asunto o decisin de inters general provincial o comunal, previendo el carcter vinculante del mismo (art. 50).
s} Constitucin

de la Provincia

del Chubut

(sancionada elll /10/94).

Reconoce los derechos de Iniciativa Popular, Referndum,

Consulta Popular y Revocatoria de mandatos.

Plebiscito

En cuanto a la Iniciativa Popular. establece que las leyes pueden

origen en proyectos presentados por tal mecanismo (art. 136),

tener

En el caso de la iniciativa Popular dispone el mismo porcentaje que el

arto 39 de la C N. (3%), pero sin lmite de temas y acorta el plaw de tratamiento por la Legislatura a seis meses (art. 263), aunque no determina los requisitos, procedimientos
ni efectos pertinentes.
Dispone que la Legislatura puede someter a consulta popular proyectos
de ley y que la aprobacin del mismo lo convierte en ley.
Recepta el Plebiscito (\0 denomina referndum) para los casos en que se
produzca la delegacin de atribuciones legislativas o jurisdiccionales en organismos supraprovinciales.
para lo que requiere la aprobacin del total de
los miembros
de la Legislatura. sujeta a referndum
popular posterior
(art. 15); tambin para la hiptesis de cesin de parte del territorio provincial
(art. 135 inc. 12)
Establece, similar a la Constitucin
de Buenos Aires y la Constitucin
Nacional, que la Legislatura y el Poder Ejecutivo -dentro
de sus respeclivas competenciaspueden convocar a consulta no vinculante y con voto
no obligatorio (art. 262).
Al igual que la Constitucin de Tierra del Fuego, contempla la Revocatoria Popular de funcionarios electivos. estableciendo requisitos similares. exigiendo que un 20% del padrn deber solicitarla y una aprobacin de la
mayora de los votos vlidos emitidos (art. 264).
Acepta la Enmienda de hasta dos artculos, con referndum
tuado en la primera eleccin siguiente.

popular efec~

I
198

GUSTAVO CASTIEIRA

t) Constitucin

de la Ciudad Autnoma

DE DIOS

de Buenos Ah-es (Ol! 10/96).

Esta Constitucin
contempla
los mecanismos
de Iniciativa Popular
(art. 64), de referndum (an. 65), consulta (art. 66) yrevocatoria popular (art. 67).
Adems reglamenta lasAud!encias Pblims (art. 63) y UII mecanismo de participacin sectorial denominado Consejo de Planea miento Estratgico (art. 19).
La Iniciativa Popular exige un apoyo del 1,5% del electorado yse excluye
los temas referidos a la reforma de esta Constitucin, tratados internacionales, tributos y presupuesto. Dispone un plazo de tratamiento por la Legislatura de doce meses, e indica que cn caso de incumplimiento
de este requisito el
Intendente debe convocar a referndum vinculante y obligatorio, siempre
que el mismo cuente con ms del quince por ciento de firmas del total de
inscriptos en el padrn de la Ciudad.

1,

Para el caso del referndum. lo recepta tanto para la sancin, reforma o

der.ogac~n de una norma de alcance general y le otorga el carcter de obligatono y vIllculantc. Descarta de este mecanismo a las materias excluidas del
derecho de iniciativa, a los tratados interjurisdiccionales
y a las leyes que
requieran mayoras especiales para su aprobacin.
. El mecanismo de la Consulta Popular -no vinculante y no obligatona-o puede ser convocado por la Legislatura, el Gobernador o la autoridad
de la Comuna (dentro de sus mbitos territoriales
y en aspectos de sus
respectivas competencias).
Dispone que no se puede efectuar en aquellas
materias que no pueden ser objeto de referndum, pero s en caso de temas
tributarios.
Como indicramos, recepta la RevocaCOria de Mandatos, estableciendo
~ue alcanza a.los funcionarios electivos por causas atinentes a su desempeno. Debe ser impulsada por la iniciativa con la firma del veinte por ciento de
los inscriptos en el padrn electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente. Determina un lmite temporal durante el cual no es viable (un ao de
mandato como mnimo y restar menos de seis meses para la expiracin del
mismo).
Una vez comprobados
los extremos sefialados por el Tribunal Superior,
este convoca a referndum de revocacin obligatorio dentro de los noventa
das de presentada la peticin, el cual tendr efectos vinculantes si los votos
favorables a la revocacin superan el cincuenta por ciento de los inscriptos.
u) Constitucin

de la Provincia

de Santiago

del Estero (23/12/1997).

Admite la Iniciativa Popular, determinando

que por ley se la reglamentar, no pudindose exigir ms del5% del padrn electoral y determinando
que no podrn ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a la
reforma Constitucional,
tratados interprovindales,
tributos y presupuesto
(art.41).

FORMAS S[MIDIlUCTAS

DE DEMOCRACIA EN El DERECHO PBLICO PRQVINCIAL

199

La Consulta Popular puede ser efectuada por la Legislatura o el Gobernador sobre competencias
exclusivas cuando lo. requiera la mayora absoluta
de los votos de la Legislatura. Para convertirla en ley no se exige un mnimo
de votantes. sino que la mayora de los sufragios aprueben la misma. En el
caso de la legislatura, se puede someter la aprob<ldn de proyectos legislativos, con lo cual podemos llamar a este mecanismo "referndum"
(art. 42).
Las Cartas Orgnicas Municipales deben asegurar el ejercicio de los derechos de iniciativa y consulta popular (art. 221).
v) Constitucin
de la Provincia de Salta (sancionada el 14/06/86 y publicada el 16/06/86. Reformada parcialmente el7 de abril de 1998 y jurada el da
8 del mismo mes y ao).
Contempla el procedimiento
de la Iniciativa Popular (en las condiciones
prescritas por la ley) y del Referndum legislativo, determinando
lmites de
temas y disponiendo que se debe facilitar a los partidos polticos -en forma
equitativael acceso a los medios para que den a conocer sus posiciones.
En cuanto a la Iniciativa, se especifica que no pueden plantearse por va
de iniciativa popular los asuntos concernientes
a la aprobacin de tratados,
presupuesto, creacin o derogacin de tributos provinciales, a la prerrogativa
de gracia y reforma de la Constitucin
(art. 59).
Contempla el Referndum, aunque con la extensin de la Consulta, ya
que se admite para cuestiones 110 solamente legislativos, sino tambin de
gobierno, pero no aceptndolo para cuestiones tributarias, presupuestarias
o
de gracia. Para su validez requiere que los votos emitidos superen el 50% de
los electores inscriptos en los registros cvicos electorales y que la decisin
corresponda a la mayora absoluta de los votos vlidos emitidos (arto 60).
Creemos que resulta valioso el lmite impuesto en cuanto a la publicidad
respectiva, dado que se dispone que" Los poderes pblicos realizan la publicidad con carcter estrictamente
institucional y facilitan a los partidos po/iticos en forma equitativa, los medios para que den a conocer sus posiciones"
(3rt,60).
Para los Municipios se contempla el Derecho de Iniciativa Popular para
dictar o Reformar la Carta Municipal y la necesidad de Referndum obligatorio para modificar sus lImites territoriales (arts. 170 y 178).

Estado o Provincia

Bs. As. Cdad.

Catamarca
Chubut
Chaco
Crdoba
Corrientes (15)
Entre Ros (16)
Formosa

Ju.uv
LaPam a
LaRio.a
Mendoza
Misiones
NeuQun
Ro Ne ro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S o. del Estero
T. del Fue o
Tucumn

niciativa

,
,
,
,
,
,
,
x (17)
,
,
,
,
,
,
,
,
,
,

Referndum

,
,
,
,
,
,
,
,
,

Plebiscito

x (13)

,
,
,
,
,

,
,

,
,
,

Consulta Popo

,
,
,
,
,

Revocatoria

,
,
,
x
,
,

Ninguno

(14)

,
,

,
,

x (lB)
x (I9)

,
,
,
,

Otros

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202

GUSTAVO CASTINflRA

FORMAS SEMIDIRI'CrA\

C. Orden Municipal
Encontramos
el origen histrico y el mayor desarrollo de las formas de
democracia directa o semidirecta en comunidades pequeas o de escasa poblacin, donde existe inmediatez entre gobernantes y gobernados.
De ah que tengan una importante presencia y desarrollo en el mbito
municipal, en donde se ha ampliado la posibilidad de participacin poltica
hasta abarcar, incluso, a los extranjeros.
Nstor Losa entiende que en el mbito municipal, el reconocimiento
de
los institutos participa ti vos responderfa a la necesidad de sostenerla democracia representativa
(20).
En nuestro pas, se ha plasmado en [os textos constitucionales
provinciales tal reconocimiento
para el mbito municipal en las Constituciones
de:
Neuqun, art. 191; Entre Ros, art. 183, inc. 2; Santiago del Estero, art. 220 ap. 6;
Cata marca, arto 251; lujuy, arto 187; Ro Negro, art. 237; Crdoba, arto 183; Tierra
del Fuego, arto 175, inc. 6; Misiones, art.lM; BuenosAires, art.191, inc. 2.
En el Derecho Pblico Provincial argentino, el reconocimiento
de tales
mecanismos en la rbita provincial y municipal, difiere en matices yalcances,
Por lo general, su recepcin normativa es ms amplia en el nivel municipal
que en el provincial, tanto en cuanto a su extensin normativa como en la
variedad de formas de democracia directas o semidirectas receptadas (v.gr. la
revocatoria popular de mandatos en la provincia de Crdoba que se reconoce para las autoridades municipales, pero no en el mbito provincial, art. [83
jnc. 4 de la Constitucin provincial) (2!).
En algunos casos se ha previsto el reconocimiento
y recepcin en el nivel
municipal de las principales formas semidirectas o directas: iniciativapopular. referndum o consulta popular y revocatoria. As observamos que la iniciativa, el referndum yla revocatoria (a veces denominada "destitucin"] se
contemplan en forma expresa y conjunta en las Constituciones de Crdoba,
(arts. 183 incs. 4 y 184); Corrientes (art. 170); Chaco (art. 2,); Chubut (art. 22);
Entre Ros (art. 193); Misiones (art. 165); Neuqun (arts. 198); Santiago del
Estero (arts. 220); Ro Negro (arts. 228 inc. 4, arto 229 inc. 2 y 238 nc. 1); San
Juan (art. 251, inc. 11); San Luis (arts. 97, 258, inc.16, y 275); Tierra del Fuego
(arts, 207 in fine y 209), En la Constitucin de Salta se reconoce el derecho de
Iniciativa popular (art. 58).

203

En otras se permiten, para dicho nivel, slo los derechos de iniciativa y

referndum o consulta popular: Constitucin de Formosa, arto 183; Canstiru"
cin deCatamarca,
arto 247, jnc. 3); Salta (arts. 168 y 172).
En el Estatuto Ciudad de BuenosAires -1996-encontramos
los institutos de la audiencia pblica; referndum, revocatoria (para funcionarios); iniciativapopular
(con 1,5% de firmas, si ticne 15% de firmas y no se trata en un
ao, el intendente debe convocar a referndum).
1) Iniciativa

Popular

(22);

Como hemos afirmado anteriormente,

las formas semidirectas o directas
de democracia, surgen -----enocasionescomo consecuencia
de la crisis de
representatividad,
lo cual acontece tambin el mbito municipal (23),
Cuando la crisis afecta al poder legislativo, el pueblo busca participar en
la iniciacin, ante el rgano deliberativo municipal, de proyectos que considera importantes
para la comunidad
local, acompaando,
al efecto, el proyecto de ordenanza, con la fundamentacin
del caso y los avales correspondientes.
En el campo del derecho Municipal Argentino, podemos observar dos
etapas (ya veces una tercera) en el procedimiento
de la iniciativa: a) presentacin del proyecto de ordenanza; b) tratamiento por el Concejo Deliberante
municipal
y; c) -----eventualmenteel somerimiento
a votacin del pueblo
del proyecto, que se contemplara
cuando el nmero de los electores que
avalaron la presentaci6n supera cierto porcentaje del padrn electoral, o cuando no se produce tratamiento legislativo el proyecto dentro de un determinado plazo o cuando el Concejo le efectuara modificaciones
sustanciales
al
proyecto o cuando siendo aprobada por el cuerpo deliberativo, el ejecutivo
decide vetar la ordenanza y el primero no insiste.
Como afirmamos en el Captulo pertinente, en el derecho comparado,
principalmente
en Suiza y en varios de los estados de los E.E. U. U. se utiliza la
iniciativa directa, en la cual el proyecto o propuesta del pueblo no pasa por el
cuerpo deliberativo sino que es sometido directamente
a la decisin del electorado (24).

En la Constitucin de Rio Negro se recepta para el orden referido-adems de las nombradasla consulta popular y el plebiscito (art. 228 inc. 4).

Por el contrario, en la casi totalidad del mbito municipal nacional (v.gr.

Cartas Orgnicas Municipales de Salta, La Rioja, Crdoba, etc.) suele ser de
tipo indirecta, puesto que se formula ante el Concejo Deliberante en forma
articulada, fundada y limitada POt materias. Por lo general se admite tanto
para la sancin como derogaci6n de disposiciones
del gobierno municipal
(v.gr. art.102 del Municipio de Santa Luca, SanJuan).

(20) LoSA,N~STO"OSVALDQ,
"Elementos de Derecho P/JUco Provinclaly
Aires, Gcema, 1996.1. 1, pg. J37.

(22) Ver Ttulo n, Captulo JI, subpunto 11.4. de eSla obra, pgs. 188 y sgtes.
(23) Ver en este trabajo el TItulo n, Captulo 1,SUbPUllW lilA. "Crisis o Transformacin de
la Democracia ReprcscIllariv,,",
pgs. 101 y sigles.
(24) Ver Tlulo 11,Captulo 11,subpunlo 1, y Ttulo TIl, Cap(lulo 1,subpunlOs 1I y 111.

(21) E"OGGE,

UM< FERNANDO y MooNEX.ALFREDO.

l.'

L_

DE DEMOCRACIA EN EL DERECHO PBLICO PROVINCIAL

DIOS

Municipal",

"DerechoMunkipalArgcnUno",

pg.

Buenos
133.

204

GUSTAVO CASTIEIRA DE 0105

FoRJvIAS SFMIDIFUcrAS DE DEMOCRACIA EN EL DERECHO

En ocasiones se contemplan lmites de temas, impidindose su presentacin en casos referidos a impuestos. tasas, derechos, aranceles, contribuciones o cualquier otro tipo de gravamen municipal (art. 109 de la Carta
Municipal de la ciudad de Rosario de la Frontera -aprobada por ley6572-, el
art. 140 de la ciudad de Mctn -ley 6566-, el arto49 de la Carta Municipal
de la ciudad de General Gemcs -aprobada

por ley 6659 de 1990-,

el

art. 111 de la Carta Municipal de la ciudad de Salta -aprobada por ley

6534- provincia de Salta, arto 102 de la Carta Orgnica del Municipio de
Santa Lucia. provincia de San Juan). En la Carta Orgnica Municipal de la
Provincia del Chaco, se excluyen las cuestiones referidas a tributos o al presupuesto (art. SS).
En la Carta Orgnica Municipal de la ciudad de Crdoba, se excluyen las
siguientes materias: a) reforma de la Carta Orgnica, b) Celebracin de convenios y acuerdos intermunicipales e lnterjurisdiccionales, c}creacin yorganizacin de Secretarias del Departamento Ejecutivo, d) Presupuesto, e) Tributos, ORgimen Electoral, gl Contravenciones, h) Partidos Polticos, i) Todo
asunto que importando un gasto no prevea los recursos correspondientes
para su atencin (art. 143).
Tales condiciones y exigencias suelen sertan gravosas que a veces impiden lisa y llanamente la concrecin de la forma indicada. Este sera el caso de
las leyes citadas anteriormente, cuando impiden presentar cualquier de tema
que disponga la ejecucin de gastos no previstos en el Presupuesto de Gastos
y Recursos sin arbitrar los recursos correspondientes (arts. 109, 134, 140, 49,
111,de Rosario de la Frontera, Tartagal. Metn yGral. Gemes ySalta-Prov.
de Salta-; arts. 102,155Y99en Santa Luca,Chimbas y Rawson-Prov. de San
Juan-yart. 143de Crdoba citado, respectivamente).
Creemos que los lmites impuestos alejan los temas de mayor inters
popular, constituyendo un impedimento injustificable a la aplicacin de tajes
formas de democracia.
Laprueba de lo indicado es la escassima cantidad de iniciativas producidas en el mbito municipal, cuando en otras latitudes (v.gr. EE.UU. y Suiza)
constituyen la forma de democracia directa o semidirecta ms popular.
En algunos casos, se da la contradiccin de observar tales lmites, pero
contemplar la posibllidad de la Iniciativa para la Reforma de la Carta Municipal {Rosariode la Frontera, General Gemes, Metn, cte.}. Tambin se contempla tal facultad en la Carta Municipal de las dudades de Salta, Rosario de
Lerma y de San Ramn de la Nueva Orn, provincia de Salta.
El ejercicio de este derecho se reserva a los ciudadanos que se encuentren empadronados en el padrn cvico municipal. La presentacin debe ser
efectuada por escrito (por lo general en forma de proyecto de ordenanza
articulado y fundado) y contar con un nmero de firmas autenticadas y un
nmero de personas promotoras.

rHICO

PROVINCIAL

205

En las ciudades de Rosario de la Frontera (Salta) yen la de General Pico

(Chubut) no se contemplan el nmero de firmas exigidas, mientras que en las
Cartas Orgnicas Municipales de Santa Luca, Rivadavia, Rawson, San Juan
(Provincia de San Juan), en la LeyOrgnica Municipal del Chaco y en Cutral
CA(Neuqun) se establece un porcentaje dell % del electorado; en Crdoba
se requiere un porcentaje no inferior al 1,5%del total del padrn; en la ciudad
de Salta y en la de General Gemes (Provincia de Salta) es del 2%;en Metn el
3% y en Tartagal (Provincia de Salta) se exige eI5%; en San Carlos de B~ril?che
(Ro Negro) yen la ciudad de La Banda y de Santiago del Estero (Provincia de
Santiago del Estero) es del 10%.
Sostenemos que habrfa que exigir porcentajes bajos para favorecer su
utilizacin. Sin embargo, reconocernos tambin -sobre todo por las experiencias existentes en los EE.UU.- que ello no implicara la necesaria aprobacin de tales iniciativas, puesto que a mayor cantidad de firmas requeridas
para habilitar la iniciativa, mayor resulta tambin el apoyo que la misma
consigue.
Apesar de ello, creemos que sera conveniente facilitar el uso de la iniciativa, a fin de evitar el desaliento de provocan exigencias excesivas, y as poder
obtener la adhesin y hbito popular respecto al uso de tales formas de democracia.
Normalmente, es el presidente del cuerpo deliberante, el que efecta un
anlisis formal de los requisitos a cumplir para la presentacin de la iniciativa, pudiendo rechazar formalmente los proyectos o permitir que se s~bsanen
los mismos en un plazo prudencial (en caso de faltar alguno no esenclal) (25).
En el supuesto de omitirse el tratamiento del proyecto por el Concejo
Deliberante en un determinado plazo, o de que se modifique el mismo sustancialmente, se utzan las siguientes variantes:
a) No establecer sancin ni respuesta alguna: ocurre en las Cartas Orgnicas de las Municipalidades de Santa Luca, Rawson, Rivadavia, Chimbas y
ciudad de SanJuan, de la provincia de San Juan, Carta Orgnica Municipal del
Chaco y la de Rosario de la Frontera en la provincia de Salta.
b) someterlo a la decisin popular (Referndum obligatorio) para que la
poblacin se pronuncie directamente sobre el proyecto presentado -si cuenta
con un aval cierto porcentaje del padrn Municipal-. Asfse determinaen-el
caso de reunido el apoyo del veinte por ciento del padrn electoral municipal
en los casos de la Carta de la ciudad de Crdoba (art. 150inc. 4 apartado "a")
yen la Carta Orgnica de La Rioja (art. 151).Por su parte en Tartagal, (consi~
guiendo el 10%del electorado, ley 6555,arto135)y en la LeyOrgoica Municipal de la Prov. de Crdoba se dispone que si lo pide ell0% o ms de electores
respecto a una ordenanza promulgada se debe convocar a un refer~~um al
efecto, (o"8102).lguaJ principio contempla el arto141de la Carta Mumclpal de
(25) BROGGE,ab. cil. pg. 137.

206

GUSTAVO CASTIEIRA

DE

DIos

en Metn (aprobada por ley n 6566}. En la Carta Orgnica de Cutral Ca (Neuqun) se dispone que en caso de conseguir la iniciativa un porcentaje mayor
del 3% pero mellor a110% se debe convocar a referndum conjuntamente
con la primera eleccin ordinaria. En caso de superarse el 10%, la elecci6n se
debe efectuar dentro de los 45 dfas (art. 117).
En la ciudad de La Banda yen la de Santiago del Estero se contempla para
el caso de que la iniciativa fuera desestimada
por el Concejo Deliberante o
que el Departamento
Ejecutivo la vetara, pero con una exigencia del 25% de
adhesiones de los electores empadronados
(art. 102 y 28 "]" de las Cartas
Orgnicas respectivas).
e) Darle sancin automtica
(Carta Orgnica Municipal
art. 151).
ta-

a la iniciativa presentada -aprobacin

fiedel Departamento
de la Ciudad de La Rioja,

d) Suspender la terminacin del perodo ordinario hasta tanto no se trate

la iniciativa {Carta Orgnica de la Ciudad de Salta, arto 112 y de General Gemes, art. 50}.
Resulta sumamente
interesante la variante introducida en la legislacin
municipal de la Provincia del Neuqun -especialmente
en San Martn de los
Andesen la cual se prev "...la posibilidad de que los partidos polticos
puedan ejercer el derecho de iniciativa, siempre y cuando hayan obtenido en
la ltima eleccin municipal el porcentaje de votos igual al exigido para la
presentacin
de la iniciativa" (26).
2) Referndum

(27):

En cuanto al Referndum, dos son los tipos utilizados comnmente.

en el
mbito municipal obligatorio o facultativo. Estas acepciones se refieren a la
exigencia o no que tienen los rganos del municipio para realizar actos de
gobierno. en algunos de cuyos casos es necesario el convocar a la decisin
del pueblo para otorgarles validez. No se refieren a la exigencia o no de votar
que tienen los ciudadanos.
,
:
f

al obligatorio: es cuando el rgano municipal debe poner a ratificacin

del pueblo actos legislativos para que sean eficaces y vlidos; b) facultativo:
como su nombre lo indica, es cuando la convocatoria al electorado es facultativa o voluntaria para el estado municipal.
En el primer caso. la obligatoriedad
puede surgir de la constitucin,
de
leyes provinciales u ordenanzas
municipales y su ventaja es el control existente con relacin al rgano legislativo.
Las materias ms comunes en las que se utiliza son: ordenanzas referidas
al desmembramiento,
anexin o fusin del territorio (v.gr. Carta Orgnica de
(26) 3ROGGl;. ob. dI. pg. 138.

(27) Ver TilUlo !J. Captulo n. subpunlo \J.!. de eSla obra. pb'S. 176 Y sigles_

FORMAS S[MIDIRCfA5

DE DEMOCRACIA EN EL DERECHO PBLICO PROVINCIAL

207

la ciudad de Santiago del Estero y de Crdoba), la destitucin del Intendente,

las que tengan origen en el derecho de iniciativa y que hayan sido presentadas por un 20% del electorado. y que no hayan sido tratadas por el Concejo
Deliberante o hayan sido vetadas por el Departamento
Ejecutivo, las enmiendas a la Carta Orgnica (v.gr. arto 145 de la ciudad Crdoba y 151 de la Ley de
Municipalidades
no 8102 de la Prov. de Crdoba). Tambin se utilizan cuando
se trate de otorgar concesiones
de servicios pblicos por ms de cinco anos
(art. 137 de la ley 3098 de General Pico, Chubut).
Brgge nos dice que se usa este tipo de referndum
cuando se trata de
sancionar ordenanzas que modifiquen el sistema de gobierno, llamado presidencialista en el nivel municipal, por uno de estilo parlamentario-como
es
el de por comisin, las ord~nanzas que dispongan u otorguen concesiones
de servicios u obras municipales por un lapso,mayor a quince aos, etc. (28).
En el segundo tipo aludido -faeultativo-,
la convocatoria puede resultar
de decisiones del Departamento
Ejecutivo (en la ciudad de Santiago del Estero
y en Crdoba se contempla
para los casos de proyectos rec?a~a~o~ por el
Concejo Deliberante o que, vetados por el Ejecutivo, el Consejo mSlstlera), el
Concejo Deliberante o de un grupo de electores que representen un porcentaje
del padrn electoral municipal (10% en la Ley Municipal de la Prov. de Crdoba). Los temas ms comunes suelen referirse a la desafectacin de bienes del
dominio pbllco o los concedan a participacin a instituciones privadas o pblicas sobre los mismos; aspectos relacionados con obras pblicas, etc.
En cuanto al procedimiento

ms utilizado. se observan las siguientes etapas:

1) Requerimiento:
generalmente,
la convocatoria
la realiza el Concejo
Deliberante a travs de ordenanza. Sin embargo. cuando se trata de referndum obligatorio (fijado los casos especficos por las normas de la Carta Municipal), lo puede hacer el intendente,
el Concejo Deliberante o un elector,
fundamentalmente
dirigido a laJunta Electoral o Tribunal Electoral Municipal, debindose acompaar
el texto integro de la ordenanza.
2) Fecha del comicio: es fijado por laJunta o Tribunal Electoral Municipal
los que convocarn a la vecindad a la eleccin. La convocatoria deber contener el texto integro de la ordenanza puesta a consulta del pueblo, y los gastos
que se produzcan por tal motivo debern ser soportados por las autori,dades
municipales.
c) Mayoras: en Jo relativo a las mayoras requeridas para que el referndum sea reputado como valido, se exige la concurrencia
del electorado en un
porcentaje
mnimo determinado
(en la legislacin municipal de Crdoba,
Ro Negro, La Banda. Rawson. Chimbas -en este ltimo sin contar los votos
en blancose exige la simple mayora de votos vlidos; en Neuqun se
requiere el 45%; en la de Rosario de la Frontera el 50%; en Salta ms deI50%;
(26) BROCGl;, ob. dI. pgs.

139140.

208

GUSTAVO CASTlNEIRA

DE DIOS

en Santiago del Estero se exige una presencia de ms delSl % de electores en

el comicio -aunque
en caso de revocatoria y de referndum el voto es obligatorio_, y bajo pena de rechazarse el referndum en el caso de no lograrse
tal concurrencia
requerida; y que,de estos voten afirmativamente
ms de la
mitad de los votos vlidos emitidos).

Por lo general-siguiendo

los precedentes del derecho comparado-:-::-, se

prohibe al Departamento
Ejecutivo Municipal, el veto sobre la ordenanza
aprobada por el electorado por medio del referndum (v.gr. arto 143, Carta
Municipal de la ciudad de Metn, Prov. de Salta; arto 28 mc. "]" 2, ciudad de
Stgo. del Estero).
En las Cartas Municipales de las ciudades de Salta, Rosario de la Frontera,
Tartagal, Metn y de General Gemes, provincia de Salta (aprobadas por
leyes 6534, 6572, 6555, 6566 Y 6559, respectivamente)
se impide convocar areferndum en casos normas tributarias, presupueslarias
o de gracia, a la vez
de determinar que se facilitar a los Partidos Polticos, en forma equitativa, los
medios para que den a conocer sus posiciones (arts. 110, 138 Y 50). En estas
Cartas Municipales, el resultado electoral es vinculante para el Municipio.
3) Consulta

Popular

(29):

Ella ha sido definida como un tipo de referndum en donde tanlo la concurrencia a las urnas como el pronunciamiento
pueden o no ser obligatorios
para el pueblo, segn los casos, y sus resultados pueden o no ser vinculantes
para los Poderes del Estado.
En nuestro pas, la receptan las constituciones de Crdoba (art. 32), San
Juan (arts. 235 a 238), San Luis (arts. 97 a 100), la Constitucin de Catamarca (art.
247, inc. 3, para las cartas orgnicas municipales) y Constitucin del Neuqun.
En el mbito municipal, la receptan las Cartas Municipales de Santa Luca
(arts. 104), Rivadavia (art. 126) y ciudad de San Juan (ans. 1011102), Provincia
de San Juan, dejando prevista a la ordenanza respectiva las condiciones, modos ycasos en los que proceder; otras Cartas Municipales sanjuaninas, como
las de Chimbas (arts. 157/58) y Rawson (arts. 1011102) la mencionan confundindola con el referndum y determinando
que su resultado ser vinculante.
En el arto 91 de la Carta Orgnica Municipal de la Provincia del Chaco, se
dispone que puede convocarse a consulta no vinculante y vinculante (dispuesta por ordenanza sancionada por2/3 de los concejales). Adems, se establece que para que la consulta popular se considere valida, se requerir
que los votos emitidos hayan superado el cincuenta por ciento (50 %) de los
electores inscriptos en los registros cvicos y que se haya obtenido
el voto
afirmativo de mas del cincuenta por ciento (50 %) de los vlidamente emitidos (art. 92).

FOflMAS SEMIDIRECfAS

DE DEMOCRACIA

EN EL DERECHO

PBLICO PROVINCIAL

En 1996 se hizo una consulta por el municipio de Mar del Plata que fue
aprobado por un 54% de votantes, referido al aumento
pales para financiar obras pblicas (30).
4) Revocatoria

de impuestos

11.3. de esta obra, pgs. IBB y sigtes.

munici-

(31):

En la Constitucin Nacional no ha sido contemplada, pero s que podemos observar su implementacin

en el Derecho Pblico Provincial. Sus primeros antecedentes
los encontramos
en la Constitucin de la provincia de
Santa Fe de 1921 (art. 145), en la de Crdoba en 1923 y ms tarde, en la de
Entre Ros (32).
En las constituciones de Chubut, Misiones, Neuqun, Corrientes, San Juan,
San Luis, Catamarca, La Rioja, entre otras, se han reconocido para el rgimen
municipal el derecho. En esta ltima provincia (La Rioja) est previsto para
las autoridades provinciales tambin.
En Crdoba, existen importantes antecedentes normativos de la revocatoria en el nivel municipal y se encuentre establecido como obligatorio-en
la Constitucin
provincialla incorporacin
de la revocatoria popular de
mandatos al momento de sancionarse las cartas orgnicas municipales.
Respecto a las causales o casos que pueden motivar la revocatoria de
mandatos, podemos distinguir diversos criterios: al normas que omiten efectuar una enumeracin de las causales (Ley Orgnica Municipal de la ciudad y
de la provincia de Crdoba, de Ro Negro y de la ciudad de Santiago del
Estero), y b) aquellas enumeran causales especficas (v.gr. la ineptitud, negligencia o irregularidad en el desempeo
de sus funciones, malversacin de
fondos, falta a los deberes, mala conducta, incumplimiento
de. sus deberes y
obligaciones, incapacidad fsica o intelectual sobreviniente, etc.) como el caso
de la Provincia de Santa Fe, ylas ciudades de La Banda (Santiago del Estero),
Bariloche (Ro Negro), San Martn de los Andes (Neuqun), Entre Ros, Chirnbas y Rawson (San Juan), General Pico (Chubm), etc. En la Carta Orgnica
Municipal del Chaco se remite a las causales del Juicio Poltico.
En cuanto a los requisitos formales ms comunes, podemos indicar que
la presentaci6n
debe efectuarse por escrito -proyecto
articuladoante la
Junta o el Tribunal Electoral Municipal o el Concejo Municipal, segn los
casos, conteniendo
un relato claro y conciso de los motivos y fundamentos
en que se basa el pedido, yla determinacin
del o de los funcionarios municipales a los cuales se le solicita la revocatoria. Este Organismo determinar
si se cumplen los requisitos formales exigidos.
Al igual que en el referndum podemos sealar distintos criterios respecto al porcentaje de votantes requerido: a) relacionado con la exigencia de
(30) BROGGE,ob. cil. pg. 71.

(29) Ver Titlllo 11,Captulo n, subpunto

209

(31) Ver Ttulo !l, Captulo 11,subpunto

(32) BRO'GGE,ob. cit. pg. 145.

11,5 de este trabajo, pgs. 191 y sigtes.

210

GUSTAVO

CASTlNEIRA

DE DIOS
FORMAS SEMID1RECTASDE D[MOCRAClA ~N EL DERECHO

ciertos porcentajes tanto en la concurrencia al acto electoral como en el nmero de votos por la afirmativa; b) referirse a los votos emitidos y exigir un
porcentaje sobre ellos (legislacin municipal para Crdoba) (33).
Por su parte, las firmas requeridas varfan de un porcentaje de electores
que. oscila entre un 10% y a un 25%. As las ciudades de Crdoba (y la Ley
Municipal de la Prov. de Crdoba), Rawson, Chimbas y municipio de San
Juan (San Juan) y Carta Municipal del Chaco, se ubican en el primer caso,
mientras que en Entre Ros y La Banda (Santiago del Estero) se requiere un
20% y en las ciudades de Santiago del Estero y General Pico se exigen un 25%
de los electores empadronados.

~.,
~.

i!

'r,
'1

I,
1:

'l.

;ii

Podemos distinguir dos modalidades

diferentes de revocatoria: a) las
que exigen el porcentaje total de firmas para poder habilitar el comicio pertinente (v.gr. General Pico yChaco); b) las que dividen el procedimiento en dos
partes; primero requieren porcentajes de firmas menores para habilitar el
comienzo del mecanismo de remocin (por ejemplo deI3%), como es el caso
de la Ley Municipal de la provincia de Crdoba (art.162, leyB102). Segundo,
se habilita un libro de firmas en el Municipio (a disposicin de la poblacin)
para avalar la solicitud, otorgndose un plazo determinado para completar
los porcentajes requeridos para convocar al comicio respectivo (similar al
sistema utilizado por la mayora de los estados de los EE.UU.).
Por lo general, se exige que la peticin sea fundada y que se acompaan, en
lo posible, las pruebas correspondientes
(o que se indique su localizacin).
En la Carta Orgnica Municipal del Chaco, se exige que las firmas de los
peticonantes se encuentren certificadas (mediante certificacin de escribano
pblico, juez de paz, o autoridad policial) con aclaracin de la misma, domicilio y D.N.!. y/o equivalente de cada uno. En la ciudad de Chimbas se requiere que cada elector que firme la solicitud de revocatoria, se deba presentar
personalmente con su documento de identidad a ratificar su peticin ante la
Comisin que el Concejo Deliberante designe al efecto (art. 160).
En General Pico, conjuntamente
con la solicitud de revocatoria, se debe
ofrecer una fianza cuyo monto fijar anualmente el Concejo Deliberante y
que tendr por objeto responder por los gastos del comicio para el caso de
q~ksc rechace la revocatoria (arto 144). Por el contrario, en la Ley Municipal
de la Prov. de Crdoba, los gastos corren a cargo del Municipio, sin distincin
de resultados (art. 170, ley 8102).
El mecanismo en estudio preserva el ejercicio del Derecho de Defensa a
cuyo fin, presentado en forma el pcdido de revocatoria popular, la autoridad
receptora {luego de verificar el cumplimiento de los requisitos legales} debe
correrle vista de la presentacin y de sus fundamentos a la autoridad municipal cuya revocatoria de mandato se solicita, a fin de que en un plazo determinado (cinco das en la Ley Orgnica Municipal de Crdoba, ocho dfas en

PBLICO PROVINCIAL

211

General Pico, diez das en la de Rlo Negro, Chaco y La Banda) presente su

descargo el que ser publicado juntamente con la solicitud de revocatoria y el
decreto en el cual se convoca a elecciones, todo para conocimiento
de la
ciudadana municipal}. En caso de no efectuarse el descargo en los plazos
indicados, se prev la continuacin
del trmite de la revocatoria (Carta Org-

nica de la CIudad de Bariloche o La Banda).

Como indicramos anteriormente, algunas Cartas contemplan un siguiente paso, que consiste en la habilitacin de un libro de firmas al respecto, en
donde los ciudadanos empadronados
deben rubricar el apoyo a la revocatoria. Una vez obtenido cierto porcentaje de firmas que oscilan el 20 o 25% del
padrn (en un lapso temporal que por lo general es de 30 das), se debe
convocar a una consulta popular al efecto dentro de los 30 das siguientes
(v.gr. Art. 107 Carta Municipal de Rawson). En la ciudad de La Banda se determina que dentro de los 30 das de habilitados los libros de firmas, se debe
reunir un 30% de los electores inscriptos.
Cumplidos los pasos indicados, la autoridad de aplicacin Gunta Electoralo Tribunal Electoral Municipal) convocar a elecciones dentro de plazos
que oscilan entre quince a noventa das como mximo, en donde el electorado expresar su voluntad por el s o por el no a la destitucin del funcionario
municipal respectivo.
Se suele exigir una presencia mnima de votantes para que el acto sea
vlido (La Banda requiere un 40% al menos; la ley Municipal de la Prov. de
Crdoba y la del Chaco, la mayora absoluta; Santiago del Estero y General
Pico, el 51 %). La votacin suele ser obligatoria (v.gr. Santiago del Estero y
Crdoba). Por lo general se requiere que la remocin sea aprobada en tal
comicio por la mayora absoluta de los votantes.
Cabe sealar que es de aplicacin toda la normativa que rige las elecCiones generales, pudiendo los partidos polticos particip~r en ~l co.ntrol del
acto y, por lo tanto, entendemos
que el sufragio cs obhgatono, Siendo de
aplicacin las sanciones que prevn las leyes electorales (34).
En el supuesto de rechazo de una revocatoria, a]gun~s Cartas Org~icas
plantean que no se podr reiterar una nueva revo~a.tona .contra la m!sma
persona sino hasta haber transcurrido un trmino mnlmo tiempo (un ano en
la Ley Orgnica Municipal de Crdoba y de Santiago del Estero). En la Carta
de los municipios de Chimbas, Rawson y municipio de San Juan, se establece
que no podr iniciarse otro pedido de revocatoria contra el mismo funciona.
rio, sin importar el tiempo transcurrido.
A veces se aplica una suerte de inhabilitacin
al funcionario destit~do,
quin no puede presentarse en la eleccin que surja como consecuenCIa de
dicha revocatoria (arto 146 de Carta Municipal de Crdoba y 159 de la Ley
Municipal de la provincia homnima).

(33) BRO'GGE,ob. cit. pago 150.

(34) BROGGE,ob. dI. pg. 149.

212

FORMAS S[MIDIRECTAS

GUSTAVO CASTINEIRA DE Oros

EN R DtlUCHO PBLICO PROVINCIAL

213

Asse han previsto en la Constitucin de San Luis,de Santiago del Estero y

por la Carta Orgnica Municipal de la Munidpalidadde LaBanda (Prov.de Santiago del Estero). Tambin se ha receptado en la Municipalidad de la Ciudad de
Rosario, en donde se crea el Consejo Econmico ySocial para dicha ciudad y en
la ley Municipal de la Provincia de Crdoba (Consejo AsesorMunicipal).

En el supuesto de la Carta Orgnica de RfoNegro. se contempla la revocatoria como UIl tipo de referndum obligatorio para el caso de que el Concejo
Deliberante decidiera destituir al Intendente (no surge por iniciativa popular). En esta situacin, se debe convocar a un referndum dentro del los
15 das, debindose realizar el mismo en un plazo de 45 das (art. 47). El
rechazo del referndum de destitucin implicar la disolucin del Concejo

Deliberante (art. 50). Si se aprueba la destitucin y faltare ms de un ao de

mandaco del Intendente depuesto, se debe convocar a elecciones para dentro
de 60 das; intertanto el ejecutivo ser desempeado por el presidente del
Concejo Deliberante (art. 49).

En la Carta Municipal de San Ramn de la Nueva Orn, se determina la

creacin del Consejo Econmico Social, integrado por representantes del
comercio, in~ustria, produccin, trabajo, cultura, ciencia, centros vecinales y
el deporte (art. 103).

Creemos conveniente el hecho de mantener. ciertos limites temporales

relativos a la utilizacin de tal procedimiento destitutorio como el no permitir intentat la revocatoria hasta de transcurrido un ao de mandato o cuando
falta un perodo mnimo para finalizar dicho mandato (similar a lo establecido por las Cartas Orgnicas Municipales de la ciudad yprovincia de Crdoba,
de la ciudad de Santiago del Estero y del Chaco).

Sus representantes deben ser elegidos democrticamente por los resi.

dentes de la zona, con los principios de periodicidad de mandato y responsabilidad de los electos.
Como principales objetivos podernos citar:
1) posibilitar una ms amplia participacin, pudiendo peticionar a las
autoridades en los temas de su inters.
2) contribuir en el anlisis de la problemtica de la ciudad y en la toma
de decisiones.
3) Contribuir al mejoramiento de los servicios e implementacin de
planes por sectores.
4) Contribuir al control de la prestacin de servicios y mejoras de los
mismos en lo que respecta al sector representado.
5) Participar con derecho a voz en la formacin y estudio de la Ordenanza General Impositiva (La Banda y Santiago del Estero).
6) Promover la creacin de consorcios y cooperativas para obras de
intets vecinal y de la comunidad.

5) Participacin Sectorial (3S);

Hernndez, clasifica la participacin en el municipio en; "poltica", correspondiente a la eleccin de las autoridades, integracin de partidos polticos
locales y ejercicio de los institutos de la democracia semidirecta; "vecinal",
que se traduce en la existencia de centros o consejos vecinales; "especial",
"sectaria!", que es la posibilidad de intervencin de los distintos sectores de
la comunidad en el gobierno loca! (36).
Afirma que "... las demandas sociales requieren respuestas que muchas
veces no estn en poder de los gobernantes, lo que hace viable la consulta a
sectores de la sociedad que por su experiencia yespecialidad pueden aportar
elementos idneos para la solucin de ciertos problemas comunitarios" (37).

DE DEMOCRACIA

En el Municipio de La Banda, se contempla la creacin de las siguientes

juntas por sectores o finalidades: a) lunta de Accin Educativa, b) Junta de
Promocin de la salud, c) Junta de Promocin Econmica, Industrial y Comercial, d] Junta del sector obrero, e) Juntas de actividades juveniles, recreacin y deporte, f) Junta de actividades para la mujer (art. 125). Cada Junta
tendr una composicin de seis miembros, cinco designados por el sector
correspondiente y el sector por la Secretara municipal especfica.

La participacin sectorial se ha potenciado por medio de la instrumentacin de los llamados Consejos Econmicos y Sociales, reconocidos por algunas Cartas Municipales.
Coincidimos en que este reconocimiento de las Asociaciones intermedias, dinamizan la economa dado que estas organizaciones pueden aportar
conocimientos, experiencia y recursos tcnicos necesarios para la elaboracin
de la normativa municipal.

En la Carta Orgnica de Santiago del Estero se las contempla con el nombre de "Sociedades Intermedias" (arts. 115!117).Sus objetivos son similares a
los generales indicados y se contempla que el Departamento Ejecutivo las
reglamentar.

Adems, constituyen organizaciones intermedias, propias del pluralismo

de la democracia contempornea, que constituyen grupos de presin o de
inters, tambin existentes en los municipios (38).
(35) Ver Tftulo 11,Cap(tulo 1. subpunto

En la Ciudad de Crdoba, el Consejo Econmico Social tiene un carcter

consultivo y asesor. "Se constituye en un organismo colaborador en donde
personas destacadas de la comunidad podrn efectuar su aporte tanto al intendente como al Concejo Deliberante" (39).

N, pgs. liS y sigtes.

(36) HERNNDEZ, AmoMO MMA, ibdem.

(37) BROGGE,ob, cit. pg. 156,
(38) HEllNANDEZ, AmONIO MAR!.o" pg. 511.

(39) BROGGE,ibidem.

'~I

214

GUSTAVO CA'iTlNE1RA DE DIOS

FORMAS SEMIDIRF.CTAS DE DEMQCAAOA

EN EL DERECHO PBLICO PROVINCIAL

215

La Ley Orgnica Municipal 8102 de la Provincia de Crdoba consagr61a

panicipacin

sectorial mediante

un Consejo Asesor Municipal.

que cada

municipalidad podr crear en su mbito" como rgano de consulta yasesoramiento que exprese a las asociaciones de vecinos y entdades representativas
de diversas actividades desarrolladas en el mbito municipal. convocadas
con el propsito de asesorar y colaborar con la Municipalidad a pedido del
intendente o Concejo Deliberante. Sus opiniones no obligarn en materia
alguna a las autoridades del gobierno municipal. La proposicin "de los representantes de las actividades sectoriales corresponde a cada organizacin"
(art.I77).
,

Recientemente la Carta Orgnica Municipal de la Ciudad de Crdoba,

sancionada en 1995, y la primera de Amrica Latina como ciudad de ms de
un milln de habitantes, prescribi al respecto (40):"El Consejo Econmico y
Social de la ciudad est integrado por representantes de los distintos sectores
de la produccin yel trabajo, gremiales, profesionales, culturales, sociales y
de universidades y centros de estudio e investigacin. Tiene funciones de
consulta y asesoramiento. En el supuesto de dictamen es de consideracin
oblgatoria no vinculante. Sus miembros no perciben remuneracin alguna.
La ordenanza, a iniciativa del Departamento Ejecutivo, establecesu rgimen"
(art.149).
6) Los Centros, Juntas, Uniones, Consejos o Comisiones Vecinales:
Hernndez sostiene que en los casos anteriores, ya sea por medio de las
elecciones, de los partidos polticos o de los institutos de democracia directa,
se trataba de la participacin estrictamente poltica en el orden local. Pero
tambin existe otro tipo de participacin que es complementaria de la anterior y que apunta a los aspectos concretos, cotidianos, de la vida de los hombres (41).
Afirma tal autor que esta clase de participacin se orienta a la superacin
de .larelacin dialctica entre representacin y participacin y es la que corresponde a la democracia social, que parte del hombre "situado", en la feliz
~presin de Burdeau. Se trata, entonces, de posibilitar los canales participatlVOSde los hombres segn sus actividades y necesidades especficas, yasean
vecinales o sectoriales. El objetivo de estas instituciones no es otro que el
perfeccionar la democracia, para hacerla permanente, y no limitada solamente al ejercicio espordico del derecho del sufragio para elegir representantes (42).
En principio, las distintas Cartas Municipales que tratan el tema, parten
de reconocer la personera municipal a todos los centros que tienen Personera Jurdica, favoreciendo y fomentando la consecucin de tal personera.

(40) HERNNDIZ, AmONLO Mo.RCA, ob. d!..

(41)

HOfLNNDEZ.ANI'ONIOMARCA"

(42) HEl<NNDEZ, AmoNIO

MARIA,

ob. cit.,

pg.

515.

pg.499.

Con respecto a las funciones de las Comisiones o Centros Vecinales, estas

son variadas, pudiendo sealar como las principales, a las siguientes:
1)estimular la participacin cvica, democrtica, participativa, solidaria
y de integracin en el mbito vecinal;
2) representar al barrio o zona pertinente en trmites y/o gestiones ante
autoridades nacionales, provinciales o municipales y empresas pblicas o
privadas.
3) informar y asesorar respecto del estado y necesidad del vecindario.
4) promover el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo local;
5) proponer al gobierno municipal la realizacin de obras, servicios,
trabajos o tareas para los aspectos anteriores.
6) Prestar servicios de conformidad con las ordenanzas sancionadas.
7) Realizar gestin de control de servicios y obras, asegurando la preservacin y eficacia de las mismas.
B)Promover la formacin de consorcios y/o cooperativas para obras de
inters zonal.
En las Cartas Municipales de Rawson, Chimbas, se autoriza a las autoridades de las Comisiones Vecinales presentarse en las Sesiones del Concejo
Deliberante con derecho a voz cuando se trate de asuntos de su incumbencia.
En la Carta del municipio de La Banda, se otorga derecho a voz a los representantes de las Juntas Vecinales, en la formacin y estudio de la ordenanza
general impositiva.
En el derecho argentino est consagrada la institucin en las constituciones provinciales de Catamarea (art. 247, inc. 4);Crdoba (art. IB3,inc. 5);Jujuy
(art. 180);Neuqun (art. 197); Ro Negro (art. 240);San Juan (art. 251, ine. 10);
San Luis (art. 274); Santa Cruz (art. 145,inc. 6) y Santiago del Estero (art. 220,
inc. 17), adems de leyes y cartas orgnicas municipales, e incluso en ordenanzas sobre la materia (43).
As se receptan en las Cartas Municipales de Rawson (art. 113/11B,Comi"
siones Vecinales), Chimbas (arts. 116/21,Uniones Vecinales), Santa Luca (arts.
lOS/U, Comisiones Vecinales], Rivadavia (arts. 122/23,Asociaciones Vecinales), ciudad de San Juan (arts. 109/111) de la Provincia de San Juan; La Banda
{arts. 120/l241untas Vecinales; 125/128 Juntas Sectoriales], municipio de Santiago del Estero (arts. 115/117, Sociedades Intermedias), Provincia de Santiago del Estero. En la Municipalidad de Santiago de Lerma (Salta) se los trata en
forma genrica, tanto a las Comisiones de Vecinos como a las Sociedades
Intermedias (arts. 89/90).
En los municipios salteos (Salta, Metn, Tartagal, General Gemes, Rosario de la Frontera) se reconQcen los Centros y Consejos Vecinales. Los pri.
meros tienen las funciones generales me'ncionadas anteriormente, y participan en la eleccin de los miembros del Consejo Vecinal que vendran a conformar una suerte de Federacin de Centros Vecinales, y que representan a
los mismos ante las autoridades municipales.

ibdem.
(43)

HrNNDEZ, ANI'ONIO MARf.o" ab.

cil"

p.gs.

500150L

216

FoRlvlAS SEMIDlfUCTAS

GUSTAVO CASTIEIRA DE DIOS

La Ley Orgnica Municipal de la Ciudad de HuenosAires n 19.987, merece ser sealada por su imponancia. Estableci la divisin de la ciudad en
catorce zonas, cada una de ellas con un Consejo Vecinal integrado por nueve
vocales, electos directamente
mediante el sistema D'Hondt por los vecinos
de la zona, con dos aos de residencia inmediata anterior a la eleccin por lo

menos (art. 39)

(44).

En la Ley Municipal de la Provincia de Buenos Aires, se ha previsto la

creacin de consorcios y cooperativas, en los que pueden tener participacin
los vecinos. En especial, respecto a las cooperativas,
se ha dispuesto que el
capital de las mismas debe ser municipal y el aporte de trabajo deben efectuarlo los usuarios del servicio o de la explotacin ala cual se destine (art. 45).
En algunos casos, para servo cal de las mismas, se requiere tener una cierta
edad y antigedad como residente en la zona (21 aos en Santa Luca, 25 en
Buenos Aires, domiciliarse en la jurisdiccin territorial del Consejo Vecinal,
con una residencia inmediata anterior a la eleccin no inferior a dos aos).
En Buenos Aires, los vocales duran cuatro aos en sus funciones
reelegibles indefinidamente.
Su desempeo
es ad honorem (art. 43).

y son

El arto 44 establece como funciones del Consejo Vecinal: a) estimular la

actividad Cvica y la participacin comunitaria; b) informar y asesorar respecto del estado y necesidades del vecindario, colaborando en la formulacin de
programas de inters comunal; cl proponer al Departamento
Ejecutivo anteproyectos de obras, de servicios y trabajos que consideren necesarios para el
mejor cumplimiemo
de los planes sealados en el inciso precedente
(45).
Estas funciones no podrn ser delegadas, sin perjuicio de lo cual el Consejo deber mantener una fluida y permanente
accin y cooperacin con la
poblacin y entidades representativas
del vecindario. Al respecto, las asociaciones vecinales de amigos de calles, avenidas o barrios, sociedades de fomento, mutualidades,
cooperadoras
escolares, hogares o cooperadoras
policiales, centros culturales, deportivos o religiosos, cooperativas,
ligas de
padres y madres de familia y toda otra entidad de bien comn, podr presentar sus iniciativas ante el Consejo Vecinal al que deber considerar los planes
y anteproyectos
que les sean formulados (art. 46) (46).
Por su parte, la Carta Orgnica Municipal de]a Ciudad de Crdoba, siguiendo los lineamientos de la Constitucin
provincial, establece en el art.147: "El
Municipio reconoce, garantiza y promueve la formacin y el funcionamiento
de comisiones de vecinos para la satisfaccin de sus necesidades comunes y
el mejoramiento
de su calidad de vida, sobre la base de principios de colaboracin mutua ysolidaridad vecinal. Sus autoridades son elegidas democrticamente (47).

(44) HE~NNDEZ.Am-ONIOM,."lA,
(45) HERNNIJEZ,AmoN,oMAlIl.<,

ob. cit.. pg, 501.

ibidem.

(46) HERNNDEZ.Am-ONIO M!tlA, ob. Cil., pgs.

(47) HERNNDEZ,Am-OM() MAmJ., ibidem.

502/03.

DE DEMOCRACIA EN EL DEfUCHO

PBLICO PWVINCIAL

217

"La ordenanza establece su rgimen jurdico y los requisitos necesarios

para su funcionamiento
y garantiza su accionar pluralista con participacin en
la gestin municipal, respetando el rgimen representativo y republicano".
En la Carta Orgnica de la ciudad de Crdoba, en el proceso de descentralizacin tambin hace referencia a los organismos territoriales de gestin, en
los cuales debern intervenir las Juntas. ~e Participacin Vecinal, ,as instituidas: "En el mbito territorial de cada organismo de gestin funcionan las

Juntas de Participacin Vecinal, las que son coordinadas pare] Departamento

Ejecutivo. El Concejo Deliberante, a iniciativa exclusiVa del Depar:am.ento
Ejecutivo, diera una ordenanza especial que reglamenta su orgamzaCJn y
funcionamiento,
debiendo asegurar la participacin de los Centros Vecinales
conpersoneria" (art.155).
Son sus atribuciones:
"1) canalizar la participacin
de los habitantes de la judsdiccin a la
que pertenecen;
.
"2) proponer al Departamento
Ejecutivo las prioridades barriales, sugiriendo la realizacin de obras, la prestacin de servicios pblicos, la correccin o mejoramiento
de Jos existentes con el debido estudio de factibilidad y
costos;
"3) ser consultados para la realizacin de obras y servicios, realizados
por el sistema de contribucin por mejoras;
"4) ejecutar obras, servicios o programas con autorizacin de municipio, y conforme a la legislacin vigente".
"5) Colaborar en el control de gestin de los servicios pblicos que se
prestan en el mbito de su jurisdiccin",
"6) Ejercer los mecanismos de participacin y de opinin sobre programas, proyectos y todo otro asunto que sea de inters de los vecinos de su
jurisdiccin o que las autoridades municipales pongan en su conocimiento o
seansometidasasuconsideracin".
,',
"7) Producir un informe anual sobre lo actuado, quese eleva al Departamento Ejecutivo, garanti;>;ando su efectiva publicidad entre los vecinos" (art.
156 de la Carta Orgnica Municipal de la ciudad de Crdoba).
En la ciudad de Crdoba existe un vigoroso movimiento vecinalista, con
aproximadamente
trescientas instituciones, cuyo accionar ser trascendente
en el futuro, particularmente
por las funciones que debern desarrollarse en
la profundizacin
del proceso de descentralizacin,
tambin ordenado por la
Carta Orgnica.
7) Otras Formas de Participacin

Ciudadana:

Accin de lnconstitucionalidad:
Las Cartas Orgnicas de las Ciudades de
Salta, en su arto 114, las de los municipios de General Gemes, Tartagal,
Metn y en San Ramn de la Nueva Orn (leyes 6534, 6659, 6555, 6566 Y6571
de la provincia de Salta) contemplan
la denominada
"accin popular de ilegalidad", por el cual cualquier habitante del Municipio puede interponer ac-

218

GU5TAVO CASTINEIRA

DE DIos

cin popular directa para que se declare la ilegalidad de una norma contrara
a la Carta Municipal (arts. 52,141 Y30 respectivamente).
Sin embargo, tal derecho se ha contemplado -en los primeros casasen el Captulo de la Iniciativa Populary del Referndum, siendo, adems, que
en dichas Cartas el tema es tratado en forma demasiada ambigua e imprecisa,
desconociendo si el mismo se refiere a la facultad de realizar el planteo ante
el Concejo Deliberante o ante la Justicia provincial, aunque para Brgge, implicara la posibilidad de que un grupo de ciudadanos" ...pueda solicitar a los
jueces competentes por medio de una accin declarativa, las declaracin de
inconstitucionalidad de una norma de carcter general que sea contraria a la
Carta Orgnica de la ciudad (48).
(
"

FORMAS SEMIDIR,CTAS DE DEMOCRACIA EN EL DERfC~IO PaLlco

PROVINCIAL

219

a) Forma: para proponer la adopcin de determinadas ciertas medidas

para la satisfaccin de las necesidades vecinales, o para solicitar explicaciones e informes a las autoridades municipales sobre actuaciones polticasadministrativas. Son verbales y en un slo acto.
b) Solicitud: por ciudadanos, por entidades representativas o a instancia del Intendente.
cl Temario: cualquier aspecto referido a la temtica municipal puede
ser objeto de discusin.
d) Firmas y Plazo: la Ley Municipal de la Provincia de Crdoba indica
que el Concejo Deliberante puede reglamentar las m~dalidades pertinentes,
exigiendo un mnimo de firmas que avalen tal pedido y un plazo para la
realizacin de la audiencia desde su solicitud (no mayor de 30 das).

Por su parte, la Carta Municipal de la ciudad de Salta especifica que "/os

firmantes de una demanda manifiestamente improcedentes sern sancionados de acuerdo con la ordenanza" (art. 114), estableciendo una penalidad
inadmisible y contradictoria para un mecanismo que supone o pretende incentivar la participacin y el control popular.

Podemos mencionar como ejemplo de adopcin de esta forma de participacin a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Municipio de
Crdoba, en donde se contemplan la solicitud de las mismas para propo~~r
medidas para la satisfaccin de las necesidades de los vecinos o para reCIbir
informacin sobre actos polticos administrativos (art.I50).

La Audiencia Pblica: Hernndez afirma que "existen otros mecanismos

de participacin que, si bien no vienen a significar la toma de decisiones
sobre ciertos aspectos del actuar del gobierno municipal, constituyen una
forma de ir reduciendo la distancia que se produce entre los representantes y
los representados, de incentivar el dialogo con el electorado, no ya a travs
del sufragio, sino por medio de reuniones, mejorndose en algunos casos la
resolucin de ciertos temas" (49).

Tambin se suele utilizar este mecanismo de participacin en los Entes

Reguladores de servicios pblicos, por ejemplo .en.Ente Nacional RefFlador
de la Electricidad (ENRE)contempla este procedimiento, reglado mediante la
Resolucin n 39/94.

Estas asambleas populares pueden estar limitadas en su concurrencia

--como ocurra con el Cabildo Abierto- o ser abierta a todos los vecinos
intcresados y tiencn por objeto aunar criterios a travs de la bsqueda de
consenso, que se veplasmado-la ms de las veces- en un acuerdo transaccional (50).
Brggenos dice que en nuestro pafs esta institucin tiene acogida en la
LeyOrgnica Municipal de la Provincia de Buenos Aires, de 1938 y ms recientemente, en la Ley Orgnica de Municipio de la Provincia de Crdoba
8102(02/11/91), en donde se determina que es una forma de participacin
ciudadana y se establecen los requisitos que se deben contemplar (51).
Estas audiencias publicas pueden ser consultivas o informativas, y sus
conclusiones,vinculantes o no para los rganos del gobierno municipal. siendo que lasprincipales modalidades de dicha institucin pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:

(48) BROGGE, ob. cil. pg. 152.

(49) BOOGGE, ob. cil. pg. 153.
(50) Lo"', NtsrOOOSVhLDO, ob. cit. pg, 149.
(51) BROGGE. Ibidem.

Asamblea de Contribuyentes:
Al respecto cabe sealar la legislacin de la provincia de Buenos Aires,
que en el art. 193 de su Constitucin prev en el inc. 2 que. "todo aur~ento o
creacin de impuestos o contribuciones de mejoras, necesita ser sanclOfolado
por mayora absoluta de votos de una asamblea compuesta por I?s miembros del Concejo Deliberante y un nmero igual de mayore.s contnbuyent.es
de impuestos municipales"; y en el inc. 6: "Siempre que hubiere de co.nstruuse una obra municipal, de cualquier gnero que fuere, en la que hub~e~ende
invertirse fondos del comn, la municipalidad nombrar una comiSIn de
propietarios electores del distrito, para que la fiscalice" (52).
Asu vez, el arto93 de la LeyOrgnica Municipal de la Provincia mencionada (t.o. 1990),dispone que se debe nombrar una Asamblea de Concejales y
Mayores Contribuyentes, que estar integrada por los c.oncej~es electos y un
nmero de mayores contribuyentes equivalentc a dicho numero. Para la
eleccin de los mismos, cada grupo polftico propondr al Intendente e~doble de contribuyentes relacionados con el nmero de concejales respectivos;
de estos el Intendente elegir la misma cantidad de contribuyentes ,!-ueconcejales miembros de cada grupo poltico (art. 94 inc. 5 de la ley menCIOnada).
EstaAsamblea debe aprobar o rechazar el anteproyecto de Ordenanza del
Concejo que disponga aumentos o creacin de impuestos o cont.ribuciones.de
mejoras municipales (arto29inc. 2 de la LeyOrgnicade Buenos Aires);tambin
(52) HE.NhNDI'Z, AmoNKl MARIA.ob. cil., pg. 507.

220

GUSTAVO CASTIEIAA

DE DIOS

FORMAS 5EMID1R.ECTAS DE DEMOCRACIA

EN EL DERECHO

PBLICO PROVINCIAL

221

se debe aprobar la Ordenanza de contratacin de emprstitos (art. 46 de dicha

norma).

Comisiones Honorarias;
En el inc. 5 del art. 200 de la Constitucin de la provincia de Mendoza se
prescribe como atribuciones inherentes a las municipalidades: "Nombrar en
los diferentes distritos ms poblados de cada municipio. comisiones honorarias para desempefiar las funciones que les sean encomendadas por el Concejo yla intendencia"

(53).

Es menester citar la ejecucin de obras por consorcios o cooperativas de

vecinos prevista en normativa comunal de las provincias de Mendoza, San
Luis, Tucumn y Buenos Aires.

Elvoluntariado:
Es el mecanismo de participacin por la que "los vecinos pueden solicitar
ala municipalidad la realizacin de una determinada actividad de competencia e inters pblico municipal a cuyo fin aportan medios econmicos, bienes, derechos o trabajos personales".(art. 151 de la Carta de la ciudad de
Crdoba y arto 178 de la Ley Municipal de la misma provincial.
Este sistema ha tenido importante acogida en algunos estados de Jos
EE.UU. y es uno de los mecanismos de participacin que mayor adhesin
popular consigue. En efecto, el estudio, gestin y la realizacin conjunta de
obras o tareas en comunin de las autoridades del municipio con el conjunto
de los ciudadanos del lugar, obtiene un importante acercamiento entre gobernados y gobernantes, revitalizando los nexos de la represe~tacin.
Elpadrinazgo:
Es el sistema por el cual la Municipalidad encarga a los vecinos, empresas
o entidades representativas que se hagan cargo de conservar o mejorar obras
o bienes del dominio municipal (art. 152 de Crdoba).
La Banca del Pueblo
En algunos de los estados de los EE.UU. se contempla la denominada
"Banca del Pueblo", que implica el dejar un casillero en blanco en las listas
para elegir los miembros del Concejo, que podra ser llenado por los ciudadanos al momento de votar.
En nuestro pas, las Cartas Orgnicas de Pueyrredn (provincia de Buenos Aires) yde Cutral Ca (provincia del Chubut) establecieron un mecanismo
similar, permitiendo que uno de los lugares del Concejo Deliberante fuera
cubierto por algn vecino que rena las mismas condiciones para ser concejal. pero reconociendo el derecho de voz, no el de voto {54).
(53) HFJlNANoEZ.AmONlQ M.J(,o" ob. cit., pg. 508.
(54) Los.<,N~.5TOROSVAlOO, ob. ci!. pg. 15l.
~_:

III. CONCLUSiN
L Derecho Pblico Provincial
En este aspecto, reireramos nuestra apreciaci~ en cuanto a que el derecho pblico provincial es rico en ejemplo~ normatl~os, aunque no ta!,to en
experiencias concretas. Se adelant al naCIOnalno solo en cuanto a la lmple-

..
222

GUSTAVO

CASTIEIfL.\,

DE DIOS

FORMAS SEMIDllUCfAS

mentacin ~e.mporal de los mecanismos en estudio, sino en cuanto a una

mayor cla~tlclda? ~anto cuantitativa como cualitativa respecto a los tipos de
democraCia seolldlrecta y a sus requisitos y alcances.
Sin embargo. tambin se puede concluir que se han implementado
tales
indirectos (debiendo tener trmite legislat~vo)yestablecid? exce~i:os lmites-porcentajes
requeridos, temas permiH?OS, ete.-que
lmpedman a la postre la utilizacin efectiva de tales mecanIsmos, desalentando a los interesados en su ejercicio.

En la Constitucin de Ro Negro se recepta -adems

la consulta popular y el plebiscito (art. 228 inc. 4).

Por otra parte, recalcamos que la implementacin

de tales mecanismos
s~ ,a efectuado de forma eminentemente
"indirecta", priorizando la intervenClOndel estado en sus procedimientos.
En efecto, en muy pocas ocasiones se
re~eptan mecani~~os "directos", por los cuales la comunidad pueda por s
mIsma tomar deCISIOnes pOlticas vinculantes.

PROVINCIAL

223

de las nombradas-

Receptan slo la iniciativa y referndum o consulta popular: Constitucin

de Formosa, arto 183; Constitucin de Catamarca, arto 247, inc. 3); Salta (arts.
168yl72).
En el Estatuto Ciudad de Buenos Aires-1996-encontramos los institutos de la audiencia pblica; referndum. revocatoria (para funcionarios); iniciativa popular (con 1,5% de firmas, si tiene 15% de firmas y no se trata en un
ao, el intendente debe convocar a referndum.

provinciales prevn limitacioimportantes a su concrecin

gran atractivo para el electora~
decisiones populares que nos

La Iniciativa Popular suele ser--en la casi totalidad del mbito municipal

nacional (v.gr. Cartas Orgnicas Municipales de Salta, La Rioja, Crdoba, etc.)de tipo indirecta, puesto que se formula ante el Concejo Deliberante en forma
articulada, fundada y limitada por materias. Por lo general se admite tanto para
la sancin como derogacin de disposiciones del gobierno municipal (v.gr. arto
102 del Municipio de Santa Luca. San Juan). Casi todas las Cartas Orgnicas
Municipales contemplan lmites temticos (ej. impuestos, tasas, derechos, aranceles, contribuciones o cualquier otro tipo de gravamen mlUcipal) y condiciones muy gravosas para su aplicacin. Los porcentajes de firmas requeridos
varan entre un 1% (Ley Orgnica Murticipal del Chaco y en Cutral Ca, Neuqun) al 10% (ciudades de La Banda y de Santiago del Estero) del electorado.
Slo se acepta la Iniciativa como mecanismo de democracia "directa" (con sometimiento a referndum) en los casos puntuales de la Carta de la ciudad de
Crdoba, la Carta Orgnica de La Rioja. en Tartagal. en la LeyOrgnicaMunicipal de la Prov. de Crdoba. enla Carta Municipal de Metn yen la Carta Orgnica de Cutral Ca, pero con exigencias de ndices de firmas muy elevados (del
10% al 20%). En las ciudades de La Banda y en la de Santiago del Estero se
contempla para el caso que la Iniciativa fuera desestimada por el Concejo
Deliberante o que el Departamento Ejecutivo la vetara, pero con una exigencia
del 25% de adhesiones de los electores empadronados.

~n ~uanto a los mecanismos reconocidos, resumiremos las normativas

provincIales (entre los que incluimos a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires):
2. Orden Municipal
~I .origen histrico y el mayor desarrollo de las formas de democracia
sernldlrecta se.l?roduce en ~l mbito municipal (comunidades pequeas o de
escasa poblaclOn), dada la.Inmediatez existente entre gobernantes y gobernadas llegando a abarcar, meluso, a los extranjeros.
.; Como indicramos. anteriormente,
numerosos textos constitucionales
rc.co~ocen tales mec,a~lsmos en el mbito municipal, llegando incluso a restongl~ su .uso a este U~llC~contexto poltico. As se ha plasmado en los textos
constltuclOn~les proVInCiales tal reconocimiento
(Constitucin de Neuqun
a~. 191; Sa~tlago del ~stero, arto 220 ap. 6; Catamarca, arto 251; Jujuy, arto 187:
R!o Negro: arto 237; Cordaba, art. 183; Tierra del Fuego, art. 175, inc. 6; Misiones, arto 164; Buenos Aires, art. 191, inc. 2).
Contemplan estos mecanismos slo para el mbito municipal: Salta y
San]uan (para el ~aso de I.aconsulta popular), Entre Ros (Iniciativa, referndum y revocatorIa), Cornentes (iguales mecanismos que Jos mencionados
en el caso anterior), F.orm~sa (para el supuesto de Iniciativa popular), Crdoba (para la revocatona), CIUdad de Buenos Aires (para el Plebiscito).
Su reconocimiento
es m.s amplio en el nivel municipal
ya sea en cuanto a su extensIn como en su variedad.

PBLICO

de Crdoba, (ans. 183 incs. 4 y 184); Corrientes (art. 170); Chaco (art. 2); Chubut (art. 22); Entre Ros (art. 193); Misiones (art. 165); Neuqun (arts. 198);
Santiago del Estero (arts. 220); Ro Negro (arts. 228 inc. 4, an. 229 inc. 2 y 238
inc.!); San]uan (art. 251, inc.11); San Luis (arts. 97, 258, inc.16, y275); Tierra
del Fuego (ans. 207 in fine y209). En la constitucin de Salta se reconoce el
derecho de Iniciativa popular (art. 58).

f?rmas con caracteres meramente

De s~n:i1ar manera, ~arias constituciones

nes tcmatlcas que constltuyen impedimentos
puesto que retacean tpicos que suelen ser de
do, en una suerte de d.esconfianza hacia las
resulta rayana en lo antldemocrtico.

DE DEMOCRACI .FN EL DER.ECHO

El Referndum,
utilizado comnmente
en el mbito municipal suele ser
obligatorio (el rgano municipal debe poner a ratificacin del pueblo actos
legislativos para que sean eficaces y vlidos) o facultativo (la convocatoria al
electorado es optativa para el estado municipal). En ambos caso se pueden
convocar obligatoriamente
a los ciudadanos a sufragar o no.

que provincial,
En el primer caso, la obligatoriedad
(que puede surgir de la constitucin,
de leyes provinciales u ordenanzas municipales) tiene por objeto el mayor
control con relacin al rgano legislativo y se suele utilizar en: ordenanzas
referidas al desmembramiento,
anexin o fusin del territorio; la destitucin

Conte.mplan en forma expresa y conjunta la iniciativa, el referndum y la

revocatona (en algunos casos denominada "destitucin"), las Constituciones
t.
'

224

GUSTAVO

CASTINEIRA

DE DIOS

Los CON$EIOS ECONOMICO-SOCIALES

EN EL DERECHO rUBLlCO rROVINCIAL..

225

del Intendente; las que tengan origen ene! derecho de iniciativa y que hayan
sido presentadas por un 20% del electorado, y que no hayan sido tratadas por
el Concejo Deliberante o hayan sido vetadas por el Departamento
Ejecutivo;
las enmiendas a la Carta Orgnica; cuando se trate de otorgar concesiones de
servicios pbllcos por ms de cinco aos.
En los referndum
facultativos, la convocatoria
puede
siones del Departamento
Ejecutivo, el Concejo Deliberante

resultar de decio de un grupo de

CApiTULO

electores que representen un porcentaje del padr6n electoral municipal yse

utiliza en temas referidos a la desafectacin de bienes del dominio pblico o
los concedan a participacin
a instituciones
privadas o pblicas
mismos; aspectos relacionados
con obras pblicas, etc.

Los

CONSEJOS ECONOMlCO-SOClALES
EN EL DERECHO PBLICO PROVLNClAL
.
UN CAPTULO NEOCORPORATIVISTA EN lAS PROVINCIAS?

sobre los

La revocatoria se encuentra contemplada en numerosas Cartas Municipales,

sin enumerar causales especficas, o determinando
expresamente las mismas
[v.gr.laineptitud, negligencia o irregularidad en el desempeo de sus funciones,
malversacin de fondos, falta a los deberes, mala conducta, incumplimiento
de
sus deberes y obligaciones, incapacidad ffsica o intelectual sobreviniente, etc.).
Por lo general, se exige que la peticin sea fundada y que se acompaan,
en lo
posible, las pruebas correspondientes
(o que se indique su localizacin).

JUAN FERNANDO

I
I
j'

,j

SEGOVIA

Sumario,!.
EMPIAZAMIENTO
HiSTRICO-CONSTITUCIONAL
y SIGNIFICADO ECONMICO.POLfTICO
DEL CONSEJAUSMO. A. Origen. B. Finalidades.
11.CONSEJALISMO, PLURALlSMO y NEOCORPORATIVISMO. A. Crisis de I.a ~epresenlaci6n
democrtica.
B. Pluralismo y ncocorporativismo.
C. COnsClahsmo. - 11I. PROYECCiN NACIONAL DE LOS CONSEJOS. IV. IAS PROVIN.
CiAS y LOS CONSEJOS. A. Anlisis comparalivo.
B. Caracterizaci6n. ~ V. CONCLUSIONES.

Se emplean dos modalidades diferentes de revocatoria: a) las que exigen el

porcentaje total de firmas para poder habilitar el comicio pertinente, b) las que
dividen el procedimiento
en dos partes; primero requieren porcentajes de firmas menores para habiHtar el comienzo del mecanismo
de remocin (por
ejemplo del 3%), Segundo, se habilita un libro de firmas en el Municipio (a
disposicin de la poblacin) para avalar la solicitud, otorgndose
un plazo
determinado para completar los porcentajes requeridos para convocar al comicio respectivo (similar al sistema utilizado por la mayora de los estados de
los EE.UU.). Normalmente
se exige que las firmas de los peticionantes
se encuentren certificadas (por escribano pblico, juez de paz, o autoridad policial)
con aclaracin de la misma, domicilio yD.N.l. yl o equivalente de cada uno.

IX

Hace diez aos, escrib un captulo sobre los Consejos Econmicos y

Sociales receptados en el constitudonalismo
de las provincias argentinas (1).
Al solicitarme una colaboracin
sobre el mismo tema para este tratado, he
relefdo lo escrito en 1993 y decidido conservarlo en lo fundamental, pues mi
criterio valorarivo no ha cambiado sustancialmente,
del mismo modo que el
orden expositivo en aquel momento me parece an til. Sin embargo, lo he
actualizado, teniendo en cuenta las nuevas constituciones
y las reformadas
en esta ltima dcada. He agregado, cuando lo he crerdo conveniente, nuevas
observaciones
y referencias bibliogrficas, para dar mayor sentido y coherencia al marco terico del trabajo.

El mecanismo
preserva el ejercicio del Derecho de Defensa a cuyo fin,
presentado en forma el pedido de revocatoria popular, la autoridad receptora
(luego de verificar el cumplimiento
de los requisitos legales) correrle vista de
la presentacin
y de sus fundamentos
a la autoridad municipal cuya revocatoria de mandato se solicita, a fin de que en un plazo determinado
efecte sus
descargos o defensas, las que sern publicadas juntamente
con la solicitud
de revocatoria y el decreto en el cual se convoca a elecciones (en plazos que
oscilan entre quince a noventa das como mximo).

Entre aquel texto y el que hoy se publica, tuve la oportunidad

de comprobar la validez de las categoras analticas emplead~s (plural.ismo, ~e.ocorporatiyismo,
consejalismo)
al estudiar los modos de mtegraCln polmca d.e
la soCiedad contempornea,
con particular referencia a la sociedad argentina (2). Ciertos elementos de este examen ha sido provechosos para la elaboracin de este trabajo.

Adems de los mecanismos

indicados en el mbito municipal argentino,
se contemplan tipos de participacin
sectorial (Consejos Econmicos y Sociales) y vecinal (Comisiones o Centros Vecinales), adems de otras formas
de participacin ciudadana (accin de inconstitucionalidad,
audiencia pblica, asamblea de contribuyentes,
comisiones honorarias, voluntariado, padrinazgo, etc.) que enriquecen la vida pblica local ala vez de establecer canales
adecuados para incentivar y canalizar la participacin poltica.

(1) SEGOVIA,
JUANFE~NANOO,
"Los Consejos econmico-sociales en el derecho pblw provincial ~UIl captulo neocorporativisra
elllas prOvincias?~",
en PI'.REZ.GlJIlHOU,
DARDOy otros,
"Derecho pblko provincial'", t. lIJ, DepaIma, Buenos Aires, 1990, pags. 315-345.
(2) SEGOVl.',
UN< FE"N~NDO,
~Los modelos de ;nlegradn polfrjca en la sodedad comemp~ra" Revista de la UniVersidad de Mendoza, 18 (2000), pgs. 15-49. Reproduce la comumca~i~n 'expuesta en el Segundo Congreso Nacional de Ciencia Politica. organizado por la SAAP,
en Noviembre de 1995.

226

lUAN

FHtNANDO

Los CONSEJOS ECQNMlm-SOClAlES

SEGOVIA

I. EMPLA7..AMIRNTO HISTRICO-CONSTITUCIONAL
CO-poLtnco
DEL CONSEIAUSMO

y SIGNIFICADO

ECONMI-

Ha sealado bien Prez Guilhou, que una de las caractersticas singulares

de I,ossistemas polfticos de las provinclas est en la previsin, a nivel constitUCIOnal,de la participacin de los grupos intermedios, con la modalidad
especfica de los Consejos Econmicos y Sociales (3). As, la democracia
participativa que tales textos invocan (4),responde a una raz social, que ve al
hombre no como individuo, sino como ser social integrado en diversas asoc~aciones (5),Laparticipa.cin de entidades intermedias en organismos espeCificas que receptan ese Impulso hacia la integracin socio-poltica, parece
ser, desde el punto de vista poltico, el fundamento y la razn de ser de los
Consejos Econmicos y Sociales. Sin embargo, el origen y la historia de estas
instituciones exceden las finalidades de ndole poltica (participacin comunitaria y/o representacin de intereses no partidarios). Se impone, para poder
comprender el significado de los Consejos Econmicos y Sociales, remontarnos brevemente a su emplazamiento histrico-constitucional y luego preguntarnos por su significado.
A Origen
Debido a su origen, es decir, al momento histrico en el que se surgieron,
los Consejos Econmicos y Sociales responden a los impulsos propios del
constitucionalismo social (G). No resulta extrao que los primeros intentos
de constituir entes al estilo de los Consejos se produjera en la Francia de fines
de~siglo XIX.En efec.to,de acuerdo a los antecedentes histricos (7), en 1894
se Illstaur en FranCla un organismo asesor del ministro de Comercio con el
nombre de Consejo Superior del Trabajo, que tuvo gran influencia en la formulacin de la legislacin socio-laboral de la poca.
Sin embargo, casi siempre se recuerda como primer hito en la evolucin
del consejalismo el Consejo Econmico Provisional del Reich, instituido en
1920, como organismo consultivo con representacin de las organizaciones
obreras y patronales. La Constitucin de Weimar (8), sancionada el ao an(3) Cf.: PB!E:GenUlou, nAROO,"Fonna de gobierno y sistema poltico", en PtREzGUIUlOll,DARO!)
pblico provindal", 1. 1, Depalma, Buenos Aires, 1990, pgs. 311-312.
. (4) Cf.: C&O:RON,RAL
ENOC,"Parr;dpadnpolftica",
en PRUGUIUlOUyotros, "Derecho po
bIleo provinCial, Cl!., L pgs. 525 y sigtes.
(5) Cf.: PREZGUllHOll,0""00, "Sujetos y fuerzas participantes en la fonnadn de la ley",
en PRU GUlLHOVy otros, "Derecho pblico provincial".
t. ]J, Depalma, Buenos Aires, 1991,
pgs. 130-131.
y otros, "Derecho

(6) Cf.: SEOOVIlo./UAN

FERNANDO,
"Nuevas tendencias en el constitucionalismo,
La evolucin
del der.echo constitucional y el cons\tucionaJsmo provincial". "n P~I'E~G\J!lHOl/y otros, "Derecho publICO provincial"", cil. t. 1, pgs. 112-116. Y, en el volumen I de este Tratado "El nuevo
constitucionalismo.
Sobre la evolucin y crisis del derecho constitucional",
'
(7) Cf.:HEIlRERA,
ENIUQUE,
"LosConsejoseconmicosysodaies",
EUdeba, BuanosAJres, 1!l72,
pg. 15 Y slgtes. Para los anlecedemcs normativos, vase VANACWCHA
BE.lLVEIl,
FRANCISCO
lOS
"Estudio sobre el desarrollo por iey ordinaria de! artCl/lo i31 del texto constiruCOntl1", Pres~
dencia del Gobierno, Madrid, I!lBO, pgs. 35-98.
(8) No haba una referencia direcra a los consejos, pero el arfculo l65 de la Constitucin
d, la Primera Repblica (o de Wcmar), dejaba abierta la puerta a su instrumcnlacin,
pues

,~,

l',

EN EL DER.ECHO PBLICO PROVINCIAL .

227

rerior, fue uno de los modelos tericos del constitucionalismo venidero, a

pesar de que sus instituciones de avanzada no pudieron desarrollarse aca~
badamente y plasmarse en realizaciones fructferas en virtud de las dificultades econmicas, polticas y sociales de la Alemania. No obstante el antecedente alemn, los Consejos Econmicos y Sociales no alcanzan rango
constitucional hasta la Constitucin de la IVRepblica francesa. Esta Constitucin no cre el Consejo sino que se limit a darle jerarqua constitucional, ya que exista por ley de enero de 1925. La Constitucin de la VRepblica francesa (l958) mantuvo al Consejo Econmico y Social como organismo consultivo tanto del Parlamento como del Gobierno (9), Paralelamente,
la Constitucln italiana de 1947 previlaconformadn
de un Consejo Nacional de la Economa y del Trabajo, el que recin se organiz en-enero de
1957 (10),

Como veremos oportunamente, Argentina no qued a la saga de estos

proyectos, y desde la dcada de 1940 avanz en diversas modalidades de
instrumentacin. Hoy, a pesar de los cambios operados en las sociedades
-cada vez ms complejas- y de los resultados poco auspiciosos de los consejos en general, stos siguen siendo muy populares.
B.Finalidades
De acuerdo a los propsitos que se tuvieron al constituirlos, la finalidad
dellos Consejos Econmicos y Sociales est ntimamente ligada a los fundamentos esgrimidos a su favor. Estos han sido de dos tipo: polticos y econmicos.
1- Enprimer lugar, desde una perspectiva estrictamente polftica, los Consejos Econmicos y Sociales constituyen una de las modalidades de institucionalizacin de los grupos de presin, si bien es cierto que no se trata de un
disponfa de modo genrico: "Los obreros y empleados san llamados a colaborar en pie de
igualdad en la reglamentacin de las condiciones de salarias y de trabajo, asf como en el conJunto del desarrollo econmico de las fuerzas de produccin. Las organizaciones patronales y
obreras, y los contratos que ellas celebren, son reconocidos."
(9) Dispone el ttulo X de la Constitucin de 1958 en sus aspectos ms salientes que "El
Consejo econmico y social, a instancias del gobierno, formula su dictamen sobre los proyectos de ley, de ordenanza o de decreto y sobre las propuestas de ley que le sean sometidas.
"
lanculo 69), "El Consejo econmico y social puede ser igualmente consultado por el gobierno
sobre cualquier problema de carcler econmico o social que afecte a la Repblica o a la Comunidad_ Cualquier plan o prayeclo de ley programtica de carcter econmica o social le es
sometido para diclamen" (anfculo 70). "Una ley orgnica fijar la composicin del Consejo
econmico y social ylas normas de su funcionamiento'.
(articulo 71). Cl., para eSle antecedente, lo que dice PADillA,MIGUElM. (h.), "EJ Cons,jo Econmico ySociaJ de 1repblie frilIJces",
LA LEY, 144-1049-1053.
{lO} No obstante los antecedentes anteriores, la singularidad del caso italiano es que la
propia Consltuci6n dispone que eSle 6rgano colegiado, con funciones de consulta al Parla.
mento y al Gobierno y con iniciativa legislativa en su materia, se compondr de "expertos y de
representantes
de las categoras productoras, en tal medida que tenga en cuenta su imporrancia numrica y cualitativa" (articulo 99). Las innovaciones estn, principalmente,
en la
representacin no paritaria y en la apertura del Consejo a los tcnicos o expenos.

228

1,
1

JUAN

FER.NANDD

SEGOVIA

instrumento tcnico excluyente (11).Frente a los naturalmente estrechos canales de representacin y participacin del Estado en el constitucionalismo
clsico o liberal-los

partidos polticos y (os clubes con fines electorales-,

Los CONSEjOS ECONOMICO-SOClAlES

[N El DERECHO PBLICO PROVINCIAL.

229

ble competencia entre el consejo y los rganos legislativos, que apunta a

definir la ineficacia ulterior de los Consejos o de los Parlamentos, segn los
casos (lS).

se comenz a advenir que en un sistema democrtico, dejando a salvo las

elecciones del personal poltico, en el proceso del acto de poder (o de deci-

,,

sin poltica) podan abrirse canales de participacin colectiva indirectos,

variables segn la complejidad y la dimensin del problema, los intereses
comprometidos, los momentos o etapas en los que se interviene, etc. No hay
en estas propuestas solamente una preocupacin por hacer ms participativa
la democracia {12};se agrega. tambin. un reconocimiento de la dimensin
social de la participacin. pues esta debe ser erigida a partir de las diferencias
humanas y reflejar la diversidad de intereses que existen en toda sociedad.
"Una buena representacin de la nacin -escribe Jouvenel-, debe, pues,
representarla en su diversidad" (13).
Si bien la representacin de intereses por medio de los Consejos Econmicos y Sociales se ha considerado hasta ahora cabalmente compatible con
la representacin poltica (partidaria) de la democracia liberal-en tanto que
solucin intermedia entre el corporativismo y el government bycommittee.
(14)- no puede dejar de sealarse cierta incongruencia que surge de la posi-

n 1) Sobre

ji,

1;

"

-ru

el particular, remitimos a la siguiente bibliografa especmea: KI.ilusVONBEYM~.

"Los
en la democracia", tr. P. H, de Fontenla, Ed. de Belgrano, Buenos Aires. 1986,
pgs. 279-310, DECEuS.JACQUEUNE
B. "l.os grupos depresin en las democracias cOlllemporneas.,
Tecnos, Madrid. 1963, passim; DP.lflNODeP~L.ACIOS.
M~R(.;.,"La insritucionalizacin
del pluralismo
su;joeconmico
anivel parlamenrario".
en Autores Varios. "Constitucin y grupos de presin en
Amrica hllina", UNAM, M~xico. 1977, pgs. 61"84; DEESTE""''',JORGE,
"La represenlacin
de intereSeS y su institucionalizaCIn:
los diferentes modeios existenres", Revista de Estudios Polftic:os.
155 (septiembre-octubre
1967). Madnd, pgs. 51-74; G~"clA PElAYO.M~NUPJ
. "Las organiZllcio.
nes de interes<:s y teora constitucional",
en Autores Varios, "Constilucin
... ", cit., pgs. 9-32;
LoP.WENSUIN.
KARl.'Teora de la Consritucin".
2' ed .. tr. A Gallego Anabitarte. Ariel. Barcelona,
1976, pgs. 456 Ysigtes .. MEYN~,m,JEAN,"Los grupos de presn", 3' ed., Ir. M. H. Vila de Rosasy E.
1..Vila. Eudeba, BuenosAires, 1966. pa5$im. OR07.00rcNRfOUll,
Jos~nE]Es)s, "Ei poderdelosgrupos
de presin", en AUlores Varios, "Constilucin
... ", cit.. pgs, 105-133, elc.
(12) Sobre la crisis de la representacin
demoJberal hay abundante lileratura; empero.
vase la valiosa visin histrico.crtica de Awso. MIGUEL,"La represenlacin
poIftica en la edad
contempornea"
Anales de la Fundacin Francisco Elfas de Tejada. I (1995), pgs. 85.109.
Sobre la democracia participatva y sus diversos significados, vase P"'ThMAN.
c...ROl. "Participa_
fan and democratic theary~, Cambridge U.P . NewYork. 1989 (lefiida de la ideologa socialista
de la auto gestin. pero muy valiosa), PP-'''NOCK.
J. ROlANo,"Democradc politicallbeory".
Princeton U.P . Princelon: N.]., 1970, especialmente los cap. IX. X Y XI sobre el proceso de toma de
deci'siones y la participaci6n polilica (pgs. 309-(69). HWJ, D"'VlD."Modelos dedcmocracia",
tr.
T. Albero. Alianza. Madrid, 1992. 2' parle, pgs. 175 y sigtes" y Z01.o. D"'NlLO."Democracia y
complejidad.
Un enfoque realista", Ir. H. Pons. Nueva Visi6n. Buenos Aires, 1994, cap. 4.
(l3) oE JOUVENEl,
BElITAAND.
El principado,
tr. P. L6pez Mez, Ed. del Centro, Madrid.. 1974,
pg. 189. ef.: la vasta produccin deZA.""'ETTI.
Pm,l.l/IC[ sobre la participacin. especialmente: "Del
Estado liberal al Eslado de partidos. La representacin poltica", Ir. V.]. Loicono, Ediar, Buenos
Aires. 1969. "w participacin popular en el poder", Epesa. Madrid. 1977. "La 5odel~ panecipativa". 2' ed., Dno, Roma. 1982. "La sfida del duemila". 3' ed., Rusconi. Milano. 1989. En todas estas
obras, Zampetti ha insistido en que el sistema democrtico debe completar la representacin ud
slngu/i de los ciudadanos a travs de los partidos, con la representacin de eUos ud soc. en sus
grupos sociales, en una cmara parlamentaria especfica,
(14) As lo sosliene BErnp., "Los grupos de presin ... ", cit.. pg. 290. Es tambin la postura
general. salvo contadas excepciones exageradamente
individualistas
o partidistas.
grupos

de presin

2- Junto a los motivos polticos hay tambin razones de naturaleza econmica. El Propi9 nombre asignado a estos Consejos indica la prioridad de
los propsitos econmico-sociales en su creacin. A la correccin de los excesos del liberalismo econmico -objetivo liminar del constitucionalismo
social- se aade ahora, en el constitucionalismo post-industrial. la necesidad de racionalizar y concertar democrticamente la produccin y distribucin de los bienes econmicos (16). Es decir, se [rata de buscar un nuevo
modelo de gestin econmica que, por un lado, evite el imperio indomable
de intereses sectoriales que dominen al Estado, y. por el otro, [imite al todopoderoso Estado haciendo participar a los sectores de la produccin en la
conduccin y la responsabilidad de las decisiones econmicas (17),
En este sentido, la tendencia de los nuevos Consejos Econmicos y Sociales -es decir, los creados luego de la segunda postguerra- ha sido la de convertirlos en herramientas de la planificacin econmica (l8): a las facultades
consultivas o de asesoramiemo de los rganos de gobierno (Ejecutivoy Parlamento) se aade ahora la colaboracin activa de los consejos en la planificacinestatal en materia econmica, laboral ysocial Sinembargo. esto ltimo ha
sido el factor principal de su fracaso, pues los Consejos Econmicos y Sociales
han ido adquiriendo un carcter hbrido, habiendo entrado en conflicto su
naturaleza representativa con la exigencia de la capacidad tcnica indispensab~epara planificar. No es extrao, entonces, que --como en el caso italiano--,
con el afn de conservar las bondades de los consejos, se persiga instituir la
representacin sectorial junto a la presencia de especialistas.Aunque tampoco
resulta inexplicable que, dada la tensin citada, se hayan buscado canales menos formales para dar cabida a las presiones sociales y econmicas, aunndolas a la necesaria exigencia de instrumentos tcnicos elaborados.
Huelga decir que pocos institutos revelan con tanta claridad la dbil representatividad de los instrumentos representativos de la democracia libe-

(15) Simplemente
selialamos el parecer de G~"Cf.PEl.IIYO."Las organi7.aciones cil. ",
pgs. 23-4. ydeSANcHEzAGESr.l.uls, "La antilesis dei desarrollo. Constitucin, desilfTolloyplaniflcacin", LE.f'., Madrid, 1976. pg. 144.
(16) CL: cnlre otros. DAlfL,RUBE.flT
A., "PrefaciO ala democracia econ6mica", te. C. Pifia, GEl..
BuenosAires, 1990, VAN
DENDOEl,HANs,"Democraciayeconoma
debeneSlar". tr.G. Colambres.
Eudeba, Buenos Aires. 1981. cap. lll: "Negociacin". pgs. 43 y sigtes.: y HUNDRlCH.
KARlOrTo,
"Dcsarrolio econmico, conJ1iclOs sociales y libertades pOlticas". tr. E. Martfn Lpez. Euram.
rica. Madrid, 1974. cap. IV: "Desarrollo econmico y conflictos sociales". pgs. 147 y sigtes.: y
PRZEWORSK[,
ADIIM,"Democracia y mercada". tr. M. Bofill Abel. Cambridge U.P . Cambridge,
1995. especialmente cap. 11y lll.
.
(17) Este ha sido. p. e . el fundamento dado en la ley de creacin del CONES en ArgenUna:
cL: HERRERA,
"Los consejos .. ", cit . pgs. 45 y sigtes.
.
.
(18) C.: VONPOTOBSKY.
GEIW.OO,"Estudio comparalvo de Jos CO/lSejo5 EconmJco-socJa'
Jes",jA. 1963-TV,42-45. T"'AANTINO.
J"'CINTO
R., "El Consejo Econmico Social", IALEY, 143-10001003. SNCHEZ
AGfST~."La anresis ... ", cir., pgs. 35.84 Y 143 Y sigtes,

,,
230

JUAN

FER.NANDO

SEGOVIA

ral: los consejos vienen a complementar

esos mecanismos, haciendo presente una sociedad (una idea de sociedad) ausente por estar encuadrada s610 en
los partidos polticos. A la vez, los consejos dejan ver la desarticulacin
de la
sociedades liberales clsicas, constituidas sobre el individuo, el mercado y
los poderes pbHcos garantistas; ellos constituyen, al menos en teorCa, un
modo de articular la riqueza de la vida socio-econmica,
sin reducirla a las
estrechas categoras del constitucionalismo
clsico. Sin embargo. porque los
consejos no sustituyen nada sino que se agregan a lo existente, para rectificarlo parcialmente, no alcanzan a ser nunca una alternativa diferente.

1
:
~

IL

CONSEJAJ.TSMO, PLURALISMO

A. Crisis de la representacin

y NEOCORPORATIVISMO

democrtica

Como sealamos en otras oportunidades

(l9), la sociedad post-industrial (cuya contracara es el Welfare State) es constitutivamente
una sociedad
comunal o pluralista; csa configuracin
plural de la sociedad presiona activamente sobre los resortes polticos (la revolucin de los ttulos en ascenso,
en la terminologfa de Sell) en procura de satisfacer sus exigencias en una
instancia superior a la social. Supuestamente,
el rgimen poltico que se
abre a esas demandas comunales marcha hacia una democracia plena, compatible con las tendencias ideolgicas de la socialdemocracia
y el socialismo liberal (20).

;j,

La transformacin
(ideolgica, social, institucional) de las democracias
contemporneas se debe, en gran medida, al nuevo carcter de los conflictos
sociales. Si por democracia entendemos
un sistema poltico de resolucin de
los conflictos sociales por medios pacficos a travs de un procedimiento
electivo de las elites dirigentes (21), deberemos aceptar que elsistema democrtico implica, en principio, un criterio normativo de resolucin de conflictos: debe ser pacifico; y un patrn normativo y procedimental
para ello: los
conflictos se resuelven por medio de las instituciones representativas.'

,
,li

En las poliarquas o democracias

del siglo XIX y comienzos del XX, el
rgano institucionalizado
a fin de canalizar yresolver los conflictos era principalmente el congreso o parlamento
en tanto asiento de la representacin
popular. Elprocedimiento de representacin
daba por sentada la previa coro-

(19) Cf.: SEGOV1A,

JUANFERNANDO,
"Nuevas tendencias del constiwdonalismo
cit.~, t 1,pgs.
105.156: y "Los modelos de integracin poltjca, .. cil.", pgs. 18"23.
(20) Para la terminologa de Daniel Bell, tales como los conceptos de sociedad comunal y
revolucin de los ttulos en ascenso, remitimos a sus priocipales obras: "El advenimiento de
ia sociedad post.induslrial",
tr. R. Garca y E. Gallego, Alianza, Madrid, i986; y "Las contradicciones cultunlJes del cap;taJismo~, tr. N. Miguez, Alianza, Madrid, 1987.
(21) Seguimos la definicin de poliarqua propuesta por DAHL,RoaERTA., "A preface 10 democrauc theO/y'., The Universiry fChicago Press. Chicago & London, 1956, pgs. 63 y sigres.:
definicin que es desarrollada tambin en Polyarchy, parucipauo'l and opposflion, Yale U. P.,
New Haven and London, 1971. especlaJmente, pgs. 1-48.

Los CONStjOS l:CNMICo-SOClAlES

EN EL DER1CHO PBLICO PROVINCIAL ..

petencia de los partidos por el poder. Por lo tanto, el esquema

sera el expuesto en el Cuadro I.

231

bsico (22)

CUADRO 1
Esquema
pluralismo
social

-> pluralismo
de partidos

formal de resolucin de los conflictos

en la democracia liberal
->

-> represenlaci6n
poltica

elecciones
competitivas

resolucin de
conflictos

Sin embargo, el marco institucional

clsico comenz a ser desbordado
desde la segunda gran guerra a raz de una crisis de representacin
que afect
la capacidad representativa
de los partidos polticos y limit el poder para
resolver los conflictos sociales que se haba depositado en las instituciones
representativas.
No resulta extrao, entonces, que en la dcada del 1970 se
haya hecho famosa en la ciencia politica, la crtica a las democracias en razn
de su ingohemabilidad
y de la crisis de consenso (23),
EJ modelo pluralista de decisiones polticas que, segn Dahl, apunta a la
descentralizacin
de las decisiones en base a la diversidad de grupos sociales, cay en desgracia a mediados de la dcada del70 del siglo pasado. Si bien
la ciencia poltica le reconoci importancia terica, al mismo tiempo comenz a advertir nuevas modalidades
de resolucin de conflictos a las que calific con un neologismo: neocorporativismo
(24). La intromisin del Estado
como regulador de los conflictos y garante de acuerdos entre grupos, fue
imponiendo
una nueva tendencia, como se sintetiza en el Cuadro n,
CUADRO

Rectificacin del modelo demoliberal

resolucin de conflictos
->

partidos
polilicos

->

elecciones
competilivas

de

-> representacin
polflica
resolucin
de
conflictos

pluralismo
sodal
-> sociedades
intermedias

-> participacin->
no electoral

representacin
de inlereses

(22) Cf.: SECOVIA,

JUANFE."'ANDO,"Conflicto soda] y demacrada: pluralismo yneocorparaliNacional de Cuyo, ~Acfas de las Jornadas de Pensamiento Latinoamericano", Ediunc, Mendoza, 1991, pgs. 222-227.
23) La obra cJ,;,ca es el informe sobre gobemabUidad de ias democracias presentado a
la Comisin TrilateraL en 1973, por importames cuemislas polticos. Vase: CRO,JEn,M'CHEL,
HUNTlNGTON,
SAMlJEL
P. yW"TIi_"lJKI,
Jon, "Thecrisls ofdemocracy", TheTrilaleral Comisin, New
Cork, 1975. Para lecturas posleriores del problema. vase, enlre otros, BO"Bl0,NORB"TO.'.El
futt1ro de la democrada .., Ir. J.r. Fernndez Santilln, FCE, Mxico, 1960: y la obra colecliva en
honor a GERMAN',
G[N(}."Los limires de la democracia", 2 v .. Clacso, Buenos Aires, 1985.
(24) Para 10 que sigue. adems de mis trabajos "Conflicto ;odal y democrada ... ", cjt.,
pgs, 2.24-226, y "Los modelos de Integracin poJ[uca ... '., dr., pgs. 25.32, consltese: a) sobre
vismo~, Universidad

232

JUAN FERNANDO

Los CONSEJOS ECONOMICO-SOClALES

SEGOVIA

B. Pluralismo y neocorpoTativismo
El modelo pluralista tiene su origen en la visin mecanicista de la vida
politica que los tericos norteamericanos heredaron deArthur Bentley (The
process of government, 1908), continuada, entre otroS, por David Truman
(The governmental process, 1951).La poltica yelproceso de decisin poltico se conciben -aunque con matices- como un escenario o "mercado poltico autorregulado", donde los intereses de los diversos grupos compiten para
obtener decisiones que los favorezcan. Los aparatos del poder y'el Estado
mismo son considerados como un grupo ms en la competencia (aunque
con ciertas prerrogativas o ventajas) y la resolucin de los conflictos resulta
de la negociacin de presiones.
La preocupacin principal de esta escuela -en
de la integracin

de los grupos econmicos

10que toca al problema

y socialcs-

es la de demostrar

que no todo ocurre a nivel institucional o burocrtico estatal, sino que, por el
contrario, garantizando el sistema poltico la existencia de mltiples asociaciones, stas se integran naturalmente al proceso poltico. sin ser forzadas a
ello a travs de resortes formales, institucionales o estatales. Robert Dahl,
quien populariz esta teora poltica. quiso acreditar desde un comienzo que
en las democracias que merecfan el nombre de poliarquas, la igualdad poltica no consista en someterse ala voluntad omnmoda del pueblo (como en
la versin democrtico populista) ni en proteger constitucionalmente a las
minoras frente a las mayoras (segn la versin de la repblica madisoniana), sino en la existencia de una pluralidad de centros de poder dispersos
socialmente con capacidad para intervenir o competir abiertamente en la
toma de las decisiones gubernamentales (25).

pluralismo, DAHI.,RO"ERTA, "Dilemmas ofp!llra1s( demacracy", Yale U.P., New Haven & London, 1982, NICHOl.LS,
DAVla, "Three varieries of plllrali,m".
SI. Martin's Press, New Cork, 1974,
especialmente el cap. lit, pgs. 18-37; y SEGOVIA,
JUANFERNANDO,
"Aspectos ideolgicos del pluralismo social", enAutores Varios, "Elecciones, electares yelegidas", Universidad de Morn, Bue.
nos Aires, 1987, pgs. 73-89. b) sobre neo corporativismo, VONAL;I>\ANN,
UUlICH,"Partidos populares, corporativismo
y movimienlos sociales en la Repblica Federal deAlemania", Revista de
Estudios PoHticos, nUeva poca, 48 (1985), pgs. 135-145; VaNAt.EWNN,UlRICHyHE'NZE,ROlFG.,
"Del Es/ado es/amen/al al corporativismo
lbera!", Revista de Estudios Polticos, nueva poca, S (1978), pgs, 145-156, MA~ST~O,
GO"ZAlO,"Acerca deineocorp"rativismo",
Revista de Estudios Polticos, nueva poca, 48 (1985), pgs, 153.175, FE~NNOEZ
DELAMOllA,GON7.ALO,
"Neocorporalivsmo y represen/aCn",
Poltica, Santiago de Chile, 9 (1986), pgs, 9.49, OFFE,ClAUS,"Partidos polticos y movimientos
soCa!es", tr. J. Guirrez, SlStema, Madrid, 19RB, cap. V y VI,
pgs. 11 y sigtes.: el N 16 de la revista Razn Espaola, marzo-ahril1986
(con artculos de
Fernndez de la Mora, Zafra Valverde y R. Mishra, entre otros); y el N 10 de la revista Comparative Political 5tudics, 1977, que contiene la primera discusin de importancia terica sobre
neocorporallvismo.
y que diera origen a los libros de SCffMmER,P, e. y l.F.HM"RUCH,
G. (ed.),
"Trends toward corporalist
inlermediarioll", Beverly Hills, 1979. y LoKM"HUCl<,
G. y SCHMITTEH,
P. e. (ed.), "Parrerns od corporalist polcy.makng",
BeverJy HUls, 1982. Ahora se puede consultar en espaol dos obras colectivas que reproducen en buena medida los libros recientemente mencionados,
SCHM'TTER,
PH'UPPEC. y LEKM!l~lJ<;H,
GERHAI'O(coord.). "Neocorpora/ivismo
r,y 5cHMIDER,PHIUPPEc.,STRF.ECK,
WOl.FGANG
y Lm<MIIRucH,
GERKARO
(coord.), "Neocorporallvismo
11", ambos editados por Alianza. Mxico, 1992.
(25) DAHL,"A preface ... ", cit., cap, lll, pgs. 63-89.

EN EL DERECHO rauco

PROVINCIAL.

233

Aunque las elecciones del personal del gobierno estatal siguen ocupando un lugar central en el proceso democrtico del poder, Dahl insiste en que
hay que ver ms lejos y ms profundo, entendiendo las democracias como
poliarquas, en el sentido de gobierno de muchas minoras, variables en cantidad, tamao y diversidad, "cuyas preferencias influenciarn el resultado de
las decisiones gubernamentales" (26].En ltima instancia, se trata de sealar
que las decisiones de los rganos del poder son en realidad la consecuencia
o el resultado de mltiples presiones e influencias de una sociedad compleja
constituida por una pluralidad de grupos que se encuentran en relaciones
mltiples. En este sentido, "no podemos desctibir correctamente las operaciones reales de los sistemas democrticos -escribi Dahl- en trminos de
los contrastes entre mayoras y minoras. Slo podemos distinguir.grupos de
variados tipos y dimensiones, que buscan de variadas formas avanzar en sus
fines, usualmente a expensas, al menos en parte, de los otros" (27).
El modelo pluralista de decisiones polticas que, a juicio de Dahl, apunta
a la descentralizacin de las decisiones en base a la diversidad de grupos
sociales, fue primero una explicacin del funcionamiento del "hbrido" sistema poltico norteamericano (28),para luego generalizarse a otros pases bajo
el rtulo de las "poliarquas". En el libro que dedic a este tema, el propio
Dahl se percat de la importancia de los factores econmicos, de las condiciones sociales de igualdad, de Jos valores culturales y de las creencias de los
activistas polticos en la constitucin de sistemas polirquicos; y cuando en"
contr que la mayora de esos elementos se encontraban en otros pases
allende los Estados Unidos, el modelo pluralista pretendi validez casi universal (29).
El neo corporativismo, en cambio, carece de un progenitor intelectual definido, y ha resultado del anlisis sistemtico de las prctlcas negociacin
polftica y econmica de diversos pases europeos (Holanda, Austria, Alemania, etc.). En este caso, el Estado retiene su poder ltimo de decisin, al ser el
nico interlocutor vlido entre los grupos.
Si bien carece de un concepto preciso de poltica, parece revalorizar la
esfera gubernamental, el Estado, como poder de decisin en ltimainstancia
o como interlocutor vlido de los intereses de grupo. Concede, entonces, la
existencia de una separacin algo ms ntida o perceptible entre Estado y
sociedad, como condicin previa a la integracin poltica; y estudia de qu
manera la institucionalizacin o integracin se opera especificamente a nivel

(26) Jdem, pg. 133.

(27) 1dem, pg. 131.
(28) Cfr.: idem. cap. V, titulado American hybrid.
(29) Cfr.: DAHL,RO"ERTA" "PoIYdrchy", Yale U. Po,New Haven & London, 1971. El concepto
de poliarqua, pese a los intentos de Dahl por precisarlo, sigue siendo oscuro, En esta obra
caracteriza a las poliarquas como reg(menes "sustancialmente
popularizados y liberalizados,
esto es, altamente inclUSIVOSy extensamente abiertos a la disputa pblica" (dem, p. 8). Tampoco resultan satisfactorias explicaciones posteriores del propio Dah!, como las que da en su
libro "Dilemas ... ", cit .. pgs. 4-30.

234

JUAN

FERNANDO

SEGOVIA

poltico por medios no competitivos, una vez demostrada la crisis o el fracaso

de los mecanismos clsicos de la democracia liberal representativa para sintetizar decisiones polticas vlidas y legtimas.
En realidad, la preocupacin por el neocorporativismo naci del estudio
de las maneras reales de integracin de los grupos en los procesos de decisin, lo que llev al desnudamiento de las falencias de la explicacin pluralista: los grupos sociales no compiten abiertamente, antes bien tienden a
monopolizar la representacin de determinados intereses y a ponerse de
acuerdo entre ellos; el Estado o el gobierno no funciona como un grupo ms,
pues tiene una relativa autonomfa (poder de decisin propio) en virtud de la
cual aparece por sobre las contiendas de grupos, reteniendo la capacidad de
establecer mecanismos forzados de integracin de intereses para evitar o
paliar las crisis del sistema. No se tratara del viejo corporativismo estatal (de
Upo fascista, segn se califica indiscretamente) sino de un corporativismo
social compatible con los sistemas democrticos.
La competencia de los grupos queda regulada por medio de un pacto o
acuerdo corporativo (realizado a nivel de rganos especialmente institucionalizadosJ entre las entidades ms representativas de los trabajadores, de los
empresarios y el Estado mismo. Las decisiones polticas son desplazadas a
entes para estatales y los acuerdos a que se arribe sern luego ratificados por
el parlamento poltico. Los grupos aceptados al acuerdo neocorporativo tiene reconocido el monopolio de la representacin de su sector y se obligan a
renunciar a posiciones autnomas de reivindicacin, De este modo, son corresponsables de las decisiones adoptadas.
Lasdiferencias, por tanto, entre pluralismo y neocorporatlvismo, son sensibles, como ilustramos en el Cuadro III.
CUADROIII
Diferencias entre Pluralismo y Neocorporativismo
Pluralismo

Noocorporativismo

J. Nmero ihmitado de grupos

constitutivos.
2. Los grupos se forman
voluntariamente.
3. Es competitiV(), no jerrquico y
autodeterminado.
4. Los grupos no tienen
reconocimiento estatal ni controi
del Estado.
5. Los grupos no monopohzan la
representacin de su categora.

l. Cantidad limitada O especificada

de ru os.
2. Los grupos son categorizados
comoulsivarnente.
3. Es no competitiv.n, jerrquico y
diferenciado funcionalmente.
4. Se necesita licencia o
reconocimiento (no creacin) por
parte del Estado.
5. Se obselVa cierto control en la
seleccin de [os lideres y en la
articulacin de las demandas.

Fuente: Elaborado

en base a PhiJipp" Schmitter.

"Still che century of corporatism?",

Review of PoJitics, N' 36 (1), 1974, pgs. 85.131.

1
"

Los CONSEJOS cCONOMICo-SOCIALES

EN El DEfUCHO PBLICO ~ROVINCIAL __

235

Observando las prcticas polticas de negociacin especialmente econmica en diversas naciones europeas ':i de diversas regulaciones de la economa, se ha podido establecer un especie de ranking de las prcticas neocorporativas, que distingue varios subtipos (30J:los fuertes, los medios y los dbiles. Elconcepto de neocorporativisrno, como lo admiten sus tericos, aparece
rodeado de cierta vaguedad, debido a las variadas formas de asociacin y
cooperacin de los grupos con el Estado -que llegan a confundirse tambin
con las reconocidas regulaciones del mercado a travs de las polticas pblicas-, lo que es justificado debido a su isomorfismo estructural de las prcticas neocorporativistas, en palabras de Lehmbruch (31).
Da la impresin de que con esta explicacin se quiere flexibilizar al
extremo el concepto y el modelo neocorporativos, abarcando una multiplicidad de prcticas estatales que difcilmente puedan abarcarse dentro del
corporativismo social como modelo rival del pluralismo. De todas maneras, la diferencia fundamental entre ambos prototipos radicara en que el
pluralismo aparece como una prctica permanentemente en equilibrio, un
equilibrio natural, que garantiza la estabilidad del sistema; mientras que el
neocorporativismo sealara la inevitable presencia de crisis que no se resuelvenespontneamcnte sino por acuerdos con alto grado de compulsividad estatal.
En todos los casos, la tendencia hacia las instituciones y las prcticas
neocorporativas constituye un proceso histrico-social que incrementa el
marco inclusivo y regulatorio de la integracin de los grupos en niveles de
decisin polftica estatal. Laconsagracin ltima del corporativismo social es
la realizacin de un pacto paritario entre los diversos grupos admitidos al
cenculo del dilogo oficial con la intervencin del Estado que busca con ella
la finalidad ulterior de planificar las conductas futuras de las tres partes. Shonfield lo ha caracterizado de la manera que sigue: "Se juntan los principales
grupos de inters y se les sugiere efectuar una serie de arreglo~ sobre su
comportamiento futuro, que llevar los acontecimientos econmicos por el
camino deseado. Elplan indica la direccin general que los grupos de inters,
incluido el Estado en sus varios lineamientos econmicos, han acordado
seguir" (32).
Lajustificacin terica del corporativismo puede encontrarse slo cuando ese proceso de integracin culmina en el pacto social, disciplinando el
comportamiento de los grupos y del Estado, de modo de hacer posible la
aplicacin continuada de un plan econmico y social a largo plazo. Si ocurre de otro modo, es decir, si se trata de regulaciones y controles sobre las

(30) !.El-IM"BRUCH,
GERHARD,
"Introduccin:
el neocorporalivismo
en perspectiva comparada", en Schmitter, Streecl< y Lcmbruch (coord.), "Neo corporativismo rr, cit., pgs. 15-45.
_
(3l) J.El-I""'RUC",
GrnHARo,"Demacrada consodadonal, conflicto de ciases y neocorprmwvismo", en Schmitter y lcmbruch (coord.), "Neocorl'oralivismo
1", cit., pg. 80.
.
(32) eit. en SC"M"rtTE~,
PHIUPPEc.. ",Contina"l
s;gio del corporativismo?", en SchmJtter y
Lembruch (coord.), "Neocorporativismo r, dl., pgs. 44-45.

236

JUAN

FERNANOO

Los CONSEjOS [CONMICO-SOCIALES

SEGOVIA

EN EL DER.ECHO PBLICO PROVINCIAL..

237

demandas 50cioecon6micas que no alcanzan al pacto corporativo, me parece que habra que hablar de un fallido intento corporativista o de un plura-

aunque hay que reconocer que, cola prctica, se han establecido clusulas
para garantizar la intervencin de las organizaciones ms representativas

lismo rectificado por la injerencia

de cada categora

estatal en la libre competencia

de los

grupos.
En sntesis, si bien ambos sistemas han sido criticados, lo cierto es que
ninguno de los dos alcanza pureza total en la vida poltica. Antes bien. los
pases con tendenciapluralista {Estados Unidos de Norteamrica, v.gr.] han
instrumentado elementos de planificacin, de polfticas distributivas de beneficios que escapan al mercado y aplicado medidas de intervencin estatal. Es decir, marchan hacia una suerte de neopluralismo (33). Por su parte.
en los pases de prcticas neocorporativas han habido fuertes reacciones de
los terceros ajenos al pacto que sufren sus consecuencias, al tiempo que la
estabilidad de las negociaciones se ha visto comprometida por las continuas crisis econmicas que obligan a una decisin unilateral del Estado en
determinados casos. Se tratara de un neocorporativismo incompleto o condicional.
C. Consejalismo
Los Consejos Econmicos y Sociales, si bien surgen en los tiempos del
Constitucionalismo Social. reverdecen y se fortifican bajo el Constitucionalismo Post-Industrial. Hay dos hechos que certifican esta interpretacin: por
un lado, los Consejos Econmicos y Sociales de la segunda posguerra asumen nuevas atribuciones en materia de planificacin econmico-social, superando las anteriores tareas bsicamente consultivas: por el otro, es caracterstica de los nuevos Consejos Econmicos y Sociales ampliar la representacin hacia nuevos, sectores difcilmente encuadrables en las estructuras gremiales obreras o patronales (as. p. e .. es observable una tendencia a conceder un espacio a los expertos o tcnicos, los representantes de los consumidores y de los sectores de la cultura yel deporte. etc.) (34).Adems, los Consejos Econmicos y Sociales cuadran bien con la pretensin de establecer
nuevos niveles institucionales de resolucin de conflictos sociales. Por eso, la
democracia los ha incorporado dentro de sus instituciones (35),
Empero. no resulta fcil sealar a los Consejos como modalidades especficamente pluralistas o necorporativas. pues la participacin que ellos propician tiene semejanzas y diferencias con esos dos modelos. Por lo pronto,
con el pluralismo comparte, en principio, el nmero abierto de participantes,
(33) Se ha hablado de un "pluralismo organizado". para hacer referencia a la aproximacin del pluralismo a lo que hemos conceptualizado como neocorporativismo.
Vase
A~"ERT1. G'ORGIO, GOLBERT.l .URA y ACU~A.
CARLOS. "InteresesindustrialesygobemabiJidad
democrtica en la Argentina", Boletn Informativo Techint. N 235 (octubre.diciembre
1984),
Buenos Aires.
(34) Cf.: sobre el problema de la integracin de los Consejos Econmicos y Sociales. He.
rrera, "Los consejos ...", cit., pgs. 77 y sigtcs.; VON POTOBSK'/. ob. cit., pgs. 40 y sigtes.
(35)Vase: MOU"'EW, N. GUlLLEI'MO.
" Un Consejo econmico soCai?Anlisis crtico", lA LEY,
1982-A.925. YO"'lANARTE. Juuo, "La insjlUcionalizacin de los cuerpos intermedios". ED. 50-952.
1-,.

(con 10 que se produce

una reduccin

de los actores

semejante a la del neocorporativismo) (36). Aligual que en el pluralismo la

categorizacin de 105grupos no es compulsiva: estos son voluntariamente
conformados, pero, sin embargo, el gobierno suele reservarse en diversos
casos el poder de designacin.o de seleccin de los integrantes de las aso~
ciaciones representativas que integrarn los Consejos, Si a esta intervencin gubernamental se le agrega el hecho de que el modelo de los Consejos no es competitivo como el pluralismo, se encontrarn ciertas similitudes con el neocorporativismo. Ylas semejanzas entre estos dos se acentan
ms an en los casos de los Consejos con poder de decisin a nivel de
planificacin (el caso francs) o de manejo de la organizacin econmica
jurdica pblica (como el caso del Sozialoekonomischer Rar holands).
En todo caso, lo que demuestra la experiencia es que, si bien nacidos
bajo el signo de! constitucionalismo social. perduran en el de bienestar,
actuando como una va intermedia entre el pluralismo neto y las formas
neo corporativas de participacin. Por su acomodamiento a los tiempos cambiantes, los Consejos apareceran como instrumentos neocorporativos o
como instituciones tericamente eficaces para consagrar pactos de esa naturaleza (37).

IV.

PROYECCiN NACIONAL DE WS CONSEJOS

AunqueArgentina nunca ha vivido plenamente ni en el modelo pluralista

ni en el sistema del corporativismo social o neocorporativismo, sha intentado la aplicacin de los Consejos Econmicos y Sociales como un mecanismo
singular de agregacin e integracin de intereses sectoriales. Desde el viejo
Consejo Nacional de Postguerra (1944) hasta el experimento de hace unas
dcadas, el CONES, Consejo Nacional Econmico y Social (1972) (38), han
sido muchos y muy variados los proyectos y los resultados.
Como se expone en el Cuadro IV,ocho fueron los proyectos concretados.
A pesar de los pomposos y cambiantes nombres con que se los ha denominado, y ms all de la variada trascendencia que cada uno de ellos alcanz,
podemos fijar algunos rasgos comunes a todos ellos.

(36) Vase HERR"RA. "Los consejos ... ", cit., pgs. 82-83.
(37) Sobre la vigencia de los consejos en la actualidad. vase GOMA. R'CARD YSva'MTs.lOAN,
"Nuevos escenarios de integraei6n de intereses: los consejos econmicos y soales /ocaies",
Revista Espaola de lnvestigaciones Sociolgicas, 44 (1988), pgs. 79-94.
(38) Los antecedentes se citan y estudian extensamente en HERRERA. "Los consejos ..Y, cit.,
pgs. 29-62.

238

JUAN FERNANDO

Los CONSlIOS

SEGOVIA

CUADRO N
Anlisis comparativo de los Consejos Econmicos
de la Argentina (1944-1972)
Denominacin
CNP 1944

Decreto 23847
CES 1946
Decreto 2098
eNCE 1949

Decreto lB814
CNPS 1952

Decreto 4592
CEe 1953
Decreto

Inleg(acln

Fundones

Tripartita
TripanHay
bancos oficiales
Gremios y
consumidores
Gremios y
consumidores
Tripartita

~~~sorar al
objerno
Consulta en
lanificacin
~~~sorar al

y Sociales

Designacin

"
"

Mlxta(b)
Mxta(d)
GremIos (e)

de Estado)

I
,

I1

Cada sector

Asesorar al
obiemo (e)
Asesorar al PE

re

"
PE

Aseso;ar al PE y
evacuar consultas
dePE

Cada sector (O

"
"

5- De lo anterior se deriva la importancia que ha tenido el Poder Ejecutivo

en la designacin de los miembros integrantes de los Consejos. O los integrantes los designaba directamente el Poder Ejecutivo a ttulo personal, o el Poder
Ejecutivo elega a los representantes
propuestos por los organismos gremiales.

"

Referencias: CN!' = Consejo Nacional de Postguerra: CES = Consejo Econmico y Social:

CNCE = Consejo Nacional de Cooperacin Econmica: CNI'S = Consejo Naciona( de Precios
y Salario,;: CEC = Comisin Econmica Consultiva: CAHEF" Comisin Asesora Honoraria de
Economia y Finanzas: CNPA" Consejo Naciona( de Precios y Abastecimiento: CONES" Con"
sejo Nacional Econmico y Social
(a) Tena asu cargo el control yla vigilancia del cumplimiento de las nOrmaS ~obre precios
y salarios. (b) El sector empresario tena B representantes, la industria y e( comercio 4 cad .
Una, las cooperativas 3, el sector laboral 6, los periodistas 2 y se agregaban 4 profesionales
eXpertos en economa. (e) Tenia derecho a iniciativa en el marco de sus atribuciones. (d) Se
componla de 2 representantes por los productores agropecuarios, industriales, comercian.
tes, obreros y empleados, cooperativas y proveedurlas no oficiales, amas de casa, asociacio.
nes de padres de familia y tcnicos del gobierno. (e) No estaba representado el sector pblico,
pero el PE se reservaba la designacin de su presidente, vicepresidente y secretario general.
(/J Los representantes de los trabajadores y de los empresarios eran propuestos por sus orga.
nizaciones y el PE los designaba.

1- En principio, de las ocho experiencias,

cuatro fueron intentadas por
gobiernos de tacto y las cuatro restantes por gobiernos de jure. A pesar de
esta distribucin
igualitaria, siete de los ocho Consejos fueron creados por
decreto yslo uno por ley aunque no existiera Congreso en ese momento. Y,
como para acentuar la rareza de origen, el eONES, creado por el gobierno
militar en 1972, tuvo pretensiones
de subsistir durante el gobierno constitucional venidero.
2- La vida de los Consejos fue efmera y sus frutos, por lo tanto, casi inexistentes. El caso ms pattico fue el del CONES, que nunca lleg a integrarse,
por lo que virtualmente
no existi. El CNP desarroll una tarea fructfera de

"

:!

l.'

3- En la mayora de los casos fueron instituidos como instancia de consulta y asesoramiento,

y rara vez excedieron este marco de atribuciones tpicas. Sin embargo, resalta el caso del CNPS. al que se asignaron funciones de
control de precios y salarios. Igualmente, el CAHEF sum a las funciones de
asesoramiento
la de iniciativa legislativa en el campo de su competencia,
lo
que era lgico en el caso de un gobierno no constitucional.

Asesorar al PE

Fuente; Elaboracin propia.

"

informacin econmico-social.
pero dej de llenarla cuando su presidente,
el entonces coronel Pern, perdi el control del gobierno militar (39).

4- Otra nota comn es la dependencia

de los Consejos para con el Poder
Ejecutivo. En los ocho casos analizados, los Consejos funcionaron c.omo oro
ganismos de la administracin
central sin relacin de dependencia
con los
rganos legislativos.

Cada sector

;1

:1

239

"
PE

(a)

"

,1

"

PE (Secretara

EN EL DERECHO PUBLICO rPDVINCIAL.

"

obiemo
Ejecutivas

1616

CAHEF1956
Decreto 305
CNPA1957
Decreto 12032
CONES 1972
Ley 19569

Dependencia

rCONQMICO-SOClAlES

6- La composicin de los Consejos hasido variable al extremo. Podemos

sealar algunos rasgos peculiares: al en general, han sido organismos tripartitos, con intervencin
de los sectores del trabajo, de la produccin y del
Estado; rara vez el Estado se ha resistido a la participacin del sector pblico
(como en el CONES); b) la participacin de los representantes
gremiales del
trabajo y de la produccin ha sido, en principio, paritaria, es decir, con un
nmero igual de miembros por cada sector. Es una excepcin la CAHEF con
16 miembros del sector productivo y slo 4 del laboral; e) los consumidores
estuvieron representados
en dos casos (en el CES y la CNCE); en algunos
casos se ampli la representacin
a los periodistas y expertos en economa
(en la CAHEF) y an a las amas de casa y padres de familia (en el CNPS).
A mi entender, es de remarcar algunas tendencias
predominantes
en
estos casos: al el sector pblico, importante
en la economa Argentina de
postguerra, ha tenido casi siempre representacin,
pero a travs de funcionarios polticos o tcnicos
y no gremiales; en consecuencia,
esa raz ha
desnaturalizado
el sentido de su integracIn en los CES, pues se introducan
agentes del Estado en un organismo
estatal; b) los sectores obreros han
estado siempre presente, igual que los empresarios;
pero, en todos estos
casos, los problemas se originan en la determinacin
de dos aspectos esenciales: quin designa y nombra a los representantes
y qu sectores sern
integrados. En cuanto a lo ltimo, hay que remarcar que en la medida que se
empiezan a distinguir los distintos sectores productivos, se tiende necesariamente a ensanchar la representacin,
haciendo de los consejos organismos muy numerosos y, con ello, aumentando
las dificultades para llegar a un

(39) Una de sus publicaciones es realmente valiosa para la poca: Repub(ica Argentina,
Vicepresidencia de la Nacin. Consejo Nacional de Postguerra, "Ordenamiento
EcollmicoSodal"', Krat, Buenos Aires, 1945.

240

JUAN

FERNANDO

SEGOVIA

dictamen o consejo unnime o mayoritario. En cuanto ala primero. es reprochable que en la mayora de los casos el gobierno retenga el poder final de
nombrar. independientemente de que la designacin sea hecha o no por Los
grupos intervinientes. Siel problema de la representacin por sectores ofrece
inconvenientes organizativos y resolutivos, el segundo cuestiona decididamente la rcpresematividad de los miembros; e) finalmente, ha sido insignificante la intervencin de tcnicos de origen privado, como as tambin la de
sectores econmicos informales como los consumidores, las amas de casa,
los padres de familla, a los que se podran agregar las asociaciones de jubilados, los usuarios de servicios pblicos, los desocupados y otros sectores tambin interesados en el progreso econmico.
En consecuencia, ms all del fracaso de la mayora de estas experiencias,
cuya vida ha sido generalmente efmera, desde el punto de vista de la integracin de los grupos econmicos y sociales son bastantes las observaciones que
se le han hecho. En general, se puede decir, con Herrera, que de las experiencias
nacionales se desprende "una ausencia casi total de preocupacin porgarantizar la calidad representativa de los miembros del cuerpo, para asegurar por
esta va la autenticidad de sus opiniones. Este hecho, sealado con reiteracin
por algunas organizaciones gremiales, contribuy a que se cuestionase el valor
desus dictmenes, elaborados como estaban por hombres designados por el
Poder Ejecutivo con carcter de 'voceros oficiosos'" (40).
Lo que est en cuestin, entonces, es la representatividad de los Consejos. Esta ha sido la causa principal-si no se entra a cuestionar lafuncionali~
dad de estos organismos- de su escaso o nulo xito, pues si no se garantiza
]a identidad de intereses elure representante y representado, malamente podr cualquier consejo funcionar como un medio idneo de instituconaliza~
cin de Jos intereses sectoriales, parecindose ms a un somnfero aplicado
para adormecer las presiones sobre el poder poltico

Los CONSEjOS CONMICO-SOClALS

EN El OEfl.[CHO PUBLICO PROVINCIAL .

241

de Catamarca (1965) que lo consider en el mbito de la asesora del Poder

Ejecutivo (arts. 141 y 160 inc. 3), yluego por el frustrado "Consejo Asesor de
Crdoba", creado en 1969 (42). Adems, a pesar de habrselo denominado
Consejo de Planificacin (arts. 249 y 252), habr que tener en cuenta el
original antecedente que brinda la Constitucin de Neuqun, sancionada
en 1958, en la medida que ha servido de precedente a alguna nueva constitucin.
Lo dicho apunta a reforzar la pertenencia histrica de los Consejos al
constitucionaHsmo social, que en nuestro pas se recepta tardamente (43).
Sin embargo, para que los Consejos Econmicos y Sociales cobraran cierto
rango constitucional de importancia, hubo que esperar al ciclo constituyente provincial iniciado en 1986. De las nuevas consti.tuciones sanci.onadas en este periodo, once han incorporado a los Consejos entre sus dISposiciones: Buenos Aires, arto 45; Catamarca, arto 160 inc. 3; Chaco, arto 45;
Crdoba, arto 125; Formosa, arts. 86 y 152; La Pampa, arto 39; La Rioja,
art. 153;Misiones, arts. 50, 52 y60; Salta, arto75; Santa Cruz, arts. 46,71 y72;
YTierra del Fuego, art. 75. A ellas debe sumarse la Constitucin de Neuqun (arts. 249 y 252), antes mencionada (44).

Vercuadm en pg. 242.

Si nos detuvimos algn tiempo en sealar cul ha sido nuestra experiencia a nivel nacional. fue con el propsito de saber si las nuevas constituciones
provinciales han sabido superar los defectos arriba apuntados (41). Corresponde entonces que ahora entremos en el estudio de los Consejos Econmicos y Sociales en el derecho pblico de las Provincias argentinas.

V.

LAs PROVINCIAS Y LOS CONSETOS

A.Anlisis comparativo
Los Consejos Econmicos y Sociales llegan al derecho pblico de las
Provincias argentinas en la dcada del sesenta; primero, por la Constitucin
(40) Idem, pg. 37.

(41) Muy pocos recuerdan ya que en la reforma de la Constitucin Nacional de 1994 uno
de los lemas habHitados a la Convencin Consliluyente fue la introduccin de un artculo que
contemplara un Consejo Econmico y Social, pero que a pesar de los numerosos proyectos
presentados en ese sentido y de la existencia de dictmenes favorables, el plenario de la
Convencin no consider los dlCspachos.

(42) El caso de Catamarca es omitido por Herrera. quien s se refiere a la experiencia coro
dobesa ("Los consejos ... ", cit., pg. 36). Sobre el caso cordobs. ver la referencia del convencional del Barco en Provincia de Crdoba, Convencin Provincial Constituyente, Diado de sesiones de la ..., t. 2, sle, Crdoba: Argentina. 1987. pgs. 1083-1084. por donde nas interlorizamos
que lambin fue creado este Consejo a lravs de un decreto.
(43) Vase la cronologa que trazara en un trabajo incluido en este tomo; me refiero al
Capiluto "Los derechos sociales y los nuevos derechos", apartado L
(44) La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires prev tambin la formacin de ?t1
consejo de planeamiento estratgico (artculo 19), cuyas funciones na aparecen dIferenCIadas del consejo cconmico.social.

242

JUAN FERNANDO

Los CONSEJOS ECONOMICO-SOCIAl[S

SEGOVIA

CUADRO V
Los Consejos Econmicos
"'".;",',

y Sociales en las Constituciones

Provinciales

..

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Fuente: elaboracin

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propia.

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Refetenc.;as: (a) No se ha definido la funcin, slo se indica que tendr iniciativa legislatIva. (b) AsocraclOnes sindicales de trabajadores, organizaciones empresarias, colegios profesionales, instituciones de la vida econmica y social, presidido por un representante del PE.
(e) Se ubica dentro de lo, asesores de gobierno. (d) La norma constitucional es e,cueta: "La ley
crear el COnSeja Econmico y Social y determmar su composicin y fllncionamiento.
(e) Se
Ilbica en un artculo de promocin de la economa. (1)En relacin a la promocin econmica,
el artculo habla de la participacin de representantes
del Estado, entldades cooperativas,
asociaciones de productores, de profesionales, de trabajadores y organizaciones empresarias
y de crdito. (g) Est ubicado en el capftulo dedicado al PL (h) SeC!OTeSde la producci6n, del
trabajo. gremiales, profesionales
y sOcio.culturales,
(i) Representantes
de sectores de la

!.,

EN H. DERECHO rOBLlCO PROVINCiAL..

243

produccin, del trabajo. de las profesiones y emidades socio-culturales. (j) lI.eprcscntanlcs de la

produccin, el trabajo, la cultura, la ciencia y profesionales. (k) Est en el rea de asesares del
gobiemo dependientes del PE. O) La constitucin no define directamente al Consejo, pero de sus
disposiciones especflicas (an,. 50, S2 y60) se adviene la parlicipadn de seClores productivos en
la planificacin estatal y la defensa de la economa. (m) A ellos se refiere el arl. 51};y elS2 hace una
indicacin ms gennca: "lOdos los grupos sociales y econmicos". (n) El nombre constitucional
es Consejo de la Planificacin. () Tcnicos universitarios y representantes de las fuerzas vivas y
del trabajo, dc,ignados por el PE con aprobaci6n del PL (o) La consulta previa es obl'gatoria en
caso de pianes econ6mico-,ocmles,
euiturales, dentlicos y tecnol6gicos. (p) Representant"" de
la produccin, del trabajo, la cuilura, la ciencia yla tecnologia_ (q) La constitucin prev ei funcionamiemo de un Consejo Agrario Provincial (ans. 71 y 72), pero tambin auspicia la formaci6n de
comisiones aSesora, permanentes (an 46), que es de la que tratamos. (r) Las crea el Gobierno y
las municipalidades. (s) Representantes oficiales, de Jos consumidores, de los trabajadores, de la
produccin y del comercio. (l) El nombre constitucional es Consejo de la planificacin_ (u) Representantes de universidades, centros de estudio e investigacin, sectores de la produccin, del
trabajo, de las municipalidades, con asistencia tcnica del gobierno.

Tal como hicimos con la experiencia a nivel nacional,

sintetizamos las disposiciones provinciales.

en el Cuadro V
.

B. Caracterizacin
Las normas constitucionales
suelen ser escuetas, limitndose a sealar
los lineamientos bsicos de los Consejos Econmicos y Sociales. Elogiamos
este criterio constitucional, a pesar de que el articulado (mejor dicho, su redaccin) deje algunas veces mucho que desear. De los lextos estudiados,
podemos dar a los Consejos Econmicos y Sociales Provinciales las siguientes notas distintivas:
1- La Constitucin ha fijado los rasgos primarios de los Consejos, por lo
que hace falta siempre una reglamentacin. Con buen tino (y a diferencia de
la experiencia oacional), la reglamentacin de la composicin, funcionamiento y atribuciones de los Consejos deber hacerse por ley y no por decreto,
siguiendo algunas pautas que las constituciones
mismas han establecido,
especialmente en cuanto a la integracin de los Consejos. Si de parquedad se
habla, la cOllstitucin chaquea ha sido la que mejor la expresa, pues dispone que la ley crear el Consejo y nada ms.
2- Una de las hiptesis que tenamos al iniciar este trabajo hace una dcada, era que los Consejos Econmicos y Sociales podran jugar un rol similar
a una segunda cmara econmica.laboral,
habida cuenta de que es en las
Provincias donde existe una tendencia al unicameralismo de las Legislaturas.
Hace diez la hiptesis fue parcialmente desechada por dos razones: a) en
principio, porque tres de los siete casos estudiados en ese momento haban
previsto una Legislatura bicameral; y b) porque se mantena la tendencia a
constituir los Consejos Econmico Sociales como asesores del Poder Ejecutivo (45). En la actualidad, habra que rectlficar el aserto anterior, pues las
(45) Vale recordarlo dicho por el convencional cordob~s del Barco, para quicn "el Consejo
no viene a rivalJzar con los partidos, ni con los parlamentos, ni a SUSlraer nada; viene a agregar", Convencin Provincial Constituyente,
"D;ar;o de Sesiones de la ... ", cit., t. 2, pg. 1084.

244

JU"N

F[ftNANOO

Sr.GOVIA

cuatro constituciones nuevas sancionadas o reformadas en el lapso han fortalecido el carcter asesor de los consejos en un rgimen legislativo unicameraJ.
Adems, Crdoba reform su constitucin nuevamente y convirti su legislatura en unicameral, conservando" el consejo econmico social. Esto es, se puede decir que los regfmenes provinciales unicamerales son ms propensos a
incorporar un rgano asesor como los consejos econmico-sociales.
3- Empero, donde SIalcanza a concebirse al Consejo como algo novedoso es en las constituciones de Neuqun y de Tierra del Fuego, porque en ellas
se lo ha pensado como un rgano planificador dentro de un sistema unicameral (46). Tiene todas las caractersticas de un rgano fuera de la trIada
normal. pues los miembros del Consejo se designan por el Poder Ejecutivo
con acuerdo del Legislativo ya directamente (Neuqun), ya en base a las ternas propuestas porcada uno de los sectores (Tierra del Fuego). En el caso de
Tierra del Fuego se encomienda a la ley reglamentaria no nicamente establecer la competencia y atribuciones del Consejo de la Planificacin, sino
tambin "las calidades e inhabilidades de sus miembros, aSIcomo las causales y procedimientos de remocin". Si a ello se aade que no se define constitucionalmente la dependencia funcional del Consejo, se advertir c1aramen~
te su mayor parentesco con modalidades corporativas.
En Neuqun el rasgo corporativo viene acentuado porque el artculo
249 de la Constitucin dispone que "todos las entidades autrquicas, autnomas, pblicas o privadas, tendrn la obligacin de colaborar con el Consejo de planificacin en la realizacin de relevamientos o prospecciones
necesarios para determinar el potencial econmico de la Provincia". Compete adems al Consejo proponer obras productivas con fines de promocin econmica, y la Legislatura podr financiarlas -con el voto de las dos
terceras partes- cindose a las "especficamente determinadas por el Consejo de planificacin" (art. 221).
4- La dependencia funcional del Consejo para con el Poder Ejecutivo
parece que ya no es un rasgo primario de estos organismos. En principio, hay
dos constituciones en las que se sigue la tradicin nacional (La Rioja yCatamarca) (47), pero son ms las excepciones, aunque no muy claras:
al Crdoba no define la dependencia funcional, pero es la nica que lo
ha previsto en [a parte que la Constitucin asigna al Poder Legislativo;
b) Ciudad de BuenosAires, Chaco, Salta, Misiones, La Pampa, Formosa,
Neuqun y Tierra del Fuego, constituyen casos en los que la dependencia
deber ser definida por ley, ya que las respectivas Constituciones nada dicen
y uhican la normas sobre el Consejo en los capItulas relativos al ordenamiento de la economa,
(45) No cst dems decir que esras constituciones no son las nicas, plle~ se ha agregado la de Mi,iones que prev la participacin de los sectores socio-econmicos en la planificacin.
(47) Habra que agregar a la Constitucin santacruzea, pues, 311nque de un modu no
muy claro, conITala creacin de los con~ejos al gobierno, trmino las ms de las veces direrente
de la la legislacin y de la Legislatura.

Los CONSEJOS ~CON(MICO-SOClAUS

EN El DFR[CHO

rBlICO

PROVINCiAL,.

245

5- Se ha mantenido la tendenda de que los Consejos Econmicos y

Sociales sean organismos de consulta (48) (no se ha previsto una tarea
planificadora pata ellos, la que sin embargo podr disponer la ley), salvo

en el caso de las constltuciones de Misiones, Neuqun y de Tierra del Fuego; no obstante, el carcter consultivo de los Consejos presenta algunas
variantes:
a) el6rgano que puede pedir la consulta es, en principio, el Poder Ejecutivo, salvo LaPampa, Crdoba, Santa Cruz y Formosa que hablan de asesoramiento a los poderes pblicos, expresi6n muy lata que comprenderla tambin al Poder Legislativo, al Poder Judicial y las Municipalidades;
b) el carcter de la consulta es, en principio, facultativa del rgano del
que depende funcionalmente (49). salvo en la Constitucin de Salta que dispone la consulta obligatoria previa en caso de planes econ6mico-sociales,
culturales y cientfico-tecnolgicos. Es en esta virtud que el convencional
Cornejo anunci la colaboracin del Consejo de manera inmediata "con el
rol protagnico que asume el Estado en la planificacin", a la que consideraba orientadora antes que imperativa (50);
e}parece ser tambin una excepcin a la consulta facultativa la disposicin de la Constitucin de Formosa, que dispone que el Consejo ser de
Consulta "permanente" de los poderes pblicos en la materia econmica y
social;
d) en la Ciudad de Buenos Aires se le ha concedido la iniciativa legislativa, sin ms indicacin, por Jo que debe suponerse que la tendr en las materias en las cuales asesorar conforme lo disponga la leyreglamentatia;
e}el caso de Neuqun y de Tierra del Fuego -como ya resaltamos----es
nico en el derecho pblico provincial. pues slo en estas constituciones se
prev el Consejo como un organismo cuya tarea especfica es la planificacin, poniendo asu cargo la direccin y permanente actualizacin de la pla-

(48) El convencional cordobs Molinari Romero expresamente dej asentado que el Consejo tendra facultades consultivas ponlltC se ha querido "desechar cualquier tipo de crticas
u observaciones sobre semejanza alguna con los sistemas Olos modelos eOrPOratlvos.preservando lo que significa el poder de decisin en los niveles eminentemente polticos que ejer.
cen la representacin natural en el sistema democrtico". Provincia de Crdoba, Convencin
Provincial Constituyenle, .'Diario de Sesiones de la ... ", cit., t. 2, pg. 114l.
(49) El convenrional del Barco propuso en el debate qu~, siendo la naturalHa del Con.
sejo eminentemente consultiva en materia econmica y social, el Poder Ejecutivo podr
requerir su dictamen, pero "su consulta scr obligatoria en el procesnlegislanvo sobre dicha
materia; dictaminar sobre proyecros de ley con iniciativa del gobernador antes de su remi.
,i6n a laLegislatura, esta requ~r;r el dictamen cuando se hubiera omitido prcvLamentc O
el proyecto fuera iniciativa de un legislador". Afirm tambin que el proyecto de su bancada
le d~ba al Comejo "iniciativa legislativa en materia econmica saciar .. Provincia de Crdoba, Convencin Provincial Constituvente, "Diario de Sesiones de la ... '., cit.. pg. 1084. El
convencional Obregn Cano lamen"t que la consulta no fuera obligatoria ni vinClJlant~,
porque "creo que para los gobiernos populares -dijo~
tendr que ser de consulta obllgatoria". [den!. pg. 1149.
(50) Provincia de Salta. Honorable Convencin Constituyente, "IJiario de Sesiones", t. 3,
sic, Salta, 19A5,pg. 533. Advirtase que I~ubicacin del articulo sobre el Consejo Econmico
y Social estcn el punto que la Constitucin de Salta dedica a la "planificacin".

246

lUAN

FfR.NANOO

SEGOVIA

nificacin. Se aade ahora la constitucin de Misiones, que habla de "planeamientos para el desarrollo econmico, con la colaboracin de productores,
trabajadores, empresarios y consumidores".
6- La integracin de los Consejos Econ.micos y Sociales muestra una
disparidad de criterios, aunque podemos sealar algunas tendencias bsicas:
al no se ha previsto expresamente
la intervencin del sector pblico
(aunque la ley reglamentaria podda incorporarlo si cuadra con la definicin
constitucional del carcter de los miembros que lo componen), salvo en las
Comisiones asesoras de Santa Cruz, el Consejo de la Planificacin de Tierra
del Fuego y el Econmico y Social de la Ciudad de Buenos Aires. En el caso de
Salta. sin embargo, la idea del constituyente -expresada
por el convencional
Cornejo- consiste en la "absoluta prescindencia
del Estado. quien a travs
del estadista debe cumplir el protagnico
papel de conciliador
y receptor" (51);
b) las constituciones
no han garantizado el carcter paritario de las representaciones de los sectores productivos y del trabajo -a excepcin de la
de Santa Cruz-, 10 que quedar a determinar por la reglamentacin;
aunque
en este aspecto conviene sealar el carcter "obrerista" de la Constitucin de
Formosa, que privilegia la participacin del movimiento obrero (52);
c) en general, hay una tendencia a formar Consejos con amplio carcter
representativo. no exclusivamente
econmico-sociales;
en algunos casos eso
sucede expresamente
(Ciudad de Buenos Aires. La Pampa, Crdoba. Salta,
Formosa. Tierra del Fuego) y en otros implcitamente,
en virtud del carcter
genrico de ios trminos empleados por las constituciones
("sectores representativos de las reas econmico-sociales
de la comunidad", La Rioja; "organizaciones intermedias". Catamarca; "todos los grupos sociales yeconmicos". Misiones). En el particular caso de Neuqun parece haberse privilegiado
el carcter tcnico de los miembros del Consejo de Planificacin (los "tcnicos universitarios" se mencionan antes que las "fuerzas vivas ydel trabajo", en
el artculo 252); 10 mismo sucede en Tierra del Fuego, con participacin de
delegados de las universidades y centros de estudio e investigacin;
dj en principio, el Estado no interviene en la designacin de los representantes sectoriales, salvo en dos situaciones:
en Tierra del Fuego y Neuqun, la intervencin de los poderes pblicos es directa, ya que los representantes
son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Poder Legislativo, sin intervencin de los entes representados (Neuqun) o en base a las ternas propuestas por cada uno de los
sectores (Tierra de Fuego); 10 que resulta comprensible si se tiene en cuenta
la naturaleza y funciones de un organismo a cargo de la planificacin econmica provincial;'
(51) Provincia de Salta. Honorable Convencin Constituyenle, "Dar;o de Sesiones ... ".
cit.. t. 3. pg. 633.
(52) Aunque el art. 86 precede al 15Z (relativo al Consejo Econmico Social), vale la pena
lrascribirlo en abono de nUeSlra lesis: "El Estado garantizar al movimiento obrero organiza_
do de Formosa su parTicipacin mstitucional en sus distintos estamentos, as como en todo
cnte descentralizado. autrquico O autnomo, en las sociedades de economa mixta y las so.
ciedades con participacin esraral mayoritaria, cllyas formas de gobierno sern colegiadas.
mediante la designacin en eJla de sus representantes gremiales".

Los CONSEJOS [CONOMICO-SOCiAlE$

EN EL DUUCHO

PBLICO PROVINO\L..

247

en I'ormosa, la intervencin
del Estado es indirecta dedos modos:
primero, porque el Consejo se forma "mediante delegados designados por
las organizaciones
ms representativas",
lo que obligar a la reglamentacin a proceder a determinar
cul organizacin
es la ms representativa;
y
segundo, porque las organizaciones
deben contar "con personera reconocida por autoridad competente,
en la forma que determine la ley". con lo
cual el reconocimiento
pblico, legal, se transforma en un mtodo de control estatal.
No obstante, como
esta institucin por va
de injerencia del poder
riales, pues no se halla

todas las constituciones

prevn la reglamentacin
de
legislativa, la ley especfica podra establecer resortes
estatal en la designacin de los representantes
sectoexptesamente
prohibido.

En sntesis: el panorama es complejo en el derecho pblico provincial.

Los Consejos Econmicos y Sociales han adoptado modalidades tan variadas que se hace muy difcil establecer una pauta o un patrn de identidad.
Empero, podemos marcar dos tendencias;
a) por un lado, parece que las Provincias han optado en general, por
Consejos ampliamente representativos,
sin participacin estatal y de naturaleza consultiva;
b) por otro lado, las Provincias de Misiones, Neuqun y Tierra del
Fuego constituyen Consejos de carcter tcnico-representativos,
con participacin del Estado provincial y con funciones de planificacin en el rea
econmica.

VI.

CONCLUSIONES

Para poner trmino a este trabajo, queremos hacer presente algunas cuestiones crticas que rozan o hieren profundamente
el corazn de la poltica
econmico-social
montada sobre los Consejos. Dividiremos estas crticas en
dos campos: el ideolgico y el prctico.
La admisin de los Consejos Econmicos y Sociales responde, en la mayora de los casos. a necesidades prcticas y concretas de los diversos pases.
Esas prcticas son toleradas o justificadas por ideologas moderadas, no extremistas. preocupadas
por encontrar los medios adecuados a la solucin de
los problemas. antes que por aplicar. en su pureza, doctrinas o ideologas
especficas.
Por tal motivo, hay ideologas crticas, que se ponen en el extremo
interpretaciones
polticas.

de las

1- En primer trmino. un sector del liberalismo rechaza todo tipo de intervencin en el mercado econmico, sea por parte del Estado, sea por medio de
los grupos sociales. En este sector ubicamos a Friedrich Hayek, el premio
Nobel de Economfa ya fallecido, quien alcanz fama universal por su despiadada crtica de la planificacin -a la que identificaba con una polftica so-

248
cialista-

JUAN FERNANDO StGOVIA

en su Thc Road 10 Serfdom de 1944. El enemigo de Hayek es el

socialismo (yen menor medida el corporativismo) porque es una de las variantes del absolutismo estatal, del poder omnmodo del Gobierno. Por eso,
su crtica a los variados sistemas de incorporacin de tos grupos de presin
se fundamenta en el reemplazo del reparto que opera por el mercado por el
reparto que se dirige desde el poder poHtico. "Esta potenciada capacidad de
inflUencia de ciertos grupos --escribi Hayek- distorsiona an ms el reparto de rentas polticas. con lo que el proceso se aleja tambin correspondientemente de lo que cualquier concebible criterio de eficacia o justicia pudiera recomendar. Resulta de todo ello una distribucin de ingresos
cuya estructura depende fundamentalmente del poder" (53).
En consecuencia, si se quiere limitar el poder de los grupos, hay que
quitar de las manos del poder poltico las facultades de intervenir en el mercado, porque en virtud de ello pueden realizat polticas discriminatorias de
promocin de intereses sectarios. La solucin, sugiere Hayek, debe apuntar,
no a los grupos, sino al aparato del poder: hay que evitar que ste sirva de
instrumento de intereses organizados, sometindolo a una "ineluctable normativa supetior". "O, dicho de otra manera, slo por lava de la limitacin del
poder gubernamental cabe limitar el de los grupos sociales organizados. Un
sistema social basado en el supuesto de que los gobernantes pueden y deben
eliminar cuantas dificultades en el mbito social aparezcan --concluye Hayek, haciendo referencia al socialismo- debe forzosamente conducir a la
plena manipulacin por parte de los estamentos polticos de la actividad
privada" (54).
2- Tambin los socialistas radicales, con antecedentes o influencias marxistas, condenan las prcticas corporativas del capitalismo contemporneo (SS).Tal el caso de Claus Offe, quien ha realizado investigaciones sobre
la conexin del neo corporativismo con el capitalismo, acuando el concepto de capitalismo de consejos (56J. Para Offe, el programa liberal corporativista que estructura las relaciones del Estado con los grupos sociales organizados, combinando la representacin territorial con la funcional, carece
de posibilidades reales de continuidad, pues, asujuicio, "no puede garantizarse niJa duracin, ni el "precio" de ia relacin corporativista". Adems, el
criterio de los procedimientos funcionales empleados para encuadrar los
intereses sociales, carece de legitimidad universal y es slo un reflejo de las
telaciones de poder ya constituidas, es decir. "resultados deseados yesperados y criterios pragmticos de conveniencia" (57).

(531H"YEK,
FR[HlFllOlA..
"Derecho, legislacinyiibercad'", tr. L ReigAlbiol, Unin Ed., Madrid.
1982. v m, pg. 37.
(54) ldem. 111.pg. 42. Para una versin local de las criticas ideolgicas provenientes del
l,beralismo a las prclicas eorporalivas (como se las define indiscriminadamente),
ver:
BusrAMANTE,
JORGE
E., "La Repblica corporativa", Emec, Buenos Aires, 1989.
(55) Crtica que esl presente en buena parte de los tericos del neo corporativismo.
(56) OFFE,"Par/idos polflcos y nuevos movimientos sociales", cit., pg. 15l.
(57) ldem. pg. 126.

Los CONStlOS ECONOMICO-SOCIAI.E> fN FL DHUCHO PBLICO PROVINCIAL..

249

En suma, desde la perspectiva de Qffe,el modelo neocorporativo no hace

ms que cristalizar, por modalidades novedosas, los intereses de las clases
dominantes. De lo que se trata es de hacer patente el hecho de que "en comparacin con las formas de representacin territorial, se da una exclusin
social y objetiva mucho ms aguda, provocada por los criterios de poder
socioeconmico, que la que precisamente deba neutralizar el principio de
igualdad democrtica" (58).
Tngase presente, pues, que la supuesta naturaleza democrtica de los
Consejos ha sido puesta en duda ya porque distorsionan el mercado (crtica
liberal democrtica) ya porque restablecen el dominio de las clases burguesas del sistema capitalista (crtica social democrtica). Sin embargo, ms all
de las censuras ideolgicas, la prctica sistemtica de los Consejos Econmicos y Sociales ha dejado algunas dudas. Sin pretender ser originales, indicaremos las objeciones ms serias que se les ha realizado.
1- Por lo pronto, la experiencia europea (que es la ms rica) responde a
circunstancias histricas excepcionales (como ha sido la necesidad de reconstruccin econmica, social y poltica luego de la TI Guerra Mundial), a factores
sociales especialsimos (como la Holanda muy dividida social, cultural y religiosamente). O, por el contrario, tienen los Consejos Econmicos y Sociales
una raz histrica secular (como el caso de Francia). Nuestras Provincias carecen de tajes antecedentes y los Consejos parecen provenir de copias y deseos
de innovacin que rara vez responden a las necesidades locales.
Hay, adems, argumentos sociales de mucho ms peso contra los Consejos; por un lado, contamos con un sindicalismo poderoso, antagnico y/o
prebendario, que suele asumir roles redentores (59);el gremialsmo empresario, por el o[ro, ha preferido aprovechar las mieles del poder antes que
someterse a la disciplina de acuerdos y pactos neocorporativos. Los pactos
s?ci~les argentinos han sido dbiles. La experiencia de 1973, 1984Ylos aos
sIgUientes hasta el presente, prueban la escasa disciplina gremial de los sectores del trabajo y la produccin, y la poca voluntad del sectot pblico por
respetar lo acordado. Almismo tiempo, los empresarios prefieren otros conductos, no institucionalizados, para conseguir beneficios para su sector.
Sobre las bases sealadas, confiar demasiado en los Consejos Econmicos y Sociales parece un espejismo (60).
Ui8) ldem, pg. 154.

(59) Nos referimos a las expresiones del cnnvencional cordobs Torres -que recuerdan
la utopla marxista del rol redentor del proletariado-- y que dicen as: "La clase trabajadora es
el nico sector nacional que puede autnticamente liderar y ser vanguardia de la lucha por la
liberacin nacional. Somos los trabajadores, a travs de sus organizaciones sindicales. quienes podremos liberarnos de la cxplotaein y el sometimientO y con ello liberar a todo el resto
de los argentinos empeados honestamente a engrandecer el pais . Provincia de Crdoba,
Convencin Provincial Constiluyente, "Diario de Sesiones de la ... ", CIt., l. 2, pg. 1531.
(60) No compartimos. por tanto. la contlanza de los convencionales salteos, para quienes la funcin del Consejn es, "precisamente. desenvolverse como un verdadero reaseguro
conlra la erupcin de los antagonismos, procurando su disolucin". Provincia de Salla. Honorable Convencin Conslituyente, "Diario de Sesiones", t. 3. pg. 634. Ideas similares expuso

2S0

JUAN

FERNANDO

SEGOVIA

2- Sef.alemos tambin que si -a nivel nacional-la representacin

funclonal implica un privilegio sectorial en detrimento de l~ repr.esentacin
te~itorial o geogrfica (61), tal patrn puede reiterarse en el mter.lOf de las, Pr~Vlndas. Nos preguntamos
si el carcter anti-federal de los C~nseJo.s ~conomlcos.y
Sociales no implicar. para las Provincias, un dato antl-mumc.lpal. P~ra eVItarlo, cada municipio debera crear su propio consejo econmico sO~la~
(62),
con lo que la realidad poltico-institucional
scvera infestada de conscJahsmo.
3- Difcilmente
pueda evitarse el elitismo de las representaciones
sectoriales; por el contrario, Jos Consejos Econmicos y Sociales pa~ec.en acentuar
esa tendencia
(63). Como se ha sealado respecto de otras practicas neocorporativas, el cumplimiento
de acuerdos y pactos requier~ cierta separacin
entre el vrtice y la base de las asociaciones
representativas
(64), lo que se
agrava an ms si tomamos en cuenta que la actual sociedad de masas se
conforma de grupos de masa.

L"OI.

Lm

CONSEIOS ECONQMICO-SOClALES

EN El DERECHO PBLICO PR.OVINClAL.

Esta disputa parece acentuada

en organismos
como los de Nuequn y Tierra del Fuego.

ntidamente

251

planificadores,

A nuestro juicio no es conveniente

un enfrentamiento
entre los nuevos
rganos y las Legislaturas,
hasta tanto no se haga un replanteo claro de las
instituciones
polticas convenientes
para asumir las funciones de ejecucin y
control. Tngase presente que las Provincias han manifestado
el parecer del
crear los Consejos Econmicos
y Sociales como asesores de los poderes pblicos, con lo que se instrumentar
unaSllerte de Legislaturaparalela
(lo que
es ms claro todava en los consejos planificadores).
La politizacin
de estos
Consejos, ya denunciada
(66), se agravar. A nuestro juicio esto slo servir
para acrecentar el predominio
del Poder Ejecutivo provincial sin que las constituciones
locales hayan previsto el correlativo
fortalecimiento
del control
parlamentario,
o de otra ndole, sobre el Gobernador
(67).

Por otra parte, esto nos reconduce al tema de las funcione~ de los Consejos
Econmicos y Sociales, pues aunque en las Provincias predomlOe su naturaleza
consultiva, en la medida que se incremente la planificacin estatal, el carcter
representativo
de los grupos entrar en conflicto con las exigenci~s tcn!cas de
la planificacin pblica. Es decir, habra una puja entre la postulacl~ de IOte~eses sectoriales y las demandas econm!co-finlmcieras,
de aparente mdole tecnica, de las economas actuales. El problema parece no haberse planteado en
ninguna de las convenciones
constituyentes
consultadas, pues.en ellas?a predominado la idea de consejos representativos
aunque con matices tCniCOS.

5- En fin, del anlisis realizado puede derivarse la dudosa utilidad de los

Consejos Econmicos
y Sociales (68). No sirven como organismos
tcnicos
de planificacin
ni como asambleas representativas
de los sectores sociales;
carecen de funciones legislativas y acrecientan
el predominio
del PE, sin el
contrapeso
del control debido. Su hlbrida naturaleza remata en estriles frutos. Salvo, claro est, que se los piense como rivales de las Legislaturas,
en
cuyo caso sern rganos al servicio de fines no queridos, menos an en pocas como las que transita la Repblica Argentina, necesitada de prcticas republicanas,
de controles y contrapesos
(69).

4- Lo dicho arriba trae de la mano otro problema ya sealado de paso: la

integracin
de los Consejos Econmicos
y Sociales. E.n el ?~recho pbli~o
provincial no hay nada claro, segn vimos, pero parece Imphclta la tenden:la
hacia los maxi consejos, plurisectoriales,
asambleas paralelas al Poder LegISlativo local con el que disputarn
la "representatividad
de la sociedad" (65).

Quiero decir que, en momentos

crticos como los que vive el pas en los
ltimos aos, en los que el sistema institucional
ha sido impugnado
de manera general (y el Congreso ylas legislaturas
en particular),
y se ha desarmado la aparentemente
slida estructura
de representacin
partidocrtica,
resulta fundamental
retener de qu carcter conviene dotar a los Consejos. A
los debilitados poderes democrticos
les podra surgir un rival formidable en
aqullos. Sin embargo, no pasa de ser una advertencia
terica, pues la realidad nos demuestra
una similar desintegracin
de la sociedad que corre pare-

el convenclOnal cordobs Cafrerala Nores, Provincia de Crdoba, Convencin Provincial

Constilllyente, "Diario dI' Ses;ones d" la ... ", cil., t. 2, pg. 1150.
(51) 1.0 dice acenadamenlc TARANrl.~O,
'"ElCoosejo ... ". Cil., pg. 1101."
...
(52) As lo prev el articulo 152 in fine de la Constilucin de Formosa, Los mun,~clplOS
podro crcar en sus jurisdicciones organismos de anlogas funCiones y caraclerfsllcas. Tambin lo dice el ano 46 de la Consritucin de Santa Cruz.
(63) Cf.: MOLlNElll,"lUo Consejo ... ' de '".pg. 2.
'"
. .
(64) Cf.: sobre los problemas del sindicalismo en eslOStiempos, CAMPA.
R".A~~, El sllldlcJlismo en l/na sociedad en tran .formadn ", Revista de Estudios Polticoj, Madnd, N 213.
214 (Mayo-Agosto 1977). pgs. 309-328; YRIVERa
LAMAS,
JUAN,"Democracia plu:-alisca yaUtonOmia _,indicaJ'".Revista de Esludios Pollcos, Nueva Epoca. Madnd, NQ16 Uullo-Agosto 19BO),
pgs. 1I7-163.
(6S) Esta idea de que los Consejos Econmicos y Sociales son un compleme~t.o d: la
represenlacin poltica en aras de vigorizar y modernizar la democracia c~n la parllc~pa~rn
de las ms diversos seClores de la sociedad, est presente en las convenCIOneS provincIales
que hemOj podido consultar. Cf.: Provincia de Saita. Honorable Cnnven~jn Cnnstiluy.en.
te, "Diario de SeslOnes", t. 3, pgs. 632-636 (coincidencia de los convenclonale~ ~orneJo Y
Gmez Diez); Provincia de Crdoba. Convencin Provincial Constituyente, "DtarlO de Se.ione . de la ... '",cit., t. 2, pgs 1097.8 (eunvencional Calvo). pgs. 1113 y 1115 (convencional

p'" "'"

y ,1'<0' (>'~O>"Od""1
Mo"",,1 "m,,"), '"

(66) Cf.. MOUNllllJ. ",Un Consejo 'O.r", eH pg. 3.

(67) Cf.: el aguda estudia de P~RfZGUlumu, DASDO, "El Ejecutivo en las COtlStHuclone . provincia!e .. en PREZ
GUIlH011
y otros. "Derecho pibl;C[J provincial'", cit., 11.pgs. 213-244.
(68) El convencional cordobs Bertatelli, sostuvo la inutllidad y peligrosidad de los Consejos Econmicos y Sociales en base a argumentos que recuerdan los vertidos por Hayek,
resaltando las '"connOlacones corporativas y totalitarias" de estas organismos. Provincia de
Crdoba. Convencin Provlncal Constituyenle, "Diario de Sesiones de!a ... ", cit., t. 2, pgs.
1099-1102. Por ideolgico, el argumenlo es conlrovertible; de haberse formlllado desde un
ngulo prclico, hubiera sido aceplable.
(69) M anterior trabaja condu;a Can esta advertencia de Njaim: "De tal moda, que. para
concluir, podra decirse que los Consejos Econmicos y Sociales, tal como los hemos conocido
hasta ahora. o son instituciones sin ningn xito, O con un xito mayor del cunveniente desde
el punto de vista de la estricta coherencia del sislema democrtica." NI~IM.HlJM"ERTO.
"La regulacin constitucional de los gr~pus de presin: .Ia c~.sisde.los.Consejos Ecoomi~o-social
Ilustrada porel caso venez?lano. ,en Autores Vanos, ConstitU~16n ygruPO$ de prestn
'~hle:..0I':;:'-:6 \
pg. 96. Hoy CreOnecesariO reVIsarla a la luz de las actuales clfcunstancias.
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252
ja a la desintegracin

JUAN FERNANDO

institucional.

SEGOVIA

PRINClrlOS

ECONOMICOS EN [L DERfCHO

PUBLICO PROVINCIAL ARGENTINO

253

Esto es, si bien en teora los consejos

fuertes pueden aparecer como enemigos de los poderes democrticos contemporneos, en los hechos esa hipresis resulta difcil de concretar, por la
misma debilidad de la estructura econmico-social argentina. No se trata
slo de la dificil composicin de los consejos en las presentes circunstancias (70), sino de asumir que ellos podrian hoy ser socios de poderes pbli-

cos cuestionados e ineficaces. Tal vez los consejos vengan a dar un barniz
de democrtica legitimidad a esos poderes y aquellos partidos.
Lejos ya de las especulaciones sobre la frgil democracia argentina de las
dos ltimas dcadas, si se quisiera insistir con la introduccin de los Consejos econmico-sociales, debe meditarse seriamente sobre el fracaso local de
los consejos econmicos y sociales. En Argentina no han tenido nunca la
importancia prctica que en teora se les ha asignado. Meditando sobre las
causas de su frustracin, si se quisiera aprovechar de la experiencia de ms de
medio siglo. debera pensarse en organizarlos como instituciones democrticas (7l) sobre las siguientes bases: a) se debera institucionalizar los consejos
como organismos no competitivos con los poderes legislativos a nivel nacional y provincial. es decir, en ningn caso deberan eUosmermar o cercenar las
funciones legislativas o de control; b) habra que reconocerles, en consecuencia, solamente funciones de asesoramiento y consulta, y no ejecutivas ni
de planificacin; c) tendra que garantizrseles su independencia funcional,
particularmente de los PE, para lo cual puede ser til vincularlos de alguna
manera al Congreso Nacional o a las Legislaturas provinciales. lo que sera
consecuente con su naturaleza consultiva; y d) finalmente. creera que debera pensarse en constituirlos con una integracin equitativa de los diversos
sectores econmicos, sociales y culturales. formales e informales (72).

CAPiTULO

PRINCIPIOS ECONMICOS EN EL DERECHO PBLICO

PROVINCIAl. ARGENTINO
NOTAS

PARA SU SISTEMATIZACiN

(1)

MARiA GABRlElA BALOS

Sumario: L INTRODUCCiN. - 11.NORMATIVANACIONAL. A. Constilud6n Na.
cional de 1853-60. B. Constitucin Nacional de 1949. e. Constitudn Nadonal con la
reforma 1957. D. La reforma de 1994. _ 111.NOR/I.1ATIVA
PROVJNCIAL-IV. CONS.
TITUCI~NES PROVJNClALE5 VJGENTES: A. Conslituciones provinciales "viejas".
B. COn~lJ!uciones provindales "intermedias". C. Constltudones provindales "nuevas". D. Constituciones provindales "nov(simas". E. Constitucin de la CiudadAutnoma de Buenos Aires. - V. CONSIDERACIONES FINALES.

I. INTRODUCCiN

En toda sociedad poltica aparece en nuestros das como un hecho indiscutible la existencia tangible de un sinnmero de relaciones conexiones e
influencias entre la economa. el derecho y la poltica.
.
Pero creemos que este fenmeno no es patrimonio exclusivo de este
siglo porque sin duda los grandes acontecimientos de la humanidad han
estado signados, en mayor o en menor medida, por lo econmico. Destacados pensadores como Aristteles entre los clsicos; Maquiavelo entre los
modernos; ~ocke y Madison en los albores de la era contempornea; Belgrano yAlberdl entre los nuestros, advirtieron la importancia de la economa en
relacin con la poltica.
"~n todos l~syempos. -dice Linares Quintana- desde el Egipto o la
Grecia de la antlgucdad. hasta nuestros das, el factor econmico determin
la divisin de los hombres en clases y la lucha pacffica o violenta entre stas

(70) A quin convocar? Las asociaciones gremiales obreras estn fragmentadas; los pro.
ductores se han disgregado ante la eoncenlracin de la riqueza; los sectores cientficos y tecnolgico~ estn abandonados; las universidades han sido dejadas a la buena de Dios; el secIOr pblico ha menguado su importancia. Slo quedan los colegios profesionales.
(71) Por lo dems, es dudoso que sobre los consejos pueda edilicarse un nuevo sistema
institucional que suplante el existente. Esto explica el uso del adjetivo democrtico en el texlO.
(72) Vase SECOV1ll,
"f.os moda/os de iO/egradn po/lica ... ", cit. pgs. 45-46.

(1) ESla segunda edicin aparece a ms de diez aos de la primera versin de eSle lrahajo
que data?e 1993. y prelende reeditar el texlO original con las ineludibles ampliaciones y
modlficaCl?n~S que SOn~rulOde la importante reforma nacional de 1994 y su incidencia en el
derecho publico proVinCIal en lOmo a la [emalicaenanalisis.DeeSlaforma.seintroducen
las
v~nadas reformas provinciales que desde 1993 a 2003 han enriquecido el derecho constllliclonal provincial. demostrando en algunos casos como las provincias Se han adelantado sir.
VIendo de inspiraci6n a las normas que luego receptara la reforma nacional de 1994.

254

MARiA

GABRIf.LA AMlO>

por la posesin de la riqueza, yen la gnesis de las revoluciones --como la

norteamericana,
la francesa o la rusa-la
causal econmica surge en primer
plano" (2).
Sin restarle importancia a estas consideraciones pensamos, sin embargo,
que no deben interpretarse en forma extrema a fin de no caer en las equivocadas concepciones marxistas o predominantemente
materialistas de la historia.
Pero para comprender ms acahadamente
los alcances de esta compleja
relacin entre los postulados econmicos y las instituciones e ideas polticojurdicas, creemos que es necesario, en primer lugar, conocer en cada sociedad los lineamientos polticos, institucionales y econmicos bsicos sentados o reconocidos en sus respectivas canas fundamentales.
Ello se debe a que la constitucin de cada estado, como piedra angular de
su ordenamiento jurdico, en su pretensin de abarcar y racionalizar toda la
realidad, encasilla a la actividad econmica dentro de un marco jurdico e
institucional determinado.
Poresto es que analizaremos en primer lugar, las disposiciones econmicas contenidas en nuestra Carta Suprema nacional con sus distintas reformas,
para luego detenernos en las propias de las Normas Fundamentales
provinciales. Tambin intentaremos
precisar la mayor o menor recepcin en estas
ltimas de las diversas etapas por las que ha atravesado el Constitucionalisroo occidental, especialmente en torno a esta temtica.

II. NORMATIVA

NACIONAL

De acuerdo con lo expresado, pensamos que para poder referirnos al

constitucionalismo
provincial se hace ineludible analizar, aunque ms no
fuere en forma sinttica y a modo de introduccin, las clusulas econmicas
del constitucionalismo
nacional.
A. Constitucin

Nacional

de 1853-60

Con respecto a las ideas yprincipios que sustentan el sistema econmico

plasmado en nuestra Norma Fundamental
de 1853-60, las opiniones de los
estudiosos se encuentran divididas, debido a que del texto mismo no surge
con claridad cul es la filiacin adoptada.
1. Hay quienes consideran, como Garda Belsunce (3), que nuestra Ley
Suprema adhiere a una filosofa de neto cone liberal, tanto en materia polti(2) I;NA~'"QU\NTANiI,
Sa;uNDOV. "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Aq:'entino
y comparado", l. t Ed. Alfa, Buenas Aires, 1953, pg, 363.
(3) GAIlC(A
BnsuN<;E,HOMClO."La proteccin constitllcional dE' las libertades ecanmicas~,
en ED. 105-19B4. 837/847. Del misma autor: "La doctrina econmica de la Constirucin Nacionar. en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas; t. XIX-1990, Bllenos
Aires, 1992. pgs. 1231139.

I'RINClPIQ.\ rCONOMICOS EN EL DmECHO

PBLICO PRDVINCIAL

ARGENTINO

255

ca como econmica. Sostiene este autor que no existen antagonismos ni contradicciones entre el sistema poltico y el econmico adoptado por los constituyentes de 1853. porque ambos se apoyan en ideas puramente liberales.
Bidegan concuerda con lo expuesto y agrega que "las clusulas econmicas de la Constitucin fueron elaboradas de conformidad a las ideas dominantes en la poca de su sancin. Ellas eran ias de la llamada escuela clsica
o liberal. en la que sobresala la figura de Adam Smitb" (4).
Ambos autores se basan primordialmente
para arribar a estas conclusiones, en lo comentado por Alberdi en su imponante obra "Sistema econmico
y rentstico de la Confederacin
Argentina segn su Conscitucin de 1853",
donde expresa que "la Constitucin es, en materia econmica, lo que en todos los ramos del derecho pblico: la expresin de una revolucin de bertad, la consagracin de la revolucin social de Amrica" (5). Adems, ellucumano, expone muy claramente las razones por las que se adoptan estas ideas
y los beneficios que acarrean para la Repblica.
2. Por su parte, otros autores como Bidart Campos, Kemelmajerde
Carlucci, Unsan opinan que, ms all de pretender encasillar a la Constitucin
Nacional dentro del esquema rgido de alguna escuela o doctrina econmica,
es posible sostener que no fueron slo las ideas de Alberdi las inspiradoras
de la Ley Fundamental sino tambin otras que respondan a distintos postulados.
Bidart Campos reconoce que nuestra Constitucin recibi una influencia
considerable de las ideas econmicasalberdianas
a travs de as "Bases ..." y del
"Sistema econmico y rentstico ...", pero destaca tambin la presencia de otra
concepcin econmica que llega por medio del pensamiento
de Fragueiro,
que se caracteriz -segUn Weinbergpor ser fuertemente nacional, proteccionista, estatista e industrialista inspirado en el socialismo utpico (6).
Coincidentemente
setiala Dalla Va que las posturas que defendieron
Alberdi y Fragueiro en la Convencin Constituyente,
de alguna manera resumen la confluencia de ideas econmicas que entonces existan en el pas, que
iban desde el proteccionismo
hispnico y las aduanas cerradas para defensa
(4) BIDEGAIN,
,RLOSM., "Cuadernos del curso de Derecho Consrilucional",
t. IV. Ed. Abeledo-Perrol, Buenos Aires, 19111,pg. 103,
(5) AL"ERDI./UAN
B., "'Sistema econmico y rentfstico de la Confederacin segn su Constitucin de 1853". en "Organizacin
de la Confederacin Argentina", t. n. Ed. El Ateneo, Buenos
Aires, 1913. pg. 7. Vase tambin del mismo autor "Econornia y Constitucin".
prlogo y seleccin de "Sistema econmico y renti.<lko de la Confederacin segn su Constirucin
de
1853" por Jos Marra lbarba. Ed. Plus Ultra, Buenos AlIes, 1990.
(6) BIDA~T
,MPOS,GERMN.
"La econnma y/a Comtirucin
de 1853-1860", en ED, 117.1986,
7561761. Del mismo autor "Primero la economa y despus la politica?"', en ED, 100. 19B3,
927/928. Ver adems, KEMELW.IE~
DE,~lUCCI,AfDAR" "Proteccin del consumidor", Facultad de
Ciencias Econmicas de ia Universidad NaclOnal de Cuyo. Mendoza. 1990. pgs. 4 a 6, Tambin FARGOSl.
HOMC'OP. y ST'GllTZ,RuartNS., "LaJeyde defensa de lacompetenciayia
responsabilidad ovil". en U\ LEY. IS91J-D, 9171925.

256

MARIA GABRIEL" ABAlOS

PRINClrlOS

de las artesanas del interior y del comercio con la metrpoli hasta las ideas
librecambistas que arrancaron en nuestro suelo desde antes de la Revolucin
de Mayo yentre cuyos exponentes puede citarse a la "Representacin
de los
Hacendados" de Mariano Moreno y los escritos de Manuel Belgrano como
secretario del Consulado. Pero en definitiva, ni Alberdi ni Fragueiro representaban posiciones extremas, sino que reunan sistemas de ambas posiciones, aunque debe reconocerse un rasgo ms liberal enAlberdi y ms proteccionista en Fragueiro (7).
Como conclusin, sostiene Bidan Campos, que nuestra Ley Suprema no
puede ser considerada como un molde en la que slo tenga cabida una doctrina o una escuela econmica, porque si bien responde a principios liberales, este liberalismo "no debe ser esclerosado en una interpretacin
nica y
frrea" (8).
Por su parte Unsan comenta que los postulados constitucionales
si bien
responden a cnones liberales suponen adems el reconocimiento
de restricciones a la autonoma
de la voluntad impuestas en aras del bieneslar
general (9).
Dalla Va, luego de un detallado anlisis del pensamiento
de Alberdi y de
Fragueiro sostiene que nuestra Constitucin Nacional no representa un modelo cerrado para la aplicacin de polftica econmica alguna, por el contrario, representa un "modelo abierto" para que cada gobierno surgido del voto
popular aplique su propio programa, y as las nicas vallas son las que surgen de los grandes principios constitucionales,
por ejemplo, no sera admisible un rgimen que vulnerara la propiedad privada (lO).
Pensamos por lo expuesto que la Constitucin de 1853-60 contiene un
sistema econmico que no se ajusta totalmente a los moLdes del liberalismo
puro, como tampoco lo hace en materia polftica, sino que supone un rgimen
original que busc responder a las exigencias y necesidades de la sociedad y
de la poca.
No debe
rencia de los
conservador
rivadaviano

olvidarse que los hombres de la organizacin nacional, a difede la generacin de 1826, pertenecan al liberalismo doctrinario
que asume una actitud crtica superadora del puro liberalismo
(lI).

(7) DALU,Vr.-..ALBeRTO,
"Derecho collsliwdonal
Econmico",
Ed. Abeledo-Perrol, Buenos
Alres. 1999, pg. 106. Del mismo aluor puede verse "Estudios ,obre consticudn y econDma",
Ed, Universidad Nacional AUlnoma de Mxico. Mxico, 2003.
(8) RrO'RTCAMPO',GERMIlN, "La economfayJa Constitucin de 1853-1860", en ED, 117-1986.
760,
(9) UN$AfN,AlE)hNDRO M., "LascJusuias ecunmico-sociales
en la ConsllrucinArgenlina",
en "Las clusulas econ6mico-socia1e5 en las COll5ruciones de Amrica", Academia de Cien"

cias Econmicas, l. l, Ed, Losada, Buenos Aires, 1947, pags. 11/34.

(10) [hllA VIA,Al.!luO"o,"Derecho constitucional Econmico'", ob. cit. pg, 105,
(ll) Ver el anlisis hecho sobre eSle tema por PSREZG"'"HOl1,DARDO."Ei pensamiento
servador de AJberdi y la Conslirucn
de 1853'", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1984.

ECONMICOS fN [1. DERKHO

PBLICO PROVINCIAlARGfNTINO

3. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha tenido oportunidad,

este siglo, de expedirse en varias ocasiones sobre este tema.

257
en

En 1937 el Alto Tribunal, cumpliendo con su misin de intrprete final de

nuestra Carta Fundamental. sostuvo que "la Constitucin es individualista (...)
pero debe entenderse tal calificacin en el sentido que se reconoce al hombre
derechos anteriores al Estado (...). Pero no es individualista en el sentido de
que la voluntad individual y la libre contratacin no puedan ser sometidas a las
exigencias de las leyes reglamentarias."
(Fallos: 179:117: "Quinteros, Lenidas
Secundino c. Compaa de Tranvas Anglo-argentina").
4. Teniendo en cuenla estas consideraciones
doctrinarias y jurisprudenciales haremos ahora un anlisis somero de las clusulas econmicas que
contiene la Constitucin de lB53-60 y a su vez intentaremos distinguir cules
responden, preponderantemente,
a la filosofa puramente liberal y cules se
apartan un tanto de ella.
Al pretender adentramos en el estudio de las notas econmicas sentadas
en la Ley Suprema pensamos que es importante
recordar las palabras de
A1berdi en su "Sistema econmico y rentstico". "Al legislador, al hombre de
Estado, al publicista, al escritor, -dice el tucumanoslo toca estudiar los
principios econmicos adoptados por la Constitucin, para tomarlos por gua
obligatoria en todos los trabajos de legislacin orgnica y reglamentaria. Ellos
no pueden seguir otros caminos, ni otra doctrina econmica que los adoptados ya en la Constitucin,
si han de poner en planta esa Constitucin, y no
otra que no existe" (12).
a. Podemos decir, en trminos generales, que si bien en nuestra Carta Fundamental encontramos una estructura dogmtica y orgnica liberal, respondiendo a los postulados del Constitucionalismo
Clsico, con derechos indivi"
duales innatos al hombre tales como el de libertad, seguridad, igualdad ante la
leyypropiedad
(artS.14, 16, 17, lB, 19, 33); elpoderdivididoentresrganosque
se controlan y se limitan entre s (viejos arts. 36 y sigtes., 74 y sigtes., 94 y sigtes.
- hoy arts. 44 y sigtes., B7y sigtes., 108 y sigtes.-); y una Noma escrita con un
rgido procedimiento
de reforma (art. 30); tambin es cierto que esas notas,
tanto en el campo poltico como econmico, estn limitadas.

b. Desde el punto de vista econmico, expresaAlberdi, que nuestra Constitucin contiene un sistema completo de poltica econmica que garantiza la
libre accin del trabajo, del comercio, del uso y goce dl capital yde la tierra,
pilares fundamentales
de la produccin.
Esta libertad econmica surge para el tucumano, en primer lugar, del
Prembulo entre cuyos fines encontramos el de "promover eLbienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo ar-

con-

(12) ALBEROI,
JUAt-,B., ob. cil., pg. 4.

258

MARIA

GABRHLA

ABALOS

gcntino
Segn la interpretacin de este autorcsa libertad cuyos beneficios
se asegura no es slo la civil, la religiosa. sino tambin la econmica.
En la parte dogmtica de la Constitucin de 1853-60 encontramos consagrados, entre otros, los derechos de propiedad, de comercio, de navegacin,
de asociacin, de trabajo y ejercicio de industria lcita, de libertad de prensa,
de culto, de ensefianza, etc.
c. Por otro lado, tambin podemos hacer referencia a clusulas que responden a criterios que suponen una posible intervencin del Estado, quien
deja de ser un mero espectador o rbitro pasando a desempear funciones
de importancia, tanto en el mbito polltico como en el econmico (13).
A modo de ejemplo podemos decir que en relacin con los derechos, se
deja sentado que no son absolutos ni ilimitados, sino que deben ejercerse
conforme a las leyes reglamentarias
(arts. 14, 17, 28 Yviejo 86 inc. 2 C.Nac.,
hoy 99 inc. 2), correspondindole
al Estado esa tarea en ejercicio del principio de razonabilidad.
Tambin podemos referirnos a las facultades conferidas al Congreso por
el anterior arto 67 inc. 16 (hoy 75 inc. 18), clusula que ha sido llamada "programtica" por contener el proyecto de pas que concibieron los constituyentes de 1853.
En ese plan se le otorga al Estado -tanto
nacional como provincial (antesart.l07,
hoyart.125)-un
papel muy importante como ese! de "proveerlo
conducente
a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las
provincias ... promoviendo
la industria, la inmigracin, la construccin
de
ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad
nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes
protectoras de estos fines y recompensas de estmulo". Todo eno sin sofocar
en ningn momento la libre iniciativa privada.
Adems se le confieren a la Nacin las facultades de legislar sobre aduanas exteriores, junto con los derechos de exportacin e importacin (antes
arto 67 inc. 1, hoy 75 inc. 1); el dictado del Cdigo de Comercio (antes arto 67
nc., 11, hoy 75 nc. 12); lo referente al comercio martimo y terrestre interna(13) Sostiene D~tuVEA
que en el proyecto alberdiano, el Estado no desaparece totalmente; "... por el contrario, si bien se reconoce la iniciallvaindividual, existe uo papel regulador por
parle de los rganos del gobierno tendiente al logro de algunos determinados objetivos y es
coherenrc que esto haya resultado asf en la Constitucln ya que Alberdi no era un liberal en
el sentido manchesteriano del termino. Los objetivos econmicos de la Nacin no eran Un
mero problema de mercado, sino que existfan valores y objetivos concretos que deban alean.
zarse: el progreso, el bienestar, el orden, el desarrollo. el poblamiento y la ocupacin territorial.
entre aIras. Tal vez sea en el propio prembulo de nuestra Constitucin donde qued mejor
resumida esta Unea de pensamiento; juma al objetivo de "asegurar los beneficios de la libertad", reza el de "promover el bienestar general" (DAl(.\VEA,
Al"ERTO,"Derecho constitucional
econmico
", ob. cit., pg. 102).

PR.INClrIOS ECONMICOS EN El DmeCHO

PBLICO PROVINCIAL ARGENTINO

259

donal e interprovincial (antes art. 67 inc. 12 hoy 75 ine. 13); y dems funciones
que implican, a nuestro entender, contar can la presencia promotora y reglamentaria del Estado, pero reposando siempre en la actividad privada y en los
derechos individuales.
A grandes rasgos estas son algunas de las notas que caracterizan
tulados econmicos de la Constitucin de 1853-60.
B. Constitucin

Nacional

los pos-

de 1949

A partir de la Primera Guerra Mundial, el Constitucionalismo

Clsico
comienza a sufrir un cambio importante dando paso al llamado Constitucionalismo Social, el cual se expresa a travs de la Constitucin de Mxico de
1917 yde la de Weimarde 1919.
Este Constitucionalismo
Social posee Ulla estructura propia que se distingue de la del Constitucionalismo
Clsico, porque si bien mantiene la divisin del poder en sus tres rganos yel reconocimiento
de los derechos naturales del individuo, a su vez consagra otras prerrogativas, otras potestades:
los "derechos sociales" que suponen una adjudicacin justa de potencias a
los individuos considerados como partes integrantes de grupos sociales, [ales como la familia, la empresa, el sindicato.
Frente a estos derechos la posicin del Estado cambia tambin transformndose en el directo responsable de la efectividad de esos derechos. Surge
el Estado de "bienestar social" que debe remover todos los obstculos que
impidan a los hombres el ejerciciO de esas potestades.
Esta concepcin del hombre y del estado se hace presente, a nivel nacional, con el dictado de numerosas leyes y con una nueva interpretacinjurisprudencial de las clusulas constitucionales.
Tal el conocido caso "Ercolano,
Agustn C.Lanteri de Renshaw" (1922), donde nuestro ms alto Tribunal acept extender las reglamentaciones
que protegan intereses econmicos por
sobre el derecho de propiedad de los locadores de inmuebles.
Adems como expresa Frfas "en la Argentina hubo predisposicin
favorable y temprana recepcin de los institutos legales del Estado social de derecho" (14).
Sin embargo, recin se corporizan estas notag definitivamente
a nivel
constitucional
en el orden n<lcionai a travs de la Constitucin de 1949. Esta
pretendi, en trminos generales, attibuirles a los derechos individuales, sobre todo al de propiedad, una funcin social, y adems gamntizarles a los
hombres el goce de esas prerrog<ltivas dentro de un orden socio-econmico
justo.

(14) 1'RlAs, PWRO J "El fr:dcra!J"smo argenlno.

Ed. Depalma. 1980, pg. 157.

Introducci6n

al Dcrecho

Pblico

Provincial",

260

MARIA GABRIELA ABALOS

PRtNOPIOS [CONQMtCOS EN EL DLRECHO PBLICO I'ROVINCtAL ARG[NnNO

Son interesantes las palabras de Sampay al respecto: "... la reforma (de

1949) -diccasienta la vida econmica argentina sobre dos conceptos fundamentales que son su alfa y omega: el reconocimiento
de la propiedad priva-

Sin pretender restarle importancia a esta reforma la doctrina, en general,

advierte que esta normativa no ha alcanzado, en su totalidad, efectividad ni
vigencia. Spota la ha calificado como un "catlogo de ilusiones". Es decir, todava no se ha logrado, como se buscaba, el disfrute de muchos de Jos derechos proclamados. Verbigracia. el derecho conferido a los trabajadores de
panicipar en las ganancias, en el control de la produccin y colaborar en la
direccin de las empresas.

da y de la libre actividad individual, como derechos naturales del hombre,

aunque sujetos a la exigencia legal de que cumplan
cipios de la justicia sociaL" (15).

funcin social; y los prin-

Sobre la base de estos postulados la Constitucin de 1949 consagr en el

artculo 37105 derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la
educacin y la cultura; en el artculo 38 la funcin social de la propiedad
privada; en el artculo 39 se refera al capital subordinndolo
al bienestar
social y en el artculo 40 dispona que la organizacin de la riqueza y su
explotacin deban ajustarse a los principios de justicia social; y adems le
confera al Estado facultades para intervenir en la economa y monopolizar
actividades privadas en aras del inters general.

D. La reforma de 1994
1. Alejandro Prez Hualde marca con mucho acierto el contexto que rode a las dcadas dc1 setenta y del ochenta y que luego van a dar cabida a la
reforma en anlisis, diciendo que el proceso fuenemente estatista que se
acenta con la instrumentacin de controles y gestin directa en la economa
por medio de las empresas pblicas, llega a su punto culminante cuando se
crea la Corporacin de Empresas Nacionales en el ao 1973 (Ley20.558), con
la pretensin que fuera sta el instrumento de planificacin de prcticamente
la totalidad de la economa argentina, entrando en crisis princlpalmente por
factores como el desmesurado
endeudamiento
externo del pas, el fracaso
militar y la corrupcin (17).

Es posible advertir que, a raz de los postulados inspiradores receptados

por esta Constitucin, se produce un cambio considerable en la estructura
filosfica, poltica, social y econmica del pas siguindose de esta forma (os
Hneamientos del Constitucionalismo
SociaL Por ello, si bien la ConstItucin
de 1949 fue derogada, estos nuevos ptinclpios no tardaron en incorporarse
definitivamente a nuestro ordenamiento jurdico.
C. Constitucin

261

Agrega A. Prez Hualde que mientras se desarrollaban estos aspectos, el

pas iniciaba importantes tratativas orientadas a la integracin con sus vecinos
sudamericanos principalmente
a travs del Tratado de Asuncin (26/03/91)
que conform lo que fue denominado
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). Paralelamente se puso en marcha la reforma del Estado que no solamente implic la retirada de ste de los planos econmicos en los cuales
intervena, por ejemplo a travs de las leyes 23.696 y 23.697, sino que tambin
pretendi redisear el rol de la Administracin en sus relaciones institucionales con los otros poderes y con los administrados
(l8).

Nacional con la reforma 1957

En 1957 se materializan en la Constitucin de 1853"60 las clusulas econmicas y sociales a travs del artculo 14 bis.
Se entiende que con ello se busc equilibrar o armonizar los principios
en pugna del Constitucionalismo
Clsico con los del Social. Como lo seala
Vanossi: "...la creacin poltico-jurdica de los constituyentes inspirados en la
orientacin del Constitucionalismo
Social caminan hacia ello'gro de tres equilibrios a saber: el equilibrio entre libertad y autoridad, el equilibrio entre
libertad e igualdad, y el equilibrio entre libertad y seguridad" (16).

En este marco, esbozado muy sintticamente, se produce la reforma constitucional de 1994 que al decir de Bidart Campos, reviste a la constitucin
histrica de un nutrido bagaje de constitucionalismo
social que induce -en

De este modo, en el artculo incorporado se consagran, en primer lugar,

los derechos del trabajador y las condiciones de trabajo en orden a la prestacin en s del servicio, de la remuneracin,
de la duracin, del control de la
produccin ycolaboracin en la direccin de la empresa. En la segunda parte, se"hace referencia a los derechos gremiales tales como la huelga, la concertacin de convenios colectivos de trabajo, y el recurso de conciliacin y arbitraje. Finalmente, se proclaman los derechos de laseguridad social incluyendo a la previsin social y al seguro social. Esta tercera parte contiene tambin
una referencia a la proteccin integral de la familia.

(17) PRoZ
Htri\I.Do.AloIANOI'O,
"Co"stitucin y cconomia ", Ed. Depalma, Bunnos Aires. 2000.
p~. 78. En torno a los tres factores dc crisis seala el autor que "ei crldeudamicnlo externo dei
pas que calificamos de "desmc,urado" porque fue contrauo fuera de toda relaCln de lipa
tcnico-financiero razonablc, comprometi patrimonialmelUe a la totalidad de las empresas
del Estado, que eran los resoncs de accin de la economa nterven,ionisla. ESlos instrumentos dejaron de servir a los prop.'iitos de la planificacin porque qucbraron econmica y moralmente' .. Luego reliere que "Los ltimos afios de gobierno mili lar (197611983) haban llevado a una gran cxpansin de la industria militar, que se extenda pm mcdio de empresas que
excedan del objeto meramelUe b~lico. El fracaso poltico y militar cn la gucrra de Malvinas
provoc el desmoronamiento de ese grupo empresario e Vilal relevancia en el conjunto dc
empresas e.'ilatales.'. Por ltimo en relacin con ia corrupcin indica que bubo un quebrantamicnto moral "... porque las empresas pblicas fueron desvirtuadas cn.'iU finalidad y pasaron
a ser in,trumenlos de negocios polticos, p(lblicos y tambin personales de sus ocasionales
conductores.'. (ob, cit_, pgs. 78i79).
(18) p~"[ZHUi\I.DE.Awi\NDRO,
"Con~filucjn ycconomia'., ob. cit" pgs. 84/65.

(15) SAMPAY.
ARTlJRO
E., "La reforma COllSll!ucional"", n" 460 Ed. de iliblioteca Laboremus,
La Plata, 1949. pg. 44. Han seguiuo el pensamiento de eSle autor Ramella. Casiello. Vigo,
Luer, entre ottoS,
(j6) VA.~OS",
JORGf. /l., '.EI Estado de Derecho ell el Cnsrlwcirmalismo
Scial", Ed. Eudeba,
lluenos Aircs. 1987. pg_ 372.

262

MAR.IA GABRIELA

PRINCIPIOS ECONOMICOS EN EL Dm[cHo PBLICO PRDVINCIAL ARGENrlNO

ABAlOS

do de la Constitucin encontraremos
derechos
dogmtica como en la parte orgnica.

s~,opinina dejar de lado todas las dIscrepancias que provoc su gesta"

Clan desde los pactos de Olivos en adelante, para concitar su atencin en su
contenido normativo. reconociendo que, aunque muchas de sus clusulas
son letra muerta en el texto documental. lo importante es impeler su cumplimiento a la luz del proyecto que, actualizando y pormenorizando
el ncleo
bsico de 1853-60y 1957, se ofrece como programa vinculante (19).

263

de este tipo tanto en la parte

En el intento de analizar muy someramente

la normativa constitucional
haremos hincapi solamente en los derechos introducidos por la reforma en
estudio que tienen incidencia en lo econmico teniendo en cuenta el orden
en el que aparece en el texto constitucional.

Dalla Va tambin afirma que el tono general de la reforma en lo ideolgico se ha inclinado ms hacia la afirmacin de principios del Estado social que

a. De esta forma, en el Captulo Segundo de la Primera Parte, encontramos en primer lugar el derecho a la preservacin del medio ambiente y dems disposiciones contenidas en el arto 41 (24), que como bien seala Bidart
Campos el ambiente est estrechamente
ligado a lo socioeconmi~o
y a la
actividad econmica; "basta decir que la contaminacin
del aire y del agua
por desechos industriales configura uno de los casos ms frecuentes, otro
ejemplo viene dado por las depredaciones
que se originan en la naturaleza
para realizar obras por parte de grandes inversores, sin dejar de citar la caza
de especies en extincin para lucrar con sus productos" (25).

del constitucionalismo
liberal, sobre todo por la incorporacin de tratados
sobre derechos humanos con jerarqua constitucional
a partir del art, 75
inc. 22 de la Carta Magna, ya que por la poca en que fueron suscriptos se
cnmarcan claramente en el constitucionalismo
social de posguerra y anterior
a la crisis mundial del petrleo que trajo tambin aparejada ia crisis del Estado Social de Derecho (20).
Coincidentemente,
Prez Hualde entiende que las reformas introducidas
no acercaron el modelo econmico hacia el liberalismo sino que por el contrario, posibilitan un contenido regulador e intervensionista en la economa (21) .
Tambin Cayuso opina que el Estado que concibe la reforma de 1994 es un
protagonista activo que debe impulsar una serie de soluciones en el terreno
econmico y social inscribiendo a nuestra constitucin en la lnea del constitucionalismo social (22).

As, la normativa constitucional

sobre el ambiente ostenta naturaleza reguladora de la actividad econmica tanto tcnica como administrativa,
ya
que como expresa A. Prez Hualde, se requiere la tramitacin de autorizaciones de naturaleza administrativa
que aseguren su cumplimiento
(26) junto
con polticas activas de control, de fomento, sancionatorias,
preventivas, etc.
para hacerla eficaz.

2. Siguiendo estos lineamientos, bien seala Dardo Prez Hualde, que la

reforma de 1994 agrega derechos sociales no solamente en el texto de la Carta
Magna sino tambin en los tratados internacionales
que incorpora con jerarqua constitucional en el ano 75 inc. 22 (23), pero asu vez dentro del articula-

Sostiene Dalla Va que los dos principios incorporados

que tienen ms
importancia
en materia econmica son el derecho al medio ambiente y la
integracin econmica latinoamericana
(arts. 41 y7S inc. 24), por su inevitable repercusin, tanto en los derechos econmicos como en los principios
orientadores de la poltica econmica (27),

(19) BIO~"TG.MPOS,GeRMN
J., "1 orden socioeco1l6mco en la Crmsirucill",
Ed. Ediar,
Buenos Aires, 1999, pg. 409, Agrega el autor citado que "si damo~ por cierto que el techo
ideDlgico pnmigenio no se ha desfigurado ni ha sufrido recorte~, ~ino que mantuvu y man.
liene su fidelidad con la aadidura de los dIversos aditamentos recibidos al "aggiornarse" con
el ntmo de las realidades y de las valoraciones sociales, nO vacilamos en dar por sinnimos a
vocablos como progreso, adelanto, bienestar, prosperidad, crecimiento, desarrollo, ele. Se trata
de un vocabulario que, proveniente de circunSlancias hhtricas evolutivas, tiene un sustrato
sociuecnn6mlco al que hay que saberle SaCar provecho" (ob. cit., pg. 404).
(20) D~LtllVIr.. ALBERTO,
"Derecho Cons!jucional
Econmico", oh. cil-, pg. 128.Agrcgae~(e
autor que "resulta paradjico que estos principios hayan sido afirmados por el constituyente
en pleno tiempo de ajuste hacia un pretendido modelo de estado neolihcraL No hay en cambio en la reforma r~ciente ninglin artculo que proclame la libertad econmica ni la economla
de mercado"
(21) N"EZHu~LOE,AlFt~NDRO.
"Constiruci6n yeconoma", ob. cit., pg. 91
(22) CAYU'-.
SUs".''''A,
"El ordetlsocioccrm6mko
ell la COnsli!ucin nacional yd rol del Poder
/Ud;cial"; citado por P~REZ
livACDE,
AL~IANDRO,
"Consriwci6ny
economa", ob. cit., pg. 91.
(2~) P~"EZHUALOE,
O~RUO,"Derechos sociales en la Consrl{ucin Argcntioa",
en P~RCZ
G'HlHOU,O~"DOy otros, "Derecho ConsrllUcionaJ de la reforma de 1994", t. l. Ed. Mart(n Fierro
Oisr. Depalma, Mza.,1995. pg. 247. Seala este aU(Qr siguiendo a Ekmekdjian que los dere~
cbos sociales Ode segunda generacin ~on los que se le reconOCen al hombre, n~ como indivi_
duo abslracto, sino en relacin a sus aClividades profe~ionales y a su~ necesidades econmicas, las cuales eslaban previstas en la reforma de 1949 pero ingresan definitivamente en nuestro ordenamiento constitucional en el ao 1957 en el Arl. 14 bis que la reforma de 1994 mantiene intacto (ob. cit. pg. 247).

b. En segundo lugar, nos detendremos

en los consumidores
y usuarios
previstos en el arto 42 (28), que como expresa Bidart Campos el derecho de stos
(24) Arlculo 41, Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equj[ibrado, apio para el desarrollo humano y para que las actividades prodUCliva~ satisfagan las nece~idade~ presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
presetvarlo. El dao ambiental generar priorilariamente la obligaci6n de recomponer, se.
gn lo establezca la ley. Las auturidade~ proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y
de la diversidad biolgica, y a la informacin y educaci6n ambientales, Corresponde a la Nacin
dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias,
las necesarias para complementarlas,
sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Se
prohibe el ingreso a11erritorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de
los radiactivos.
(25) BIO,,"TCAMPOS,
GERMN
J., "El orden socioecon6mko
en la Consitucin",
ob. cit ..
pg.324. Ver tambin DAl.t1l
VlA,ALBERTO,
"Derecho Cons{itucional econ6rn;co", ob. cit., pg. 303,
Y del mismo autor "Eswdios sobre Cons{,wcin y econom(a", ob, cit., pg. 207,
(26) PrnuHuALDE,AlJANOSO,
"Consliruci6nyeconomfa",
ob. cit., pg. 93.
(27) DAltllVIA,ALBERTO,
"Derecho constiwciollal
econmlm",
ob. cit., pg. 128.
(28) ArtCulo 42: Los cunsumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la
relacin de consumo, a la proteccin de su ~aJud, seguridad e intereses econmicos; a una

~
...

264

MARA

GABRIELA

PRINCIPIOS ECONMICO'> eNEl O[RECHO l'~L1CO PROVINCIAL ARGENTINO

AMLOS

que provoca modificaciones

en el campo econmico, corno por ejemplo la
incorporacin
de los conceptos de "equidad" y "solidaridad" como criterios
distributivos tanto en la distribucin primaria (entre la Nacin y las provincias en bloque) como en la secundaria (entre las provincias y la Ciudad de
Buenos Aires, todas entre sD, donde la primera supone la justicia concreta y
atiende a la situacin especficamente
circunstancial a la que se destinan los
fondos distribuidos, mientras que la solidaridad implica que el reparto no ha
de ser igualitario sino que deber atender a las desiguales situaciones de las
distintas entidades.

diversifica su aplicacin en la relacin de consumo sobre una pluralidad de

haces: salud. seguridad, intereses econmicos, informacin adecuada yvraz,
libertad de c1eccin, condiciones de trato equitativo y digno, de esta f~rma, el

eje econmico del consumo y de cuanto se relaciona con el mercado inserta

estos derechos

en el orden socio econmico

265

y ha de concitar una presencia

activa del Estado y unas polticas pblicas de regulacin y control (29).

Se constitucionaliza
as una economa de mercado donde la postura del
Estado dista de ser meramente abstencionista,
amplindose en buena med,
da los lmites de! poder de polica que no quedarn reducidos a la moralidad,
seguridad y salubridad pblica sino que incluirn aspectos de imprecisos
contornos como los "intereseseconmicos".

d. 2. Los parmetros fijados para el reparto de la coparticipacin

cen luego en materia presupuestaria
en el inc. 8 (31).

apare-

d, 3. Tambin se observa una carga cultural y socio-econmica

en el inc.
17 dedicado a los pueblos indgenas (32), donde lo estrictamente econmico
se cine al problema de la posesin y propiedad comunitaria de tierras tradicionalmente
ocupadas, ms la entrega de otras apIas y suficientes para el
desarrollo humano (33).

c. En el mismo art. 42 se confiere la titularidad de los servicios pblicos al

Estado, la cual debe ser interpretada a la luz de los principios constitucionales
de legalidad, intimidad (art. 19CN.) y razonabilidad (art. 28 CN.). Esta norma
supone un fuerte condicionamiento
de las relaciones econmicas privadas
en la medida que confirma la presencia de un marco de derecho pblico
donde el Estado titulariza el control de tales servicios, control de calidad y
eficiencia mediante la implantacin por va legal de procedimientos
de prevencin y solucin de conflictos y de marcos regula torios que prevean entes
reguladores.

d. 4. Luego aparece la clusula del progreso para los hombres de 1853/60

que hoy nutre los arts. 75 inc, 18 y 125, junto con el nuevo progreso ideado en
1994, y receptado en el inc. 19del arto 75 (34), que constituyen un amplio plan
de desarrollo econmico, cultural. social, etc. para el pas, apoyado en una

d. Por otro lado, encontramos en la parte orgnica claros contenidos ideolgicos de la reforma de 1994;fundamentalmente
en el art. 75 referido a las
competencias del Congreso.

funciones de cada una de ellas conlemplando crirerios objetivos de reparlO; ser equitariva,
solidafia y dar prioridad al logro de un grado equivalenTe de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la rotalidad de los
miembros de cada Cmara. no podr ser mtrdficada unilateralmente, ni reglamentada y ser
aprobada por ias provincias. No habr transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respecriva re~sjgnaci6n de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspon.
diere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal
federal rendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este
inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representaci6n de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composici6n.
(31) Corresponde al Congreso: B. Fijar anualmente, conforme a las pautas estableCIdas
en el tercer prrafo del inc. 2 de eSle Artculo, el presupuesto general de gastos y clculo de
recurSOSde la Administracin Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de
inversiones pblicas y aprobar O desechar la cuenta de inversi6n.
(32) Artculo 75: Corresponde al Congreso: inc. 17. Reconocer la preexislencia tnica y
cultural de los pueblos indgenas argentinos. Garantizar el respero a su idenUdad y el derecho
a una educacjn b~mge e intercullural; reCOnocer ia personera jurldica de sus comunidades, y la posesin y propiedad comunitanas de las lerras que rradicionalmente ocupan; y
regular la entrega de Olras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas
ser enajenable, transmisible, ni susceptible de gravmenes o embargos, Asegurar su panicipacin en la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los afectan.
Las provincias pueden ejercer concurrentemente
estas alnbuciones.
(33) Ampliar en BIDART
CAMPOS,
GREMAN
Jo, "El orden socioeconmico en ia Constirucin",
ob. cit., pg. 413.
(34) Sobre eStas artculos puede consultarse entre otros aABltlos,MARrA
GAERIF.lA,
"La d<lusu/a del progrcso y el federalismo en la COlJstl!tH:inNacional: algunas consideraciones", en
"Defensa de la Constirucin. Garamsrr:io y controles", libro en reconOCimientO al Dr. Germn
Jos Bidart Campos, Ed. Ediar, 2003, pgs. 1207 y sigles.

d. 1. En tal sentido advertimos en el inc. 2 que regula las coiitribuciones

sujetas a coparticipacin
(30), pautas que constituyen una base de regulacin

informaCIn ad"cuada y veraz; a la libertad de eleccin, y a condiciones de tralo equitativo y

digna, Las auloridades proveern a la proteccin de esos derechos, a la educacin par~ el
consumo, a ia defensa de la competencia contra tod~ forma de distorsin de los mercados, al
control de los monopolios nalurales y Icg~les, al de la calidad y eflciencia de los servicios pblicos, y a la constilUcin de asociaciones de consumidores y de usuarios.l,a legislacin eSlablecer procedimientos eficaces para la prevcncin ysolucin dc conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios ptlblicos de competencja nacional, previendo la necesaria participacin de las ~sociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control.
(29) lJlD~RT
CAMPOS.
GF.mM~'1-. "El orden sodocconmica
ca /a Coasl/lUcin", ob, ci/.,
pgs. 427/428. Ve, rambin entre otros, DAllAVrA,ALBPRTO,
"Der~cho Constitucional ecanmim", ob. cit.. pg. 299.
(3D)Artculo 75: Corresponde al Congreso: inc. 2, Impanercontrihllciones
indireclas como
facultad conCllrrenTe cOn las provincias. Imponer COnTribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa,
scguridad comn y bien general del Esrado lo exijan. Las contribuciones previstas en este
inciso, con exceprin de la parte o el total de ias que tengan asignacin especfica, son coparlicipables, Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, insliluir regmenes de coparlicipacin de eSlas contrihuciones, garantizando la automaticidarl
en la remisi6n de los fondos. La distribucin emre la Nacin, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires y enlre stas, se efecluar en relacin directa a las compelencias, servicios y
?-,

266
MARiA

GABRIELA

ABALOS

programacin indicativa, es decir, no obligatoria (35), para unos, siendo para

otros el "lldeo" ideolgico en lo econmico de la reforma (36).
E.\inc. 18 (anterior ine. 16 del art. 67) (37) directamente inspirado eoAlbetdl. prefiJa la posicin del Estado frente al orden econmico enfatizando
una actitud protectora, de estmulo, de fomento, que dista mucho del "dejar
hacer, dejar pasar" del liberalismo econmico clsico.
Sags entiende que es una clusula sumamente elstica, una "palanca
d~ ~ambio" que se puede interpretar tanto con objetivos estatistas como ausplClantes de la libre empresa, y agrega que para entenderla adecuadamente
cabe conectarla y subordinarla al objetivo de "bIenestar general" enunciado
en el Prembulo, es decir, el bien comn de la filosofa clsica, segn la juris.
prudencia de la Corte en el caso "Quinteros" (3B).
Tambin, Bidart Campos seala que el actual inc. lB del arto 75 es de una
amplitud manifiesta y engloba una temtica que sin carcter taxativo equiva.
le a los contenidos del bien comn y de lo que hoy se denomina desarro!1o,
enc~~trndose
a tono con las grandes pautas del prembulo, adems la exteoslOO del progreso y del bienestar a "todas las provincias" otorga a laclusula u~a dimensin territorial y social que abarca la integridad geogrfica y
poblaclOnal de todo el Estado, sin exclusiones ni marginaciones dentro de la
f~der.a~in, ya tenor del arto 125 todo este cmulo de competencias es de
eJerCICIOconcurrente con las provincias, que pueden hacer 10 mismo en sus
respectivas jurisdicciones locales (39).

. (35) Esta es la opinin, por ejemplo de E.M'"DI

..
N,MrGuEL
A., "Trslsdo de Derecho ConsjtuclOn'l/"", t. IV. Ed. Depalma, Buenos Aires, ]997, pg. 539.
. (,~6)b;ta es la opimn, por ejemplo. de DAllAVlA,ALB"RlO,
"Derecho ConslilUcional EconmICO, ob. cl., pg. 128,
(37) Artculo 75: Corresponde al Congreso: ine. lB. Proveer lo conducente a la prosperi.
dad del pafs, al adelanto y bienestar de todas las provmcJas, y al progreso de la ilustracin,
dlct~ndo planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la mdustria, la inmi.
gractn, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de
proptedad nacional. la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin
de capitales extranjeros y la exploracin de los rfos interiores, pOt leyes protectoras de eslOS
fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo.
(38) SAGo-~_"
NI'.sTOR
PEDRO,
"EicmenlOS de IJerecho Conslltudonal"", \. 2, 2da, ed., Ed. Astrea,
Buenas Aires, 19~7, pg. 173.
3 Conf. en BroART
Ed
CAMPOS.
GERMN
J,. ,?,!anual ~e la Constllucin reformada'., t. 1/1.
. dJar, Buenos AIres. 1~97, pg. 121. Tamblen Gonnlel Caldern SO~lJeneqoe "he aquf el
enunCIado general o sfntesis de una VaSlasuma de atribuciones para la realizacin de los fines
del. Prembulo cuando habla de "promover el bieneslar general y asegurar Jos benel"icios de
la.hbertad ... (citado por WlAUTTI.
CA"lOSE" "Derecho Consliwcional"", Ed. Universidad, Buenos
Alfes, 1996, pg. 165). En opinin de COlAllTT[,
el art. 75 inc.IB dio una fisonoma parlicular a
nUestra Constitucin permitiendo diferenciarla de la de los Estados Unidos, e implic tambIn que la Nacin se apartaba de la concepcin del Estado abstencionista y asuma entre sus
competencias
la de fiiar metas de plOgrcso y mediante esta clusula, el gobierno federal a
travs del Congreso toma injercnda en ci"adelanto y bienestar de todas las provincias., y
stas. conservan facultades cOincidentes dentro de sus respec(ivas jurisdiccioncs. Puede
ampharse en COlAUTT1,
0.R10S E., "Derecho ConsriwcionaJ'", ob. cit., pgs. 165 y Cc.

i ;'l

~"'

PRINCIPIOS

ECONMICOS

EN EL DmECHO

PUBLICO PROVINCIAL AR.GENTINO

267

Por su parte, la reforma de 1991 pretende complementar

la denominada
"clusula de la prosperidad" o "del progreso" vista, a travs del nuevo inc. 19
(40), permitiendo
en algunas materias el ejercicio concurrente con las provincias y la Ciudad de Buenos Aires mediante la incorporacin
del ltimo
prrafo del arto 125 (41).
Para Dalla Va aparecen tres aspectos nuevos del progreso: el progreso
social. el econmico y el educativo y cultural, manifestndose
el primero al
disponer que se proveer lo conducente al desarrollo humano, al crecimiento armnico de la Nacin, al poblamiento de su territorio y a la promocin de
polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias ylas reglones. El segundo (econmico) se relaciona con
la productividad
y la generacin de riquezas y empleo como obligacin del
Estado y de la comunidad. Finalmente el progreso educativo y cultural tendr
como sustento la indelegable responsabilidad
del Estado, de la familia y de la
sociedad en su promocin (42).
Por su parte Ekmekdjian afirma que este inciso en su mayor parte, es un
catlogo de ilusiones, ya que sus enunciados, en general, no son operativos
porque, salvo excepciones, no se reconoce ningn derecho autoejecutivo,
sino que la mayora de ellos dependen de las leyes que pueda dictar el Congreso, 10 que no es ninguna gatanti<l de ejecutoriedad (43).
Tambin se ha dicho que en el inc. J91a asamblea constituyente
aglutin, abigarradamente,
propuestas ideolgicas con metas tcnicas, financieras, geopolticas, educativas y culturales, que por lo comn importan principios, declaraciones y criterios de normacin ms que reglas jurdicas concretas (44) .

(40) Dice el inc. 19 del ar!. 75 de la C.Nac.: Corresponde al Congreso: .Proveer la conducente al desarrollo humano, al progrcso econmico conJusticla social, a la productividad de la
economa nacional, a la generacin de empleo, a la formacin profesional de los trabajadures,
a la dcfensa del valor de la moneda, a la investigacin y al desarrollo ciemil"ico y tecnolgica,
su difusin y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamicn.
to de 8Uterritorio; promover polticas diferencJadas qae tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado scr Cmara de ori.
gen. Sancionar leycs dc organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad
nacional respelando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabi.
lidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad. la promocin de los
valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanlicen los principios de gratuidad y equidad dc la educacin publica estalal y
la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la Identidad y pluralidad cultural, la llhre creacin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio
artfstico y los espacios culturales y audiovsuales".
(41) Que dicc: "Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos
de seguridad social para los empleados publicos y los profesionales; y promover el progreso
econmico. el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educaCIn, la ciencia, el cono,
cimienlo y la cultura".
(42) DALlA
Vrr.,ALaEaTo,"Derecho Cflnslilllciona! Econmico'., ob, cil., pgs. 321/322.
(43) E~"E~OI""N,
MrGuaA., ob.cl .. t. N. pg. 554,
(44) Esta es la opinin de SAGO~S,
NSTOR
P., ob. cit., t. 2, pg. 174,

p--268

MARiA

GIIBRIELA

AMlOS

Sin embargo, Bidart Campos hace hincapi en la expansin del plexo

m:iolgico de la Constitucin que se ha logrado con la incorporacin
de esta
clusula. De esta forma, el maestro citado seala que "". las menciones al
desarrollo humano bien merecen comprenderse
como reconociendo
el derecho al desa[w/Jo entre los que hoy se citan detUro de la tercera generacin
de derechos" yen conexidad con ello, agrega el "... progreso econmico con
justda social" que ostenta los matices de un valor (45).
d. 5. En relacin con estas clusulas, el inc. 23 (46) hace referencia a medidas de accin positiva que el Estado debe promover para garantizar la igualdad real de oportunidades y trato; ycl pleno goce y ejercicio de los derechos,
teniendo gran incidencia en el orden econmico por su contenido fruto del
constitucionalismo social y por la presencia activa del Estado.

d. 6. En el inc. 22 (47) se incorpora un liSIado de tratados sobre derechos

humanos con jerarqua constitucional.
lo cual resulta relevante con el fin de
determinar un compromiso econmico-social
en el texto constitucional,
ya
que, estos instrumenfOS internacionales
hacen referencia en muchos casos,
a los derechos sociales, al desarrollo econmico, social, cultural, etc. y a las
obligaciones que asumen los estados para hacerlos efectivos. Yen estrecha
conexin con ello, el sistema de integracin supraestatal comunitario originado en el inc. 24 (48) que impone como permetro para el orden socieco(45)B1D~"T(',",,"'''''S.
GERMN,
"Manual deja Constitucin rcronnada'., t. T.ob. eH" pg, 331. Ver
tambin laOplllH}[lde P~Rl.zHUAUJE.
ALErANoRo,
"ConslilUcin y cconnmia'., ob. cit., pg. 105,
(46)I\rllclllo 75; Corresponde al Congreso, 23. Le~islar y promover mcdidas de accin
positiva que garanticen la igllaldad real de oportunidades y de {rato, yel pleno goce y ejer.
cicio de lOj derechos reconocidos por esta Conslitucin y por los tratados internacionales
vigentes sobre derechos humanos. pn particular respeCTOd", los nios, las mujeres. los andanaS Y las petsonas con discapacldad. Dielar un rgimen de seguridad social especial e
integral en pro!Cccin del niilo en situacin de desamparo. desde el embarazo hasta la flnalizadn del pcrrodo de ensei'ianza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo
de laclancia.
(47) Anteulo 75: Correspond" al Congreso: 22. Aprohar o desechar lralados concluidos
con las dems naciones y cOn las organizaciones internacionales y Jos concordatos con la Santa
Sedc. l.os lralados y concordalo, tienen jerarqula supcrior a las leycs. La Declaracin Amcricana de los Derechos y Debercs del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos Human05~la Convencin Americana ,;obrc Derechos Humanos; el Pacto lnternm;ional de Derechos
Econmicos. Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polfticos y su
ProtOCOloFacullalivo: la Convencin Sobre la Prevencin y la Sancin del Dchro de Genocidio;
la Convcncin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin
Radal; la Convencin Sobre la Eliminacin de Todas las Pormas de Uiscrimimlcln Contra la
Mujer; la Convencin Contra la TorTUra y Otros Tralos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra.
danle" la Convencin Sobre los lJerechos del Nio; en las condiciones de su vigencia, lienen
jerarqua conslitucional, nO derogan arlfculo alguno de la primera parte de eSla Constitucin
y deben cntenderse cnmplcmenlarios de los derechos y garantas por ella reconocidos: Slo
podrn ser denunciados, en sucaso, por el Poder Ejeculivo Nacional, previa aprohacin de las
dos lerceras partes de la tOlahdad de los miembros de cada Cmara. Los dems lratados y
convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirn
el VolOde las dos lcrceras parles de la lolaJdad de los miembros dc cada Cmara para gozar
de la jerarqua conslilucional.
(48)i\rILClrlo75: Correspondc al Congrcso: 24, Aprobar IraTados de integracin qUe deleguen competencia y jurisdiccin" organizaciones supraestMales en condiciones de recipro.

~-,

PRINCIPIOS ECONOMICOS EN El DmCCHO

nmico respectivo
nos (49).

el respeto

PBLICO PROVINCIAL ARGENTINO

del orden democrtico

y los derechos

269

huma-

c. Por ltimo, en el ttulo referido a los gobiernos de provincia, observamos facultades provinciales acordes con las vistas, en algunos casos concebidas como de ejercicio concurrente entre los dos rdenes de gobierno.
As en el arto 124 en la parte que recepta las facultades provinciales de
crear regiones se enuncian los fines de desarrollo econmico y social; y en
el arto 125 en lo que respecta a los tratados interprovinciales
tambin se
mencionan los fines propios de intereses econmicos y trabajos de utilidad
comn (50).
En definitiva estas atribuciones debern ser ejercidas por las provincias
dentro del contexto fijado por la Constitucin Nacin para el orden socioeconmico y como afirma Bidart Campos, para vertebrarse armoniosamente
se necesita como protagonistas
y propulsores al gobierno federal y a los gobiernos locales en el mbito de sus respectivas competencias (51).

cidad e igualdad, y que respeten el orden democrrico y los derechos humanos. Las normas
dictadas en su consecuencia tienen jerarquia superior a las leyes. La aprobacin de estos tratados con Estados de Latinoamrica requerir la mayora absolUla de la tolalidad de los miembros de cada Cmara. En el caso de lratados con otros Estados, el Congreso de la Nacin, con
la mayorfa absoluta de los miemhros presentes de cada Cmara, declarar la conveniencia de
la aprobacin del tratado y slo podr ser aprobado con el VOtode la mayorfa absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cmara, despus de CIento veinte dLas del acto declarativo. La denuncia de los lratados referidos a este inciso, exigirla preva aprobacin de la mayorfa absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara,
(49) Ampliar en BIDMIT
CA"'PO~,GERMAN
J" "El orden socioecollrnico en la Constitucin".
oh. ciT.,pg. 417, Agrega este aUlor que" ,.. el orden socio econmico que llamaramos meramente "interno'. tiene un SimTrico engranaje "eXTerno.', porque el derecho internacional de
los derechos humanos y el derecho de integracin comunitaria a los que da recepcin la constitucin lienden a evilar el dislocamiento con el sistema de valores y principios del constitu"
cionalismo social'. (ob. cit., pg. 417).
(50)Artrculo 124. Las provincias podrn Crear regiones para el desarrollo econmko - social
y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y.podrn tamhin Ce.
lebrar convenios internacionales en tanlO na sean incompatihles con la polTica exterior de la
Nacin y no afeCTen las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crdilo pblico de la
Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires lendr el rgi.
men que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes cn su territorio. Artculo 12~, Las provincias pueden celehrar
lralados parciales para fines de administracin de justiCIa, de intereses econmkos y lrabajos
de utilidad comn, con conocimienlo del Congreso Federal; y promover su induslria, la inmigracIn, la conSTruccin de fcrrocarnles y canales navegahles, la colOnizacin de tierras de
propiedad provincial. la introdUCCIn y establccimienlo de nuevas industrias, la importacin
de capitales extran.jeros y la exploracin de sus ros, por leyes protectoras de eslOSfines, y con
recursos propios. Las provincia, y la ciudad de Buenos Aircs pueden conservar organismos de
seguridad social para los empleados pblicos y los profcsionales; y promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiel1lo y la cultura.
(51) BIOARrCAMPOS,
GERMN
J., "El orden socioecon6mico en la Constitucin", ob. cil.,
pg. 419.

270

111. NORMATNA

MARIA

GABRlfLA

ABAlOS

PRINCIPIOS ECONOMlcas

PROVINCW.

EN EL DmECHO

PBLICO PROVINCIAL ARGENTINO

271

Luego de esta breve sntesis introductoria creemos que ser ms inteligible el anlisis del desarrollo del Constitucionalsmo provincial argentino.

Mundial las cuales responden a los cambios culturales, sociales, polticos y

econmicos que ha sufrido la sociedad actual. Se habla de un tercer momento del Constitucionalismo occidental, el llamado por algunos "Constitucionalismo Post-Industriar' (52).

Dentro de estos lineamientos polticos, econmicos, sociales establecidos por nuestra Norma Suprema Nacional las provincias argentinas en cumplimiento de lo dispuesto por los arts. 5 y 123 (antes art. 106)debieron dictar
sus propias constituciones, desarrollndose el constitucionalismo provincial, en general, a tono con la filosofa poltica y econmica impuesta a nivel
nacional.

Es importante sealar, someramente, las notas caractersticas de ese

movimicnto.As[, desde el punto de vista poltico-econmico, supone un mayor intervencionismo estatal. el crecimiento del poder poltico sobre todo en
manos del rgano ejecutivo, la inflacin y la secularizacin de los derechos
humanos denominados "de la tercera generacin o derechos nuevos", con un
aumento tambin de los sujetos titulares de esos derechos.

A. Ello se observa en general durante el siglo XIXy hasta mediados del

XX,en que las Cartas provinciales acogieron en mayor o en menor medida los
principios sentados a nivel nacional.

Segovia caracteriza a la sociedad post -industrial diciendo que "culturalmente, esr sostenida por un nuevo impulso secularizador que fomenta la
liberacin individual plena, traducido grotescamente en un hedonismo consumista; socialmente, supone una sociedad comunal receptora de la revolucin de los ttulos en ascenso, una sociedad de conocimiento fundada en el
mtodo cientfico, y una economa politizada que tiende al crecimiento del
sector de servicios; polticamente, implica el intervencionismo, la planificacJn yla cristalizacin de la tecnodemocracia" (53).

As tambin. las reformas de 1949 y 1957 en el orden nacional tuvieron

una importante repercusin a nivel provincial, ocasionando consecuencias
concretas dignas de destacarse.
Luego del dictado de la Constitucin de 1949,algunas provincias receptaron los nuevos principios econmico-sociales modificando sus cartas fundamentales y ajustndose a la Nacional, cumpliendo con 10 prescripto en los
artculos 5 y viejo 106 (hoy 123).Por ello, al ser derogada esta Constitucin la
misma suerte corrieron las Leyes supremas provinciales que se dictaroo en
su consecuencia.

C. Asu vez, resulta interesante tambin analizar las Constituciones provinciales reformadas luego de la reforma de 1994yevaluarel grado de recepcin de estos postulados y los matices introducidos, detenindonos finalmente en la Carta de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
IV.

Posteriormente en 1957,al incorporarse en forma definitiva estos postulados a nuestro ordenamiento jurdico-instimcional a travs del artculo 14
bis, varias provincias, nuevamente, conformaron sus constituciones a la Norma Suprema NacionaL

As.hablaremos de las "viejas" constituciones refirindonos a las sancionadas antes de la reforma nacional de 1949. Uamaremos "intermedias" a las
posteriores a esa fecha pero anteriores a 1983,o sea, las dictadas como consecuencia de las reformas constitucionales nacionales de 1949yde 1957.Luego,
nos referiremos a las "nuevas" constituciones provinciales dictadas a partir
del retorno a la legalidad institucional de nuestro pas en 1983, y finalmente
nos detendremos en las cartas "novsimas" o posteriores a la reforma nacional de 1994. Especial tratamiento daremos por ltimo a la carta de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.

B. Pero a partir del retorno de nuestro pas a la legalidad institucional en

1983,se inicia en varias provincias un movimiento constituyente de importancia que, segn creemos se adelanta a lo que luego prescribir la Constitucin Nacional con la reforma de 1994en la temtica en anlisis.
En el intento de arribar a una conclusin sobre lo planteado, es necesario
analizar primero cules son los lineamientos generales receptados por las nuevas Constituciones provinciales, para luego estudiar en qu medida stos se
ajustan a los contenidos en la Norma Nacional posterior a la reforma referida.

1.'_

PROVINCIALES VIGENrES

Teniendo en cuenta lo expuesto y volviendo al consritucionalismo provincial con el afn de analizar la mayor o menor recepcin de estas tendencias, haremos una distincin entre las Cartas provinciales actualmente vigentes, partiendo del momento en que fueron dictadas.

Observamos que hasta ese momento, las reformas provinciales siempre

haban respondido, en mayor o en menor medida, alas directrices marcadas
por la Constitucin Nacional cumpliendo con lo dispuesto en los artculos
antes citados.

Entienden algunos autores que estas nuevas cartas fundamentales han

adoptado, con matices, las tendencias surgidas a partir de la Segunda Guerra

CONSTITUCIONES

(52) SC:GQVIII,
VA" F . "Nuevas wndenciascn
el ConslilUl"onalismo',
en P~REZGulumu. DARDO
y otros, "Derecho PbUco Provincial", t.l, Ed. Mar((n Fierro, Mcndoza, 1990, pg,.105/156. Del
mismo aUlOrver "El nuevo constilUcionalismo
- sohre la evolucin yJa crisis del derecho conslilUcional".
en P~"El GUIWOU, D~"t>O y otros, "Derecho Pblico Provincial y Municipal", vol. 1,
2da. ed. aClllailzada, Ed. La Ley; sepliembre de 2003, pgs. 11 y sigtes.

J-

(53) S"GOVlII.JU~N P., ob, cit., pgs.

137y

13B.

272

MARiA

PRINCIPIOS

GABRIELA ABALOS

A su vez, en cada norma suprema provincial intentaremos

analizar, en
especial y sintticamente,
sus clusulas econmico-sociales
partiendo de lo
preceptuado
en sus respectivos prembulos y en el resto de su articulado,
marcando su mayor o menor filiacin a los distintos momentos del eonstitucionalismo Occidental.
A. Constituciones

provinciales

"viejas"

Incluimos en esta categora a las sancionadas antes de las reformas de

1949 yde 1957 y que actualmente se encuentran vigentes, siendo la de Mendaza (1916), yla de Entre Ros (1933).
Estas cartas si bien responden
titucionalismo Clsico incorporan

bsicamente a los lineamientos

notas sociales con matices.

del Cons-

1. La primera norma citada (1916 con varias enmiendas), es novedosa

para su poca porque si bien recepta claramente los postulados del Constitucionalismo Clsico tambin incluye disposiciones tales como las referidas al
derecho del trabajo de neto corte social. Asr, en los artculos 44 y 45 se refiere
al descanso dominical o hebdomadario,
a la necesaria reglamentacin
de la
jornada de trabajo y de la labor de las mujeres y menores de 18 afias, etc.,
adelantndose,
en buena medida, a los clamores del Constitucionalsmo
Social no s610 a nivel nacional sino tambin internacionaL
Sin embargo, en materia especficamente
econmica, pensamos que se
mantiene dentro del molde liberal basndose en la libre iniciativa privada y
la libertad comercial. As. en la primera parte, consagra los derechos individuales clsicos sin aditamentos sociales, excepto en materia de trabajo como
vimos. En relacin con el derecho de propiedad, los artculos 8 y 16 se refieren a l como "perfecto" e "inviolable" pero sin atribuirle funcin social. Lue,
go, en la seccin tercera, encontramos
la divisin tradicional del poderen sus
tres rganos.
2. La de Entre Ros (1933) por su parte, si bien refleja una estructura
similar a la Carta Fundamental
mendocina, ya que, se ajusta a los postulados
clsicos, por otra parte como expresa Fras, de todas las constituciones
anteriores a 1949, sta es la "ms precisa en anticipar los planteas del constitucionalismo social" (54).
Esto se observa, por ejemplo, a travs del artculo 36 que sienta como
principio que el Estado "promover el bienestar econmico y social de la
colectividad", con lo que ste deja el papel, atribuido por el liberalismo, de
mero rbitro, para convertirse en garante y protector.
En los artfculos siguientes, se refuerza esta concepcin al otorgarle lo
referente al fomento de la produccin, de las industrias, de la inmigracin, de
(54) FR",', PfD~O J., ob dI., pg. 158.

r.,

ECONMICOS

EN EL OrRECHO

PBLICO PROVINCIAL ARGENTINO

273

la colonizacin, de la inversin de capitales privados. como tambin al conferirle atribuciones reglamentarias

en materia de derecho del trabajo, seguridad social, cooperativismo. etc.
3. La conclusin que podemos extraer es que, si bien estas Constituciones se ajustan, en mayor o en menor medida, a los postulados del Constitucionallsmo Clsico, tambin receptan tendencias sociales, como son los casos de Mendoza y de Entre Ros, adelantndose
en buena medida al Constitucionalismo nacional.
B. Constituciones

provinciales

"intermedias"

En este punto incluimos a las dictadas con posterioridad a la Constitucin Nacional de 1949ya la reformarle 1957 pero anteriores a 1983. Son las de
Misiones (1958 con modificaciones
en 1964), ySanta Fe (1962).
Estas Cartas han respondido, con matices, a los lineamientos nacionales
fijados con las reformas de 1949 y de 1957. Sin embargo, podemos distinguir
entre las que receptan en mayor medida los postulados sociales, de las que
no lo hacen y a su vez, mencionar a aquellas que en cierta forma se adelantan
al movimiento post. industrial al que hemos hecho referencia.
1. La Carta de Misiones (1958) responde abiertamente
a los postulados
sociales siguiendo a la normativa nacional. dedicando captulos expresos a
los denominados
derechos sociales por un Jada, y a la economa por otro
(55), poniendo de manifiesto la importancia que se les atribuye aesos temas.
Especficamente
en materia econ6mica, este Texto provincial incorpora
disposiciones sobre la economa en general dando prioridad al desarrollo
con intervenci6n de los distintos actores sociales y econmicos (arts. 50/52),
tamhin aparecen normas sobre el rgimen agrario (arts. 53/57), energa y
servicios pblicos (arts. 58/59) y desarrollo econmico (arts. 60/66) con fomento del cooperativismo
con funcin social, la estimulacin del ahorro, la
creacin de bancos como entidades estatales o mixtas, la promocin de la
radicacin de industrias, etc.
2. Por su parte, la Constituci6n Santa Fe (1962) que, segn creemos, merece
un tratamiento aparte por diferenciarse de la anterior, ya que si bien contiene
notas sociales, tambin presenta elementos propios delJJamado Constitucionalismo Post-Industrial, adelantndose en gran medida sus contemporneas.
As se advierten lineamientos
de neto corte social desde su prembulo,
que contiene como fines "estimular ydigniflcar el trabajo; proveer a la educacin y la cultura; fomentar la cooperacin y solidaridad sociales; promover el
bienestargenera/: impulsar el desarrollo econmCo bajo el signo de lajusti-

cia social ...".

(55) Misiones (secc.prim.,

tit. terco y sccc.scg., t\. prim.).

274

MAI\lA

GABRIFlA

ABAlOS

PRlNClPlm

;.CONOMILJS EN EL DERECHO

PUBliCO PRDVINCI/l.l ARGENTINO

275

De acuerdo con e1l0, se dispone a lo largo de su articulado que el derecho

de propiedad debe cumplir funcin socia! (art.15), que al trabajo se lo debe
proteger en todas sus formas en concordancia con la Constitucin Nacional
(art. 20) y dems se incluyen clusulas sociales similares a las vistas.

En materia econmica, predomina la tendencia a la planificacin estatal y a

la mayor participacin
de distintos sectores donde el "progreso econmico
est destinado a los fines supremos de la dignidad humana y del bienestar
general".

En el campo de la actividad econmica se reconoce la libre iniciativa

privada pero dentro de la polftica de bienestar general que garantiza el Estado (art. 15). Creemos que se pone de manifiesto la connotacin post-industria] a travs de las facultades que se le conceden al Estado de promocin y
fomento de distintas actividades, tales como ".. , procurara sus habitan tes un
nivel de vida que asegure su bienestar yel de sus familias, especialmente por
la alimentacin, el vestido, la vivienda, los cuidados mdicos y los servicios

Cabe adarar que, en estas nuevas Cartas provinciales se mantienen tambin las disposiciones tpicamente sociales pero agregndose las propias del
Constitucionalismo
Post-Industrial.
Adems se caracterizan, en general, por atribuirle funcin social a la economa y a la propiedad, sin negar la libre iniciativa privada y bus~ando la
justa distribucin de los bienes y servicios.

socia/es necesarios" (art. 21); " ... el desarrollo y la difusin de la cultura en

todas sus formas (...) y /a investigacin en campo cientfico y tcnico" (art. 22),
"formacin y sostenimiento de entidades privadas que se propongan objetivos cientficos, literarios, arUsticos, deportivos, de asistencia, de perfeccin
tcnica o de solidaridad de intereses" (art. 24), "... desarrollo e integracin
econmicos de las diferentes zonas de territorio, en correlacin con la economa nacional, y a este fin orienta la iniciativa econmica privada y la estimula
mediante una adecuada poltica tributaria ycrediricia ... " (art. 25), etc.

Teniendo en cuenta [as caractersticas generales de estas normas provinciales podemos distinguir entre aquellas que receptan en mayor medida las
notas de este nuevo momento del Constitucionalismo
Occidental, y las que
se mantienen prximas a los cnones tradicionales.
J. Consideracin especial merecen las Constituciones
tucumana (1990)
y correntina de 1993, pues si bien han sido dictadas con posterioridad a 1983
y por ello las incluimos entre las que en general han incorporado notas del
llamado Constitucionalismo
Post-Industrial,
esta recepcin ha sido mnima
en relacin con las dems Constituciones
provinciales" nuevas".

3. A modo de sntesis reiteramos que, en general, estas Constituciones

han respondido a la tnica dada por la Constitucin Nacional a travs del
cart. 14 bis cumpliendo con lo ordenado por los arts. 5 y 105 (hoy arto 123)
consagrando los postulados del Constitucionalismo
Social. pero tambin reflejan la presencia de ciertos elementos propios del llamado Constitucionalismo post-Industrial.
C. Constituciones

provinciales

a. As, en el prembulo la Constitucin de Tucumn slo contiene, en

relacin con lo econmico-social.
una escueta referencia al "bienestar general", y en el resto del articulado se consagran, adems de las declaraciones,
derechos y garantas clsicos, una serie de nuevos derechos reconocidos a
mltiplessujets
como al individuo, a la familia, al joven, al nii'io, al discapacitado, a la tercera edad, etc. (art.35). Nota sta caracterstica de las constituciones post-industriales.

"nuevas"

En esta categora incluimos a las sancionadas a partir del retorno a la

legalidad institucional en 1983 y que luego no han sido modificadas hasta la
fecha, siendo las de Jujuy (1985), San]uan (1986), San Luis (1987), Catamarca
(1988), Ro Negro (1988), Tucumn (1990), Tierra del Fuego (1991) (56) Y
Corrientes (1993).

Sin embargo, no posee disposiciones especiales dedicadas a lo econmico

aunque si a lo financiero cuyo anlisis excede la temtica de este trabajo.
b. Por su parte la de Corrientes presenta un captulo nico referido a
"declaraciones generales" con el reconocimiento
de los derechos clsicos sin
aditamentos
sociales ni post-industriales,
ni tampoco posee disposiciones
especificas sobre la temtica econmica.

Con respecto a estas Cartas puede decirse que han adoptado, en general,
las modernas tendencias dclllamado
Constitucionalismo
Post-Industrial,
cuyas notas tipificadoras ya sealamos.

2. Por otro lado, las restantes Constituciones de este perodo receptan, en

mayor o en menor medida, los postulados del Constitucionalismo
Post -Industrial.

As. en estas Constituciones

provinciales podemos encontrar como caractersticas sobresalientes
el enaltecimiento
de los principios igualitarios
y democrticos, el reconocimiento
del pluralismo social. la incorporacin
de novsimos derechos como tambin de sujetos titulares de los mismos.

Se advierte que estos novedosos lineamientos en ningn momento han

desplazado a los principios clsicos y sociales. Por el comrario,_este grupo de
Constituciones
mantienen la enunciacin de declaraciones,
derechos y garantas ms los propios del ConstitucionaJismo
Social, junto con la tradicional divisin de poderes, etc.

(56) Sobre esta constitucin puede consul!ar,c a COHN,S'LVIA N., "Constitucin de la Pro.
vincia de Tierra dell'uego. Concordada, ano lada y comcntada'", Ed. Abeledo-Pcrrot, Buenos
Aires, 1~94.

~.

276

MARIA

GABRIHA

PRINCIPIOS ECONOMICOS EN ,L DERECHO

ABALOS

Sin embargo, en general presentan dentro de la parte

serie de "nuevos derechos" reconocidos a mltiples sujetos,
aborfgenes.la
familia, la infancia, la juventud, la ancianidad,
teras, los discapacitados,
los consumidores,
las cooperativas,

dogmtica, una
tales como los
las madres soletc.

Adem'l, dentro de eSla nueva ptica se produce una verdadera inflacin

de los derechos, ya que se incorporan algunos taJes como, el seguro sociaJ, la
salud, el medio ambiente sano y la calidad de vida, la educacin, la propia
imagen, el acceso a la cultura, a la vivienda, al deporte, ala paz, aJ bienestar, etc.
Especficamente,
en materia econmica estas Constituciones
incluyen
disposiciones
que reglamentan
los derechos econmicos y sociales demro
de una distinta visin de la economa y del rol de Estado.
Se observan estos novedosos postulados del Constitucionalismo
Post.
Industrial a lo largo de todo el articulado de estas Cartas, ponindose
de
manifiesto incluso en sus respectivos prembulos. As, podemos citarnumerosas disposiciones de esta naturaleza, tales como "impulsar el progreso, promover el bienestar gener,11, fomentar la cooperacin y solidaridad en una
sociedad sin privilegios ... " [Jujuy], " estimulando cJprogreso yconsolidando una sociedad abierra y solidaria " (San Juan); etc.
Vinculado con lo expuesto, en los captulos referentes a lo econmico,
cada uno de los Textos en anlisis reafirman importantes principios. Tales
como los de la iniciativa privada (", ..se respetar la iniciativa privada, con las
limitaciones que establezcan esta Constitucin yla Ley ... "Jujuy) (57), ~
competencia
(" ... En la esfera de su competencia, el Estado Provincial reprime
toda forma de abuso del poder econmico. Las empresas individua/es y sodales de cualquier naturaleza que sean, al igual que las concentraciones de

capital que obstaculicen el desarrollo de la economa o tiendan a dominar

mercados, eliminar la competencia o aumentar arbitrariamente los beneficios, son sancionadas
segn 10 determina la ley" San Luis) (58), la funcin
social de la propiedad ("El ejercicio del derecho de propiedad privada debe
ajustarse a los principios de la justicia social, que la ley determinar de acuerdo a la categora. naturaleza y destino de los bienes. El mayor valor que adquieran los mismos sin el esfuerzo del propietario, lo percibir progresivameIlte la Provincia mediante los ImpuestDs"CatamarcaJ (59), del capital ("La
economa est al servicio del hombre ydebe satisfacer sus necesidades materia/es yespirirvales, El capital cumple una funcin social. Su principal objeto
es el desarrollo de la Nacin, de la Regin y de la Provincia y sus diversas
formas de utilizacin no pueden contrariare/ bien comn. La /eydesalienta /a
usura, la especulacin y todas aquel/as formas econmicas que tiendan a
dominar los mercados, eliminar la competencia o aumentar arbitrariamente

(57) Jujuy (ar!. 71 inc.l), San Juan lar!. I07). San Luis (arl. 84), Catamarea (art. 55), Ro
Negro (alt. 29). Tierra del Fuego (art. 63).
(58) San Luis (arl. 86). Ro Negro (ar!. 86).
(59) Catamarea (ar!. 50). JU)uy(art. 36), San Juan (art. lll), Ro Negro (art. 90).

PlmL1CO PROVINCIAL ArtGENTINO

277

las ganancias. Los beneficios del crecimiento son distribuidos equitativa y solidariamenfe, Los empresarios, los trabajadores y el Estado son responsables de la
eficiencia, productividad y progreso de los factores econmicos que participan
en el proceso productivo" Ro Negro) (60) y de las cooperativas ("El Estado
Provincial alienta la organizacin y desarrollo de las cooperativas y mutuales,
proponiendo y asegurando a rodos sus habitantes la asociacin cooperativa con
caractersticas de libre acceso, adhesin voluntaria y organizacin democrtica y
solidaria. Las cooperativas debern cubrir necesidades comunes, propender al
bienestar general y brindar servicios sin fines de lucro. La adecuada fiscalizacin
garantizar el carctery finalidad de las mismas dentro de la economa" Tierra
del Fuego) (61).
A su vez, algunas Cartas admiten

las figuras de la cogestin yde la auto-

~
("El Estado reconoce ia funcin econmica y social de la cooperacin
libre. Estimula el desarrollo de las mutuales, empresas deautogestinycooperativas de distinto objeto social, procurando se asegure su carcter y finalidad." San Luis) (62) y especfficamente en la actividad empresarial como es el
caso de San Juan ("El estado provincial alienta la autogestin y la cogestin
en las empresas" (art. 63),
En relacin con el Estado tambin se sientas conceptos novedosos que
implican una activa participacin,
en tal sentido se le confiere facultades de
fomento en el mbiw comercial, industrial, agrcola ("El Estado encausa la
economla de la Provincia mediante una legislacin adecuada y fomenta: 1)
La explotacin de sus recursos naturales y materias primas. 2) El crdito y las
industrias, el consumo, el intercambio al servicio de iasociedad, asegurando

el imperio del mtodo democrtico de la regulacin planificada de la produccin, circulacin y distribucin de la riqueza o cualquiera otra manifestacin
de la economa. El Estado slo puede ejercer determinada actividad econmica cuando el bien comn lo requiera, yesa funcin tendr carcter subsidiario. 3) La radiacin de empresas, creadoras de fuentes de trabajo, especia/mente aquellas que transformen recursos naturales y materias primas. Una
ley reglamentar estapromodn y radicacin. San Juan) (63), 120testades de
I2lanificacin integral ("La planificacin del desarrollo provincial es imperativa para el sector pblico e indicativa para el sector privado, y tiende a esta.
blecer un concepto integral que contemple los intereses locales, regionales y
nacionales, ysus relaciones de interdependencia. Ser dirigida y permanentemente actualizada por un consejo de planificacin, cuyos miembros sern
designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Legislativo, e integrado
por representantes de las universidades y centros de estudio e investigacin
en las disciplinas conducentes a su finalidad, de los sectores de la produccin
(60) Ro Negro (ar!. 811).
(61) Tierra del Fuego (arr. 301.Jujuy (art. 72 inc.6). San Luis (art. 85). ealamarea (arls. 55
y 58 ine.3). Ro Negro (am.100/103).
(62) San Lui, (ar\. 85), San Juan (ar!. 63), Calamarea (an. 65 neJ-?), Ro Negro (arl. 40
ine.IO).
(63) San Juan (arr. 108). Jujuy (arL 72), San Luis (art. 82), Calamarea (ans.55 y 63). Ro
Negro (ar!. 91), Tierra del Fuego (an. 76).

278

MARIA

GABRIHA

AMi OS

y del trabajo y de los munir.:ipios, los que sern propuestos

PRINCIPIOS eCONOMICOS ,N El DERECHO PUBLICO PROVINCIAL ARGENTINO

por temas de cada uno

crear la organizacin tcnica adecuada"], al acervo cultural. histrico, arquitectnico, arqueolgico, documental y lingstico (La Pampa, arts. 18 y 19), a
recibir las utilidades producidas por los juegos de azar a travs de polticas
efectivas de accin social y salud (Buenos Aires, art. 37), a la prctica del
deporte que el Estado debe fomcmar (Santiago del Estero, art. 38), etc.

de los sectores, y asistido tcnicarnenre por el Estado Provincial. La leyestructurar su constitucin, establecer su competencia y atribuciones y reglamentar las
calidades e jnJabildildes de sus miembros, as como las causales yprocedimientos de remocin", Tierra del Fuego) (64), de promocin de diversas actiyjdades
("La Provincia promover el acceso de todos sus habitances a la propiedad inmueble, urbana y rural a fin de asegurarles vivienda ymedios de vida dignos. La
ley dispondr la distribucin de la tierra pblica o de la que adquiera porcompra o expropiacin, entre familias campesinas yquicncs optan por radicarse en
el agro, y la ejecucin de planes crediticios e inversiones presupuestarias de C8rcterpermanentes". Catamarca) (65), etc.

Mientras que entre los contemplados en la carta nacional observamos al

ambieme, como en la de Buenos Aires (art. 28 "Los habitantes de la provincia
tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservario y
protegerlo en su provecho yen el de las generaciones futuras), tambin aparecen estos derechos en las de Santiago del Estero (arts. 21 y sigtes.), Salta
(art. 30), La Rioja (art.66), Santa Cruz, arts. 57 y 73), cte., los intereses difusos
estn expresamente mencionados en la Carta de Chaco (art. 12: "Queda garantizada a toda persona agrupo de eJJas,sin perjuicio de la responsabilidad
del Estado provincial, la legitimacin para obtener de las autoridades administrativas o jurisdiccionales, la proteccin de los intereses difusos o colectivos"], en similar sentido en la de Crdoba (art. 53),

3. En sntesis creemos que cabe destacar en estas "nuevas" Cartas provinciales, excluyendo a las deTucumn y Corrientes, la presencia de disposiciones novedosas que aparecen como propias de la sociedad post-industrial. Tales como las analizadas: el reconocimiento a una pluralidad de sujetos de los
llamados "derechos nuevos o derechos de la tercera generacin"; la existencia
de una distinta visin de la economa y del rol del Estado, donde ste tiene una
participacin activa en la planificacin, promocin, fomento, etc.
D. Constituciones

279

Respecto a la intervencin del Estado se pone de manifiesto su rol activo

ya que por ejemplo, en los temas ambientales "... deberpre.~eIVar, recuperar
y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio
de la provincia; planlflcarel aprovechamiento raclonal de los mismos; conlIo/arel impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al eco"
sistema; promover acciones que eviten la contaminacin del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos txicos o radiactivos; y
garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada informacin y a participaren la defensa del ambiente, de los reClJTSOS naturales y culturales. Asimis.
mo, asegurar polticas de conservacin yrecuperacin de la calidad del agua,
aire ysuelo compatible con la exigencia de mantener su integridad fsica y su
capacidad productiva, yel resguardo de reas de importancia ecolgica, de la
flora y la fauna". (Buenos Aires, arto28).

provinciales ~novsimas~

En este grupo incluimos a las reformadas luego de la reforma nacional

de 1994 y tambin a las que se han modificado nuevamente con posterioridad a esa fecha, siendo las de Buenos Aires (1994), La Pampa (1994), Chubut
(1994)(66), Chaco (1994), Neuqun (1994), Santiago del Estero (1986/1997),
Salta (1986/1998), Santa Cruz (1994/1998), Crdoba (1987/2001)(67), La Rioja
(1986/1998/2002), y Formosa (1991/2003).
Con respecto a estas Cartas puede decirse que han receptado, en general,
las modernas tendencias del llamado Constttucionalismo
Post-Industrial
acogidas por la Carra Magna nacional luego de la reforma de 1994.
l. As observamos la recepcin de nuevos derechos algunos de los cuales
son reeditados a partir de la Constitucin Nacional, mientras que otros presentan notas muy novedosas ausentes en aqulla. Como ejemplo de stos
ltimos encontramos los referidos a la salud como en el caso de la Constitucin'de Chaco (art. 36: "La Provinda tiene a su cargo la promodn, proteccin
y reparacin de la salud de sus habitantes, con el fin de asegurarles un estado
de completo bienestar fisico, mental y social. Al efecto dictar la legislacin
que establezca los derechos y deberes de la comunidad y de los indiv~duos y

2. En cuanto a los sujetos de derechos aparecen especficamente tratados

la familia, la juventud, la niez, la mujer, la discapacidad, la tercera edad, por
ejemplo en las Constituciones de La Pampa (art. 36); Buenos Aires (art. 36),
Chaco (art. 35), Chubut (atts. 25/30); Neuqun (art. 24), Santiago del Estero
(arts. 27/349), Salta (arts. 32/36), Crdoba, (arts. 25/28); etc.; mientras que los
indgenas, consumidores y usuarios los eqcontramos en las de La Pampa
(art. 6), BuenosAires (arts. 36 y 38), Chaco (arts. 37/47), Chubut (arts. 33/34/36),
etc. y a las entidades intermedias en las de La Pampa (art. 41), Buenos Aires
(art. 41), Chubut (art, 37), cte.

(64) ]ujuy (are 78). Rfo Negro (ans,87, 89,104 Y 105), Tierra del Fuego (art. 75)
(65) ]ujuy (an. 72). San Juan (an.10/l), San Luis (arts.83 y 87), eatamarea (ar!s. 51, 55, 58
ine.l y 64), Ro Negro (an, 91).
(66) Sobrc csta constitucin puedcverse HEREOIA,
Jost RAL,"La reforma !m la provincia del
Chubut"', Ed, Centro de Estudios e lnvestigeclones Patagnicas, Chubut, 1995).
(67) Sobre esta Carta ver FRIAS,
PEORaJ. y otros. "La Constitucin de Crdoba comentada",
Ed. La Ley, Bucnos Aires. 2000,

lnclusiones novedosas son por ejemplo, el reconocimiento a las vctimas

de un delito (Chubut, arto 35: "Toda persona vctima de un delito tiene derecho a ser asistida en forma integral y especializada con e/ objeto de propender a su recuperacin psquica. fsicas y sociaJ''), y a los veteranos de guerra
(Santiago del Estero, art. 31: "La Provincia deber adoptarpoJticas orientadas
a la asistencia y proteccin de sus veteranos de guerra, facilitndoles el acceSORla educacin, como as tambin ala salud, el trabajo ya una vivienda digna"];

4, -

280

MARfil

GMRIF.LA

ABALOS

PRINCIPI05

ECONOMICOS EN EL DERECHO

PUBLICO PROVINCIAL ARGeNTINO

281

a las Vctimas de errores judiciales (La Pampa arto 12: "Las vctimas de errores
judiciales en materia penal tendrn derecho areclamar indemnizacin del Estado. La Jeyreglamentar los casos yel procedimiento correspondiente"), etc.

cin del p!~no empleo. F?,men tarla produccin agrariay su desarrollo tecnolgico. EstabJ1Jzar/a pobJaclOn rural y pfOcurarsu acceso a la propiedad. Estimular
la industrializacin en /a Provincia promoviendo, preferentemente, la relacionada con la transfOrmacin de /as materias primas locales. Pwmueve tambin la

3. Respecto a las notas econmicas, algunas cartas contienen en el prembulo importantes

objetivos tales como "... garantizar (...) el estimulo alainiclativa privada y a la produccin, con vistas a la promocin de una economa
puesta al servicio dellJOmbreyde/ajusticia
social ..." (Chaco); ",.. estimularla
iniciativa privada, la produccin y la cogesti6n: procurar la equitativa distribucin dela riqueza, el desarrollo econmico ... "(Salta); "...promoveruna
economia puesta al servicio del hombre y ajusticia social..." (Crdoba).

radicacin de capitales y de tecnologa, as Como de las pequenas y medianas

empresas. Colaborareon la actividad privada en el desarrollo de nuevos mercados nacionales e internacionales para la produccin local. Elaborar planes de
colonizacin de las tierras, orientados a su aprovechamiento econmico y social,
con preferencia en /a adjudicacin para/a explotacin directa y racional porel
ocupante, su familia ygrupos organizados como cooperativas. Estableceren la
Provincia zonas promociona/es para los em prendimien tos particulares, estalales o mmos",

Mientras que la mayora de las provincias de este grupo presentan en sus

constituciones
captulos especialmente
referidos a la economa, como la de
Chaco que a modo de principio general dispone" La actividad econmica de la
Provincia est al servicio del hombre. El Estado promover la jniciativa privada
y la armonizar
con Jos derechos de la comunidad, sobre la base de la distribucin equitativa de la riqueza y de la solidaridad social. La ley dispondr los
controles necesarios para el cumplimiento de estos objetivos". (Art, 39). Tambin la de Chubut afirma "Es obligacin del Estado remover 105obstculos de
orden econmico y social que, limitando de hecho la libertad e igualdad de los
ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona y la efectivaparticipacin de todos los ciudadanos en la organizacin polftica, econmica ysodal de
la Provincia". (Art. 80). En similar sentido la de Neuqun expresa que" La organizacin de la economia y lil explotacin de la riqueza tienen por finalidad el
bienestar general, respetando y fomentando la libre iniciativa privada, con las

limitaciones que establece esta Constitucin, para construir un rgimen que

subordine la economa de los derechos del hombre, al desarrollo provincial y
progreso socia/". (Art. 212), tambin las de Santiago del Estero (art. 96), Salta
(art. 71), La Rioja (arto 58), Ctdoba

(art. 67), etc.

Aparece en estos captulos la referencia a aspectos ntimamente

vinculados con la economa como son los recursos naturales e hdricos (Chaco, arts.
41 y 50, Neuqun,
arto 228, La Rioja, arts, 62/63, Santa Cruz, arto 52, Crdoba,
art. 68), las tierras pblicas (Chaco, art. 42, Formosa, arto 45), \a riqueza forestal
(Chaco, art, 44, Neuqun, art. 245, Formosa, art. 49), la promocin productiva
(Chaco, arto 45, Neuqun, art. 235), !osservlcios pblicos (Chaco,Art, 54, Neuqun, arto 237, Santiago del Estero, art, 103, Salta, art. 79, La Rioja, arto 64, Crdoba, arto 75), el comercio exterior (Chubut, arto 84), el puerto (Chubut, arto 85),
el turismo (Chubut, arto 86J, las cooperativas y mutualidades
(Chubut, art, 87,
Santiago del Estero, arto 98, Salta, arto 73, La Rioja, arto 65, Santa Cruz, art. 50,
Crdoba, arto 36), la colonizacin de tierras (Neuqun, arto 239), etc. donde se
observa ]a clara participacin
activa del Estado quien tiene a su cargo las
tareas de establecer
polticas, planificar acciones y promover el desarrollo en
estos temas.
En buen ejemplo de este rol activo del Estado es el art.lOO de la de Santiago del Estero que bajo el ttulo "Desarrollo econmico social" expresa: "El
Estado asume el compromiso de: Desarrollar polticas orientadas a la obten~

,.

En similar sentido la Constitucin

de Formosa contiene expresamente
directivas para ser cumplidas porel Estado, as dispone que "1Estado regular el proceso econmico orientando las distintas actividades, de acuerdo
con los principios establecidos en esta Constitucin. A tales efecros elaborar

una adecuada planificacin que ser indicativa para el sector privado, e imperativa para los diversos estamentos pblicos propendiendo a un desarrollo armnico y equilibrado de la Provincia, facilitando la integracin regional
y ejecutando programas y acciones que contemplen sus potencialidades y su
ubicacin geopolftica. La Provincia participa en los sistemas de planeamiento regional, federal e intemacional" (art. 39),
Por su parte, la Carta de Chaco tambin tiene en cuenta la integracin
econmica regional estableciendo que "ElEstado provincial promover acuerdos y tratados a integrar organizaciones nacionales, incerprovinciales e internacionales sobre materia impositiva, produccin, explotacin de recursos

n~turaJes, servIcios y obras pblicas, y de preservacin ambiental, propendiendo al desarrollo e integracin regional" (art. 53).
Otras constituciones
en cambio, no poseen un captulo referido a la economa expresamente
pero, por ejemplo en la de La Pampa y Buenos Aires
aparecen disposiciones que pueden ser interpretadas
como principios directices en este tema, tales como el deber de la provincia de promover el desarrollo integral de las personas garantizando
la igualdad de oportunidades
y
la efectiva participacin
de todos en la organizacin poltica, econmica y
social (La Pampa, art 11), actividades de fomento (La Pampa, art. 43), como
asimismo la referencia a que la provincia fomenta la investigacin cientlfica y
tecnolgica, la transferencia
de sus resultados a los habitantes cuando se
efecte con recursos del Estado y la difusin de los conocimientos
y datos
cultUrales mediante la implementacin
de sistemas adecuados de informacin, a fin de lograr un sostenido desarrollo econmico y social que atienda a
una mejor calidad de vida de la poblacin (Buenos Aires, arto 43).
4. A modo de conclusin podemos decir que en estas Constituciones
observamos por un lado, la clata recepcin de los mismos derechos sociales
con matices propios del Constitucionalismo
post-industrial
y de los derechos de tercera generacin que contiene la Carta nacional despus de la re-

282

MAl" GABRIElA ABAlos

forma de 1994. pero por otro lado, se advierte un notable incremento

de tales
derechos en el texto de las cartas provinciales porque si bien la Nacional (os
incluye a panir de los tratados sobre derechos humanos con jerarqua constitucional, las provincias en general han reproducido esos instrumentos, incluyendo largos y detallados listados de derechos.

Desde lo econmico, estas Cartas se caracterizan por su gran contenido

regulador e intervensionista,
donde el Estado adquiere un rol preponderante
y activo con numerosas funciones a cargo tales como las de promover, fomentar, planificar. proveer, estimular, establecer, etc. polticas econmicas e

implementar

su ejecucin.

E. Constitucin

de la CiudadAutnoina

de BuenosAires

1. Con la reforma constitucional de 1994la situacin jurdico constitucional de la Ciudad de Buenos Aires ha variado sustancialmente. Si bien el nuevo status jurdico de esta Ciudad se encuentra perfilado pdncipalmente
en el
art.129, su rgimen especial se completa con distintas referencias contenidas
en varios artculos de la Carta Magna (68).
Coincidimos con los autores que se han pronunciado respecto a que la
Ciudad de Buenos Aires no reviste la condicin constitucional de una nueva
provincia (69) y por ello el tratamiento en forma separada que le daremos en
este trabajo, aunque no dejamos de advertir que en la posicin contraria
encontramos por ejemplo, a Ekmekdjian, para quien la reforma le da a esta
ciudad el status de una nueva provincia argentina aunque no la de nomina de
ese modo (70).

(68) Sobre el particular puede verse, enlre otros, A"MOS.MARiA

GASRIE
.'"AspeclOs en lOmo
de Buenos Aires en la Constwcin
Nacional", en PERr~GU'"HOU,
DARDO
Y SEISmoos,
FWPE, "Derecho Constitucional
de!a Reforma de 1994", t. JI, Dis!. Ed. Oepalma. Mza., 1995,
pgs, 421 y sigtes. Tambin de la mIsma autora "La Ciudad de Buenos Aires iuego de la reforma de 1994: nuevo sujeto del federalismo argentino?"; en Instituciones de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2001, pgs, 3/28.
(69) A modo de ejemplo podemos citar: ALr-GN,fN,
RALR., "Ncleo de coincidencills
bsicas'", LA LEY, 1994-D, 824, ARGOEUO.loRG(,
"Autonoma de la Ciudad de Buenos Aires. Aportes
pllra la discusin sobre sus alcances constitucionales".
LA lEY, 1995-A, 80S, BAnE.Nl,
GREGORlO,
"/le[orma constitucional
e instituciones
Po!Jteas", Ed. Ad_Boe. Buenos Aires, 1994, pg. 446,
Bll)~RTC~MPOS.
GE~MN,
"La reforma constirucionald"Ja Ciudad de BuenosAires". en "La reforma
consitucionalllrgentina",
Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, Bucnos Aires,
1994, pgs. 1511153. B'DART
CAMPOS,
GfRMAN,"Trarado elemenllll de Derecho Constlruciomu",
t. VI. Ed. Ediar. Buenos Aires, 1995, pg. 537,DE lA RA,JORGE,"El nuevo sratus jurfdico de la
ciudad de 8uenosAires", lA LEY.1994-E, 1122, GAOClA
J..EM>\.ALBERTO
M.. "J.areforma delaCiudad
de IJuonos Aires", en ROSATI'.
HOMe'OD. y otros, "La refonna de la Constitucin",
Ed. RublnzalCulzoni, Buenos Aires, 1994, pg. 363, LotANNO,
AOELINA,
"Nuevo rgimen conslitllcioniil
de la
Ciudad d" [Iuonos Aires'", Asociacin Argentina de Derecho constitucional, "Comentarios a la
reforma constitucional", Compaa Impresora Argentina, Buenos Aires, 1995. pg. 97, N~TALE.
ALBERTO,
"Comentllrios sobre la Constitucin.
La reforma de 1994", Ed, Depaima, Buenos Aires,
1995, pg_ 182, P~IXAO.
ENRtQUE,
en Hmacio D. Rosalti y otros. ob. cit., etc.
(70) E~MEWlIAN,
M'GUElA.. "Addenda de!a obra: Manua! de la Constj[ucin
Argentina",
Ed. Depalma, Buenos Aires. 1994, pg. 52, Del mismo autor "Tratado de Derecho Constiruco11/11Ciudad

PRINClrtOS ECONMICOS EN EL DEFUCHO PUBLICO PROVINCIAL ARGEoNTINO

1,

283

Ms all de la dificultad que plantea la definicin del status de esta Ciudad, es posibl~ afirmar -como
opina Badenique la autonoma poltica
otorgada a la C~udad de Buenos Aires es de carcter derivado y no originario,
ya que esta CiUdad no es una entidad dotada de autonoma orginaria
----como es el caso de las provincias que participaron en la sancin de la
Constitucin de 1853-, ni de una autonoma "en embrin" ---como es el caso
de las provincias que se crearon con posterioridad a 1853-, sino una entidad
que tiene autonoma poltica derivada (71).
2, Teniendo en cuenta lo expuesto, nos detendremos en el "estatuto" que
habilitaelArt. 129 C.Nac. sancionado por esta Ciudad ell de octubre de 1996, al
cual se denomina "Constitucin" (72) ,buscando las notas econmico-sociales
como asimismo su filiacin a los momentos del constitucionalismo vistos.
Respecto a este ltimo aspecto, esta Carta es una fiel exponente de los
postulados del Constitucionalismo
Post-Industrial
observndose, a modo
de ejemplo, dentro de la parte dogmtica una serie de "nuevos derechos"
relacionados
con la salud (arts. 20/22), el ambiente (art. 26), la cultura
(art. 32), el deporte (art. 33), reconocidos a mltiples sujetos, tales como los
nirios, nias y adolescentes (art. 39), la juventud (art. 40), las personas mayores (art. 41], las personas con necesidades especiales (art. 42), los consumidores y usuarios (art. 46), etc. Junto a tales facultades se reafirman las de contenido social como las relativas al trabajo y la seguridad social (art. 43), y las
dsicas como la libertad, la igualdad, la propiedad (arts. 12/13), etc.
En el aspecto econmico tambin hay un especial tratamiento que responde en general, a las caractersticas resaltadas en las Constituciones provinciales que hemos denominado "nuevas" y "novsimas". As se enuncia a
modo de principio general que "Es polflica de Estado que la actividad econmica sirva al desarrollo de la persona y se sustente en la justicia social"
(art. 48), y a tajes fines se promueve la iniciativa pblica y la privada, se prona!'", tomo v, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1999, pg. 787, Agrega esto alitor que no empec", a

esta tesitura la ley 24.588 denominada "ley Cafiero" que garantiza los intereses del Estado
nacional en tanto la ciudad de Buenos Aires ~jga siendo capital de la Repblica, ni la Ley 24 .620,
denominada "ley Snopek"', las que fueron declarada, inconstitucionales por la Asambloa Estatuyente de la Ciudad. ("Tralado .,.", ob. cit., pg, 792).
(71) RADoNI,
G~f-GO~IO,
ob. cit., pgs. 449/450. fundamenta esta posicin en la interpretacin, entre otras, de las clusulas contenidas en los arts. 5. 121, 123, 125 primer prrafo,
126 y 128 de la Constitucin, donde no Se hace referencia alguna a la ciudad de Buenos
Aires; al rgimen especial que establecer el Congreso a los fines del art. 124 de la Ley
fundamental; y a la subordinacin
de sU Estatuto Organizativo a la ley del Congreso que
prev el segundo prrafo del arl. 129 de la Ley fundamental
(pg. 450). Ver tambin u,pv.CETIE,DOIIARocfo, "EvOlucin hislrica de la nstilUcln muncipa! y autonoma
de la Capitlli", lA LEY, 1995-B, 1388_
(72) El prembulo en el ltimo prrafo reza" .., invocando la proteccIn de Dios y la gua
de nuestra conciencia sancionamos y promulgamos la presente Constllucin como estatuto
organizativo de la Ciudad de Buenos Aires" Ver DALUIVtA,ALBERTO,
"Constiwcin
de Ja Ciudad
Autnoma
de Buenos Aires", Ed. De Belgrano, Buenos Aires. 1996, pg, 29, tambien GTLDOMrNCUEZ,ANOR';';,"Constitucin de 111Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Un recorrido critico",
Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1997.

284

MARi .GMIRlHA AMI,m

vee ti la defensa de la competencia contra toda actividad destinada a distorsionarla y al control de los monopolios naturales y legales y de la calidad y
eficiencia de los servicios pblicos, se promueve el desarrollo de las pequeas y medianas empresas, Jos emprendimientos
cooperativos, mutuales y
otras formas de economra social. poniendo a su disposicin Instancias de
asesoramiento, contemplando la asiSlencia tcnica y financiera (~rt. 48).
Al respecto sostiene Quiroga Lavi que esta clusula viene a concretar a
nivel local el postulado del desarrollo humano con justicia social consagrado
en el inc. 19 del art. 75 de la C. Nac. y asf el desarrollo econmico tiene por
principal destinatario a la persona humana y cllo determina intervenciones
necesarias del Estado en la poltica econmica (73).

V. CoNSlDERACtONF.s FINALf:S

A. De lo expuesto surge que el tema de la economfa y su recepcin en el

constitucionalismo nacional y provincial ha tenido varias etapas histrica!! de
significacin que coinciden en general, con los distintos momentos de aqul.
B. Observamos adems, que las Cartas fundamentales provinciales que
responden al Conslitucionalismo Clsico o al Social. tanto en lo poUtico como
en lo econmico, ofrecen la posibilidad de efectuar una interpretacin de sus
clusulas acorde con la Constitucin Nacional, ya que se ajustan, en mayor o
en menor medida, a los postulados sentados en ella.
C. En c.'mbio, aquellas Constituciones provinci,lIcs dietadas a partir de 1983,
y con anterioridad a la refonna nacional de 1994,en las que se advierte la presencia de notas propias dclllamado Constitucionalismo Post -Industrial podan suscitar cuestionamientos mayores, por incorporar disposiciones que en su momento, superaron formal y expresamente, los lineamientos nacionales.
1. Se podfa plantear asila duda sobre la constitucionalidad de estas clu.
sulas provinciaJes que aparecieron, a pri mera visla, en discutible concordancia
con lo dispuesto por los arts. 5 y 123 {antes art.I06} de la Consti[Ucin Nacional.
2. Por otro lado, en materia econmicase incluyeron en esas cartas principios uenemente socializantes sobre los cuales se han pretendido estructurar los regmenes provinciales, siendo en ese momento extrafios a la Ley
Fundamental en vigor.
3. Surgfa entonces un interrogante ms con respecto a las facultades de
las provincias para organizar sus respectivas economras e incorporar notas
que no se eneontrab,1O en la Constitucin Nacional vigeme en ese lapso.

(73) QUlllOl:lALo.V1. HU~IBnrtQ. "Conslflllcfdn de 111Ciudad de 8uenos Al".". COment~dll',

Ed. Rubinzal.Culr.oni.
SlInlo fe. 19!J6, pg. 143. Senala eSle llUlar que estll mnmo tiene un
daro carcter programllco estando dIrigida fundamenlnlmente
11los poderes polCri;os cama
orientadora de su gestin de gobierno.
H

rRlNClrlOS ECONOM1COSEN El DmICHO

I'P.UCO I'ROVINClAl ARGlNTlNO

285

Al respecto, Spora se pronunciaba conlrario a reconocerles esas atrlb _

ciones. Opinaba que ~lucgo de la Reforma de 1957,10 econmico ysocial, s~n
facultades delegadas expresamente al Estado Federal. en los trminos del
agregado allne. 11 del ano 67, y parla inclusin del arto 14 bis" (74). Adems
sostenfa que esa conclusin surga tambin de la realidad econmica ysociai
del pas Que impide a las provincias la reallzncln de polflicas locales en este
mbito por carecer de recursos econmico-financieros suficientes. corneas!
tambin de un desarrollo tecnolgico adecuado.

Sin embargo, este autor no desconoca a las provincias sus derechos

participar en las polftlcas econmicas nacionales, pero solamente a travs
del Congreso de la Nacin y de los organismos federales de cop3l;ticipacln.

Por su parte, Fri3S afirnlaba que en materia de organizacin empresarial ...,

tampoco les corresponda a las provincias legislar siendo competencia del Congreso, y con respecto a los lineamientos econmicos sentados en las nuevas
Constituciones provinciales, adverta que nos enconnamos en la mayora de
stas con una economa social de mercado, aunque no lo reconozcan expresamenle. "Economfa de mercado? -diccEst sin nombrarla en la propiedad
privada inviolable y en la libre inid3tiva. Economfa social? sr, explfcitamente; y
adems, porque eSl al servicio del hombre; porque el capital se orienta al crecimiento de la economf3 en funcin social; porque los beneficios del crecimiento
son distribuidos equltaliva y solidariamente; porque se excluyen los monopolios, la usura y la especulacin; porque hay planeamiento ndlcativo~ (75).
Sin embargo, rcconoda que la efectividad de todos estos postulados estaba Icjos de ser una realidad en esos momentos porque los "hbitos eorporat!.
vos~ y lo existencia de "un Estado que devora ti sus hijos para prolegerlos. lo
impide (76).
4. Por otra parte, si bien se advierte ---como dijimos-Ia presencia de notas
socializantes en estas Constituciones provinciales, tambin se observa que no
(74) SI'OT

A..mrro A. ~Rtglmen econdmico y Soclll/ en l.u comlirudoncs provindll1o", en "LlI

de llls conSflwc/onC1 provincia/cs", ASodacln Argentina de Derecho COnstltuclonal.
Sen~do de la Nacin, Dlreo:cln Publicaciones, 8uenos A.IrB. pg. 41.
(1S) flll.\1. Prmo:l J., ",;.COnomla y buenos scnllm/enlos". en lA LEY. 1988.C, 10%. Ver adems de! mismo autor; ~F.conom(a y finllnzas". en "I.a nueVII Constltucidn de Cdrdoba",
Ed. Marros Lerner, Crdoba, 1988. pgs. 97 a 103. Eronom{a y fin:Jnus", en "I.as nuCVllS romlilucfones provinc/ale1", P.d. n,.,p:LIma. BuenosAires, I!lBS. pgs. 63 a 69. y "Econom{a
n~n.
us", en "LlI Conslffucidn de Ctlrdohll oomen/lrda "d. \..lI Ley, alienas Aires, 2000, pgs. 71 y
Sigles. TlImbit!n Rlcllrdo Haro entiende que de lo~ nuevos Texlos COnstiluclonal(!S provlnl;lales se puede inrerirJas reglas de una economra soelal de mercado "porque Junto lila propiedad
privadll inviolable. 11111libre inldallva y 11olguna funcin supleloril del EStlldo, se pone la
economla al servido del hombr,.,; porque ei a1pital se orien!ll! creclmlenlo de la economla en
fllncin sodal: porque 105 bencfidos son dislribuldos f!Quitaliva y solidariamente; se exduyen las monopolios, la u,ura y la cspeculacln: exlsle un planeamlento Indlalllvo y se afltmo
d prindpio de SUb5idillrledlld dcl Estado y la libre eompetenda, no obslanle II1gun05 resobios
csralisllls" (ll""'. RlCAllOO.
"1 COMrllllcfonlllismOArgenf1no en el llimo medio siglo' en Ana.
les l. XXX.Vol.2, ano 1991, Crdoba, 1992. pg. 381.
(76) fl!W, I'm!ool., "oonomla y f1nllnZtlS",en "1.1nuCl'll OOMlilllc:idn deC6rdobo", Ed. Lema,
Crdoba. 1988, pg. 99.
reIolm~

286

MARrA

GABRIElA

AMLOS

han abandonado totalmente los postulados liberales clsicos como, por ejemplo, el respeto por la iniciativa privada. sobre todo en el mbito econmico o el
reconocimiento
de la propiedad privada como derecho natural.

DEYUELVA este libro antes de la ltima

fecha anotada

D. Por ltimo, creemos que los cuestionamientos

esbozados han sido
superados por la reforma nacional de 1994 y la inclusin de similares notas a
las que, con anterioridad el constitucionatismo
provincia haba introducido.
Se advierte que las provincias que iniciaron sus procesos constituyentes en
1986 sirvieron de antecedente a la reforma nadonal en varios temas, ypor sobre

I 2 NDV Z0G9

todo en el econmico como vimos. Lo cual se ha visto reafirmado por las constituciones que hemos denominado" novsimas". es decir, aquellas que se reformaron con po~terioridad a esa fecha que, desde 10econmico se caracterizan por su
gran contenido regulador e intervensionista, donde el Estado adquiere un rol
prepnderante
y activo con numerosas funciones a cargo, ya que como seala
Frias, si la economa est al servicio del hombre, no bastan las reglas del mercado ni a nombre de la racionalidad econmica, de la tecnologa o de la promocin
del bienestar siendo necesaria la planificacin indicativa y alguna intervencin
del Estado aunque sujeto al principio de subsidiariedad que aconseja no emprender sino lo que excede a los individuos y a los grupos sociales (77).

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En dfinitiva ~reemos con A. Prez Hualde que as como la Constitucin

Nacional Juego de 1994 por un lado mantiene su lnea conservadora
liberal y
por otro, introduce elementos que permiten dar cabida a una dimensin social equitativa en el manejo de los intereses pblicos entre ellos la economa
pblica atribuyendo un rol activo al Estado frente a esta temtica, tambin las
cartas provinciales reformadas a partjr 1986 como las posteriores a la reforma
nacional mencionada
han recogido la misma tendencia (78).

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Finanzas", en la "La Conslitl/ci6n

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Finalmente, resultan de aplicacin las palabras de Rivero Ortega frente a la

combinacin de las notas liberales y sociales mencionadas en este trabajo en
torno a la economa: "la bsqueda de equilibrio entre intervencin y libertad
debe ser el objetivo del derecho pblico de la economa: la intervencin, para
asegurar un mfnimovital a todos los ciudadanos, es decir, seguridad, asistencia
y proteccin frente a los abusos del poder econmico, y confianza frente a las
defraudaciones
de los sujetos participantes en el mercado; libertad para elegir
entre opciones diversas de bienes y servicios (educativos, sanitarios, asistenciales, de transporte, de ocio) en funcin de su calidad y se coste" (79).

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comentada",

Ed. la Ley, Buenos Aires. 2000, pg. 71.

(78) P~RF.zHuAWE,
ALEIANDRO, "ConsrjucinyEcanoma",
ab. cit., pg. 116.
(79) Cilado
por P~REZHuALDE,
A1.EW<DRO, "Consutl/ci6nyEconoma",
ob. cit., pg.

117.

SE TERMINO DE IMPRlMIR EN LA 1", QUlNCI'NA DE FEBRERO DE 1001 EN LOs T.'J.LERES GRAFlOOs DE "LALEY" S A E. ,J.
_BERNAROINO RtvADAVIA I)(IAVEU.ANEPA.
PROVINCIADE BUENOSAlRES. REPUBLICAARGEtmNA

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